РЕСПУБЛИКА КАРЕЛИЯ

ПЕТРОЗАВОДСКИЙ ГОРОДСКОЙ СОВЕТ

РЕШЕНИЕ

от 20 ноября 2008 года N XXVI/ XXIII-440

Об утверждении долгосрочной муниципальной целевой
Программы реформирования муниципальных
финансов Петрозаводского городского округа
на 2008-2010 годы

Рассмотрев представленную администрацией Петрозаводского городского округа долгосрочную муниципальную целевую Программу реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа на 2008-2010 годы, Петрозаводский городской Совет

РЕШИЛ:

1.Утвердить долгосрочную муниципальную целевую Программу реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа на 2008-2010 годы.

2. Опубликовать настоящее решение в официальном периодическом издании Петрозаводского городского Совета.

Глава Петрозаводского городского округа В.Н.Масляков

ПАСПОРТ ПРОГРАММЫ

1. Концепция Программы реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа на 2008-2010 годы

Концепция реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа на 2008 - 2010 годы (далее - Концепция) разработана в русле основных направлений реформирования системы управления финансами в целях осуществления реформы бюджетного процесса в муниципальном образовании. В Концепции всесторонне рассмотрены и подвергнуты анализу положения Проекта бюджетной стратегии Российской Федерации до 2023 года, разработанного Министерством финансов Российской Федерации.

1.1. Обоснование необходимости реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа: определение стратегических целей

1.1.1. Ключевые аспекты и проблемы социально-экономического развития Петрозаводского городского округа

Город Петрозаводск - столица республики Карелия. Это крупный промышленный, туристический, научный и культурный центр Северо-Западного региона России.

Петрозаводск - исторический город. На государственном учете находится более 400 объектов культурно-исторического наследия, 6 из которых - федерального значения.

Территория Петрозаводского городского округа в современных границах составляет 135 кв. км, население округа и подчиненных ему населенных пунктов - 269 тысяч человек. Петрозаводск занимает выгодное географическое и геополитическое положение. Раскинувшись на берегу одного из крупнейших в Европе озер, по системе каналов округ имеет выход в Балтийское, Белое, Баренцево, Каспийское и Черное моря. Петрозаводск расположен вблизи от Москвы (925 км), Санкт-Петербурга (412 км) и от границы Европейского Союза - расстояние до Финляндии по маршруту международной автострады "Голубая дорога" не превышает 350 км. С российскими регионами столица Карелии связана автомобильным, железнодорожным, воздушным и водным сообщением. Через округ проходит автомобильная магистраль Мурманск - Санкт-Петербург - Москва.

Петрозаводский городской округ - это активно развивающийся крупный промышленный, транспортный, культурный и туристический центр северо-запада России, административно-хозяйственный центр республики с преобладанием электроэнергетической, машиностроительной и пищевой отраслей промышленности. Ведущие предприятия округа производят бумагоделательное и химическое оборудование, тракторы, мебель, пиломатериалы и стройматериалы, станки и оборудование для деревообрабатывающей промышленности, морские и речные суда.

Развитие отраслей социальной сферы.

В округе располагаются Карельский научный центр Российской академии наук, три высших учебных заведения - Петрозаводский государственный университет, Карельский государственный педагогический университет и Петрозаводская консерватория, 9 филиалов высших учебных заведений Москвы и Санкт-Петербурга, а также 13 средних специальных и 7 средних профессионально-технических учебных заведений, 46 общеобразовательных школ.

В Петрозаводске работают Русский драматический и музыкальный театры, Национальный театр Карелии, молодежный театр "Творческая мастерская", Театр Кукол, Филармония, разнообразные музеи и выставочные залы.

Динамично развиваются побратимские связи округа с Варкаусом (Финляндия), Умео (Швеция), Ла-Рошель (Франция), Дулутом (США), Нойбрандербургом и Тюбингеном (Германия), Мо и Рана (Норвегия). Действуют договоры о сотрудничестве и побратимских связях Петрозаводска с одиннадцатью городами мира. Помимо развития связей в таких традиционных областях, как культура, образование, спорт, особое значение сегодня придается активизации экономического сотрудничества и деловых контактов, реализации проектов в области экологии, развития демократии, прав человека, социальной защиты различных категорий граждан и других.

На протяжении последних 10 лет ведется планомерная работа по дальнейшему объединению усилий органов местного самоуправления, бизнеса, местных сообществ и специалистов культурно - досуговой деятельности, направленной на сохранение лучших традиций территории и продвижение новаций в культурную жизнь округа. Благодаря такому сотрудничеству в округе ежегодно проводятся яркие, зрелищные мероприятия, способствующие эмоциональному сплочению городского сообщества, выявлению талантливых личностей и коллективов, вовлечению их в культурную практику, а также укреплению образа Петрозаводска как округа, привлекательного для туристов и инвесторов.

О динамичном развитии округа говорит и активное внедрение современных информационно-компьютерных технологий в различные сферы жизнедеятельности. Информация становится все более важным ресурсом и движущей силой социально-экономического, технологического и культурного развития. В округе реализуется программа «Электронный Петрозаводск». Для улучшения информационного взаимодействия населения с властью, координации деятельности исполнительных органов власти с 2001 года функционирует официальный портал администрации Петрозаводского городского округа: , на котором размещается, регулярно обновляется и пополняется информация, касающаяся основных предметов ведения местного самоуправления. Действуют 7 бесплатных Интернет - центров, дающих доступ горожанам к городским информационным ресурсам, осуществлен проект внедрения электронной очереди на базе одной из городских поликлиник.

Петрозаводск обладает весомыми предпосылками для того, чтобы стать одним из гуманитарных центров России и «центром встречи» Востока и Запада. На сегодняшний день, как жители европейских стран, так и россияне воспринимают Петрозаводск как город европейской культуры и традиций. Европейские партнеры реально понимают, чего ожидать от сотрудничества с Россией, представляют себе и выстраивают алгоритмы взаимодействия России с Европой с учетом культурных сходств и различий, особенностей деловой культуры.

Промышленность.

Число зарегистрированных в округе предприятий и организаций на 01.01.2008 г. составило 13 427 единиц и увеличилось за прошедший год на 1228 единиц. На долю города приходится более 62% общего числа организаций, зарегистрированных на территории Республики Карелия. В 2007 году оборот крупных и средних организаций Петрозаводского городского округа составил 56,2 млрд. руб. или 124% к уровню 2006 года.

Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами на территории Петрозаводского городского округа за 2005-2007 гг. представлен на рисунке 1.

Рис. 1 Объем отгруженных товаров собственного производства,
выполненных работ и услуг собственными силами на территории Петрозаводского городского округа, 2005-2007 гг.

Основной прирост промышленного производства обеспечили следующие виды экономической деятельности: производство машин и оборудования, добыча прочих полезных ископаемых, обрабатывающие производства, производство и распределение электроэнергии, газа и воды.

Объем отгруженных товаров собственного производства (выполненных работ, услуг) по виду деятельности «производство машин и оборудования» в стоимостном выражении вырос в 2007 году по сравнению с 2006 годом в 1,4 раза, в первую очередь благодаря увеличению объемов производства ЗАО «Петрозаводскмаш». В 2007 году ЗАО «Петрозаводскмаш» отгружено товаров собственного производства на сумму 1907,0 млн. руб., что составляет 128% к 2006 году. Доля экспортной продукции предприятия в 2007 году возросла до 51%.

Объем отгруженных товаров собственного производства (выполненных работ, услуг) по виду деятельности «производство и распределение электроэнергии, газа и воды» в стоимостном выражении вырос в 2007 году по сравнению с 2006 годом в 1,2 раза. В результате устойчивого роста экономики Петрозаводского городского округа наблюдается естественный прирост потребления электрической энергии и появление новых потребительских объектов. Общее электропотребление в Петрозаводском городском округе составило 4328,6 млрд. квтч. и увеличилось по сравнению с 2006 годом на 29%.

Объем отгруженных товаров собственного производства (выполненных работ, услуг) по виду деятельности «строительство и ремонт судов» в стоимостном выражении вырос в 2007 году по сравнению с 2006 годом в 1,2 раза.

За счет всех источников финансирования введено в эксплуатацию 71,0 тыс. кв. м. общей площади жилья, в том числе построенного индивидуальными застройщиками - 14,6 тыс. кв. м. Объем выполненных подрядных работ по виду деятельности «строительство» составил около 2700,0 млн. руб. и увеличился по сравнению с 2006 годом на 49%. В 2008 году по Соглашению о взаимодействии Министерства строительства Республики Карелия и администрации Петрозаводского городского округа по реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» на территории Республики Карелия, планируется ввести в эксплуатацию 113 тыс. кв.м общей площади жилых домов.

В 2007 году отмечается положительная динамика в производстве строительных материалов, таких как производство сборных железобетонных конструкций и изделий, блоков деревянных оконных и дверных. Продолжился рост физических объемов производства пищевых продуктов, включая напитки, объем отгруженных товаров в 2007 году составил 1800,0 млн. руб., что на 32% больше уровня 2006 года в действующих ценах.

Интенсивными темпами развивается потребительский рынок Петрозаводского городского округа. Оборот розничной торговли по полному кругу организаций в 2007 году достиг 21,6 млрд. руб., при этом рост в фактических ценах составил 12%, объем платных услуг, оказанных населению, увеличился по сравнению с 2006 годом на 6%.

Сохраняется тенденция прироста оборота общественного питания, который в 2007 году составил 333,8 млрд. руб., что составляет 108% в товарной массе к уровню 2006 года.

Последовательно возрастает роль малого предпринимательства в экономике Петрозаводского городского округа, обеспечивая решение ряда важных задач, таких как насыщение потребительского рынка товарами и услугами, увеличение платежей в местный бюджет. При этом сокращается безработицы. На территории Петрозаводского городского округа зарегистрировано 3450 малых предприятий и 8450 индивидуальных предпринимателей. Количество малых предприятий в Петрозаводском городском округе на 1000 человек в 1,9 раза выше, чем в среднем по республике и по Российской Федерации (для сведения: в Российской Федерации на 1000 жителей приходится 7 малых предприятий, в Петрозаводске - 13).

Предприятия малого бизнеса и индивидуальные предприниматели являются основными плательщиками единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, норматив отчисления которого в местный бюджет составляет 90%. В 2007 году поступило 166,7 млн. руб. налога, что составляет 9,3% от собственных доходов бюджета Петрозаводского городского округа (без учета доходов бюджетных учреждений от предпринимательской деятельности) или 13,1% от налоговых доходов.

Инвестиции.

В современных условиях ключевым фактором экономического и социального развития Петрозаводского городского округа является привлечение инвестиций. Основной задачей администрации городского округа является повышение инвестиционной привлекательности, что позволит увеличить приток инвестиций, направленных на достижение планируемых экономических и социальных показателей, таких как экономический рост, улучшение инфраструктуры жизнеобеспечения, создание новых рабочих мест, рост доходов населения и достижение нормативных показателей национальных проектов.

По итогам 2007 года объем инвестиций в основной капитал составил около 4,8 млрд. руб., что в 1,5 раза выше уровня 2006 года. На долю Петрозаводского городского округа в 2007 году приходилось 34,0% общего объема инвестиций в основной капитал Республики Карелия. Основным источником инвестиций (более 40%) по-прежнему остаются собственные средства организаций.

На увеличение объема инвестиций в основной капитал в 2007 году повлияло завершение ряда крупных инвестиционных проектов в сфере производства с суммарным объемом инвестиций более 1,5 млрд. руб., среди которых ООО «Соломенский лесозавод» - строительство лесопильного завода, ЗАО «Карелстроймеханизация» - строительство цеха железобетонных изделий, ООО «Биогран» - строительство завода по переработке отходов лесопильных производств и производству древесных топливных гранул, ЗАО «Петрозаводскмаш» - реконструкция литейного производства с заменой плавильных печей.

Одним из основных направлений в деятельности администрации с точки зрения повышения инвестиционной привлекательности является привлечение бюджетных средств на реализацию проектов, направленных в первую очередь на развитие городской инфраструктуры и повышение комфортности проживания.

Объем капитальных вложений по адресным федеральным, республиканским и городским программам, без учета субсидий на строительство и ремонт автомобильных дорог в 2007 году, достиг 290 млн. руб. За счет адресной инвестиционной программы Петрозаводского городского округа 84,4 млн. руб. были в направлены на объекты коммунальной и транспортной инфраструктуры, а также объекты здравоохранения.

За счет бюджета Петрозаводского городского округа в 2007 году на реализацию 18 муниципальных целевых программ и проектов, направленных на решение социальных и экономических задач, было выделено около 50,0 млн. руб., в 2008 году ассигнования на эти цели предполагается осуществить в сумме 211,45 млн.руб.

Особое значение в 2007 году, как и в предыдущие годы, придавалось реконструкции социальных объектов в области здравоохранения, физкультуры и спорта, а также строительству торговых и культурно - досуговых центров в Петрозаводском городском округе, объектов туризма и рекреации.

Инвестиционная политика администрации Петрозаводского городского округа направлена, в том числе, и на создание условий для привлечения иностранных инвестиций. В целях развития бизнес - партнерства с приграничными районами Финляндии в 2007 году в рамках программы «Добрососедство. Еврорегион Карелия» (Фонд TACIS/Intereg) начата реализация проекта по созданию Агентства развития Петрозаводска. Реализация и дальнейшее развитие российско-финляндского проекта «Технологическая деревня» призвано объединить конкурентные преимущества территории Петрозаводского городского округа и потребности предприятий в организации и ведении бизнеса в условиях усиления конкуренции за ресурсы.

Финансово-бюджетная система Петрозаводского городского округа.

Формирование бюджета Петрозаводского городского округа основывается на принципах реалистичности, сбалансированности и прозрачности бюджета, а также четкого определения приоритетов расходования средств.

По итогам 2007 года бюджет Петрозаводского городского округа по доходам исполнен в сумме 3221,2 млн.руб., или 99,7 процента к уточненному годовому плану. Расходы бюджета Петрозаводского городского округа за данный период составили 3099,0 млн.руб. Таким образом, бюджет Петрозаводского городского округа за 2007 год исполнен с превышением доходов над расходами в сумме 122,2 млн.руб.

В структуре доходов местного бюджета за 2007 год удельный вес налоговых и неналоговых доходов составил - 1791,2 млн.руб., или 56 %; безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней в виде дотаций, субвенций, субсидий - 1228,9 млн.руб., или 38 %; доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности-201,1 млн.руб. или 6%. По сравнению с 2006 годом доходы округа возросли на 923,3 млн.руб. или 40,2 %, в том числе налоговые и неналоговые доходы на 486,8 млн.руб. или 37,3%, безвозмездные поступления на 405,7 млн.руб. или 49,3 %, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности на 30,8 млн.руб. или 18,1 %, т.о. темпы роста собственных доходов отстают от темпов роста безвозмездных поступлений.

В процентном соотношении по сравнению с 2006 годом удельный вес налоговых и неналоговых доходов, доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности снизился на 2 %. Соответственно, увеличился удельный вес безвозмездных поступлений, что говорит о наличии зависимости местного бюджета от поступлений из внешних источников. Структура доходов, поступивших в 2006-2007 годах в бюджет Петрозаводского городского округа, представлена на рисунке 2.

Рис.2 Структура доходов бюджета Петрозаводского городского округа, 2006-2007 гг., %

Рост поступления налоговых и неналоговых доходов в 2007 году вызван ростом налогооблагаемой базы по налогам, наличием в I квартале 2007 года (в отличие от I квартала 2006 года) срока уплаты земельного налога, зачислением в местный бюджет платы за наем жилых помещений, переносом средств от реализации муниципального имущества, находящегося в собственности городского округа, из источников финансирования дефицита бюджета (где они отражались в 2006 году) в доходы бюджета.

В связи с разграничением с 2006 года доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации (в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации), наибольший удельный вес в структуре налоговых и неналоговых доходов местного бюджета округа в 2007 году занимает налог на доходы физических лиц - 56% (2006 год - 58,4 %), единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности - 9 % (2006 год - 13%), доходы от сдачи в аренду имущества - 8 % (2006 год - 10,3 %), арендная плата за земли - 5 % (2006 год - 5 %), земельный налог - 4 % (2006 год - 4 %).

Значительную роль в формировании бюджета Петрозаводского городского округа играет имущественный комплекс. Основная доля неналоговых доходов приходится на доходы от аренды земли (5 %) и имущества (8 %), доходы от продажи материальных и нематериальных активов. Их удельный вес в 2007 году составил 26 % доходов (2006 год - 15,6%).

Бюджетная обеспеченность на человека в 2007 году по всем доходам составила 12,1 тыс. руб., по налоговым и неналоговым доходам - 6,7 тыс. руб. По сравнению с 2006 годом рост составил 3,4 тыс. руб., или 1,39 раза и 1,8 тыс. руб., или 1,37 раза соответственно.

Институт администрирования доходов требует дальнейшего совершенствования и развития, так как конкретная нормативная база на уровне Российской Федерации, Республики Карелия и, соответственно, округа, начала разрабатываться в конце 2007 года - начале 2008 года. Существует объективная необходимость доработки нормативно-правовых актов по местным налогам и сборам, неналоговым доходам и обеспечению роста поступления доходов в местный бюджет.

За 2007 год бюджет Петрозаводского городского округа по расходам выполнен на 93,8 процентов, за 2006 год - на 98,9 процентов, за 2005 год - на 97,7 процентов.

Низкий процент освоения бюджетных средств в 2007 году обусловлен неполным освоением средств, переданных из вышестоящих бюджетов. Данные средства запланированы к освоению в 2008 году.

Рост расходов в 2007 году
к уровню 2006 года составил 699,3 млн.руб. или 29,1 процентов, к уровню 2005 года - 926,5 млн.руб. или 42,6 процентов.

В разрезе функциональной классификации расходов исполнение местного бюджета за 2005 - 2007 годы характеризуется показателями, представленными в таблице 1.

Таблица 1

Функциональная классификация расходов бюджета Петрозаводского городского округа, 2005-2007 гг., млн. руб.

Изменение структуры расходов, в разрезе отраслей характеризуется следующим:

- снижение удельного веса в общем объеме расходов по разделу «Общегосударственные вопросы» обусловлено сокращением расходов на содержание аппарата администрации округа в связи с сокращением численности и передачи части функций в ведение муниципального учреждения;

- рост удельного веса по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» обусловлен увеличением расходов по благоустройству в связи с выделением в 2007 году бюджету Петрозаводского городского округа из вышестоящего бюджета (федерального бюджета и бюджета Республики Карелия) целевых субсидий на ремонт и реконструкцию объектов дорожно-мостового хозяйства общего пользования. Объем переданных средств составил 309,4 млн. руб., из них освоены к концу года 238,0 млн. руб.;

- рост удельного веса в 2007 году по сравнению с 2005-2006 годами по разделам «Образование» и «Здравоохранение и спорт» обусловлен увеличением объема расходов на выплату заработной платы работникам учреждений бюджетной сферы и, соответственно, ростом единого социального налога, а также увеличением расходов на оплату коммунальных услуг, услуг связи и горюче-смазочные материалы в связи с ростом тарифов;

- снижение удельного веса по разделу «Социальная политика» связано с передачей, в соответствии с действующим законодательством вышестоящего бюджета, с 1 января 2006 года функции по учету и возмещению предприятиям, организациям расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг, Министерству здравоохранения, социального развития и спорта Республики Карелия.

Наибольший удельный вес в общем объеме расходов составляют расходы на образование, здравоохранение и спорт, что позволяет охарактеризовать бюджет Петрозаводского городского округа как социально-ориентированный.

Основными направлениями расходования средств бюджета Петрозаводского городского округа являются:

- заработная плата и оплата единого социального налога - 1 685,5 млн. руб., что составляет 54,4 процента от общего объема расходов местного бюджета (2006 год - 1 364,8 млн.руб. или 56,9 процентов);

- оплата коммунальных услуг бюджетных учреждений - 134,3 млн. руб., что составляет 4,3 процента от общего объема расходов местного бюджета (2006 год - 124,9 млн.руб. или 5,2 процента);

- текущее содержание объектов благоустройства - 311,2 млн. руб. (из них за счет субсидий из вышестоящих бюджетов - 168,3 млн. руб.), что составляет 10,0 процентов от общего объема расходов местного бюджета (2006 год - 111,5 млн.руб. или 4,6 процента);

- расходы капитального характера - 343,9 млн. руб., что составляет 11,1 процентов от общего объема расходов местного бюджета (2006 год - 276,4 млн.руб. или 11,5 тыс.руб.).

Основными моментами в сфере бюджетно-финансовой политики, определяющими необходимость проведения мероприятий по совершенствованию бюджетного процесса и реформированию бюджетной сферы, в целом являются:

- Отсутствие экономических показателей функционирования бюджетной сети определяют низкую производительность труда в бюджетном секторе округа и, как следствие, отсутствие стимулов у получателей бюджетных средств к повышению эффективности своей деятельности. Отсутствие конкуренции и альтернативного сопоставления различных видов и направлений расходов ведет к потере эффективности бюджетного сектора, нерациональному использованию выделенных ресурсов;

- Ограниченность собственных доходных источников и дефицитность местного бюджета при всевозрастающей социальной нагрузке порождает необходимость поиска внутренних резервов для оптимального использования бюджетных ресурсов, выявления источников внутренней экономии, сокращения финансовой зависимости местного бюджета от бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы;

- Проводимая в Российской Федерации реформа бюджетного процесса и управления расходами, в том числе реформа бюджетного учета, реструктуризация бюджетного сектора и бюджетных учреждений, реализованные в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации с учетом Федерального закона от 26.04.2007 г. N 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», кардинальные изменения в действующем бюджетном законодательстве, принципиальное изменение методологии бюджетного планирования (переход от сметного планирования к результативному бюджетированию деятельности субъектов бюджетного планирования) диктуют необходимость движения муниципальных процессов управления в финансово-бюджетной сфере в едином идеологическом и методологическом направлении.

1.1.2. Правовое обоснование необходимости и целесообразности реформирования муниципальных финансов

Необходимость детальной комплексной проработки на уровне муниципального правового регулирования инновационных механизмов бюджетного планирования и администрирования обусловлена тем, что практическая реализация нового методологического инструментария становится обязательной уже с 01.01.2009 года в полном объеме. С этого же времени заканчивают свое действие все переходные положения Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Эффективное социально-экономическое развитие муниципалитета является затруднительным при отсутствии одновременного изменения на уровне правового регулирования методологии и практики бюджетирования, модернизации финансово-бюджетной системы.

Таким образом, Программа реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа на 2008 - 2010 годы с правовой точки зрения рассматривается как базовый муниципальный правовой акт в концентрированном виде отражающий систему целей, задач и мероприятий Администрации Петрозаводского городского округа на среднесрочный период, ориентированных на юридическое сопровождение реформирования бюджетного процесса в городском округе (Таблица 2):

Таблица 2

Нормативное правовое регулирование разработки и реализации Программы реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа на 2008 - 2010 годы

1.1.3. Экономическое и методологическое обоснование необходимости и целесообразности реформирования муниципальных финансов

Основная задача среднесрочного и долгосрочного бюджетного планирования состоит в увязке проводимой бюджетной политики с задачами по созданию долгосрочного устойчивого роста экономики и повышению уровня и качества жизни населения.

Важным средством обеспечения долгосрочной бюджетной сбалансированности служит реформирование отдельных секторов бюджетной сферы, включая изменение используемых в них механизмов финансирования.

Кроме того, среднесрочное и, в перспективе, долгосрочное планирование дает возможность сформулировать приоритетные задачи, оценить необходимые ресурсы для их реализации и определить возможные источники этих ресурсов. Таким образом, средне- и долгосрочное планирование позволяет уйти от инерционного подхода, при котором ассигнования распределяются на основе индексирования тенденций предыдущих лет. Важно также, что большинство мер, позволяющих сократить уровень расходов, сохранив уровень качества оказываемых муниципальных услуг, предполагают реформирование соответствующего муниципального сектора экономики, отрасли социальной сферы. Такие структурные реформы имеют длительный срок реализации. Долгосрочное планирование позволяет своевременно выявить их необходимость и взвешенно подойти к реализации.

Произошедшее разграничение полномочий между различными уровнями государственного управления и местного самоуправления определило основные требования к функционированию исполнительного органа городского округа. Основными инструментами развития округа должны являться Генеральный план и план социально-экономического развития, обеспечивающие предоставление комфортных условий для проживания населения, функционирования предприятий и организаций различных форм собственности.

Система управления муниципальными финансами Петрозаводского городского округа является в достаточной мере организованной и интегрированной в общую систему управления городским округом. Управление муниципальными финансами осуществляется в полном соответствии с действующим бюджетным законодательством Российской Федерации, обеспечивается выполнение всех законодательно установленных требований федерального и республиканского законодательства в части параметров местного бюджета.

В тоже время существует ряд проблем на пути организации эффективного управления муниципальными финансами:

1. Отсутствие экономических показателей функционирования бюджетной сети определяет низкую производительность труда в бюджетном секторе округа и, как следствие, - отсутствие стимулов у получателей бюджетных средств для повышения эффективности своей деятельности. Отсутствие конкуренции и альтернативного сопоставления различных видов и направлений расходов ведет к потере эффективности бюджетного сектора, недостаточно рациональному использованию выделенных бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств Петрозаводского городского округа.

2. Принятые в 2007 году поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон N 63-ФЗ от 26.04.2007 г.) завершили закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Однако серьезную озабоченность вызывает тот факт, что органами государственной власти не всегда соблюдаются установленные Бюджетным кодексом РФ принципы финансовых взаимоотношений с муниципальными образованиями, в частности - закрепление за местными бюджетами на долгосрочной основе отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта. С трудом преодолеваются традиции «централизованного регулирования» доходов и расходов местных бюджетов. Поэтому крайне важным в данных условиях является проведение мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов, расширение источников доходной базы.

3. Ограниченность собственных доходных источников и дефицитность местного бюджета при всевозрастающей социальной нагрузке порождает необходимость поиска внутренних резервов для оптимального использования бюджетных ресурсов, выявления источников внутренней экономии, сокращения финансовой зависимости местного бюджета от бюджетов вышестоящих уровней бюджетной системы.

4. Проводимая в Российской Федерации реформа бюджетного процесса и управления расходами (в том числе, реформа бюджетного учета, реструктуризация бюджетного сектора и бюджетных учреждений), реализованные в рамках Бюджетного кодекса Российской Федерации, с учетом Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 26.04.2007 г. N 63-ФЗ, кардинальные изменения в действующем бюджетном законодательстве, принципиальное изменение методологии бюджетного планирования (переход от сметного планирования к результативному бюджетированию деятельности субъектов бюджетного планирования) диктуют необходимость движения региональных и муниципальных процессов управления в финансово-бюджетной сфере в едином идеологическом и методологическом направлении.

5. Целесообразность выстраивания эффективных моделей результативного управления бюджетными ресурсами городского округа в условиях ограниченности, дефицитности соответствующих ресурсов при всевозрастающей социальной нагрузке на местный бюджет (рассматривается как единственное безальтернативное направление для формирования стабильной и сбалансированной средне- и долгосрочной финансово-бюджетной политики Петрозаводского городского округа).

6. Сложившаяся на территории Петрозаводского городского округа ситуация, когда наличие программно-целевого блока в сфере социальной политики при отсутствии такового в сфере экономической и финансово-бюджетной политики создает диспропорции в обеспечении сбалансированного социально-экономического развития территории (именно соединение отдельных мероприятий и их корреляция в рамках Программы позволяет добиться максимального экономического и структурного эффектов за счет методологии комплексного решения поставленных задач и достижения заявленных целей Программы реформирования).

Наличие вышеуказанных недостатков и проблемных моментов в системе управления муниципальными финансами Петрозаводского городского округа обуславливает необходимость проведения комплексного реформирования муниципальных финансов в соответствии с основными направлениями бюджетной и административной реформ.

Реализация Программы реформирования позволит устранить негативные факторы и проблемные ситуации, сложившиеся в финансово-бюджетной сфере округа и обеспечить необходимую и достаточную нормативно-правовую и методическую основу для устойчивого социально-экономического территориального развития, повышения качества жизни населения.

1.1.4. Управленческое обоснование необходимости и целесообразности реформирования муниципальных финансов

Главная цель реформирования бюджетного процесса - создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления муниципальными финансами в соответствии с приоритетами социально-экономической политики городского округа.

Поэтому немаловажным фактором в ходе реализации Программы реформирования является необходимость подведения правовой и методологической основы, фундамента социально-экономического развития для практической реализации следующих положений:

- Указа Президента Российской Федерации от 28.06.2007 г. N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»;

- Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 г. N 607«Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти муниципальных образований городских округов и городских поселений»;

- Распоряжения Правительства Российской Федерации N 1313-р от 11.09.2008 г. «Об утверждении перечня дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов, Методики мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов….»;

- Приказа Министерства финансов Российской Федерации от 02.08.2004 г. N 223 (в редакции приказа МФ РФ от 18.08.2005 г. N 211) «О мониторинге финансового положения и качества управления финансами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В связи с данным обстоятельством Программа реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа может и должна рассматриваться как практический инструмент, объединяющий комплекс мероприятий, реализация которых будет иметь своим последствием в среднесрочной и долгосрочной перспективе повышение качества муниципального управления и оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городского округа как непосредственно, так и опосредованно.

Ниже представлена Таблица соответствия показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов, утвержденных Распоряжением Правительства Российской Федерации N 1313-р от 11.09.2008 г., и мероприятий Программы реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа на 2008-2010 годы, влияющих как непосредственно, так и опосредованно, на динамику значений соответствующих показателей (таблица 3):

Таблица 3

Соответствие показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов

Таким образом, как показывает проведенный анализ, все мероприятия Программы реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа на 2008-2010 годы направлены, в том числе, и на социально-экономическое развитие муниципалитета, и обусловливают, непосредственно или опосредованно, динамику ключевых показателей территориального развития, что позволяет говорить об управленческом эффекте от реализации Программы реформирования.

В полной мере способствовать достижению данной цели будет сочетание принципов эффективного финансового и административного менеджмента, согласование в рамках Программы реформирования муниципальных финансов ключевых мероприятий, положенных в основу бюджетной и административной реформ.

1.2. Постановка задач для достижения стратегических целей реформирования

Для достижения поставленных целей в рамках реализации Программы реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа необходима комплексная и системная реализация мероприятий по следующим трем базовым направлениям реформирования, в концентрированном виде отражающих и раскрывающих тактические задачи реализации Программы:

· «Предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»;

· «Внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат»;

· «Повышение качества финансового менеджмента».

Каждое заявленное к реализации базовое направление реформирования раскрывается через систему стоящих перед ним тактических задач:

В рамках базового направления реформирования «Предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам» в ходе реализации Программы реформирования необходимо решить следующие тактические задачи:

= Тактическая задача 1: «Создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»;

= Тактическая задача 2: «Стандартизация муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»;

= Тактическая задача 3: «Создание предпосылок для развития новых форм оказания муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»;

= Тактическая задача 4: «Формирование и реализация муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам».

В рамках базового направления реформирования «Внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат» в ходе реализации Программы реформирования необходимо решить следующие тактические задачи:

= Тактическая задача 5: «Совершенствование процедуры формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ»;

= Тактическая задача 6: «Внедрение среднесрочного финансового планирования»;

= Тактическая задача 7: «Формирование порядка планирования бюджетных ассигнований».

В рамках базового направления реформирования «Повышение качества финансового менеджмента» в ходе реализации Программы реформирования необходимо решить следующие тактические задачи:

= Тактическая задача 8: «Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета муниципального образования»;

= Тактическая задача 9: «Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов»;

= Тактическая задача 10: «Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий»;

= Тактическая задача 11: «Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов»;

= Тактическая задача 12: «Повышение эффективности собственности муниципального образования»;

= Тактическая задача 13: «Внедрение формализованных процедур управления муниципальным долгом, принятия долговых обязательств их рефинансирования»;

= Тактическая задача 14: «Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств»;

= Тактическая задача 15: «Организация оперативного учета задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет»;

= Тактическая задача 16: «Реформирование транспортного обслуживания»;

= Тактическая задача 17: «Внедрение эффективной системы административного менеджмента».

Концептуальный механизм внедрения результативного бюджетного планирования и финансирования в муниципальном управлении представлен на рис. 3.

Если первые два базовых направления реформирования - «Предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам» и «Внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат» - являются методологической основой реформирования системы управления муниципальными финансами, то базовое направление реформирования «Повышение качества финансового менеджмента» включает в себя комплекс тактических задач, направленных на совершенствование технологии и обеспечение сбалансированности местного бюджета, и имеющих инфраструктурный характер.

Рис.3 Концептуальный механизм внедрения результативного бюджетного планирования и финансирования в муниципальном управлении

1.3. Принципиальные подходы к реализации Программы реформирования

Основным способом достижения поставленных стратегических целей является практическая реализация принципов ответственной бюджетной политики и выполнение мероприятий по базовым направлениям реформирования, предусмотренных Программой.

Разработка и реализация Программы реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа опирается на следующие основные принципы:

- системность, взаимообусловленность и согласованность мероприятий в рамках Программы реформирования;

- взаимосвязь всех элементов муниципального управления, составляющих основу финансов муниципального образования;

- единая идеологическая и методологическая направленность;

- комплексность бюджетной и управленческой политики, проводимой на всех уровнях власти: федеральном, региональном и муниципальном;

- экономическая обоснованность и эффективность;

- реалистичность в оценке имеющихся ресурсов в рамках реализации Программы реформирования;

- реалистичность мероприятий и возможных альтернатив их реализации;

- адекватность и оперативность принимаемых решений;

- прозрачность, публичность и гласность реализации Программы;

-юридическая корректность и соответствие требованиям действующего законодательства;

- комплексность и детальность управленческих процедур при постоянном мониторинге и контрольных мероприятиях;

- комплексная автоматизация информационных потоков и управленческих процессов;

-использование в работе передовых практик и инструментов управления муниципальными финансами;

- полное соответствие мероприятий Программы требованиям действующего законодательства.

Основными механизмами, используемыми в рамках реализации Программы, в соответствии с установленными принципами реформирования, являются:

- разработка и совершенствование муниципальных нормативных правовых актов по соответствующим направлениям реформирования;

- разработка методологической основы управления местными финансами;

- практическая адаптация применительно к Петрозаводску передовых практик управления финансами;

- повышение кадрового потенциала через проведение курсов повышения квалификации, семинаров для работников муниципальной сферы и органов местного самоуправления;

- модернизация информационной системы управления финансами, интеграция ее со смежными информационными системами управления отраслями муниципального сектора экономики;

- повышение прозрачности деятельности муниципальной сферы через использование средств массовой информации и сети Интернет;

- создание процедур внутреннего и внешнего контроля за реализацией базовых направлений реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа.

1.4. Исходное состояние, базовые направления реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа на 2008-2010 годы
и анализ ожидаемых результатов

1.4.1. Базовое направление реформирования «Предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»

Исходное состояние на момент разработки Концепции:

· функционирует «затратная» модель бюджетного планирования и финансирования (преимущественно, планирование «от достигнутого» по фактически сложившимся расходам);

· финансирование действующей сети бюджетных учреждений по фактическим штатам и контингентам на основе сметного принципа; по отдельным муниципальным услугам в сфере транспортного обслуживания населения, городского хозяйства и библиотечного обслуживания населения формируются муниципальные задания на предоставление соответствующих муниципальных услуг;

· отсутствует практика вовлечения негосударственных (немуниципальных) организаций в процесс предоставления муниципальных услуг потребителям и, как следствие, - конкурентный рынок социальных услуг;

· наличие локальной (по отдельным муниципальным услугам) оценки потребности в предоставляемых муниципальных услугах;

· отсутствие стандартов качества предоставления муниципальных услуг (за исключением услуги транспортного обслуживания населения и библиотечного обслуживания населения);

· ограниченная сфера применения методов нормативного бюджетного финансирования.

Мероприятия, планируемые к реализации в рамках базового направления реформирования:

Первоочередные (подготовительные) мероприятия:

· проведение сравнительной оценки потребности в предоставляемых муниципальных услугах юридическим и физическим лицам (отдельно по видам услуг, предоставляемым в области образования, здравоохранения, культуры и социальной политики) и фактически предоставленных муниципальных услуг юридическим и физическим лицам за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

· проведение инвентаризации действующих правовых актов на предмет наличия стандартов качества предоставления муниципальных услуг;

· проведение ежегодной оценки возможности изменения типа бюджетных учреждений в форму автономных и (или) предоставления муниципальных услуг юридическим и физическим лицам организациями неотносящимися к муниципальной форме собственности.

В рамках базового направления реформирования «Предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам» планируется разработать и утвердить:

· критерии и порядок выделения муниципальных услуг;

· порядок формирования, ведения и корректировки реестра муниципальных услуг;

· реестр муниципальных услуг Петрозаводского городского округа;

· реестр платных услуг бюджетных учреждений Петрозаводского городского округа;

· порядок мониторинга потребности в муниципальных услугах (раздельно по видам муниципальных услуг);

· порядок проведения стоимостной оценки потребности в муниципальных услугах (раздельно по видам услуг, предоставляемым в области социальной сферы и городского хозяйства);

· порядок учета результатов мониторинга потребности в муниципальных услугах при формировании проекта бюджета Петрозаводского городского округа, в том числе в разрезе субъектов бюджетного планирования;

· изменения в Положение и Перечень стандартов качества предоставления муниципальных услуг, предоставляемых населению за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа;

· требования к качеству предоставления муниципальных услуг (стандартов качества предоставления муниципальных услуг) по утвержденному перечню муниципальных услуг;

· изменения в порядок оценки соответствия требований к качеству фактически предоставляемых муниципальных услуг юридическим и физическим лицам;

· порядок изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений (порядок создания автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений);

· муниципальные правовые акты, в соответствии с которыми предполагается осуществление деятельности муниципальных автономных учреждений в соответствии с Федеральным законом от 03.11.2006 г. N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»;

· план изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений (плана создания автономных учреждений путем изменения типа существующих муниципальных учреждений);

· Положение о порядке формирования, размещения, мониторинга и контроля исполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг в Петрозаводском городском округе;

· муниципальные задания на предоставление соответствующих муниципальных услуг (в соответствии с реестром муниципальных услуг Петрозаводского городского округа).

Ожидаемые результаты реализации базового направления реформирования «Предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»:

· ведение реестра муниципальных услуг - методологической и экономической основы для формирования реестра расходных обязательств;

· внедрение требований к качеству предоставления муниципальных услуг (стандартов качества предоставления муниципальных услуг по всем муниципальным услугам);

· повышение качества и удовлетворенности населения городского округа предоставляемыми муниципальными услугами;

· повышение эффективности использования средств бюджета Петрозаводского городского округа за счет введения практики обязательной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг при формировании расходов на очередной финансовый год и плановый период;

· оптимизация и реорганизация сети муниципальных учреждений;

· формирование в составе бюджета Петрозаводского городского округа устойчивой доли расходов на финансирование социальных услуг, предоставляемых организациями неотносящимися к муниципальной форме собственности;

· формирование предпосылок для перехода от затратной к результативной модели бюджетного планирования и финансирования;

· формализация бюджетного процесса в части планирования параметров расходной части бюджета;

· сокращение экономически необоснованных расходов бюджета Петрозаводского городского округа за счет оптимизации перечня и объемов предоставляемых
муниципальных услуг, а также разработки стандартов качества соответствующих муниципальных услуг;

· внедрение практики формирования и доведения до получателей бюджетных средств муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг.

Рис.4 Система результатов реализации базового направления реформирования «Предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»

= Тактическая задача 1: «Создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»;

= Тактическая задача 2: «Стандартизация муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»;

= Тактическая задача 3: «Создание предпосылок для развития новых форм оказания муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»;

= Тактическая задача 4: «Формирования и реализация муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам».

1.4.2. Базовое направление реформирования «Внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат»

Исходное состояние на момент разработки Концепции:

· отсутствие методологии формирования среднесрочных ведомственных целевых программ, ориентированных на постановку целей и задач для решения проблем в рамках конкретных отраслей муниципального управления и, как следствие, - возникновение трудностей при формировании количественных показателей для оценки результатов осуществления функций и задач конкретных структурных подразделений администрации Петрозаводского городского округа;

· отсутствие механизмов взаимоувязки принятия решений об объемах финансирования целевых программ на очередной финансовый год с результатами реализации программ по итогам очередного отчетного периода;

· отсутствие методологии оценки эффективности и системы рейтингования ведомственных целевых программ; конкурентного распределения ресурсов между субъектами бюджетного планирования на реализацию ведомственных целевых программ;

· годичный цикл бюджетного планирования;

· недостаточность доходной базы бюджета Петрозаводского городского округа;

· наличие трудностей, связанных с указанием в качестве основания возникновения расходных обязательств муниципальных правовых актов, регулирующих финансовое обеспечение и порядок расходования средств по расходному обязательству;

· риск отсутствия финансирования расходных обязательств, превышающих годовые рамки бюджетного планирования;

· отсутствие детализированных формализованных методик расчета стоимости расходных обязательств.

Мероприятия, планируемые к реализации в рамках базового направления реформирования:

Первоочередные (подготовительные) мероприятия:

· проведение инвентаризация целей и задач, утвержденных в составе программных документов социально-экономического развития территории на средне- и долгосрочную перспективу и их отражение в действующих ведомственных и долгосрочных муниципальных целевых программах;

· проведение оценки и анализ причин отклонений, утвержденных на год доходов и расходов местного бюджета и макроэкономических параметров от фактических (в том числе по отдельным статьям бюджетной классификации) за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

· проведение инвентаризации расходных обязательств с точки зрения наличия нормативного правового регулирования предусматриваемых в бюджете Петрозаводского городского округа расходов за последние три отчетных года и текущий финансовый год.

В рамках базового направления реформирования «Внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат» планируется разработать и утвердить:

· порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов;

· методику оценки эффективности ведомственных целевых программ субъектов бюджетного планирования, в рамках которой будет закреплена процедура изменения (корректировки) или досрочного прекращения данных программ с учетом фактических достигнутых результатов в ходе их реализации;

· изменения в Методические рекомендации по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности структурных подразделений и получателей средств бюджета Петрозаводского городского округа; в порядок оценки докладов о достигнутых результатах и основных направлениях деятельности структурных подразделений администрации округа;

· порядок конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств на вновь принимаемые и действующие ведомственные целевые программы;

· ведомственные целевые программы субъектов бюджетного планирования;

· изменения в Порядок разработки и реализации долгосрочных муниципальных целевых программ, а также закрепление процедуры изменения (корректировки) или досрочного прекращения данных программ с учетом фактических достигнутых результатов в ходе их реализации;

· изменения в Правила принятия решений о заключении долгосрочных муниципальных контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом;

· порядок конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств на вновь принимаемые и действующие долгосрочные целевые программы;

· порядок формирования проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период на основе принципа «скользящей трехлетки»;

· проект бюджета Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год и плановый период;

· изменения в действующий порядок формирования реестра расходных обязательств Петрозаводского городского округа;

· порядок по раздельному планированию бюджетных ассигнований на исполнение действующих и принимаемых обязательств, с выделением видов бюджетных ассигнований (в том числе публичных обязательств);

· порядок расчета объемов расходов местного бюджета на реализацию соответствующих расходных обязательств бюджета Петрозаводского городского округа;

· результаты (непосредственные и конечные) использования бюджетного ассигнования на исполнение каждого расходного обязательства;

· порядок конкурсного распределения бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых обязательств в соответствии с эффективностью планируемых мероприятий;

· реестр расходных обязательств Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год и плановый период.

Ожидаемые результаты реализации базового направления реформирования «Внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат»:

· формирование системы программно-целевого бюджетного планирования в форме ведомственных и долгосрочных целевых программ, закрепление методологии привязки объемов бюджетного финансирования (и их корректировки) к целевым индикаторам результативности реализации соответствующих программ, а также системы присвоения рейтингов целевым программам;

· утверждение и реализация ведомственных и долгосрочных целевых программ, обеспечивающих достижение целей и задач социально-экономического развития Петрозаводского городского округа; методологии оценки их эффективности;

· создание методологической базы для формирования экономически обоснованного и социально-ориентированного проекта бюджета Петрозаводского городского округа на трехлетний период;

· внедрение в практику утверждения проекта бюджета Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год и плановый период, в том числе с использованием прикладного программного обеспечения по планированию бюджета;

· формирование реестра расходных обязательств Петрозаводского городского округ на очередной финансовый год и плановый период на основе инструментария для автоматического расчета стоимости расходных обязательств, предусматривающего наличие системы показателей для оценки результатов использования бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств бюджета, а также порядок конкурсного распределения бюджетных ассигнований на исполнение принимаемых обязательств в соответствии с эффективностью планируемых мероприятий субъектами бюджетного планирования.

Рис.5 Система результатов реализации базового направления реформирования «Внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат»

= Тактическая задача 5: «Совершенствование процедуры формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ»;

= Тактическая задача 6: «Внедрение среднесрочного финансового планирования»;

= Тактическая задача 7: «Формирование порядка планирования бюджетных ассигнований».

1.4.3. Базовое направление реформирования «Повышение качества финансового менеджмента»

Исходное состояние на момент разработки Концепции:

· учет и анализ показателей, характеризующих качество финансового менеджмента, осуществляется на основе бухгалтерской отчетности о хозяйственной деятельности муниципальных учреждений и докладов о результатах и основных направлениях деятельности;

· исполнение бюджета осуществляется на основе ежемесячного планирования кассовых поступлений и выплат в соответствии с Порядком формирования и ведения кассового плана, при этом отсутствует формализованная методика планирования сроков возникновения и объемов кассовых разрывов в целом;

· финансирование кассовых разрывов осуществляется только за счет привлечения кредитных ресурсов кредитных организаций, практика использования иных, более выгодных с точки зрения эффективности расходования бюджетных средств, источников (в том числе финансовый резерв на покрытие временных кассовых разрывов), не применяется;

· объем кредиторской задолженности и доля в ней просроченной кредиторской задолженности бюджета Петрозаводского городского округа на протяжении трех последних лет снижается незначительно; принимаемые меры по урегулированию задолженности бюджетных учреждений и муниципальных предприятий носят «точечный» характер;

· объем потерь бюджета Петрозаводского городского округа от предоставления налоговых льгот в 2007 году составил 4,5% от налоговых доходов, при этом отсутствует механизм проведения оценки степени влияния результатов предоставления налоговых льгот той или иной категории налогоплательщиков на развитие отдельных отраслей экономики и целесообразности предоставления и пролонгации налоговых льгот;

· принятие решения о включении муниципального имущества в прогнозный план приватизации принимается на основе результатов оценки экономической эффективности деятельности предприятия по итогам исполнения программы финансово-экономической деятельности предприятия за истекший год;

· планирование объема привлекаемых долговых обязательств на очередной финансовый год (месяц) осуществляется на основе прогнозов ожидаемых доходов, расходов на погашение и обслуживание уже принятых долговых обязательств, без учета расходов на погашение просроченной кредиторской задолженности и влияния муниципальных заимствований на платежеспособность муниципального образования;

· анализ дебиторской задолженности местного бюджета ведется на основании бухгалтерской отчетности структурных подразделений, без учета инфляционных потерь и отсроченных, рассроченных платежей;

· отсутствие утвержденного порядка оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых за счет бюджетных средств проектов, а также порядка отбора инвестиционных проектов к реализации в силу ограниченности бюджетных средств;

· система формирования муниципального заказа на предоставление транспортных услуг носит формализованный характер и не учитывает запросов населения и оценки потребности в услугах общественного транспорта;

· отсутствие практики проведения мероприятий, направленных на оптимизацию функционирования органов местного самоуправления и формирование необходимого организационного и кадрового обеспечения осуществления муниципального административного менеджмента.

Мероприятия, планируемые к реализации в рамках базового направления реформирования:

Первоочередные (подготовительные) мероприятия:

· проведение оценки перечня показателей, характеризующих качество финансового менеджмента субъектов бюджетного планирования Петрозаводского городского округа;

· проведение оценки объемов и причин возникновения временных кассовых разрывов, возникавших при исполнении бюджета и финансовых последствий их возникновения, за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

· проведение инвентаризации кредиторской задолженности, в том числе бюджетных учреждений и унитарных предприятий, анализ факторов ее возникновения, за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

· проведение оценки объема налоговых льгот по каждому виду льгот за последний отчетный год и текущий финансовый год;

· проведение оценки результатов деятельности муниципальных унитарных предприятий и учреждений, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию, в сравнении с результатами деятельности частных предприятий, за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

· проведение оценки действующих долговых обязательств, в том числе с группировкой по видам заимствований, срокам их погашения, за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

· проведение оценки потерь бюджета от недополученных доходов (с учетом инфляции), в том числе по рассроченным и отсроченным платежам, за последние три отчетных года и текущий финансовый год;

· выявление основных сфер деятельности муниципальных служащих, требующих повышения квалификации;

· проведение оценки функций и задач субъектов бюджетного планирования Петрозаводского городского округа.

В рамках базового направления реформирования «Повышение качества финансового менеджмента» планируется разработать и утвердить:

· методику балльной оценки качества финансового менеджмента субъектов бюджетного планирования, предполагающей формирование ежегодного рейтинга, а также оценки среднего уровня качества финансового менеджмента субъектов бюджетного планирования;

· методические рекомендации, модельные нормативные правовые акты, необходимые для повышения качества финансового менеджмента субъектов бюджетного планирования;

· порядок применения результатов мониторинга оценки качества финансового менеджмента субъектов бюджетного планирования при оценке деятельности и премировании руководителей соответствующих субъектов бюджетного планирования;

· методологию планирования временных кассовых разрывов по месяцам в пределах текущего финансового года;

· порядок формирования финансового резерва для финансирования временных кассовых разрывов;

· порядок и (или) план мер по урегулированию просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, ее переоформления в форму иных обязательств;

· изменения и дополнения в Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 28.09.2007 г. N 2328 «О мерах по сокращению и ликвидации просроченной кредиторской задолженности бюджетных муниципальных учреждений»;

· порядок ежегодной оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот;

· запрет на предоставление и пролонгацию налоговых льгот при низкой оценке бюджетной и социальной эффективности;

· порядок предоставления отчетности о деятельности и кредиторской задолженности муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию;

· систему критериев для сохранения муниципальных унитарных предприятий и организаций, доли уставного капитала в которых принадлежат муниципальному образованию (предусматривающих сохранение участия с долей муниципального образования не ниже 25%) на основе оценки бюджетной и социальной эффективности;

· методологию расчета долговой нагрузки на местный бюджет с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период;

· изменения и дополнения в методику расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств в бюджет Петрозаводского городского округа,

Порядок оценки кредитоспособности бюджета Петрозаводского городского округа;

· критерии и процедуры конкурсного отбора претендентов на получение муниципальных гарантий;

· порядок оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов;

· систему критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов;

· порядок предоставления (согласования) рассрочек и отсрочек;

· порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности, рассроченных и отсроченных платежей;

· порядок формирования муниципального заказа на услуги общественного транспорта с учетом запросов населения и оценки потребности в услугах общественного транспорта;

· порядок проведения конкурсов среди транспортных организаций на обслуживание маршрутов;

· реестр муниципальных функций отдельных структурных подразделений Администрации Петрозаводского городского округа;

· административные регламенты выполнения отдельных муниципальных функций в рамках муниципального административного менеджмента.

Ожидаемые результаты реализации базового направления реформирования «Повышение качества финансового менеджмента»:

· увеличение средней по субъектам бюджетного планирования оценки качества финансового менеджмента;

· формирование нормативной правовой основы для эффективного исполнения бюджета в рамках кассового плана; снижение расходов бюджета на покрытие временных кассовых разрывов;

· создание условий для развития доходной базы бюджета за счет формализации процедур проведения мониторинга задолженности перед бюджетом и предоставления отсроченных, рассроченных платежей;

· оптимизация налоговой политики, при которой, с одной стороны, осуществляется поддержка социально-незащищенных слоев населения, инвестиционных проектов, отдельных отраслей экономики, с другой стороны, - соблюдение бюджетных интересов;

· формализованный механизм управления кредиторской задолженностью бюджета и бюджетных учреждений, муниципальных унитарных предприятий, позволяющий снизить объем просроченной кредиторской задолженности бюджета и муниципальных предприятий;

· повышение социальной и бюджетной эффективности муниципальных предприятий и организаций, доли в уставном капитале которых принадлежат муниципальному образованию, увеличение доходов бюджета от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;

· формирование системы планирования и привлечения муниципальных долговых заимствований, обеспечивающей сокращение расходов на обслуживание муниципального долга и безопасный уровень платежеспособности бюджета на среднесрочный период;

· создание механизма оценки социальной и бюджетной эффективности и контроля деятельности в сфере бюджетных инвестиций;

· повышение эффективности взаимодействия органов местного самоуправления, а также модернизация системы информационного обеспечения их деятельности;

· повышение уровня профессионализма и компетенции муниципальных служащих;

· внедрение системы административных регламентов выполнения отдельных муниципальных функций в рамках муниципального административного менеджмента.

Рис.6 Система результатов реализации базового направления реформирования «Повышение качества финансового менеджмента»

= Тактическая задача 8: «Повышение качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета муниципального образования»;

= Тактическая задача 9: «Оптимизация процесса планирования и финансирования временных кассовых разрывов»;

= Тактическая задача 10: «Снижение и ликвидация просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений и муниципальных унитарных предприятий»;

= Тактическая задача 11: «Создание формализованной методики оценки финансовых последствий предоставляемых льгот (в том числе в виде пониженной ставки) по уплате налогов и сборов»;

= Тактическая задача 12: «Повышение эффективности собственности муниципального образования»;

= Тактическая задача 13: «Внедрение формализованных процедур управления муниципальным долгом, принятия долговых обязательств их рефинансирования»;
(Достижение индикаторов по тактическим задачам 14, 15, 16, 17 не предусмотрены Приказом Министерства финансов Российской Федерации).

1.4.4. Анализ ожидаемых результатов реализации Программы реформирования с расчетом экономического и структурного эффектов

В общем виде экономический эффект от реализации Программы реформирования Петрозаводского городского округа представляется возможным рассчитать по формуле:
, где

Э - экономический эффект от реализации Программы реформирования;

Вн - источник экономического эффекта от реализации отдельных базовых направлений реформирования Программы;

C - затраты на реализацию Программы реформирования.

Источники экономического эффекта отражают дополнительное получение доходов или уменьшение потерь бюджета Петрозаводского городского округа под воздействием реализации мероприятий Программы.

В рамках данной методики при оценке источников экономического эффекта предполагается формирование средней величины корректирующих коэффициентов, построенных на основе экспертных оценок специалистов администрации Петрозаводского городского округа с учетом опыта муниципальных образований, ранее участвующих в отборе на распределение субсидий из ФРРМФ.

Для расчета экономических эффектов, возникающих в ходе реализации комплексных систем мероприятий, направленных на решение тактических задач Программы реформирования муниципальных финансов, необходимо определить источники экономических эффектов.

Таблица 4

Экономический эффект от реализации Программы реформирования

Таблица 4 показывает, что сумма источников экономического эффекта от реализации Программы реформирования муниципальных финансов составляет 115,26 млн. руб., затраты на реализацию мероприятий Программы реформирования из бюджета Петрозаводского городского округа составляют 15,3 млн. руб., общие затраты на реализацию мероприятий Программы реформирования составляют 75,3 млн.руб.

Таким образом, общий экономический эффект, возникающий в ходе реализации Программы реформирования, составит 39,96 млн. руб., сумма экономического эффекта от реализации мероприятий Программы реформирования для Петрозаводского городского округа составит 99,96 млн. руб.

При реализации мероприятий Программы реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа на 2008-2010 годы будут получены также структурные эффекты.

Под структурным эффектом понимается всякое качественное существенное изменение внутреннего строения экономической, социальной, и иных систем, взаимосвязей между элементами каждой системы, выявленных закономерностей данных взаимосвязей, приводящее к изменению основных системных свойств.

Структурные эффекты, возникающие в ходе реализации базовых направлений реформирования Программы, по масштабу можно классифицировать на:

· внутренние - возникающие внутри системы управления муниципальными финансами Петрозаводского городского округа;

· внешние - возникающие в социальной, экономической или геополитической среде Петрозаводского городского округа.

Возникающие внутренние и внешние структурные эффекты при реализации мероприятий базовых направлений Программы реформирования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа представлены в таблице 5.

Таблица 5

Структурные эффекты, возникающие при реализации мероприятий базовых направлений Программы реформирования

1.5. Этапы реализации Программы реформирования

Реализация Программы реформирования носит комплексный и системный характер и включает в себя следующие основные этапы:

Анализ исходного состояния - проведение анализа исходного состояния системы муниципальных финансов Петрозаводского городского округа по состоянию на 01.07.2008 г.;

1-й этап - реализация мероприятий Программы, завершение которых планируется осуществить в срок до 01.07.2009 г.;

2-й этап - реализация мероприятий Программы, завершение которых планируется осуществить в срок до 01.07.2010 г.

Завершение реализации Программы - проведение анализа исполнения Программы по состоянию на 01.07.2010 г., принятие решения о целесообразности дальнейшей работы в направлении повышения эффективности и совершенствования муниципальных финансов Петрозаводского городского округа.

Очередность выполнения мероприятий в рамках этапов определена исходя из анализа текущего состояния, готовности администрации округа к проводимым реформам, а также исходя из принципов сбалансированности финансовых и трудовых ресурсов, последовательности и взаимообусловленности реализуемых мероприятий.

На первом этапе реализации Программы предполагается сформировать основные механизмы реализации Программы реформирования, провести организационные мероприятия:

-сформировать систему управления программой;

-сформировать системы мониторинга, анализа, учета и контроля.

Основными задачами этого этапа являются подготовка и корректировка существующей нормативной правовой и методологической базы для практической реализации Программы реформирования.

Ход реализации первого этапа Программы будет освещаться в средствах массовой информации и сети Интернет на официальном сайте администрации городского округа , что позволит всем жителям городского округа принять участие в обсуждении проектов нормативных правовых актов в финансово-бюджетной и налоговой сферах.

Второй этап реализации Программы является определяющим этапом всей Программы. На данном этапе завершается реализация основных мероприятий программы, разработка основных нормативных правовых актов и инструментов, позволяющих достичь цели, заявленные в Программе.

На втором этапе будут наиболее широко задействованы как печатные, так и электронные средства массовой информации, включая официальный сайт администрации округа в сети Интернет, что обеспечит проводимым реформам максимальную публичность. Будут опубликованы результаты проведенных преобразований, данные мониторинга и оценки эффективности применения новых инструментов управления муниципальными финансами.

Сводный план мероприятий по реализации первого и второго этапов Программы с указанием перечня проводимых мероприятий и структурных подразделений Администрации Петрозаводского городского округа, ответственных за реализацию каждого конкретного мероприятия, приведен в Приложении 2 к Программе реформирования.

1.6. Факторы риска: оценка и способы регулирования

Существование рисков как неотъемлемой части системы управления муниципальными финансами приводит к необходимости разработки конкретных методов и приемов их выявления при принятии и реализации мероприятий, направленных на решение отдельных тактических задач.

Реализация комплексных систем мероприятий происходит в различных условиях нормативно-правового регулирования, методологического сопровождения, в разной внутренней среде, при разном уровне автоматизации процессов, кадровом составе и т.д. В связи с этим в ходе реализации Программы реформирования возникают риски, присущие отдельным базовым направлениям реформирования и поставленным в их рамках тактическим задачам.

С точки зрения системы муниципального управления все виды рисков в зависимости от факторов их возникновения могут быть разделены на внешние и внутренние риски:

- внутренние риски возникают внутри системы муниципального управления и связаны с неэффективным планированием, учетом и контролем муниципальных финансов;

-внешние риски возникают под воздействием внешних факторов, не зависящих от органов местного самоуправления.

Объективный и субъективный характер отдельных видов рисков определяется в зависимости от источников возникновения рисков.

Объективной основой риска является неопределенность функционирования среды объекта управления или риска; состав определяющих ее факторов; направления их действия; динамичность процессов и явлений, происходящих в окружающей среде. Субъективной основой риска, возникающего на всех этапах цикла управления и в процессе всей деятельности органов местного самоуправления, служит его внутренняя среда, проявляющаяся посредством действий муниципальных служащих, руководителей и работников бюджетных учреждений и муниципальных предприятий.

В зависимости от степени воздействия все риски можно разделить следующим образом:

· критический;

· существенный;

· умеренный;

· незначительный;

· игнорируемый.

В случае если внешний риск может оказать критическое, существенное или умеренное воздействие на конечный результат в рамках отдельных тактических задач, необходимо предусмотреть мероприятия, направленные на защиту от негативного влияния при возникновении данного риска.

В случае выявления внутренних видов рисков необходимо разработать мероприятия, направленные на уменьшение вероятности их наступления и величины возможных потерь, что способствует минимизации воздействия соответствующих факторов риска.

2. Обоснование необходимости реализации конкретных мероприятий

2.1. Базовое направление реформирования
«Предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»

Тактическая задача 1 «Создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»

Нормативное правовое обеспечение решения тактической задачи

- Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изменениями и дополнениями).

- Налоговый кодекс Российской Федерации (с изменениями и дополнениями).

-Федеральный закон от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями);

-Федеральный закон от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями);

-Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г. N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (вместе с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004?2006 годах, Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования);

- Постановление Правительства Российской Федерации от 19.04.2005 г. N 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»;

- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 03.04.2006 г. N 467-р о Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах.

-Постановление Главы самоуправления города Петрозаводска от 16.01.2007 г. N 49 «Об утверждении порядка разработки и реализации муниципальных целевых программ структурными подразделениями администрации города Петрозаводска» (с изменениями и дополнениями);

-Постановление Главы самоуправления города Петрозаводска от 22.06.2007 г. N 1470 «О внедрении методов бюджетирования, ориентированного на результат» (с изменениями и дополнениями).

-Постановление Главы самоуправления города Петрозаводска от 03.07.2007 г. N 1566 «О реализации пилотных проектов в рамках бюджетирования, ориентированного на результат».

-Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 11.07.2007 г. N 1604 «Об утверждении Перечня муниципальных услуг, предоставляемых населению за счет средств бюджета города Петрозаводска» (с изменениями и дополнениями).

-Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 06.08.2007 г. N 1827 «О прогнозе социально-экономического развития Петрозаводского городского округа на 2008-2010 годы».

-Приказ Первого заместителя Главы администрации города от 29.12.2007 г. N 12 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению бюджетной классификации расходов для составления и исполнения бюджета Петрозаводского городского округа»
.

Анализ исходного состояния

на момент разработки Программы реформирования

Принципиальное изменение методологии бюджетного планирования в рамках Федерального Закона N 63-ФЗ от 26.04.2007 г., ориентированное на переход от сметного планирования к результативному, нормативное закрепление базовых понятий «муниципальная услуга», «бюджетные ассигнования на оказание муниципальных услуг», «муниципальное задание» и иных понятий требует соответствующего изменения действующих и принятие новых нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения на муниципальном уровне в логике новаций федерального бюджетного законодательства.

В Петрозаводском городском округе муниципальные услуги оказываются в соответствии с полномочиями городского округа, закрепленными Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. N 131-ФЗ, Уставом Петрозаводского городского округа, а также Положениями о комитетах администрации Петрозаводского городского округа, ответственных за предоставление соответствующих услуг.

На момент разработки Программы реформирования в Петрозаводском городском округе начата работа, направленная на формирование нормативной правовой базы, позволяющей юридически оформить деятельность органов местного самоуправления по предоставлению муниципальных услуг.

1). Так, разработан и утвержден постановлением Главы городского округа от 11.07.2007 N 1604 Перечень муниципальных услуг, предоставляемых населению округа за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа. Нормативное закрепление выделенных муниципальных услуг является первым шагом к переходу на систему бюджетирования, ориентированного на результат. Выделенная конкретная муниципальная услуга является одновременно и основой бюджетного планирования, и тем результатом, на который ориентирована деятельность комитетов администрации Петрозаводского городского округа и подведомственных им бюджетных учреждений.

2). Оценка потребности в предоставлении муниципальных услуг производится в соответствии с Порядком проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении муниципальных бюджетных услуг в натуральном и стоимостном выражении и учета результатов оценки при формировании расходной части бюджета округа, утвержденным постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 03.07.2007 г. N 1566 «О реализации пилотных проектов в рамках бюджетирования, ориентированного на результат». Нормативно закреплено, что натуральные показатели оценки должны определяться в отношении каждой муниципальной услуги, по которой ведется учет и оценка потребности. Учет результатов оценки потребности в предоставляемых на территории округа муниципальных услугах (раздельно по видам услуг) должен осуществляется в целях обеспечения своевременного предоставления муниципальных услуг потребителям в необходимых объемах и заданного качества.

Администрацией округа, с целью апробации методов результативного бюджетного планирования на практике были разработаны два «пилотных» проекта «Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа» и «Организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек для городского округа».

Работа по данным проектам регламентирована постановлением Главы самоуправления города от 03.07.2007 г. N 1566 «О реализации пилотных проектов в рамках бюджетирования, ориентированного на результат», в соответствии с которым произведена оценка потребности в натуральном и стоимостном выражении следующих видов муниципальных услуг:

- текущее содержание светофорных объектов;

-установка и ремонт дорожных знаков;

-содержание дорожных знаков;

-обустройство наиболее опасных участков улично-дорожной сети дорожными ограждениями;

-строительство и модернизация (реконструкция) светофорных объектов;

-организация транспортного обслуживания населения;

-обследование пассажиропотока и разработка маршрутной сети;

-услуги документного обслуживания в библиотеках (пользование библиотеками);

-коммуникативные услуги - обслуживание пользователей библиотек;

-услуги библиотечного сервиса.

Анализ проведенной оценки между потребностью и фактическими объемами предоставления муниципальных услуг показал, что данные услуги являются востребованными на рынке услуг и, как следствие, идет сокращение отклонения между потребностью и фактом предоставления данных услуг. В бюджете Петрозаводского городского округа на 2008 год расходы по данным услугам были включены на основе произведенной оценки. Таким образом, на практике были опробованы новые методы планирования.

На момент разработки Программы реформирования оценка потребности в предоставлении муниципальных услуг производится не по всем видам предоставляемых услуг ввиду отсутствия детализированных отраслевых методик мониторинга потребности в предоставлении соответствующих муниципальных услуг.

Укрупненный анализ результатов проведенной оценки между потребностью и фактическими объемами предоставления муниципальных услуг в сравнении по различным отраслям социальной сферы (здравоохранение, образование, культура) показал наличие отклонений между потребностью и фактическими объемами предоставления услуг, как в натуральном, так и в стоимостном выражении.

Таким образом, необходимо констатировать, что работа администрации округа в направлении создания системы учета потребности в предоставляемых муниципальных бюджетных услугах на данный момент сопряжена с определенными трудностями практического, юридического, технического и методологического характера.

Так, к основным недостаткам сложившейся практики учета потребности в предоставляемых на территории округа муниципальных услугах следует отнести:

· отсутствие единого комплексного методологического подхода к выделению муниципальных услуг (практика выделения муниципальных услуг носит точечно-локальный характер, Бюджетный кодекс РФ не содержит требований к порядку и методологии выделения муниципальных услуг), что приводит к существенным практическим затруднениям в формировании полного перечня муниципальных услуг, предоставляемых на территории Петрозаводского городского округа;

· выделение комитетами и бюджетными учреждениями муниципальных услуг осуществляется преимущественно для целей статистического учета, а не для целей бюджетного планирования;

· ежегодное определение потребности в предоставляемых муниципальных услугах базируется, в основном, на данных, содержащихся в отчетах о сети, штатах и контингентах, формируемых бюджетными учреждениями.

Обозначенный спектр проблемных ситуаций требует продолжения реализации мероприятия «Создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве муниципальных услуг». В частности, для усиления роли показателей количества и качества муниципальных услуг в бюджетном планировании, необходимо провести полную инвентаризацию муниципальных услуг, по результатам которой уточнить их полный оптимальный перечень.

Дальнейшее направление для нормативного правового регулирования:

- формирование и утверждение реестра муниципальных услуг, предоставляемых на территории Петрозаводского городского округа, как комплексного нормативного правового акта, детально регламентирующего предмет и содержание муниципальных услуг, их увязку с полномочиями органов местного самоуправления, реестром расходных обязательств;

- четкое определение категорий потребителей каждой выделенной муниципальной услуги (физические лица, юридические лица);

- закрепление подразделений администрации городского округа, ответственных за предоставление муниципальных услуг;

- разработка порядка формирования, ведения и корректировки реестра муниципальных услуг;

- утвержденный порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг носит общий характер и не учитывает специфику учета потребности в предоставлении муниципальных услуг по отдельным отраслям муниципального управления (как, например, образование, культура, здравоохранение, физическая культура и спорт, молодежная политика), что предопределяет необходимость разработки и утверждения детальных отраслевых методик мониторинга потребности в предоставлении муниципальных услуг, как в натуральном, так и в стоимостном выражении;

- необходимо юридически закрепить обязательность планирования бюджета городского округа в разрезе конкретных муниципальных услуг (как результат учета потребности в предоставлении муниципальных услуг в стоимостном выражении); необходимо закрепление плана предоставления муниципальных услуг в натуральном выражении на очередной финансовый год и плановый период (как результат учета потребности в предоставлении муниципальных услуг в натуральном выражении);

- необходимо разработать и сформировать перечень платных услуг, предоставляемых бюджетными учреждениями населению городского округа. При этом важным фактором должен явиться консолидированный учет доходов бюджетных учреждений из всех источников финансирования, включая доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, и осуществление покрытия расходов бюджетных учреждений за счет всех доходных источников. В этой связи необходимо регламентировать установление цен, расценок и тарифов по предоставляемым платным услугам бюджетными учреждениями.

План реформирования: обоснование мероприятий и ожидаемые результаты

Так как данная тактическая задача предполагает основной комплекс мероприятий подготовительного характера, обеспечивающих переход на бюджетное планирование в разрезе муниципальных услуг, практически все мероприятия данного блока должны быть реализованы в рамках первого этапа реализации Программы реформирования, поскольку от качества выполнения и степени детализации их проработки зависит формирование эффективной методологической основы результативного бюджетирования.

Именно в рамках данного блока мероприятий закладывается основа для проведения учетной политики в целях определения потребности в предоставлении муниципальных услуг, мониторинга динамики ситуации в соответствующей сфере, выявления и своевременного оперативного закрепления новых муниципальных услуг, исходя из анализа полномочий органов местного самоуправления; будут выявлены и нормативно закреплены:

- центры ответственности по каждому из выделенных мероприятий (в том числе и в разрезе конкретных видов муниципальных услуг);

- организационные и регламентные процедуры;

- схемы и механизмы координации взаимодействующих субъектов бюджетного планирования;

- сроки и планы-графики реализации соответствующих мероприятий.

Реализация данной тактической задачи позволит создать базу для развертывания последующих тактических задач в рамках Программы реформирования.

Кроме того, на первом этапе Программы реформирования планируется опубликовать в СМИ и (или) разместить в сети Интернет на официальном сайте администрации Петрозаводского городского округа: результаты оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг и фактически произведенных (запланированных расходов).

В рамках второго этапа реализации Программы реформирования кроме осуществления публикации, проводить которую предусмотрено на периодической основе, планируется достижение уровня управления финансами, при котором

- формирование расходов местного бюджета на очередной финансовый год будет происходить с учетом полученных оценок потребности в предоставлении населению всех муниципальных услуг;

- существенно сократиться отклонение потребности в предоставлении муниципальных услуг от фактически предоставляемых услуг. Диапазон отклонений ожидается на уровне не более 15% значений оценочных параметров от запланированных и фактически исполненных.

Комплексная система мероприятий, обеспечивающих решение тактической задачи 1 «Создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве муниципальных услуг юридическим и физическим лицам», представлена в таблице 6.

Таблица 6

Комплексная система мероприятий, обеспечивающих решение
тактической задачи 1 «Создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»

Альтернативные способы реализации мероприятий

Поскольку бюджетирование в разрезе муниципальных услуг является концептуально новой методологией бюджетного планирования, положенной в основу проводимой бюджетной реформы на всех уровнях государственного и муниципального управления (переход от сметного планирования на результативное), что нашло нормативное закрепление в рамках 63-ФЗ, альтернативы созданию системы учета потребности в предоставляемых муниципальных услугах на сегодняшний день не существует.

Альтернативность в реализации конкретных мероприятий, направленных на решение тактической задачи 1 будет выражаться в большей или меньшей степени детализации разрабатываемых нормативных правовых актов Петрозаводского городского округа и планируемых результатов, различной степени сложности и детализации алгоритмов расчета потребности в муниципальных услугах, то есть в способах реализации конкретных мероприятий.

1). Альтернативность в проведении анализа полномочий органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством заключается в возможности различного охвата анализируемых нормативных правовых актов: федерального, регионального (в части делегированных полномочий) и муниципального уровней (нормативные правовые акты Петрозаводского городского округа, устанавливающие дополнительные полномочия муниципалитета, финансово обеспечиваемые за счет средств местного бюджета). В рамках решения тактической задачи 1 «Создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве муниципальных услуг» анализом планируется охватить все три уровня, что позволит исчерпывающе определить состав полномочий органов местного самоуправления Петрозаводского городского округа и, тем самым, определить полный спектр предоставляемых муниципальных услуг.

2). Альтернативность в проведении сравнительной оценки потребности в предоставляемых муниципальных услугах юридическим и физическим лицам предполагает возможность различной степени охвата анализом тех или иных видов муниципальных услуг и различного набора инструментов для определения оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг в соответствующий анализируемый период. При реализации данного мероприятия предполагается охватить анализом максимально широкий спектр услуг, предоставляемых в области социальной сферы и городского хозяйства, в целях получения объективной и полной картины о состоянии фактических объемов предоставления муниципальных услуг в натуральном и стоимостном выражении.

3). При разработке реестра муниципальных услуг юридическим и физическим лицам альтернативность наблюдается в поливариантности критериев и порядка выделения муниципальных услуг.

Выбор конкретных критериев определятся необходимостью однозначной идентификации муниципальных услуг, и означает, что критерии должны быть необходимыми и достаточными для выделения услуги. Исходя из данных требований, в качестве критериев предполагается использовать:

- критерий нормативного закрепления;

- критерии финансирования;

- критерий измеримости (натуральной и денежной) объемов предоставления услуги;

- критерий контролируемости результатов предоставления услуги;

- большей или меньшей степени детализации порядка формирования, ведения и корректировки реестра муниципальных услуг.

Так, возможно наполнение реестра только посредством перечисления муниципальных услуг, по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении. Но так как каждая услуга обладает комплексом присущих ей существенных свойств и признаков, то необходимо содержательное расширение реестра.

В связи с этим, содержательное наполнение реестра муниципальных услуг должно осуществляться в соответствии с принципами полноты описания и отражения муниципальных услуг в Реестре, а также обеспечения взаимосвязи требований ведения Реестра с требованиями осуществления бюджетного процесса и формирования расходных обязательств Петрозаводского городского округа; а также периодического пересмотра требований к перечню и описанию муниципальных услуг, предусмотренных Реестром.

4). При разработке нормативного правового акта, определяющего порядок мониторинга потребности в муниципальных услугах юридическим и физическим лицам, альтернативность заключается в различной степени глубины проработки процедур и механизмов мониторинга. В целях осуществления детального мониторинга потребности в муниципальных услугах предполагается проработать процедуры мониторинга раздельно по конкретным видам муниципальных услуг, учитываться максимально разнообразные источники получения информации о потребности в соответствующих услугах (в том числе провести опросы населения).

5). При разработке нормативного правового акта, определяющего порядок проведения стоимостной оценки потребности в муниципальных услугах юридическим и физическим лицам, разнообразие способов реализации мероприятия заключается в различной степени детализации процедур проведения стоимостной оценки потребности; в разнообразии предлагаемых подходов к проведению оценки в стоимостном выражении. В контексте реализации данного мероприятия порядок проведения стоимостной оценки потребности в муниципальных услугах будет проработан раздельно по конкретным видам муниципальных услуг с учетом особенностей формирования нормативов затрат на предоставление отдельных муниципальных услуг.

6). При разработке нормативного правового акта, определяющего порядок учета результатов мониторинга потребности в муниципальных услугах юридическим и физическим лицам при формировании проекта бюджета, в том числе в разрезе субъектов бюджетного планирования, альтернативность реализации мероприятия заключается в разнообразии заложенных механизмов корректировки и согласования объемов бюджетного финансирования, выделяемых на предоставление муниципальных услуг. В целях достижения уровня, при котором существенно сократится отклонение фактических объемов финансирования муниципальных услуг от потребности в предоставлении соответствующих муниципальных услуг в стоимостном выражении, планируется осуществлять максимальную детализацию процедур корректировки и согласования объемов бюджетного финансирования конкретных муниципальных услуг при недостаточности бюджетных средств.

7). При формировании реестра платных услуг бюджетных учреждений Петрозаводского городского округа следует исходить из степени глубины анализа и детализации выделения платных услуг, четкой регламентации их предоставления муниципальными бюджетными учреждениями.

8). Альтернативность в разработке методик установления тарифов по предоставляемым платным услугам бюджетными учреждениями заложена в детализации алгоритмов расчета стоимости платных услуг, степени правового регулирования деятельности бюджетных учреждений по предоставлению платных услуг и обоснованности отдельных составляющих тарифного регулирования.

Факторы риска: оценка и способы регулирования

Основные риски возникают в связи с большим объемом работы, связанной с созданием отсутствующей сегодня системы отчетности по видам муниципальных услуг юридическим и физическим лицам, а также определением контингентов и финансовых нормативов.

Существует также риск в том, что данные, достоверность которых в действующей системе учета сложно проверить, придется использовать в системе учета потребностей в качестве базовых показателей.

В целом по отношению к комплексной системе мероприятий, обеспечивающих решение тактической задачи 1 «Создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве муниципальных услуг юридическим и физическим лицам» система рисков может быть описана внешними и внутренними факторами риска:

Внешние риски:

Внутренние риски:

Тактическая задача 2 «Стандартизация муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»

Нормативное правовое обеспечение решения тактической задачи

- Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изменениями и дополнениями);

- Налоговый кодекс Российской Федерации (с изменениями и дополнениями);

- Федеральный закон от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями);

- Постановление Главы самоуправления города Петрозаводска от 22.06.2007 г. N 1470 «О внедрении методов бюджетирования, ориентированного на результат» (с изменениями и дополнениями);

- Постановление Главы самоуправления города Петрозаводска от 03.07.2007 г. N 1566 «О реализации пилотных проектов в рамках бюджетирования, ориентированного на результат»;

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 11.07.2007 г. N 1604 «Об утверждении Перечня муниципальных услуг, предоставляемых населению за счет средств бюджета города Петрозаводска» (с изменениями и дополнениями);

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 10.09.2007 г. N 2122 «Об утверждении Положения и Перечня стандартов качества предоставления муниципальных услуг, предоставляемых населению за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа»;

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 10.09.2007 г. N 2121 «Об утверждении Порядка оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества муниципальных услуг, предоставляемых за счет средств бюджета»;

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 05.09.2007 г. N 2100 «Об утверждении Перечня стандартов качества предоставления муниципальной услуги «Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа»;

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 12.09.2007 г. N 2157 «Об утверждении Перечня стандартов качества предоставления муниципальных услуг в области организации библиотечного обслуживания населения, комплектования библиотечных фондов библиотек Петрозаводского городского округа»;

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 09.06.2006 г. N 1365 «Об организации учета детей, подлежащих обязательному обучению»;

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 18.12.2006 г. N 3277 «Об утверждении тарифов на обучение в муниципальных образовательных учреждениях дополнительного образования детей, подведомственных управлению культуры комитета по вопросам образования, культуры, делам молодежи, молодой семьи, физической культуры и спорта»;

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 02.02.2007 г. N 212 «Об утверждении Положения о плате за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях города Петрозаводска»;

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 02.02.2007 г. N 213 «Об установлении размера платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях города Петрозаводска»;

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 15.10.2003 г. N 3002 «Об утверждении Правил предоставления платных медицинских услуг населению муниципальными учреждениями здравоохранения»;

- Решение Петрозаводского городского Совета от 14.06.2001 г. N XXIV/XII-228 «Об утверждении Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка в городе Петрозаводске» (в ред. Решений Петросовета от 20.06.2002 N XXIV/XXVII-356, от 15.12.2004 N XXV/VII-59, от 17.05.2005 N XXV/XVI-144, от 05.06.2007 N XXVI/VI-28);

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 25.10.2006 г. N 2764 «О мерах по содержанию улиц города Петрозаводска в зимний период 2006-2007 гг.»;

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 21.05.2007 N 1164 «О реализации требований Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка в городе Петрозаводске» (в ред. Постановления Главы Петрозаводского городского округа от 19.10.2007 N 2521).

Анализ исходного состояния

на момент разработки Программы реформирования

Установление стандартов качества предоставления муниципальных услуг юридическим и физическим лицам является одним из существенных элементов системы бюджетирования, ориентированного на результат.

На момент подготовки программы реформирования на территории Петрозаводского городского округа сформирована определенная нормативная база на пути внедрения системы результативного бюджетирования, в том числе, установления стандартов качества предоставления муниципальных услуг как одного из элементов этой системы.

Постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 11.07.2007 г. N 1604 утвержден перечень муниципальных услуг, предоставляемых населению за счет средств бюджета города Петрозаводска.

Постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 10.09.2007 г. N 2122 «Об утверждении Положения и Перечня стандартов качества предоставления муниципальных услуг, предоставляемых населению за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа» утверждены:

- понятие стандарта качества предоставления муниципальных услуг;

- принципы разработки стандартов качества предоставления муниципальных услуг;

- требования к содержанию стандартов качества предоставления муниципальных услуг;

- порядок разработки, утверждения, изменения и отмены стандартов качества предоставления муниципальных услуг;

- применение стандартов качества предоставления муниципальных услуг;

- финансовое обеспечение соблюдения стандартов качества услуг;

- макет стандарта качества предоставления муниципальных услуг;

- перечень стандартов качества предоставления муниципальных услуг, предоставляемых населению за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа.

Под стандартом качества муниципальной услуги в соответствии с утвержденным Постановлением понимаются обязательные для исполнения правила, устанавливаемые в интересах получателей муниципальных услуг, минимальные требования к оказанию услуги, включающие количественные и качественные характеристики (параметры) оказания данной услуги с точки зрения ее получателя.

Постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 10.09.2007 г. N 2121 утвержден Порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества муниципальных услуг, предоставляемых за счет средств бюджета, в рамках которого определены цель, задачи, объекты проведения оценки, а также закреплена методика проведения оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества муниципальных услуг. Вместе с тем, стоит отметить и «проблемные» аспекты данного документа:

- не определены источники финансирования контрольных мероприятий, проводимых в ходе оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам качества муниципальных услуг;

- не определен механизм учета результатов оценки качества муниципальных услуг при формировании бюджета Петрозаводского городского округа на очередной финансовый год и плановый период;

- не закреплен механизм определения приоритетности каждого показателя при проведении оценки соответствия качества фактически предоставляемой муниципальной услуги стандарту качества муниципальной услуги.

На момент подготовки программы реформирования проведена определенная работа по разработке и утверждению стандартов качества предоставления муниципальных услуг. Так, разработаны и утверждены:

- Перечень стандартов качества предоставления муниципальной услуги «Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа»;

- Перечень стандартов качества предоставления муниципальных услуг в области организации библиотечного обслуживания населения, комплектования библиотечных фондов библиотек Петрозаводского городского округа».

Данные нормативные правовые акты устанавливают показатели для определения стандартов качества предоставления муниципальных услуг, их нормативные значения, а также уровень приоритетности каждого показателя в сводной оценке, что является основанием для того, чтобы рассматривать данные документы как устанавливающие отдельные элементы стандартов качества предоставления муниципальных услуг. В связи с тем, что данные перечни стандартов были разработаны в соответствии с Постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 10.09.2007 г. N 2122 «Об утверждении Положения и Перечня стандартов качества предоставления муниципальных услуг, предоставляемых населению за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа», в данное Положение необходимо внести соответствующие изменения в целях более детального правового регулирования разработки стандартов по каждой муниципальной услуге.

Кроме того, некоторые элементы стандартов качества представления отдельных муниципальных услуг содержатся в следующих муниципальных правовых актах:

в области образования:

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 09.06.2006 г. N 1365 «Об организации учета детей, подлежащих обязательному обучению»;

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 18.12.2006 г. N 3277 «Об утверждении тарифов на обучение в муниципальных образовательных учреждениях дополнительного образования детей, подведомственных управлению культуры комитета по вопросам образования, культуры, делам молодежи, молодой семьи, физической культуры и спорта»;

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 02.02.2007 г. N 212 «Об утверждении Положения о плате за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях города Петрозаводска»;

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 02.02.2007 г. N 213 «Об установлении размера платы за содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях города Петрозаводска»;

в области здравоохранения:

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 15.10.2003 г. N 3002 «Об утверждении Правил предоставления платных медицинских услуг населению муниципальными учреждениями здравоохранения»;

в области благоустройства:

- Решение Петрозаводского городского Совета от 14.06.2001 г. N XXIV/XII-228 «Об утверждении Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка в городе Петрозаводске» (в ред. Решений Петросовета от 20.06.2002 N XXIV/XXVII-356, от 15.12.2004 N XXV/VII-59, от 17.05.2005 N XXV/XVI-144, от 05.06.2007 N XXVI/VI-28);

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 25.10.2006 г. N 2764 «О мерах по содержанию улиц города Петрозаводска в зимний период 2006-2007 гг.»;

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 21.05.2007 N 1164 «О реализации требований Правил благоустройства, обеспечения чистоты и порядка в городе Петрозаводске» (в ред. Постановления Главы Петрозаводского городского округа от 19.10.2007 N 2521).

План реформирования: обоснование мероприятий и ожидаемые результаты

В соответствии с планом реализации Программы реформирования на первом этапе планируется проведение работ по полной и комплексной инвентаризации действующего законодательства с точки зрения наличия / отсутствия требований к качеству (стандартов качества) предоставления муниципальных услуг юридическим и физическим лицам. Базой для проведения инвентаризации будет являться разработанный и нормативно утвержденный в рамках реализации тактической задачи 1 «Создание системы учета потребности в объемах, инфраструктуре предоставления и качестве муниципальных услуг» реестр муниципальных услуг Петрозаводского городского округа.

На втором этапе реализации мероприятий Программы реформирования планируется внести изменения в действующие Порядок разработки стандартов качества предоставления муниципальных услуг и Порядок оценки соответствия качества фактически предоставляемых муниципальных услуг стандартам в соответствии с выявленными в процессе проведения анализа исходного состояния «проблемными аспектами».

Далее на втором этапе:

- будут разработаны и утверждены требования к качеству предоставления муниципальных услуг (стандарты качества предоставления муниципальных услуг) по утвержденному на первом этапе Программы реформирования в рамках тактической задачи 1 перечню (реестру) муниципальных услуг;

- будет проведена инвентаризация состояния материально-технической базы муниципальных учреждений на предмет соответствия требованиям к качеству предоставления муниципальных услуг юридическим и физическим лицам.

Основными целями разработки и применения стандартов качества предоставления муниципальных услуг являются:

· повышение степени удовлетворенности получателей муниципальных услуг за счет повышения качества предоставления услуг;

· повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления и организаций, предоставляющих муниципальные услуги, за счет создания системы контроля за непосредственными результатами их деятельности со стороны получателей соответствующих услуг;

· определение объемов финансового обеспечения органов, ответственных за организацию предоставления муниципальных услуг, необходимых для соблюдения соответствующих стандартов качества предоставления муниципальных услуг;

· привлечение коммерческих и некоммерческих организаций для выполнения функций по предоставлению муниципальных услуг в соответствии с разрабатываемым на основе стандартов услуг муниципальным заданием.

Учитывая социальную значимость данных мероприятий, на сайте администрации Петрозаводского городского округа в сети Интернет: на втором этапе Программе реформирования будут размещены стандарты качества предоставления муниципальных услуг, а также результаты проведения оценки качества предоставления муниципальных услуг.

Итоговым планируемым результатом реализации комплексной системы мероприятий «Стандартизация муниципальных услуг юридическим и физическим лицам» станет достижение уровня управления муниципальными финансами, при котором все предоставляемые муниципальные услуги юридическим и физическим лицам в последнем отчетном году и (или) текущем финансовом году имеют требования к качеству предоставления.

Комплексная система мероприятий, обеспечивающих решение тактической задачи 2 «Стандартизация муниципальных услуг юридическим и физическим лицам», представлена в таблице 7.

Таблица 7

Комплексная система мероприятий, обеспечивающих решение
тактической задачи 2 «Стандартизация муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»

Альтернативные способы реализации мероприятий

В качестве альтернативы разработке стандартов качества предоставления муниципальных услуг можно рассмотреть применение «минимальных социальных стандартов». Однако на уровне муниципалитета разработка и внедрение «минимальных социальных стандартов», утвержденных на федеральном уровне, приведет к потере гибкости бюджетной политики, так как всегда наблюдается разрыв между минимальным и фактическим уровнем потребностей получателей муниципальных услуг.

В контексте реализации мероприятий Программы реформирования в Петрозаводском городском округе определенная альтернативность решений, принимаемых в рамках настоящей тактической задачи, будет выражаться в большей или меньшей степени детализации разрабатываемых стандартов качества предоставления муниципальных услуг, установлении качественных и количественных показателей результативности и ресурсной обеспеченности предоставления соответствующих муниципальных услуг, различной степени сложности, обоснованности и точности алгоритмов расчета нормативов финансовых затрат на предоставление единицы соответствующих муниципальных услуг.

Кроме того, определенной альтернативой при утверждении стандартов муниципальных услуг является продолжение использования сложившейся практики обоснования результатов деятельности бюджетных учреждений и структурных подразделений Администрации Петрозаводского городского округа через отсылку на необходимость соответствия нормам и нормативам, которые имеют различное правовое происхождение. Однако в основу расчета нормативов бюджетного финансирования закладывается лишь ресурсная составляющая, преимущественно обеспечивается обоснование объема затрат без учета фактической результативности их осуществления. Тем самым создается потенциальная предпосылка для наращивания объемов бюджетного финансирования в пределах нормативов, без возможности проверки достижения фактического результата, концентрированно выраженного в виде удовлетворения потребностей получателя соответствующей муниципальной услуги.

Факторы риска: оценка и способы регулирования

Основные риски связаны с отсутствием статистических и бухгалтерских данных и необходимостью построения новой системы бюджетного учета для определения факторов, влияющих на качество предоставления муниципальных услуг.

В целом по отношению к комплексной системе мероприятий, обеспечивающих решение тактической задачи 2 «Стандартизация муниципальных услуг юридическим и физическим лицам», система рисков может быть описана внешними и внутренними факторами риска.

Внешние риски:

Внутренние риски:

Тактическая задача 3 «Создание предпосылок для развития новых форм оказания муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»

Нормативное правовое обеспечение решения тактической задачи

- Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изменениями и дополнениями);

-Федеральный Закон от 03.11.2006 г. N 174 «Об автономных учреждениях» (с изменениями и дополнениями);

- Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»;

- Постановление Правительства РФ от 28.05.2007 г. N 325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения»;

- Постановление Правительства РФ от 31.05.2007 г. N 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения»;

- Постановление Правительства РФ от 10.10.2007 г. N 662 «Об утверждении Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения»;

- Постановление Правительства РФ от 18.10.2007 г. N 684 «Об утверждении правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества»;

- Постановление Правительства РФ от 24.12.2007 г. N 924 «Об утверждении правил подготовки предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений»;

- Постановление Правительства РФ от 18.03.2008 г. N 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания»;

- Приказ Минэкономразвития РФ от 20.07.2007 г. N 261 «Об утверждении методических рекомендаций по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения» (с изменениями и дополнениями);

- Постановление Главы самоуправления города Петрозаводска от 16.04.2007 г. N 900 «Об утверждении Мероприятий по оптимизации расходов бюджета и реорганизации сети бюджетных учреждений города Петрозаводска на 2007 год».

Анализ исходного состояния

на момент разработки Программы реформирования

Указом Президента Российской Федерации от 28.04.2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» в качестве одного из параметров оценки устанавливается критерий «доля муниципальных автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений» (бюджетных и автономных) в городском округе (муниципальном районе). Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.09.2008 г. N 1313-р «О реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 N607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» в развитие Указа Президента установлено, что показатель доли муниципальных автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений (бюджетных и автономных) позволяет оценить степень внедрения муниципальных учреждений нового типа - автономных учреждений, большая финансовая и организационная самостоятельность которых позволяет более эффективно управлять имеющимися ресурсами, обеспечивая при этом рост заработной платы и улучшение качества предоставляемых услуг.

Проводимые реформы, направленные на повышение эффективности муниципального управления, предполагают осуществление серьезных изменений в структуре бюджетного сектора. В этой связи основными направлениями реформирования в данной сфере являются:

· оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств, в том числе путем создания автономных учреждений;

· уточнение правового статуса и преобразование бюджетных учреждений;

· переход к новым формам финансового обеспечения предоставления муниципальных услуг.

Реструктуризация бюджетного сектора рассматривается в качестве одного из направлений повышения эффективности бюджетных расходов. Для практического осуществления данного направления необходимо провести функциональный и количественный анализ бюджетной сети, заключающийся в обследовании деятельности муниципальных учреждений путем сравнения фактически достигнутых показателей деятельности учреждений, осуществляющих функции в сферах, относящихся к вопросам местного значения. Указанный анализ также включает в себя оценку обеспеченности потребителей соответствующими муниципальными услугами, обследование материально-технической базы конкретных учреждений, степень обеспеченности финансированием за счет доходов от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности.

Петрозаводский городской округ располагает развитой сетью бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги в сфере образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, физической культуры и спорта, на момент подготовки Программы реформирования действует 175 подведомственных бюджетных учреждений. Динамика изменения количества муниципальных учреждений представлена в Таблице 8.

Таблица 8

Динамика изменения количества подведомственных муниципальных учреждений
за период 2005 - 2008 годы

Целесообразно выделить следующие показатели, характеризующие деятельность бюджетных учреждений Петрозаводского городского округа.

Здравоохранение: Состояние материально-технической базы муниципальных учреждений здравоохранения характеризуется как «удовлетворительное», во многих случаях необходимо проведение капитального ремонта с заменой системы отопления и канализации.

На территории Петрозаводского городского округа функционирует 20 бюджетных учреждений здравоохранения, в т.ч.:

· 3 больницы;

· 8 поликлиник;

· ФАП;

· дом сестринского ухода;

· 7 здравпунктов.

Образование: Материально-техническая база муниципальных учреждений образования в целом характеризуется как «удовлетворительная», в отдельных случаях требуется проведение капитального ремонта.

На территории Петрозаводского городского округа функционирует:

· 42 общеобразовательных учреждения;

· 11 учреждений дополнительного образования;

· 3 детских дома.

Муниципальная система дошкольного образования представлена 66 учреждениями, тремя дошкольными группами при МОУ «Средняя общеобразовательная школа N 7». В городе функционирует одно ведомственное дошкольное учреждение, семь частных групп.

В Петрозаводске сохранена сеть специальных (коррекционных) дошкольных образовательных учреждений и групп.

С 2005 года количество детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях увеличилось на 833 чел. По состоянию на 01.01.08 г. -18147 чел.

Культура: Общее состояние материально-технической базы муниципальных учреждений культуры характеризуется как «удовлетворительное», в большинстве случаев требующее проведения капитального ремонта, основные средства имеют большой процент износа.

На территории Петрозаводского городского округа функционирует:

· 5 учреждений дополнительного образования;

· Централизованная библиотечная сеть, включающая в себя 15 библиотек;

· Социально-культурный центр, представленный шестью филиалами;

· Городской выставочный зал;

· Танцевальный клуб «Ритм».

В системе учреждений дополнительного образования работают две музыкальные школы, музыкально-хоровая школа, школа искусств и художественная школа.

Социальная политика: Состояние существующего имущественного комплекса учреждений в сфере социального обслуживания населения характеризуется как «удовлетворительное», однако в большинстве случаев имеется достаточно большой процент износа.

На территории Петрозаводского городского округа функционирует 5 муниципальных учреждений социального обслуживания:

· Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних «Надежда»;

· Комплексный центр социального обслуживания населения «Истоки»;

· Городская социальная служба;

· Реабилитационный центр для детей и подростков с ограниченными возможностями «Родник»;

· Центр социальной адаптации лиц без определенного места жительства «Преодоление».

Общий контингент указанных учреждений на конец 2007 года составляет 9077 чел., количество предоставленных услуг за 2007 год составило 1 445 367.

В условиях сметного финансирования основополагающим является проведение мероприятий по оптимизации расходов местного бюджета, которые проводятся в Петрозаводском городском округе на протяжении нескольких лет.

В соответствии с постановлением Главы самоуправления города Петрозаводска от 16.04.2007. N900 «Об утверждении Мероприятий по оптимизации расходов бюджета и реорганизации сети бюджетных учреждений города Петрозаводска на 2007 год» проведены мероприятия по оптимизации расходов бюджета Петрозаводского городского округа и реорганизации сети бюджетных учреждений, в результате чего получен финансовый эффект (экономия) в размере 34 318,6 тыс.руб. Основными мероприятиями, проведенными в рамках данного постановления стали:

- закрытие дошкольных образовательных учреждений на летний период;

- проведение инвентаризации бюджетных обязательств в части предоставленных льгот по оплате ЖКУ, в соответствии с действующим законодательством, в целях списания задолженности, невозможной к востребованию;

- объединение МУЗ «Детская городская больница» и МУЗ «Детская поликлиника N 1»;

- другие мероприятия.

В течение 2008 года в соответствии с Постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 04.06.2008 N 1330 «Об утверждении Мероприятий по оптимизации расходов бюджета и реорганизации сети бюджетных учреждений Петрозаводского городского округа на 2008 год» проводятся мероприятия по оптимизации расходов учреждений бюджетной сферы с ожидаемым эффектом в размере 11 037,6 тыс.руб.

На сегодняшний день бюджетные учреждения в основном финансируются по сметному принципу, сохраняя планирование затрат от фактически достигнутого уровня и стимулируя руководителей учреждений на постоянное увеличение смет, затрат и расходов без привязки к результатам труда. Кроме того, в среднем работники бюджетных учреждений имели невысокую заработную плату, что влекло за собой низкую мотивацию и, соответственно, уменьшение качества и объема предоставляемых услуг.

На протяжении последних лет развитие сети имеющихся муниципальных бюджетных учреждений фактически не осуществлялось. Консервирование имеющегося состояния сети учреждений связано с отсутствием финансово-хозяйственной самостоятельности учреждений - неотъемлемого условия становления конкурентной среды на рынке предоставляемых услуг. Финансово-хозяйственная самостоятельность бюджетных учреждений в рамках организационно-правовой формы муниципального учреждения весьма ограничена.

Однако на сегодняшний день есть все основания для оживления рынка предоставления услуг в социальной сфере. Законодательная база расширяет финансово-хозяйственную самостоятельность учреждений, готовых перейти в иную организационно-правовую форму - автономное учреждение. Отрасль здравоохранения имеет наибольшее количество сдерживающих факторов по реализации мероприятий, направленных на реорганизацию существующей сети бюджетных учреждений. В первую очередь, это обусловлено многоканальным финансированием отрасли, а также проблемами юридического характера, а именно - требованиями Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (с изменениями и дополнениями), устанавливающими запрет на преобразование муниципальных учреждений здравоохранения в форму автономных. Таким образом, реорганизация сети муниципальных учреждений здравоохранения возможна исключительно посредством ликвидации существующих бюджетных учреждений и создания новых автономных учреждений.

Перевод бюджетных учреждений в форму автономных учреждений возможен в связи с растущим спросом на получение дополнительных социальных услуг со стороны жителей, в качестве примера можно отметить, что фактический спрос на индивидуальные образовательные программы и льготные условия в бюджетных учреждениях на сегодня достаточно высок. Таким образом, за рамками «муниципального заказа» появляется заказ конкретных граждан, который затруднительно выполнить в рамках существующей организационно-правовой формы большинства существующих бюджетных учреждений.

На данный момент в существующем законодательстве имеются все предпосылки для осуществления такого перехода.

В условиях внедрения новых механизмов определения стоимости услуг бюджетных учреждений, в частности нормативного бюджетного финансирования, заметно упрощается схема расчёта объёмов финансирования учреждения в целом. Вместо учёта затрат на содержание имущества, зданий, кадров и др. за расчётную величину принимается среднее значение затрат муниципалитета за 1 год на 1 получателя услуги. Однако при этом остаются и серьёзные ограничения по расходованию привлечённых средств. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации внебюджетные средства бюджетного учреждения становятся составной частью бюджетных средств и расходуются в соответствии с утвержденной сметой расходов. Таким образом, мобильность расходования этих средств затрудняется.

Существующие на сегодняшний день муниципальные бюджетные учреждения не стимулируют руководителей этих учреждений к оптимизации расходов, повышению их эффективности, созданию привлекательного инвестиционного климата.

В соответствии с Федеральным законом от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (с изменениями и дополнениями), бюджетное учреждение с ведома учредителя может сменить организационно-правовую форму на новую - автономное учреждение, приобретя преимущества и ответственность, связанные с новой организационно-правовой формой.

Основные преимущества автономного учреждения:

1. Финансово-хозяйственная самостоятельность учреждения;

2. Прозрачные механизмы финансирования;

3. Возможность быстрого реагирования на меняющиеся запросы потребителей образовательных услуг;

4. Естественное вовлечение общественности к управлению учреждением через наблюдательный совет.

Таким образом, в Петрозаводском городском округе необходимо дальнейшее проведение мероприятий, направленных на реструктуризацию существующей сети бюджетных учреждений, проведение детального анализа и оценки материально-технического оснащения учреждений, источников дополнительного финансирования за счет предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также обеспеченности жителей соответствующими муниципальными услугами.

План реформирования: обоснование мероприятий и ожидаемые результаты

В процессе реализации Программы реформирования планируется проведение ежегодной оценки возможности изменения типа бюджетных учреждений в форму автономных и (или) предоставления муниципальных услуг юридическим и физическим лицам организациями неотносящимися к муниципальной форме собственности. Проведение данной работы планируется осуществлять как в разрезе видов подведомственных учреждений, так и в разрезе конкретных учреждений. Формирование выводов относительно возможности изменения типа муниципальных бюджетных учреждений в автономные будет осуществляться не только на основе заключений об экономической целесообразности осуществления перевода, но и на основе комплексного правового анализа существующих законодательных ограничений. Выполнение данной работы необходимо для решения ряда ключевых вопросов, касающихся определения правовых механизмов осуществления изменения типа учреждений, а также способов привлечения организаций неотносящихся к муниципальной форме собственности для предоставления муниципальных услуг юридическим и физическим лицам.

Также планируется провести анализ социальных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями и предоставляемых в соответствии с требованиями действующего законодательства за счет средств бюджета Петрозаводского городского округа. Мероприятие преследует цель выявления социальных услуг, предоставление которых возможно осуществлять посредством привлечения организаций неотносящихся к муниципальной форме собственности без ухудшения качества соответствующих услуг для потребителей. В процессе выполнения работ необходимо:

· провести комплексное обследование сети бюджетных учреждений, предоставляющих муниципальные услуги, которое включает в себя анализ функций и предоставляемых услуг, выявление неиспользуемых основных фондов бюджетных учреждений с подготовкой предложений о принятии соответствующих мер по их продаже или сдаче в аренду;

· провести анализ существующего рынка муниципальных услуг, предоставляемых на территории Петрозаводского городского округа;

· по итогам проведенного обследования сформировать ряд критериев, позволяющих оценивать целесообразность (возможность) изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений;

· на основании действующего законодательства провести правовой анализ механизмов изменения организационно правовой формы бюджетных учреждений;

· на основании проведенного анализа осуществить оценку возможности изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений, предоставляющих муниципальные услуги, в форму автономных, а также необходимости (возможности) ликвидации и объединения отдельных бюджетных учреждений.

Проведение данной аналитической работы позволит подготовить методологическую базу для последующей разработки и утверждения порядка и плана изменения типа существующих муниципальных учреждений в форму автономных.

В рамках реализации второго этапа Программы реформирования планируется осуществить мероприятия по изменению организационно-правовой формы муниципальных бюджетных учреждений в форму автономных в соответствии с утвержденным на первом этапе планом.

Реализация второго этапа Программы реформирования в рамках настоящей тактической задачи предполагает осуществление публикации в средствах массовой информации и (или) размещение на официальном сайте администрации Петрозаводского городского округа планируемых и фактических результатов изменения организационно-правовой формы бюджетных учреждений.

Комплексная система мероприятий, обеспечивающих решение тактической задачи 3 «Создание предпосылок для развития новых форм оказания муниципальных услуг юридическим и физическим лицам», представлена в таблице 9.

Таблица 9

Комплексная система мероприятий, обеспечивающих решение
тактической задачи 3 «Создание предпосылок для развития новых форм оказания муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»

Альтернативные способы реализации мероприятий

Альтернативность в реализации конкретных мероприятий, направленных на решение тактической задачи 3, будет выражаться в большей или меньшей степени детализации разрабатываемых нормативных правовых актов Петрозаводского городского округа и процедуры проведения оценки возможности изменения типа бюджетных учреждений в форму автономных:

1). Альтернативность в проведении анализа возможности изменения типа бюджетных учреждений в форму автономных и (или) предоставления муниципальных услуг юридическим и физическим лицам организациями неотносящимися к муниципальной форме собственности проявляется в различных методах и способах проведения оценки и анализа.

2). Альтернативность разработки и принятия муниципальных правовых актов в области деятельности муниципальных автономных учреждений проявляется в различном перечне муниципальных правовых актов по вопросам деятельности автономных муниципальных учреждений.

3). Альтернативность разработки плана изменения типа бюджетных учреждений в форму автономных проявляется в различной степени детализации мероприятий, которые будут проведены в рамках осуществления мероприятий по изменению типа бюджетных учреждений в форму автономных. Принятие решения о изменении типа бюджетных учреждений в форму автономного учреждения может привести к ошибкам, т.к. отсутствует четкая технология деятельности по работе с автономными учреждениями, механизм формирования муниципального задания. Минимизация отрицательных последствий данных рисков возможна путем поэтапной реорганизации сети бюджетных учреждений, что позволит избежать возможных ошибок и обеспечить население услугами в должном объеме. Принятая система стандартов и параметров контролируемых целевых показателей станет основой для формирования требований к перечню, объему и качеству предоставления услуг.

Факторы риска: оценка и способы регулирования

Основные риски изменения типа муниципальных учреждений связаны с неразвитостью рынка бюджетных услуг.

Возможные риски также связаны с нежеланием руководства бюджетного учреждения проводить преобразования: с одной стороны это неготовность руководителей бюджетных учреждений организовывать финансовую деятельность в новых условиях, с другой стороны - ожидание возможного повышения стоимости оказываемых услуг.

Необходимо учитывать, что изменение типа бюджетных учреждений сопряжено с возникновением дополнительных издержек, в том числе связанных с государственной регистрацией изменений, вносимых в учредительные документы бюджетных учреждений, уплатой лицензионных сборов, открытием счетов, созданием автономной системы отчетности и т. д.

В целом по отношению к комплексной системе мероприятий, обеспечивающих решение тактической задачи 3 «Создание предпосылок для развития новых форм оказания муниципальных услуг юридическим и физическим лицам», система рисков может быть описана внешними и внутренними факторами:

Внешние риски:

Внутренние риски:

Тактическая задача 4 «Формирование и реализация муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»

Нормативное правовое обеспечение решения тактической задачи

- Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изменениями и дополнениями);

-Федеральный закон от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями);

-Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г. N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (вместе с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004?2006 годах, Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования);

- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 03.04.2006 г. N 467-р о Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах;

-Постановление Главы самоуправления города Петрозаводска от 22.06.2007 г. N 1470 «О внедрении методов бюджетирования, ориентированного на результат» (с изменениями и дополнениями);

-Постановление Главы самоуправления города Петрозаводска от 03.07.2007 г. N 1566 «О реализации пилотных проектов в рамках бюджетирования, ориентированного на результат»;

-Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 11.07.2007 г. N 1604 «Об утверждении Перечня муниципальных услуг, предоставляемых населению за счет средств бюджета города Петрозаводска» (с изменениями и дополнениями);

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 28.09.2007 г. N 2326 «Об утверждении Положения о порядке формирования муниципального задания на предоставление муниципальных услуг»;

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 28.03.2008 г. N 784 «Об утверждении на 2008 год муниципального задания на оказание муниципальной услуги «Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа»;

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 06.05.2008 г. N 1076 «Об утверждении на 2008 год муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг».

Анализ исходного состояния

на момент разработки Программы реформирования

В Петрозаводском городском округе муниципальные услуги оказываются в соответствии с полномочиями городского округа, закрепленными Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ, Уставом Петрозаводского городского округа, а также Положениями о комитетах администрации Петрозаводского городского округа, ответственных за предоставление соответствующих услуг.

На момент разработки Программы реформирования в Петрозаводском городском округе начата работа, направленная на формирование нормативной правовой базы, позволяющей юридически оформить правоотношения между заказчиком предоставления муниципальных услуг (Администрацией Петрозаводского городского округа) и «поставщиками» муниципальных услуг (муниципальными бюджетными учреждениями) в форме муниципального задания на предоставление муниципальных услуг.

1). Так, разработан и утвержден постановлением Главы городского округа от 28.09.2007 N 2326 Порядок формирования муниципального задания на предоставление муниципальных услуг».

Данное Положение о порядке формирования муниципального задания на предоставление муниципальных услуг разработано в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и определяет порядок формирования муниципального задания на предоставление муниципальных услуг, утвержденных постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 11.07.07 г. N 1604 «Об утверждении Перечня муниципальных услуг, предоставляемых населению за счет средств бюджета города Петрозаводска».

Администрацией округа, с целью апробации методов результативного бюджетного планирования на практике были разработаны два «пилотных» проекта «Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа» и «Организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек для городского округа».

Этим же муниципальным правовым актом в экспериментальном режиме утверждены на 2007 год муниципальное задание на оказание муниципальной услуги «Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа», а также муниципальное задание на оказание муниципальной услуги «Организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек для Петрозаводского городского округа».

В то же время, данный муниципальный правовой акт носит в большей степени «рамочный» характер и нуждается в методологической проработке в части:

- детализации и формализации требований к процедуре формирования и содержательному наполнению муниципального задания; порядка его финансового обеспечения;

- формализации порядка размещения муниципального задания;

- формирования типового макета муниципального задание на предоставление муниципальных услуг в целях выработки единого комплексного методологического подхода.

2). Практика формирования и утверждения муниципальных заданий на предоставление отдельных муниципальных услуг на территории Петрозаводского городского округа была продолжена и в 2008 году.

Так, постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 28.03.2008 N 784 утверждено на 2008 год муниципальное задание на оказание муниципальной услуги «Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа»; Постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 06.05.2008 N 1076 «Об утверждении на 2008 год муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг» утверждены муниципальные задания на оказание муниципальных услуг, находящихся в компетенции управления архитектуры и градостроительства комитета по вопросам управления муниципальным имуществом и землепользования:

- «Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа»;

- «Утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории»;

- «Организация строительства и создание условий для жилищного строительства»;

- «Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации»;

- «Организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения»;

- «Сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа»;

- «Организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения»;

- «Обеспечение условий для развития на территории городского округа физической культуры и массового спорта (физкультурно-оздоровительные услуги)».

3). Вместе с тем, существенным недостатком на сегодняшний день является отсутствие методологического и нормативного правового регулирования процедур мониторинга и контроля за исполнением утвержденных муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам.

4). Ввиду отсутствия стандартов предоставления муниципальных услуг весьма проблематично и затруднительно содержательное наполнение муниципального задания в части установления требований к качеству предоставления соответствующих муниципальных услуг.

Обозначенный спектр проблемных ситуаций требует продолжения реализации комплексной системы мероприятий «Формирование и реализация муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»; в частности, необходимо обеспечить формирование муниципального задания по всем видам предоставляемых на территории Петрозаводского городского округа муниципальных услуг (в соответствии с реестром услуг).

План реформирования: обоснование мероприятий и ожидаемые результаты

Так как данная тактическая задача предполагает комплекс мероприятий как подготовительного, так и практического характера, обеспечивающих переход на бюджетное планирование в разрезе муниципальных услуг, первоначально, на первом этапе реализации Программы реформирования, необходимо детально юридически проработать методологическую базу формирования муниципального задания на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам; сформировать эффективную систему мониторинга и контроля за исполнением муниципальных заданий на предоставление соответствующих муниципальных услуг.

Реализация данной тактической задачи позволит создать основу для развертывания практической деятельности Администрации Петрозаводского городского округа по планированию местного бюджета в разрезе муниципальных услуг.

Далее, на втором этапе реализации Программы реформирования, планируется обеспечить полномасштабное внедрение практики формирования муниципальных заданий по всем видам предоставляемых на территории Петрозаводского городского округа муниципальных услуг (в соответствии с реестром услуг), а также опубликовать в СМИ и (или) разместить в сети Интернет на официальном сайте администрации Петрозаводского городского округа: , результаты мониторинга и контроля за исполнением утвержденных муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам.

По итогам решения данной тактической задачи на втором этапе Программы реформирования планируется достижение такого уровня управления муниципальными финансами, при котором не менее 80% фактически предоставленных в соответствии с муниципальными заданиями муниципальных услуг юридическим и физическим лицам за последний отчетный (2009) год соответствуют установленным требованиям к качеству предоставления соответствующих услуг.

Комплексная система мероприятий, обеспечивающих решение тактической задачи 4 «Формирование и реализация муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам», представлена в таблице 10.

Таблица 10

Комплексная система мероприятий, обеспечивающих решение
тактической задачи 4 «Формирование и реализация муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам»

Альтернативные способы реализации мероприятий

Поскольку бюджетирование в разрезе муниципальных услуг является концептуально новой методологией бюджетного планирования, положенной в основу проводимой бюджетной реформы на всех уровнях государственного и муниципального управления (переход от сметного планирования на результативное), что нашло нормативное закрепление в рамках 63-ФЗ, альтернативы формированию и реализации муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам на сегодняшний день не существует.

1). Альтернативность в реализации конкретных мероприятий, направленных на решение тактической задачи 4 будет выражаться в большей или меньшей степени детализации разрабатываемых нормативных правовых актов Петрозаводского городского округа и планируемых результатов, различной степени сложности и детализации алгоритмов и содержательного наполнения муниципальных заданий, системы мониторинга и контроля за их реализацией и исполнением, то есть в способах реализации конкретных мероприятий.

2). Альтернативность в приобретении программного обеспечения по формированию проектов муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам заключается в выборе программной платформы, позволяющей реализовать широкий спектр современных технологий управления; наборе и составе конкретных функциональных компонент, автоматизирующих управленческие процессы.

Факторы риска: оценка и способы регулирования

Основные риски возникают в связи с большим объемом работы, связанной с созданием отсутствующей сегодня системы мониторинга и контроля за исполнением муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам.

В целом по отношению к комплексной системе мероприятий, обеспечивающих решение тактической задачи 4 «Формирование и реализация муниципальных заданий на предоставление муниципальных услуг юридическим и физическим лицам» система рисков может быть описана внешними и внутренними факторами риска:

Внешние риски:

Внутренние риски:

2.2. Базовое направление реформирования
«Внедрение среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат»

Тактическая задача 5
«Совершенствование процедуры формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ»

Осуществление мероприятий по совершенствованию процедуры формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ целесообразно осуществлять по двум направлениям:

- «Совершенствование процедуры формирования и реализации ведомственных целевых программ»;

- «Совершенствование процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ».

Выделение данных направлений обусловлено:

- различием характера аналитической работы, которую необходимо провести на первоначальном этапе;

- особенностями нормативного правового регулирования долгосрочных и ведомственных целевых программ, которые предопределяют утверждение отдельных муниципальных правовых актов, устанавливающих порядок их разработки, реализации и мониторинга, а также процедуру изменения или досрочного прекращения данных программ с учетом фактически достигнутых результатов в ходе их реализации.

Таким образом, в дальнейшем, в рамках тактической задачи «Совершенствование процедуры формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ» обоснование планируемых мероприятий проводится в рамках двух взаимосвязанных тактических подзадач:

- «Совершенствование процедуры формирования и реализации ведомственных целевых программ»;

- «Совершенствование процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ».

5.1. «Совершенствование процедуры формирования и реализации ведомственных и целевых программ»

Нормативное правовое обеспечение решения тактической задачи

-Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изменениями и дополнениями);

-Федеральный закон от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями);

- Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г. N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (вместе с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004?2006 годах, Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования);

-Постановление Правительства Российской Федерации от 19.04.2005 г. N 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»;

-Решение Петрозаводского городского Совета от 19.10.1999 г. N XXIII/XXVI-418 «Об утверждении Устава Петрозаводского городского округа» (с изменениями и дополнениями);

- Решение Петрозаводского городского Совета от 26.12.2007 г. N XXVI/XIV-181 «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в Петрозаводском городском округе» (с изменениями и дополнениями);

-Решение Петрозаводского городского Совета от 26.12.2007 г. N XXVI/XIV-170 «О бюджете Петрозаводского городского округа на 2008 год»;

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 11.07.2007 г. N 1603 «Об утверждении Положения о разработке основных направлений деятельности структурных подразделений администрации города» (с изменениями и дополнениями);

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 06.08.2007 г. N 1847 «Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности структурных подразделений и получателей средств бюджета города Петрозаводска» (с изменениями и дополнениями);

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 15.07.2008 г. N 1734 «Об утверждении Порядка оценки докладов о достигнутых результатах и основных направлениях деятельности структурных подразделений администрации округа».

Анализ исходного состояния

на момент разработки Программы реформирования

В рамках программы реформирования необходим переход к программно-целевым методам бюджетного планирования. Такой метод представляет собой прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактически или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами муниципальной политики.

Программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно-значимых и, как правило, количественно выраженных результатов деятельности субъектов бюджетного планирования, с одновременным мониторингом и контролем достижения намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к муниципальным услугам, при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках программ расходов.

С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд преимуществ. К таким преимуществам относятся: четкая привязка к единой бюджетной классификации, и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного субъекта бюджетного планирования.

С целью упорядочения процесса разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ Правительством РФ было принято Постановление N 239 от 19.04.2005 г. «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ». В соответствии с данным Постановлением на федеральном уровне ведомственная целевая программа реализуется главным распорядителем средств федерального бюджета.

В Петрозаводском городском округе главным распорядителем средств местного бюджета является Администрация Петрозаводского округа. Отдельный документ, регулирующий порядок формирования и реализации ведомственных целевых программ в Петрозаводском городском округе, не принят. Действует Постановление Главы самоуправления города Петрозаводска от 16.01.2007 г. N 49 «Об утверждении порядка разработки и реализации долгосрочных муниципальных целевых программ структурными подразделениями администрации города Петрозаводска» (с изменениями и дополнениями). На первоначальном этапе данный документ был разработан для всех муниципальных целевых программ и не был увязан с долгосрочными целевыми программами и особенностями внутриведомственного программно-целевого бюджетного планирования.

На сегодняшний день, согласно Уставу Петрозаводского городского округа, к структурным подразделениям Администрации округа, относятся:

Комитет по вопросам экономики и финансов;

Комитет по вопросам жилищно-коммунального хозяйства;

Комитет по вопросам управления муниципальным имуществом и землепользования;

Комитет по вопросам образования, культуры, делам молодежи и молодой семьи, физической культуры и спорта;

Комитет по вопросам здравоохранения, экологии и социальной защиты;

Аппарат Администрации Петрозаводского городского округа.

В настоящее время программно-целевое бюджетное планирование в Петрозаводском городском округе осуществляется в форме муниципальных целевых программ, реализация которых закреплена за тем или иным структурным подразделением. Всего на территории городского округа в 2008 году запланирована реализация двух целевых программ ведомственного характера:

1. Муниципальная целевая программа Петрозаводского городского округа «Молодежная политика города Петрозаводска на 2007-2010 годы», исполнителем которой выступает Комитет по вопросам образования, культуры, делам молодежи и молодой семьи, физической культуры и спорта;

2. Городская целевая программа «Развитие централизованной системы оповещения г.Петрозаводска на 2007-2010 год», реализуемая Аппаратом Администрации города (Управлением по делам ГО и ЧС аппарата администрации Петрозаводского городского округа).

На финансирование данных целевых программ в бюджете Петрозаводского городского округа на 2008 год заложено 2276 тыс.руб., что составляет 1% от общей суммы финансирования муниципальных целевых программ.

В целом, начиная с 2005 г. количество целевых программ, реализуемых одним ведомством, практически не изменилось. В период 2005-2007 гг. реализовывалась программа «Скорая медицинская помощь», исполнителем которой выступал Комитет по вопросам здравоохранения, экологии и социальной защиты.

Несмотря на то, что в Петрозаводском городском округе сложилась определенная практика применения программно-целевого метода бюджетного планирования, на сегодняшний день большая часть реализуемых целевых программ носит комплексный характер, что сопряжено с такими трудностями управленческого и методологического характера, как:

- нечеткая формулировка целей, задач и ожидаемых результатов, что влечет за собой необходимость корректировки указанных параметров в процессе реализации программ. Такая система не является эффективной, поскольку в ходе реализации программы возникает необходимость постоянного изменения объемов бюджетного финансирования и корректировки системы программных мероприятий;

- распределение функций исполнения программы за несколькими субъектами бюджетного планирования, что приводит к размыванию центров ответственности за достижение результатов программы.

С целью устранения имеющихся недостатков и перехода к более эффективному механизму реализации целевых программ, необходимо совершенствовать подходы к их разработке и реализации.


На сегодняшний день применение программно-целевого метода бюджетного планирования связано со следующими проблемами:

- отсутствие практики проведения анализа функций и задач структурных подразделений администрации Петрозаводского городского округа и оценки эффективности существующей структуры на предмет отсутствия дублирующих функций;

- участие в реализации программ, как правило, нескольких структурных подразделений администрации Петрозаводского городского округа, затрудняет проведение объективной оценки вклада каждого подразделения в достижение поставленных программных целей, что приводит к возникновению так называемой «коллективной» ответственности, и, как следствие, значительно снижает эффективность реализации той или иной целевой программы;

- не определены механизмы взаимоувязки принятия решений об объемах финансирования программы на очередной финансовый год с результатами реализации программ по итогам очередного отчетного периода;

- отсутствие методологии формирования среднесрочных ведомственных целевых программ, ориентированных на постановку целей и задач для решения проблем в рамках конкретных отраслей муниципального управления и, как следствие, возникновение трудностей при формировании количественных показателей для оценки результатов осуществления функций и задач конкретных структурных подразделений администрации Петрозаводского городского округа.

Таким образом, оптимизация распределения прав и ответственности между субъектами бюджетного планирования, внедрение методологии среднесрочного ведомственного программно-целевого бюджетного планирования являются основным комплексом мероприятий подготовительного характера, обеспечивающих переход на бюджетное планирование в разрезе программно-целевых мероприятий.

Также на момент подготовки Программы реформирования в Петрозаводском городском округе были предприняты первые шаги по реализации мероприятий в сфере результативного планирования деятельности субъектов бюджетного планирования.

Постановлениями Главы Петрозаводского городского округа от 11.07.2007 N 1603 «Об утверждении Положения о разработке основных направлений деятельности структурных подразделений администрации города» (с изменениями и дополнениями), от 06.08.2007 N 1847 «Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности структурных подразделений и получателей средств бюджета города Петрозаводска» (с изменениями и дополнениями) администрация округа утвердила порядок разработки основных направлений деятельности структурных подразделений администрации округа, уполномоченных выступать от имени главного распорядителя бюджетных средств, в части распределения ассигнований между получателями бюджетных средств и получателей средств бюджета Петрозаводского городского округа и установила структурным подразделениям и получателям средств местного бюджета ежегодно готовить доклады о результатах и основных направлениях своей деятельности (далее Доклад). В соответствии с данными постановлениями в Докладе должны быть представлены следующие разделы:

- Цели, задачи и результаты деятельности;

- Расходные обязательства;

- Распределение расходов по целям, задачам, программам, функциям и мероприятиям;

- Результативность бюджетных расходов.

В 2007 году опыт подготовки докладов структурными подразделениями в целом был успешным. Доклады были представлены 8 управлениями администрации округа:

- управлением образования;

- управлением культуры;

- управлением физической культуры и спорта;

- управлением архитектуры и градостроительства;

- управлением муниципальным имуществом;

- управлением земельных ресурсов;

- управлением здравоохранения;

- финансовым управлением,

в которых структурные подразделения определили цели, задачи на 2008-2010 годы, установили показатели, позволяющие подразделению выполнить данные цели и задачи. Была проведена оценка исполняемых расходных обязательств, результативности бюджетных расходов.

В 2008 году практика подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности структурными подразделениями администрации округа будет продолжена. Также администрацией разработан нормативный правовой акт о порядке оценки докладов о достигнутых результатах и основных направлениях деятельности структурных подразделений. При подготовке проекта местного бюджета на 2009 год доклады структурных подразделений будут оценены в соответствии с данным Порядком.

План реформирования: обоснование мероприятий и ожидаемые результаты

На момент разработки программы реформирования администрацией Петрозаводского городского округа проведена инвентаризация целей и задач, утвержденных в составе программных документов социально-экономического развития территории на средне- и долгосрочную перспективу, и их отражения в действующих целевых программах ведомственного характера.

На первом этапе реализации мероприятий в рамках данной тактической задачи планируется утвердить порядок разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также методику оценки эффективности ведомственных целевых программ субъектов бюджетного планирования, в рамках которых в обязательном порядке будет закреплена процедура изменения (корректировки) или досрочного прекращения данных программ с учетом фактических достигнутых результатов в ходе их реализации.

В соответствии с утвержденными на первом этапе муниципальными правовыми актами потребуется внести изменения в Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 06.08.2007 г. N 1847 «Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности структурных подразделений и получателей средств бюджета города Петрозаводска» (с изменениями и дополнениями), а также в Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 15.07.2008 г. N 1734 «Об утверждении Порядка оценки докладов о достигнутых результатов и основных направлениях деятельности структурных подразделений администрации округа». В частности, внесение изменений необходимо в целях корректировки содержательного наполнения разделов Докладов в соответствии с утвержденными количественными показателями для оценки планов, хода исполнения и конечных результатов реализации функций, достижения целей и решения задач для всех субъектов бюджетного планирования, порядка корректировки предоставляемых субъектам бюджетного планирования средств исходя из планируемых и фактически достигнутых результатов.

На втором этапе реализации мероприятий Программы реформирования планируется утверждение порядка конкурсного распределения «бюджета» принимаемых обязательств в рамках вновь принимаемых и действующих ведомственных целевых программ.

Далее, планируется разработать и утвердить ведомственные целевые программы (развития и функционирования) субъектов бюджетного планирования, размещать на официальном сайте администрации Петрозаводского городского округа в сети Интернет тексты ведомственных целевых программ, отчеты о ходе выполнения программ, а также рейтинг их эффективности.

Комплексная система мероприятий в рамках подзадачи 5.1. «Совершенствование процедуры формирования и реализации ведомственных и целевых программ» представлена в таблице 11.

Таблица 11

Комплексная система мероприятий
в рамках подзадачи 5.1. «Совершенствование процедуры формирования и реализации ведомственных и целевых программ»

Альтернативные способы реализации мероприятий

Альтернативой переходу к реализации деятельности структурных подразделений администрации Петрозаводского городского округа в рамках ведомственных целевых программ выступает сохранение существующей практики применения программно-целевого метода управления.

В контексте реализации мероприятий Программы реформирования альтернативность состоит в возможности детализации разрабатываемых нормативных правовых актов Петрозаводского городского округа и планируемых результатов, различной степени сложности и детализации предлагаемых способов реализации конкретных мероприятий.

1). Альтернативность в процессе формирования и утверждения порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ, индикаторов оценки результативности и планируемых результатов, а также закрепления процедуры изменения (корректировки) досрочного прекращения данных программ с учетом фактически достигнутых результатов в ходе их реализации заключается в различной степени детализации требований, предъявляемых к структуре и содержанию ведомственной целевой программы; а также различных способах определения взаимосвязей устанавливаемых индикаторов оценки результативности, планируемых результатов и объемов бюджетного финансирования. С целью выбора оптимального набора данных характеристик при подготовке данного муниципального правового акта планируется учитывать опыт разработки ведомственных целевых программ федерального уровня (в частности, требования, установленные Постановлением Правительства РФ от 19.04.2005 г. N 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»).

2). Альтернативность в процессе разработки и утверждения порядка конкурсного распределения бюджета принимаемых обязательств заключается в различной степени детализации методологии процедуры распределения ресурсов, а также в многовариантности различных критериев при проведении конкурсного отбора и рейтинговании субъектов бюджетного планирования.

Факторы риска: оценка и способы регулирования

Реализация мероприятий по оптимизации распределения прав и ответственности между субъектами бюджетного планирования связана с возникновением определенных рисков, которые заключаются в вероятности:

· изменения законодательства в области полномочий органов местного самоуправления, что отразится на качестве реализации следующих мероприятий:

- оценка функций и задач субъектов бюджетного планирования;

- реализация принятых ведомственных целевых программ;

· возникновения изменения бюджетного законодательства относительно прав и обязанностей бюджетных учреждений (получателей бюджетных средств);

· возникновение риска «несогласованности», заключающегося в риске неточного согласования на среднесрочном горизонте планирования общих бюджетных параметров и параметров среднесрочных ведомственных программ.

В целом по отношению к комплексной системе мероприятий, обеспечивающих решение тактической подзадачи 5.1 «Совершенствование процедуры формирования и реализации ведомственных целевых программ», система рисков может быть описана внешними и внутренними факторами риска.

Внешние риски:

Внутренние риски:

5.2. «Совершенствование процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ»

Нормативное правовое обеспечение решения тактической задачи

- Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изменениями и дополнениями);

- Федеральный закон от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями);

- Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г. N 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (вместе с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004?2006 годах, Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования);

- Решение Петрозаводского городского Совета от 19.10.1999 г. N XXIII/XXVI-418 «Устав Петрозаводского городского округа» (с изменениями и дополнениями);

-Постановление Правительства Российской Федерации от 19.04.2005 г. N 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»;

- Постановление Главы самоуправления города Петрозаводска от 16.01.2007 г. N 49 «Об утверждении порядка разработки и реализации долгосрочных муниципальных целевых программ структурными подразделениями администрации города Петрозаводска» (с изменениями и дополнениями);

- Постановление Главы Петрозаводского городского округа от 04.06.2008 г. N 1306 «Об утверждении Правил принятия решений о заключении долгосрочных муниципальных контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом».

Анализ исходного состояния

на момент разработки Программы реформирования

В Петрозаводском городском округе существует практика расходования бюджетных средств посредством реализации муниципальных целевых программ, направленных на решение ключевых социально-экономических проблем развития округа.

Постановлением Главы самоуправления города от 16.01.2007 г. N 49 администрацией Петрозаводского городского округа утвержден порядок, регулирующий процедуру разработки и реализации долгосрочных муниципальных целевых программ.

В течение 2008 года в данное Постановление вносились коррективы в целях приведения его в соответствие федеральному законодательству.

В соответствии с данным документом долгосрочная муниципальная целевая программа представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области муниципального, экономического, экологического, социального и культурного развития Петрозаводского городского округа.

Кроме того, в целях создания стабильности контрактных правоотношений при реализации мероприятий долгосрочных целевых программ Постановлением Главы Петрозаводского городского округа от 04.06.2008 г. N 1306 утверждены Правила принятия решений о заключении долгосрочных муниципальных контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом.

Количество долгосрочных целевых программ, реализуемых на территории Петрозаводского городского округа за 2005-2008 гг., представлено на рис. 7, объемы финансирования долгосрочных целевых программ за 2005-2008 гг. - на рис. 8:

Рис.7 Количество целевых программ долгосрочного характера, реализуемых на территории Петрозаводского городского округа в 2005-2008 гг., ед.

Как показывает информация, приведенная на рис. 7, 8, количество программ долгосрочного характера в Петрозаводском городском округе с 2005 г. по 2008 г. увеличилось вдвое. Объем финансирования данных целевых программ с 2005 г. по 2008 г. вырос на 130380,3 тыс.руб.

На 2008 год решением Петрозаводского городского Совета от 26.12.2007 г. N XXVI/XIV-170 «О бюджете Петрозаводского городского округа на 2008 год» (с изменениями и дополнениями) предусмотрена реализация 20 целевых программ, из них 12 программ долгосрочного характера, объем финансирования (с учетом изменений и дополнений) долгосрочных целевых программ в 2008 году запланирован на уровне 135112,5 тыс.руб.

Рис. 8 Финансирование целевых программ долгосрочного характера, реализуемых на территории Петрозаводского городского округа в 2005-2008 гг., тыс.руб.

Перечень целевых программ долгосрочного характера, реализуемых на территории Петрозаводского городского округа в 2005-2008 гг., приведен в Таблице 12.

Таблица 12

Целевые программы долгосрочного характера, реализуемые на территории Петрозаводского городского округа в 2005 - 2008 гг.

Таким образом, на сегодняшний день в Петрозав одском городском округе используется инструментарий долгосрочного планирования, поэтому необходимо дальнейшее совершенствование механизмов и процедур с целью повышения эффективности использования бюджетных ресурсов.

План реформирования: обоснование мероприятий и ожидаемые результаты

Комплексная система мероприятий «Совершенствование процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ» тесно взаимосвязана с комплексной системой мероприятий, направленных на решение тактической задачи «Совершенствование процедуры формирования и реализации ведомственных целевых программ». В совокупности реализация данных мероприятий позволит обеспечить переход на программно-целевое бюджетное планирование и среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат.

На этапе подготовки Программы реформирования была проведена инвентаризация целей и задач, утвержденных в составе программных документов социально-экономического развития Петрозаводского городского округа на средне- и долгосрочную перспективу, и их отражение в действующих долгосрочных муниципальных целевых программах за 2005-2008 гг., что нашло отражение в соответствующей аналитической записке.

На первом этапе Программе реформирования планируется подготовить ряд изменений в действующий Порядок разработки и реализации долгосрочных муниципальных целевых программ:

- четко зафиксировать методологию отбора проблем для программной разработки долгосрочных целевых программ;

- регламентировать процедуры и механизмы изменения (корректировки) или досрочного прекращения долгосрочных целевых программ с учетом фактически достигнутых результатов в ходе их реализации;

- установить порядок применения целевых индикаторов, позволяющих оценить ход реализации целевой программы, степень ее эффективности и результативности;

- разработать методику оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ Петрозаводского городского округа.

Далее в рамках реализации мероприятий первого этапа планируется внести изменения в действующий Порядок принятия решения о заключении долгосрочного муниципального контракта для нужд Петрозаводского городского округа в целях обеспечения стабильности и устойчивости реализации программ, а также достижения запланированных целевых индикаторов результативности.

На втором этапе реализации мероприятий Программы реформирования планируется утвердить порядок конкурсного распределения «бюджета» принимаемых обязательств на вновь принимаемые и действующие долгосрочные целевые программы.

Далее в рамках второго этапа планируется утверждение и реализация долгосрочных муниципальных целевых программ, размещение на официальном сайте администрации Петрозаводского городского округа в сети Интернет: текстов долгосрочных муниципальных целевых программ, а также отчетов о ходе и результатах их реализации, рейтинга их эффективности.

Комплексная система мероприятий в рамках подзадачи 5.2. «Совершенствование процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ» представлена в таблице 13.

Альтернативные способы реализации мероприятий

В качестве альтернативы переходу к разработке и реализации долгосрочных целевых программ выступает использование ведомственных целевых программ.

В контексте реализации мероприятий Программы реформирования в Петрозаводском городском округе, с учетом положений Бюджетного кодекса РФ, использованию в рамках расходования средств местного бюджета подлежит инструментарий как долгосрочных, так и ведомственных целевых программ.

Таким образом, альтернативность к формированию долгосрочных целевых программ существует и выражается в способах реализации конкретных мероприятий.

1). Внесение изменений в Порядок разработки и реализации долгосрочных целевых программ.

Разнообразие способов реализации мероприятия заключается в различных способах установлений связи между индикаторами оценки результативности и планируемых результатов и объемов бюджетного финансирования; в определении параметров результативности долгосрочных целевых программ и степени их подконтрольности (управляемости) для задействованных в реализации соответствующих программ субъектов бюджетного планирования.

2). Внесение изменений в Правила принятия решений о заключении долгосрочных муниципальных контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом.

Разнообразие способов реализации мероприятия заключается в различной степени детализации требований, предъявляемых к процедуре заключения муниципальных контрактов (договоров, соглашений). Детализация требований, предъявляемых к процедуре заключения муниципальных контрактов (договоров, соглашений) на весь срок действия долгосрочных целевых программ, не должна выходить за рамки правового регулирования, установленные действующим федеральным законодательством в сфере осуществления государственных и муниципальных закупок.

3). Альтернативность в процессе разработки и утверждения порядка конкурсного распределения «бюджета» принимаемых обязательств заключается в различной степени детализации и правовой регламентации процедуры конкурентного распределения бюджетных ресурсов, а также в существовании различных критериев при проведении конкурсного отбора и рейтингования субъектов бюджетного планирования, долгосрочных целевых программ.

Факторы риска: оценка и способы регулирования

Из потенциальных рисков наиболее значительно влияние экономического риска, наступление которого предопределяет изменение макроэкономической ситуации, параметров регионального развития и территориального развития Петрозаводского городского округа, что может повлечь изменение долгосрочных приоритетов социально-экономического развития городского округа. Данные изменения могут осуществляться вразрез с целями и задачами стратегического характера, предусмотренными в рамках действующих и планируемых к принятию долгосрочных целевых программ.

В целом по отношению к комплексной системе мероприятий, обеспечивающих решение тактической подзадачи 5.2 «Совершенствование процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ», система рисков может быть описана внешними и внутренними факторами риска.

Внешние риски:

Внутренние риски:

В целом, по итогам реализации комплексных систем мероприятий, направленных на решение тактической задачи 5 «Совершенствование процедуры формирования и реализации ведомственных и долгосрочных целевых программ», планируется достижение уровня управления муниципальными финансами, при котором объем бюджетных расходов, предусмотренных на реализацию действующих ведомственных и (или) долгосрочных целевых программ, составляет не менее 50% от общего объема непроцентных расходов местного бюджета.

Таблица 13

Комплексная система мероприятий, в рамках подзадачи 5.2. «Совершенствование процедуры формирования и реализации долгосрочных целевых программ»