Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)

Открыть в Кодекс (для получения более подробной информации)

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ

(с изменениями и дополнениями от: 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля, 31 декабря 2005 г., 17 апреля, 3, 30 июня, 27 июля, 16 октября, 4, 18, 29 декабря 2006 г., 28 февраля, 10 мая, 19 июня, 24 июля, 30 октября, 8 ноября 2007 г., 13 мая, 14, 22, 23 июля, 25, 30 декабря 2008 г., 14 марта, 17, 24 июля, 25, 27 декабря 2009 г., 22 июля, 29 декабря 2010 г., 20 марта, 5 апреля, 14 июня, 1, 11, 18, 19, 21 июля, 21, 30 ноября, 6, 7, 8, 12 декабря 2011 г., 25 июня, 28 июля, 30 декабря 2012 г., 4 марта, 5 апреля, 7 июня, 2, 23 июля, 28 декабря 2013 г., 23 июня, 21 июля, 22 октября, 29, 31 декабря 2014 г., 8 марта, 20 апреля, 29 июня, 13 июля, 5 октября, 28 ноября, 30 декабря 2015 г., 1, 23 мая, 23 июня, 3 июля 2016 г., 1, 18, 29 июля, 31 декабря 2017 г., 27, 29 июня, 1, 3, 19 июля, 3 августа, 18, 25 декабря 2018 г., 27 июня 2019 г.)

Комментарий к главе I. Общие положения

Комментарий к статье 1. Основные принципы земельного законодательства

1. В комментируемой статье закреплены принципы земельного законодательства. Нормирующая роль принципов законодательства (в том числе и земельного) состоит в том, что они:

могут применяться судами и иными органами публичной власти в случае отсутствия конкретной нормы права (когда при этом само общественное отношение объективно нуждается в правовом регулировании);

могут быть использованы для преодоления (устранения) противоречий между отдельными нормами законодательства;

могут использоваться в правоинтерпретационной практике для системного (а порой и целевого) толкования некоторых юридических предписаний;

служат ориентирами для выработки основных направлений правовой политики, реформ законодательства, совершенствования юридической практики.

Важно иметь в виду, что принципы, указанные в комментируемой статье, пронизывают собой всю систему земельного законодательства, куда входит и ЗК РФ, и акты, изданные в соответствии с ним. Мы полагаем, что под этой формулировкой законодатель подразумевал все те нормативные правовые акты, наличие которых прямо предусмотрено в тексте ЗК РФ (об этом см. отсылки в ст.4, 6, 7, 9 и т.д.). Среди них - федеральные законы, содержащие специальные нормы земельного права, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти и пр.

Также важно иметь в виду, что перечень принципов в комментируемой статье сформулирован как открытый, поскольку (положение п.2) в иных федеральных законах могут быть установлены и иные принципы земельного законодательства, при условии их непротиворечия принципам, установленным в ЗК РФ. Строгое логико-грамматическое толкование этого правила позволяет считать, что федеральными подзаконными нормативными актами и региональными законами не могут вводиться новые принципы регулирования земельных отношений. Представляется, что данные принципы могут быть введены международными договорами РФ, поскольку формой ратификации такого рода соглашений являются именно федеральные законы.

2. В качестве принципа комментируемая статья называет учет значения земли как основы жизни и деятельности человека. Этот принцип совершенно справедливо поставлен на первое место в тексте. Дело в том, что земельные правоотношения, будучи по внешним, формальным характеристикам сходными с иными гражданскими правоотношениями (поскольку точно так же имеют субъектный состав, содержание и объект), все же отличаются от них. Земля - основной объект этих отношений - обладает не просто материальным (экономическим), но и биоантропологическим значением, т.к. представляет собой составную часть природы (биосферы). Как следствие, земля в целом выступает объектом охраны, что не препятствует быть ей недвижимым имуществом, в отношении которого действует обычный правовой режим вещи. Таким образом, смысл данного принципа состоит в расстановке приоритетов в правовом регулировании. Широкий спектр возможностей, вытекающих из вовлеченности земельных участков в рыночный оборот, подлежит ограничению в публичных интересах, исходя из природоресурсной значимости земли. В действующем законодательстве существует немало случаев реализации данного принципа, например, установление предельно допустимого минимального размера земельного участка для земель сельскохозяйственного назначения (отсылочная норма п.1 ст.4 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").

3. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает приоритет охраны земли перед ее экономической эксплуатацией. Земельные участки выступают объектом различных субъективных прав, в том числе права собственности. По общему правилу, собственник может использовать принадлежащее ему имущество любым законным способом, его власть над вещью является абсолютной (она охватывает классические правомочия владения, пользования и распоряжения, но не ограничивается ими). В принципе, собственник может даже уничтожить свое имущество, и по общему правилу никто не может препятствовать ему в этом. Однако в отношении земельных участков действует довольно строгое ограничение: любые правомочия собственника или иного законного владельца могут быть реализованы, только если это не наносит ущерба окружающей среде. Это ограничение, восходящее к конституционной норме о природных ресурсах как основе жизни и деятельности населения, (ч.1 ст.9 Конституции РФ) распространяется как на частных, так и на публичных субъектов.

Состояние защищенности земли как ресурса и средства производства является, таким образом, важнейшим критерием принятия юридически значимых решений, о чем свидетельствует и судебная практика. Так, суд, проанализировав положения земельного законодательства, отказал организации-истцу в удовлетворении требования о признании права собственности на самовольно возведенные объекты недвижимости, указав, что представленные истцом в материалы дела доказательства не могут быть признаны судом в достаточной степени объективно и достоверно подтверждающими пожарную и экологическую безопасность самовольных построек (см. постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.01.2008 г. N А19-8412/07-Ф02-9899/07 по делу N А19-8412/07) (см. также определение Конституционного Суда РФ от 20.04.2017 г. N 854-О, постановление Арбитражного суда Московского округа от 26.01.2016 N Ф05-19540/2015 по делу N А40-17353/15, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 02.06.2017 N Ф06-20466/2017 по делу N А49-4507/2016 и др.).

Указанный принцип имеет силу и для субъектов, осуществляющих нормотворческую деятельность, поскольку какие-либо изменения в регулировании земельных отношений должны рассматриваться в совокупности с ожидаемыми результатами их реализации в системе отношений по обеспечению рационального использования природного ресурса и его охраны как компонента природной среды. В статьях ЗК РФ этот принцип также обретает конкретизацию, например, при установлении целей охраны земель (ст.12 и др.).

4. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает приоритет охраны жизни и здоровья человека в осуществлении прав и обязанностей в сфере земельного права. Это установление коррелирует с конституционным принципом о человеке, его правах и свободах как высшей ценности (являясь, по сути, его конкретизацией), и предполагает особую логику принятия решений ответственными лицами. Законодатель императивно требует, чтобы любые виды деятельности, связанные с землей, обеспечивали бы сохранение жизни и отсутствие вредного воздействия на здоровье человека, даже если этот эффект является экономически неоправданным, влекущим большие затраты (при этом то, какие затраты следует считать большими, в законодательстве не разъясняется, хотя здесь должны быть некие разумные пределы, обнаруживаемые в ходе применения данной нормы).

Данный принцип находит свою реализацию как на правотворческом, так и на правоприменительном уровне, т.е. в судебной практике. Он органически связан с Федеральным законом от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ст.12), санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами (см., например, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" и др.). В тексте ЗК РФ также присутствуют положения, детализирующие этот принцип (ст.13 о нормативах предельно допустимых концентраций вредных веществ и пр.). Основным же способом осуществления данного принципа является установление экологических и градостроительных пределов и ограничений деятельности хозяйствующих субъектов, позволяющих снизить реальные или потенциальные угрозы в виде негативного воздействия экономической деятельности на здоровье граждан.

5. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает демократизм, т.е. участие граждан и их коллективов в решении вопросов, касающихся прав на землю. Законодатель предоставляет физическим лицам и некоммерческим организациям (в том числе религиозным организациям) возможность участвовать в подготовке решений распорядительного характера, если такие решения могут повлиять на состояние земель при их использовании и охране. Субъективному правомочию корреспондирует соответствующая обязанность со стороны субъектов, принимающих такого рода решения, обеспечить возможность участия, исходя из тех форм и порядка, которые определены законодательством.

Реализация демократических начал в принятии решений, затрагивающих судьбу земельных участков, обеспечивается законами и подзаконными нормативными правовыми актами. Например, согласно п.5 ст.28 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности. Публичные слушания - это одна из форм участия населения в решении вопросов местного значения, и именно таким образом реализуется комментируемый принцип земельного законодательства.

6. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Законодатель говорит здесь о правовом режиме, который по общему правилу должен быть единым в отношении недвижимого имущества, части которого связаны между собой на уровне физико-механических характеристик. Понятие "прочно связанный с земельным участком объект" корректно отождествлять с собирательным термином "здание, строение, сооружение", т.к. объекты иного рода (например, механизмы) могут быть довольно велики в линейных размерах, но в силу мобильности не иметь прочной связи с участком территории.

Другой вариант реализации названного принципа состоит в конструировании законодателем обязывающих норм, как это сделано, например, в ст.69 Федерального закона от 16.07.1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)", которая допускает ипотеку здания или сооружения только с одновременной ипотекой по тому же договору земельного участка, на котором находится это здание или сооружение. Неисполнение подобного рода предписаний делает сделку недействительной по основанию нарушения требований закона (ст.168 ГК РФ).

7. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает приоритет сохранения земель определенных категорий. Смысл этого принципа состоит в том, что для некоторых разновидностей земельных участков изменение их целевого назначения либо в значительной степени ограничено, либо запрещено (в то время как по общему правилу такое назначение может меняться - хотя это в буквальном виде не сформулировано в законе).

Приоритет сохранения земель распространяется на все ценные земли, в т.ч. из состава земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия. В иных статьях ЗК РФ состав данной группы раскрыт более детально. Так в соответствии с положениями ст.95 ЗК РФ, к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов. К особо ценным землям, в силу положений ст.100 ЗК РФ, относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).

Если комментируемая статья фиксирует только общий принцип неизменности целевого назначения перечисленных выше категорий земель, то в законодательстве это общее установление трансформируется в определенное количество императивных ограничений или запретов. Например, согласно ст.16 Федерального закона от 23.02.1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны. В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Другой пример: согласно ст.21 Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", на территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.

8. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает платность использования земли. В основу этого принципа положена идея о возмездном характере эксплуатации земли как ресурса (фактора производства), при этом степень такой эксплуатации для целей законодателя правового значения не имеет. Предусматриваются две формы платы за использование земли - земельный налог (до введения налога на недвижимость) и арендная плата (см. комментарии к ст.65 ЗК РФ).

В судебной практике сложилась позиция, согласно которой лицо, фактически пользовавшееся земельным участком, обязано возместить все расходы, понесенные плательщиком земельного налога, объектом налогообложения которого является данный участок. Так, рассматривая ситуацию, связанную с платой за пользование земельным участком, Президиум ВАС РФ отметил, что общество, к которому перешло право пользования земельным участком, которое фактически пользовалось этим участком, но в отсутствие государственной регистрации права не могло быть плательщиком земельного налога, обязано в соответствии с п.1 ст.1102 ГК РФ возместить лицу, запись о праве которого была в реестре и который являлся плательщиком земельного налога, расходы по уплате этого налога (см. постановление Президиума ВАС РФ от 15.07.2010 г. N 14547/09).

Случаи бесплатного пользования землей определяются федеральными законами и законами субъектов РФ. К таковым случаям относятся:

постоянное (бессрочное) пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляемое органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями (бюджетными, казенными, автономными), казенными предприятиями и т.д. (ст.39.9 ЗК РФ);

пользование земельными участками, в том числе из состава земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий, являющимися служебными наделами, осуществляемое определенными категориями работников (п.2 ст.24 ЗК РФ);

пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляемое жилищно-строительными кооперативами в целях обеспечения жилыми помещениями граждан из числа работников государственных и муниципальных образовательных организаций, организаций социального обслуживания, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти или субъекта РФ, государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, государственных и муниципальных учреждений культуры, а также граждан, имеющих трех и более детей (ст.9.2 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации");

пользование лесными участками, осуществляемое гражданами, ведущими сельскохозяйственную деятельность для собственных нужд (п.3.1 ст.38 ЛК РФ);

пользование земельным участком, на котором расположено имущество религиозного назначения, осуществляемое религиозной организацией (п.2 ст.5 Федерального закона от 30.11.2010 г. N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности") и т.д.

9. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает деление земель по целевому назначению на категории. Данное деление определяет правовые режимы, а те в свою очередь непосредственно связаны с разрешенными способами использования участков земли, которые являются одинаковыми в рамках одной категории земель. О категориях земель см. комментарий к ст.7 ЗК РФ.

Несмотря на то, что принадлежность земельного участка той или иной категории служит обстоятельством, ограничивающим спектр деятельности, в которую может быть вовлечен данный участок, его разрешенное использование может быть изменено и в рамках принадлежности к одной и той же категории. Ключевым документом здесь выступает градостроительный регламент. Как следует из ст.1 ГрК РФ, именно посредством градостроительных регламентов устанавливаются (следовательно, и могут быть изменены впоследствии) в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Помимо способов, которыми тот или иной участок может использоваться, категоризация земель предполагает и различные способы их охраны.

10. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает разграничение государственной собственности на землю по субъектам, обладающим данным правом. Деление это традиционно предполагает три уровня - федеральный, региональный и муниципальный, распределение между которыми осуществляется законодателем.

В соответствии со ст.3.1 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся:

земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности РФ;

земельные участки, предоставленные органам государственной власти РФ, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;

земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного пользования у государственных академий наук, у организаций, находившихся в ведении государственных академий наук до дня вступления в силу Федерального закона от 27.09.2013 г. N 253-ФЗ "О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также у государственных учреждений, входящих в структуру Российской академии наук;

земельные участки, предоставленные в аренду Государственной компании "Российские автомобильные дороги" федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства;

иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

К собственности субъектов РФ относятся:

земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ;

земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов РФ;

земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, за исключением таких земельных участков, находящихся в собственности РФ, собственности муниципальных образований, граждан и юридических лиц либо предоставленных физическим или юридическим лицам на ином вещном праве;

К собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:

земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.

Дальнейшая конкретизация комментируемой статьи в части принципа разграничения собственности на землю между различными субъектами публичного права осуществляется в иных нормативных правовых актах. К примеру, положения ст.7 Федерального закона от 03.06.2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса РФ" содержат следующие правила определения того, кто является собственником того или иного земельного участка:

земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью РФ, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов РФ или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности;

земельные участки, которые не находятся в собственности РФ и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью субъектов РФ, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов РФ;

земельные участки, которые не находятся в собственности РФ, субъектов РФ, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью муниципальных районов, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений;

земельные участки, которые не находятся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью поселений, городских округов.

О разграничении собственности на землю см. также положения Федерального закона от 03.12.2008 г. N 244-ФЗ "О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов РФ или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях".

11. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает дифференцированный подход к определению правового режима земель. По сути, потребность в отдельном закреплении данного принципа отсутствует, т.к. он следует из подп.1, 2 и 8 п.1 комментируемой статьи, так что с точки зрения юридической техники данная конструкция избыточна. Ее смысл состоит в том, что категоризация земель и зонирование отдельных территорий не могут осуществляться произвольно, без учета всей совокупности условий, в которых будет осуществляться использование той или иной территории.

12. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает сочетание публичных и частных интересов участников земельных правоотношений. Смысл этого принципа состоит в том, что правомочия собственника или иного законного владельца земельного участка осуществляются свободно, но их регулирование исходит из интересов всего общества. Говоря иначе, эти правомочия могут быть в известной степени ограничены, и, если ограничения законны и обоснованы (в том числе ссылкой на комментируемое положение ст.1), объем возможностей собственника земли уменьшается. Это хорошо заметно по содержанию ст.40 ЗК РФ. Кроме того, важно помнить о значительном числе обязанностей, возлагаемых законодателем на законных владельцев земельных участков (ст.42 ЗК РФ), чего не предполагает пользование иными видами имущества.

13. В комментируемой статье также закреплена необходимость разграничения норм различных отраслей права при регулировании земельных отношений. Очевидно, конкурирующими для данного случая могут быть положения гражданского и земельного законодательства, и именно их предписано разграничивать. Нет полной ясности в том, кому адресована данная норма - то ли правоприменителю, но ему для избирательного применения положений как ГК РФ, так и ЗК РФ необходимы какие-либо конкретные основания, то ли правотворческим инстанциям, но тогда ее смысл требует уточнения. Ситуацию исправляет систематическое толкование данного положения в единстве с п.3 ст.3 ЗК РФ, где идет речь о регулировании имущественных отношений, объектами которых являются земельные участки. Предусмотрено, что гражданское законодательство, регулирующее владение, пользование и распоряжение землей, представляет собой совокупность общих норм, тогда как земельное (и иное) законодательство образует массив специальных норм, имеющих, как это обычно бывает, приоритет в применении.

Комментарий к статье 2. Земельное законодательство

1. В комментируемой статье урегулированы принципы построения земельного законодательства как системы. Эта система является многоуровневой и строго иерархичной. Правила ее построения определены так, чтобы в максимальной степени предупредить возникновение коллизионных ситуаций при применении тех или иных юридических предписаний.

Как следует из п.1, нормотворчество в сфере регулирования земельных отношений может осуществляться на уровне законов и подзаконных нормативных правовых актов. При этом должны соблюдаться принцип соответствия нормативных правовых актов положениям, обладающим более высокой юридической силой, и нормы ст.72 и 76 Конституции РФ (о совместном ведении РФ и субъектов РФ, распространяющемся на земельное законодательство).

2. Иерархичность системы земельного законодательства базируется на требовании соответствия положений нижестоящих нормативных правовых актов содержанию вышестоящих актов. В данном случае используются две формулировки: либо те или иные нормы должны соответствовать ЗК РФ, как это имеет силу в отношении иных федеральных законов и законов субъектов РФ, либо нормативные правовые акты не должны противоречить ЗК РФ, как это зафиксировано в отношении указов Президента РФ. С нашей точки зрения, разница состоит в том, что "соответствие" предполагает возможность прямого указания в ЗК РФ на тот или иной вопрос, подлежащий урегулированию, например, в законе субъекта РФ, в то время как "непротиворечие" предполагает лишь отсутствие расхождений в определении одного и того же правового режима, поскольку законодатель не дает прямых указаний Президенту РФ по урегулированию определенных вопросов посредством издания указов. Общие начала участия Президента в правовом регулировании определены Конституцией РФ, в остальном его нормотворческая активность во всех сферах общественных отношений остается свободной.

3. Особое внимание следует обратить на то, в какой степени в регулировании земельных отношений могут участвовать федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Как следует из комментируемой статьи, такого рода участие допустимо лишь в пределах компетенции, закрепленной за этими органами в соответствующих нормативных правовых актах - федеральных законах и пр. Соответственно, выход того или иного органа за пределы компетенции при регулировании земельных отношений может послужить основанием отмены соответствующего акта по решению суда.

Отдельные элементы указанной выше компетенции предусмотрены в ЗК РФ:

Правительство РФ устанавливает порядок рекультивации земель (п.6 ст.13) и порядок консервации земель (п.7 ст.13);

органы государственной власти субъектов РФ устанавливают порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности субъекта РФ и предоставленные в аренду без торгов (п.3 ст.39.7), утверждают средний уровень кадастровой стоимости земельных участков по муниципальному району или городскому округу (п.2 ст.66);

органы местного самоуправления издают акты, регулирующие муниципальный земельный контроль в отношении объектов земельных отношений, расположенных в пределах, соответственно, городского округа, городских поселений, сельских поселений, межселенной территории (п.2 ст.72), и др.

4. Следует иметь в виду, что земельное законодательство знает и принцип альтернативной определенности в правовом регулировании, правда, в отличие от гражданского законодательства с его принципом диспозитивности, случаи действия этого принципа сравнительно редки. Так, например, в соответствии с п.19 ст.34 Федерального закона от 23.06.2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", если субъектом РФ в соответствии с п.2 ст.39.19 ЗК РФ не установлен порядок предоставления в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 ЗК РФ, предоставление земельных участков указанным гражданам осуществляется в порядке, установленном статьями 39.14-39.17 ЗК РФ. Таким образом, органы государственной власти субъекта РФ могут использовать модель регулирования, заложенную в ЗК РФ, либо вводить собственное регулирование, поскольку это прямо предусматривается законодателем. Естественно, выбор в пользу собственного регулирования совершается однократно, а случаи последующего возврата региональных органов государственной власти к установленной в ЗК РФ модели регулирования данного вопроса нам неизвестны.

Комментарий к статье 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством

1. Комментируемая статья раскрывает понятие земельных отношений, т.е. предмета правового регулирования, установленного ЗК РФ и иными связанными с ним нормативными правовыми актами. Из содержания п.1 следует двойственность этих отношений: с одной стороны, регулируется использование земли, с другой стороны - ее охрана. Это соответствует общим принципам регулирования, закрепленным в ст.1 ЗК РФ, в частности, комплексному характеру земель как объекта правоотношений. Об одном и том же земельном участке можно говорить как о недвижимом имуществе и природном объекте, что предполагает совмещение двух различных целей правового регулирования в едином правовом режиме. Именно это обстоятельство обусловливает особую сложность многих институтов земельного права.

2. Природоресурсное законодательство РФ не является полностью кодифицированным, хотя значительная степень систематизации ему присуща (наличие таких актов как ВК РФ, ЛК РФ). Тем не менее в п.2 комментируемой статьи законодатель закрепляет приоритеты правового регулирования на случай возможных коллизий между ЗК РФ и законодательством о недрах, лесным, водным законодательством, законодательством о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов РФ. Во всех этих случаях, исчерпывающий перечень которых, видимо, дать трудно, регулирование земельных отношений осуществляется исключительно по правилам ЗК РФ. Только в том случае, если ЗК РФ не обеспечивает полноту регулирования, например, содержит правовой пробел, применению к земельным отношениям подлежат нормы природоресурсных нормативных правовых актов. И хотя законодатель однозначно предусматривает среди таких актов лишь законы (федеральные и субъектов РФ), ничто не препятствует регулированию земельных отношений и подзаконными нормативными актами, если о том имеется прямое указание законодателя в каком-либо из специализированных федеральных законов.

Важно иметь в виду, что разграничение предметов правового регулирования между ЗК РФ и актами природоресурсного законодательства имеет практическое значение. В частности, отсутствие земельных правоотношений исключает возложение на субъекта ряда обязанностей, в т.ч. имущественного характера. Пример из судебной практики: суд признал незаконным постановление налогового органа об обязании организации уплатить земельный налог за пользование земельным участком, находящимся под водохранилищем, указав, что поскольку организация является водопользователем, то в соответствии с пунктом 2 статьи 3 ЗК РФ к отношениям по использованию вод применяется водное законодательство, специальные федеральные законы. На основании этого суд сделал вывод, что в земельных правоотношениях организация не участвует, а следовательно, обязанности уплачивать земельный налог у нее нет (см. постановление ФАС Уральского округа от 15.01.2007 г. N Ф09-11798/06-С3) (см. также постановление ФАС Московского округа от 26.08.2013 г. по делу N А41-41091/12, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 11.04.2018 г. N Ф07-2322/2018 по делу N А56-37166/2017, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 07.12.2018 N Ф04-5718/2018 по делу N А81-6333/2017, постановление Арбитражного суда Московского округа от 16.10.2018 N Ф05-16992/2018 по делу N А40-201889/2017 и др.).

3. Как следует из п.3 комментируемой статьи, нормы природоресурсного законодательства являются приоритетными и применительно к имущественным отношениям, а именно отношениям по владению, пользованию, распоряжению земельными участками и совершению с ними сделок. Если соответствующие законы содержат специальную норму, регулирующую указанные вопросы, она подлежит применению, если же такая норма отсутствует, будут применяться общие правила ГК РФ (главы о сделках и праве собственности). При этом многочисленные юридические конструкции, закрепленные ГК РФ, находят свое отражение и в тексте ЗК РФ.

Таковы, например, положения п.4 ст.11.6 ЗК РФ о праве общей собственности на земельный участок, гл.V.3 о сервитутах в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и т.п. Иногда законодатель может отступить от указанного правила о приоритете, коль скоро специального регулирования оказывается недостаточно. К примеру, согласно п.1 ст.39.8 ЗК РФ, условия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, определяются гражданским законодательством, ЗК РФ и другими федеральными законами. Здесь, как мы видим, никакой приоритетности норм не обозначено, что выглядит достаточно разумно: суть арендных отношений раскрыта в ст.606 ГК РФ, а специальные нормы касаются не содержания конкретных договоров, а ограничений на их заключение и/или исполнение. Таковы, например, положения ст.39 Федерального закона от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которой предоставление концессионеру в аренду (субаренду) земельных участков, которые находятся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, на которых располагается объект концессионного соглашения и (или) которые необходимы для осуществления концессионером деятельности, предусмотренной концессионным соглашением в отношении автомобильных дорог федерального значения, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, или в случае, предусмотренном федеральным законом, организацией, осуществляющей полномочия концедента.

Комментарий к статье 4. Применение международных договоров Российской Федерации

В комментируемой статье установлен принцип приоритета международных обязательств РФ, надлежащим образом удостоверенных, перед нормами национального права в деле регулирования земельных отношений. Это положение представляет собой конкретизацию положений ч.4 ст.15 Конституции РФ о приоритете международных договоров над внутригосударственным законодательством (при соблюдении ряда условий).

Согласно ст.2 Венской конвенции о праве международных договоров (заключена 23.05.1969 г.), под договором понимается международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Сходная формулировка применяется российским законодателем: согласно ст.2 Федерального закона от 15.07.1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" термин "международный договор Российской Федерации" означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Закон о международных договорах выделяет межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры и дает примерный перечень их наименований (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами и иные виды и наименования).

Международный договор подлежит применению, если Российская Федерация в лице компетентных органов выразила согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в ст.6 Закона о международных договорах:

подписания договора;

обмена документами, образующими договор;

ратификации договора;

утверждения договора;

принятия договора;

присоединения к договору;

применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны.

Также международный договор подлежит применению при рассмотрении и разрешении дела судом, если данный договор вступил в силу в отношении Российской Федерации (см. п.4 постановления Пленума ВС РФ от 10.10.2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации").

Международный договор РФ доводится до всеобщего сведения путем опубликования. Вступившие в РФ в силу договоры (кроме договоров межведомственного характера) подлежат опубликованию в Собрании законодательства РФ, Бюллетене международных договоров, "Российской газете". Международные договоры РФ, заключенные министерствами и ведомствами, публикуются в официальных изданиях этих органов. Международные договоры СССР, обязательные для РФ в силу правопреемства, опубликованы в Сборниках международных договоров СССР. Международные договоры государств - участников Содружества Независимых Государств могут доводиться до всеобщего сведения в информационном вестнике Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество". Международные договоры РФ могут доводиться до всеобщего сведения иными средствами массовой информации и издательствами (см. Указ Президента РФ от 11.01.1993 г. N 11 "О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации").

Комментарий к статье 5. Участники земельных отношений

1. В комментируемой статье определяется круг участников земельных отношений, предлагаются легальные дефиниции для некоторых общих и специальных понятий, характеризующих данных участников.

В целом круг лиц, имеющих юридическую возможность вступать в земельные отношения, определен традиционно и мало чем отличается, к примеру, от участников гражданских правоотношений, что вполне логично, поскольку в обоих случаях предмет регулирования одинаков, если говорить именно об имущественных отношениях (которыми не исчерпываются предметы регулирования ни в гражданском, ни в земельном праве).

2. Некоторые особенности законодатель предусматривает для иностранных физических и юридических лиц. За ними сохраняется право на приобретение в собственность земельных участков, но это право ограничено.

В соответствии с п.3 ст.15 ЗК РФ иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами.

Так, в настоящее время действует указ Президента РФ от 09.01.2011 г. N 26, которым утверждены следующие приграничные территории:

муниципальные образования "Кош-Агачский район", "Усть-Канский район", "Усть-Коксинский район" в Республике Алтай;

муниципальные образования "Джидинский район", "Закаменский район", "Кяхтинский район", "Окинский район", "Тункинский район" Республики Бурятия и пр.

Кроме того, в собственности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц не могут находиться земельные участки в границах морского порта (см. п.2 ст.28 Федерального закона от 08.11.2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Также иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом от 01.05.2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ст.3 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").

3. Комментируемая статья в п.3 определяет некоторые базовые понятия, применяемые как в тексте ЗК РФ, так и в иных источниках земельного законодательства. Эти понятия касаются исключительно субъектного состава земельных отношений, и, будучи связанными логически друг с другом, образуют систему. С точки зрения юридической техники, в ЗК РФ уместно было бы предусмотреть отдельную статью, где содержались бы нормативные определения всех без исключения терминов, имеющих значение для правоприменителей, хотя обеспечить строгость и единство терминологии в этом случае было бы намного труднее, т.к. не все понятия могут быть установлены с достаточной определенностью.

Каждое из приведенных в статье понятий должно толковаться буквально, без расширения и сужения объема. Это имеет юридическое значение, что отражено в разъяснениях органов государственной власти. Так, например, Росреестр в письме от 17.11.2014 г. N 14-15679/14 разъяснил, что, поскольку в соответствии с положениями ст.5 ЗК РФ арендаторы земельных участков - это лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды, следовательно, арендатор не вправе осуществлять распоряжение арендованным земельным участком, которое в том числе заключается в изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Комментарий к статье 6. Объекты земельных отношений

1. Комментируемая статья перечисляет объекты земельных отношений. Принципиально важной здесь оказывается та же самая двойственность в правовом понимании земли, которая обозначена в ст.1 ЗК РФ. А именно, земля может рассматриваться как часть природы и как разновидность недвижимого имущества. Ряд правовых принципов, используемых в регулировании земельных отношений, имеет в силу данного обстоятельства ограниченное применение. Земле как природному ресурсу объективно требуется охрана, земле как имуществу, напротив, охрана не только не требуется, она составляет некое обременение, затрудняющее оборотоспособность. Иными словами, земля в первом, обобщенном ее понимании выступает предметом публично-правового регулирования, здесь нормы земельного законодательства объективно соседствуют и взаимодействуют с конституционными, административными, уголовными нормами.

Что касается частноправового регулирования, оно распространяется не на землю как таковую, а на земельные участки и их части. Индивидуальная определенность земельного участка обусловлена его характеристиками, как физическими, так и юридическими. Сюда относятся: координаты участка на местности, его линейные размеры, площадь, категория земель и т.д.

2. Законодатель допускает создание искусственных земельных участков, чей правовой режим не имеет принципиальных отличий от общего режима земли как имущества. В настоящее время данный аспект земельных отношений регулируется Федеральным законом от 19.07.2011 г. N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в соответствии с которым искусственный земельный участок, созданный на водном объекте, - это сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком. Искусственно созданный земельный участок может прилегать к существующим земельным участкам или быть изолированным от них. Инициаторами создания искусственных земельных участков могут быть федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, юридические лица.

С даты ввода искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию такой объект, а также образованные из него земельные участки находятся в собственности:

Российской Федерации в случае, если создание искусственного земельного участка осуществлено за счет средств федерального бюджета;

субъекта РФ в случае, если создание искусственного земельного участка осуществлено за счет средств бюджета субъекта РФ;

муниципального образования в случае, если создание искусственного земельного участка осуществлено за счет средств местного бюджета;

физического лица, в том числе индивидуального предпринимателя, или юридического лица в случае, если создание искусственного земельного участка осуществлено такими лицами на основании заключенного с ними договора о создании искусственного земельного участка, за исключением случаев, если он создан на основании концессионного соглашения;

Российской Федерации в случае, если создание искусственного земельного участка осуществлено в соответствии с решением о создании морского порта или расширении территории морского порта на основании концессионного соглашения.

Права иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц на приобретение в собственность искусственных земельных участков определяются в соответствии с ЗК РФ, другими федеральными законами.

Комментарий к статье 7. Состав земель в Российской Федерации

1. В комментируемой статье закреплены категории земель, т.е. их подразделение по целевому назначению. Поскольку категоризация влияет на правовой режим земельных участков, очевидно, она затрагивает землю как недвижимое имущество и не касается природоресурсной составляющей вопроса.

Помимо категории для земельных отношений является важным то, какие виды использования данного земельного участка разрешены. Согласно ст.37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

основные виды разрешенного использования;

условно разрешенные виды использования;

вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Применительно к каждой территориальной зоне в ходе процедуры зонирования устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (см. приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 г. N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков"). О разъяснении норм данного Классификатора см. письма Минэкономразвития России от 30.06.2015 г. N Д23и-3029, от 02.07.2015 г. N Д23и-3075, от 03.07.2015 г. N Д23и-3107, от 31.07.2015 г. N ОГ-Д23-10238, от 18.03.2016 г. N Д23и-1239 и др. Также обратим внимание на Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018.

2. Комментируемая статья устанавливает следующие категории земель:

земли сельскохозяйственного назначения, которые находятся за границами населенного пункта и либо предоставлены для нужд сельского хозяйства, либо по своим характеристикам предназначены для этих целей (ст.77 ЗК РФ);

земли населенных пунктов, используемые для застройки и развития городских и сельских населенных пунктов (ст.83 ЗК РФ);

земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, которые находятся за границами населенного пункта и используются для соответствующих целей (ст.87 ЗК РФ);

земли особо охраняемых территорий и объектов, т.е. земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим (ст.94 ЗК РФ);

земли лесного фонда, т.е. лесные и нелесные земли, состав которых установлен лесным законодательством РФ (ст.101 ЗК РФ);

земли водного фонда, т.е. земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, а также земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах (ст.102 ЗК РФ);

земли запаса - земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель (ст.103 ЗК РФ).

Категория земель, как следует из п.2 ст.8 ЗК РФ, в обязательном порядке указывается в ряде официальных документов (государственном кадастре недвижимости, соответствующих договорах и пр.).

3. Комментируемая статья определяет те случаи, когда установленные в ней правила ограничивают свое действие. В частности, в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и представителей других этнических общностей в случаях, предусмотренных нормативными актами, может быть установлен особый правовой режим использования земель. В настоящее время действует Федеральный закон от 07.05.2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", согласно которому земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов в соответствии с законодательством РФ. Земли и земельные участки в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности могут также использоваться указанными лицами и общинами на основании разрешения органа государственной власти или органа местного самоуправления, выданного в случае и в порядке, которые установлены земельным законодательством. Таким образом, режим использования земель может быть изменен по отношению к тому режиму, который следует из результатов зонирования соответствующих территорий.

Сходная формулировка, представляющая собой исключение из общего правила о режимах использования земель, содержится в ст.8 Федерального закона от 30.04.1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", согласно которой малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов имеют право безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционной хозяйственной деятельности и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

Комментарий к статье 8. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую

1. В комментируемой статье определен механизм категоризации земель, в том числе правила перевода земель из одной категории в другую.

Предписания, установленные в комментируемой статье, конкретизированы в соответствующих законодательных актах:

1) порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами, см., например:

ГрК РФ (ст.9 и др.);

Федеральный закон от 21.12.2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую";

Федеральный закон от 28.09.2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" (ст.3);

Федеральный закон от 19.07.2011 N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ст.14);

Федеральный закон от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" (ст.11);

2) перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ (см. ст.84 и др.) и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности (см. ст.4.1 и др. Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации").

Законодатель определяет субъектов, ответственных за перевод земель из одной категории в другую. Таковыми являются:

Правительство РФ - в отношении участков, находящихся в федеральной собственности;

органы исполнительной власти субъектов РФ - в отношении участков, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности;

органы местного самоуправления - в отношении участков, находящихся в муниципальной и частной собственности (за исключением земель сельскохозяйственного назначения).

2. Общий порядок перевода земель из одной категории в другую выглядит следующим образом. Заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее - ходатайство) в уполномоченный орган. В ходатайстве указываются:

кадастровый номер земельного участка;

категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;

обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;

права на земельный участок.

К ходатайству прилагаются следующие документы:

копии документов, удостоверяющих личность заявителя (для заявителей - физических лиц);

выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (для заявителей - индивидуальных предпринимателей) или выписка из единого государственного реестра юридических лиц (для заявителей - юридических лиц);

выписка из Единого государственного реестра недвижимости на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;

заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую.

Ходатайство направляется заинтересованным лицом в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

В рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если:

с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо;

к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства.

По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (далее также - акт о переводе земель или земельных участков) либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (далее также - акт об отказе в переводе земель или земельных участков) в следующие сроки:

в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами РФ, - Правительством РФ;

в течение двух месяцев со дня поступления ходатайства - исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.

Акт о переводе земель или земельных участков должен содержать следующие сведения:

основания изменения категории земель;

границы и описание местоположения земель, для земельных участков также их площадь и кадастровые номера;

категория земель, перевод из которой осуществляется;

категория земель, перевод в которую осуществляется.

Акт о переводе земель или земельных участков не может быть принят на определенный срок.

Акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков направляется заинтересованному лицу в течение четырнадцати дней со дня принятия такого акта. Данный документ может быть обжалован в суд.

3. Нарушение установленного порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 16.04.2018 г. N Ф06-30715/2018 по делу N А65-17706/2017, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 09.08.2016 г. N Ф08-4463/2016 по делу N А53-28674/2015, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 01.12.2015 г. N Ф01-4765/2015 по делу N А43-33144/2014 и др.).

Комментарий к статье 9. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений

1. В соответствии со ст.72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В целях обеспечения возможности исполнения данных полномочий необходимо их разграничение.

Разграничение основных полномочий в сфере земельных отношений осуществляется ст.9-11 ЗК РФ.

Комментируемая статья определяет перечень основных полномочий Российской Федерации в области земельных отношений. Указанный перечень является открытым и подразумевает, что законодательством Российской Федерации могут определяться иные полномочия Российской Федерации в сфере земельных отношений.

2. Полномочием Российской Федерации является установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений. Данное полномочие подразумевает определение основных направлений регулирования земельных отношений на всей территории России.

В настоящее время полномочие реализовано путем принятия распоряжения Правительства РФ от 03.03.2012 г. N 297-р, которым утверждены Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы.

Данный документ определяет основные цели, задачи и направления реализации государственной политики по управлению земельным фондом, под которым понимается совокупность всех земельных участков и земель, расположенных в границах территории РФ.

Государственная политика Российской Федерации по управлению земельным фондом Российской Федерации направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений, осуществляется исходя из понимания о земельных участках как об особых объектах природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как о недвижимом имуществе с особым правовым режимом.

Основы определяют цели и задачи, основные направления государственной политики по управлению земельным фондом, а также меры по осуществлению государственной политики по управлению земельным фондом.

Реализация указанного полномочия закладывает основу для дальнейшей конкретизации тех или иных полномочий, для их правового закрепления в нормативных правовых актах различного уровня.

3. К полномочиям Российской Федерации отнесено установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков.

Данное полномочие следует рассматривать во взаимосвязи со ст.56 ЗК РФ, которой установлено, что права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным ЗК РФ, федеральными законами, а также устанавливается перечень основных ограничений прав на землю.

Конкретные ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда.

Совокупный анализ указанных норм позволяет сделать вывод о некорректности формулировки рассматриваемого полномочия Российской Федерации. Фактически, к полномочиям Российской Федерации относится установление оснований ограничения прав на землю, случаи такого ограничения. Также к полномочиям Российской Федерации относится установление конкретных ограничений в отношении земель, находящихся в федеральной собственности.

4. К полномочиям Российской Федерации относится государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства.

Данное полномочие подразумевает нормативно-правовое регулирование в указанных сферах.

В качестве примера реализации данного полномочия можно рассматривать приказ Минэкономразвития России от 26.12.2014 г. N 852 "Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения", приказ Минсельхоза России от 24.12.2015 г. N 664 "Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения".

5. К исключительным полномочиям Российской Федерации относится также осуществление государственного земельного надзора.

Государственный земельный надзор осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и их территориальными органами в соответствии с Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1.

6. К полномочиям Российской Федерации относится установление порядка резервирования земель, принудительного отчуждения земельных участков (изъятия земельных участков) для государственных и муниципальных нужд.

Данное полномочие реализовано путем принятия постановления Правительства РФ от 22.07.2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд".

Общая процедура изъятия земельных участков установлена гл.VII.1 ЗК РФ.

7. Российской Федерацией реализуется полномочие по резервированию земель, изъятию земельных участков для нужд Российской Федерации. При реализации данного полномочия Российская Федерация выступает не как государственный регулятор отношений, а как непосредственный участник отношений, связанных с резервированием, изъятием земель для государственных нужд.

Примерами реализации полномочия служат приказы Минэнерго России от 17.12.2018 г. N 1171 "Об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации (федеральных нужд) в целях строительства объекта газоснабжения федерального значения "Магистральный газопровод Моздок-Грозный", от 01.11.2018 г. N 1003 "Об изъятии земельного участка для государственных нужд Российской Федерации (федеральных нужд), необходимого для обеспечения эксплуатации объекта газоснабжения федерального значения "Газопровод-отвод к г.Архангельск, Северодвинск" и др.

8. К полномочиям Российской Федерации относятся разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель.

Реализация данного полномочия обеспечивает комплексный подход к решению отдельных задач в сфере земельных отношений с помощью программно-целевых методов.

Примерами реализации полномочия являются постановление Правительства РФ от 15.04.2014 г. N 318 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства", постановление Правительства РФ от 14.07.2012 г. N 717 "О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия".

9. На основании п.2 комментируемой статьи Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности России (федеральной собственностью).

Российская Федерация осуществляет права собственника земли наравне с иными собственниками земли - субъектами РФ, муниципальными образованиями, юридическими и физическими лицами.

Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности, осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с установленной компетенцией.

Комментарий к статье 9.1. Передача осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти в области земельных отношений органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Комментируемой статьей закрепляется право Правительства РФ своим постановлением передавать полномочия федеральных органов исполнительной власти в области земельных отношений для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ в порядке, установленном Федеральным законом от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В соответствии с ч.7.1 ст.26.3 указанного закона (применительно к комментируемой норме) полномочия РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, не переданные на основании федеральных законов, могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Проект нормативного правового акта Правительства РФ, предусматривающий передачу осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти, направляется Правительством РФ в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления ими в тридцатидневный срок отзывов. Отзывы органов государственной власти субъектов РФ на соответствующий проект нормативного правового акта подлежат обязательному рассмотрению Правительством РФ. В данном случае следует учитывать, что указанные органы являются коллегиальными, в связи с чем отзывы должны быть оформлены путем принятия соответствующих правовых актов соответствующих органов государственной власти субъектов РФ.

Нормативные правовые акты Правительства РФ, предусматривающие передачу осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, должны содержать перечень передаваемых полномочий с указанием федеральных органов исполнительной власти, полномочия которых передаются, а также положения о:

федеральных органах исполнительной власти, ответственных за организацию и осуществление контроля, мониторинга эффективности и качества осуществления переданных полномочий;

правах и обязанностях федеральных органов исполнительной власти, связанных с осуществлением органами государственной власти субъекта РФ переданных полномочий, и (или) правах и обязанностях высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по осуществлению переданных полномочий;

представлении высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) отчетности об осуществлении переданных полномочий;

порядке изъятия переданных полномочий у органов государственной власти субъекта РФ в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения органами государственной власти субъекта РФ переданных полномочий;

правах и обязанностях руководителей федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контроля за осуществлением органами государственной власти субъекта РФ переданных полномочий.

Финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов РФ, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Положения нормативных правовых актов Правительства РФ, предусматривающих передачу осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, должны вступать в силу с начала финансового года, при этом указанные нормативные правовые акты должны быть приняты не позднее чем за четыре месяца до его начала.

Комментарий к статье 10. Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений

1. Полномочия субъектов РФ в области земельных отношений состоят из двух блоков: полномочия регулятора земельных отношений на территории субъекта РФ и полномочия субъекта РФ как собственника земельных участков.

Основными полномочиями субъекта РФ как регулятора земельных отношений на территории региона являются полномочия по:

1) резервированию, изъятию земельных участков для нужд субъекта РФ. Данное полномочие реализуется в соответствии со ст.49, гл.VII.1 ЗК РФ и постановлением Правительства РФ от 22.07.2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд".

Решение о резервировании земель для государственных нужд субъекта РФ принимается уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта РФ на основании установленного указанным постановлением Правительства РФ перечня документов.

Примерами реализации данного полномочия служат постановление Правительства Хабаровского края от 04.08.2009 г. N 235-пр "О резервировании земель для государственных нужд Хабаровского края", постановление Правительства Пензенской области от 21.06.2018 г. N 335-пП "Об утверждении Административного регламента предоставления Правительством Пензенской области и Департаментом государственного имущества Пензенской области государственной услуги "Принятие решений об изъятии земельных участков для нужд Пензенской области";

2) разработке и реализации региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ.

Примерами реализации данного полномочия служат постановление Администрации Смоленской области от 22.11.2013 г. N 936 "Об утверждении областной государственной программы "Управление имуществом и земельными ресурсами Смоленской области", постановление Правительства Архангельской области от 11.10.2013 г. N 479-пп "Об утверждении государственной программы Архангельской области "Развитие имущественно-земельных отношений Архангельской области (2014-2021 годы)".

2. В соответствии в п.2 комментируемой статьи субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ. В данном случае субъекты РФ обладают полным объемом прав собственника земельных участков. По решению уполномоченных органов субъектов РФ земельные участки могут передаваться в аренду, отчуждаться, передаваться в порядке, установленном законодательством РФ.

Комментарий к статье 10.1. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации

Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области земельных отношений, установленные ЗК РФ, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном нормами Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с ч.1.2 ст.17 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законами субъекта РФ в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года.

Закон субъекта РФ о перераспределении полномочий может распространяться на всю территорию субъекта РФ либо на территорию отдельных муниципальных образований, см., например, Закон Ульяновской области от 03.07.2015 г. N 85-ЗО "О перераспределении полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, между органами местного самоуправления муниципального образования "город Ульяновск" Ульяновской области и органами государственной власти Ульяновской области", Закон Кемеровской области от 28.12.2016 г. N 102-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности и земельных отношений между органами местного самоуправления Шерегешского городского поселения и органами государственной власти Кемеровской области".

Комментарий к статье 11. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений

1. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений также можно разделить на две составляющие: полномочия регулятора земельных отношений на территории муниципального образования и полномочия органов местного самоуправления как собственника земельных участков.

К полномочиям регулятора земельных отношений, реализуемых органами местного самоуправления на территории муниципальных образований, относятся:

1) резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, осуществляемые в соответствии со ст.49, гл.VII.1 ЗК РФ и постановлением Правительства РФ от 22.07.2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд".

В качестве примера реализации данного полномочия можно рассматривать решение Совета депутатов городского поселения Лотошино Лотошинского муниципального района Московской области от 23.12.2011 г. N 209/28 "Об утверждении Положения о резервировании земель, изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд на территории городского поселения Лотошино", постановление Администрации муниципального образования "Северодвинск" от 22.02.2018 г. N 2-пз "О резервировании земель и земельных участков для муниципальных нужд", постановление Администрации Великого Новгорода от 6.10.2014 г. N 5211 "О резервировании земель для муниципальных нужд муниципального образования - городского округа Великий Новгород в целях строительства Луговой улицы";

2) установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований.

Порядок подготовки, принятия правил землепользования и застройки, порядок внесения в них изменений установлен ст.30-33 ГрК РФ. Также см., например, решение Городской Думы г.Калуги от 14.12.2011 г. N 247 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калуга", решение Совета депутатов рабочего поселка Кольцово от 6.09.2017 г. N 57 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа рабочего поселка Кольцово Новосибирской области";

3) разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, см., например, постановление Администрации Тындинского района от 12.12.2017 г. N 1328 "Об утверждении программы "Использование и охрана земель муниципального образования Тындинский район Амурской области на 2018-2021 годы".

2. В соответствии в п.2 комментируемой статьи органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. В данном случае органы местного самоуправления обладают полным объемом прав собственника земельных участков. По решению уполномоченных органов местного самоуправления земельные участки могут передаваться в аренду, отчуждаться, передаваться в порядке, установленном законодательством РФ.

Комментарий к главе I.1. Образование земельных участков

Комментарий к статье 11.1. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 11.2. Образование земельных участков

1. Пункт первый комментируемой статьи закрепляет закрытый перечень способов образования земельных участков. Всего их четыре:

1) раздел земельного участка (см. комментарий к ст.11.4 ЗК РФ);

2) объединение земельных участков (см. комментарий к ст.11.6 ЗК РФ);

3) перераспределение земельных участков (см. комментарий к ст.11.7 ЗК РФ);

4) выдел из земельного участка (см. комментарий к ст.11.5 ЗК РФ), а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (см. комментарий к ст.11.3 ЗК РФ).

Пункт 1.1 комментируемой статьи содержит отсылочную норму, согласно которой порядок и условия создания искусственных земельных участков на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, для целей строительства на них зданий, сооружений и (или) их комплексного освоения в целях строительства определяется Федеральным законом от 19.07.2011 г. N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Однако при этом непосредственно образование земельных участков из искусственно созданных земельных участков осуществляется в соответствии с главой I.1 ЗК РФ.

2. В п.2 комментируемой статьи содержатся нормы, определяющие юридическую судьбу исходного земельного участка.

По общему правилу земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются земельные участки (исходные земельные участки), прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки (далее также - образуемые земельные участки) в порядке, установленном Федеральным законом от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости". Однако из этого правила есть исключения, предусмотренные в п.4 и 6 ст.11.4 ЗК РФ, а также в иных случаях, определенных другими федеральными законами (см. письмо Росреестра от 28.12.2018 г. N 14-13230-ГЕ/18).

3. Пункт 3 комментируемой статьи закрепляет правило, согласно которому целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки. Иными словами, преобразование земельного участка любым из способов, установленных в п.1 комментируемой статьи, не влечет изменения категории или разрешенного использования образуемого земельного участка (см. письмо Минэкономразвития России от 10.02.2010 г. N Д23-456).

Исключение составляют случаи, установленные федеральными законами.

Нецелевым использованием земельного участка, например, может быть признано ведение личного подсобного хозяйства на участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства, или строительство многоэтажного жилого дома на земельном участке, предназначенном в соответствии с градостроительной документацией для строительства малоэтажных жилых домов.

Кроме того, согласно п.3 ст.95 ЗК РФ, если земельный участок относится к категории особо охраняемых природных территорий, то изменение его целевого назначения не допускается. Нормативные правовые акты об изменении целевого назначения таких участков признаются недействительными, а лицам, требующим в судебном порядке признания незаконным отказа администрации в предоставлении земельных участков для использования в иных целях, отказывают в удовлетворении исковых требований (см., например, определение ВС РФ от 08.04.2015 г. N 4-АПГ15-2, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 08.12.2015 г. N 06АП-5907/2015 по делу N А16-1133/2015). Следует учитывать, что такое использование грозит различными негативными последствиями. Так, согласно ст.284 ГК РФ, если земельный участок не используется по назначению в течение трех лет, он может быть изъят у собственника.

В силу ч.1 ст.8.8 КоАП РФ использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием влечет наложение административного штрафа.

Если земельный участок признан неиспользуемым по целевому назначению, то налогообложение его осуществляется по повышенной налоговой ставке (см., например, письмо ФНС России от 28.12.2018 г. N БС-4-21/25914@).

4. По общему правилу, образование земельных участков допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей исходных земельных участков (см. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2017), утв. Президиумом ВС РФ 12.07.2017 (см. п.4); письмо Минэкономразвития России от 13.03.2013 г. N ОГ-Д23-1210; письмо Росреестра от 25.07.2012 г. N 14-5668-ГЕ; письмо Минэкономразвития РФ от 13.10.2008 г. N Д23-671; письмо Росреестра от 15.09.2015 г. N 14-09047/15 и др.).

Однако п.4 комментируемой статьи предусмотрены случаи, когда такое согласие не требуется:

1) образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных государственным или муниципальным унитарным предприятиям, государственным или муниципальным учреждениям (см. постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 04.02.2019 г. N Ф03-5862/2018 по делу N А73-21087/2017, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 12.05.2017 г. N Ф04-1348/2017 по делу N А45-15028/2016 и др.);

2) образование земельных участков на основании решения суда, предусматривающего раздел, объединение, перераспределение или выдел земельных участков в обязательном порядке (см. определение ВС РФ от 21.05.2018 г. N 306-КГ18-5675 по делу N А57-15925/2015, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 03.06.2019 г. N Ф03-894/2019 по делу N А51-3476/2017 и др.);

3) образование земельных участков в связи с их изъятием для государственных или муниципальных нужд (см. постановление Арбитражного суда Московского округа от 07.11.2018 г. N Ф05-14208/2018 по делу N А40-216402/2016, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 31.03.2017 г. N Ф06-19127/2017 по делу N А57-3499/2016 и др.);

4) образование земельных участков в связи с установлением границ вахтовых и иных временных поселков, созданных до 1 января 2007 года в границах земель лесного фонда для заготовки древесины, и военных городков, созданных в границах лесничеств, лесопарков на землях лесного фонда или землях обороны и безопасности для размещения впоследствии упраздненных воинских частей (подразделений), соединений, военных образовательных организаций высшего образования, иных организаций Вооруженных Сил Российской Федерации, войск национальной гвардии Российской Федерации, органов государственной охраны;

5) образование земельных участков, на которых расположены самовольные постройки в соответствии с п.5 ст.46, п.6.2 ст.54, п.2 ст.54.1 ЗК РФ;

6) образование земельного участка в связи с разделом земельного участка для целей, предусмотренных ст.13 Федерального закона от 30.12.2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", если иное не предусмотрено договором залога.

Также обратим внимание на положения п.7 ст.47 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", где закреплено, что в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", для государственной регистрации права собственности на земельный участок, образуемый при выделе его в счет земельной доли или земельных долей, предоставление согласия арендатора или залогодержателя права аренды исходного земельного участка на образование земельного участка не требуется.

5. Пункт 5 комментируемой статьи определяет порядок образования земельных участков из земельных участков, принадлежащих нескольким собственникам. Понятие, виды, основания возникновения и прекращения общей собственности на имущество определяются нормами главы 16 ГК РФ.

ГК РФ закрепляет два вида общей собственности:

долевая собственность - общая собственность с определением доли каждого из собственников в праве собственности (ст.245 ГК РФ);

совместная собственность - общая собственность без определения доли каждого из собственников в праве собственности (ст.253 ГК РФ).

Общая собственность на имущество, по умолчанию, является долевой.

По общему правилу, образование земельных участков из земельных участков, находящихся в частной собственности и принадлежащих нескольким собственникам, осуществляется по соглашению между ними об образовании земельного участка.

Однако указанное правило не распространяется на выдел земельных участков в счет доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (см. ст.13).

6. В силу п.7 комментируемой статьи образование земельных участков из земельных участков, находящихся в границах застроенной территории, в отношении которой в соответствии с ГрК РФ принято решение о ее развитии и заключен договор о развитии застроенной территории, осуществляется лицом, с которым заключен такой договор, в соответствии с документацией по планировке территории, утвержденной в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности (см. ст.45 ГрК РФ и др.). Здесь применению подлежат нормы 46.1-46.3 ГрК РФ.

7. Исходя из нормы, закрепленной в п.8 комментируемой статьи, споры об образовании земельных участков рассматриваются только в судебном порядке. Данная норма является императивной и не предполагает расширительного толкования (см. определение ВС РФ от 15.04.2019 г. N 308-ЭС19-3183 по делу N А32-5609/2018, определение ВС РФ от 03.05.2018 г. N 305-ЭС18-4339 по делу N А40-78707/2016, определение ВС РФ от 11.04.2016 г. N 308-ЭС16-2227 по делу N А53-28520/2014, определение ВС РФ от 04.09.2015 г. N 309-КГ15-10273 по делу N А60-22877/2013 и др.).

Общий порядок рассмотрения земельных споров регламентирован в ст.64 ЗК РФ.

Комментарий к статье 11.3. Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности

1. Пункт первый комментируемой статьи определяет порядок образования земельных участков, находящихся в публичной собственности. Он имеет некоторые отличия от норм, регулирующих образование иных земельных участков. Специфика закрепления особого порядка заключается в том, что исходные земельные участки находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований.

Для образования таких земельных достаточно представить один из документов:

1) проект межевания территории, подготовленный в соответствии ГрК РФ (см. ст.43);

2) проектную документацию лесных участков (см. ст.70.1 ЛК РФ);

3) утвержденную схему расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена ст.11.10 ЗК РФ.

2. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает, что образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается при отсутствии утвержденного проекта межевания территории с учетом положений, предусмотренных п.3 настоящей статьи:

1) или в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка;

2) или в соответствии с утвержденной схемой расположения земельных участков на кадастровом плане территории (см. письмо Росреестра от 11.04.2018 г. N 14-03826-ГЕ/18).

3. Если лесной участок образуется для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения, то согласно п.2.1 комментируемой статьи необходим только утвержденный проект межевания территории - проектная документация не нужна (см. письмо Минэкономразвития России от 09.10.2018 г. N ОГ-Д23-9965; постановление Арбитражного суда Уральского округа от 26.12.2018 г. N Ф09-7299/18 по делу N А60-16712/2018).

4. Исчерпывающий перечень случаев, когда образование земельных участков осуществляется исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории, предусмотрен п.3 комментируемой статьи, для целей применения которых рекомендуем принять во внимание разъяснения, содержащиеся в письме Минстроя России от 06.03.2019 г. N 7778-МЕ/06, письме Росреестра от 11.04.2018 г. N 14-03826-ГЕ/18, письме Минстроя России от 29.11.2017 г. N 52226-ОГ/09, письме Росреестра от 28.11.2017 г. N 01-14004-ГЕ/17, письме Комитета по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям ГД ФС РФ от 19.12.2016 г. N 3.12-22/475, письме Росреестра от 20.02.2016 г. N 14-01209/16@, письме ФГБУ "ФКП Росреестра" от 21.12.2015 г. N 10-4579-КЛ, письме Росреестра от 26.10.2015 г. N 14-исх/15370-ГЕ/15 и др.

5. Положениями п.4 комментируемой статьи установлено, что особенности образования земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях их предоставления гражданам в соответствии с Федеральным законом 01.05.2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", определяются нормами этого закона (см. ст.2 и др.).

Стоит учитывать, что п.4 комментируемой статьи признается указанным законом (см. ч.4 ст.20) утратившим силу с 1 января 2035 г.

Комментарий к статье 11.4. Раздел земельного участка

1. Пункт 1 комментируемой статьи закрепляет общую норму, согласно которой при разделе земельного участка образуется несколько земельных участков, а земельный участок, из которого при разделе образуются земельные участки, прекращает свое существование. Исключение составляют случаи, закрепленные в п.4, 6 комментируемой статьи, а также иные случаи, предусмотренные другими федеральными законами (см. письмо Минэкономразвития России от 13.03.2013 г. N ОГ-Д23-1210, определение ВС РФ от 07.07.2017 г. N 304-ЭС17-8212 по делу N А46-8727/2016, определение ВС РФ от 10.05.2017 г. N 308-ЭС17-2901 по делу N А63-960/2016, определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 23.09.2015 г. N 310-КГ15-5224 по делу N А64-8446/2013, определение ВС РФ от 03.08.2015 г. N 310-КГ15-5224 по делу N А64-8446/2013 и др.).

2. В п.2 комментируемой статьи решается вопрос о праве на образуемые земельные участки: при разделе земельного участка у его собственника возникает право собственности на все образуемые в результате раздела земельные участки (см. письмо Минэкономразвития РФ от 20.08.2009 N Д23-2696, Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018), утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018 (см. п.31), постановление Арбитражного суда Московского округа от 05.06.2019 г. N Ф05-7528/2019 по делу N А41-69740/2018, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 30.03.2017 г. N Ф04-21564/2015 по делу N А45-17040/2014 и др.).

3. В случае если разделу подлежит земельный участок, находящийся в общей собственности, то в силу п.3 комментируемой статьи каждый сособственник сохраняет право общей собственности на все образуемые в результате такого раздела земельные участки, если иное не установлено соглашением между такими сособственниками (см. письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 26.11.2014 г. N 10-3881-КЛ, письмо Росреестра от 04.04.2012 г. N 14-2354-ГЕ).

4. В соответствии с проектом межевания территории осуществляется раздел земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу (см. Федеральный закон от 29.07.2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

В силу п.4 комментируемой статьи при разделе такого земельного участка могут быть образованы один или несколько земельных участков, предназначенных для ведения гражданином садоводства или огородничества либо относящихся к имуществу общего пользования. При этом земельный участок, раздел которого осуществлен, сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок) (см. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018), утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018 (см. п.31)).

5. Пункт 5 комментируемой статьи посвящен урегулированию вопроса раздела земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории.

Раздел земельного участка, предоставленного для комплексного освоения, осуществляется лицом, с которым заключен договор о комплексном освоении территории в отношении такого земельного участка, в соответствии с проектом межевания территории, утвержденным в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности (см. ст.43 ГрК РФ, ст.6 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации").

6. Пункт 6 комментируемой статьи предусматривает, что при разделе земельного участка могут быть образованы один или несколько земельных участков с сохранением земельного участка, раздел которого осуществлен, в измененных границах:

1) в случае, если такой земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности;

2) для целей, предусмотренных ст.13 Федерального закона от 30.12.2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

7. В целях раздела земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставленного на праве постоянного (бессрочного) пользования, аренды или безвозмездного пользования, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (см. ст.39.2 ЗК РФ) в течение одного месяца со дня поступления от заинтересованного лица заявления об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории обязаны принять решение об утверждении этой схемы или решение об отказе в ее утверждении с указанием оснований для отказа (см. определение ВС РФ от 18.02.2019 г. N 310-КГ18-25474 по делу N А14-185/2018, определение ВС РФ от 24.08.2018 г. N 308-КГ18-12591 по делу N А63-8140/2017 и др.).

В этом случае к заявлению об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории прилагаются:

1) подготовленная заявителем схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которые предлагается образовать и (или) изменить;

2) копии правоустанавливающих и (или) правоудостоверяющих документов на исходный земельный участок, если права на него не зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости.

Комментарий к статье 11.5. Выдел земельного участка

1. При выделе земельного участка образуются один или несколько земельных участков.

По общему правилу, выдел земельного участка осуществляется в случае выдела доли или долей из земельного участка, находящегося в долевой собственности.

При этом земельный участок, из которого осуществлен выдел, сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок) (см. п.2 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2016), утв. Президиумом ВС РФ 20.12.2016).

2. В силу п.2 комментируемой статьи:

1) при выделе земельного участка у участника долевой собственности, по заявлению которого осуществляется выдел земельного участка, возникает право собственности на образуемый земельный участок. При этом указанный участник долевой собственности утрачивает право долевой собственности на измененный земельный участок.

2) другие участники долевой собственности сохраняют право долевой собственности на измененный земельный участок с учетом изменившегося размера их долей в праве долевой собственности (см. определение ВС РФ от 09.01.2019 г. N 310-ЭС18-21638 по делу N А09-17230/2016, определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 30.10.2018 г. N 85-КГ18-14, определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 01.08.2017 г. N 83-КГ17-15, определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 31.05.2016 г. N 16-КГ16-18 и др.).

3. В силу п.3 комментируемой статьи особенности выдела земельного участка в счет земельных долей устанавливаются Федеральным законом от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (подробнее см. ст.13 указанного закона) (см. также письмо Росреестра от 21.08.2018 N 14-08520-ГЕ/18, письмо Минэкономразвития России от 03.02.2016 N ОГ-Д23-1193, письмо Росреестра от 29.04.2014 N 14-исх/04866-ГЕ/14, определение ВС РФ от 01.04.2014 г. N 32-КГ13-13 и др.)

Комментарий к статье 11.6. Объединение земельных участков

1. При объединении смежных земельных участков образуется один земельный участок, и существование таких смежных земельных участков прекращается (см. письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 17.06.2015 г. N 10-1235-ВГ, определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 10.07.2018 г. N 19-КГ18-13, определение ВС РФ от 18.12.2017 г. N 308-ЭС17-18300 по делу N А32-17903/2016 и др.).

2. При объединении земельных участков у собственника возникает право собственности на образуемый земельный участок (см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 13.02.2018 г. N Ф06-28484/2017 по делу N А55-13775/2017, постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.05.2014 г. по делу N А20-3092/2012 и др.).

3. При объединении земельных участков, принадлежащих на праве собственности разным лицам, у таких лиц возникает право общей собственности на образуемые земельные участки (см. постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.05.2014 г. по делу N А20-3092/2012, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.01.2014 г. по делу N А57-11542/2013 и др.).

4. При объединении земельных участков, принадлежащих на праве общей собственности разным лицам, у них возникает право общей собственности на образуемый земельный участок в соответствии с гражданским законодательством (см. ст.244 и др. статьи гл.16 "Общая собственность" ГК РФ; определение Санкт-Петербургского городского суда от 04.07.2012 г. N 33-8851/2012).

5. По общему правилу, предусмотренному п.5 комментируемой статьи, не допускается объединение земельных участков, предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного пользования.

Однако данное правило не распространяется на случаи, если все указанные земельные участки предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного пользования одному лицу (см. постановление Президиума ВАС РФ от 08.10.2013 г. N 3463/13 по делу N А35-803/2012, апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 07.11.2016 г. по делу N 33-21470/2016, постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 16.08.2017 г. N 10АП-10964/2017 по делу N А41-30331/17 и др.).

6. Нормы п.6 комментируемой статьи допускают возможность объединения земельного участка, обремененного залогом, с земельным участком, не обремененным залогом. В таком случае право залога будет распространяться на весь образуемый земельный участок.

В то же время соглашением сторон могут быть предусмотрены иные условия обременения (см. определение ВС РФ от 18.06.2018 г. N 306-КГ18-7454 по делу N А55-13775/2017).

Комментарий к статье 11.7. Перераспределение земельных участков

1. Перераспределение является одним из способов преобразования земельных участков, закрепленных в ЗК РФ.

При перераспределении:

1) из нескольких смежных земельных участков образуются несколько других смежных земельных участков, и существование таких смежных земельных участков прекращается;

2) земель и земельного участка существование исходного земельного участка прекращается и образуется новый земельный участок (см. письмо Росреестра России от 19.09.2018 г. N 14-09458-ГЕ/18, письмо Росреестра от 31.10.2017 г. N 14-12831-ГЕ/17, письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 17.06.2015 N 10-1235-ВГ и др.).

2. В силу прямого указания п.2 комментируемой статьи при перераспределении земельных участков, находящихся в частной собственности, у их собственников возникает право собственности на соответствующие образуемые земельные участки в соответствии с соглашениями между такими собственниками об образовании земельных участков (см. кассационное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 31.10.2018 г. N 50-КГ18-20, определение ВС РФ от 10.04.2017 г. N 303-КГ17-2496 по делу N А73-5441/2016 и др.).

3. Исключение из общего правила, регулирующего перераспределение земельных участков, установлено п.3 комментируемой статьи. Закреплено, что перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены гл.V.4 ЗК РФ (см. письмо Росреестра России от 19.09.2018 г. N 14-09458-ГЕ/18, письмо Росреестра от 17.12.2014 г. N 14-исх/14713-ГЕ/14).

Комментарий к статье 11.8. Возникновение и сохранение прав, обременений (ограничений) на образуемые и измененные земельные участки

1. Отношения в сфере возникновения и сохранения права собственности на образуемые или измененные земельные участки являются предметом земельно-правового регулирования и осуществляются в соответствии со ст.11.4-11.7 ЗК РФ.

2. Положениями п.2 комментируемой статьи предусмотрено, что у лица, которому предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного пользования земельный участок, из которого при разделе, объединении или перераспределении образуются земельные участки, возникает соответственно право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право безвозмездного пользования на образуемые земельные участки (см. определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 06.06.2017 по делу N 305-ЭС17-1570, А41-69411/2013, определение ВС РФ от 24.04.2017 N 305-ЭС17-1570 по делу N А41-69411/2013 и др.).

3. По общему правилу, закрепленному п.3 комментируемой статьи, принятие решений о предоставлении образуемых и измененных земельных участков по основаниям, предусмотренным в п.1 и 2 комментируемой статьи, не требуется.

4. В п.4 комментируемой статьи закреплено важное правило, в силу которого в случае образования земельных участков из земельных участков, используемых на основании договоров аренды или безвозмездного пользования, осуществляющее такое использование лицо в отношении измененных земельных участков:

1) сохраняет право аренды или безвозмездного пользования;

2) и (или) имеет право без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на заключение с ним договоров аренды образуемых и измененных земельных участков или договоров безвозмездного пользования ими на прежних условиях.

Данное правило действует, если иное не установлено соглашением сторон.

5. "Манипуляции" с земельными участками (раздел, объединение, перераспределение или выдел) не влияют на границы установленных в отношении таких земельных участков сервитутов (частных, публичных). В силу п.5 комментируемой статьи сервитуты, публичные сервитуты, установленные в отношении земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, сохраняются в отношении образуемых или измененных земельных участков в прежних границах (см. постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 02.11.2018 г. N Ф07-13535/2018 по делу N А21-2305/2017, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 27.05.2015 г. N Ф06-23703/2015 по делу N А55-14020/2014 и др.).

6. Положениями п.6 комментируемой статьи закреплено общее правило о том, что обременения (ограничения) прав, не указанные в п.2, 4, 5 статьи, сохраняются в отношении образуемых земельных участков, измененных земельных участков в прежних границах.

При этом залог сохраняется в отношении образуемых земельных участков, измененных земельных участков, если иное не предусмотрено федеральным законом (см. ст.13 Федерального закона от 30.12.2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации").

Однако если такие обременения (ограничения) прав на земельные участки установлены на основании договоров, то применяются установленные п.4 комментируемой статьи правила о заключении договоров, об изменении договоров (см. определение ВС РФ от 03.10.2017 г. N 308-КГ17-13482 по делу N А63-8688/2016, определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 17.11.2015 г. N 306-КГ15-8301 по делу N А65-21616/2014, постановление Арбитражного суда Московского округа от 29.03.2016 г. N Ф05-2761/2016 по делу N А41-70901/2014 и др.).

Комментарий к статье 11.9. Требования к образуемым и измененным земельным участкам

1. Общие требования, предъявляемые к образуемым и измененным земельным участкам, закреплены в нормах комментируемой статьи с их последующей детализацией в смежном законодательстве.

В силу п.1 комментируемой статьи предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами.

Градостроительным регламентом (см. п.9 ст.1, ст.36 ГрК РФ) определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В силу п.6 ст.30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:

1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;

2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4) расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.

Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства определяются по правилам ст.38 ГрК РФ.

По общему правилу, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают в себя:

1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;

2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;

4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

2. В силу п.2 комментируемой статьи предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяются в соответствии с ЗК РФ, другими федеральными законами.

По общему правилу, предусмотренному ч.3 ст.36 ГрК РФ, действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Однако в силу ч.4 ст.36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки:

1) в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия;

2) в границах территорий общего пользования;

3) предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами;

4) предоставленные для добычи полезных ископаемых.

В соответствии с ч.6 ст.36 ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.

Что касается норм других законов, то здесь обратим внимание на Федеральный закон от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (ст.4), Федеральный закон от 07.07.2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" (ст.4), Федеральный закон от 11.06.2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (ст.12). Также укажем на соответствующие разъяснения, содержащиеся в следующих документах: письмо Минэкономразвития России от 15.09.2017 г. N 26268-ВА/Д23и, письмо Росреестра от 26.04.2017 г. N 19-01452/17, письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 19.07.2016 г. N 10-3153-КЛ и др.

3. В силу п.3 комментируемой статьи границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов (см. письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 16.10.2018 г. N 10N-2202-МС, письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 07.10.2014 г. N 10-3202-КЛ, письмо Минэкономразвития России от 07.03.2013 г. N ОГ-Д23-1058).

4. В п.4 комментируемой статьи закреплено важное правило, согласно которому не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости.

Так, формирование земельного участка, занятого объектом недвижимости, должно осуществляться таким образом, чтобы собственник этого объекта имел возможность осуществлять его обслуживание и эксплуатацию, то есть в границы земельного участка должны входить как часть, которая занята объектом, так и часть, необходимая для его использования (см. п.29 Обзора судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета, утв. Президиумом ВС РФ 30.11.2016).

5. Также не допускается раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием (см. определение ВС РФ от 18.06.2018 г. N 308-ЭС18-7144 по делу N А32-2417/2017, определение ВС РФ от 23.01.2017 г. N 309-ЭС15-10829 по делу N А60-7747/2014, определение СК по гражданским делам ВС РФ от 19.07.2016 г. N 18-КГ16-61).

6. Образование земельных участков не должно:

1) приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам;

2) нарушать требования, установленные ЗК РФ, другими федеральными законами.

О разъяснении указанных норм см. письмо Росреестра от 01.03.2016 г. N 14-01386/16, письмо Минэкономразвития России от 07.03.2013 г. N ОГ-Д23-1058 и др.

7. В п.7 комментируемой статьи установлен общий запрет на образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков.

Однако этот запрет не распространяется на ситуацию, когда земельный участок образуется для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов (см. письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 19.07.2016 г. N 10-3153-КЛ, письмо Росреестра от 30.10.2015 г. N 14-исх/15623-ГЕ/15).

Комментарий к статье 11.10. Схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории

1. Пунктом 1 комментируемой статьи установлено определение схемы расположения земельного участка, которая является одним из обязательных документов, необходимых для дальнейшей регистрации прав. Напомним, что данный документ необходим, если участок образуется из государственных или муниципальных земель, в отношении которых не утвержден проект межевания территории (п.2 ст.11.3, подп.5 п.16 ст.11.10 ЗК РФ).

Схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (далее по тексту - схема расположения земельного участка) - это изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории.

В схеме расположения земельного участка указываются:

1) площадь каждого образуемого земельного участка;

2) в случае, если предусматривается образование двух и более земельных участков, указываются также их условные номера.

Для целей применения норм комментируемой статьи во внимание необходимо принимать также положения ст.3.5 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", регулирующие порядок согласования схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории при образовании земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности.

2. В п.2 комментируемой статьи закреплены общие требования, предъявляемые к подготовке схемы расположения земельного участка.

Такая подготовка осуществляется с учетом:

а) утвержденных:

документов территориального планирования;

правил землепользования и застройки;

проекта планировки территории;

землеустроительной документации;

положения об особо охраняемой природной территории;

б) наличия:

зон с особыми условиями использования территорий;

земельных участков общего пользования;

территорий общего пользования;

красных линий;

местоположения границ земельных участков;

местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами);

объектов незавершенного строительства.

3. По общему правилу подготовка схемы расположения земельного участка обеспечивается уполномоченными органами - исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными ст.39.2 ЗК РФ.

Исключения из указанного правила предусмотрены нормами комментируемой статьи (см. п.4-8).

4. Положениями п.4-8 комментируемой статьи оговорены случаи, когда подготовка схемы расположения земельного участка обеспечивается иными субъектами в исключение из общего правила п.3 настоящей статьи:

1) подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для предоставления без проведения торгов может быть обеспечена гражданином или юридическим лицом;

2) подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для проведения аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка может быть обеспечена гражданином или юридическим лицом.

Однако это правило не распространяется на случаи образования земельного участка из земель или земельных участков, расположенных в границах субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя или в границах населенных пунктов;

3) подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования путем раздела земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставленного юридическому лицу на праве постоянного (бессрочного) пользования, может быть обеспечена указанным юридическим лицом;

4) подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования путем раздела земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставленного гражданину или юридическому лицу на праве аренды или безвозмездного пользования, может быть обеспечена указанными гражданином или юридическим лицом;

5) подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для последующего изъятия для государственных или муниципальных нужд может быть обеспечена лицом, в пользу которого изымается земельный участок;

6) в случае образования земельных участков путем перераспределения земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства, и земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, подготовка схем расположения земельных участков обеспечивается гражданами, являющимися собственниками таких земельных участков.

Для целей практического применения указанных положений следует принимать во внимание разъяснения, содержащиеся в письме Росреестра от 24.12.2018 г. N 19-12996-ВС/18, письме Росреестра от 26.10.2015 г. N 14-исх/15370-ГЕ/15, а также судебную практику (см., например, п.13 Обзора судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета, утв. Президиумом ВС РФ 30.11.2016, определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 17.08.2017 г. N 32-КГ17-21, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 21.05.2019 г. N Ф03-1659/2019 по делу N А51-20536/2018, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 23.04.2019 г. N Ф02-1432/2019 по делу N А19-18996/2018, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12.11.2018 г. N Ф02-4448/2018 по делу N А33-8182/2017, постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 01.09.2016 г. N 10АП-9827/2016 по делу N А41-11065/16, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 10.03.2017 г. N Ф04-325/2017 по делу N А70-6664/2016, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 09.10.2018 г. N 05АП-6919/2018 по делу N А51-30403/2017 и др.).

5. По общему правилу, закрепленному в абз.1 п.9 комментируемой статьи, подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется в форме электронного документа (см. письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 20.10.2015 г. N 10-3695-КЛ, письмо Росреестра от 04.08.2015 г. N 14-07861/15).

Однако если подготовку схемы расположения земельного участка обеспечивает гражданин в целях образования земельного участка для его предоставления гражданину без проведения торгов, то подготовка данной схемы, в соответствии с абз.2 п.9 комментируемой статьи, может осуществляться по выбору указанного гражданина либо в форме электронного документа или в форме документа на бумажном носителе (см. постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 07.03.2019 г. N 05АП-883/2019 по делу N А51-20536/2018, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2018 г. N 05АП-2242/2018 по делу N А51-30324/2017).

6. В п.10 комментируемой статьи детализировано, что подготовка схемы расположения земельного участка в форме электронного документа может осуществляться с использованием официального сайта органа регистрации прав в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" или с использованием иных технологических и программных средств.

В качестве органа регистрации прав выступает (см. п.10 комментируемой статьи, ст.3 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости") федеральный орган исполнительной власти (и его территориальные органы), уполномоченный Правительством РФ на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, а именно - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) (см. постановление Правительства РФ от 01.06.2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии") (далее по тексту - орган регистрации прав, Росреестр).

Здесь также необходимо учесть, что отдельные полномочия органа регистрации прав могут осуществлять иные субъекты в случаях, предусмотренных п.4 и 5 ст.3 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

7. Чтобы сделать схему расположения земельного участка в форме электронного документа при помощи официального сайта Росреестра (www.rosreestr.ru), необходимо воспользоваться сервисом "Личный кабинет правообладателя". При этом для работы в личном кабинете необходимо изначально зарегистрироваться на Едином портале государственных услуг Российской Федерации (www.gosuslugi.ru).

Сервис позволит нанести границы образуемого земельного участка на кадастровый план территории, просмотреть его площадь, отредактировать сформированные границы, проверить участок на предмет наличия пересечений с границами иных наделов. Далее можно будет просто скачать электронный документ.

Здесь следует учесть, что в силу абз.1 п.11 комментируемой статьи орган регистрации прав обеспечивает возможность подготовки схемы расположения земельного участка в форме электронного документа с использованием своего официального сайта любым заинтересованным лицом за плату. Размер такой платы и порядок ее взимания устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

В настоящее время в этом отношении действует приказ Минэкономразвития России от 14.01.2015 г. N 6 "О порядке взимания и размерах платы за возможность подготовки схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа с использованием официального сайта федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведения государственного кадастра недвижимости в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Однако если речь идет о подготовке схемы расположения земельного участка в форме электронного документа органами государственной власти или органами местного самоуправления с использованием официального сайта органа регистрации прав, то такая подготовка согласно абз.2 п.11 комментируемой статьи осуществляется без взимания платы.

8. В п.12 комментируемой статьи уточняется, что форма схемы расположения земельного участка, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, требования к формату схемы расположения земельного участка при подготовке схемы расположения земельного участка в форме электронного документа, требования к подготовке схемы расположения земельного участка устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

В данном отношении отметим:

приказ Минвостокразвития России от 25.05.2018 г. N 93 "Об утверждении требований к схеме размещения земельного участка на публичной кадастровой карте в форме электронного документа и требований к схеме размещения земельного участка на кадастровом плане территории в форме документа на бумажном носителе";

приказ Минэкономразвития России от 27.11.2014 г. N 762 "Об утверждении требований к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа, формы схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе";

9. По общему правилу, закрепленному в п.13 комментируемой статьи, схема расположения земельного участка утверждается решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков (см., например, приказ Минвостокразвития России от 07.09.2017 г. N 267 "Об утверждении схемы расположения земельного участка, находящегося в федеральной собственности, расположенного на территории свободного порта Владивосток, на кадастровом плане территории и образовании земельного участка", распоряжение Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга от 20.10.2016 г. N 126-р "Об утверждении Административного регламента Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга по предоставлению государственной услуги по утверждению схем расположения земельного участка на кадастровом плане территории, если указанное полномочие не отнесено к компетенции иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга", постановление администрации муниципального образования Лодейнопольский муниципальный район Ленинградской области от 27.06.2018 г. N 680 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Утверждение и выдача схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории муниципального образования").

Однако иные правила могут быть предусмотрены ЗК РФ (см. письмо Росреестра от 10.10.2018 г. N 14-10242-ГЕ/18, письмо Росреестра от 28.11.2017 г. N 01-14004-ГЕ/17, письмо Росреестра от 24.03.2016 г. N 14-02174/16).

10. Положениями п.14 комментируемой статьи определены сведения, которые в обязательном порядке должны быть указаны в решении об утверждении схемы расположения земельного участка в отношении каждого из земельных участков, подлежащих образованию в соответствии со схемой расположения земельного участка:

1) площадь земельного участка, образуемого в соответствии со схемой расположения земельного участка;

2) адрес земельного участка или при отсутствии адреса земельного участка иное описание местоположения земельного участка;

3) кадастровый номер земельного участка или кадастровые номера земельных участков, из которых в соответствии со схемой расположения земельного участка предусмотрено образование земельного участка, в случае его образования из земельного участка, сведения о котором внесены в Единый государственный реестр недвижимости;

4) территориальная зона, в границах которой образуется земельный участок, или в случае, если на образуемый земельный участок действие градостроительного регламента не распространяется или для образуемого земельного участка не устанавливается градостроительный регламент, вид разрешенного использования образуемого земельного участка;

5) категория земель, к которой относится образуемый земельный участок.

О применении указанных положений см. письмо Росреестра от 11.04.2018 г. N 14-03826-ГЕ/18, письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 19.07.2016 г. N 10-3153-КЛ, письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 09.10.2015 г. N 10-3512-КЛ.

11. В п.15 комментируемой статьи обозначен срок, в течение которого остается действительным решение об утверждении схемы расположения земельного участка. Этот срок составляет два года. В этот период заинтересованное лицо должно осуществить постановку на кадастровый учет земельного участка.

Суды, отказывая в удовлетворении требований о понуждении сформировать земельный участок, обращают внимание на то, что истечение срока действия утвержденной схемы расположения земельного участка, установленного п.15 ст.11.10 ЗК РФ, не связанное с действиями компетентного органа власти и обусловленное исключительно волеизъявлением истцов, в течение длительного периода времени не предпринявших действий к дальнейшему оформлению спорного участка, не лишает заинтересованных лиц права повторно обратиться к ответчику по вопросу предварительного согласования предоставления земельного участка, включая утверждение схемы расположения испрашиваемого им земельного участка, с представлением необходимых документов для решения соответствующего вопроса (см. апелляционное определение Новосибирского областного суда от 06.10.2016 г. по делу N 33-10052/2016).

12. В п.16 комментируемой статьи закреплены основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка:

1) несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с п.12 комментируемой статьи;

2) полное или частичное совпадение местоположения земельного участка, образование которого предусмотрено схемой его расположения, с местоположением земельного участка, образуемого в соответствии с ранее принятым решением об утверждении схемы расположения земельного участка, срок действия которого не истек;

3) разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных ст.11.9 ЗК РФ требований к образуемым земельным участкам;

4) несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории;

5) расположение земельного участка, образование которого предусмотрено схемой расположения земельного участка, в границах территории, для которой утвержден проект межевания территории.

Обратим внимание, что до 01.01.2020 допускается отказ в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории по основаниям, установленным законом субъекта РФ, наряду с основаниями, предусмотренными п.16 комментируемой статьи. Об этом сказано в ч.29 ст.34 Федерального закона от 23.06.2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

13. В п.17 комментируемой статьи оговорены условия определения границ земельного участка, образуемого в соответствии со схемой расположения земельного участка, в случае их пересечения с границами земельного участка (земельных участков), образуемого в соответствии с проектом межевания территории.

Если такой проект межевания территории был утвержден после дня утверждения схемы расположения земельного участка и до истечения срока действия решения о ее утверждении, то образование земельного участка осуществляется в соответствии с утвержденной схемой его расположения.

14. Согласно п.18 комментируемой статьи в решении об утверждении схемы расположения земельного участка указывается на право гражданина или юридического лица, обратившихся с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка, на обращение без доверенности с заявлением о государственном кадастровом учете образуемого земельного участка и о государственной регистрации права собственности Российской Федерации, права собственности субъекта РФ или права муниципальной собственности на образуемый земельный участок (см. письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 16.01.2019 г. N 10-0029/19, письмо Минэкономразвития России от 10.03.2017 г. N ОГ-Д23-2478, письмо Минэкономразвития России от 01.02.2017 г. N ОГ-Д23-996).

15. В п.19 комментируемой статьи закреплено требование о недопустимости требовать от заявителя согласования схемы расположения земельного участка, а также предоставления документов, не предусмотренных ЗК РФ (см. постановление Арбитражного суда Уральского округа от 23.11.2018 г. N Ф09-6543/18 по делу N А76-40227/2017, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 08.05.2018 г. N Ф09-1124/18 по делу N А76-10841/2017, постановление Арбитражного суда Центрального округа от 19.04.2018 г. N Ф10-740/2018 по делу N А83-9029/2017).

16. Пункт 20 комментируемой статьи определяет срок и порядок направления необходимых сведений в орган регистрации прав исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими решение об утверждении схемы расположения земельного участка.

Предусмотрено, что указанные субъекты, принявшие решение об утверждении схемы расположения земельного участка, направляют в орган регистрации права данное решение с приложением к нему схемы расположения земельного участка.

Срок предоставления данных сведений составляет не более чем пять рабочих дней со дня принятия решения об утверждении схемы расположения земельного участка.

Указанные сведения предоставляются в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия.

Сведения, содержащиеся в указанных решении и схеме, подлежат отображению на кадастровых картах, предназначенных для использования неограниченным кругом лиц (см. письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 07.04.2015 г. N 10-0946-КЛ).

17. В п.21 комментируемой статьи содержится уточнение, в силу которого подготовка единым институтом развития в жилищной сфере схемы расположения земельного участка в форме электронного документа с использованием официального сайта органа регистрации прав в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" осуществляется без взимания платы, что направлено на сокращение издержек заказчика.

О понятии единого института развития в жилищной сфере, его целях, задачах и функциях см. Федеральный закон от 13.07.2015 г. N 225-ФЗ "О содействии развитию и повышению эффективности управления в жилищной сфере и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Комментарий к главе II. Охрана земель

Комментарий к статье 12. Цели охраны земель

Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.

Положениями комментируемой статьи раскрывается целевое содержание охраны земель:

1) первая цель - превентивная, профилактическая, состоит в предотвращении загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы;

2) вторая цель заключается в ликвидации загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы;

3) третья цель - это обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.

Реализация указанных целей обеспечивается в рамках соответствующих мероприятий, регламентированных как общими нормами ст.13, 14, 42 ЗК РФ, так и нормами смежного законодательства, прежде всего, Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", а также принятыми в целях реализации законодательных норм подзаконными актами.

При этом стоит отличать организационно-правовые механизмы охраны земель от охраны иных территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий (см. апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 16.05.2019 г. N 52-АПА19-2).

Комментарий к статье 13. Содержание охраны земель

1. Охрана земель - деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленная на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.

Охрана земель является одним из составных элементов охраны окружающей среды - деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленной на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Все собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны в соответствии со ст.42 ЗК РФ:

использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности;

не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы;

выполнять иные требования, предусмотренные ЗК РФ, федеральными законами.

2. В соответствии с п.2 комментируемой статьи в целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (см. ст.5 ЗК РФ) возлагается обязанность проводить следующие мероприятия:

1) по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

2) по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия;

3) по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.

Для целей практического применения указанных норм следует учитывать разъяснения, содержащиеся в письме Минсельхоза России от 10.10.2018 г. N 10-П-4885/ОГ, письме Минсельхоза России от 25.09.2017 г. N 19-Е-4338/ог, письме Росприроднадзора от 18.11.2014 г. N СМ-08-02-32/18383.

3. В п.3 комментируемой статьи определена основная правовая база, регламентирующая осуществление мероприятий по охране земель:

1) ЗК РФ;

2) Федеральный закон от 16.07.1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения";

3) Федеральный закон от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Также стоит указать на регулирование правил мелиорации нормами Федерального закона от 10.01.1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель".

4. Положения п.4 комментируемой статьи определяют, что при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ, связанных с пользованием недрами, плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

По данному поводу в Правилах проведения рекультивации и консервации земель (утв. постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 г. N 800) даны определения понятий "нарушение почвенного слоя", "нарушенные земли", "плодородный слой почвы" и др.

Улучшение малопродуктивных земель является элементом землевания - мелиоративного мероприятия, осуществляемого путем нанесения на поверхность малопродуктивных почв плодородного слоя или путем внесения в почвенный слой других почв с иными недостающими этой малопродуктивной почве свойствами и обеспечивающее улучшение водно-физических, тепловых, агрохимических и других свойств торфяников, солонцов, глинистых, песчаных и других малопродуктивных почв (см. ГОСТ Р 58330.2-2018 "Мелиорация. Виды мелиоративных мероприятий и работ. Классификация", утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 25.12.2018 г. N 1143-ст с 1 июля 2019 г.).

Разработка схемы рекультивации и землевания согласно приказу Роскомзема от 28.12.1995 г. N 70 включает:

выявление наличия малопродуктивных угодий, заскладированных и подлежащих вывозу запасов плодородного слоя почвы;

изучение прогнозных и проектных проработок по вопросам нарушения земель, их отработке и рекультивации, снятию плодородного слоя почвы и определению ожидаемого его объема, консервации действующих горных предприятий;

выявление потребности в рекреационных площадях;

предварительный выбор направлений рекультивации нарушенных и подлежащих нарушению земель.

5. Пунктом 5 комментируемой статьи предусмотрена обязанность для лиц, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обеспечить их рекультивацию.

Рекультивация земель - мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений.

Рекультивации в обязательном порядке подлежат нарушенные земли в случаях, предусмотренных ЗК РФ, ЛК РФ, другими федеральными законами, а также земли, которые подверглись загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, содержание которых не соответствует нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, нарушенные земли сельскохозяйственного назначения.

Рекультивация земель должна обеспечивать восстановление земель до состояния, пригодного для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, путем обеспечения соответствия качества земель нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в отношении земель сельскохозяйственного назначения также нормам и правилам в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, но не ниже показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, порядок государственного учета которых устанавливается Министерством сельского хозяйства Российской Федерации применительно к земельным участкам, однородным по типу почв и занятым однородной растительностью в разрезе сельскохозяйственных угодий, а в отношении земель, указанных в ч.2 ст.60.12 ЛК РФ, также в соответствии с целевым назначением лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Об аспектах применения комментируемых норм см. разъяснения, содержащиеся в следующих документах: письмо Росприроднадзора от 27.07.2018 г. N РН-09-01-36/15783, письмо Минсельхоза России от 29.11.2016 г. N 15-К-7252/ОГ, письмо Росимущества от 17.10.2016 г. N ПП-10/43108 и др.

6. Порядок проведения рекультивации земель устанавливается Правительством РФ (см. постановление Правительства РФ от 10.07.2018 г. N 800 "О проведении рекультивации и консервации земель"). Утвержденные указанным постановлением Правила проведения рекультивации и консервации земель устанавливают порядок проведения рекультивации и консервации земель, а также особенности рекультивации земель, указанных в ч.2 ст.60.12 ЛК РФ, и в равной мере распространяются на земли и земельные участки.

Рекультивация земель осуществляется в соответствии с утвержденным проектом рекультивации земель путем проведения технических и (или) биологических мероприятий:

1) технические мероприятия могут предусматривать планировку, формирование откосов, снятие поверхностного слоя почвы, нанесение плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, возведение ограждений, а также проведение других работ, создающих необходимые условия для предотвращения деградации земель, негативного воздействия нарушенных земель на окружающую среду, дальнейшего использования земель по целевому назначению и разрешенному использованию и (или) проведения биологических мероприятий;

2) биологические мероприятия включают комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств почвы.

При осуществлении технических мероприятий по рекультивации земель, указанных в ч.2 ст.60.12 ЛК РФ, использование отходов производства и потребления, а также захоронение токсичных вскрышных пород не допускаются.

Рекультивация земель может осуществляться путем поэтапного проведения работ по рекультивации земель при наличии в проекте рекультивации земель выделенных этапов работ, для которых определены содержание, объемы и график работ по рекультивации земель для каждого этапа работ, а в случае осуществления рекультивации земель с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации также сметные расчеты (локальные и сводные) затрат на проведение работ по рекультивации земель для каждого этапа работ.

Проект рекультивации земель подготавливается в составе проектной документации на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, если такие строительство, реконструкция приведут к деградации земель и (или) снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, или в виде отдельного документа в иных случаях.

Срок проведения работ по рекультивации земель определяется проектом рекультивации земель и не должен составлять более 15 лет.

Завершение работ по рекультивации земель подтверждается актом о рекультивации земель, который подписывается лицом, исполнительным органом государственной власти, органом местного самоуправления, обеспечившими проведение рекультивации. Такой акт должен содержать сведения о проведенных работах по рекультивации земель, а также данные о состоянии земель, на которых проведена их рекультивация, в том числе о физических, химических и биологических показателях состояния почвы, определенных по итогам проведения измерений, исследований, сведения о соответствии таких показателей установленным требованиям. К акту прилагают соответствующие документы.

7. Если негативное воздействие на земли привело к их деградации, ухудшению экологической обстановки и (или) нарушению почвенного слоя, в результате которых не допускается осуществление хозяйственной деятельности, а устранение таких последствий путем рекультивации невозможно, то допускается консервация земель.

Консервация земель - мероприятия по уменьшению степени деградации земель, предотвращению их дальнейшей деградации и (или) негативного воздействия нарушенных земель на окружающую среду, осуществляемые при прекращении использования нарушенных земель.

Порядок проведения консервации земель устанавливается Правительством РФ (см. Правила проведения рекультивации и консервации земель, утв. постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 г. N 800).

Консервация земель проводится в отношении нарушенных земель, негативное воздействие на которые привело к их деградации, ухудшению экологической обстановки и (или) нарушению почвенного слоя, в результате которых не допускается осуществление хозяйственной деятельности, если устранение таких последствий путем рекультивации земель в целях обеспечения соблюдения требований, предусмотренных п.5 указанных Правил, невозможно в течение 15 лет.

Консервация земель осуществляется в соответствии с утвержденным проектом консервации земель путем проведения технических и (или) биологических мероприятий. Проект консервации земель подготавливается в виде отдельного документа.

Срок проведения работ по консервации земель определяется проектом консервации земель и не должен составлять более 25 лет.

Завершение работ по консервации земель подтверждается актом о консервации земель, который подписывается лицом, исполнительным органом государственной власти, органом местного самоуправления, обеспечившими проведение рекультивации. Такой акт должен содержать сведения о проведенных работах по консервации земель, а также данные о состоянии земель, на которых проведена их консервация, в том числе о физических, химических и биологических показателях состояния почвы, определенных по итогам проведения измерений, исследований, сведения о соответствии таких показателей установленным требованиям. К акту прилагают соответствующие документы.

8. Положениями п.8 комментируемой статьи предусмотрена обязанность лиц, в результате деятельности которых возникла необходимость консервации земель, возместить правообладателям земельных участков, в отношении которых принято решение о консервации, убытки.

Такие убытки возмещаются в соответствии со ст.57 ЗК РФ (см. комментарий к указанной статье).

9. В п.9 комментируемой статьи содержатся отсылочные нормы о том, что охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.

Среди федеральных норм, подлежащих применению, следует указать на Федеральный закон от 30.04.1999 N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (см. ст.5-7 и др.), Федеральный закон от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (см. ст.11-13 и др.).

В некоторых субъектах РФ изданы и применяются нормативные правовые акты, направленные на охрану земель, занятых оленьими, отгонными, сезонными пастбищами.

Так, например, в Чукотском автономном округе действует Закон Чукотского автономного округа от 21.12.2007 г. N 159-ОЗ "Об охране земель, занятых оленьими пастбищами в Чукотском автономном округе", который реализует отношения, связанные с охраной земель, занятых оленьими пастбищами на территории Чукотского автономного округа. В соответствии со ст.2 данного закона охрана земель, занятых оленьими пастбищами, включает в себя мероприятия, направленные:

1) на сохранение, восстановление почвенно-растительного покрова и других полезных свойств земли;

2) на защиту земель, занятых оленьими пастбищами, от водной и ветровой эрозии, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами от других процессов разрушения;

3) на рекультивацию нарушенных земель, занятых оленьими пастбищами, восстановление их почвенно-растительного покрова, других полезных свойств земли и своевременное вовлечение ее в хозяйственный оборот;

4) на снятие и сохранение почвенно-растительного покрова при проведении работ, связанных с нарушением земель, занятых оленьими пастбищами.

В случаях, когда невозможно восстановить почвенно-растительный покров деградированных земель, занятых оленьими пастбищами, а также загрязненных химическими и (или) радиоактивными веществами сверх установленных предельно допустимых норм, производственными отходами, предусматривается их консервация в порядке, установленном Правительством РФ.

В целях охраны земель, занятых оленьими пастбищами на территории Чукотского автономного округа, определяются следующие приоритетные направления:

1) ведение учета и осуществление проверки состояния земель, занятых оленьими пастбищами, в порядке, установленном Правительством Чукотского автономного округа;

2) предупреждение и защита оленьих пастбищ от негативного воздействия пожаров;

3) предупреждение несанкционированного движения гусеничной техники вне отведенных дорог по землям, занятым оленьими пастбищами;

4) предупреждение нарушения и восстановление нарушенного почвенно-растительного покрова при разведке и добыче полезных ископаемых, проведении строительно-монтажных работ, прокладке трубопроводов и дорог на землях, занятых оленьими пастбищами.

На территории Республики Алтай действует Закон Республики Алтай от 03.03.2008 г. N 5-РЗ "О порядке определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства в Республике Алтай", который регулирует использование земель сельскохозяйственного назначения в целях ведения отгонного животноводства на территории Республики Алтай и направлен на: целевое и рациональное их использование и охрану; сохранение и улучшение естественных кормовых угодий; предотвращение отрицательных последствий антропогенного воздействия; сохранение и воспроизводство природных ландшафтов. Права и обязанности лиц при использовании ими земель в целях отгонного животноводства регламентированы в ст.8 данного закона. Так, в частности, закреплено, что лица, использующие земли в целях отгонного животноводства, обязаны: эффективно использовать предоставленные им земельные участки в целях отгонного животноводства в соответствии с их целевым назначением, применять природоохранные технологии производства с прохождением экологической экспертизы, не допускать ухудшения экологической обстановки на используемой территории в результате своей хозяйственной деятельности, не допускать деградации пастбищ, уменьшения видового состава растительности, характерной для данного участка, происходящего в результате чрезмерной эксплуатации данного пастбища; осуществлять комплекс мероприятий по охране земельных участков, используемых в целях отгонного животноводства, в соответствии с ЗК РФ, другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики Алтай.

Комментарий к статье 14. Использование земель и земельных участков, подвергшихся загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами

В соответствии с комментируемой статьей земли и земельные участки, которые подверглись загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, а также расположенные на них здания, сооружения используются в порядке, определенном Правительством РФ. При этом на таких землях и земельных участках запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.

В настоящее время издано постановление Правительства РФ от 27.02.2004 г. N 112, которым утверждены Правила использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения.

Загрязненные земли в зависимости от характера и уровня загрязнения или показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением:

1) переводятся в земли запаса для консервации в случае невозможности обеспечения безопасности здоровья человека и необходимого качества производимой на этих землях продукции, а также при отсутствии эффективных технологий восстановления загрязненных земель;

2) используются по целевому назначению с установлением особых условий их использования и режима хозяйственной или иной деятельности с целью обеспечения безопасности здоровья человека и необходимого качества производимой на этих землях продукции;

3) используются по целевому назначению без установления особых условий их использования и режима хозяйственной или иной деятельности, если уровень загрязнения и показатели неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением, не превышают установленные нормативы.

Также следует обратить внимание на Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами (утв. Роскомземом 10.11.1993 г. и Минприроды РФ 18.11.1993 г.) (см. письмо Минприроды России от 27.12.1993 N 04-25/61-5678), который устанавливает правила расчета платы в возмещение ущерба, причиненного загрязнением земель (почв) химическими веществами, включая загрязнение земель несанкционированными свалками промышленных, бытовых и других отходов, и распространяется на любые земли, независимо от их местоположения и форм собственности.

Комментарий к главе III. Собственность на землю

Комментарий к статье 15. Собственность на землю граждан и юридических лиц

1. В комментируемой статье установлены общие принципы приобретения частной собственности на землю. В силу п.1 комментируемой статьи собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации (см. комментарий к ст.25 ЗК РФ) (см. определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 29.01.2019 г. N 78-КГ18-76, определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 20.04.2017 г. N 308-эс16-1003 по делу N А32-35198/2014 и др.).

2. Поскольку ЗК РФ имеет в виду сложившиеся рыночные отношения, в которые вовлечены земельные участки в статусе объектов различных сделок, законодатель провозглашает равенство возможностей по приобретению земельных участков в собственность. По этому поводу в п.2 комментируемой статьи закреплено, что:

1) граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность;

2) земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с ЗК РФ, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

Таким образом, существует ряд ситуаций, когда земельные участки не могут находиться в частной собственности. Земельный кодекс РФ на этот счет предусматривает:

1) земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством (абз.1 п.2 ст.27 ЗК РФ);

2) земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (абз.2 п.2 ст.27 ЗК РФ);

3) запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования (п.8 ст.27 ЗК РФ);

4) земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации (п.12 ст.85 ЗК РФ);

5) земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации (п.6 ст.95 ЗК РФ).

Среди иных федеральных законов, нормы которых устанавливают ограничения о предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, отметим:

1) Федеральный закон от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (ст.3);

2) Федеральный закон от 04.12.2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (ст.3);

3) Федеральный закон от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (ст.48);

4) Федеральный закон от 21.12.2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (ст.28);

5) Федеральный закон от 03.07.2016 г. N 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" (ст.32);

6) Закон РФ от 14.07.1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (ст.6);

7) Федеральный закон от 03.04.1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" (ст.7.1);

8) Федеральный закон от 27.02.2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" (ст.4);

9) Федеральный закон от 03.06.2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" (ст.7);

10) Федеральный закон от 29.12.1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" (ст.4);

11) Федеральный закон от 19.07.1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" (ст.13);

12) Федеральный закон от 31.05.1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (ст.1);

13) Федеральный закон от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (ст.6, 12 и др.);

14) Закон РФ от 15.04.1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" (ст.8, 9);

15) Федеральный закон от 31.05.1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (ст.29).

3. Не все субъекты могут иметь земельные участки на праве собственности. В частности, такие ограничения распространяются на иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц. В соответствии с п.3 комментируемой статьи эти субъекты не могут обладать на праве собственности земельными участками:

1) находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации;

2) находящимися на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

Такого рода ограничение выступает мерой территориальной безопасности государства, т.е. устанавливается в публичных интересах.

В настоящее время действует Указ Президента РФ от 09.01.2011 г. N 26, которым утверждены перечни приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками; см. также письмо Минэкономразвития России от 15.06.2011 г. N Д23-2555.

Стоит отметить, что положения комментируемой статьи явились предметом проверки Конституционным Судом РФ (см. постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы"). Конституционный Суд РФ в указанном постановлении отметил, что возможные ограничения федеральным законом права владения, пользования и распоряжения имуществом, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц. Исходя из предписаний ст.9 и 36 Конституции РФ, федеральное законодательство в области регулирования земельных отношений определяет, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью и что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается соответствующими законами. При этом объектом права собственности на землю являются земельные участки, представляющие собой часть поверхности земли в границах территории РФ. При предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и ее территориальную целостность. Конституция РФ в качестве общего принципа российского законодательства устанавливает "национальный режим" для иностранных лиц и лиц без гражданства, т.е. в отношении прав и обязанностей приравнивает их к российским гражданам. Сама по себе возможность предоставления иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права на определенных условиях приобретать в собственность и в определенных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками - постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте, - не противоречит конституционно-правовому статусу земли как публичного достояния многонационального народа России и вытекает из статей 9 (часть 2) и 35 (части 1 и 2) Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьей 62 (часть 3). Таким образом, оспариваемые положения ЗК РФ, которыми регулируются вопросы, касающиеся предоставления в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельных участков, расположенных на определенных территориях, не противоречат Конституции РФ как направленные на конкретизацию ее положений о предназначении и конституционно-правовом статусе земли.

Комментарий к статье 16. Государственная собственность на землю

1. В соответствии с п.1 ст.214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ).

В силу п.2 ст.214 ГК РФ земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Пункт 1 комментируемой статьи закрепляет презумпцию государственной собственности в Российской Федерации, указав по аналогии с нормами п.2 ст.214 ГК РФ, что государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Данный вывод подтверждается позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении Конституционного суда РФ от 23.04.2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы".

Презумпция государственной собственности на землю была введена практикой Верховного Суда РСФСР вскоре после произошедших в России событий октября 1917 года. Кроме того, этому способствовал и тот факт, что в ходе Первой мировой и Гражданской войн многие люди были убиты, высланы, эмигрировали или, наконец, просто утратили правоустанавливающие документы. В связи с этим, если при рассмотрении спора не удавалось выяснить, кому же принадлежит право на спорную вещь, суд признавал ее государственной собственностью, опираясь на то, что подавляющее большинство недвижимых вещей (за исключением небольших объектов) были национализированы в 1917-1919 гг. В дальнейшем, начиная с периода после Второй мировой войны, презумпция права государственной собственности фактически перестала применяться судами.

С принятием в 1994 г. ГК РФ начала формироваться постепенная практика приватизации земельных участков, что привело к появлению на рынке множества земельных участков, находящихся в частной собственности, и необходимости правового основания для разграничения различных видов собственности на земельные участки.

В этот период изменилась ситуация и с муниципальной собственностью. Федеральный закон от 17.07.2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (утратил силу) исходил из того, что в составе земель, которые во времена СССР находились в единой государственной собственности, нужно выделять участки, которые принадлежат на праве собственности Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям.

Таким образом, в 2001 г. установились все предпосылки для необходимости правового закрепления оснований для разграничения превалирующей в период СССР государственной собственности на землю и появившихся новых видов права собственности на землю, что и привело к закреплению в п.1 комментируемой статьи соотношения государственной собственности с иными видами собственности.

2. Обратим внимание, что в формулировке п.1 комментируемой статьи используется термин земельного права еще советского периода истории, а именно термин "земля", а не "земельные участки", который стал традиционным в сфере гражданского оборота. Также не совсем корректной с точки зрения современного устройства российского государства является применение обобщенной категории "государственная собственность" без определения к какому виду государственной собственности - собственности Российской Федерации или ее субъектов относятся комментируемые положения.

Действующие положения Конституции РФ и гражданского законодательства РФ исходят из того, что единой и неделимой государственной собственности нет, а следует выделять такие ее виды, как право собственности Российской Федерации (федеральная собственность) и право собственности субъектов РФ. В связи с этим во многих работах специалистов гражданского и земельного права обоснованно делается вывод о том, что положения ЗК РФ нуждаются в корректировке с учетом современной терминологии и положений конституционного и гражданского законодательства РФ. О таком гармоничном развитии земельного законодательства указывал еще в 2000 г. Конституционный Суд РФ в своем определении от 06.07.2000 г. N 133-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации".

В Советском Союзе в условиях существования исключительной государственной собственности на землю существовал единый государственный земельный фонд, который не делился на собственность непосредственно Союза ССР и собственность союзных республик. Статья 11 Конституции (Основного закона) Союза Советских Социалистических Республик 1977 г. (далее - Конституция СССР 1977 г.) (утратила силу) в своей первоначальной редакции предусматривала, что государственная собственность - общее достояние всего советского народа, основная форма социалистической собственности. В исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса. Аналогичные нормы были закреплены и в изначальной редакции ст.11 Конституции (Основном законе) Российской Федерации - России 1978 г. (далее - Конституция РФ 1978 г.) (утратила силу).

В 1990 г. в целях обеспечения дальнейшего развития осуществляемых в стране глубоких политических и экономических преобразований был принят Закон СССР от 14.03.1990 г. N 1360-I "Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР" (утратил силу), в соответствии с которым в Конституции СССР 1977 г. закреплялось (в том числе), что:

1) государство создает условия, необходимые для развития разнообразных форм собственности, и обеспечивает равную их защиту (ч.1 ст.10);

2) земля, ее недра, воды, растительный и животный мир в их естественном состоянии являются неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории, находятся в ведении Советов народных депутатов и предоставляются для использования гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям (ч.2 ст.10);

2) для ведения крестьянского и личного подсобного хозяйства и других целей, предусмотренных законом, граждане вправе иметь земельные участки в пожизненном наследуемом владении, а также в пользовании (ст.11);

3) государственной собственностью является общесоюзная собственность, собственность союзных республик, собственность автономных республик, автономных областей, автономных округов, краев, областей и других административно-территориальных единиц (коммунальная собственность) (ст.13).

Затем последовало принятие Закона РСФСР от 15.12.1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" (утратил силу), в соответствии с которым в ст.10 Конституции РФ 1978 г. также было закреплено, что государство создает условия для развития разнообразных форм собственности и обеспечивает равную защиту всех ее форм. При этом в ст.11 отмечалось, что в Российской Федерации устанавливаются следующие формы собственности на природные ресурсы: государственная (федеральная, республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга), муниципальная, частная (юридических лиц и граждан), коллективная (общая совместная, общая долевая). Владение, пользование и распоряжение природными ресурсами регулировалось законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, правовыми актами Советов народных депутатов автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий. В соответствии со ст.12 земельные участки для производства сельскохозяйственной продукции могли быть предоставлены государством в пользование, пожизненное наследуемое владение или собственность.

Немногим позже был принят Закон РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24.12.1990 г. (утратил силу), который в ст.1 установил, что на территории РСФСР отношения собственности на землю, другие природные ресурсы, средства производства, предметы потребления и иное имущество регулируются законами РСФСР и республик, входящих в Российскую Федерацию, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий. Отношения собственности, не предусмотренные указанным законом, регулировались Гражданским кодексом РСФСР и иными законодательными актами РСФСР, а также законодательными актами республик, входящих в РСФСР, и актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий. Таким образом, по вопросу определения права собственности приоритет был именно за положениями Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24.12.1990 г., выступающими в качестве специальных по отношению к нормам гражданского законодательства.

В ст.2 указанного закона, посвященной праву собственности, отмечалось, что имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций). Объектами права собственности помимо иного имущества могли быть также земельные участки. Установление государством в какой бы то ни было форме ограничений или преимуществ в осуществлении права собственности в зависимости от нахождения имущества в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций) не допускалось.

Положениями ст.6 Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24.12.1990 г. (утратил силу) были урегулированы аспекты собственности и других вещных прав на землю и природные ресурсы. В частности, было предусмотрено, что:

1) земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием народов, проживающих на соответствующей территории, и, в соответствии с законами РСФСР и республик, входящих в Российскую Федерацию, находятся в ведении Советов народных депутатов;

2) земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций) или предоставляться во владение и пользование гражданину, юридическому лицу, государственным, национально-государственным и административно-территориальным образованиям в соответствии с Земельным кодексом РСФСР, законодательными актами РСФСР, республик, входящих в Российскую Федерацию;

3) иные вещные права на земельные участки и другие природные ресурсы предоставляются и осуществляются в случаях и порядке, предусмотренных законодательными актами РСФСР.

В целях исполнения требований Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24.12.1990 г. (утратил силу) было принято действующее до настоящего времени постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", в котором закреплено, что виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Земельный кодекс РСФСР от 25.04.1991 г. (утратил силу) в первоначальной редакции в ст.6 закреплял государственную собственность на землю в виде федеральной собственности РСФСР и собственности республик, входящих в состав РСФСР, за исключением земель, переданных в собственность граждан, колхозов, коллективов других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ. Вопросы, касающиеся собственности граждан, пожизненного наследуемого владения и аренды земельных участков, были регламентированы в ст.7 данного закона.

Интересно отметить, что Гражданский кодекс РСФСР от 11.06.1964 г. (утратил силу) с момента первоначальной редакции и вплоть до принятия Федерального закона от 30.11.1994 г. N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", которым раздел II "Право собственности", а также некоторые иные положения были признаны утратившими силу с 1 января 1995 г., предусматривал в ст.95, что земля, ее недра, воды и леса состоят в исключительной собственности государства и предоставляются только в пользование.

Принятая в 1993 г. Конституция РФ в ст.9 закрепила, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Принятие новой Конституции РФ и образование полноценного федеративного государства с входящими в его состав республиками, краями, областями, автономными областями, автономными округами, городами федерального значения, закрепление конституционной гарантии осуществления местного самоуправления на всей территории России и разных форм собственности на землю обусловило проблемы разграничения государственной собственности на землю между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

В целях сохранения и рационального использования природных ресурсов, имеющих общегосударственное значение, обеспечения устойчивого развития Российской Федерации в условиях рыночной экономики был издан Указ Президента РФ от 16.12.1993 г. N 2144 "О федеральных природных ресурсах" (утратил силу), где было указано на целесообразность в соответствии с действующим законодательством осуществлять разграничение государственной собственности на природные ресурсы, определив в составе земель, вод, лесов, недр, ресурсов животного и растительного мира федеральные природные ресурсы, исходя из принципа их общегосударственного значения. В п.2 данного указа был закреплен перечень федеральных природных ресурсов, в том числе:

земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти;

земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности;

земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых территорий федерального значения.

Немногим позднее последовало принятие Указа Президента РФ от 24.12.1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации", в соответствии с которым были признаны недействующими многие положения Земельного кодекса РСФСР от 25.04.1991 г., в том числе устанавливающие аспекты права собственности на землю.

В дальнейшем новый Гражданский кодекс (часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 г. N 51-ФЗ) в ст.214 установил новые критерии права государственной собственности (в том числе и на землю), которые остаются неизменными до настоящего времени.

Однако сама процедура проведения разграничения государственной собственности на землю, по существу, была установлена только спустя 8 лет после принятия обозначенных выше указов Федеральным законом от 17.07.2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (утратил силу). В соответствии с п.2 ст.2 этого закона основанием государственной регистрации права собственности на земельные участки Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований являлись акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю. Указанные перечни готовились в соответствии с утвержденными Правительством РФ правилами специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти и согласовывались с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Был утвержден целый ряд таких перечней (см., например, распоряжение Правительства РФ от 30.06.2006 г. N 935-р, распоряжение Правительства РФ от 22.06.2006 г. N 902-р, распоряжение Правительства РФ от 30.06.2006 г. N 936-р и др.).

Чуть позже был принят новый Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. N 136-ФЗ, в п.2 ст.16 которого в первоначальной редакции закреплялось, что разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю".

Однако реализация Федерального закона от 17.07.2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (утратил силу) показала, что предусмотренная процедура разграничения настолько сложна, что процесс разграничения государственной собственности на землю мог затянуться на долгие годы. В связи с этим с 1 июля 2006 г. Федеральный закон от 17.07.2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" был признан утратившим свою юридическую силу, а в Федеральный закон от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и ЗК РФ внесены соответствующие нормативные положения, регламентирующие основания для разграничения государственной собственности между публично-территориальными образованиями.

См. Федеральный закон от 17.04.2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации".

В частности, Федеральный закон от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" был дополнен ст.3.1, определяющей условия разграничения государственной собственности на землю, где в том числе закреплялось, что изданные Правительством РФ до 01.07.2006 г. акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на такие земельные участки.

В п.2 комментируемой статьи слова "Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю" были заменены словами "настоящим Кодексом и федеральными законами". Среди других федеральных законов следует отметить ЛК РФ (ст.8), Федеральный закон от 03.07.2016 г. N 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" (ст.32), Закон РФ от 14.07.1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (ст.6), Федеральный закон от 03.06.2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" (ст.7) и др.

Дальнейшее развитие правового регулирования разграничения государственной собственности на землю произошло в 2014-2016 гг., когда целым рядом законов в ЗК РФ и смежные с ним законы были внесены существенные дополнения, посвященные регламентации отношений, связанных с государственной и муниципальной собственностью на землю. В частности, был уточнен, упорядочен и детализирован порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, порядок установления сервитута на таких участках, восполнены существовавшие до этого времени пробелы в законодательстве, связанные с определением порядка обмена земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на земельные участки, находящиеся в частной собственности, и прочие связанные с этим аспекты.

3. Следует отметить, что до настоящего времени процесс разграничения государственной собственности на землю окончательно не завершен, поскольку на территории России все еще существуют неразграниченные земли. В связи с этим в ст.3.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" закреплен механизм предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. В частности, предусмотрено, что предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется:

органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных п.2 ст.3.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации";

органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения, за исключением случаев, предусмотренных п.2 ст.3.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации";

органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных п.2 ст.3.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации";

органами исполнительной власти субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в отношении земельных участков, расположенных в границах указанных субъектов, если законами указанных субъектов не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя;

федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, в случае предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог федерального значения;

федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в случае, предусмотренном п.12 ст.3.4 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации";

органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, также являются органами, уполномоченными на заключение в отношении таких земельных участков договора мены, соглашения об установлении сервитута, соглашения о перераспределении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на принятие решений о перераспределении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и на выдачу разрешения на использование земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в соответствии с ЗК РФ.

См., например, распоряжение Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга от 03.06.2016 г. N 50-р "Об утверждении Административного регламента Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга по предоставлению государственной услуги по заключению соглашения о перераспределении земельных участков, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, земель и(или) земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и земельных участков, находящихся в частной собственности".

См., например, постановление администрации муниципального образования Кировский муниципальный район Ленинградской области от 24.05.2018 г. N 1132 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Заключение соглашения о перераспределении земель и(или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства".

Комментарий к статье 17. Собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю

1. Комментируемая статья определяет правовые основания для отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации (федеральной собственности).

Необходимо отметить, что первые три абзаца п.1 комментируемой статьи практически идентичны по своему текстовому выражению с первыми пунктами ст.18 и 19 ЗК РФ - двух последующих статей, посвященных праву собственности на землю субъектов РФ и муниципальных образований. Таким образом, законодатель обеспечил универсальный подход к правовым основаниям разграничения государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований. двух последующих статей, посвященных праву собственности на землю субъектов РФ и муниципальных образований.

Для целей применения норм комментируемой статьи следует учитывать, что в силу п.3 ст.214 ГК РФ от имени Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст.125 ГК РФ. Согласно п.1 ст.125 ГК РФ от имени Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

2. Первое основание отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации - это прямое указание в федеральном законе земельных участков, которые относятся к федеральной собственности. Например, в соответствии со ст.8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. В соответствии с ч.1 ст.13 Федерального закона от 19.07.1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий, относится исключительно к федеральной собственности и находится под охраной государства. В силу ч.1 ст.7 Федерального закона от 03.06.2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью Российской Федерации, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов РФ или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности.

Таким образом, в системе действующего законодательства в целях дополнительной защиты государственных интересов на федеральном уровне, прежде всего, связанных с обороной, безопасностью и целостностью государства, а также обеспечения федерального уровня защиты прав и свобод граждан присутствуют федеральные законы, устанавливающие перечень земель, которые могут находиться только в федеральной собственности (см. также комментарий к п.2 ст.15 ЗК РФ).

Второе основание отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации - это разграничение государственной собственности на землю. В соответствии с п.1 ст.3.1 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" к федеральной собственности относятся:

земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;

земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;

К федеральной собственности также относятся земельные участки, право собственности на которые возникло на основании принятых до 01.06.2006 г. актов Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также на основании вступивших в законную силу судебных решений по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.

Так, определением ВС РФ от 12.04.2016 г. N 309-ЭС16-2485 по делу N А71-3895/2015 было отказано администрации муниципального образования "Город Ижевск" в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ по взысканию арендной платы за пользование земельным участком, право государственной собственности на который не было разграничено. В обосновании своих доводов суд указал, что вступившим в законную силу решением арбитражного суда по делу N А71-12664/2014 установлено, что право собственности Российской Федерации на спорный земельный участок возникло в силу закона; право собственности на земельный участок было разграничено на основании ст.3.1 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", поскольку на участке расположены объекты недвижимости, находящиеся в федеральной собственности не позднее 2006 года; ввиду того, что собственником спорного земельного участка в спорный период являлась Российская Федерация, администрация не вправе распоряжаться этим участком и претендовать на получение платы за фактическое пользование.

Третье основание отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации - приобретения права собственности на земельные участки по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. При этом основания возникновения прав на землю определены в ст.25 ЗК РФ, в п.1 которой отмечено, что права на земельные участки, предусмотренные гл.III "Собственность на землю" и гл.IV "Ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут, публичный сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное пользование земельными участками" ЗК РФ, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами. Также следует принять во внимание нормы ст.52 ЗК РФ, где конкретизировано, что отчуждение земельного участка его собственником другим лицам осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом предусмотренных ст.27 ЗК РФ ограничений оборотоспособности земельных участков.

Основания приобретения права собственности закреплены в ст.218 ГК РФ. По общему правилу (п.2 ст.218 ГК РФ) право собственности на имущество, которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества. Данные нормы согласуются с положениями п.1 ст.260 ГК РФ, в силу которых лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст.209 ГК РФ) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. Исходя из этого, земельный участок может быть приобретен в федеральную собственность, например, на основании сделки по купле-продаже этого участка (см. ст.549 и другие нормы § 7 "Продажа недвижимости" ГК РФ; ст.37 "Особенности купли-продажи земельных участков" и др. ЗК РФ).

Однако положения ст.218 ГК РФ не исчерпывают всех возможных способов возникновения права собственности. И на это прямо указывают нормы п.3 ст.218 ГК РФ, в соответствии с которыми в случаях и в порядке, предусмотренных ГК РФ, лицо может приобрести право собственности на имущество, не имеющее собственника, на имущество, собственник которого неизвестен, либо на имущество, от которого собственник отказался или на которое он утратил право собственности по иным основаниям, предусмотренным законом.

И здесь стоит учитывать, что в ряде случаев основание прекращения права собственности у одного субъекта является одновременно основанием возникновения права собственности у другого. Общие основания прекращения права собственности закреплены в ст.235 ГК РФ и детализированы в последующих статьях гл.15 ГК РФ, регулирующей аспекты перекрещения права собственности. Основания прекращения права собственности на земельный участок закреплены в ст.44 ЗК РФ с их последующей конкретизацией в соответствующих статьях гл.VII ЗК РФ.

Так, например, право федеральной собственности на земельные участки может возникнуть вследствие их реквизиции, конфискации (подп.5, 6 п.2 ст.235, ст.242, 243 ГК РФ).

В силу ст.50 ЗК РФ земельный участок может быть безвозмездно изъят у его собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления (конфискация) (см. об этом подробнее комментарий к указанной статье).

Согласно ст.51 ЗК РФ в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, земельный участок может быть временно изъят у его собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков (реквизиция) и выдачей ему документа о реквизиции. В случае невозможности возврата реквизированного земельного участка его собственнику возмещается рыночная стоимость этого земельного участка, устанавливаемая в соответствии со ст.66 ЗК РФ, или по его желанию предоставляется равноценный земельный участок.

Необходимо принять во внимание, что реквизицией не является изъятие земельных участков, осуществляемое в порядке изъятия для государственных или муниципальных нужд на условиях и в порядке, которые установлены гл.VII.1 ЗК РФ.

В качестве возможного способа приобретения земельных участков в федеральную собственность допустимо рассматривать также изъятие земельного участка для государственных нужд (ст.279 ГК РФ).

При этом не следует отождествлять правоотношения по изъятию земельного участка для государственных нужд в случае, если собственник согласен на его выкуп, и отношения по приобретению земельного участка Российской Федерацией на основании договора купли-продажи, поскольку совокупность юридических фактов и их значение при изъятии и при купле-продаже земельных участков различаются. При изъятии земельного участка необходимым юридическим фактом является акт федерального органа исполнительной власти об изъятии земельного участка. Заключаемый впоследствии договор должен лишь конкретизировать условия выполнения указанного решения. Приобретение государством земельных участков на основании гражданско-правовых сделок без использования процедуры предварительного изъятия земельных участков производится на основании гражданско-правового договора, который непосредственно в данном случае является основанием возникновения права собственности. Указанный договор определяет содержание административного акта, принимаемого уполномоченным органом исполнительной власти РФ для приобретения земельных участков, основной целью которого является уточнение порядка финансирования сделки из бюджета и т.п. При этом стоит также учитывать, что основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, равно как и его порядок, строго регламентированы законом (см. ст.279 ГК РФ, ст.49 ЗК РФ, гл.VII.1 ЗК РФ).

В то же время не все из возможных способов приобретения права собственности, установленных гражданским законодательством, могут быть применимы в отношении приобретения права государственной, а также муниципальной собственности на земельные участки. Так, исходя из анализа положений ст.214 ГК РФ, правовой позиции, изложенной в абз.3 п.16 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 г. N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", право собственности на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, не может быть приобретено в силу приобретательной давности. Такие участки приобретаются в собственность в порядке, предусмотренном земельным законодательством.

По данному вопросу суды приходят к единой позиции о том, что:

1) поскольку среди оснований приобретения права собственности на земельные участки, установленных положениями ЗК РФ, приобретательная давность не указана, данное обстоятельство не может являться основанием для приобретения права государственной или муниципальной собственности на земельный участок (см. постановление Арбитражного суда Московского округа от 15.11.2016 г. N Ф05-16491/2016 по делу N А40-143882/2015, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16.05.2017 г. N Ф02-1888/2017 по делу N А19-2507/2016, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2016 г. N 15АП-22792/2015 по делу N А32-11060/2015, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.08.2013 г. N 17АП-8345/2013-ГК по делу N А60-3471/2013 и др.);

2) по смыслу ст.234 ГК РФ основанием приобретения права собственности на имущество в силу приобретательной давности является владение имуществом в отсутствие собственника, поэтому в отношении земельных участков применение приобретательной давности имеет свои особенности, которые заключаются, прежде всего, в том, что приобретательная давность может быть применена только в отношении тех земельных участков, которые находятся в частной собственности определенного лица (физического или юридического) и которыми это лицо владеет при соблюдении определенных условий (см. апелляционное определение Магаданского областного суда от 02.04.2019 г. по делу N 33-225/2019, апелляционное определение Свердловского областного суда от 25.04.2017 г. по делу N 33-6847/2017, постановление Президиума Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 14.07.2017 г. N 44г-33/2017, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2016 г. N 05АП-2518/2016 по делу N А24-4469/2015, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 11.07.2014 г. N 08АП-4242/2014 по делу N А75-11249/2013 и др.);

3) право собственности на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, не может быть приобретено в силу приобретательной давности, поскольку они не являются бесхозяйным имуществом. Такие участки приобретаются в собственность именно в порядке, предусмотренном земельным законодательством, а сам по себе факт пользования имуществом с разрешения собственника не может служить основанием для признания права собственности в силу приобретательной давности (см. постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2016 г. N 05АП-2518/2016 по делу N А24-4469/2015, апелляционное определение Верховного суда Республики Северная Осетия-Алания от 26.03.2014 г. по делу N 33-287/14).

Комментарий к статье 18. Собственность на землю субъектов Российской Федерации

1. Положениями п.1 комментируемой статьи предусмотрено четыре основания отнесения земельных участков к собственности субъектов РФ. Для целей применения указанных норм важно учитывать, что в силу п.3 ст.214 ГК РФ от имени субъектов РФ права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст.125 ГК РФ. В частности, от имени субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти субъектов РФ в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В составе Российской Федерации находятся субъекты РФ, перечисленные в ч.1 ст.65 Конституции РФ. Согласно ч.1 ст.77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (см. Федеральный закон от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

2. Первое основание отнесения земельных участков к собственности субъектов РФ - это прямое указание в федеральном законе земельных участков, которые относятся к собственности субъектов РФ.

Так, например, согласно ч.2 ст.7 Федерального закона от 03.06.2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью субъектов РФ, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов РФ.

Второе основание отнесения земельных участков к собственности субъектов РФ - это разграничение государственной собственности на землю. В соответствии с п.2 ст.3.1 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" к собственности субъектов РФ относятся:

земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ;

земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, за исключением таких земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, собственности муниципальных образований, граждан и юридических лиц либо предоставленных физическим или юридическим лицам на ином вещном праве;

Здесь необходимо принять во внимание, что к собственности субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга относятся расположенные в границах этих субъектов РФ земельные участки, указанные не только в п.2 ст.3.1 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", но и в п.3 данной статьи (земельные участки, отнесенные к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов).

В силу п.5 ст.3.1 указанного закона к собственности субъектов РФ также относятся земельные участки, право собственности на которые возникло на основании принятых до 01.06.2006 г. актов Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые у субъектов РФ возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю.

Третье основание отнесения земельных участков к собственности субъектов РФ - приобретения права собственности на земельные участки по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Реализация указанного основания аналогична основанию, предусмотренному для приобретения права федеральной собственности на земельные участки абз.4 п.1 ст.17 ЗК РФ (см. п.2 комментария к указанной статье).

Четвертое основание отнесения земельных участков к собственности субъектов РФ - безвозмездная передача земельных участков субъектам РФ из федеральной собственности.

Как уже было отмечено ранее, в силу п.1 ст.260 ГК РФ, лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст.209 ГК РФ) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. Согласно п.3 ст.209 ГК РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Исходя из этого, законодатель допускает возможность безвозмездной передачи земельных участков субъектам РФ из федеральной собственности. При этом такого рода передача не осуществляется произвольно, она строго регламентирована нормами земельного законодательства, а именно, гл.V.5 "Безвозмездная передача земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов Российской Федерации".

Стоит обратить внимание, что указанное основание приобретения земельных участков в собственность субъектов РФ было внесено в ЗК РФ в 2011 г. в связи с необходимостью упрощения порядка передачи из федеральной собственности объектов недвижимости, в которых расположены жилые помещения, объектов недвижимости инженерной инфраструктуры, объектов недвижимости социального и коммунально-бытового назначения Вооруженных Сил РФ и подведомственных Минобороны России организаций, управление и распоряжение которым осуществляется Минобороны России, в собственность субъектов РФ и муниципальную собственность. Федеральный закон от 08.12.2011 г. N 423-ФЗ "О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" наряду с аспектами безвозмездной передачи военного недвижимого имущества регламентировал также вопросы передачи земельных участков из федеральной собственности в собственность субъекта РФ либо муниципальную собственность.

См. ст.5 Федерального закона от 08.12.2011 г. N 423-ФЗ "О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В то же время возможность безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов РФ, была предусмотрена и ранее, но реализовывалась она в рамках первого основания - возникновения права собственности субъектов РФ в силу признания ее таковой федеральными законами. Так, в целях решения проблемы передачи земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения из федеральной собственности в собственность субъектов РФ или муниципальных образований был принят Федеральный закон от 03.12.2008 г. N 244-ФЗ "О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях", закрепивший нюансы передачи из федеральной собственности в собственность субъектов РФ либо собственность поселений, муниципальных районов или городских округов земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, право федеральной собственности на которые как уже было, так и еще не было зарегистрировано до дня вступления в силу указанного закона.

Однако единый, унифицированный, механизм реализации безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов РФ был закреплен только в 2014 г. в связи с принятием Федерального закона от 23.06.2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

3. В соответствии с Конституцией РФ все субъекты РФ вне зависимости от их наименования являются равноправными. Вместе с тем, п.3 комментируемой статьи установлены особенности отнесения к собственности городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь) земельных участков, от права собственности на которые собственник ранее отказался.

Так, установлено, что по общему правилу земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью соответствующего субъекта РФ - города федерального значения: Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя.

Однако это правило применяется лишь в том случае, если законами указанных субъектов РФ не установлено, что такой земельный участок является собственностью муниципальных образований, находящихся на территориях указанных субъектов РФ.

Дополнительно отметим, что отказ собственника от права собственности на земельный участок является одним из оснований прекращения права собственности на земельный участок, регламентированных ст.44 ЗК РФ. В силу п.2 ст.53 ЗК РФ отказ от права собственности на земельный участок осуществляется посредством подачи собственником земельного участка заявления о таком отказе в орган регистрации прав. Право собственности на этот земельный участок прекращается с даты государственной регистрации прекращения указанного права.

Комментарий к статье 19. Муниципальная собственность на землю

1. Положениями ч.2 ст.9 Конституции РФ предусмотрено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Таким образом, на уровне основного закона России гарантирована возможность нахождения земли в муниципальной собственности.

В силу п.1 ст.215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Согласно п.2 ст.215 ГК РФ от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в ст.125 ГК РФ. В соответствии с п.2 ст.125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления регламентированы Федеральным законом от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в гл.6 которого отражены особенности системы органов и должностных лиц местного самоуправления.

Комментируемая статья в п.1 предусматривает четыре основания отнесения земельных участков к муниципальной собственности, которые (за некоторыми изъятиями) идентичны основаниям отнесения земельных участков к собственности субъектов РФ, указанным в п.1 ст.18 ЗК РФ.

Обратим внимание, что в большинстве случаев предусмотренные в комментируемой статье положения продублированы в законах субъектов РФ, регулирующих земельные отношения на соответствующей территории (см., например, Конституционный закон Республики Тыва от 27.11.2004 г. N 886 ВХ-1 "О земле" (ст.12), Земельный кодекс Республики Татарстан от 10.07.1998 г. N 1736 (ст.20) и др.).

2. Первое основание отнесения земельных участков к муниципальной собственности - это прямое указание в федеральных законах и принятых в соответствии с ними законах субъектов РФ земельных участков, которые относятся к собственности муниципальных образований.

Так, например, согласно ч.3, 4 ст.7 Федерального закона от 03.06.2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации":

1) земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью муниципальных районов, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений;

2) земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью поселений, городских округов.

Второе основание отнесения земельных участков к муниципальной собственности - это разграничение государственной собственности на землю. В соответствии с п.3 ст.3.1 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:

В силу п.5 ст.3.1 указанного закона к собственности муниципальных образований также относятся земельные участки, право собственности на которые возникло на основании принятых до 01.06.2006 г. актов Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю.

Третье основание отнесения земельных участков к муниципальной собственности - приобретение права собственности на земельные участки по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Реализация указанного основания аналогична основанию, предусмотренному для приобретения права федеральной собственности на земельные участки абз.4 п.1 ст.17 ЗК РФ (см. п.2 комментария к указанной статье).

Четвертое основание отнесения земельных участков к муниципальной собственности - безвозмездная передача земельных участков в муниципальную собственность из федеральной собственности.

Так, например, Федеральный закон от 03.12.2008 г. N 244-ФЗ "О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" в ч.4 ст.1 предусмотрел, что из федеральной собственности в собственность муниципальных районов или городских округов наряду с земельными участками, которые указаны в ч.3 данной статьи, передаются иные земельные участки, которые находятся в границах курортов федерального значения и право федеральной собственности на которые зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним до дня вступления в силу указанного закона, за исключением иных земельных участков, в том числе тех, которые подлежат передаче в собственность субъектов РФ или в собственность поселений по иным основаниям.

Также обратим внимании на применение положений Федерального закона от 08.12.2011 г. N 423-ФЗ "О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ст.2 и др.).

3. По аналогии с п.3 ст.18 ЗК РФ в п.1.1 комментируемой статьи закреплено, что по общему правилу земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка.

В то же время стоит учитывать, что указанное правило подлежит применению, если иные положения не предусмотрены другими федеральными законами (см. постановление Арбитражного суда Московского округа от 11.06.2019 г. N Ф05-6387/2019 по делу N А41-41334/18 и др.).

4. В целях поддержки развития территориальных основ местного самоуправления п.3 комментируемой статьи допускает возможность безвозмездной передачи в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития земель, находящихся в собственности субъектов РФ, в том числе за пределами границ муниципальных образований. О реализации указанных полномочий см. разъяснения, содержащиеся в следующих письмах Минэкономразвития России: от 13.03.2009 г. N Д23-651, от 24.03.2010 г. N Д23-989, от 21.05.2010 г. N Д23-1869, от 21.12.2010 г. N Д23-5254, от 01.03.2011 г. N 3637-ИМ/Д23, от 28.06.2011 г. N ОГ-Д23-206, от 21.09.2011 г. N Д23-4010, от 10.11.2011 г. N Д23-4657 и др.

Стоит отметить, что ранее в п.3 комментируемой статьи речь шла о передаче земель, находящихся в государственной собственности. На основании этих положений были приняты такие акты, как, например, распоряжение Правительства РФ от 04.04.2014 г. N 524-р "О безвозмездной передаче в собственность Вольского муниципального района Саратовской области земельных участков, находящихся в федеральной собственности", распоряжение Правительства РФ от 16.12.2013 г. N 2358-р "О передаче земельных участков в собственность муниципального образования город-курорт Сочи (Краснодарский край)", распоряжение Правительства РФ от 22.03.2012 г. N 414-р "О передаче в собственность муниципального образования "Рассолодинский наслег" земельного участка", распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 г. N 1010-р "О безвозмездной передаче в собственность городского округа город Воронеж Воронежской области земельного участка, находящегося в федеральной собственности" и др.

Федеральный закон от 23.06.2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в п.3 комментируемой статьи слова "государственной собственности" заменил словами "собственности субъектов Российской Федерации". Таким образом, в настоящее время речь положения п.3 рассматриваемой статьи указывают исключительно на передачу земель, находящихся в собственности субъектов РФ. Здесь в качестве примера отметим постановление Губернатора Амурской области от 30.05.2019 г. N 167 "О безвозмездной передаче в собственность муниципальных образований Амурской области земельных участков, находящихся в собственности Амурской области", постановление Губернатора Амурской области от 17.04.2019 г. N 120 "О безвозмездной передаче в собственность муниципального образования Поярковский сельсовет земельного участка, находящегося в собственности Амурской области", распоряжение Правительства Ставропольского края от 21.03.2018 г. N 100-рп "О безвозмездной передаче земельных участков из государственной собственности Ставропольского края в муниципальную собственность муниципального образования Александровского сельсовета Александровского района Ставропольского края", распоряжение Правительства Республики Калмыкия от 27.12.2012 г. N 293-р "О безвозмездной передаче земельных участков из государственной собственности Республики Калмыкия в муниципальную собственность Лаганского районного муниципального образования Республики Калмыкия" и др.

Земельные участки, находящиеся в собственности субъектов РФ, могут быть переданы безвозмездно в муниципальную собственность и по иным основаниям.

Так, в соответствии с абз.1 п.5 комментируемой статьи земельные участки, находящиеся в собственности субъектов РФ, могут быть переданы безвозмездно в муниципальную собственность в целях их предоставления отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в соответствии с подп.6 и 7 ст.39.5 ЗК РФ. Речь, в частности, идет о предоставлении земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов РФ, а также иным отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, предусмотренных федеральными законами, отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ. Подробнее о применении указанных положений см. комментарий к ст.39.5 ЗК РФ.

В целях реализации положений п.3 и абз.1 п.5 комментируемой статьи субъектами РФ принимаются соответствующие правовые акты, определяющие механизм передачи земельных участков. Так, например, можно отметить постановление Правительства Ставропольского края от 30.09.2015 г. N 425-п "Об утверждении Порядка безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в государственной собственности Ставропольского края, в собственность муниципальных образований Ставропольского края". Утвержденный указанным постановлением Порядок устанавливает процедуру передачи земельных участков, находящихся в государственной собственности Ставропольского края, в собственность муниципальных образований Ставропольского края по основаниям, указанным в п.3 и абз.1 п.5 комментируемой статьи.

На территории Амурской области действует Закон Амурской области от 12.09.2007 г. N 387-ОЗ "О безвозмездной передаче в собственность муниципальных образований земельных участков, находящихся в государственной собственности области", определяющий основания и порядок безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в государственной собственности области, в собственность муниципальных образований. Речь, в частности, идет о том, что в собственность муниципальных образований Амурской области могут безвозмездно передаваться из государственной собственности Амурской области: земельные участки, в том числе за пределами границ муниципального образования, необходимые для обеспечения развития этого муниципального образования и свободные от прав третьих лиц, не занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности области; земельные участки в целях их предоставления отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в соответствии с подп.6 и 7 ст.39.5 ЗК РФ. Непосредственно порядок безвозмездной передачи земельных участков в собственность муниципальных образований регламентирован в ст.2 Закона Амурской области от 12.09.2007 г. N 387-ОЗ "О безвозмездной передаче в собственность муниципальных образований земельных участков, находящихся в государственной собственности области".

5. Положениями абз.2 п.5 комментируемой статьи закреплено право на безвозмездную передачу земельных участков, находящихся в муниципальной собственности одного муниципального образования, в муниципальную собственность другого муниципального образования. Однако такая передача должна быть строго целевой, о чем и сказано в комментируемых нормах. В частности, земельные участки могут быть переданы в целях их предоставления отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в соответствии с подп.6 и 7 ст.39.5 ЗК РФ.

Так, отказывая в удовлетворении требований о признании незаконным решения об отказе в государственной регистрации перехода права собственности от муниципального образования "Чусовское городское поселение" к муниципальному образованию "Чусовской муниципальный район Пермского края" на земельный участок с разрешенным использованием "предприятия, магазины оптовой и мелкорозничной торговли", суд отметил правомерность отказа органа регистрации прав. В обоснование отказа в осуществлении государственной регистрации прав заявителя на земельный участок регистрирующий орган указал на отсутствие оснований безвозмездной передачи земельного участка из собственности Чусовского городского поселения Пермского края в собственность Чусовского муниципального района Пермского края. Суд указал, что ЗК РФ установлен специальный режим муниципальной собственности на земельные участки, предусматривающий исчерпывающий перечень случаев, при которых земельный участок, находящийся в собственности одного муниципального образования, может быть безвозмездно передан в собственность другого муниципального образования. Однако таких случаев и оснований заявителем не было приведено (см. постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.01.2019 г. N 17АП-18202/2018-ГК по делу N А50-21044/2018).

6. В соответствии с абз.3 п.5 комментируемой статьи земельные участки, находящиеся в собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, могут быть переданы безвозмездно в собственность субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в целях их предоставления:

1) отдельным категориям граждан в соответствии с подп.6 ст.39.5 ЗК РФ;

2) отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, если основания бесплатного предоставления земельных участков этим лицам предусмотрены ЗК РФ, другими федеральными законами. Здесь речь, в частности, идет о применении в целом положений ст.39.5 ЗК РФ, устанавливающих случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно; о применении положений ст.39.10 ЗК РФ, где регламентированы случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в безвозмездное пользование; о применении положений ст.39.19, устанавливающей особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, отдельным категориям граждан в собственность бесплатно.

Комментарий к главе IV. Ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут, публичный сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное пользование земельными участками

Право собственности представляет собой наиболее широкую совокупность правомочий его обладателя, которая включает в себя: владение - фактическое обладание вещью, объектом права; пользование - извлечение из объекта собственности полезных свойств; распоряжение - определение дальнейшей судьбы объекта собственности. Наряду с правом собственности существует также ряд других вещных прав, которые могут принадлежать лицам, не являющимся собственниками (см. ст.216 и др. ГК РФ).

В силу ст.264 ГК РФ земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством. Лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником. Владелец земельного участка, не являющийся собственником, не вправе распоряжаться этим участком, если иное не предусмотрено законом.

Нормы гл.IV ЗК РФ определяют общие основания предоставления земельных участков лицам, не являющимся их собственниками (т.е. на ином вещном праве, отличном от права собственности). Однако для целей применения норм данной главы и в целом всего ЗК РФ важно учитывать, что из текста гл.IV в ходе очередного этапа земельной реформы и гармонизации отечественного законодательства были исключены положения, регулирующие условия предоставления земельных участков на основе таких вещных прав, как:

право пожизненного наследуемого владения земельным участком (см. ст.265 ГК РФ и ранее действующую ст.21 ЗК РФ);

право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (см. ст.268 ГК РФ и ранее действующую ст.20 ЗК РФ).

Как полагает ряд исследователей, изъятие указанных норм из ЗК РФ связано с исключением дублирования норм гл.IV ЗК РФ с иными положениями ЗК РФ и ГК РФ. Мы позволим себе не согласиться с такой позицией, поскольку, на наш взгляд, данное изъятие, наоборот, породило пробелы по отдельным аспектам, связанным с основаниями возникновения прав на землю, вызвало несогласованность схожих норм гражданского и земельного законодательства. И здесь необходимы более детальные пояснения.

См. Боголюбов С.А., Бутовецкий А.И., Ковалева Е.Л., Минина Е.Л., Устюкова В.В. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный; 2-е изд., перераб. и доп., под ред. д.ю.н., проф. С.А.Боголюбова). М.: "Проспект", 2017, см. вводный комментарий к гл.IV ЗК РФ.

Гражданский кодекс РФ в ст.265, посвященной основаниям приобретения права пожизненного наследуемого владения земельным участком, устанавливает, что право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретается гражданами по основаниям и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством. Исходя из буквального толкования данных норм, складывается представление о том, что гражданин вправе и поныне приобрести указанный земельный участок в пожизненно наследуемое владение, а сами основания и порядок приобретения такого права закреплены в земельном законодательстве. Однако подобное толкование с момента вступления в силу нового Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 г. N 136-ФЗ является неверным.

Право пожизненного наследуемого владения было введено в период, когда право частной собственности на землю не существовало. На этот счет Конституционный Суд РФ отметил, что право пожизненного наследуемого владения земельным участком (наряду с правом постоянного (бессрочного) пользования) согласно прежнему регулированию являлось титулом прав на недвижимость и одновременно выступало в качестве одной из гарантий права собственности гражданина на находящийся на этом участке жилой дом, позволяя вместе с тем в какой-то мере компенсировать отсутствие права собственности на землю (см. постановление Конституционного Суда РФ от 13.12.2001 г. N 16-П).

Согласно Закону РФ от 23.12.1992 г. N 4196-1 "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" (утратил силу) граждане, имевшие на момент вступления данного закона в силу земельные участки, размеры которых превышали предельные нормы, во всех случаях сохраняли право пожизненного наследуемого владения или пользования частью земельного участка, превышающей установленные предельные нормы. Указом Президента РФ от 07.03.1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" (утратил силу) было установлено, что земельные участки, полученные гражданами до 01.01.1991 г. и находящиеся в их пожизненном наследуемом владении и пользовании, в том числе сверх установленных предельных размеров, и используемые ими для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, жилищного либо дачного строительства, сохраняются за гражданами в полном размере; запрещалось обязывать граждан, имеющих указанные земельные участки, выкупать их или брать в аренду.

С введением права частной собственности на землю и нового ЗК РФ право пожизненного наследуемого владения утратило (с 29.10.2001) свою актуальность и значимость.

В изначальной редакции ст.21 ЗК РФ закреплялось, что:

1) право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретенное гражданином до введения в действие ЗК РФ, сохраняется (п.1);

2) предоставление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения после введения в действие ЗК РФ не допускается (п.1);

3) распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству. Государственная регистрация перехода права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству проводится на основании свидетельства о праве на наследство (п.2);

4) граждане, имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его пожизненном наследуемом владении земельный участок, при этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается (п.3). В дальнейшем п.3 ст.21 ЗК РФ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 30.06.2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества".

В первоначальной редакции п.3 ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" было установлено, что предоставление в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в пожизненное наследуемое владение, в установленных земельным законодательством случаях сроком не ограничивается.

В связи с принятием Федерального закона от 23.06.2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" ст.21 ЗК РФ полностью утратила силу.

Таким образом, ЗК РФ, выступая в качестве базового акта земельного законодательства, с 1 марта 2015 г. не содержит норм, определяющих основания и порядок предоставления земельных участков в пожизненное наследуемое владение, хотя многократно и упоминает по тексту ЗК РФ о данном вещном праве, предусматривая при этом в ст.45 основания его прекращения. Отсутствуют подобные нормы (т.е. основания и порядок предоставления земельных участков в пожизненное наследуемое владение) и в Федеральном законе от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

В действующей редакции ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" закреплено:

По состоянию на 01.07.2019 года.

1) п.1 - право пожизненного наследуемого владения находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, приобретенное гражданином до дня введения в действие ЗК РФ, сохраняется.

Следовательно, сохраняются соответствующие права (см. ст.41 ЗК РФ) и обязанности (см. ст.42 ЗК РФ) владельцев таких земельных участков. Такое положение соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, который в постановлении от 13.12.2001 г. N 16-П указал, что в отношении права пожизненного наследуемого владения земельным участком действует конституционный механизм защиты от произвольного умаления или ограничения, что предполагает предоставление государственных гарантий лицам, имеющим на законных основаниях не подлежащие изъятию в соответствии с федеральным законом земельные участки;

2) п.3 - оформление в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в пожизненное наследуемое владение, в установленных земельным законодательством случаях сроком не ограничивается.

В силу актуальных норм п.3 ст.5 ЗК РФ лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения, отнесены к особой категории участников земельных отношений - к землевладельцам. В настоящее время существует единственное основание возникновения права пожизненного наследуемого владения земельным участком - наследование либо по закону, либо по завещанию, и закреплено это основание нормами гражданского (см. ст.266, 267 ГК РФ), а не земельного законодательства.

Проведенный анализ показывает, что налицо и определенного рода пробел в правовом регулировании, и, собственно, несогласованность норм ГК РФ и ЗК РФ. В связи с этим представляется целесообразным подвергнуть корректировке ст.265 ГК РФ либо исключить ее, внеся при этом соответствующие изменения в положения п.1 ст.216, ст.266 и 267 ГК РФ. Одновременно следует (по аналогии со ст.216 ГК РФ) дополнить гл.IV ЗК РФ вводной статей, предваряющей дальнейшую конкретизацию вещных прав лиц, не являющихся собственниками земельных участков, закрепив в ней:

во-первых, виды таких вещных прав (можно со ссылками на подлежащие применению соответствующие статьи ЗК РФ), предусмотрев в том числе право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и право пожизненного наследуемого владения земельным участком (не выделяя при этом регламентацию права пожизненного наследуемого владения земельным участком в отдельную статью);

во-вторых, пояснения о том, что право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретенное гражданином до введения в действие ЗК РФ, сохраняется, но после его введения уже не допускается, а все условия, связанные с владением, пользованием и распоряжением земельным участком на праве пожизненного наследуемого владения регулируются нормами гражданского законодательства и ЗК РФ.

И такого рода коррективы не создадут неоправданного дублирования норм ГК РФ, ЗК РФ и Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Напротив, подобные изменения позволят максимально прозрачно, четко и полно, без необходимости углубленного анализа земельного и гражданского законодательства, создать представление о вещных правах лиц, не являющихся собственниками земельных участков, и основаниях приобретения этих прав.

Дополнительно отметим, что с 01.01.2017 г. действуют в новой редакции положения п.9.1 ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", в соответствии с которыми если земельный участок предоставлен до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения, гражданин, обладающий таким земельным участком на таком праве, вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность (см. ст.27 ЗК РФ).

См. Федеральный закон от 03.07.2016 г. N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации".

В случае, если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на земельный участок, предоставленный ему до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, такой земельный участок считается предоставленным указанному гражданину на праве собственности, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.

Граждане, к которым перешли в порядке наследования или по иным основаниям права собственности на здания, строения и (или) сооружения, расположенные на земельных участках, указанных в п.9.1 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и находящихся в государственной или муниципальной собственности, вправе зарегистрировать права собственности на такие земельные участки, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такие земельные участки не могут предоставляться в частную собственность.

Государственная регистрация прав собственности на указанные земельные участки с 01.01.2017 г. осуществляется в соответствии со ст.49 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости". Принятие решений о предоставлении таких земельных участков в собственность граждан не требуется.

В случае, если указанный в п.9.1 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" земельный участок был предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения, то с момента государственной регистрации права собственности гражданина на такой земельный участок право пожизненного наследуемого владения прекращается.

По вопросу предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование см. комментарий к ст.39.10 ЗК РФ.

Комментарий к статье 20. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 21. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 22. Аренда земельных участков

1. Комментируемая статья регулирует основные аспекты предоставления земельных участков на праве аренды.

По общему правилу, установленному п.2 комментируемой статьи, земельные участки, за исключением указанных в п.4 ст.27 ЗК РФ (т.е. земельных участков, изъятых из оборота), могут быть предоставлены в аренду в соответствии с гражданским законодательством и ЗК РФ.

Согласно ст.606 ГК РФ по договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. В соответствии с п.1 ст.607 ГК РФ в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи).

В силу п.2 ст.607 ГК РФ законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов. Такие особенности как раз и предусмотрены нормами ЗК РФ, а также рядом иных федеральных законов (см., например: ЛК РФ (ст.9, 72 и др.); Федеральный закон от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (ст.9, 12); Федеральный закон от 21.12.2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (ст.28); Федеральный закон от 25.02.1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (ст.10.1); Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (ст.11) и др.).

Стоит отметить, что к договору аренды земельных участков подлежат применению как общие нормы гл.34 "Аренда" (§ 1 "Общие положения об аренде") ГК РФ, так и специальные - § 4 "Аренда зданий и сооружений". И здесь необходимо учитывать, что согласно ст.652 ГК РФ по договору аренды здания или сооружения арендатору одновременно с передачей прав владения и пользования такой недвижимостью передаются права на земельный участок, который занят такой недвижимостью и необходим для ее использования. В случаях, когда арендодатель является собственником земельного участка, на котором находится сдаваемое в аренду здание или сооружение, арендатору предоставляется право аренды земельного участка или предусмотренное договором аренды здания или сооружения иное право на соответствующий земельный участок. Если договором не определено передаваемое арендатору право на соответствующий земельный участок, к нему переходит на срок аренды здания или сооружения право пользования земельным участком, который занят зданием или сооружением и необходим для его использования в соответствии с его назначением. Аренда здания или сооружения, находящегося на земельном участке, не принадлежащем арендодателю на праве собственности, допускается без согласия собственника этого участка, если это не противоречит условиям пользования таким участком, установленным законом или договором с собственником земельного участка (см. п.9 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2016), утв. Президиумом ВС РФ 20.12.2016; п.22 постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства").

Для целей применения норм комментируемой статьи важно учитывать не только положения ГК РФ и ЗК РФ, касающиеся аренды (нормы комментируемой статьи, ст.39.6-39.8, ст.39.11-39.14, ст.46 ЗК РФ и др.), но и соответствующие положения Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", закрепляющие ряд различных положений относительно предоставления земельных участков в аренду (см. п.2, 2.5, 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 15, 21, 28 ст.3; п.16 ст.3.4).

2. Арендаторами земельных участков согласно п.3 ст.5 ЗК РФ признаются лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды. Арендаторами земельных участков, по общему правилу, как это следует из комплексного анализа норм гл.34 ГК РФ и положений ЗК РФ, могут быть как граждане РФ - физические лица (в том числе индивидуальные предприниматели), так и российские юридические лица.

В п.1 комментируемой статьи на этот счет содержится уточнение, в силу которого земельные участки, расположенные в пределах территории России, на праве аренды могут быть предоставлены также иностранным гражданам и лицам без гражданства (за исключением случаев, предусмотренных ЗК РФ). Как можно заметить, об иностранных юридических лицах в данной ситуации речь не идет. Однако в силу п.5 ст.35 ЗК РФ иностранные юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, находящихся на чужом земельном участке, имеют преимущественное право аренды такого земельного участка в порядке, установленном ст.35 ЗК РФ, и в соответствии с п.1 ст.22 ЗК РФ. При этом Президент РФ уполномочен установить перечень видов зданий, сооружений, на которые это правило не распространяется.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 г. N 8-П положения п.5 ст.35 ЗК РФ признаны не противоречащими Конституции РФ.

Также иностранные граждане и лица без гражданства.

В качестве арендодателей земельных участков могут выступать как непосредственно собственники земельных участков, так и другие уполномоченные на это субъекты. В ст.608 ГК РФ по этому поводу закреплено, что право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду.

Для целей определения правомочности соответствующих субъектов выступать в качестве арендаторов и арендодателей земельных участков следует учитывать установленные как ГК РФ, так и ЗК РФ, иными федеральными законами особенности предоставления соответствующих земельных участков в аренду, о чем уже было сказано выше.

3. В соответствии с п.1 ст.65 ЗК РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

В силу п.2 ст.65 ЗК РФ порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в частной собственности, устанавливаются договорами аренды земельных участков. В свою очередь, в п.4 комментируемой статьи определено, что размер арендной платы определяется договором аренды (см. ст.614 ГК РФ). Однако указанные нормы, на наш взгляд, сформулированы не вполне корректно, поскольку не во всех случаях арендная плата за пользование земельным участком может быть определена по соглашению сторон договора аренды. И об этом прямо сказано в абз.2 п.1 ст.614 ГК РФ:

1) по общему правилу порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды;

2) в случае, когда договором аренды порядок, условия и сроки внесения арендной платы не определены, считается, что установлены порядок, условия и сроки, обычно применяемые при аренде аналогичного имущества при сравнимых обстоятельствах.

Кроме того, при определении размера арендной платы за пользование конкретным земельным участком необходимо учитывать имеющиеся особенности аренды такого участка. Приведем ряд примеров.

Пример 1. Размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности (ст.39.7 ЗК РФ).

В силу п.1 ст.39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством РФ (см. постановление Правительства РФ от 16.07.2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации").

Согласно п.2 ст.39.7 ЗК РФ в случае заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на аукционе на право заключения договора аренды земельного участка размер ежегодной арендной платы или размер первого арендного платежа за земельный участок определяется по результатам этого аукциона.

В соответствии с п.3 ст.39.7 ЗК РФ, если иное не установлено ЗК РФ или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается:

1) Правительством РФ в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности;

3) органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Нормы ст.39.7 ЗК РФ предусматривают также иные правила определения размера арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности.

Пример 2. Если земельный участок предоставляется в аренду гражданину в соответствии со ст.10 Федерального закона от 01.05.2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", то применяются правила п.12 ст.10 этого закона. В частности, определено, что если по выбору гражданина с ним заключен договор аренды земельного участка, то размер арендной платы за земельный участок определяется в размере не выше размера земельного налога, рассчитанного в отношении такого земельного участка. При этом размер арендной платы по договору аренды земельного участка из состава земель лесного фонда определяется в соответствии с ЛК РФ (см. ст.73 ЛК РФ).

Таким образом, законодателю следует внести необходимые корректировки в положения п.4 комментируемой статьи в части установления возможных изъятий из общего правила определения размера арендной платы в соответствии с договором аренды. В целом представляется целесообразным систематизировать имеющиеся в комментируемой статье положения, касающиеся арендной платы (п.4 и п.12), объединив их в один пункт.

О применении положений п.4 комментируемой статьи см. соответствующие разъяснения, содержащиеся в письме Департамента налоговой и таможенной политики Минфина России от 17.01.2019 г. N 03-05-06-02/1704 и письмах Минэкономразвития России: от 01.09.2011 г. N Д23-3709, от 28.10.2011 г. N 23974-ИМ/Д23, от 15.07.2011 г. N Д23-3010 и др.

4. В соответствии с п.2 ст.615 ГК РФ арендатор вправе с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу, предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не установлено ГК РФ, другим законом или иными правовыми актами. В указанных случаях ответственным по договору перед арендодателем остается арендатор. Договор субаренды не может быть заключен на срок, превышающий срок договора аренды. К договорам субаренды применяются правила о договорах аренды, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

О судебной практике, затрагивающей применение положений п.2 ст.615 ГК РФ, см. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2018) (утв. Президиумом ВС РФ 04.07.2018) (см. п.26); Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2018) (утв. Президиумом ВС РФ 26.12.2018) (см. п.44); Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015) (утв. Президиумом ВС РФ 25.11.2015) (см. вопрос 4); Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2017) (утв. Президиумом ВС РФ 12.07.2017) (см. п.18) и др.

Положениями п.5, 5.1, 6, 9, 9.1 и 9.2 комментируемой статьи урегулированы различные аспекты передачи арендаторами земельных участков своих прав и обязанностей по договору аренды другим субъектам; аспекты передачи арендованного земельного участка в субаренду, в залог и пр.

5. По общему правилу, установленному п.5 комментируемой статьи, арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия арендодателя при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. В таких случаях ответственным по договору аренды земельного участка перед арендодателем становится новый арендатор земельного участка, за исключением передачи арендных прав в залог. При этом заключение нового договора аренды земельного участка не требуется.

Положения п.5 комментируемой статьи не распространяются на следующих субъектов:

1) резидентов особых экономических зон - арендаторов земельных участков, участников свободной экономической зоны на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, которым земельные участки предоставлены в аренду без проведения торгов для реализации договоров об условиях деятельности в свободной экономической зоне, заключенных в соответствии с Федеральным законом от 29.11.2014 г. N 377-ФЗ "О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя";

2) субъектов малого и среднего предпринимательства, арендующих земельные участки, включенные в перечни государственного имущества и муниципального имущества, предусмотренные ч.4 ст.18 Федерального закона от 24.07.2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации".

Как отмечено судами, положения п.5 комментируемой статьи являются общим правилом, применяемым к арендным правоотношениям относительно земельных участков, в то время как в п.9 этой же статьи установлено дополнение к нему, касающееся установления льготных правил для арендаторов земельных участков, находящихся в публичной собственности (запрет на договорное ограничение прав арендаторов) (см. постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2017 г. по делу N А43-13194/2017).

О применении норм п.5 комментируемой статьи см. также постановление Пленума ВС РФ от 21.12.2017 г. N 54 "О некоторых вопросах применения положений главы 24 Гражданского кодекса Российской Федерации о перемене лиц в обязательстве на основании сделки" (см. п.29); Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015) (утв. Президиумом ВС РФ 25.11.2015) (см. вопрос 4); Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2017) (утв. Президиумом ВС РФ 12.07.2017) (см. п.18); постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" (см. п.16).

6. В силу п.5.1 комментируемой статьи если земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в аренду лицу, заключившему договор об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома коммерческого или социального использования, то передача прав и обязанностей по такому договору аренды допускается лишь с одновременной передачей прав и обязанностей по указанному договору об освоении территории. Однако обозначенное правило не распространяется на:

1) передачу арендных прав в залог, в том числе в залог по договору об ипотеке в порядке, установленном Федеральным законом от 16.07.1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)";

2) на арендаторов, являющихся некоммерческой организацией, созданной субъектом РФ или муниципальным образованием для освоения территорий в целях строительства и эксплуатации наемных домов социального использования.

Обратим внимание, что аспекты освоения территорий в целях строительства и эксплуатации наемных домов коммерческого или социального использования регламентированы нормами гл.6.3 ГрК РФ.

7. В соответствии с п.6 комментируемой статьи арендатор земельного участка имеет право передать арендованный им земельный участок в субаренду на следующих условиях:

1) в пределах срока договора аренды земельного участка;

2) без согласия арендодателя на субаренду, но при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное.

На субарендаторов распространяются все права арендаторов земельных участков, предусмотренные ЗК РФ.

Однако положения п.6 комментируемой статьи не распространяются на следующих субъектов:

8. Правило, установленное п.9 комментируемой статьи, предоставляет арендатору земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, возможность передавать третьему лицу свои права и обязанности по договору аренды такого земельного участка, заключенному на срок более чем пять лет, в пределах срока действия этого договора и без согласия на это арендодателя, но при условии его уведомления.

В том числе права и обязанности, указанные в п.5 и 6 ст.22 ЗК РФ.

Однако указанное правило действует лишь в том случае, если иное не установлено федеральными законами.

Так, например, согласно п.2.5 ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" государственные учреждения, входящие в структуру Российской академии наук и являющиеся арендаторами находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, не вправе:

сдавать такие земельные участки в субаренду;

передавать свои права и обязанности по договорам аренды земельных участков третьим лицам;

отдавать арендные права в залог;

вносить арендные права в качестве вкладов в уставные капиталы хозяйственных товариществ и обществ или в качестве паевых взносов в производственные кооперативы.

Ограничения предусмотрены также Федеральным законом от 14.11.2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (см. п.5 ст.18, п.3 ст.19), Федеральным законом от 22.07.2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (см. ст.35).

В п.9 комментируемой статьи также закреплены следующие правила:

1) изменение условий договора аренды земельного участка без согласия его арендатора и ограничение установленных договором аренды земельного участка прав его арендатора не допускаются;

2) досрочное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором. Однако указанное правило применяется, если иное не предусмотрено ЗК РФ, другим федеральным законом.

9. В силу п.9.1 комментируемой статьи если земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в аренду юридическому лицу, заключившему договор об освоении территории в целях строительства стандартного жилья или договор о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья, то передача прав и обязанностей по такому договору аренды допускается лишь с одновременной передачей прав и обязанностей по соответствующему договору об освоении территории (комплексном освоении территории) в целях строительства стандартного жилья.

Однако стоит учесть, что обозначенное правило не распространяется на передачу арендных прав в залог.

Особенности заключения договора об освоении территории в целях строительства стандартного жилья регламентированы в ст.46.5 ГрК РФ.

Особенности заключения договора о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья определены в ст.46.6 ГрК РФ.

В ст.46.7 ГрК РФ закреплен порядок организации и проведения аукциона на право заключения договора об освоении территории в целях строительства стандартного жилья, договора о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья, а в ст.46.8 - требования к участникам аукциона на право заключения договора об освоении территории в целях строительства стандартного жилья, договора о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья.

10. В силу п.9.2 комментируемой статьи если предметом договора аренды является земельный участок, образованный из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории в целях строительства стандартного жилья юридическому лицу, заключившему договор о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья, то передача прав и обязанностей по такому договору аренды допускается лишь с одновременной передачей прав и обязанностей по договору о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья.

При этом указанное правило не распространяется на передачу арендных прав в залог.

Обратим особое внимание, что договор о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья, заключение которого урегулировано нормами ст.46.6 ГрК РФ, не следует отождествлять с договором о комплексном освоении территории, порядок заключения которого регламентирован нормами ст.46.4 ГрК РФ. Переуступка прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории и заключенному по результатам проведенного аукциона, невозможна ввиду установления положениями п.7 ст.448 ГК РФ запрета такой переуступки (см. определение ВС РФ от 04.12.2017 г. N 308-ЭС17-17485 по делу N А32-29333/2016; письмо ФАС России от 30.10.2018 г. N РП/87685/18).

11. Существование такого субъекта земельных правоотношений, как несовершеннолетний, вытекает из правила, закрепленного в п.10 комментируемой статьи, который регулирует аспекты, связанные с наследованием несовершеннолетним земельных участков и их возможным распоряжением до наступления им совершеннолетия.

В соответствии со ст.21 ГК РФ способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении 18-летнего возраста.

Право распоряжения земельным участком до наступления совершеннолетия наследника предоставлено его законным представителям при соблюдении одновременно двух условий:

1) земельный участок может быть передан только в аренду;

2) срок аренды - до достижения наследником совершеннолетия.

12. Формулируя в п.11 комментируемой статьи нормы об изъятых из оборота земельных участках, законодатель устанавливает, что такие участки не могут быть переданы в аренду, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Об ограничениях оборотоспособности земельных участков см. комментарий к ст.27 Закона.

Так, например, в силу подп.1 п.4 ст.27 ЗК РФ из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных ст.95 ЗК РФ). Согласно п.1 ст.95 ЗК РФ к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов. В соответствии с п.6 ст.95 ЗК РФ земли и земельные участки государственных заповедников, национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками и национальными парками, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации. Однако в отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков.

В свою очередь Федеральный закон от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в п.4 ст.10 предусматривает, что на специально выделенных федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится государственный природный биосферный заповедник, участках биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника для обеспечения предусмотренных положением об этом полигоне видов деятельности, развития познавательного туризма, физической культуры и спорта допускается размещение объектов капитального строительства и связанных с ними объектов инфраструктуры, перечень которых устанавливается Правительством РФ для каждого биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника. В соответствии с п.5 ст.10 указанного закона земельные участки, необходимые для осуществления обозначенной в п.4 данной статьи деятельности, могут предоставляться гражданам, юридическим лицам в аренду в соответствии с земельным законодательством. Порядок подготовки и заключения договоров аренды земельных участков, расположенных в границах специально выделенных федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится государственный природный биосферный заповедник, участков биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника, устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

См. распоряжение Правительства РФ от 23.04.2012 г. N 603-р.

См. приказ Минэкономразвития России от 06.07.2012 г. N 388 "Об установлении Порядка подготовки и заключения договоров аренды земельных участков, расположенных в границах специально выделенных участков биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника".

В п.1 ст.17 Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" предусмотрено, что земельные участки, которые находятся в федеральной собственности и расположены в границах соответствующих функциональных зон национальных парков, могут предоставляться в целях осуществления рекреационной деятельности, в том числе физкультурно-оздоровительной и спортивной, гражданам и юридическим лицам в аренду в соответствии с земельным законодательством. Особенности подготовки договоров аренды таких земельных участков, в том числе связанные с соблюдением режима особой охраны национального парка, устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

См. приказ Минэкономразвития России от 12.07.2010 г. N 293 "Об установлении Порядка подготовки и заключения договора аренды земельного участка, расположенного в границах функциональных зон национальных парков".

13. В соответствии с п.12 комментируемой статьи размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка. Неисполнение либо ненадлежащее исполнение данного условия является основанием для расторжения договора аренды в силу п.2 ст.450 ГК РФ.

Комментарий к статье 23. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут, публичный сервитут)

1. К вещным правам лиц, не являющихся собственниками, ст.216 ГК РФ относит сервитуты.

В широком смысле сервитут - право ограниченного пользования чужим земельным участком или иным объектом недвижимого имущества, например, для прохода, прокладки и эксплуатации необходимых коммуникаций и иных нужд, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

Сервитут может быть частным или публичным.

Частный сервитут - сервитут, устанавливаемый в отношении земельного участка или иного объекта недвижимости соглашением между лицом, требующим установления сервитута и в его интересах (собственником земельного участка, обладателем права постоянного (бессрочного) пользования, обладателем права пожизненного наследуемого владения на земельный участок, собственником иного объекта недвижимости), и собственником другого земельного участка или собственником иного объекта недвижимости (см. п.1 ст.23 ЗК РФ, Обзор судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок, утв. Президиумом ВС РФ 26.04.2017).

Публичный сервитут - право ограниченного пользования чужим земельным участком или иным объектом недвижимого имущества в интересах неопределенного круга лиц, установленное решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков (см. п.2 ст.23 ЗК РФ, письмо Министерства экономического развития РФ от 22.06.2009 г. N Д23-1850 "Об установлении публичного сервитута").

Общие нормы о праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитутом, публичным сервитутом), установленные комментируемой статьей, действуют с 01.09.2018 г. в новой редакции.

См. Федеральный закон от 03.08.2018 г. N 341-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов".

Для целей применения норм комментируемой статьи следует принимать во внимание разъяснения, содержащиеся в Обзоре судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок, утв. Президиумом ВС РФ 26.04.2017, где в целях обеспечения единообразного подхода к разрешению судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, связанных с установлением сервитута на земельный участок, регламентированы аспекты, связанные с:

1) обращением в суд с иском об установлении сервитута (см. п.1-6);

2) условиями установления сервитута (см. п.7-11);

3) определением платы за сервитут (см. п.12-13).

2. В силу п.1 комментируемой статьи частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством (см. ст.274-277 ГК РФ), а в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, с учетом особенностей, предусмотренных гл.V.3 ЗК РФ.

Согласно п.3 комментируемой статьи публичный сервитут устанавливается в соответствии с ЗК РФ (см. нормы комментируемой статьи и гл.V.7 ЗК РФ). При этом важно учесть, что с 01.09.2018 г. к правоотношениям, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением действия публичного сервитута, положения ГК РФ о сервитуте и положения гл.V.3 ЗК РФ не применяются.

3. Правовым основанием установления публичного сервитута, как уже было отмечено, является решение либо исполнительного органа государственной власти, либо органа местного самоуправления. Следует уточнить, что на практике данная норма не всегда подлежит безусловному соблюдению в части наименования документа, которым устанавливается публичный сервитут. Так, в ряде случаев такой документ именуется решением, в ряде случаев - распоряжением, постановлением, приказом (см., например: распоряжение Росавтодора от 16.04.2019 г. N 837-р "Об установлении публичного сервитута в интересах АО "ТЗРК" на земельный участок, расположенный в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения Р-504 "Колыма" Якутск - Магадан, в целях прокладки и эксплуатации инженерных коммуникаций", приказ Минвостокразвития России от 24.04.2018 г. N 74 "Об установлении срочного публичного сервитута в целях размещения объекта инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития "Надеждинская", постановление Правительства МО от 22.03.2018 г. N 186/5 "Об установлении публичного сервитута в интересах общества с ограниченной ответственностью "Павловский Квартал" на часть земельного участка, расположенного в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования регионального или межмуниципального значения Московской области, в целях проектирования, прокладки и эксплуатации инженерных коммуникаций", приказ Министерства транспорта Краснодарского края от 06.12.2018 г. N 575 "Об установлении публичного сервитута", распоряжение Администрации Томской области от 17.10.2018 г. N 686-ра "Об установлении публичного сервитута в отношении земельного участка в границах полосы отвода автомобильной дороги в целях прокладки инженерных коммуникаций", постановление администрации г.Ставрополя от 04.04.2018 г. N 563 "Об установлении постоянного публичного сервитута на части земельных участков, расположенных по адресам: город Ставрополь, проспект Кулакова, 51, проспект Кулакова, 57, проспект Кулакова, 65", постановление Местной администрации городского округа Нальчик КБР от 08.04.2019 г. N 528 "Об установлении публичного сервитута", решение Совета депутатов города Полярные Зори от 16.11.2016 г. N 142 "Об установлении постоянного публичного сервитута" и др.).

Из этого следует, что под "решением" в п.2 комментируемой статьи необходимо понимать не строго наименование документа, которым устанавливается публичный сервитут, а, собственно, само обоснование, положенное в основу принятия этого документа. Можно сказать, что в данном случае права и обязанности в связи с установлением публичного сервитута возникают из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей (см. подп.2 п.1 ст.8 ГК РФ). Так, например, судебные органы определяют, что к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций (см. постановление Арбитражного суда Центрального округа от 23.04.2018 г. N Ф10-2998/17 по делу N А14-3364/2017, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16.01.2017 г. N Ф07-12016/16 по делу N А66-4731/2016, постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 16.07.2018 г. N 21АП-1375/18, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2018 г. N 04АП-2867/18 и др.). При этом такое властное предписание должно быть направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц (см. постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 25.04.2018 г. N Ф03-1330/18 по делу N А24-3503/2017).

4. В п.4 комментируемой статьи закреплен перечень целей, достижение которых преследуется в связи с установлением публичного сервитута. Важно учитывать, что речь идет именно о целях, а не основаниях установления публичного сервитута, как это иногда ошибочно воспринимается на практике. Основанием установления публичного сервитута, как ранее отмечалось, является соответствующее решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления. При этом дополним, что в ряде случаев принятию такого решения предшествует подача ходатайства об установлении публичного сервитута (см. комментарий к п.1 ст.39.39 ЗК РФ).

Публичный сервитут может устанавливаться для:

1) прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе;

2) размещения на земельном участке межевых знаков, геодезических пунктов государственных геодезических сетей, гравиметрических пунктов, нивелирных пунктов и подъездов к ним;

3) проведения дренажных работ на земельном участке;

4) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя;

5) прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;

6) сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;

7) использования земельного участка в целях охоты, рыболовства, аквакультуры (рыбоводства);

8) использования земельного участка в целях, предусмотренных ст.39.37 ЗК РФ (см. комментарий к данной статье).

В соответствии с ч.3 ст.11 Федерального закона от 03.08.2018 г. N 341-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов" публичные сервитуты, установленные до дня вступления в силу этого закона, сохраняются на условиях, указанных в федеральном законе или ином нормативном правовом акте Российской Федерации, нормативном правовом акте субъекта РФ, нормативном правовом акте органа местного самоуправления, предусматривающих установление таких публичных сервитутов. Со дня вступления в силу указанного закона правообладатель земельного участка, обремененного публичным сервитутом, вправе использовать меры защиты своих интересов, предусмотренные ЗК РФ (в редакции указанного закона).

Непосредственно сам механизм принятия решения об установлении публичного сервитута предусмотрен нормами ЗК РФ (см. ст.39.43 и связанные с ней иные нормы гл.V.7), нормами иных федеральных законов (см. п.19 комментируемой статьи), в ряде случаев - законами субъектов РФ (см., например, Закон Мурманской области от 26.02.2006 г. N 731-01-ЗМО "О порядке установления земельных публичных сервитутов на территории Мурманской области", Закон Амурской области от 21.12.2009 г. N 284-ОЗ "О порядке установления публичного сервитута в отношении земельных участков на территории Амурской области", Закон Республики Ингушетия от 27.02.2010 г. N 14-РЗ "О порядке установления земельных публичных сервитутов на территории Республики Ингушетия"), а также нормативными правовыми актами, которые принимаются уполномоченными на это исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления (см., например, постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 12.08.2011 г. N 660 "О Порядке установления и прекращения публичных сервитутов в интересах Республики Татарстан", постановление администрации Руднянского муниципального района Волгоградской области от 12.03.2019 г. N 137 "Об утверждении Положения о порядке установления и прекращения публичных сервитутов в отношении земельных участков на территории Руднянского муниципального района Волгоградской области", решение Алуштинского горсовета Республики Крым от 22.07.2016 г. N 25/14 "Об утверждении Положения о порядке установления и прекращения публичных сервитутов на территории муниципального образования городской округ Алушта Республики Крым", решение Совета городского поселения г.Белебей муниципального района Белебеевский район РБ от 20.12.2017 г. N 138 "Об утверждении Положения о порядке установления и прекращения публичных сервитутов в отношении земельных участков, находящихся на территории городского поселения город Белебей муниципального района Белебеевский район Республики Башкортостан" и др.).

5. В абз.1 п.5 комментируемой статьи предусматривается, что публичный сервитут может быть установлен в отношении одного или нескольких земельных участков и (или) земель.

Одновременно абз.2 п.5 комментируемой статьи закрепляет гарантии для собственника земельного участка, обремененного сервитутом, публичным сервитутом, предусматривая, что такое обременение не лишает его прав владения, пользования и (или) распоряжения таким земельным участком.

Обременение земельного участка сервитутом не лишает правообладателя такого земельного участка прав владения, пользования и (или) распоряжения таким земельным участком.

Применительно к комментируемым нормам судебные органы пояснят, что в тех случаях, когда имеются основания для предоставления права ограниченного пользования чужим имуществом, суд, рассматривая исковые требования об установлении сервитута, должен определить все условия, на которых он устанавливается, а именно: сведения о земельном участке, для обеспечения использования которого установлен сервитут и который обременен сервитутом, содержание сервитута, вид сервитута, сферу действия, срок, условия о плате. При этом условия сервитута должны соответствовать интересам истца, но быть наименее обременительными для собственника участка, обременяемого сервитутом. Суд может самостоятельно определить оптимальные условия сервитута, а при необходимости разрешения вопросов, касающихся отдельных условий сервитута, возможных вариантов его установления, а также размера платы, которые требуют специальных знаний (например, в области оценочной деятельности), суд в соответствии с положениями ст.82 АПК РФ вправе назначить экспертизу (см. п.33 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018), утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018).

6. В п.6 комментируемой статьи закреплено право на сохранение публичного сервитута и его условий при переходе прав на земельный участок. Данное правило корреспондирует положениям ст.275 ГК РФ.

В определении ВС РФ от 19.04.2019 г. N 305-ЭС19-4244 по делу N А41-62025/2013 отмечено, что сервитут, как вещное право, устанавливается в отношении земельного участка и сохраняется при переходе права собственности на него; сервитут следует судьбе земельного участка, для использования которого он был установлен.

7. Нормы земельного законодательства, регулирующие порядок определения сроков сервитута и установленные п.7 комментируемой статьи, направлены на недопущение неопределенности в правоотношениях сторон.

В зависимости от вида сервитута установлено несколько вариантов определения его срока:

1) по общему правилу срок частного сервитута определяется по соглашению сторон;

2) срок частного сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, определяется с учетом ограничений, предусмотренных п.4 ст.39.24 ЗК РФ. В частности, арендатор или землепользователь, которому земельный участок предоставлен на праве безвозмездного пользования, вправе заключать соглашение об установлении сервитута на срок, не превышающий срока действия договора аренды земельного участка или договора безвозмездного пользования земельным участком;

3) срок публичного сервитута определяется решением о его установлении;

4) срок частного сервитута и срок публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, не могут превышать срока резервирования таких земель.

8. В целях охраны земель п.8 комментируемой статьи закрепляет требования, соблюдение которых необходимо при осуществлении сервитута: условия его установления должны соответствовать целевому назначению и разрешенному использованию земельного участка.

При этом сервитут, публичный сервитут должны устанавливаться и осуществляться на условиях, наименее обременительных для использования земельного участка.

В соответствии с п.7-9 Обзора судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок, утв. Президиумом ВС РФ 26.04.2017, сервитут может быть установлен только в случае отсутствия у собственника земельного участка (объекта недвижимости) иной возможности реализовать свое право пользования принадлежащим ему участком (объектом). Не подлежит установлению сервитут, если его условиями собственник земельного участка лишается возможности использовать свой участок в соответствии с разрешенным использованием. При наличии нескольких вариантов прохода (проезда) к земельному участку через соседний земельный участок суду следует исходить из необходимости обеспечить баланс интересов сторон, сервитут должен быть, прежде всего, наименее обременительным для собственника земельного участка, в отношении которого устанавливается сервитут.

Таким образом, в силу положений ст.274 ГК РФ при разрешении спора об установлении сервитута суд должен с учетом назначения господствующего земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости определить реальные потребности собственника господствующего земельного участка в пользовании соседним земельным участком, а также установить, могут ли эти потребности быть удовлетворены посредством установления соответствующего сервитута. Сервитут может быть установлен в исключительных случаях, когда предоставление этого права является единственным способом обеспечения основных потребностей истца как собственника недвижимости. Суд должен исследовать вопрос о том, на удовлетворение каких конкретно нужд направлено требование истца и относятся ли они к тем потребностям, которые могут быть обеспечены путем установления сервитута, учитывая его исключительный характер. Обращаясь с требованием об установлении сервитута, истец в силу положений ст.9, 65 АПК РФ должен доказать необходимость установления сервитута и невозможность использования принадлежащей ему недвижимости без установления права ограниченного пользования чужим имуществом (см. постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2019 г. N 05АП-2567/2019 по делу N А51-5134/2018).

9. Установление сервитута применительно к землям и земельным участкам из состава земель сельскохозяйственного назначения имеет определенную специфику, так как осуществляется с учетом требований об обеспечении рационального использования земель (см. постановление Правительства РФ от 19.07.2012 г. N 736 "О критериях значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли").

10. В отношении сервитутов, устанавливаемых для размещения объектов энергетики, связи, газоснабжения и иных, поименованных в п.1 ст.39.37 ЗК РФ сооружений, действует правило, установленное в п.10 комментируемой статьи. В частности, если размещение таких сооружений на земельном участке приведет к невозможности использовать земельный участок в соответствии с его разрешенным использованием или существенным затруднениям в его использовании в течение срока, превышающего срок, предусмотренный подп.4 п.1 ст.39.44 ЗК РФ, то размещение соответствующего сооружения на земельном участке, принадлежащем гражданину или юридическому лицу, на условиях публичного сервитута не осуществляется.

В данном случае размещение указанного сооружения может быть осуществлено после изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд при соблюдении условий, предусмотренных ст.49 и 56.3 ЗК РФ.

11. Исходя из п.11 комментируемой статьи, деятельность, для обеспечения которой устанавливаются сервитут, публичный сервитут, может осуществляться на земельном участке независимо от его целевого назначения и разрешенного использования, за исключением случаев, если осуществление данной деятельности не допускается в границах определенных зон, земель и территорий в соответствии с их режимом.

При рассмотрении споров о признании незаконным отказа в предоставлении в аренду земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, об обязании заключить договор аренды суды встают на сторону истца (см., например, постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2019 г. N 16АП-5452/2018 по делу N А63-10380/2018).

12. Пунктом 5 ст.274 ГК РФ и п.12 комментируемой статьи закреплено право собственника (правообладателя) земельного участка, обремененного сервитутом, требовать соразмерную плату за пользование участком от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено ЗК РФ или федеральным законом.

Как отмечено в п.33 Обзора судебной практики ВС РФ N 3 (2018), утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018, согласно разъяснениям, приведенным в п.12 Обзора судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок, утв. Президиумом ВС РФ 26.04.2017, плата за сервитут определяется судом исходя из принципов разумности и соразмерности с учетом характера деятельности сторон, площади и срока установления сервитута и может иметь как форму единовременного платежа, так и периодических платежей. Размер платы за сервитут должен быть соразмерен той материальной выгоде, которую приобретает собственник земельного участка в результате установления сервитута, компенсируя те ограничения, которые претерпевает собственник земельного участка, обремененного сервитутом. В размер платы включаются разумные затраты, возникающие у собственника объекта недвижимости в связи с ограничением его права собственности или созданием условий для реализации собственником объекта недвижимости, для обеспечения использования которого сервитут установлен, права ограниченного пользования. При этом необходимо в том числе учитывать долю земельного участка, ограниченную сервитутом, в общей площади земельного участка; срок установления сервитута; объем ограничения пользования земельным участком и интенсивность его предполагаемого использования; характер неудобств, испытываемых собственником недвижимого имущества, обремененного сервитутом; степень влияния сервитута на возможность распоряжения земельным участком. Принимая решение об определении характера платы за сервитут (единовременной выплате в полном объеме или периодических платежах в течение всего срока действия сервитута), в целях наибольшего соблюдения баланса интересов истца и ответчика необходимо учитывать не только содержание заявленных истцом требований, но и конкретные условия, и объем сервитута.

Учитывая возможность установления исключений из общего правила о платности сервитута, законодатель в п.26 ст.8 Федерального закона от 01.05.2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрел, что в целях обеспечения прохода или проезда к предоставленным в безвозмездное пользование гражданам земельным участкам, доступ к которым возможен только через земельные участки, предоставленные иным гражданам, может быть установлен публичный сервитут в соответствии со ст.23 ЗК РФ. При этом гражданин, которому земельный участок предоставлен в безвозмездное пользование в соответствии с указанным законом, не вправе требовать предусмотренную ст.23 ЗК РФ соразмерную плату.

В силу п.6 ст.39.46 ЗК РФ безвозмездным является публичный сервитут, установленный:

1) в целях, предусмотренных подп.3 ст.39.37 ЗК РФ;

2) в целях, предусмотренных подп.4 ст.39.37 ЗК РФ, в случае установления публичного сервитута в отношении земельных участков и (или) земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не обремененных правами третьих лиц;

3) в отношении земельного участка, правообладатель которого является стороной договора о подключении (технологическом присоединении) к сетям инженерно-технического обеспечения, в целях исполнения которого установлен публичный сервитут.

13. В п.13 комментируемой статьи закреплено, что если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, то его правообладатель, по общему правилу (если иное не предусмотрено ЗК РФ), вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.

В настоящее время утверждены Методические рекомендации по определению платы за публичный сервитут в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности или находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных гражданам или юридическим лицам (см. приказ Минэкономразвития России от 04.06.2019 г. N 321).

Так, при определении платы за публичный сервитут в отношении обременяемого этим сервитутом земельного участка рекомендуется учитывать:

1) установленное разрешенное использование земельного участка;

2) существующие до установления публичного сервитута ограничения (обременения) прав на земельный участок;

3) степень обременения публичным сервитутом земельного участка в целом (а не отдельной его части), которая выражается в:

возможности продолжения использования земельного участка после установления публичного сервитута в соответствии с его разрешенным использованием;

продолжительности срока публичного сервитута;

объеме, содержании и сроке работ, осуществляемых обладателем публичного сервитута, и степени их влияния на хозяйственную деятельность на земельном участке;

затруднении хозяйственной деятельности в связи с осуществлением публичного сервитута в сравнении с существующими ограничениями (обременениями) прав на земельный участок.

При расчете платы за публичный сервитут ее размер рекомендуется определять с учетом стоимости имущества правообладателей земельных участков на дату, предшествующую не более чем на тридцать дней дате направления правообладателю земельного участка соглашения об осуществлении публичного сервитута.

В п.27 ст.8 Федерального закона от 01.05.2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" закреплено, что если установление публичного сервитута приводит к невозможности или существенным затруднениям в использовании земельного участка, предоставленного в безвозмездное пользование в соответствии с данным законом, гражданин, которому предоставлен указанный земельный участок, вправе обратиться в уполномоченный орган с заявлением об изменении местоположения границ земельного участка либо об отказе от договора безвозмездного пользования земельным участком и о предоставлении ему другого земельного участка, сведения о котором ранее внесены в Единый государственный реестр недвижимости.

14. Пункт 14 комментируемой статьи предусматривает право лица, чьи права и законные интересы затрагиваются установлением публичного сервитута, защищать их в судебном порядке.

Поскольку публичный сервитут устанавливается актом органа государственной власти или местного самоуправления, то оспаривать такой акт следует в порядке, установленном ст.61 ЗК РФ (см. комментарий к данной статье).

15. Согласно п.8 ст.39.43 ЗК РФ публичный сервитут считается установленным со дня внесения сведений о нем в Единый государственный реестр недвижимости.

В то же время, в силу п.15 комментируемой статьи отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости сведений о зарегистрированных правах на обременяемые публичным сервитутом земельные участки и (или) о координатах характерных точек границ таких земельных участков, наличие споров о правах на такие земельные участки не являются препятствием для установления публичного сервитута.

В п.11 Обзора судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок, утв. Президиумом ВС РФ 26.04.2017, также отмечено, что отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости (до 1 января 2017 г. - в государственном кадастре недвижимости) сведений о части земельного участка, обременяемого сервитутом, не препятствует государственной регистрации сервитута, кроме случаев, установленных законом.

16. В соответствии с положениями п.16 комментируемой статьи, по общему правилу, наличие на земельном участке обременения не является препятствием для установления публичного сервитута в отношении такого земельного участка. Однако это правило не распространяется на случаи, если ранее установленные ограничения прав на земельный участок, публичный сервитут не допускают осуществление деятельности, для обеспечения которой устанавливается публичный сервитут.

17. В силу п.1 ст.131, п.3 ст.274 ГК РФ сервитут подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество.

В п.17 комментируемой статьи на этот счет конкретизировано, что сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", за исключением сервитутов, предусмотренных п.4 ст.39.25 ЗК РФ. Сведения о публичных сервитутах вносятся в Единый государственный реестр недвижимости.

В соответствии со ст.52 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" государственная регистрация сервитута осуществляется на основании заявления лица, приобретающего право ограниченного пользования чужой вещью, или лица, права которого ограничиваются, в том числе в случае, если сведения о месте и об условиях ограниченного пользования чужим объектом недвижимости установлены судебным актом или соглашением об установлении сервитута. В случае, если заключение соглашения об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, допускается при наличии согласия органа государственной власти или органа местного самоуправления, к документам, представляемым для проведения государственной регистрации сервитута, прилагается согласие указанных органа государственной власти или органа местного самоуправления.

18. В п.18 комментируемой статьи содержатся отсылочные нормы о том, что порядок установления публичного сервитута в отношении земельных участков и (или) земель для их использования в целях, предусмотренных ст.39.37 ЗК РФ, срок публичного сервитута, условия его осуществления и порядок определения платы за такой сервитут устанавливаются гл.V.7 ЗК РФ (см. комментарии к нормам данной главы).

19. Как уже отмечалось ранее, особенности установления отдельных видов сервитутов могут быть предусмотрены не только нормами ЗК РФ, но и положениями других федеральных законов. На этот счет в п.19 комментируемой статьи законодатель предусмотрел, что особенности установления сервитута, публичного сервитута в отношении земельных участков, находящихся в границах полос отвода автомобильных дорог, устанавливаются Федеральным законом от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. подробнее ст.25 данного закона и принятые в целях ее реализации подзаконные акты, например, приказ Минтранса России от 05.05.2012 г. N 137 "Об утверждении Административного регламента Федерального дорожного агентства предоставления государственной услуги по предоставлению гражданам или юридическим лицам земельных участков в границах полосы отвода автомобильной дороги федерального значения для размещения объектов дорожного сервиса", приказ Минтранса России от 25.10.2012 г. N 385 "Об утверждении форм примерных соглашений об установлении частных сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях строительства, реконструкции, а также капитального ремонта объектов дорожного сервиса и их эксплуатации, а также в целях установки и эксплуатации рекламных конструкций, и соглашений, предусматривающих размер платы за публичный сервитут в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации", приказ Минтранса России от 25.10.2012 г. N 385 "Об утверждении форм примерных соглашений об установлении частных сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях строительства, реконструкции, а также капитального ремонта объектов дорожного сервиса и их эксплуатации, а также в целях установки и эксплуатации рекламных конструкций, и соглашений, предусматривающих размер платы за публичный сервитут в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации", приказ Минтранса России от 17.10.2012 г. N 373 "Об утверждении Порядка подачи и рассмотрения заявления об установлении публичного сервитута в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации, а также требований к составу документов, прилагаемых к заявлению об установлении такого публичного сервитута, и требований к содержанию решения об установлении такого публичного сервитута", распоряжение Росавтодора от 24.10.2016 г. N 2192-р "Об организации работы при выполнении мероприятий по установке и эксплуатации рекламных конструкций в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения" и др.).

Комментарий к статье 24. Безвозмездное пользование земельными участками

1. Нормы ГК РФ, закрепляя в ст.216 вещные права лиц, не являющихся собственниками, не регламентируют условий безвозмездного пользования земельными участками, хотя и упоминают об этом в п.3 ст.269 и п.2 ст.279 ГК РФ. В то же время в п.1 ст.264 ГК РФ, определяющей права на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков, отмечено, что земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством.

Согласно ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора (ст.421 ГК РФ), что предполагает равенство, автономию воли и имущественную самостоятельность, в том числе при урегулировании аспектов безвозмездного пользования, основные условия которого закреплены в нормах гл.36 ГК РФ. При этом принцип свободы договора, исходя из ст.1 и ст.421 ГК РФ, предполагает добросовестность действий сторон, разумность и справедливость его условий, включая их соответствие действительному смыслу заключаемого соглашения.

В соответствии с п.1 ст.689 ГК РФ по договору безвозмездного пользования (договору ссуды) одна сторона (ссудодатель) обязуется передать или передает вещь в безвозмездное временное пользование другой стороне (ссудополучателю), а последняя обязуется вернуть ту же вещь в том состоянии, в каком она ее получила, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором.

Договор ссуды, как отметил в одном из своих определений Конституционный Суд РФ, будучи договором по передаче имущества, не характерен для предпринимательских отношений, поскольку отличительным признаком данного договора является то, что он носит безвозмездный характер: у ссудополучателя отсутствует обязанность по встречному предоставлению ссудодателю денежных средств, иного имущества в собственность или в пользование, выполнения работ или оказания услуги. Однако безвозмездное пользование природными ресурсами, в том числе земельными участками, с точки зрения правового регулирования имеет свою специфику. И отражена эта специфика в том числе в нормах ЗК РФ (см. п.3.1 определения Конституционного Суда РФ от 13.03.2018 г. N 575-О).

Положения ЗК РФ, в частности, устанавливают ограничения по субъектам и объектам отношений безвозмездного пользования земельными участками. В силу п.1 комментируемой статьи в безвозмездное пользование могут предоставляться только земельные участки:

1) находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на условиях и в порядке, которые установлены ст.39.10 ЗК РФ, в том числе в виде служебного надела;

2) находящиеся в собственности граждан или юридических лиц, иным гражданам или юридическим лицам на основании договора, в том числе в виде служебного надела.

Право безвозмездного пользования, на котором предоставляются земельные участки, как отметил Верховный Суд РФ, является одним из способов реализации права на земельный участок (см. апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 29.03.2019 г. N 75-АПА19-3).

2. Поскольку в силу п.1.1 комментируемой статьи договор безвозмездного пользования земельным участком заключается в соответствии с ГК РФ и ЗК РФ, на этот договор распространяются как общие положения гражданского законодательства об основаниях и порядке изменения и расторжения договоров (см. гл.29 ГК РФ), так и специальные, предусмотренные для случаев досрочного расторжения договора безвозмездного пользования (ст.698 ГК РФ) (см. п.3.2 определения Конституционного Суда РФ от 13.03.2018 г. N 575-О).

При этом непосредственно основания прекращения права безвозмездного пользования земельным участком закреплены в ст.47 ЗК РФ.

2. В соответствии с абз.1 п.2 комментируемой статьи земельные участки, в том числе из состава земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий, являющиеся служебными наделами, предоставляются в безвозмездное пользование в соответствии с нормами ст.24 ЗК РФ.

3. В силу абз.3 п.2 комментируемой статьи служебные наделы предоставляются определенным категориям работников на время установления трудовых отношений на основании их заявлений по решению соответствующих организаций.

К категориям работников, которым могут быть предоставлены служебные наделы, согласно абз.2 п.2 комментируемой статьи относятся:

работники организаций транспорта;

работники лесной промышленности;

работники лесных и охотничьих хозяйств;

работники федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление государственными природными заповедниками и национальными парками;

работники других сфер деятельности, имеющих право на получение служебных наделов.

При этом все категории работников, которые могут претендовать на предоставление им служебных наделов, должны быть в обязательном порядке определены:

1) либо законодательством Российской Федерации;

2) либо законодательством субъектов РФ.

Так, например, Федеральный закон от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в п.5 ст.11 предусматривает, что федеральные государственные бюджетные учреждения, осуществляющие управление государственными природными заповедниками, вправе предоставлять на участках частичного хозяйственного использования своим работникам в безвозмездное пользование служебные наделы в порядке, установленном ЗК РФ.

Вопросы регламентации нормами регионального законодательства аспектов предоставления служебных наделов находят свое отражение, как правило:

1) или в положениях специальных законов, см., например:

Закон Республики Бурятия от 06.07.2004 г. N 734-III "О служебных земельных наделах в Республике Бурятия";

Закон Курганской области от 05.11.2013 г. N 76 "О служебных наделах на территории Курганской области";

Закон Орловской области от 04.06.2012 г. N 1357-ОЗ "О служебных наделах на территории Орловской области";

Закон Ярославской области от 26.11.2015 г. N 94-з "Об отдельных вопросах предоставления в безвозмездное пользование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности";

2) или в положениях законов, регулирующих на территории соответствующего субъекта РФ земельные отношения, см., например:

Закон Республики Мордовия от 12.03.2009 г. N 23-З "О регулировании земельных отношений на территории Республики Мордовия" (ст.9 "Категории работников организаций, имеющих право на получение служебных наделов");

Закон Республики Дагестан от 29.12.2017 г. N 116 "О некоторых вопросах регулирования земельных отношений в Республике Дагестан" (ст.5 "Предоставление земельного участка, находящегося в собственности Республики Дагестан или муниципальной собственности, в безвозмездное пользование в виде служебного надела");

Земельный кодекс Республики Саха (Якутия) от 15.12.2010 г. 888-З N 673-IV (ст.20 "Предоставление земельных участков в виде служебных наделов");

Закон Приморского края от 29.12.2003 г. N 90-КЗ "О регулировании земельных отношений в Приморском крае" (ст.20 "Предоставление служебных наделов");

Закон Самарской области от 11.03.2005 г. N 94-ГД "О земле" (ст.11.1 "Служебные наделы");

Закон ЯНАО от 19.06.2009 г. N 39-ЗАО "О регулировании отдельных земельных отношений в Ямало-Ненецком автономном округе" (ст.8 "Предоставление служебных земельных наделов некоторым категориям работников организаций отдельных отраслей экономики");

Закон Оренбургской области от 03.07.2015 г. N 3303/903-V-ОЗ "О порядке управления земельными ресурсами на территории Оренбургской области" (ст.9.4 "Категории работников организаций, имеющих право на получение служебного надела на праве безвозмездного пользования").

Обратим также внимание, что объективные критерии, с которыми связывается предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на праве безвозмездного пользования, исчерпывающим образом находят отражение в п.2 ст.39.10 ЗК РФ.

Согласно абз.4 п.2 комментируемой статьи права и обязанности лиц, использующих служебные наделы, определяются соответствующими нормами ст.41 (см. п.1) и ст.42 (см. абз.2-4, абз.7-9) ЗК РФ.

Комментарий к главе V. Возникновение прав на землю

В актуальной редакции, действующей по состоянию на 1 июля 2019 г., одна из важнейших в контексте всего земельного законодательства глава, определяющая основания возникновения прав на землю, является более чем формализованной, наполненной преимущественно бланкетными, причем не всегда согласованными, нормами, что не позволяет в полной мере, максимально прозрачно и четко, не обращаясь к детальному анализу смежного законодательства, установить многие связанные с этим аспекты.

Существенные изменения, внесенные в ЗК РФ и другие законы в 2014-2016 гг. в ходе очередного этапа земельной реформы и гармонизации отечественного законодательства, дополнили ЗК РФ, несомненно, весьма нужными и важными нормами. Однако в то же время эти изменения, по сути, деформировали правовое поле гл.V ЗК РФ, не приведя его в надлежащее соответствие ни с нормами самого ЗК РФ, ни с положениями ГК РФ, что на практике зачастую вызывает многочисленные разнотолкования.

Таким образом, для целей практического применения норм гл.V ЗК РФ необходимо учитывать как нормы самого ЗК РФ, так и нормы ГК РФ, а также Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", принимая при этом во внимание, что в гл.IV ЗК РФ отсутствует перечень и регламентация всех основных вещных прав лиц, не являющихся собственниками земельных участков (см. об этом подробнее комментарий к гл.IV ЗК РФ).

Комментарий к статье 25. Основания возникновения прав на землю

1. Положения п.1 комментируемой статьи затрагивают два существенных аспекта:

1) содержат ссылку на основания возникновения прав на земельные участки, предусмотренные гл.III и IV ЗК РФ. Такие основания устанавливаются гражданским законодательством. Общие основания возникновения гражданских прав и обязанностей закреплены в п.1 ст.8 ГК РФ. Из их числа к основаниям возникновения прав на земельные участки следует отнести, прежде всего: договоры и иные сделки (как предусмотренные законом, так и не предусмотренные, но не противоречащие ему); решения собраний в случаях, предусмотренных законом; акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей; судебные решения, устанавливающие гражданские права и обязанности; приобретение имущества по основаниям, допускаемым законом. Права на земельные участки могут возникнуть и по иным основаниям, предусмотренным в п.1 ст.8 ГК РФ;

2) закрепляют необходимость государственной регистрации прав на земельные участки в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", что согласуется с общими положениями п.1 ст.131 ГК РФ, в силу которого право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Регистрации подлежат: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных ГК РФ и иными законами. В ч.6 ст.1 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" отмечено, что государственной регистрации подлежат право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним в соответствии со статьями 130, 131, 132, 133.1 и 164 ГК РФ. В случаях, установленных федеральным законом, государственной регистрации подлежат возникающие, в том числе на основании договора, либо акта органа государственной власти, либо акта органа местного самоуправления, ограничения прав и обременения недвижимого имущества, в частности сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда, наем жилого помещения.

Обратим внимание, что в п.1 комментируемой статьи речь идет именно о регистрации прав на земельные участки, а не сделок с земельными участками, о чем отдельно сказано в п.2 комментируемой статьи. Государственная регистрация прав осуществляется посредством внесения в Единый государственный реестр недвижимости записи о праве на недвижимое имущество, сведения о котором внесены в Единый государственный реестр недвижимости. Государственная регистрация права в Едином государственном реестре недвижимости является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

Государственную регистрацию прав на земельные участки осуществляет орган регистрации прав - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) через свои территориальные органы. При этом отдельные полномочия органа регистрации прав вправе осуществлять подведомственное ему федеральное государственное бюджетное учреждение (см. приказ Росреестра от 18.10.2016 г. N П/0515 "О наделении федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" отдельными полномочиями органа регистрации прав").

2. Помимо прав на земельные участки государственной регистрации подлежат также некоторые сделки с земельными участками в случаях, предусмотренных в федеральных законах, а именно: договор аренды земельного участка на срок более года (п.2 ст.609, п.2 ст.651 ГК РФ); договор о залоге (ипотеке) земельного участка (ст.10, 11 Федерального закона от 16.07.1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)"; сделки с землей, предусматривающие изменение условий ранее зарегистрированных сделок (п.2 ст.164 ГК РФ).

В соответствии с положениями ч.1 ст.51 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" государственная регистрация аренды недвижимого имущества осуществляется посредством государственной регистрации договора аренды недвижимого имущества. С заявлением о государственной регистрации договора аренды недвижимого имущества может обратиться одна из сторон договора аренды недвижимого имущества. В случае передачи в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора земельного участка, занятого зданием, сооружением, которые принадлежат нескольким лицам либо помещения или машино-места в которых принадлежат нескольким лицам, с заявлением о государственной регистрации договора аренды такого земельного участка может обратиться одно из лиц, выступающих на стороне арендатора, или арендодатель.

В силу п.1 ст.53 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" государственная регистрация ипотеки, возникающей на основании договора, осуществляется на основании договора об ипотеке и заявления залогодателя и залогодержателя, залогодателя и управляющего залогом либо нотариуса, удостоверившего договор об ипотеке, после государственной регистрации права собственности залогодателя на являющийся предметом ипотеки объект недвижимости или иного являющегося предметом ипотеки и подлежащего государственной регистрации права залогодателя на объект недвижимости.

3. Как установлено в п.3 комментируемой статьи, национализированные земельные участки не подлежат возврату. Также не подлежит возмещению или компенсации стоимость таких участков. Данная правовая норма распространяет свое действие на земельные участки, национализированные (т.е. обращенные в собственность государства) до 01.01.1991 г. в соответствии с тем законодательством, которое регулировало данный вопрос на момент осуществления национализации. Смысл данного правила заключается в том, что Российская Федерация исключила свою имущественную ответственность за те действия органов государственной власти СССР и РСФСР, которыми гражданам был нанесен материальный ущерб, но которые являлись формально правомерными на тот момент, когда совершались.

Указанные нормы явились предметом проверки, проводимой Конституционным Судом РФ (см. определение Конституционного Суда РФ от 15.07.2004 г. N 282-О).

Комментарий к статье 26. Документы о правах на земельные участки

1. В п.1 комментируемой статьи определено, что права на земельные участки удостоверяются документально в порядке, установленном Федеральным законом от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Общий перечень правоустанавливающих документов на недвижимость приведен в ч.2 ст.14 данного закона. Исходя из этого перечня, правоустанавливающими документами на земельный участок являются, в частности:

договор в отношении земельного участка (п.2 ч.2 ст.14 указанного закона). В большинстве случаев это договор купли-продажи;

акт органа государственной власти или местного самоуправления, если участок из государственных или муниципальных земель предоставлен бесплатно (п.1, 6 ч.2 ст.14 указанного закона);

решение суда, вступившее в законную силу, если право собственности на земельный участок установлено в суде (п.5 ч.2 ст.14 указанного закона);

правоустанавливающий документ на исходный земельный участок и соглашение о разделе земельного участка - при образовании земельного участка, если исходный участок принадлежит нескольким лицам, а новый участок образуется путем раздела исходного (п.8 ч.2 ст.14, ч.8, 11 ст.41 указанного закона);

решение о реорганизации организации и передаточный акт, если организация реорганизуется в форме разделения или выделения (п.9 ч.2 ст.14 указанного закона, п.1 ст.57, п.п.3, 4 ст.58 ГК РФ).

При этом необходимо учесть, что согласно ч.1 ст.49 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" документами, устанавливающими или подтверждающими право на земельный участок, предоставленный до дня введения в действие ЗК РФ, для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, являются:

акт о предоставлении гражданину земельного участка, изданный органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах его компетенции и в порядке, которые установлены законодательством, действовавшим в месте издания данного акта на момент его издания;

акт (свидетельство) о праве гражданина на земельный участок, выданный уполномоченным органом государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания данного акта на момент его издания;

выдаваемая органом местного самоуправления выписка из похозяйственной книги о наличии у гражданина права на земельный участок (в случае, если этот земельный участок предоставлен для ведения личного подсобного хозяйства);

иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право гражданина на земельный участок.

О разъяснении указанных норм см. Обзор вопросов, содержащихся в обращениях граждан, представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, поступивших в Минэкономразвития России, и принимаемых мер, утв. Минэкономразвития России, письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 09.04.2018 г. N 10-1465/18, письмо Росреестра от 28.03.2018 г. N 14-03177-ГЕ/18 и др.

См. URL: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/4f30862e-3aba-4d83-ac8c-7b80cc7111df/obzor.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=4f30862e-3aba-4d83-ac8c-7b80cc7111df.

Также обратим внимание на применение положений п.9 ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

2. Как следует из п.2 комментируемой статьи, договоры аренды, субаренды, безвозмездного пользования земельным участком, заключенные на срок менее чем один год, не подлежат государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В настоящее время прямых исключений из этого правила законодательство не содержит. Однако при этом важно правильно толковать условия применения данной нормы.

В судебной практике сложилась позиция, согласно которой для разрешения вопроса, подлежит договор государственной регистрации или нет, значимым является момент подписания договора, а не дата подачи документов на государственную регистрацию, следовательно, договор аренды земельного участка с учетом даты его подписания, со сроком его действия более года, представленный на государственную регистрацию до истечения срока его действия, подлежит государственной регистрации вне зависимости от того, составляет ли срок его действия на момент государственной регистрации менее одного года (см. постановление ФАС Уральского округа от 1.11.2012 г. N Ф09-9107/12 по делу N А76-1354/12).

О разъяснении указанных положений см. также письмо Росреестра от 29.11.2018 г. N 14-11954-ГЕ/18, постановление Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 г. N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды" (п.9), определение ВС РФ от 05.04.2019 г. N 308-ЭС19-2609 по делу N А53-9695/2017, определение ВС РФ от 11.04.2018 г. N 307-КГ18-3244 по делу N А66-14510/2016, определение ВС РФ от 24.07.2017 г. N 310-КГ17-8579 по делу N А35-3228/2016 и др.

Комментарий к статье 27. Ограничения оборотоспособности земельных участков

1. Оборотоспособность объектов гражданских прав означает юридическую возможность быть объектом гражданско-правовых сделок, способность вовлечения таких объектов в экономическую деятельность.

По общему правилу, установленному п.1 ст.129 ГК РФ, гражданских прав могут быть объектами любых гражданско-правовых сделок, в частности сделок по отчуждению объектов (купля-продажа, рента, дарение и т.д.). Также указанные объекты могут переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства, то есть в том неизменном виде (как единое целое), в каком они изначально существовали до такого перехода (наследование, реорганизация юридического лица). Объекты гражданских прав могут отчуждаться и переходить от одного субъекта к другому иными способами, например, в результате переработки, находки и т.д.

В соответствии с п.2 ст.129 ГК РФ законом или в установленном законом порядке могут быть введены ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав. Такие ограничения могут быть различными, например:

1) установление особых видов объектов гражданских прав, которые могут принадлежать только одному лицу, в связи с чем их оборотоспособность сведена на "нет", то есть ее не существует;

2) установление отдельных видов объектов гражданских прав, совершение сделок в отношении которых допускается только по специальному разрешению. Специальное разрешение представляет собой документ, являющийся правовым основанием для заключения сделки в отношении объекта гражданских прав в дополнение к правовому основанию, установленному законодательством, из которого следует необходимость получения такого специального разрешения для заключения сделки.

В силу п.3 ст.129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Здесь можно отметить нормы комментируемой статьи, ЛК РФ (ч.2 ст.3), Федерального закона от 01.05.2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ст.11), Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах" (ст.1.2) и др.

В комментируемой статье определены основные условия ограничения оборотоспособности земельных участков. Данные ограничения по природе своей являются публично-правовыми и императивными, что не исключает возможности их последующей корректировки (вплоть до отмены в отдельных случаях) самим законодателем.

Поскольку земельные участки являются разновидностью недвижимого имущества, налицо (см. п.1 комментируемой статьи) комплексное правовое регулирование их оборота: общие правила устанавливаются ГК РФ, а особые требования - ЗК РФ.

2. По степени установленных правовых ограничений различаются земельные участки, изъятые из оборота, и земельные участки, ограниченные в обороте (п.2 комментируемой статьи).

Изъятые из оборота земли не могут находиться в частной собственности и быть предметом сделок, предусмотренных гражданским законодательством (см. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утв. Президиумом ВС РФ 15.11.2017 (п.36); Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2017), утв. Президиумом ВС РФ 16.02.2017 (п.27, 33), апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 20.04.2016 г. N 9-АПГ16-4 и др.). Соответственно, они являются объектами государственной собственности (объекты, расположенные на этих участках также находятся в федеральной собственности) и могут поменять свой правовой режим только в тех случаях, когда на них перестанут находиться те объекты, в интересах обеспечения безопасности которых установлены комментируемые ограничения (среди таковых здания, в которых размещены Вооруженные Силы РФ, военные суды, инженерно-технические сооружения, линии связи и коммуникации, возведенные с целью защиты Государственной границы РФ, и пр.).

Ограниченные в обороте земли, как правило, находятся либо в государственной, либо в муниципальной собственности, и в частную собственность они не предоставляются (см. определение Конституционного Суда РФ от 24.01.2013 г. N 119-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Рабиновича Владимира Борисовича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации", кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12.02.2019 г. N 44-КГ18-28, определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 17.08.2018 г. N 18-КГ18-121 и др.).

Однако федеральными законами могут быть предусмотрены случаи предоставления в частную собственность земельных участков, отнесенных к землям, ограниченным в обороте. Таким случаем, в частности, является ст.16 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", в которой предусмотрено, что:

1) в существующей застройке поселений земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме;

2) земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, который сформирован до введения в действие ЖК РФ и в отношении которого проведен государственный кадастровый учет, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме;

3) если земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, не сформирован до введения в действие ЖК РФ, любой собственник помещения в многоквартирном доме вправе обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом.

Как разъяснено Минэкономразвития России, с момента формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме. Таким образом, с момента формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета данный земельный участок относится к собственности граждан и отсутствует необходимость в принятии решения соответствующими органами о его предоставлении. Собственники помещений в многоквартирных домах сформированных земельных участков обращаются в органы кадастрового учета для проведения в отношении данных земельных участков кадастровых работ в установленном порядке (см. письмо Минэкономразвития России от 19.07.2010 г. N Д23-2704).

3. В п.3 комментируемой статьи предусмотрено, что содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК РФ и федеральными законами (см. определение ВС РФ от 26.04.2019 г. N 308-ЭС19-4283 по делу N А32-3101/2018, определение ВС РФ от 09.07.2018 г. N 308-ЭС18-8611 по делу N А32-9326/2017 и др.).

Так, например, согласно п.4 ст.58 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", запрещается изъятие земель природно-заповедного фонда.

В силу п.2 ст.6 Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах государственных природных заповедников, находятся в федеральной собственности. Земельные участки, расположенные в границах государственных природных заповедников, не подлежат отчуждению из федеральной собственности. При этом согласно п.1 этой же статьи в границах государственных природных заповедников полностью запрещается экономическая и иная деятельность (за исключением случаев, предусмотренных указанным законом), в соответствии с п.2.1 указанной статьи запрещается изменение целевого назначения земель и земельных участков, расположенных в границах государственных природных заповедников.

В судебной практике сложилась позиция, согласно которой запрет определенных видов деятельности на земельном участке, имеющем целевое назначение, не предполагает автоматическое выведение данного участка из оборота. Так, Верховный Суд РФ указал, что действующим законодательством не запрещено предоставлять гражданам в собственность земельные участки, расположенные в границах охранных зон особо охраняемых природных территорий, в том числе государственных природных заповедников. Такие земельные участки не изъяты из оборота и не ограничены в обороте. Их использование допускается при соблюдении определенных ограничений, направленных на предотвращение негативного воздействия на природные комплексы (см. определение ВС РФ от 28.05.2015 г. N 58-КГ15-2).

4. В п.4 комментируемой статьи содержится перечень изъятых из оборота земельных участков, занятых находящимися на них в федеральной собственности соответствующими объектами.

Обратим внимание, что земельные участки, изъятые из оборота, в силу подп.1 п.2 ст.389 НК РФ не признаются объектом налогообложения земельным налогом (см. также письмо ФНС России от 15.03.2019 г. N БС-4-21/4696@, письмо ФНС России от 30.01.2019 г. N БС-4-21/1493, письмо ФНС России от 06.04.2017 г. N БС-4-21/6506@ и др.).

5. В п.5 закреплен перечень земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, оборот которых ограничен.

В соответствии с подп.2, 5 п.2 ст.389 НК РФ не признаются объектом налогообложения земельным налогом:

См. об этом разъяснения, содержащиеся в письме ФНС России от 15.03.2019 г. N БС-4-21/4696@, письме ФНС России от 30.01.2019 г. N БС-4-21/1493, письме ФНС России от 06.04.2017 г. N БС-4-21/6506@, письме ФНС России от 04.09.2017 г. N БС-4-21/17557, письме ФНС России от 04.05.2017 г. N ПА-4-21/8521@, письме ФНС России от 22.07.2014 г. N БС-4-11/14050@ и др.

земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, которые заняты особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, музеями-заповедниками;

земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда.

6. Земли сельскохозяйственного назначения наряду с другими категориями земель участвуют в гражданском обороте, являясь при этом предметом специального регулирования.

В п.6 комментируемой статьи предусмотрено, что:

1) непосредственно оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным закон от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Здесь следует учесть, что оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на принципах, закрепленных в п.3 ст.1 данного закона.

В силу п.4 ст.1 этого же закона приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном данным законом (см. ст.19.1), ЗК РФ и иными федеральными законами. Приватизация указанных земельных участков, расположенных на территории субъекта РФ, осуществляется с момента, установленного законом субъекта РФ. Приватизации не подлежат находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами. Принятие субъектами РФ законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается. К отношениям, возникающим при использовании земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с их целевым назначением и требованиями охраны земель, в части, не урегулированной Федеральным закон от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", применяются нормы иных федеральных законов. Подробнее об аспектах оборота земель сельскохозяйственного назначения см. ст.3, 5-7, ст.8-12, 12.1, 14 указанного закона;

2) образование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения регулируется ЗК РФ (см. гл.I.1 "Образование земельных участков", гл.XIV "Земли сельскохозяйственного назначения") и Федеральным закон от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (см. ст.4, 13, 13.1 и др.).

7. Согласно п.1 ст.1 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" его действие не распространяется на относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения садовые, огородные земельные участки, земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, гаражного строительства (в том числе индивидуального гаражного строительства), а также на земельные участки, на которых расположены объекты недвижимого имущества. Оборот указанных земельных участков регулируется ЗК РФ.

В п.7 комментируемой статьи на этот счет закреплено, что положения п.6 статьи, касающиеся оборота земель сельскохозяйственного назначения и образования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не распространяются на относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения садовые или огородные земельные участки, земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, гаражного строительства (в том числе индивидуального гаражного строительства), а также на земельные участки, на которых расположены объекты недвижимого имущества.

Аспекты предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, устанавливаются ЗК РФ (см. ст.39.6, 39.10, 39.14, 39.18, ст.78 и др.), Федеральным законом от 29.07.2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

8. В соответствии с п.8 комментируемой статьи запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной согласно ВК РФ, равно как и земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры в границах территорий общего пользования. Согласно п.6 ст.6 ВК РФ полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров.

Комментарий к статье 28. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 29. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 30. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 30.1. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 30.2. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 31. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 32. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 33. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 34. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 35. Переход права на земельный участок при переходе права собственности на здание, сооружение

1. Комментируемая статья регламентирует юридическую судьбу земельного участка при смене собственника здания или сооружения, расположенного на данном участке. Данные предписания, что очевидно, не касаются случаев, когда собственник земли совпадает с собственником здания, ибо в этом случае отдельного регулирования не требуется.

По общему правилу, новый собственник здания, сооружения приобретает право на использование соответствующей части земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник. Это вполне логичное и справедливое установление, коль скоро не меняется взаимная конфигурация двух объектов недвижимости, ведь смена собственника оказывает только юридическое, но не фактическое влияние на данные вещи.

В судебной практике сложилась позиция, согласно которой действие комментируемой нормы не зависит от того, оформлены ли должным образом отношения собственника здания, сооружения и собственника земельного участка. Рассмотрим ряд примеров.

Пример 1. Взыскивая задолженность по договору аренды земельного участка, суд в порядке п.2 ст.26, ст.35 ЗК РФ пришел к выводу о том, что на основании судебных актов за ответчиком признано право собственности на спорное недвижимое имущество, принадлежащее ему на праве общей долевой собственности и расположенное на земельном участке, право аренды на который также перешло к ответчику, следуя судьбе вещи, поэтому согласно доле принадлежащего ответчику имущества в пользу истца подлежит взысканию задолженность по договору аренды за пользование земельным участком (см. апелляционное определение Самарского областного суда от 19.11.2018 г. по делу N 33-13753/2018).

Пример 2. Отклоняя требование об урегулировании разногласий при заключении дополнительного соглашения к договору аренды земельных участков в целях замены стороны арендатора, суд в порядке п.1 ст.35 ЗК РФ, п.14 постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 г. N 11 указал, что помимо смены собственника помещений и, как следствие, арендатора земельного участка стороны фактически предприняли действия по изменению условий ранее заключенного договора, при этом к заявителю переходит право стороны по договору аренды земельного участка в качестве арендатора, независимо от того, оформлен ли в установленном порядке договор аренды между покупателем недвижимости и собственником земельного участка (см. постановление Арбитражного суда Московского округа от 30.10.2018 г. N Ф05-15093/2018 по делу N А40-183716/2017).

2. В силу п.3 комментируемой статьи собственнику здания, сооружения, расположенному на чужом земельном участке, предоставлено преимущественное право покупки или аренды соответствующего участка. Осуществление данного правомочия подчиняется правилам, зафиксированным в ст.250 ГК РФ. В частности, собственник земельного участка обязан известить собственника здания, сооружения о своем намерении продать (сдать в аренду) земельный участок с указанием цены договора и других условий. Если извещенное лицо не пожелает заключить договор купли-продажи (аренды) в течение месяца, собственник земли вправе вступить в договорные отношения с любым лицом. Если он получит от извещенного лица письменный отказ, ожидания в течение месячного срока не требуется. Уступка данного преимущественного права не допускается.

При нарушении указанных правил собственник здания, сооружения вправе требовать в судебном порядке перевода на себя прав и обязанностей покупателя (арендатора). Срок исковой давности по таким искам составляет три месяца.

На иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранные организации данные правила также распространяются за изъятиями, установленными ст.5, 15, 22 ЗК РФ.

3. Как следует из абз.1 п.4 комментируемой статьи, если земельный участок и находящиеся на нем здание, сооружение принадлежат одному лицу, то их отчуждение может быть только одновременным, т.е. по одной и той же сделке вместе с земельным участком (за исключением случаев, закрепленных в подп.1-3 п.4 комментируемой статьи). Подобным образом в соответствии с абз.6 п.4 комментируемой статьи не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу. Аналогичное правило действует и в отношении долей в праве на объекты недвижимости (абз.7 п.4 комментируемой статьи). При этом в силу абз.5 п.4 комментируемой статьи отчуждение здания, сооружения, находящихся на ограниченном в обороте земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, если федеральным законом разрешено предоставлять такой земельный участок в собственность граждан и юридических лиц.

Верховный Суд РФ разъяснил, что указанный порядок имеет силу не только в отношении договоров, но и завещаний. Как указано в п.79 постановления Пленума ВС РФ от 29.05.2012 г. N 9 "О судебной практике по делам о наследовании", не могут быть завещаны отдельно часть земельного участка, занятая зданием, строением, сооружением и необходимая для их использования, и само здание, строение, сооружение. Наличие в завещании таких распоряжений влечет в этой части недействительность завещания.

Исключения из правила, установленного в п.4 комментируемой статьи, связаны с юридической невозможностью одновременного отчуждения двух объектов недвижимости по причинам изъятия земельного участка из оборота, наличия обременения земельного участка в виде публичного сервитута и т.д.

5. В п.5 комментируемой статьи конкретизировано, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица - собственники зданий, сооружений, находящихся на чужом земельном участке, имеют преимущественное право покупки или аренды земельного участка в порядке, установленном комментируемой статьей, и в соответствии с п.2 ст.5, п.3 ст.15, п.1 ст.22 ЗК РФ. При этом Президент РФ уполномочен установить перечень видов зданий, сооружений, на которые это правило не распространяется (см. постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 г. N 8-П, определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 22.01.2019 г. по делу N 308-КГ18-15997, А32-18703/2017 и др.).

Комментарий к статье 36. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 37. Особенности купли-продажи земельных участков

1. В комментируемой статье урегулированы особенности купли-продажи земельных участков любых категорий, не изъятых из оборота и не ограниченных в обороте. Для положений природоресурсного законодательства (ЛК РФ, ВК РФ и пр.) данная статья выступает в качестве общей нормы, а указанные положения, соответственно, применяются в дополнение к ней. При этом в случае возникновения коллизий применению подлежит комментируемая статья, поскольку самим ЗК РФ установлен его приоритет в системе правового регулирования земельных отношений.

Как следует из п.1 комментируемой статьи, объектом купли-продажи могут быть земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. Согласно ст.70 ЗК РФ государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Государственный кадастровый учет недвижимого имущества - это внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о земельных участках, зданиях, сооружениях, помещениях, машино-местах, об объектах незавершенного строительства, о единых недвижимых комплексах, а в случаях, установленных федеральным законом, и об иных объектах, которые прочно связаны с землей, то есть перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, которые подтверждают существование такого объекта недвижимости с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение его существования, а также иных предусмотренных законом сведений об объектах недвижимости.

Земельный участок считается прошедшим кадастровый учет с момента присвоения ему уникального кадастрового номера. Подробнее о процедуре государственного кадастрового учета земель см. комментарий к ст.70 ЗК РФ.

Согласно п.1 комментируемой статьи продавец при заключении договора купли-продажи обязан предоставить покупателю имеющуюся у него информацию об обременениях земельного участка и ограничениях его использования.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи установлено, что условия договоров купли-продажи и мены земельного участка, ограничивающие сторону договора в своих возможностях, вытекающих из права собственности на землю, являются недействительными. Разновидности этих условий прямо перечислены в п.2 комментируемой статьи и расширительному толкованию не подлежат.

Подразумеваются условия:

устанавливающие право продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию;

ограничивающие дальнейшее распоряжение земельным участком, в том числе ограничивающие ипотеку, передачу земельного участка в аренду, совершение иных сделок с землей;

ограничивающие ответственность продавца в случае предъявления прав на земельные участки третьими лицами.

Как видно, законодатель предпринимает определенные меры для защиты более слабой, а точнее - менее информированной стороны в договоре.

В судебной практике сложилась позиция, согласно которой наличие условия в договоре о праве продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию говорит о недействительности именно данного пункта договора и не свидетельствует о недействительности всего договора купли-продажи (см., например, апелляционное определение Верховного суда Республики Татарстан от 20.11.2017 г. по делу N 33-16786/2017).

3. Положениями п.3 комментируемой статьи предусмотрено, что покупатель в случае предоставления ему продавцом заведомо ложной информации об обременениях земельного участка и ограничениях его использования в соответствии с разрешенным использованием; о разрешении на застройку данного земельного участка; об использовании соседних земельных участков, оказывающем существенное воздействие на использование и стоимость продаваемого земельного участка; о качественных свойствах земли, которые могут повлиять на планируемое покупателем использование и стоимость продаваемого земельного участка; иной информации, которая может оказать влияние на решение покупателя о покупке данного земельного участка и требования о предоставлении которой установлены федеральными законами, вправе требовать уменьшения покупной цены или расторжения договора купли-продажи земельного участка и возмещения причиненных ему убытков (см. определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 02.04.2019 г. N 38-КГ19-1, определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 02.10.2018 г. N 127-КГ18-20, определение ВС РФ от 30.10.2018 г. N 307-ЭС16-9786 по делу N А56-39484/2015 и др.).

4. Требования, установленные п.3 комментируемой статьи, применяются также в случаях обмена земельного участка, передачи его в аренду.

В судебной практике сложилась позиция, согласно которой законодатель не возлагает на продавца земельного участка обязанности выявить все возможные затруднения для последующего использования покупателем земельного участка и довести эту информацию до сведения покупателя. Для возникновения у покупателя права требовать уменьшения покупной цены земельного участка или расторжения договора необходимо одновременное наличие следующих обстоятельств: информация об ограничениях и обременениях земельного участка должна быть заведомо ложной, т.е. содержащей сведения об обстоятельствах, не имеющих места в реальности, а также должны быть точно известны представившему ее лицу; знание данной информации может повлиять на покупку земельного участка. Статья 37 ЗК РФ принимает во внимание тот факт, что продавец земельного участка может не знать обо всех фактически имеющихся ограничениях. Также необходимо учитывать то, что при приобретении земельного участка от покупателя ожидается определенный уровень осмотрительности. Поэтому негативные последствия в виде возникновения у покупателя права потребовать уменьшения покупной цены или расторжения договора купли-продажи и возмещения причиненных ему убытков установлены не за любой случай непредставления продавцом земельного участка его покупателю полной информации, а за факт ее сознательного искажения (см. постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2017 г. по делу N А79-11946/2016).

Комментарий к статье 38. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 38.1. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 38.2. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 39. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к главе V.1. Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности

Комментарий к статье 39.1. Основания возникновения прав на земельные участки, предоставляемые из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности

1. В п.1 комментируемой статьи приведены юридические основания возникновения прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности. Фактически приведенные в п.1 основания возникновения указанных прав можно разделить на две группы:

1) административные основания, к числу которых относится решение органа государственной власти или органа местного самоуправления;

2) гражданско-правовые основания, которыми являются гражданско-правовые договоры, а именно: договор купли-продажи, договор аренды, договор безвозмездного пользования.

Решения органов государственной власти или органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков могут оформляться по-разному. На федеральном уровне каких-либо требований к данным решениям не установлено. Вместе с тем на уровне субъектов РФ и муниципальных образований возможно установление специальных требований к таким решениям и порядков их принятия. Так, например, в городе Москве принято решение Совета депутатов поселения Щаповское в г.Москве от 08.10.2014 г. N 2/6 "О Порядке предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности поселения Щаповское в городе Москве, для целей, не связанных со строительством", согласно которому предоставление земельных участков осуществляется на основании постановления главы администрации поселения Щаповское в городе Москве. На практике же в целом такие решения принимаются обычно в форме постановления, распоряжения и собственно решения.

Гражданско-правовые договоры о предоставлении земельных участков на соответствующем праве оформляются и заключаются в соответствии с требованиями ГК РФ.

Если положения п.1 комментируемой статьи соотносить с положениями глав III и IV ЗК РФ, то в п.1 комментируемой статьи речь идет исключительно о правах:

1) собственности;

2) аренды;

3) безвозмездного пользования.

Что касается такого права ограниченного пользования чужим земельным участком, как публичный сервитут, то порядок его возникновения и регулирования определен главой V.3 ЗК РФ.

2. Пункт 2 комментируемой статьи содержит так называемую запретно-отсылочную норму в части регулирования продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков. В случае если основным видом разрешенного использования таких земельных участков является строительство зданий, сооружений, то продажа таких земельных участков не допускается, кроме установленных ЗК РФ случаев. Полагаем, что установление такого запрета обусловлено необходимостью реализации указанного вида разрешенного использования в силу его особенного характера, а также сохранения уже построенных на земельном участке зданий и (или) сооружений, так как продажа земельного участка может повлечь и изменение в последующем вида разрешенного использования "новым" собственником земельного участка.

Исключение составляют случаи продажи земельных участков без проведения торгов или проведения аукционов по продаже. Данные исключения предусмотрены законодателем, полагаем, ввиду того, что продажа земельных участков в силу соответствующих норм осуществляется в целях особого использования и целевого назначения, как-то, например: комплексное освоение территории, индивидуальное жилищное строительство, ведение личного подсобного хозяйства.

Как следует из материалов судебной практики, наличие данного запрета является основанием для отказа в предоставлении земельного участка в собственность на условиях его продажи. Так, гр. Ш. обратился в Верховный Суд РФ на постановление президиума Краснодарского краевого суда от 10.02.2016 г., которым отказано в удовлетворении его заявления об оспаривании решения администрации муниципального образования город Краснодар об отказе в предоставлении земельного участка в собственность за плату. Принимая оспариваемое решение, администрация муниципального образования город Краснодар исходила из того, что согласно копии кадастрового паспорта испрашиваемого гр. Ш. земельного участка этот участок имеет вид разрешенного использования "для строительства многоэтажных и среднеэтажных жилых домов, в том числе со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения и для эксплуатации гостиницы" и на нем расположены объекты капитального строительства, собственником которых гр. Ш. не является. Удовлетворяя заявленные требования и признавая незаконным оспариваемое решение администрации муниципального образования город Краснодар, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что гр. Ш. является арендатором земельного участка сельскохозяйственного назначения, и на нем расположено принадлежащее гр. Ш. на праве собственности нежилое здание. Иных объектов капитального строительства, принадлежащих третьим лицам, на земельном участке нет (см. определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 03.08.2016 г. N 18-КГ16-74).

3. В п.3 комментируемой статьи содержатся нормы, касающиеся действия положений гл.V.3 ЗК РФ. Так, с 01.06.2019 г. положения о предоставлении земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, применяются к отношениям, связанным с предоставлением в аренду, безвозмездное пользование земельных участков в составе земель лесного фонда, если иное не установлено ЛК РФ. Данное положение соотносится со ст.9 ЛК РФ, которой регулируются особенности возникновения и прекращения в том числе аренда лесного участка и безвозмездного пользования лесным участком.

Необходимо отметить, что из материалов судебной практики следует, что на основании данной нормы в совокупности с положениями ЛК РФ суды делают выводы и о применении положений ГК РФ к данным отношениям. Так, рассматривая судебное дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Лукойл-Пермь" к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Пермскому краю о признании недействительными: решения об отказе в государственной регистрации договора аренды лесного участка. В рамках данного судебного спора Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Пермскому краю высказало довод о том, что к спорным правоотношениям не подлежат применению положения ГК РФ о преимущественном праве арендатора на заключение договора аренды на новый срок. Данный довод Арбитражным судом Уральского округа был отклонен, так как, по его мнению, в совокупности со ст.9 ЛК РФ он противоречит п.3 комментируемой статьи (см. постановление Арбитражного суда Уральского округа от 14.11.2018 г. N Ф09-6968/18 по делу N А50-3450/2018).

Комментарий к статье 39.2. Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на предоставление земельных участков

1. Комментируемой статьей определяются органы власти, уполномоченные на предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. При этом норма комментируемой статьи является отсылочной, так как в ней содержится оговорка о том, что такие органы власти предоставляют соответствующие земельные участки в пределах компетенции в соответствии со ст.9-11 ЗК РФ. Однако если обратиться к данным статьям ЗК РФ, то в них специальных полномочий в части предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не содержится. В связи с этим собственно полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по предоставлению соответствующих земельных участков, определенные комментируемой статьей, следует отнести к так называемым "иным полномочиям", установленным ЗК РФ.

2. На федеральном уровне к числу органов, обеспечивающих предоставление земельных участков, находящихся в федеральной собственности, относится, прежде всего, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество).

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утв. постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 г. N 432, Росимущество является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

Так, в числе прочих функций Росимущество:

1) заключает в установленном порядке договоры купли-продажи федерального и иного имущества, а также обеспечивает передачу прав собственности на это имущество;

2) осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности;

3) обеспечивает в установленном порядке соблюдение покупателями заключенных ими договоров купли-продажи федерального имущества;

4) организует оценку имущества в целях осуществления имущественных, иных прав и законных интересов Российской Федерации, определяет условия договоров о проведении оценки федерального имущества;

5) приобретает в установленном порядке имущество в федеральную собственность, осуществляет передачу имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов РФ и в муниципальную собственность;

6) подготавливает и представляет в установленном порядке в Министерство экономического развития Российской Федерации предложения об установлении публичных сервитутов на земельные участки;

7) обеспечивает поступление в федеральный бюджет средств от приватизации федерального имущества, продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, продажи права на заключение договора аренды земельного участка на торгах (аукционах, конкурсах);

8) принимает в установленном порядке имущество, обращенное в собственность Российской Федерации, а также выморочное имущество, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации переходит в порядке наследования в собственность Российской Федерации;

9) принимает в установленном порядке решения о предоставлении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, если иное не установлено федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;

10) принимает решения о прекращении прав на земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, в соответствии с законодательством Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;

11) принимает в установленном порядке решения об образовании земельных участков из земельных участков, находящихся в федеральной собственности, если иное не установлено федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;

12) распоряжается в установленном порядке земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в отношении которых межведомственным коллегиальным органом, образованным в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", принято решение о целесообразности осуществления Агентством полномочий по распоряжению такими земельными участками, утверждает в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, схемы расположения таких земельных участков на кадастровом плане территории, направляет в соответствии с законодательством Российской Федерации в акционерное общество "ДОМ.РФ" поручения по распоряжению такими земельными участками;

13) осуществляет ряд полномочий в связи с продажей находящихся в федеральной собственности земельных участков или заключением договоров аренды таких земельных участков;

14) осуществляет от имени Российской Федерации юридические действия по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом, в том числе в случае:

15) принимает в установленном порядке решение о предварительном согласовании места размещения объекта при предоставлении земельного участка, если иное не установлено федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

16) принимает решение о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность юридическими и физическими лицами, в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности;

17) выступает от имени Российской Федерации при государственной регистрации права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество, составляющее государственную казну Российской Федерации, и сделок с ним, а также права собственности Российской Федерации на земельные участки, которое признается (возникает) в соответствии с федеральными законами;

18) осуществляет иные функции по управлению государственным имуществом, если такие функции предусмотрены федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации.

Росимущество осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

3. На региональном уровне предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности субъектов РФ, осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, в качестве которых, как правило, выступают территориальные министерства, комитеты, департаменты, управления имущественных отношений.

Укажем в качестве примера на ряд следующих документов:

1) постановление Правительства Севастополя от 22.09.2016 г. N 883-ПП "Об утверждении Положения о Департаменте по имущественным и земельным отношениям города Севастополя". Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя - исполнительный орган государственной власти города Севастополя, реализующий государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере имущественных и земельных отношений, отраслевое и межотраслевое управление в сфере имущественных и земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг, управлению и распоряжению государственным имуществом, которое находится в собственности города Севастополя, а также координирующий в установленных случаях деятельность в этой сфере иных исполнительных органов государственной власти города Севастополя;

2) постановление Правительства Республики Башкортостан от 31.01.2014 г. N 35 "Об утверждении Положения о Министерстве земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан". Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан является республиканским органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своей компетенции права собственника земельных ресурсов и государственного имущества Республики Башкортостан, функции в области землеустройства;

3) постановление Правительства Ленинградской области от 23.04.2010 г. N 102 "Об утверждении Положения о Ленинградском областном комитете по управлению государственным имуществом". Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом является отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющим в пределах компетенции, установленной Правительством Ленинградской области, полномочия по реализации государственной политики в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Ленинградской области, а также отдельные полномочия субъекта РФ - Ленинградской области в сфере земельных отношений;

4) постановление администрации НАО от 25.08.2015 г. N 275-п "Об утверждении Положения об Управлении имущественных и земельных отношений Ненецкого автономного округа". Управление имущественных и земельных отношений Ненецкого автономного округа является исполнительным органом государственной власти Ненецкого автономного округа, осуществляющим функции по нормативному правовому регулированию и реализации государственной политики в области управления и распоряжения государственным имуществом Ненецкого автономного округа и земельных отношений. Управление уполномочено на осуществление отдельных полномочий субъекта РФ - Ненецкого автономного округа в области имущественных и земельных отношений.

4. На местном уровне предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется органами местного самоуправления, в качестве которых, как правило, выступают соответствующие комитеты, департаменты имущественных отношений либо иные функциональные единицы в составе администрации муниципального образования. Здесь отметим в качестве примера:

1) решение Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" от 23.07.2014 г. N 66-рс "Об утверждении Положения о комитете по управлению имуществом муниципального образования "Город Майкоп". Комитет по управлению имуществом муниципального образования "Город Майкоп" является структурным подразделением Администрации муниципального образования "Город Майкоп" по управлению и распоряжению объектами муниципальной собственности, в том числе земельными ресурсами;

2) решение Якутской городской Думы от 11.06.2014 г. N РЯГД-8-6 "Об утверждении Положения о Департаменте имущественных и земельных отношений Окружной администрации города Якутска". Департамент имущественных и земельных отношений Окружной администрации города Якутска является отраслевым (функциональным) органом местной администрации, входящим в структуру Окружной администрации города Якутска, осуществляющим функции в сфере управления муниципальным имуществом, а также в сфере управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена в городском округе "город Якутск", в рамках осуществления органами местного самоуправления городского округа "город Якутск" полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий;

3) решение Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 22.12.2016 г. N 35-11 "Об утверждении Положения о Муниципальном учреждении "Управление имущества, градостроительства и земельных отношений города Горно-Алтайска". Муниципальное учреждение "Управление имущества, градостроительства и земельных отношений города Горно-Алтайска" является отраслевым (функциональным) органом исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - администрации города Горно-Алтайска, наделенным исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения в сфере владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования "Город Горно-Алтайск", земельных отношений, градостроительной и архитектурной деятельности, оказанию муниципальных услуг в установленной сфере деятельности.

Комментарий к статье 39.3. Случаи продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах и без проведения торгов

1. В п.1 комментируемой статьи содержится общее требование к продаже земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключающееся в том, что продажа осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов. С учетом положений гражданского законодательства можно сделать вывод, что при продаже земельных участков самым главным критерием выбора покупателя является предложенная им высокая цена, а не условия договора.

Такое решение законодателя о продаже указанных земельных участков исключительно в форме аукционов представляется обоснованным, так как земельный участок при продаже уже имеет целевое назначение и разрешенное использование, и цель использования земельного участка (строительство зданий, ведение сельскохозяйственного производства и т.д.) уже оговорена при продаже. Кроме того, как следует из материалов судебной практики, именно конкурсная основа обеспечивает справедливое и открытое распределение объектов публичной собственности (см. определение ВС РФ от 29.06.2017 г. N 304-КГ17-4425 по делу N А45-503/2016 и др.).

2. В п.2 комментируемой статьи определены случаи продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. Критериями, по которым законодателем определены данные случаи, являются следующие:

1) наличие у земельного участка правообладателя, которому и осуществляется продажа земельного участка (подп.1, 2-4, 6, 7, 9);

2) целевое использование земельного участка, для которого осуществляется его продажа (подп.1.1, 8, 10, 11).

Вместе с тем в приведенных в п.2 комментируемой статьи случаях есть случаи, которые объединят в себе оба вышеуказанных критерия. Так, случаем продажи земельного участка без проведения торгов является образование земельного участка из земельного участка, предоставленного в аренду для комплексного освоения территории, лицу, с которым в соответствии с ГрК РФ заключен договор о комплексном освоении территории.

В соответствии со ст.46.4 ГрК РФ комплексное освоение территории включает в себя подготовку документации по планировке территории, образование земельных участков в границах данной территории, строительство на земельных участках в границах данной территории объектов транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, а также иных объектов в соответствии с документацией по планировке территории. Договор комплексного освоения территории заключается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предоставляющими земельный участок для комплексного освоения территории, и юридическим лицом, признанным победителем аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, или юридическим лицом, подавшим единственную заявку на участие в этом аукционе, или заявителем, признанным единственным участником такого аукциона, или единственным принявшим участие в аукционе его участником.

В связи с этим представляется обоснованным решение федерального законодателя о продаже соответствующего земельного участка без проведения торгов, поскольку в отношении лица, желающего приобрести земельный участок, уже был проведен аукцион в целях заключения договора аренды такого земельного участка. Вместе с тем как следует из материалов судебной практики, чтобы такому лицу предоставить земельный участок, необходимо наличие такого критерия, как начало комплексного освоения территории и выполнение в связи с этим действий, требуемых в соответствии с законодательством (см. постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23.01.2018 г. N Ф07-15317/2017 по делу N А66-14457/2016 и др.).

Ввиду такого критерия, как наличие у земельного участка правообладателя, согласно подп.6 п.2 комментируемой статьи земельные участки, на которых расположены здания, сооружения, предоставляются собственникам таких зданий, сооружений либо помещений. При этом, как следует из материалов судебной практики, не имеет значения, в каком состоянии находится расположенное на земельном участке здание, сооружение либо помещение (см. кассационное определение ВС РФ от 11.04.2019 г. N 6-КА19-1 и др.).

Что касается такого критерия, как целевое использование земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, то в частности подп.10 п.2 комментируемой статьи устанавливает такой случай продажи земельного участка без проведения торгов, как продажа земельных участков гражданам в целях индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, а также гражданам или крестьянским (фермерским) хозяйствам в целях осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности. Вместе с тем, как следует из материалов судебной практики, при продаже в таком случае земельного участка необходимо, чтобы его характеристики соответствовали возможности такого целевого использования (см. постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 04.06.2018 г. по делу N А56-81977/2017 и др.).

3. В п.3 комментируемой статьи содержится так называемый исключительно-льготный случай продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. Этим случаем является подача в целях участия в торгах единственной заявки, если при этом такая заявка соответствует условиям аукциона, а лицо, подавшее заявку, соответствует требованиям, указанным в извещении о проведении аукциона. Как следует из материалов судебной практики, суды на основании данной нормы отказывают в удовлетворении требований иных лиц на покупку соответствующих земельных участков.

Так, ООО "Алтай" обратилось в арбитражный суд с исковым заявлением к администрации Белоярского сельсовета Алтайского района Республики о переводе прав и обязанностей покупателя по договору купли-продажи земельной доли, заключенному на основании сообщения в газете "Сельская правда". Данный договор был заключен с главой крестьянского (фермерского) хозяйства гр. Щ. Из материалов дела усматривалось, что участником аукциона был признан только один глава крестьянского (фермерского) хозяйства, поэтому договор купли-продажи доли был заключен с единственным участником торгов - гр. Щ. Истец должен был узнать об объявленных торгах, соответственно, о предстоящей сделке из общедоступной информации. Сведения о лице, выигравшем торги, размещены на сайте torgi.gov.ru. Таким образом, в удовлетворении исковых требований было отказано (см. постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 13.09.2018 г. по делу N А74-1555/2018).

Комментарий к статье 39.4. Цена продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности

1. В п.1 комментируемой статьи закреплен порядок определения цены земельного участка в случае заключения договора купли-продажи земельного участка на торгах. По сути, в п.1 комментируемой статьи содержится два порядка определения цены:

1) порядок, действующий в случае проведения аукциона по продаже земельного участка;

2) порядок, действующий в случае подачи единственной заявки на участие в аукционе по продаже земельного участка или в случае участия в таком аукционе только одного участника.

Отсюда следует, что существует две цены в случае продажи земельного участка на аукционе:

1) конечная цена земельного участка, определяемая по результатам аукциона;

2) начальная цена земельного участка.

При этом необходимо обратить внимание на то, что цена, о которой идет речь в п.1 комментируемой статьи, применяется исключительно при определении цены земельных участков при заключении договоров купли-продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, но не при заключении иных гражданско-правовых договоров. Так, например, акционерное общество "Сибстройсервис" обратилось в Арбитражный суд Тюменской области с исковым заявлением к акционерному обществу "Агентство ипотечного жилищного кредитования" о понуждении заключить договор купли-продажи земельных участков, арендованных истцом на основании договора аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства. К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Тюменской области, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, Ямало-Ненецком автономном округе. По мнению акционерного общества "Агентство ипотечного жилищного кредитования", судами не применены подлежащие применению положения п.1 комментируемой статьи, в соответствии с которыми договор купли-продажи подлежал заключению на аукционе, в связи с чем и цена спорных земельных участков не могла быть установлена исходя из условий заключенного сторонами договора аренды. Однако Арбитражный суд Западно-Сибирского округа отметил, что ошибочность доводов о неприменении судами п.1 комментируемой статьи, поскольку предусмотренное данной правовой нормой заключение договора купли-продажи на торгах, в рассматриваемом случае не применяется (см. постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 20.04.2018 г. N Ф04-1296/2018 по делу N А70-11113/2017.)

2. В п.2 комментируемой статьи содержится порядок определения цены земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, при его продаже без проведения торгов. В этом случае цена земельного участка при заключении договора купли-продажи определяется в порядке, устанавливаемом органом власти, представляющим полномочия собственника на соответствующий земельный участок. При этом стоит обратить внимание на то, что порядок устанавливается не органом власти, которым осуществляются полномочия собственника в отношении земельного участка, а органом власти, представляющим такие полномочия.

Например, в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, порядок определения цены при заключении договора купли-продажи определяется Правительством РФ, а не Федеральным агентством по управлению государственным имуществом. Так, согласно Правилам определения цены земельного участка, находящегося в федеральной собственности, при заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26.03.2015 г. N 279, цена земельного участка определяется в размере его кадастровой стоимости, за исключением отдельных случаев. В частности, цена земельного участка определяется в размере 60 процентов его кадастровой стоимости при продаже:

земельного участка, предоставленного для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, гражданину, являющемуся собственником здания или сооружения, возведенных в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и расположенных на приобретаемом земельном участке;

земельного участка, предоставленного юридическому лицу - собственнику здания или сооружения, являющихся объектами федерального или регионального значения и расположенных на приобретаемом земельном участке.

Аналогичный вывод можно сделать и в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. Например, в Алтайском крае в отношении земельных участков, находящихся в собственности Алтайского края, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, такая цена определена Администрацией Алтайского края (см. постановление Администрации Алтайского края от 22.09.2015 г. N 371 "Об утверждении Порядка определения цены земельных участков, находящихся в собственности Алтайского края, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, при заключении договоров купли-продажи земельных участков без проведения торгов"). Также можно отметить постановление Правительства Ленинградской области от 25.05.2015 г. N 179 "Об утверждении Порядка определения цены продажи земельных участков, находящихся в собственности Ленинградской области, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляемых без проведения торгов, в Ленинградской области", постановление Правительства Московской области от 02.05.2012 г. N 639/16 "Об установлении цены продажи земельных участков, находящихся в собственности Московской области или государственная собственность на которые не разграничена, собственникам зданий, сооружений либо помещений в них, расположенных на таких земельных участках" и др.

В отношении земельного участка, находящегося в муниципальной собственности городского округа "Город Кызыл Республики Тыва" такая цена определена мэрией города Кызыла (см. Порядок определения цены земельного участка, находящегося в муниципальной собственности городского округа "Город Кызыл Республики Тыва", при заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов, утвержденный постановлением мэрии города Кызыла от 14.10.2015 г. N 1084). Также отметим постановление администрации г.Ставрополя от 16.01.2019 г. N 65 "Об утверждении Порядка определения цены земельного участка, находящегося в собственности муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, при заключении договора купли-продажи земельного участка без проведения торгов", постановление Администрации Нижнеомского муниципального района Омской области от 30.05.2019 г. N 288-п "Об утверждении Порядка определения цены земельных участков, находящихся в собственности Нижнеомского сельского поселения Нижнеомского муниципального района Омской области, при заключении договоров купли-продажи таких земельных участков без проведения торгов" и др.

Вместе с тем необходимо учесть, что предусмотренное п.2 комментируемой статьи правило применяется при условии, если иное не установлено федеральными законами. Так, например, в силу п.5.1 ст.10 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" земельный участок, находящийся в муниципальной собственности и выделенный в счет земельных долей, находящихся в муниципальной собственности, в порядке, установленном данным законом, передается использующим такой земельный участок сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству в собственность или аренду без проведения торгов в случае, если сельскохозяйственная организация или крестьянское (фермерское) хозяйство обратились в орган местного самоуправления с заявлением о заключении договора купли-продажи или договора аренды такого земельного участка в течение шести месяцев с момента государственной регистрации права муниципальной собственности на такой земельный участок. При этом цена такого земельного участка устанавливается в размере не более 15% его кадастровой стоимости, а арендная плата - в размере 0,3% его кадастровой стоимости.

3. В п.3 комментируемой статьи содержится ограничение при определении цены земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, при заключении договора купли-продажи без проведения торгов. Таким ограничением является кадастровая стоимость земельного участка или иной размер цены земельного участка, если он установлен федеральным законом.

Как отметил в этом отношении Верховный Суд РФ, ст.24.20 Федерального закона от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" предусмотрено, что, по общему правилу, сведения о кадастровой стоимости используются для целей, предусмотренных законодательством Российской Федерации, с даты их внесения в государственный кадастр недвижимости. Следовательно, цена находящегося в государственной собственности земельного участка, выкупаемого собственником расположенных на таком участке строений, определяется исходя из кадастровой стоимости этого участка на момент обращения собственника расположенных на нем строений в уполномоченный орган с соответствующим заявлением. Это не было учтено судами первой и апелляционной инстанций, указавшими, что выкупная цена земельного участка подлежит определению исходя из его кадастровой стоимости на момент принятия (см. п.6 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 5 (2017), утв. Президиумом ВС РФ 27.12.2017).

Для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель (за исключением случая, указанного в п.3 ст.66 ЗК РФ). Государственная кадастровая оценка земель проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности. Здесь следует учесть, что к отношениям, возникающим в связи с проведением государственной кадастровой оценки, пересмотром и оспариванием ее результатов, установлен переходный период применения Федерального закона от 03.07.2016 г. N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке" с 1 января 2017 года до 1 января 2020 года. В течение переходного периода государственная кадастровая оценка может проводиться или в соответствии с указанным законом, или в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" с учетом особенностей, предусмотренных федеральными законами. При этом государственная кадастровая оценка, проведение которой начато в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", должна быть завершена до 1 января 2020 года.

В качестве примера федерального закона, определяющего иной размер цены земельного участка, сошлемся на приведенные выше положения п.5.1 ст.10 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

4. Реализуя свою конституционную обязанность, федеральный законодатель ввел некоторые ограничения для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в осуществлении права землепользования, тем самым установив изъятия из национального режима регулирования права частной собственности на землю. Так, п.3 ст.15 ЗК РФ для указанных лиц введен запрет на обладание на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных и иных территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, а согласно ч.4 ст.39.4 ЗК РФ земельные участки им предоставляются в собственность исключительно за плату, т.е. не могут передаваться безвозмездно (см. апелляционное определение Свердловского областного суда от 25.04.2017 г. по делу N 33-6847/2017).

Комментарий к статье 39.5. Случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно

1. Комментируемая статья закрепляет случаи бесплатного предоставления в собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Основанием такого предоставления является решение соответствующего уполномоченного органа, то есть органа государственной власти или органа местного самоуправления, представляющих полномочия собственника в отношении земельных участков соответствующей формы собственности.

Если закрепленные в комментируемой статье случаи бесплатного предоставления соответствующих земельных участков сравнивать с закрепленными в п.2 ст.39.3 ЗК РФ случаями продажи земельных участков без проведения торгов, а в особенности если говорить о критериях такого предоставления, то можно констатировать тот факт, что этими критериями также являются:

наличие у земельного участка правообладателя, которому и осуществляется его предоставление (подп.4, 5, 8 комментируемой статьи);

целевое использование земельного участка, предоставление которого осуществляется (подп.1, 3 комментируемой статьи).

Вместе с тем помимо названных критериев предоставление в собственность бесплатно указанных земельных участков основано и на таких критериях, как:

социальная поддержка отдельных категорий граждан (подп.6, 7 комментируемой статьи);

общественная значимость предоставления таких земельных участков (подп.2, 9-11 комментируемой статьи).

2. Обратим внимание на ряд наиболее значимых аспектов, которые следует учитывать для целей применения норм комментируемой статьи.

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям в отношении применения положений подп.1 комментируемой статьи разъяснил следующее (см. письмо Комитета по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям ГД ФС РФ от 19.12.2016 г. N 3.12-22/475).

В соответствии с подп.1 комментируемой статьи предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка, образованного в границах застроенной территории, в отношении которой заключен договор о ее развитии, лицу, с которым заключен этот договор. Согласно подп.3 п.3 ст.11.3 ЗК РФ в границах территории, в отношении которой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключен договор о ее развитии, образование земельных участков осуществляется исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории. Исходя из этого, в ситуации, когда образование земельных участков в соответствии с проектом межевания территории осуществляется таким образом, что исходными земельными участками являются земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, и земельные участки, находящиеся в частной собственности лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, в числе прочего н применение института перераспределения земельных участков.

В частности, согласно подп.1 п.1 ст.39.28 ЗК РФ перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, допускается в случае перераспределения таких земель и (или) земельных участков в границах застроенной территории, в отношении которой заключен договор о развитии застроенной территории, осуществляется в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории.

Таким образом, процедуре предоставления лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, должно предшествовать перераспределение земельного участка, находящегося в частной собственности, путем приведения местоположения его границ в соответствии с утвержденным проектом межевания территории. После осуществления соответствующего перераспределения допускается образование и предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для дальнейшего предоставления в соответствии с подп.1 ст.39.5 ЗК РФ.

О судебной практике, затрагивающей применение положений подп.1 комментируемой статьи, см. постановление Арбитражного суда Уральского округа от 04.02.2019 г. N Ф09-9221/18 по делу N А07-12235/2018, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12.12.2018 г. N Ф02-4297/2018 по делу N А58-9114/2017, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 06.12.2018 г. N Ф09-8357/18 по делу N А07-10007/2018, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 07.02.2018 г. N Ф07-16125/2017 по делу N А56-86308/2016 и др.

3. При предоставлении бесплатно в собственность земельного участка в случае, установленном подп.2 комментируемой статьи, условием является факт сохранения на соответствующем земельном участке здания или сооружения религиозного или благотворительного назначения, находящихся в собственности религиозной организации. Данная норма корреспондирует п.3 ст.21 Федерального закона от 26.09.1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", которым определено, что передача в установленном порядке в собственность религиозным организациям культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется безвозмездно. И такой порядок регламентирован Федеральным законом от 30.11.2010 г. N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности", где в п.2 ст.5 закреплено, что земельный участок, на котором расположено имущество религиозного назначения, передается религиозной организации в собственность бесплатно или на праве безвозмездного пользования в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации. То есть, сделана отсылка к нормам комментируемой статьи, а также ст.39.10 ЗК РФ.

О судебной практике, затрагивающей применение положений подп.2 комментируемой статьи, см. постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.05.2019 г. N Ф08-3094/2019 по делу N А53-27835/2018, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2016 г. N 07АП-9684/2016 по делу N А67-3483/2016, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2019 г. N 15АП-9/2019 по делу N А53-27835/2018, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 29.11.2016 г. N 08АП-12208/2016, 08АП-12269/2016 по делу N А81-1455/2016, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2016 г. N 09АП-28720/2016-ГК по делу N А40-90104/2015 и др.

4. В силу подп.3 комментируемой статьи предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка, образованного в соответствии с проектом межевания территории и являющегося земельным участком общего назначения, расположенным в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, в общую долевую собственность лицам, являющимся собственниками земельных участков, расположенных в границах такой территории, пропорционально площади этих участков.

Данные нормы корреспондируют положениям применяющегося в основной части с 01.01.2019 г. Федерального закона от 29.07.2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в ч.3 ст.22 которого отмечено, что садовые земельные участки и огородные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам в собственность бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ.

Для целей применения указанных положений необходимо учитывать нормы п.2.7 ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", определяющего возможность членов некоммерческих организаций, созданных до 1 января 2019 г. для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, и члены садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ, созданных путем реорганизации таких некоммерческих организаций, до 31 декабря 2020 г. приобрести земельный участок, предназначенный для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, без проведения торгов в собственность бесплатно, независимо от даты вступления в члены указанных некоммерческих организаций, при совокупном соответствии такого земельного участка определенным условиям. Реализация норм п.2.7 ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" осуществляется в соответствии с правилами, установленными в п.2.8-2.10 ст.3 этого закона.

О судебной практике, затрагивающей применение положений подп.3 комментируемой статьи, см. определение ВС РФ от 27.05.2019 г. N 304-ЭС19-7397 по делу N А46-3407/2018, постановление Арбитражного суда Московского округа от 28.03.2019 г. N Ф05-3502/2019 по делу N А41-55067/2018, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 12.02.2019 г. N Ф04-6705/2018 по делу N А46-3407/2018, постановление Арбитражного суда Московского округа от 27.12.2018 N Ф05-22143/2018 по делу N А41-10313/18, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22.08.2017 г. N Ф02-3717/2017 по делу N А78-8193/2016, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 10.04.2017 г. N Ф07-915/2017 по делу N А56-73375/2015 и др.

5. В подп.4 и подп.5 комментируемой статьи речь идет о таком случае бесплатного предоставления земельных участков, как приобретательная давность. То есть, если гражданину в соответствии с положениями ЗК РФ уже был предоставлен земельный участок в безвозмездное пользование и им были соблюдены предусмотренные положениями ЗК РФ требования к такому использованию, то он вправе претендовать на бесплатное приобретение в собственность такого земельного участка. В то же время необходимо отметить, что срок такого пользования не соотносится со сроками приобретательной давности в отношении недвижимого имущества, которым является земельный участок, установленными ст.234 ГК РФ. В подп.4 и подп.5 комментируемой статьи указан срок - 5 лет. Между тем в п.1 ст.234 ГК РФ такой срок составляет пятнадцать лет.

В то же время такую разницу в сроках, устанавливаемых гражданским и земельным законодательством, можно объяснить тем, что в п.1 ст.234 ГК РФ речь идет о давности владения, а в подп.4 и подп.5 комментируемой статьи - о давности пользования. Вместе с тем если земельный участок находится у гражданина в пользовании, то очевидно, что он одновременно в отношении такого земельного участка и реализует правомочия владения, то есть фактического обладания. При этом необходимо обратить внимание и на то, что в подп.6 и 7 ст.39.10 ЗК РФ речь идет о том, что земельный участок гражданину предоставляется на срок не более, чем шесть лет. В связи с этим можно предположить, что поскольку большую часть срока гражданин использовал земельный участок в соответствии с требованиями ЗК РФ, то законодатель, исходя из данного шестилетнего срока, установил срок давности пользования в целях предоставления в собственность земельного участка в пять лет.

Следует обратить внимание на то, что в подп.5 комментируемой статьи содержится такая особенность случая бесплатного предоставления земельных участков в собственность гражданину, которому соответствующий земельный участок был предоставлен в безвозмездное пользование, как его работа по основному месту работы в муниципальном образовании и по специальности, которые определены законом субъекта РФ. Так, например, Закон Республики Карелия от 06.03.2017 г. N 2101-ЗРК "О некоторых вопросах предоставления отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Республики Карелия" в п.2 ст.1 устанавливает, что предоставление в собственность земельного участка молодому специалисту по основанию, обозначенному в п.5 ст.39.5 комментируемой статьи, осуществляется по истечении пяти лет со дня предоставления ему земельного участка в безвозмездное пользование при условии, что этот молодой специалист использовал такой земельный участок в указанный период в соответствии с разрешенным использованием и работал по основному месту работы в одном из муниципальных образований, определенных ст.6 "Перечень муниципальных образований в Республике Карелия, на территории которых допускается предоставление молодым специалистам земельных участков" Закона Республики Карелия от 06.03.2017 г. N 2101-ЗРК "О некоторых вопросах предоставления отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Республики Карелия", по одной из специальностей, определенных ст.7 "Перечень специальностей, работа по которым дает право молодым специалистам получать земельные участки" этого же закона.

О судебной практике, затрагивающей применение положений подп.4 и 5 комментируемой статьи, см. постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 11.05.2017 г. N Ф03-1414/2017 по делу N А51-14208/2016, апелляционное определение Свердловского областного суда от 18.09.2018 г. по делу N 33-16002/2018, апелляционное определение Свердловского областного суда от 31.08.2017 г. по делу N 33-15334/2017, апелляционное определение Кемеровского областного суда от 13.02.2018 г. по делу N 33-1270/2018 и др.

6. Важным случаем бесплатного предоставления в собственность земельных участков, связанным с социальной поддержкой отдельных категорий граждан, является случай, закрепленный в подп.6 комментируемой статьи. При этом органам государственной власти субъектов РФ предоставлено право устанавливать определенные требования при предоставлении земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей (см., например, Закон Псковской области от 11.05.2017 г. N 1774-ОЗ "О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков в собственность бесплатно на территории Псковской области", Закон Московской области от 01.06.2011 г. N 73/2011-ОЗ "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области", распоряжение Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга от 20.07.2016 г. N 78-р "Об утверждении Административного регламента Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга по предоставлению государственной услуги по предоставлению гражданам Российской Федерации, имеющим трех и более детей, земельных участков для индивидуального жилищного или дачного строительства" и др.).

При этом в силу подп.6 комментируемой статьи органами государственной власти субъектов РФ может быть:

1) предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет (см., например, ст.5 "Порядок постановки на учет граждан в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, порядок снятия с учета и порядок предоставления гражданам, принятым на учет, земельных участков в собственность бесплатно" Областного закона Ленинградской области от 17.07.2018 г. N 75-оз "О бесплатном предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков в собственность на территории Ленинградской области и о внесении изменений в областной закон "О бесплатном предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Ленинградской области"; постановление Правительства Хабаровского края от 03.03.2016 г. N 47-пр "Об утверждении формы заявления о постановке на учет граждан, имеющих трех и более детей, в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, Перечня документов, необходимых для постановки на учет граждан, имеющих трех и более детей, в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, Порядка ведения Единого реестра граждан, поставленных на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, и граждан, получивших земельные участки в собственность бесплатно на территории Хабаровского края, и предоставления сведений из указанного реестра", приказ Министерства инвестиционной и земельно-имущественной политики Хабаровского края от 20.01.2017 г. N 3 "Об утверждении Административного регламента предоставления министерством инвестиционной и земельно-имущественной политики Хабаровского края государственной услуги по постановке на учет, снятию с учета граждан, имеющих трех и более детей, обратившихся с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно на территории Хабаровского края, в том числе в электронной форме" и др.);

2) установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно (см., например, постановление Правительства ЯНАО от 18.02.2016 г. N 110-П "Об утверждении Порядка предоставления социальных выплат на приобретение (строительство) жилого помещения гражданам, имеющим трех и более детей, взамен предоставления земельного участка в собственность бесплатно", постановление Правительства Челябинской области от 24.10.2018 г. N 485-П "О Порядке предоставления гражданам социальной выплаты на приобретение жилого помещения взамен предоставления в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства с возведением жилого дома на приусадебном земельном участке" и др.).

О судебной практике, затрагивающей применение положений подп.6 комментируемой статьи, см. определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 17.08.2018 г. N 18-КГ18-135, апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 28.03.2018 г. N 80-АПГ18-1, апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 12.03.2019 г. по делу N 33-6447/2019, апелляционное определение Верховного суда Республики Дагестан от 12.11.2018 г. N 33-5748/2018, апелляционное определение Курганского областного суда от 26.03.2019 г. по делу N 33-840/2019, апелляционное определение Челябинского областного суда от 14.03.2019 г. по делу N 11-3039/2019, апелляционное определение Воронежского областного суда от 14.08.2018 г. по делу N 33-5409/2018, апелляционное определение Московского городского суда от 18.01.2018 г. по делу N 33-1918/2018 и др.

7. В случае предоставления земельного участка на основании подп.7 комментируемой статьи важным является соблюдение требования о том, что земельный участок иным категориям граждан предоставляется бесплатно в собственность в случаях, предусмотренных федеральными законами, и в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ.

Так, в силу ч.2 ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся на день введения в действие ЗК РФ в собственности общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, предоставляются в собственность указанных организаций бесплатно. Согласно ст.17 Федерального закона от 24.11.1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, предоставляется право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного хозяйства и садоводства.

Что касается регионального законодательства, принятого в целях реализации норм подп.7 комментируемой статьи, то здесь отметим Областной закон Ленинградской области от 14.10.2008 г. N 105-оз "О бесплатном предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Ленинградской области"; Закон Тюменской области от 21.06.2018 г. N 55 "О предоставлении земельных участков отдельным категориям граждан в собственность бесплатно"; Закон Калужской области от 19.02.2019 г. N 447-ОЗ "О случаях и порядке предоставления земельных участков, расположенных на территории Калужской области, находящихся в государственной или муниципальной собственности, пострадавшим гражданам, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, в собственность бесплатно"; Закон Волгоградской области от 14.07.2015 г. N 123-ОД "О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан бесплатно"; Закон Челябинской области от 13.04.2015 г. N 154-ЗО "О земельных отношениях" (ст.12 "Порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпункте 7 статьи 39-5 Земельного кодекса Российской Федерации") и др.

О судебной практике, затрагивающей применение положений подп.7 комментируемой статьи, см. постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 06.06.2017 г. N Ф03-1178/2017 по делу N А51-9349/2016, апелляционное определение Ярославского областного суда от 27.05.2019 г. по делу N 33-2720/2019, апелляционное определение Самарского областного суда от 21.03.2019 г. по делу N 33-3140/2019, апелляционное определение Нижегородского областного суда от 19.02.2019 г. по делу N 33-1672/2019, апелляционное определение Московского городского суда от 20.12.2018 г. по делу N 33-55875/2018, апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 03.05.2018 г. по делу N 33-2753/2018, апелляционное определение Верховного суда Республики Калмыкия от 06.12.2016 г. по делу N 33а-1274/2016 и др.

8. Частным случаем бесплатного предоставления в собственность религиозной организации земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, является случай, закрепленный в подп.8 комментируемой статьи. Здесь речь идет о строгом соблюдении следующих условий:

во-первых, земельный участок должен быть предоставлен религиозной организации на праве постоянного (бессрочного) пользования;

в-вторых, должно быть соблюдено целевое назначение земельного участка - такой земельный участок предназначается для сельскохозяйственного производства;

в-третьих, случаи предоставления такого земельного участка оговариваются в нормах регионального законодательства - соответствующих законах субъектов РФ.

Только при совокупном соблюдении всех перечисленных условий может идти речь о безвозмездном предоставлении указанного земельного участка в собственность религиозной организации. Приведем несколько примеров.

Пример 1. Закон Московской области от 07.06.1996 г. N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области" в ст.13.1 закрепляет, что земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставленный религиозной организации на праве постоянного (бессрочного) пользования и предназначенный для сельскохозяйственного производства, предоставляется этой организации в собственность бесплатно на основании решения органа, уполномоченного на предоставление земельных участков, при условии отсутствия у уполномоченного органа Московской области или органа местного самоуправления муниципального образования Московской области информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка.

Аналогичные условия предоставления земельного участка регламентированы также в ст.2 Закона Ярославской области от 09.06.2016 г. N 30-з "Об отдельных вопросах предоставления в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности"; ч.2 ст.4 Областного закона Ленинградской области от 02.12.2005 г. N 107-оз "Об отдельных вопросах оборота земель сельскохозяйственного назначения на территории Ленинградской области".

Пример 2. Закон Республики Адыгея от 07.06.2007 г. N 86 "О регулировании земельных отношений" в ст.6(3) устанавливает, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставленные религиозным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования и предназначенные для сельскохозяйственного производства, предоставляются в собственность бесплатно этим организациям в случае надлежащего использования указанных земельных участков по их целевому назначению в течение пятнадцати лет.

В то же время в аналогичной ситуации Закон Республики Мордовия от 12.03.2009 г. N 23-З "О регулировании земельных отношений на территории Республики Мордовия" в ст.5 закрепляет, что земельный участок, предоставленный религиозной организации на праве постоянного (бессрочного) пользования и предназначенный для сельскохозяйственного производства, предоставляется этой религиозной организации бесплатно в случае использования указанного земельного участка в соответствии с установленным разрешенным использованием не менее пяти лет.

Пример 3. Законом Чукотского автономного округа от 22.12.2015 г. N 141-ОЗ "О регулировании отдельных вопросов в сфере земельных отношений на территории Чукотского автономного округа" в п.4 ст.1 предусмотрено, что земельный участок, предоставленный религиозной организации на праве постоянного (бессрочного) пользования и предназначенный для сельскохозяйственного производства, предоставляется этой организации в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа в соответствии с Законом Чукотского автономного округа от 29.11.2004 г. N 55-ОЗ "О регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения в Чукотском автономном округе". Указанный закон, в свою очередь, устанавливает (см. п.2 ст.5), что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, предоставленные религиозным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии с ЗК РФ могут предоставляться религиозным организациям исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления в собственность бесплатно для сельскохозяйственного производства, выпаса скота, сенокошения.

9. Случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно, предусмотренные в подп.9-11 комментируемой статьи, регламентированы нормами соответствующего смежного законодательства, а именно:

1) Федерального закона от 01.05.2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ст.10 и др.);

2) Федерального закона от 24.07.2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" (см. ст.16.5 и др.) (см. апелляционное определение Верховного суда Республики Коми от 22.02.2018 г. по делу N 33-1114/2018, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2018 г. N 15АП-19398/2018 по делу N А53-13419/2018, апелляционное определение Верховного суда Республики Коми от 22.02.2018 г. по делу N 33-1114/2018 и др.);

3) Федерального закона от 29.07.2017 г. N 216-ФЗ "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ст.3, 5, 8 и др.).

Комментарий к статье 39.6. Случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду на торгах и без проведения торгов

1. Пункт 1 комментируемой статьи по содержанию аналогичен положению п.1 ст.39.3 ЗК РФ, так как устанавливает общее основание заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Такой договор, как и договор купли-продажи указанного земельного участка, по общему правилу, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением отдельных случаев.

2. В п.2 комментируемой статьи перечислены случаи заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. Необходимо обратить внимание, что по аналогии с п.2 ст.39.3 ЗК РФ, перечень таких случаев является закрытым. Что касается критериев определения данных случаев, то они следующие:

1) государственная значимость деятельности, которая будет осуществляться на предоставляемых в аренду земельных участках (подп.1-3, 4, 5, 13-13.3, 16, 21-23.2, 25-28, 30, 33-38);

2) социальная значимость предоставления земельного участка (подп.3.1, 14);

3) целевое использование предоставляемого в аренду земельного участка (подп.6-12, 15, 17-20, 24, 29, 31, 32).

Не останавливаясь подробно на анализе каждого из закрепленных в п.2 комментируемой статьи случаев предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов, отметим лишь наиболее значимые особенности их применения.

В подп.1 п.2 комментируемой статьи содержится такой случай заключения договора аренды земельных участков, как предоставление земельного участка юридическим лицам в соответствии с указом или распоряжением Президента РФ. Вместе с тем критерии для принятия такого указа или распоряжения в подп.1 п.2 комментируемой статьи не приводятся, а также в нем не содержится бланкетной нормы об определении таких критериев, что является, на наш взгляд, коррупциогенным фактором, предусмотренным в подп."б" п.3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. N 96, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц). Однако при проведении антикоррупционной экспертизы проекта федерального закона, в соответствии с которым предполагалось внести данные изменения в ЗК РФ, этот коррупциогенный фактор выявлен не был.

Если указанный случай сравнить со случаями предоставления земельных участков, закрепленных в подп.2 и 3 п.2 комментируемой статьи, то в данных положениях критерии принятия распоряжения соответствующим органом власти о предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов, а также цели предоставления такого земельного участка содержатся. На основании указанных положений земельный участок предоставляется для размещения объектов социально-культурного назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов при условии соответствия указанных объектов, инвестиционных проектов критериям, установленным Правительством Российской Федерации (законами субъектов РФ). Так, согласно п.2 критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного назначения и масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых допускается предоставление земельного участка, находящегося в федеральной собственности, в аренду без проведения торгов, утв. постановлением Правительства РФ от 29.12.2014 г. N 1603, предоставление земельного участка, находящегося в федеральной собственности, в аренду без проведения торгов в целях реализации масштабных инвестиционных проектов допускается в случае, если такие проекты в соответствии с обосновывающими документами, представленными инициатором проекта, предполагают строительство каких-либо из следующих объектов:

а) объекты, размещение которых позволит значительно (на 1 процент и более) увеличить количество рабочих мест в муниципальном образовании, на территории которого они размещаются, но не менее чем на 250 рабочих мест;

б) объекты, размещение которых позволит значительно (на 1 процент и более) увеличить ежегодные поступления от налогов, взимаемых на территории муниципального образования, но не менее чем на 5 млн. рублей;

в) индивидуальные жилые дома, многоквартирные дома, передаваемые в собственность или социальный найм гражданам, лишившимся жилого помещения в результате чрезвычайных ситуаций.

Если обратиться к законодательству субъектов РФ, то здесь можно указать на такие акты, как Областной закон Ленинградской области от 11.02.2016 г. N 1-оз "О критериях, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых земельные участки предоставляются в аренду без проведения торгов", Закон Санкт-Петербурга от 03.06.2015 г. N 288-48 "О критериях, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, не являющиеся объектами недвижимости, для размещения которых земельные участки предоставляются в аренду без проведения торгов", Закон Московской области от 18.03.2015 г. N 27/2015-ОЗ "Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых допускается предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов" и др.

С 1 января 2022 г. подп.3.1 п.2 комментируемой статьи не применяется. При этом в силу п.3 ст.8 Федерального закона от 01.07.2018 г. N 175-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" до установления Правительством РФ порядка предоставления земельного участка в соответствии с подп.3.1 п.2 ст.39.6 ЗК РФ решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о распоряжении земельным участком принимается по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

Социально значимым случаем предоставления земельных участков в аренду без проведения торгов является случай, предусмотренный в подп.14 п.2 комментируемой статьи. Это предоставление земельного участка гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ. Необходимо отметить, что в связи с установлением данного случая была решена серьезная проблема в социальной сфере, касающаяся обеспечения жильем инвалидов.

Так, согласно ст.17 Федерального закона от 24.11.1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, предоставляется право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного хозяйства и садоводства. Однако до внесения в ЗК РФ вышеуказанных изменений реализовать эту норму не представлялось возможным, так как в ранее действующей редакции был предусмотрен порядок предоставления земельных участков в целях индивидуального жилищного строительства исключительно на торгах. Таким образом, исходя из положений земельного законодательства, инвалиды были лишены возможности получить земельный участок в целях индивидуального жилищного строительства. На сегодняшний день инвалиды на основании подп.14 п.2 комментируемой статьи и ст.17 указанного закона вправе приобрести земельный участок в первоочередном порядке в аренду без проведения торгов.

Из материалов судебной практики следует, что в целях приобретения в аренду земельных участков на основании случая, закрепленного в подп.9 п.2 комментируемой статьи, правообладателям необходимо доказать факт нахождения на испрашиваемом земельном участке зданий, сооружений или помещений, находящихся у них на праве собственности или праве хозяйственного ведения. Отсутствие у соответствующих органов власти информации о наличии на испрашиваемых земельных участках таких зданий, строений, помещений является основанием для отказа в предоставлении в аренду земельных участков (см., например, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2016 г. N 15АП-5744/2016).

Случаи предоставления земельных участков в аренду без проведения торгов, закрепленные в подп.20 и подп.29 п.2 комментируемой статьи, соотносятся с положениями законодательства о недрах и о водных биологических ресурсах. Так, исходя из ст.10.1 Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах" и ст.33.3 и 33.4 Федерального закона от 20.12.2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" права пользования участками недр возникают, как правило, по результатам аукциона, и договор пользования рыболовным участком и договор пользования водными биологическими ресурсами заключаются по результатам конкурса на право заключения соответствующего договора. В связи с этим, поскольку в отношении пользователей недр, а также пользователей рыболовными участками и водными биологическими ресурсами уже проведены аукционы, то необходимость проведения торгов о предоставлении земельного участка в аренду отсутствует.

3. Пункты 3 и 4 комментируемой статьи направлены на регулирование вопросов пролонгации (продления) договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на новый срок. Установление таких случаев и условий соответствует положениям ст.621 ГК РФ, согласно которой, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. В данном случае п.3 и 4 комментируемой статьи установлены именно эти "иные" условия и случаи, о которых идет речь в ст.621 ГК РФ. При этом из материалов судебной практики следует, что несоблюдение условий и отсутствие случаев, установленных п.3 и 4 комментируемой статьи, влечет за собой признание договора аренды ничтожным (см., например, постановление Арбитражного суда Московского округа от 25.12.2018 г. по делу N А41-98241/2017 и др.).

4. В силу п.3 комментируемой статьи граждане и юридические лица, являющиеся арендаторами находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, имеют право на заключение нового договора аренды таких земельных участков без проведения торгов в следующих случаях:

1) земельный участок предоставлен гражданину или юридическому лицу в аренду без проведения торгов (за исключением случаев, предусмотренных п.13, 14 или 20 ст.39.12 ЗК РФ);

2) земельный участок предоставлен гражданину на аукционе для ведения садоводства.

Из п.4 комментируемой статьи следует, что гражданин или юридическое лицо, являющиеся арендаторами земельного участка, имеют право на заключение нового договора аренды такого земельного участка в указанных в п.3 настоящей статьи случаях при наличии в совокупности следующих условий:

1) заявление о заключении нового договора аренды такого земельного участка подано этим гражданином или этим юридическим лицом до дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды земельного участка;

2) исключительным правом на приобретение такого земельного участка в случаях, предусмотренных ЗК РФ, другими федеральными законами, не обладает иное лицо;

3) ранее заключенный договор аренды такого земельного участка не был расторгнут с этим гражданином или этим юридическим лицом по основаниям, предусмотренным п.1 и 2 ст.46 ЗК РФ;

4) на момент заключения нового договора аренды такого земельного участка имеются предусмотренные подп.1-30 п.2 комментируемой статьи основания для предоставления без проведения торгов земельного участка, договор аренды которого был заключен без проведения торгов.

5. В п.5 комментируемой статьи содержится особый случай предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов. Это необходимость завершения строительства на таком земельном участке объекта незавершенного строительства.

Такого рода участок может быть предоставлен в аренду:

1) только собственнику объекта незавершенного строительства;

2) только однократно - для завершения строительства этого объекта:

собственнику объекта незавершенного строительства, право собственности на который приобретено по результатам публичных торгов по продаже этого объекта, изъятого у предыдущего собственника в связи с прекращением действия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

собственнику объекта незавершенного строительства в случае, если уполномоченным органом в течение шести месяцев со дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды земельного участка, на котором расположен этот объект, в суд не заявлено требование об изъятии этого объекта путем продажи с публичных торгов либо судом отказано в удовлетворении данного требования или этот объект не был продан с публичных торгов по причине отсутствия лиц, участвовавших в торгах. Предоставление земельного участка в аренду без аукциона в этом случае допускается при условии, что такой земельный участок не предоставлялся для завершения строительства этого объекта ни одному из предыдущих собственников этого объекта.

При этом, как следует из материалов судебной практики, при предоставлении в указанном случае земельного участка в аренду без проведения торгов не допускается изменение вида разрешенного использования земельного участка (см. п.2 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом ВС РФ 14.11.2018 г.).

6. В п.6 комментируемой статьи содержится норма, аналогичная норме п.3 ст.39.3 ЗК РФ об исключительном случае заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, с лицом, подавшим единственную заявку на участие в аукционе на право заключения договора аренды земельного участка, либо лицом, являющимся единственным участником аукциона, при условии, что соответствующее лицо и его заявка соответствуют требованиям аукциона. Вместе с тем отметим, что в материалах судебной практики имеются судебные дела, когда заявители на основании данной нормы подают заявления об уступке прав требований по договорам аренды, заключенным с лицом, не являвшимся участником аукциона (см. постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 22.07.2016 г. N 06АП-3504/2016 по делу N А73-3770/2016 и др.).

Комментарий к статье 39.7. Размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности

1. Пункт 1 комментируемой статьи содержит бланкетную норму в части установления принципов определения размера арендной платы при предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в аренду. Так, согласно основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 г. N 582, такими принципами являются:

принцип экономической обоснованности;

принцип предсказуемости расчета размера арендной платы;

принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы;

принцип недопущения ухудшения экономического состояния землепользователей и землевладельцев при переоформлении ими прав на земельные участки;

принцип учета необходимости поддержки социально значимых видов деятельности посредством установления размера арендной платы в пределах, не превышающих размер земельного налога, а также защиты интересов лиц, освобожденных от уплаты земельного налога;

принцип запрета необоснованных предпочтений;

принцип учета наличия предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, собственником этого здания, сооружения.

2. В п.2 комментируемой статьи содержится норма, аналогичная положению п.1 ст.39.4 ЗК РФ, в соответствии с которой устанавливаются два порядка определения размера арендной платы при предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в аренду:

1) порядок, действующий в случае проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка;

2) порядок, действующий в случае подачи единственной заявки на участие в аукционе на право заключения договора аренды земельного участка или в случае участия в таком аукционе только одного участника.

Аналогично п.1 ст.39.4 ЗК РФ следует, что существует размер арендной платы в случае заключения договора аренды земельного участка на аукционе:

1) конечный размер арендной платы, определяемый по результатам аукциона;

2) начальная цена земельного участка, в рамках которой определяется размер ежегодной арендной платы или размер первого арендного платежа за такой земельный участок.

Из материалов судебной практики следует, что в случае если размер арендной платы определяется в рамках проведения аукциона и в том числе по его результатам, то общие принципы и методики определения размера арендной платы не применяются, так как ориентацией для определения размера арендной платы является результат аукциона (см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 11.09.2018 г. N Ф06-36131/2018 по делу N А55-28955/2017 и др.).

3. По общему правилу, предусмотренному п.3 комментируемой статьи, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается:

1) Правительством РФ в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности (см. постановление Правительства РФ от 16.07.2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации");

2) органом государственной власти субъекта РФ в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта РФ, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (см. постановление Правительства Ленинградской области от 28.12.2015 г. N 520 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Ленинградской области, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в Ленинградской области, предоставленных без проведения торгов, и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Ленинградской области" и др.);

3) органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности (см. решение Совета депутатов городского округа Щербинка в г.Москве от 06.09.2018 г. N 620/74 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы, условий и сроков внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования "Городской округ Щербинка" и предоставленные для размещения объектов коммунального хозяйства" и др.).

Однако из указанного правила могут быть предусмотрены исключения ЗК РФ или другими федеральными законами (см. п.5.1 ст.10 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").

4. В п.4 комментируемой статьи закреплены особенности определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные для размещения объектов государственного значения (объектов федерального значения, объектов регионального значения) или объектов местного значения, а также для проведения работ, связанных с пользованием недрами. В этом случае установлена верхняя граница размера арендной платы за земельный участок, предоставленный в этих целях, а именно - не более размера арендной платы, рассчитанного в целях предоставления земельного участка для приведенных целей в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности. Так, согласно п.3 Правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 г. N 582, арендная плата определяется на основании кадастровой стоимости земельного участка и рассчитывается в размере 2 процентов в отношении земельного участка, предоставленного недропользователю для проведения работ, связанных с пользованием недрами.

5. В п.5 комментируемой статьи установлено, что размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в размере не выше размера земельного налога, рассчитанного в отношении такого земельного участка в зависимости от того, с каким именно субъектом заключен договор аренды земельного участка.

Отметим, что судебные органы на основании данного положения отказывают в удовлетворении требований представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, отказывающихся устанавливать размер арендной платы в размере земельного налога. Так, общество с ограниченной ответственностью "ПСФ "Крост" обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с исковым заявлением к Департаменту городского имущества г.Москвы об обязании указанного Департамента заключить договоры аренды земельных участков на условии об установлении годовой арендной платы в размере земельного налога, подлежащего уплате за данные земельные участки. В обосновании своих требований указанное юридическое лицо привело такой довод, что между ним и Правительством г.Москвы действует инвестиционный контракт, предметом которого (с учетом дополнительных соглашений) является реализация инвестиционного проекта по комплексной реконструкции микрорайонов 75 и 82 района Хорошево-Мневники Северо-западного округа г.Москвы. Истец соответствующими письмами обратился в Департамент городского имущества г.Москвы с заявлениями о предоставлении данных участков в аренду для проектирования и строительства высотного многофункционального комплекса с жилыми помещениями и проектирования и строительства жилого дома соответственно, и указал, что арендная плата подлежит установлению в размере земельного налога, поскольку инвестиционный контракт, заключенный Правительством г.Москвы с истцом, является договором о развитии застроенной территории. Судебные органы, принимая во внимание представленные истцом доказательства, его требования удовлетворили (см. постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 05.07.2016 г. N 09АП-23299/2016-ГК по делу N А40-8784/16).

Комментарий к статье 39.8. Особенности договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности

1. Поскольку договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, является гражданско-правовым договором, в п.1 комментируемой статьи содержится бланкетная норма об определении условий такого договора гражданским законодательством. Речь идет об определении ГК РФ общих условий договора аренды, вопросов пользования земельным участком, ответственности сторон и особенностях его расторжения. Кроме того, условия договора аренды указанного земельного участка определяются и ЗК РФ в целом, а также иными федеральными законами (например, Федеральным законом от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").

2. В п.2 комментируемой статьи содержится особое условие договора аренды земельного участка, который предоставляется в целях проведения работ, связанных с пользованием недрами. Такой договор должен предусматривать проведение работ по рекультивации соответствующего земельного участка. Указанное требование полностью соотносится с положениями Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах", согласно ст.12 которого лицензия на пользование недрами и ее неотъемлемые составные части должны содержать в том числе порядок и сроки подготовки проекта рекультивации земель (см. постановление Правительства РФ от 10.07.2018 г. N 800 "О проведении рекультивации и консервации земель").

3. В п.4 комментируемой статьи содержатся особенности заключения договора аренды земельного участка, расположенного в границах береговой полосы водного объекта общего пользования. Такой договор заключается при условии обеспечения сторонами данного договора, в особенности арендатором, свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе. Вместе с тем полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, закрепленные в ВК РФ в части обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, не соотносятся с данным требованием. Так, согласно ч.2 ст.6 ВК РФ каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд. При этом если провести анализ ст.27 ВК РФ, то полномочие по обеспечению свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования закреплено только за органами местного самоуправления, а в ст.24 и 25 ВК РФ аналогичных полномочий за органами государственной власти РФ и субъектов РФ не закреплено.

В то же время, исходя из п.4 комментируемой статьи заключение договора аренды земельного участка, расположенного в границах береговой полосы водного объекта общего пользования, возможно как в отношении земельного участка, находящегося в муниципальной собственности, так и в государственной. Таким образом, органы государственной власти также заключают договоры аренды в отношении земельных участков, находящихся в государственной собственности, и аналогичные полномочия должны быть за ними закреплены в целях исключения противоречий с положениями ЗК РФ.

4. Пункты 6 и 7 комментируемой статьи содержат требования, которые, по нашему мнению, являются избыточными в части регулирования вопросов о комплексном освоении территории. Прежде всего, излишним является требование о заключении арендатором земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и предоставляемого в целях комплексного освоения территории, договора о комплексном освоении территории одновременно с заключением договора аренды такого земельного участка, поскольку, исходя из положений ст.39.6 ЗК РФ, в случае если земельный участок изначально был предоставлен в указанных целях, то договор аренды такого земельного участка заключается без проведения торгов. В связи с этим необходимость дублирования требования о заключении договора о комплексном освоении территории отсутствует.

Кроме того, отсутствует необходимость включения в договор аренды указанного земельного участка обязательств по комплексному освоению территории (п.7 комментируемой статьи), в частности обязательств по осуществлению мероприятий по освоению территории, так как указанные обязательства, исходя из ст.46.4 ГрК РФ, являются содержанием договора о комплексном освоении территории. Поэтому необходимость их дублирования в договоре аренды соответствующего земельного участка отсутствует.

5. В силу п.7.1 комментируемой статьи, если на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, находится самовольная постройка, в отношении которой принято решение о ее сносе либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями, договор аренды, заключаемый в отношении такого земельного участка, должен предусматривать:

1) если было принято решение о сносе самовольной постройки - обязательство арендатора за свой счет и (или) с привлечением средств других лиц осуществить снос самовольной постройки в срок, не превышающий двенадцати месяцев;

2) если было принято решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями - обязательство арендатора осуществить снос самовольной постройки или представить в орган местного самоуправления поселения, городского округа по месту нахождения самовольной постройки или в случае, если самовольная постройка расположена на межселенной территории, в орган местного самоуправления муниципального района утвержденную проектную документацию по реконструкции самовольной постройки в целях ее приведения в соответствие с установленными требованиями в срок, не превышающий двенадцати месяцев, и осуществить последующее приведение самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями в срок, не превышающий трех лет.

Указанные нормы корреспондируют положениям ст.222 ГК РФ.

Особенности сноса самовольных построек или приведения их в соответствие с установленными требованиями регламентированы в ст.55.32 ГрК РФ.

6. В п.8 комментируемой статьи устанавливаются максимальные сроки заключения договора аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в зависимости от целей использования таких земельных участков и юридических фактов, в связи с которыми такие договоры были заключены. Необходимо отметить, что сроки, определенные в п.8 комментируемой статьи, являются именно максимальными, то есть арендодатель (органы государственной власти или органы местного самоуправления) и арендатор земельных участков вправе устанавливать любые сроки в рамках высшего предела.

Такой вывод следует из положений п.12 комментируемой статьи, предоставляющей арендатору право выбора сроков договора аренды с учетом положений п.8 комментируемой статьи. Однако, поскольку договор аренды является двусторонним, то на установление определенного срока в договоре аренды необходимо согласие и арендодателя, поэтому полагаем, что конечный срок договора аренды должен устанавливаться не по исключительному выбору арендатора, а по соглашению арендатора и арендодателя.

Возможность реализации арендатором права выбора срока договора аренды подтверждается и материалами судебной практики (см., например, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 16.02.2016 г. N Ф06-4030/2015 по делу N А57-2909/2015 и др.).

7. Пункты 9 и 10 комментируемой статьи устанавливают особые сроки заключения договора аренды земельных участков с учетом их разрешенного использования и целей, для которых они предоставляются, что является обоснованным ввиду того, что в случае заключения договора аренды земельных участков на меньшие сроки либо сроки, соответствующие срокам реализации целей, для которых предоставлены земельные участки, собственно мероприятия, планируемые к проведению на таких земельных участках, могут быть не выполнены ввиду их особенностей. Так, при предоставлении земельного участка, в соответствии с основным видом разрешенного использования которого предусмотрено строительство зданий, сооружений, срок договора аренды земельного участка должен быть в два раза выше, чем установленный Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ срок, необходимый для выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования и строительства зданий, сооружений, поскольку этот срок учитывается в том числе при подготовке проектной документации, что требует значительного времени, а также завершение строительства зданий или сооружений требует реализации последующих мероприятий, требующих продолжительных сроков, например, ввод объектов в эксплуатацию.

8. Закрепление положения п.11 комментируемой статьи о субъекте, с которым заключается договор аренды в случае проведения торгов на его заключение, по нашему мнению, является излишним, так как данные положения следуют из общих норм гражданского законодательства (ст.447 ГК РФ).

9. В п.12.1 комментируемой статьи содержится норма, гарантирующая соблюдение прав арендатора в случае заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, если после заключения такого договора в отношении земельного участка установлен публичный сервитут. Арендатору в этом случае предоставлено право требовать внесения изменений в договор аренды земельного участка в части увеличения срока этого договора на срок, в течение которого использование земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием невозможно или существенно затруднено в связи с осуществлением публичного сервитута. Арендодатель не вправе отказать во внесении указанных изменений в такой договор. Данный срок определяется в соответствии с соглашением об осуществлении публичного сервитута независимо от срока, установленного п.8 комментируемой статьи.

10. В п.13 комментируемой статьи содержится норма, гарантирующая соблюдение прав собственника линейного объекта или представителей организации, осуществляющей эксплуатацию линейного объекта, в случае если земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, полностью или частично расположен в охранной зоне, установленной в отношении линейного объекта. Необходимость установления охранной зоны в отношении линейного объекта следует из положений градостроительного законодательства. Заключение договора аренды земельного участка, который полностью или частично расположен в охранной зоне, установленной в отношении линейного объекта, предполагает ограничение прав указанных лиц, но вместе с тем договор аренды такого участка должен содержать условия допуска этих лиц к линейному объекту. В то же время в целом возможность установления ограничений прав собственника линейного объекта или представителей организации, осуществляющей эксплуатацию линейного объекта, следует также из материалов судебной практики, например, из определения ВС РФ от 28.06.2018 г. по делу N 304-ЭС18-2938, А75-11726/2016, в котором указано, что наличие охранной зоны линейного объекта не исключает возможность установления сервитута для получения полномочий по пользованию чужим земельным участком.

11. Пункт 14 комментируемой статьи содержит норму, которая, по нашему мнению, не соотносится с нормой п.7.1 комментируемой статьи. Согласно п.14 комментируемой статьи в договоре аренды земельного участка не могут содержаться требования к выполнению каких-либо работ или оказанию услуг, влекущих за собой дополнительные расходы арендатора, не связанные с предметом этого договора. Однако п.7.1 комментируемой статьи возлагает на арендатора земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за свой счет и (или) с привлечением средств других лиц осуществить снос самовольной постройки, если на таком земельном участке она расположена, либо представить в соответствующий орган местного самоуправления утвержденную проектную документацию по реконструкции самовольной постройки, хотя самовольная постройка возведена на земельном участке не по вине арендатора. В то же время п.14 комментируемой статьи содержит оговорку о том, что иное может быть установлено федеральным законом, поэтому возможно допустить, что установленные в п.7.1 комментируемой статьи нормы и являются исключением из правила п.14 комментируемой статьи.

12. Исходя из п.15 комментируемой статьи, арендатор земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, лишен преимущественного права на заключение на новый срок договора аренды такого земельного участка без проведения торгов. Исключение составляют случаи, указанные в п.3 и 4 ст.39.6 ЗК РФ. Материалы судебной практики подтверждают факт отказа в удовлетворении требований истцов о заключении договоров аренды на новый срок без проведения торгов, если изначально земельный участок был предоставлен на торгах (см., например, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16.01.2018 г. N Ф01-6080/2017 по делу N А82-3876/2017).

13. В п.16 комментируемой статьи содержится норма об особенностях договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и зарезервированного для государственных или муниципальных нужд, который должен предусматривать возможность досрочного расторжения этого договора по требованию арендодателя. На наш взгляд, данная норма не соотносится с нормами п.5 ст.27 ЗК РФ, согласно которому земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, ограничены в обороте. В связи с этим считаем, что такие земельные участки предоставляться в аренду не должны.

14. В п.17 комментируемой статьи содержится запрет на внесение изменений в заключенный по результатам аукциона договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в части изменения видов разрешенного использования такого земельного участка. В материалах судебной практики имеются случаи обжалования в Конституционный Суд РФ данной нормы (см. определение Конституционного Суда РФ от 27.02.2018 г. N 442-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Майдибор Надежды Петровны на нарушение ее конституционных прав пунктом 17 статьи 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации").

Комментарий к статье 39.9. Предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование

1. В силу п.1 комментируемой статьи предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование осуществляется на основании решения уполномоченного органа. Для целей реализации указанной нормы приняты соответствующие подзаконные акты, см., например, приказ Минэкономразвития России от 04.04.2017 г. N 166 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной услуги по предоставлению в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельных участков, находящихся в федеральной собственности, без проведения торгов", приказ Минимущества Республики Башкортостан от 06.10.2015 г. N 84 "Об утверждении Административного регламента Министерства имущественных и земельных отношений Республики Бурятия по предоставлению государственной услуги по предоставлению в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельных участков, находящихся в государственной собственности Республики Бурятия, без проведения торгов", приказ Минимущества Республики Дагестан от 15.10.2018 г. N 97 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Министерством по земельным и имущественным отношениям Республики Дагестан государственной услуги по предоставлению в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельных участков, находящихся в государственной собственности Республики Дагестан, без проведения торгов", приказ Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым от 07.03.2018 г. N 440 "Об утверждении административного регламента по предоставлению государственной услуги "Предоставление в постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельных участков, находящихся в собственности Республики Крым", постановление администрации муниципального образования Лодейнопольский муниципальный район Ленинградской области от 05.02.2016 г. N 99 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление земельных участков в собственность (за плату/бесплатно), аренду, безвозмездное пользование, постоянное (бессрочное) пользование без проведения торгов", постановление Администрации муниципального образования "Город Майкоп" от 29.12.2016 г. N 1209 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка без проведения торгов" и др.

2. В п.2 комментируемой статьи приводится исчерпывающий перечень субъектов, которым может быть предоставлен земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование. Стоит обратить внимание на то, что среди этих субъектов нет физических лиц. В то же время ранее до принятия ЗК РФ физические лица обладали в отношении земельных участков правом постоянного (бессрочного) пользования. В частности, ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан до дня введения в действие ЗК РФ, сохраняется. Кроме того, предусмотрено, что оформление в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, сроком не ограничивается.

Из материалов судебной практики следует, что суды с учетом положений п.2 комментируемой статьи выносят решения о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования в связи с тем, что те или иные субъекты не подпадают под перечень тех субъектов, которым согласно п.2 комментируемой статьи земельный участок может быть предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование. Так, ФГУП "Космическая связь" обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением об оспаривании бездействия Федерального агентства по управлению государственным имуществом в городе Москве, выразившегося в непринятии решения о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования ФГУП "Космическая связь" земельным участком. Арбитражным судом города Москвы и Арбитражным судом Московского округа требования ФГУП "Космическая связь" были удовлетворены в связи с тем, что ФГУП "Космическая связь" является коммерческой организацией, в связи с чем, в силу закона предприятие не может являться владельцем земельного участка на праве постоянного бессрочного пользования (см. постановление Арбитражного суда Московского округа от 18.01.2018 г. N Ф05-19931/2017 по делу N А40-233441/16).

3. В целях обеспечения соблюдения требований п.2 комментируемой статьи о субъектах, которым земельный участок может быть предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, в п.3 комментируемой статьи установлены требования к решению о предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование. Указанное решение должно содержать сведения, позволяющие идентифицировать предоставляемый в постоянное (бессрочное) пользование земельный участок, - кадастровый номер земельного участка, а также сведения, позволяющие идентифицировать лицо, которому предоставляется земельный участок в постоянное (бессрочное) пользование.

4. В п.4 комментируемой статьи установлен запрет на предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности лицам, указанным в п.2 комментируемой статьи, на других правах, кроме права постоянного (бессрочного) пользования, за исключением случаев, установленных земельным законодательством. Как следует из материалов судебной практики, такой запрет принимается во внимание и в случае преобразования юридического лица из одного типа в другое.

Так, территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Волгоградской области обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области к Федеральному автономному учреждению "Российский дорожный научно-исследовательский институт" с иском о взыскании арендной платы за период с 01.2014 по май 2015. Однако требования истца были удовлетворены частично. В рамках судебного разбирательства было установлено, что государственное унитарное предприятие "Российский дорожный научно-исследовательский институт" реорганизовано в форме преобразования его в федеральное государственное бюджетное учреждение "Российский дорожный научно-исследовательский институт", а затем - в федеральное автономное учреждение "Российский дорожный научно-исследовательский институт". С учетом изложенного, арбитражный суд первой инстанции пришел к правомерному выводу об удовлетворении заявленных требований в части взыскания арендной платы за период с 01.2014 года по 20.08.2014 года, то есть за период до преобразования федерального государственного унитарного предприятия "Российский дорожный научно-исследовательский институт" - первоначального арендатора в федеральное государственное бюджетное учреждение "Российский дорожный научно-исследовательский институт", путем изменения его формы на государственное учреждение, которому в соответствии с действующим законодательством не допускается предоставление арендуемого земельного участка на иных правах, кроме права постоянного (бессрочного) пользования, что исключает правомерность начисления истцом арендной платы после 20.06.2014 г. (см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 21.04.2016 г. N Ф06-7813/2016 по делу N А12-28076/2015).

Комментарий к статье 39.10. Предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в безвозмездное пользование

1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет субъектов договора безвозмездного пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности. Из положений п.1 комментируемой статьи следует, что субъектом, предоставляющим земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, может быть и организация, в которой работает гражданин, которому предполагается предоставить в безвозмездное пользование, если этой организации земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование. Полагаем, что предоставление указанной организации права на заключение договора безвозмездного пользования противоречит ст.209 ГК РФ, поскольку заключение договора безвозмездного пользования в отношении земельного участка является актом распоряжения им, а правомочие распоряжения предоставляется только собственнику. При этом организация, которой земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, его собственником не является. Следовательно, на наш взгляд, она не вправе заключать договор безвозмездного пользования таким участком.

2. В п.2 комментируемой статьи закреплен исчерпывающий перечень лиц, которым может быть предоставлен земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, в безвозмездное пользование, а также максимальный срок, на который такой земельный участок может быть предоставлен. В отличие от субъектов, которым земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, может быть предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования, к числу субъектов, имеющих право на получение такого земельного участка, относятся и граждане.

При этом в качестве критериев определения таких субъектов нельзя назвать какие-либо конкретные, так как п.2 комментируемой статьи устанавливает и исключительно субъектов, имеющих право на получение такого земельного участка в безвозмездное пользование, без определения какого-либо основания или целевого назначения предоставления соответствующего земельного участка. Так, например, согласно подп.11 п.2 комментируемой статьи земельный участок в безвозмездное пользование предоставляется садоводческим или огородническим некоммерческим товариществам на срок не более чем пять лет. А согласно подп.9 п.2 комментируемой статьи земельный участок может быть предоставлен гражданам в целях осуществления сельскохозяйственной деятельности (в том числе пчеловодства) для собственных нужд на лесных участках на срок не более чем пять лет, иными словами, в данном случае указывается цель предоставления такого земельного участка.

Из материалов судебной практики следует, что, исходя из положений п.2 комментируемой статьи, определяющих субъектов, имеющих право на предоставление земельного участка в безвозмездное пользование, и цели предоставления соответствующего земельного участка, суды признают действия уполномоченных органов власти об отказе в предоставлении земельного участка в безвозмездное пользование незаконными (см., например, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 02.04.2019 г. N Ф06-31337/2018 по делу N А55-8139/2017).

3. Исходя из п.3 комментируемой статьи, конкретный срок договора безвозмездного пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, определяется на основе волеизъявления заинтересованного лица с учетом максимальных сроков, определенных пп.2 комментируемой статьи. При этом, как следует из материалов судебной практики, если срок, на который заинтересованное лицо просит предоставить в безвозмездное пользование земельный участок, в заявлении не указан, то земельный участок предоставляется в безвозмездное пользование на максимальный срок, установленный п.2 комментируемой статьи (см. постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.08.2017 г. N 11АП-7280/17 по делу N А55-25470/2016.)

Полагаем, что тем не менее окончательный срок, на который земельный участок предоставляется в безвозмездное пользование, должен определяться и с учетом волеизъявления уполномоченного лица путем дачи с его стороны согласия с тем сроком предоставления земельного участка в безвозмездное пользование, который указан в заявлении заинтересованного лица, так как договор безвозмездного пользования с точки зрения положений гражданского законодательства является двусторонним.

4. Пункт 3.1 комментируемой статьи содержит норму, аналогичную норме п.7.1 ст.39.8 ЗК РФ, об обязательстве лица, с которым заключается договор безвозмездного пользования земельным участком, в случае если на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, расположены здание, сооружение, объект незавершенного строительства, в отношении которых принято решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями, принять меры в целях обеспечения сноса самовольной постройки. По нашему мнению, закрепление за указанным лицом такого обязательства противоречит положениям гражданского законодательства.

5. В п.4 и 5 комментируемой статьи закреплены особенности договора безвозмездного пользования земельным участком в случае, если он заключается с садоводческим или огородническим некоммерческим товариществом. Особенности заключаются в содержании соответствующих договоров. Так, если договор заключается с садоводческим некоммерческим товариществом, то он должен предусматривать обязанность этого товарищества обеспечить подготовку в отношении соответствующего земельного участка проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также проведение кадастровых работ, необходимых для образования земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории, а в договоре, заключаемом с огородническим некоммерческим товариществом, должно предусматриваться обязательство по подготовке только проекта межевания территории и проведения вышеуказанных работ.

Данные требования соотносятся с положениями ГрК РФ. Так, согласно ст.42 и 43 ГрК РФ подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории, а подготовка проекта межевания территории осуществляется для:

1) определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков;

2) установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования.

Применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, а также не планируется размещение линейных объектов, допускается подготовка проекта межевания территории без подготовки проекта планировки территории. Проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории, за исключением вышеприведенных случаев.

Согласно ст.3 Федерального закона от 29.07.2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" садовый земельный участок - земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей, а огородный земельный участок - это земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур. Поэтому поскольку на садовом земельном участке могут возводиться объекты капитального строительства, подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории является обязательной, а в отношении огородного земельного участка достаточно только проекта межевания территории.

Однако как следует из материалов судебной практики, если в соответствии с проектом межевания территории соответствующие земельные участки разделены, то основания для предоставления их в безвозмездное пользование отсутствуют. Так, дачное некоммерческое партнерство "Родник-2" обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к администрации Ангарского городского округа о признании незаконным отказа в предоставлении земельных участков в безвозмездное пользование. В ходе судебного разбирательства было установлено, что предоставление земельного участка осуществляется на праве безвозмездного пользования на период разработки и утверждения проекта планировки территории и проекта межевания территории. Предоставленный в 2010 году на праве безвозмездного срочного пользования для размещения указанного дачного партнерства земельный участок был разделен на отдельные земельные участки, каждый из которых поставлен на кадастровый учет. Вновь образованные земельные участки распределены между членами дачного партнерства. Суды пришли к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований заявителя о предоставлении на праве безвозмездного пользования образованных земельных участков, в отношении которых уже осуществлен кадастровый учет, поскольку это противоречит целям такого предоставления (см. постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18.04.2017 г. N Ф02-923/2017 по делу N А19-4212/2016).

6. В п.6 и 7 комментируемой статьи содержатся нормы, являющиеся гарантией соблюдения прав членов садоводческого или огороднического некоммерческого товарищества при предоставлении таким товариществам земельного участка в безвозмездное пользование. Норма п.6 и 7 комментируемой статьи направлена на определение предельного размера земельного участка, который рассчитывается с учетом площади земельных участков, которые будут образованы для предоставления членам садоводческого или огороднического некоммерческого товарищества, площади земельных участков общего назначения и количества членов соответствующего товарищества, поскольку исходя из ст.22 Федерального закона от 29.07.2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" между членами соответствующего товарищества будет осуществляться распределение земельных участков.

Комментарий к статье 39.11. Подготовка и организация аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности

1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет основание проведения аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, аукциона на право заключения договора аренды такого земельного участка - решение уполномоченного органа. Форма и вид такого решения определяются уполномоченным органом самостоятельно, в том числе с учетом положений нормативных правовых актов конкретного субъекта РФ или муниципальных правовых актов. Кроме того, как следует из анализа положений федерального законодательства, а также законодательства субъектов РФ и муниципальных правовых актов, организация проведения указанного аукциона является государственной или муниципальной услугой. Так, например, согласно п.3.2 административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Организация и проведение торгов по продаже земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, либо права на заключение договоров аренды таких земельных участков", утвержденного постановлением администрации Суздальского района от 14.02.2017 г. N 186, основанием для начала предоставления муниципальной услуги по проведению соответствующего аукциона является постановление администрации Суздальского района Владимирской области о проведении аукциона.

2. В п.2 комментируемой статьи установлен запрет на объединение двух и более земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в один лот аукциона, что, на наш взгляд, является обоснованным, поскольку каждый земельный участок имеет конкретный вид разрешенного использования, уникальные характеристики, в связи с чем должен являться самостоятельным предметом аукциона.

3. В п.3 и 4 комментируемой статьи определены особенности образования земельных участков для их продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона в зависимости от того, кто является инициатором проведения соответствующего аукциона, то есть органа государственной власти или органа местного самоуправления либо заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица, а также определены особенности порядка проведения аукциона.

Особенности заключаются в том, каким субъектом обеспечивается образование земельного участка в целях проведения аукциона по его продаже или заключения в отношении него договора аренды, а также в процедуре подготовки проведения такого аукциона, что является, по нашему мнению, обоснованным, так как необходимые мероприятия по образованию земельного участка (например, обеспечение выполнения кадастровых работ) требуют определенных материальных и временных затрат. Соответственно кем инициированы образование земельного участка и процедура проведения торгов, те лица принимают меры и несут затраты, связанные с подготовкой аукциона и образованием земельного участка.

Следует обратить внимание, что если указанные меры принимают заинтересованные в предоставлении земельного участка юридические или физические лица, то помимо тех мероприятий, связанных с образованием земельного участка и подготовкой аукциона, которые осуществляются органами государственной власти или органами местного самоуправления, осуществляются действия, связанные с выявлением органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках проверок оснований, являющихся препятствием для образования земельных участков и проведения аукциона. Так, например, в п.8 комментируемой статьи приводятся различные виды статуса земельного участка, который не позволяет ему быть предметом аукциона. Так, например, согласно подп.8 п.8 комментируемой статьи земельный участок не может быть предметом аукциона, если на нем расположены здание, сооружение, объект незавершенного строительства, принадлежащие гражданам или юридическим лицам.

Вместе с тем, как следует из материалов судебной практики, эти основания должны быть обоснованы со стороны органов государственной власти или органов местного самоуправления. Так, общество с ограниченной ответственностью "Выбор-С" обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании незаконным решения администрации муниципального образования Степанцевское Вязниковского района Владимирской области об отказе в проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка в связи с тем, что земельный участок не может быть выставлен на торги, поскольку материалы дела подтверждают нахождение на нем здания склада. Однако, суды при рассмотрении дела пришли к выводу, что отказ администрации муниципального образования Степанцевское Вязниковского района Владимирской области в организации аукциона со ссылкой на подп.8 п.8 комментируемой статьи является незаконным, поскольку отсутствует государственная регистрация права собственности на объект недвижимости, расположенный на спорном земельном участке. Суды установили, что строительство склада, часть которого расположена на спорном земельном участке, осуществило указанное юридическое лицо. Размещение возведенного объекта на спорном участке свидетельствует о том, что последний находится в фактическом пользовании указанного юридического лица без оформления правоустанавливающих документов на землю (см. постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10.03.2017 г. N Ф01-152/2017 по делу N А11-13473/2015).

Необходимо отметить, что согласно ст.34 Федерального закона от 23.06.2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" до 01.01.2020 года исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, уполномоченные на распоряжение земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, вправе принять решение об отказе в проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды такого земельного участка по основаниям, предусмотренным законом субъекта РФ, наряду с основаниями, указанными в п.8 комментируемой статьи. Так, согласно ч.8 ст.22 Земельного кодекса Республики Саха (Якутия) от 15.12.2010 г. 888-З г. N 673-IV наряду с такими основаниями земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если на земельном участке расположены здание, сооружение, объект незавершенного строительства, собственники которых не установлены.

4. Пунктами 5 и 6 комментируемой статьи урегулированы процедурные вопросы подачи заявления об утверждении схемы расположения земельного участка, заявление о проведении аукциона, а также схемы утверждения схемы расположения земельного участка. В частности, определены формы и способы подачи или направления соответствующего заявления. Согласно приказу Министерства экономического развития Российской Федерации от 14.01.2015 г. N 7 соответствующее заявление в форме электронного документа представляется в уполномоченный орган по выбору заявителя:

путем заполнения формы запроса, размещенной на официальном сайте уполномоченного органа в сети Интернет, в том числе посредством отправки через личный кабинет единого портала или местного портала;

путем направления электронного документа в уполномоченный орган на официальную электронную почту.

В заявлении указывается один из следующих способов предоставления результатов рассмотрения заявления уполномоченным органом:

в виде бумажного документа, который заявитель получает непосредственно при личном обращении;

в виде бумажного документа, который направляется уполномоченным органом заявителю посредством почтового отправления;

в виде электронного документа, размещенного на официальном сайте, ссылка на который направляется уполномоченным органом заявителю посредством электронной почты;

в виде электронного документа, который направляется уполномоченным органом заявителю посредством электронной почты.

В целях упрощения утверждения схемы расположения земельного участка п.6 комментируемой статьи предоставляет уполномоченному органу право утвердить вариант такой схемы с согласия заявителя.

5. В п.7 комментируемой статьи содержится безусловное основание предоставления земельного участка путем проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка - наличие основного вида разрешенного использования - строительство зданий, сооружений в силу сложности реализации на практике данного вида разрешенного использования.

6. Из положений п.9 и 10 комментируемой статьи следует, что аукцион по продаже земельного участка или на право заключения договора аренды в отношении земельного участка по составу участников может быть открытым и закрытым. Открытый аукцион предполагает, что его участником может быть любое физическое и юридическое лицо, а участниками закрытого аукциона могут быть в зависимости от целей дальнейшего использования земельного участка только лица, указанные в п.10 комментируемой статьи (например, только юридические лица, только граждане и крестьянские (фермерские) хозяйства).

Материалами судебной практики подтверждается то, что целевое использование земельного участка является в соответствии с п.10 комментируемой статьи основанием для допуска к участию в аукционе только тех лиц, которые в п.10 комментируемой статьи указаны. Если же в п.10 комментируемой статьи каких-либо ограничений не установлено, то аукцион является открытым. Так, Департамент государственного имущества и земельных отношений Ульяновской области обратился в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ульяновской области об оспаривании решения, которым признана обоснованной жалоба Ульяновского областного государственного унитарного предприятия бюро технической инвентаризации об отказе в допуске к участию в аукционе о продаже по 15 лотам права аренды на земельные участки из состава земель населенных пунктов с видом разрешенного использования - отдельно стоящие индивидуальные жилые дома и дома коттеджного типа на одну семью. Арбитражные суды при рассмотрении данного дела пришли к выводу, что в п.9 и 10 комментируемой статьи установлены общие правила ко всем видам проводимых аукционов по предоставлению земельных участков. Однако, в комментируемой статье отсутствует указание на то, что если аукцион проводится для предоставления земельного участка для индивидуального жилищного строительства по инициативе органа государственной власти или местного самоуправления (без инициации данной процедуры поступлением заявления от гражданина или крестьянского (фермерского) хозяйства), то участниками аукциона могут быть только граждане. Иных ограничений по субъектному составу к участникам аукционов в п.9 и 10 комментируемой статьи не содержится (см. постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.06.2016 г. N 11АП-8360/2016 по делу N А72-2355/2016).

7. Пункт 11 комментируемой статьи определяет организаторов аукционов, которыми могут быть либо уполномоченный орган, либо специализированная организация, действующая на основании договора с уполномоченным органом. На основании данных официального сайта Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" такими специализированными организациями являются, как правило, государственные или муниципальные учреждения. Так, например, организатором аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, предоставляемого для индивидуального жилищного строительства, расположенного в Республике Бурятия Селенгинского района, является муниципальное казенное учреждение "Управление по имуществу, землепользованию, архитектуре и градостроительству".

8. Пункты 12-17 комментируемой статьи направлены на регулирование порядка определения цены земельного участка при проведении аукциона по продаже земельного участка и арендной платы при проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка. Так, право определения начальной цены предмета аукциона по продаже земельного участка и на право заключения договора аренды земельного участка предоставлено уполномоченному органу по его выбору, что является обоснованным, так как именно он реализует правомочия собственника в отношении земельного участка.

Такое право он реализует по своему усмотрению с учетом либо рыночной, либо кадастровой стоимости земельного участка, либо с учетом рыночной оценки размера ежегодной арендной платы или размера не менее полутора процентов кадастровой стоимости такого земельного участка в соответствии с правилами п.14 комментируемой статьи. По нашему мнению, предоставление и реализация такого права согласно положениям п.12-17 комментируемой статьи полностью соотносится с нормами Федерального закона от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", так как рыночная стоимость - это наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке.

При этом в отношении договора аренды земельного участка для комплексного освоения территории п.15 и 16 комментируемой статьи предусмотрены особенности определения арендной платы, так как при заключении такого договора определяется размер первого арендного платежа, поскольку комплексное освоение территории, исходя из положений ГрК РФ, предполагает не только собственно мероприятия по освоению территории, но и по подготовке документации по планировке территории, образованию земельных участков в границах данной территории.

Ежегодный размер арендной платы и конечная цена земельного участка определяются по результатам соответствующего аукциона.

9. В п.18-24 комментируемой статьи урегулированы вопросы размещения извещения на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" о проведении аукциона, установлены содержащиеся в нем сведения, порядок определения "шага аукциона", определен перечень приложений к размещенному на указанном сайте извещению о проведении аукциона, урегулированы особенности принятия уполномоченным органом решения об отказе в проведении аукциона. Анализ извещений, размещенных на указанном официальном сайте, позволяет сделать вывод о том, что на практике требования п.18-24 комментируемой статьи организаторами торгов при их организации и проведении соблюдаются. Так, согласно п.18 комментируемой статьи "шаг аукциона" устанавливается в пределах трех процентов начальной цены предмета аукциона.

Комментарий к статье 39.12. Проведение аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности

1. В п.1-4 комментируемой статьи урегулирован порядок подачи документов для участия в аукционе по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо заключения договора аренды в отношении такого земельного участка. Документы, которые заявителям необходимо представить для участия в таком аукционе, определенные в п.1 комментируемой статьи, должны подтверждать либо не подтверждать, что лицо, подавшее заявку для участия в аукционе, соответствует указанным в извещении о проведении аукциона требованиям к участникам аукциона, а его заявка на участие в аукционе соответствует указанным в извещении о проведении аукциона условиям аукциона. Так, в п.1.1 комментируемой статьи предусмотрены особые требования к субъектам малого и среднего предпринимательства, которые для участия в соответствующем аукционе в целях подтверждения их соответствия указанной категории субъектов представляют сведения из единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства.

Необходимо обратить внимание на то, что перечень документов, которые заявителям необходимо представить для участия в соответствующем аукционе, является закрытым, и согласно п.3 комментируемой статьи организатор аукциона не вправе требовать представление иных документов, за исключением документов, указанных в п.1 и п.1.1 комментируемой статьи. Вместе с тем в материалах судебной практики имеются примеры, когда организаторами соответствующих аукционов допускались нарушения указанных требований (см., например, постановление Арбитражного суда Московского округа от 13.07.2018 г. N Ф05-7754/2018 по делу N А40-122329/17).

Поскольку организация и проведение аукционов по продаже земельных участков, находящих в государственной или муниципальной собственности, либо заключения договора аренды в отношении таких земельных участков является государственной услугой, п.1.1 комментируемой статьи за организаторами аукционов закрепляет обязанность запрашивать в отношении юридических лиц или индивидуальных предпринимателей сведения, содержащиеся соответственно в едином государственном реестре юридических лиц и едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия, что вытекает из положений Федерального закона от 27.07.2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

В п.4 комментируемой статьи определен срок окончания приема документов для участия в аукционе - не ранее чем за пять дней до дня его проведения. Анализ сведений, размещенных на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", позволяет сделать вывод, что данное требование на практике соблюдается.

2. В п.5-7 урегулированы вопросы о подаче заявки на участие в аукционе. Реализация отдельных положений п.5-7 комментируемой статьи на практике, по нашему мнению, представляется затруднительной и неясной. Так, п.5 комментируемой статьи заявителю предоставляет право подачи только одной заявки на участие в аукционе. На первый взгляд такое ограничение представляется логичным при условии, если один организатор торгов выставляет один лот. Однако на практике нередки случаи, когда организатор торгов выставляет одновременно несколько лотов.

Подача заявок на участие в аукционе ограничена сроками, поэтому если заявка поступила после истечения срока ее приема, она возвращается заявителю. Пунктом 7 комментируемой статьи на заявителя возлагается обязанность уведомить в письменной форме организатора аукциона в случае, если он принял решение отозвать заявку. Однако требование о письменной форме уведомления, по нашему мнению, не соотносится с положениями подп.1 п.1 комментируемой статьи, согласно которой в извещении о проведении аукциона определяется форма подачи заявки. Поэтому и уведомление об отзыве заявки должно соответствовать форме подачи заявки. В то же время анализ извещений о проведении аукционов, размещенных на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", позволяет сделать вывод о том, что заявки на участие в аукционе подаются в основном в письменной форме с указанием необходимых сведений, указанных в форме (образце). Вместе с тем организатор имеет право предусмотреть и электронную форму заявки, в связи с чем, полагаем, и уведомление об отзыве заявки может быть направлено и в электронной форме.

3. В п.8-12 комментируемой статьи регулируются вопросы рассмотрения заявок на участие в аукционе и порядок отказа заявителям в допуске к участию в аукционе. Так, в п.8 комментируемой статьи приведены случаи отказа к участию в аукционе. При этом из материалов судебной практики следует, что организаторы торгов не вправе устанавливать в отношении заявителей необоснованно завышенные требования относительно допуска к участию в аукционе, а затем в связи с этим необоснованно им отказывать (см., например, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 10.05.2018 г. N Ф04-779/2018 по делу N А45-22584/2017).

Соответствие заявителя требованиям, предъявляемым к участникам аукциона, подтверждается протоколом рассмотрения заявок на участие в аукционе, который ведет организатор. При этом собственно протокол должен отвечать требованиям, предъявляемым к нему п.9 комментируемой статьи. При этом, по мнению Федеральной антимонопольной службы, если протокол не подписан всеми членами единой аукционной комиссии, то не является очевидным факт признания лиц, подавших заявки (заявители), участниками аукциона, поскольку таковыми они становятся только после подписания соответствующего протокола рассмотрения заявок организатором аукциона (в данном случае уполномоченной единой комиссией в определенном составе) (см. решение Липецкого УФАС России от 31.10.2018 г. N 31к/18).

Пунктами 10 и 11 комментируемой статьи за организатором торгов закреплена обязанность уведомления участников аукциона и заявителей, не допущенных к участию в аукционе, о принятых в отношении них решениях, а также по возврату задатка заявителям, не допущенным к участию в аукционе, что является гарантией реализации их прав на участие в аукционе. При этом, по нашему мнению, в п.10 комментируемой статьи следовало бы внести изменение в части указания на то, что если заявитель уведомляется о том, что он не допущен к участию в аукционе, то в таком уведомлении должны содержаться основания для отказа в допуске.

В п.12 комментируемой статьи приводятся основания для признания аукциона не состоявшимся.

4. Пунктами 13 и 14 комментируемой статьи урегулирован порядок заключения договора купли-продажи земельного участка и договора аренды в случае, если аукцион признан несостоявшимся, и только один заявитель признан участником аукциона, либо подана только одна заявка на участие в аукционе. В этом случае соответствующий договор заключается с единственным участником, а цена или размер ежегодной арендной платы или размер первого арендного платежа за такой земельный участок определяется в размере начальной цены предмета аукциона. Однако данная норма, по сути, дублирует положения п.1 ст.39.4 и п.2 ст.39.7 ЗК РФ, что, на наш взгляд, является излишним.

Обратим внимание на то, что п.14 комментируемой статьи помимо порядка заключения соответствующего договора с единственным участником аукциона содержит также и основания признания аукциона несостоявшимся, что, по нашему мнению, не соответствует содержанию п.14 комментируемой статьи в целом. Полагаем, что данное основание необходимо предусмотреть в п.12 комментируемой статьи.

5. Пункты 15-26 комментируемой статьи направлены на регулирование процедуры оформления результатов аукциона и заключения договоров купли-продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и договоров аренды такого земельного участка. Прежде всего, отметим, что положения п.15-26 комментируемой статьи в части заключения указанных договоров с победителем аукциона и определением конечной цены договора купли-продажи и размера ежегодной арендной платы, а также заключения договора о комплексном освоении территории соотносятся с нормами ст.447 ГК РФ и ст.46.4 ГрК РФ.

Пунктами 20 и 21 комментируемой статьи регламентирован порядок действий уполномоченного органа и победителя аукциона по заключению договора купли-продажи земельного участка или договора аренды по результатам аукциона, а в п.23, 25, 26 комментируемой статьи определены последствия неподписания соответствующего договора победителем аукциона или участником аукциона, который сделал предпоследнее предложение о цене предмета аукциона, в течение тридцати дней со дня направления проекта соответствующего договора. Между тем на практике складываются ситуации, когда соответствующий договор по результатам аукциона не заключается по вине обеих сторон (например, в случае обоюдного неурегулирования разногласий). В этом случае последствия незаключения соответствующего договора определяются в судебном порядке (см., например, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 07.05.2018 г. N Ф01-1408/2018 по делу N А43-17601/2017).

Обратим внимание также на то, что положения п.19 и п.22 комментируемой статьи не соотносятся с отдельными положениями ЗК РФ в целом. В п.19 комментируемой статьи определены основания признания аукциона несостоявшимся. Полагаем, что данное положение следовало бы включить в п.12 комментируемой статьи, аналогично с п.14 комментируемой статьи, как определяющий основания признания аукциона несостоявшимся. Пункт 22 комментируемой статьи содержит запрет требования с победителя аукциона возмещения расходов, связанных с выполнением кадастровых работ в отношении земельного участка, являющегося предметом указанных договоров, а также расходов, связанных с организацией и проведением аукциона. Полагаем, что данный запрет должен распространяться только на случаи, когда согласно п.3 ст.39.11 ЗК РФ образование земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона осуществляются по инициативе органа государственной власти или органа местного самоуправления, а если в соответствии с п.4 ст.39.11 ЗК РФ проведение аукциона, а также образование земельного участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона осуществляются по инициативе заинтересованных в предоставлении земельного участка гражданина или юридического лица, выполнение кадастровых работ осуществляется за счет заинтересованных лиц.

6. Пункты 27-34 комментируемой статьи регулируют порядок ведения реестра недобросовестных участников аукциона, куда включаются сведения о победителях аукционов, уклонившихся от заключения договора купли-продажи или договора аренды земельного участка, являющегося предметом аукциона, и об иных лицах, которые уклонились от их заключения. Нормы п.27-34 комментируемой статьи являются гарантией своевременного и эффективного проведения аукционов их потенциальными организаторами.

Согласно п.3 и 4 Порядка ведения реестра недобросовестных участников аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения данного реестра, утвержденного приказом ФАС России от 14.04.2015 г. N 247/15, ведение указанного реестра осуществляется центральным аппаратом Федеральной антимонопольной службы. Сведения, необходимые для включения в этот реестр, направляются:

федеральным органом исполнительной власти в центральный аппарат Федеральной антимонопольной службы;

территориальным органом федерального органа исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления в соответствующий территориальный орган Федеральной антимонопольной службы.

Реестр ведется в электронном виде. Сведения, содержащиеся в реестре, должны быть доступны для ознакомления на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о проведении торгов по адресу www.torgi.gov.ru.

Комментарий к статье 39.13. Аукцион по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукцион на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в электронной форме

1. Комментируемой статьей определяются общие положения проведения аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или на право заключения договора в отношении такого земельного участка в электронной форме. В соответствии со ст.34 Федерального закона от 23.06.2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" положения комментируемой статьи применяются со дня вступления в силу федерального закона, устанавливающего порядок проведения аукционов в электронной форме по продаже земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и аукционов в электронной форме на право заключения договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Кроме того, в соответствии с п.4 комментируемой статьи порядок проведения аукциона в электронной форме устанавливается федеральным законом.

2. Необходимо отметить, что в настоящее время федеральный закон о порядке проведения такого аукциона в электронной форме не принят, а также на официальном сайте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации отсутствуют сведения о разработке проекта соответствующего федерального закона. Отсюда следует вывод, что комментируемая статья в настоящее время применяться не может. В связи с этим процедура проведения аукциона в электронной форме не ясна.

Вместе с тем по аналогии с аукционом в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, проводимым в электронной форме, определяемой ст.59 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", аукцион по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или на право заключения договора в отношении такого земельного участка в электронной форме может представлять собой аукцион, при котором информация о продаже земельного участке или о заключении договора аренды в отношении него сообщается организатором аукциона неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам аукциона предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором. Для проведения электронного аукциона организатор разрабатывает и утверждает документацию об электронном аукционе.

Комментарий к статье 39.14. Порядок предоставления в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов

1. Пунктами 1-3 комментируемой статьи определены процедурные аспекты, связанные с предоставлением земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование без проведения торгов. Процедура образования земельного участка, его подготовки к предоставлению на соответствующем праве и собственно предоставление по существу аналогично процедуре подготовки и организации аукциона, образования земельного участка, урегулированной положениями ст.39.11 ЗК РФ, с той лишь особенностью, что при предоставлении земельного участка на одном из вещных прав, определенных комментируемой статьей, заявителю необходимо пройти этап предварительного согласования предоставления земельного участка. Порядок и формы подачи заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка, заявления о предоставлении земельного участка, а также использование процедуры межведомственного информационного взаимодействия аналогичны процедурам, предусмотренным ст.39.11, и основаны в том числе на положениях Федерального закона от 27.07.2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". Также обратим внимание на применение приказа Минэкономразвития России от 04.04.2017 г. N 166 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной услуги по предоставлению в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельных участков, находящихся в федеральной собственности, без проведения торгов", приказа Минэкономразвития России от 27.11.2014 г. N 762 "Об утверждении требований к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа, формы схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе", приказа Минэкономразвития России от 14.01.2015 г. N 7 "Об утверждении порядка и способов подачи заявлений об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, заявления о проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заявления о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и заявления о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также требований к их формату" и других соответствующих документов.

Между тем из материалов судебной практики следует, что этап предварительного согласования предоставления земельного участка зачастую рассматривается в качестве процедуры предоставления земельного участка на соответствующем праве, хотя предварительное согласование предоставления земельного участка - только этап процедуры предоставления земельного участка в целом (см., например, кассационное определение ВС РФ от 11.10.2017 г. N 5-КГ17-124).

2. Пунктами 4-6 комментируемой статьи урегулирован порядок разрешения так называемых "конфликтов прав на земельные участки". Смысл норм п.4-6 комментируемой статьи заключаются в том, что лицо в отношении земельного участка, на который у него еще не возникло право собственности, обязано выбрать тот вид права, на котором ему будет предоставлен земельный участок, поэтому все иные права (право безвозмездного пользования, право постоянного (бессрочного) пользования) должны быть прекращены. Такие требования п.4-6 комментируемой статьи соотносятся с положениями ГК РФ о правомочиях, которые образуют право собственности, право аренды, поскольку если заявитель испрашивает земельный участок в собственность или в аренду, то правомочия прав постоянного (бессрочного) пользования и безвозмездного пользования с правами собственности и аренды не соотносятся.

Пунктом 6 комментируемой статьи заявителю, который имеет право получить земельный участок или в аренду без проведения торгов, предоставлено право выбора вида такого права. Из положений ЗК РФ и материалов судебной практики следует, что, например, у собственника зданий, строений, сооружений имеется исключительное право на получение в собственность или аренду земельного участка, на котором расположены принадлежащие ему здания, строения, сооружения (см. постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.04.2017 г. N 11АП-4118/2017 по делу N А49-14255/2016).

3. Исходя из п.7 комментируемой статьи, положения комментируемой статьи не применяются, когда действует особый порядок предоставления земельного участка в собственность, в аренду или на ином праве.

4. Из п.8-10 комментируемой статьи следует, что существуют особенности предоставления земельных участков в собственность, аренду или на ином праве, предусмотренном комментируемой статьей, в отдельных случаях, связанных с целью дальнейшего использования земельного участка, для которой он предоставляется:

1) предоставление земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства (за исключением случаев, если в соответствии с федеральными законами или законами субъекта РФ предусмотрено право отдельных категорий граждан на приобретение земельных участков для указанных целей в первоочередном или внеочередном порядке), гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности осуществляется с учетом особенностей, установленных ст.39.18 ЗК РФ;

2) если земельный участок предоставляется для целей, не связанных с традиционной хозяйственной деятельностью коренных малочисленных народов Российской Федерации и их традиционными промыслами, а строительство объектов на соответствующем земельном участке затрагивает законные интересы указанных народов, то могут проводиться сходы, референдумы граждан в целях определения того факта, будут ли затронуты их законные интересы. В этом случае необходимо уточнять, не попадает ли намечающееся строительство на территорию традиционного природопользования коренных малочисленных народов и не требуется ли проведение схода или референдума. Такие данные можно получить в администрации соответствующего муниципального образования;

См. распоряжение Правительства РФ от 17.04.2006 г. N 536-р "Об утверждении перечня коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации".

3) предоставление земельных участков, находящихся в федеральной собственности, или земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, Государственной компании "Российские автомобильные дороги" осуществляется с учетом особенностей, установленных Федеральным законом от 17.07.2009 г. N 145-ФЗ "О Государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Комментарий к статье 39.15. Предварительное согласование предоставления земельного участка

1. В п.1 и 2 комментируемой статьи определены содержание заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка и перечень прилагаемых к нему документов.

Сведения, указываемые в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка, должны идентифицировать заявителя, испрашивающего земельный участок на определенном праве, собственно, земельный участок, цель его использования и основания его предоставления. Вместе с тем, как следует из положений нормативных правовых актов субъектов РФ, на практике могут устанавливаться категории лиц, которые вправе обратиться за государственной услугой по предварительному согласованию предоставления земельного участка.

Так, например, согласно п.2.2 административного регламента предоставления государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена", утвержденного распоряжением Министерства имущественных отношений Московской области от 27.12.2018 г. N 15ВР-1824, к категории заявителей относятся:

член садоводческого некоммерческого товарищества или огороднического некоммерческого товарищества;

собственник здания, сооружения либо помещения в здании, сооружении;

гражданин, подавший заявление о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства;

религиозная организация, имеющая в собственности здания или сооружения религиозного или благотворительного назначения;

граждане, имеющие трех и более детей;

собственник здания, сооружения, помещений в них и (или) лицо, которому эти объекты недвижимости предоставлены на праве хозяйственного ведения или в случаях, предусмотренных статьей 39.20 ЗК РФ, на праве оперативного управления.

Из материалов судебной практики следует, что основными нарушениями в части указания сведений в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка и представления к нему необходимых документов являются следующие:

некорректно указано основание предоставления испрашиваемого участка без проведения торгов;

не представлены документы, подтверждающие полномочия представителя заявителя;

не представлена исчерпывающая информации об отсутствии проекта межевания территории в отношении испрашиваемых земельных участков;

не представлены актуальные сведения из информационной системы обеспечения градостроительной деятельности либо информация, подтверждающая отсутствие противоречий установленным для территориальной зоны видам разрешенного использования, виду, указанному в заявлении (см. постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 08.05.2018 г. по делу N А33-10544/2017).

2. Положения п.3-8 комментируемой статьи направлены на регулирование порядка рассмотрения заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка и прилагаемых к нему документов. По результатам анализа этих положений можно сделать вывод, что уполномоченный орган в отношении поступившего к нему заявления и прилагаемых документов может принять одно из следующих решений:

1) решение о возврате заявителю заявления. Возврат заявления означает, что по нему не было принято решение в соответствии с целью его подачи, поскольку имеют место основания, препятствующие его рассмотрению в целях принятия решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка;

2) решение о приостановлении срока рассмотрения заявления. Принятие такого решения, исходя из п.6 комментируемой статьи, означает, что заявление было рассмотрено, однако появилось основание для приостановления его дальнейшего рассмотрения в связи с наличием в уполномоченном органе ранее представленных другим заявителем заявления и схемы расположения земельного участка таких, что местоположение земельных участков, образование которых предусмотрено этой схемой, частично или полностью совпадает с местоположением земельного участка, указанного в схеме расположения земельного участка, представленной позднее. В данном случае законодатель защищает интересы того лица, которое подало заявление ранее.

По нашему мнению, такое решение законодателя не является верным, поскольку тем самым нарушается право лица, подавшего заявление и документы позднее, на приобретение земельного участка. Полагаем, что в этом случае уполномоченный орган обязан не просто приостановить срок рассмотрения заявления, представленного позднее, а в случае, если ранее представленная схема расположения земельного участка будет утверждена, предложить заявителю, подавшему заявление позднее, другой земельный участок, аналогичный, по возможности, по своим характеристикам испрашиваемому земельному участку;

3) решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка или решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка.

Принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка означает, что заявитель соответствует категории лиц, имеющих право на предоставление земельного участка без проведения торгов, земельный участок может быть ему предоставлен, а представленные им заявление и документы соответствуют предъявляемым к ним требованиям. Принятие решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка означает, что имеют место основания, предусмотренные п.8 комментируемой статьи. Например, основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка является невозможность утверждения схемы расположения земельного участка.

В материалах судебной практики имеются примеры обжалования решений об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка со ссылкой на положения п.8 комментируемой статьи, однако суд соответствующие решения уполномоченных органов признает не соответствующими законодательству (см., например, постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 26.09.2018 г. N 01АП-6991/2018 по делу N А79-11809/2017).

3. В п.9-17 комментируемой статьи определяются требования к решению о предварительном согласовании предоставления земельного участка и определяется его статус. Решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка согласно п.9, 11, 13 должно содержать сведения, позволяющие идентифицировать предоставляемый земельный участок, заявителя и его право на предоставление земельного участка без проведения торгов.

В то же время из положений п.10, 10.1 комментируемой статьи следует, что при предварительном согласовании предоставления земельного участка может быть решен вопрос об изменении вида разрешенного использования такого земельного участка и его перевода из одной категории в другую. Полагаем, что такая последовательность действий при предоставлении земельного участка порождает логические противоречия между нормами федерального законодательства в целом, поскольку на практике может возникнуть ситуация, когда в решении о предварительном согласовании предоставления земельного участка будет указана необходимость изменения вида разрешенного использования такого земельного участка и его перевода из одной категории в другую, а после соответствующий уполномоченный орган придет к выводу о наличии, например, оснований для отказа в переводе земельного участка из одной категории земель в другую, предусмотренных ст.4 Федерального закона от 21.12.2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую". В связи с этим полагаем, что процедура изменения вида разрешенного использования земельного участка и его перевода из одной категории в другую должна осуществляться до процедуры предварительного согласования предоставления земельного участка.

В случае если принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка, на заявителя возлагается обязанность обеспечения дальнейших действий, связанных с его предоставлением (обеспечение выполнения кадастровых работ).

Комментарий к статье 39.16. Основания для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов

Комментируемая статья устанавливает основания для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. Условно содержащиеся в комментируемой статье основания можно разделить на три группы:

1) основания, связанные с заявителем о предоставлении земельного участка, который в соответствии с законодательством не вправе получить испрашиваемый им земельный участок (подп.1, подп.26);

2) основания, касающиеся целевого использования земельного участка на момент обращения заявителя с заявлением о предоставлении земельного участка и заявления о его предварительном согласовании и нахождения земельного участка на данный момент на определенном вещном праве (подп.2-5, 17, 18, 22);

3) основания, связанные с особым статусом земельного участка (подп.6-13, 14.1, 15, 19, 23);

4) основания, связанные с особыми характеристиками земельного участка (подп.14, 16, 20, 21, 24, 25).

Необходимо особо обратить внимание на основания, закрепленные в подп.2 и 14 комментируемой статьи, так как, по нашему мнению, основания, содержащиеся в этих подпунктах, не соотносятся с положениями п.3 и 4 ст.39.14 и п.10 ст.39.15 ЗК РФ, так как из этих положений следует, что при предоставлении земельного участка без проведения торгов в случаях, когда данный земельный участок предоставлен на праве безвозмездного пользования или праве постоянного (бессрочного) пользования, одновременно с заявлением о предоставлении земельного участка подается заявление о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования, а также соответствующее заявление должно быть подано о дня прекращения права безвозмездного пользования.

В случае необходимости изменения вида разрешенного использования такого земельного участка и его перевода из одной категории в другую в качестве условия предоставления такого земельного участка решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка, который предстоит образовать, также должно содержать указание на такую необходимость в случае, если указанная в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка цель его использования:

1) не соответствует видам разрешенного использования земельных участков, установленным для соответствующей территориальной зоны;

2) не соответствует категории земель, из которых такой земельный участок подлежит образованию;

3) не соответствует разрешенному использованию земельного участка, из которого предстоит образовать земельный участок, указанный в заявлении о предварительном согласовании его предоставления.

Вместе с тем в материалах судебной практики имеются случаи отказа в предоставлении земельного участка ввиду несоответствия вида разрешенного использования целям использования такого земельного участка (см., например, кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 11.04.2019 г. N 6-КА19-1).

В материалах судебной практики имеются также случаи отказа в предоставлении земельного участка и его предварительном согласовании и на иных основаниях, предусмотренных комментируемой статьей (см., например, апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 13.03.2019 г. N 18-АПА19-1).

Комментарий к статье 39.17. Предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов

1. Комментируемая статья направлена на определение процедуры предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. По существу, данная процедура аналогична процедуре принятия решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка, поскольку является этапом предоставления заявителю земельного участка.

Пунктами 1 и 2 комментируемой статьи определены требования к заявлению о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов и прилагаемым к нему документам. Вместе с тем из материалов судебной практики следует, что заявители при подаче данного заявления допускают нарушения установленных п.1 комментируемой статьи требований к нему. Так, довольно распространенными нарушениями на практике являются:

1) отсутствие указания на кадастровые номера испрашиваемых земельных участков (см. постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 06.08.2018 г. N 01АП-3238/2018 по делу N А79-12448/2017 и др.);

2) отсутствие указания на цель использования испрашиваемого земельного участка (см. постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23.08.2018 г. N Ф08-6873/2018 по делу N А32-31489/2017 и др.).

Документы, прилагаемые к заявлению о предоставлении земельного участка, аналогичны отдельным документам, прилагаемым к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, и должны подтверждать право заявителя на приобретение земельного участка. При этом если они уже в рамках процедуры предварительного согласования предоставления земельного участка уже представлялись в уполномоченный орган и им было принято решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка, то предоставления их не требуется.

2. В п.3-7 комментируемой статьи определен порядок действий уполномоченного органа, связанных с предоставлением заявителю земельного участка. Из анализа п.3-7 комментируемой статьи следует, что уполномоченный орган при поступлении к нему заявления о предоставлении земельного участка может принять одно из следующих решений:

1) о возврате заявителю заявления. Возврат заявления означает, что оно не соответствует требованиям п.1 комментируемой статьи или к заявлению не приложены необходимые документы, и в дальнейшем оно рассматриваться не будет;

2) о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование;

3) об отказе в предоставлении земельного участка.

В случае если заявление подано в целях заключения договора купли-продажи, аренды, безвозмездного пользования, то уполномоченный орган осуществляет подготовку проектов таких договоров в трех экземплярах и их подписание, а также направляет проекты указанных договоров для подписания заявителю, если не требуется образование испрашиваемого земельного участка или уточнение его границ.

Вместе с тем из материалов судебной практики следует, что уполномоченные органы зачастую допускают затягивание в рассмотрении заявления и представленных к нему документов и в принятии соответствующего решения по результатам их рассмотрения (см., например, определение ВС РФ от 11.02.2019 г. N 301-КГ18-24806 по делу N А11-14194/2017).

3. Пункт 7 комментируемой статьи возлагает на заявителей обязанность подписания направленных им уполномоченным органом проектов соответствующих договоров. Однако из материалов судебной практики следует, что заявители допускают неисполнение данной обязанности и нарушение установленных п.7 комментируемой статьи сроков (см., например, апелляционное определение Алтайского краевого суда от 27.06.2017 г. по делу N 33-6728/2017).

Комментарий к статье 39.18. Особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности

Комментируемая статья определяет особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для особых целей, указанных в комментируемой статье.

Содержание комментируемой статьи в соотношении с подп.10 п.2 ст.39.3 ЗК РФ заключается в том, что по общему правилу продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, гражданам или крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности осуществляется без проведения торгов. Однако из положений комментируемой статьи следует, что если в уполномоченный орган поступает заявление гражданина о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для указанных целей, то уполномоченный орган либо принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или об отказе в предоставлении земельного участка по предусмотренным земельным законодательством основаниям, либо публикует извещение о предоставлении земельного участка для указанных целей, в котором, в частности, указывает информацию о праве граждан или крестьянских (фермерских) хозяйств, заинтересованных в предоставлении земельного участка для указанных целей, подавать заявления о намерении участвовать в аукционе по продаже такого земельного участка или аукционе на право заключения договора аренды такого земельного участка.

Таким образом, несмотря на то, что в соответствии с п.2 ст.39.3 ЗК РФ для указанных целей земельный участок предоставляется без проведения торгов, тем не менее уполномоченный орган принимает меры для их организации в случае, если поступило заявление о предоставлении земельного участка для указанных целей. Тем не менее отличие процедуры предоставления земельного участка в соответствии с комментируемой статьей от проведения аукциона по продаже земельного участка или на право заключения договора аренды земельного участка заключается в том, что согласно положениям комментируемой статьи, если в установленный п.5 комментируемой статьи срок в уполномоченный орган не поступили заявления иных граждан, крестьянских (фермерских) хозяйств о намерении участвовать в аукционе, то уполномоченный орган либо принимает решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка, либо осуществляет подготовку проекта договора купли-продажи или проекта договора аренды земельного участка, их подписание и направление заявителю. Иными словами, уполномоченный орган осуществляет действия по предоставлению земельного участка заявителю для указанных целей без проведения торгов. При этом аукцион несостоявшимся не признается.

В случае же проведения аукциона по продаже земельного участка или на право заключения договора аренды земельного участка в соответствии со ст.39.12 ЗК РФ в случае, если по окончании срока подачи заявок на участие в аукционе подана только одна заявка на участие в аукционе, аукцион признается несостоявшимся, а договор купли-продажи земельного участка или договор аренды земельного участка заключается с единственным участником - лицом, подавшим единственную заявку. Однако, по нашему мнению, практически результат проведения аукциона, для участия в котором подана только одна заявка, и предоставления земельного участка в соответствии с комментируемой статьей, если в уполномоченный орган не поступили заявления иных граждан, крестьянских (фермерских) хозяйств о намерении участвовать в аукционе, один и тот же - земельный участок предоставляется лицу, подавшему единственную заявку на участие в аукционе или заявление о предоставлении земельного участка (о предварительном согласовании предоставления земельного участка).

Комментарий к статье 39.19. Особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, отдельным категориям граждан в собственность бесплатно

1. Комментируемой статьей определяются особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность бесплатно следующим категориям граждан:

гражданам, имеющим трех и более детей;

иным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами.

По общему правилу, указанным категориям лиц земельный участок предоставляется в собственность однократно, что является, на наш взгляд, справедливым и обоснованным, поскольку таким образом не нарушаются права иных категорий граждан и некоммерческих организаций, имеющих право на предоставление земельного участка в собственность бесплатно. Кроме того, из положений п.1 комментируемой статьи следует, что земельный участок может быть предоставлен в собственность бесплатно только по одному основанию.

2. Пункт 2 комментируемой статьи содержит бланкетную норму об установлении законами субъектов РФ порядка постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, порядка снятия граждан с данного учета, порядка предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, оснований для отказа в данном предоставлении, предельных размеров земельных участков, предоставляемых этим гражданам. Так, например, в соответствии с Законом Алтайского края от 9.11.2015 г. N 98-ЗС "О бесплатном предоставлении в собственность земельных участков" предельные (минимальные и максимальные) размеры земельных участков, предоставляемых бесплатно в собственность граждан, составляют:

1) для индивидуального жилищного строительства - 0,05-0,15 га;

2) для ведения личного подсобного хозяйства - 0,1-0,2 га.

Учет граждан в целях бесплатного предоставления в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства осуществляют органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, на территории которых они постоянно проживают, на основании заявлений данных граждан. Решение о постановке на учет или об отказе в постановке на учет орган местного самоуправления не позднее чем через 7 дней со дня его принятия выдает или направляет заявителю.

Согласно ст.5 Закона Иркутской области от 28.12.2015 г. N 146-ОЗ "О бесплатном предоставлении земельных участков в собственность граждан" для постановки на земельный учет граждане, имеющие право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, обращаются в уполномоченный орган по месту своего жительства. Молодая семья, многодетная семья для постановки на земельный учет обращаются с заявлением о постановке на земельный учет в уполномоченный орган по месту жительства одного из членов семьи по выбору заявителей. Заявление о постановке на земельный учет должно содержать:

1) фамилию (фамилии), имя (имена), отчество (отчества) (при наличии), адрес (адреса) места (мест) жительства заявителя (заявителей);

2) реквизиты паспорта (паспортов) заявителя (заявителей), свидетельств (свидетельства) о рождении детей (ребенка) (при обращении с заявлением многодетной семьи, а также молодого родителя неполной семьи, не достигшего возраста 36 лет);

3) цель использования земельного участка;

4) указание на отнесение заявителя (заявителей) к установленной федеральным законодательством категории граждан, обладающих правом на предоставление земельных участков в собственность бесплатно.

Комментарий к статье 39.20. Особенности предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на котором расположены здание, сооружение

1. Комментируемая статья является гарантией для реализации прав лиц, которые обладают вещными правами в отношении зданий, сооружений и помещений, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Исходя из п.1 комментируемой статьи право лиц, которые обладают в отношении вышеуказанных зданий, сооружений, помещений правом собственности, на приобретение земельных участков в собственность или в аренду не является исключительным. Они приобретают указанные права без проведения торгов. Однако если сооружения могут размещаться на таких земельных участках на основании сервитута, публичного сервитута, либо эти сооружения являются нестационарными торговым объектами, рекламными конструкциями или объектами, виды которых устанавливаются Правительством РФ, то земельные участки, на которых они располагаются, не предоставляются в собственность или в аренду собственникам и иным правообладателям сооружений. Обратим внимание, что такой запрет на предоставление земельных участков распространяется только на случаи размещения сооружений на земельных участках, но не зданий. Полагаем, что такой исключительный запрет введен федеральным законодателем в связи с тем, что исходя из положений федерального законодательства, здание является более функциональным и практически и социально значимым объектом, так как здание предназначено для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных и включает в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения. Сооружение же предназначено лишь для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.

2. Пункты 2-4 комментируемой статьи направлены на регулирование порядка приобретения прав собственности и аренды на так называемый неделимый земельный участок, то есть земельный участок, раздел которого невозможно осуществить без нарушений требований к образуемым или измененным земельным участкам ввиду нахождения на нем здания или сооружения. В случае если на таком земельном участке находится (находятся) здания, сооружения, помещения в них, которые принадлежат на различных вещных правах нескольким лицам, то в зависимости от вида этих прав земельный участок должен быть приобретен в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, что соотносится с общими положениями ГК РФ о неделимых вещах. Так, согласно ст.244 ГК РФ общая собственность возникает при поступлении в собственность двух или нескольких лиц имущества, которое не может быть разделено без изменения его назначения (неделимые вещи) либо не подлежит разделу в силу закона.

3. Пунктами 5-10 комментируемой статьи урегулирован порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на котором расположены здание, сооружение или помещения в зданиях, сооружениях, принадлежащие нескольким правообладателям. Из положений п.5-10 комментируемой статьи следует, что существует две процедуры предоставления такого земельного участка:

1) процедура, распространяющаяся на собственников зданий, сооружений и помещений в них, которая реализуется на основании заявления одного собственника здания, сооружения, расположенного на земельном участке, поданного им в уполномоченный орган, или на основании совместного заявления всех собственников зданий, сооружений и помещений в них, поданного ими в уполномоченный орган;

2) процедура, распространяющаяся на лиц, которые обладают разными вещными правами на здания, сооружения и помещения в них, расположенные на земельном участке. В этом случае любой из заинтересованных правообладателей здания, сооружения или помещений в них вправе обратиться самостоятельно в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду. Но в этом случае уполномоченный орган реализует так называемую процедуру "понуждения" иных правообладателей к заключению договора аренды с множественностью лиц на стороне арендатора. При этом такие правообладатели обязаны подписать такой договор аренды. В противном случае уполномоченный орган обязан обратиться в суд с требованием о понуждении правообладателей здания, сооружения или помещений в них, не представивших в уполномоченный орган подписанного договора аренды земельного участка, заключить этот договор аренды. Также с аналогичным требованием уполномоченный орган вправе обратиться, если ни от одного из правообладателей зданий, сооружений, помещений в них не поступит заявления о приобретении права на земельный участок.

Обратим внимание, что из материалов судебной практики следует, что уполномоченный орган вправе обратиться в суд с требованиями о понуждении к заключению договора аренды с множественностью лиц на стороне арендатора только к правообладателям здания, сооружения или помещений в них. Так, Администрация города Екатеринбурга обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с иском к обществу с ограниченной ответственностью "Альфа Центр" о понуждении к заключению дополнительного соглашения к договору аренды земельного участка. Однако Верховный Суд РФ пришел к выводу, что земельный участок предоставлен обществу с ограниченной ответственностью "Альфа Центр" во временное владение и пользование. Иск же о понуждении заключить договор аренды земельного участка может быть предъявлен только к правообладателям здания, сооружения или помещений в них, а именно к лицам, являющимся собственниками зданий, сооружений, расположенных на земельных участках, лицам, за которыми эти здания, сооружения или помещения в них закреплены на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления, но не на праве аренды (см. определение ВС РФ от 18.06.2018 г. N 309-ЭС18-6951 по делу N А60-29902/2017).

В то же время в положениях п.5-10 комментируемой статьи содержатся внутренние логические противоречия в части регулирования порядка приобретения прав на земельный участок правообладателями зданий, сооружений и помещений в них. По общему правилу, такие правообладатели понуждаются к заключению договора аренды с множественностью лиц на стороне арендатора. Однако согласно п.9 комментируемой статьи договор аренды земельного участка в таких случаях заключается с условием согласия сторон на вступление в этот договор аренды иных правообладателей здания, сооружения или помещений в них. В связи с этим возникает вопрос, как может договор аренды заключаться с условием согласия сторон на вступление в этот договор аренды иных правообладателей здания, сооружения или помещений в них, если иные правообладатели понуждаются к заключению данного договора.

Недостатком п.5-10 комментируемой статьи является отсутствие указания на документы, которые должны быть представлены заявителями в целях подтверждения их права на приобретение земельного участка в порядке комментируемой статьи, что на практике порождает трудности в правоприменении. Так, общество с ограниченной ответственностью "Нортон" обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным решения Министерства инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области об отказе в предоставлении на праве собственности земельного участка. В своем письме Министерство инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области проинформировало общество с ограниченной ответственностью "Нортон", что в связи с непредставлением им правоустанавливающих документов на указанные объекты недвижимости отсутствуют основания для предоставления испрашиваемого земельного участка в собственность. Однако Арбитражный суд Волго-Вятского округа пришел к выводу, что объекты, на которые Министерство инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области требовало представить правоустанавливающие документы как на объекты недвижимости, не являются объектами капитального строения, поэтому непредставление на них правоустанавливающих документов не могло являться основанием для отказа в предоставлении в собственность испрашиваемого земельного участка. Суды отметили, что факт последующей регистрации права собственности на указанные объекты как на сооружения не подтверждает законность решения Министерства инвестиций, земельных и имущественных отношений Нижегородской области об отказе в предоставлении в собственность спорного земельного участка, поскольку собственником этих объектов также является общество с ограниченной ответственностью "Нортон" (см. постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 9.12.2016 г. N Ф01-5401/2016 по делу N А43-4156/2016).

4. Пунктами 11-12 комментируемой статьи определены особенности предоставления неделимого земельного участка в случае, если все помещения в здании, сооружении, расположенных на нем, закреплены за несколькими юридическими лицами исключительно на праве оперативного управления или на таком земельном участке расположены несколько зданий, сооружений, принадлежащих нескольким юридическим лицам на праве оперативного управления.

В отличие от случаев множественности правообладателей в отношении зданий, сооружений, помещений в них, расположенных на неделимом земельном участке, которые обладают правами собственности, правами хозяйственного ведения и (или) оперативного управления, в указанных в п.11 комментируемой статьи случаях неделимый земельный участок предоставляется только в постоянное (бессрочное) пользование лицу, в оперативном управлении которого находится наибольшая площадь помещений в здании, сооружении или площадь зданий, сооружений в оперативном управлении которого превышает площадь зданий, сооружений, находящихся в оперативном управлении остальных лиц, что, по нашему мнению, представляется логичным, так как правомочия права оперативного управления соотносятся с правомочиями права постоянного (бессрочного) пользования.

При этом в отличие от процедуры предоставления неделимого земельного участка в связи с множественностью правообладателей, обладающих вышеуказанными правами в отношении зданий, сооружений, помещений в них, расположенных на неделимом земельном участке, согласие иных лиц, которым принадлежат здания, сооружения или помещения в них, на приобретение такого земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование не требуется. С указанными лицами в этом случае заключается соглашение об установлении сервитута в отношении земельного участка.

5. Пункт 13 комментируемой статьи содержит бланкетную норму, исходя из которой отдельными федеральными законами (например, Федеральным законом от 29.12.2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации") устанавливаются особенности приобретения прав на земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав общего имущества многоквартирного дома объекты недвижимого имущества.

Комментарий к главе V.2. Обмен земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности

Комментарий к статье 39.21. Случаи обмена земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности

1. Статья 39.1 ЗК РФ, устанавливающая основания возникновения прав на земельные участки, предоставляемые из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не предусматривает такого основания как "обмен земельными участками".

Однако согласно п.2 ст.218 ГК РФ право собственности на имущество, которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены (гл.31 ГК РФ), дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества. В силу п.1 ст.260 ГК РФ лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст.209 ГК РФ) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. Таким образом, правомочность обмена земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не вызывает сомнений. При этом косвенно возможность обмена земельных участков предусмотрена в п.3 ст.280 ГК РФ и п.5, 7 ст.56.9 ЗК РФ.

2. В комментируемой статье законодатель предусмотрел возможность обмена земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на земельные участки, принадлежащие частным собственникам.

Закреплено два основания для обмена:

1) если земельный участок, принадлежащий частному собственнику, изымается для государственных или муниципальных нужд;

2) если земельный участок, находящийся в частной собственности, предназначен для комплексного развития территории, а именно: для размещения объекта социальной инфраструктуры (в соответствии с утвержденными проектом планировки территории и проектом межевания территории для размещения такого объекта при условии, что его размещение необходимо для соблюдения нормативов градостроительного проектирования), объектов инженерной и транспортной инфраструктур или если на таком земельном участке уже расположены указанные объекты.

В указанных случаях может быть произведен обмен земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на земельные участки, принадлежащие частным собственникам.

Порядок обмена земельных участков по указанным основаниям регламентирован в ст.39.22 ЗК РФ.

3. Для целей применения норм комментируемой статьи важно учесть совокупность всех критериев, которые дают основания для обмена земельных участков. Так, отказывая в пересмотре в кассационном порядке постановления по делу об обязании размежевать земельный участок, Верховный Суд РФ отметил, что поскольку в рассматриваемом деле не были соблюдены все необходимые условия для осуществления мены земельных участков (в деле отсутствуют доказательства того, что Общество в результате расселения только нескольких квартир в многоквартирных домах стало единоличным собственником земельных участков, на которых ранее располагались снесенные дома; не проведена обязательная оценка для установления рыночной стоимости тех участков, которые, как указывает Общество, оно передало в муниципальную собственность), окружной суд пришел к правильному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения иска и обязания Администрации передать Обществу муниципальные земельные участки в целях строительства многоквартирного дома (см. определение ВС РФ от 31.08.2018 г. N 302-ЭС18-10553).

Об основаниях и аспектах изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд см. ст.279-282 ГК РФ; ст.49, гл.VII.1 ЗК РФ. При этом отдельно обратим внимание, что изъятие земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества в целях комплексного развития территории по инициативе органа местного самоуправления является одним из оснований изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, характеризующимся определенными особенностями (см. об этом подробнее ст.56.12, ст.46.10 ГрК РФ).

Комментарий к статье 39.22. Условия договора мены земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности

1. Обмен земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на земельные участки, принадлежащие частным собственникам, осуществляется по договору мены.

В силу п.1 ст.567 ГК РФ по договору мены каждая из сторон обязуется передать в собственность другой стороны один товар в обмен на другой.

В комментируемой статье (п.1) предусмотрено, что предметом договора мены являются не только сами земельные участки, но и здания, сооружения, которые расположены на этих земельных участках. При этом каждый из указанных объектов в силу п.4 комментируемой статьи подлежит обязательной отдельной оценке для установления их рыночной стоимости, за исключением случаев безвозмездной передачи (см. п.2 комментируемой статьи).

Судебные органы разъяснили, что, исходя из ст.39.22 ЗК РФ, договор мены заменяет соглашение о выкупе имущества для государственных или муниципальных нужд (п.6 ст.279 ГК РФ; ст.56.9, 56.10 ЗК РФ). При этом заключение такого договора мены в силу действующего законодательства возможно только до обращения в суд (об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд по решению суда см. ст.282 ГК РФ) и по взаимному согласию сторон, а не в судебном порядке (см. постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 09.06.2015 г. N 01АП-3172/15).

При этом суды пришли к выводу, что из положений ГК РФ или ЗК РФ не следует, что на государственный, муниципальный орган возлагается обязанность заключить с собственником (по его требованию) соглашение об изъятии земельного участка на условиях мены. В ст.39.21 ЗК РФ содержится указание именно на то, что "обмен земельного участка <…> допускается" (см. постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2017 г. N 13АП-19728/17).

2. В п.2 комментируемой статьи предусмотрено, что если земельный участок и расположенные на нем объекты социальной, инженерной и транспортной инфраструктур находятся в частной собственности одного лица, то договор мены может предусматривать безвозмездную передачу в государственную или муниципальную собственность указанных объектов.

Стоит учитывать, что такого рода передача является именно правом собственника, а не его обязанностью. При этом в силу п.4 комментируемой статьи объекты, передаваемые безвозмездно в государственную или муниципальную собственность, не подлежат оценке.

3. В п.3 комментируемой статьи законодатель предусматривает, что различие видов разрешенного использования земельных участков (см. п.2 ст.7 ЗК РФ; ст.37 ГрК РФ) не является препятствием для заключения договора мены таких земельных участков.

Руководствуясь положениями п.3 комментируемой статьи, судебные органы отметили, что предоставление земельного участка юридическому лицу с разрешенным использованием "для индивидуального жилищного строительства" в порядке изъятия земельных участков для муниципальных нужд не является нарушением земельного законодательства; нормы ЗК РФ не содержат запрета предоставления земельного участка под индивидуальное жилищное строительство юридическим лицам (см. постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.12.2018 г. N 11АП-17391/18).

4. По общему правилу, предусмотренному п.1 ст.56.8 ЗК РФ, рыночная стоимость земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и передаваемых в частную собственность взамен изымаемых земельных участков, рыночная стоимость прав, на которых предоставляются земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, взамен изымаемых земельных участков, определяются в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".

В п.4 комментируемой статьи на этот счет закреплено, что при заключении договора мены земельных участков подлежащие обмену земельные участки и расположенные на них объекты недвижимого имущества (за исключением объектов недвижимого имущества, передаваемых безвозмездно в государственную или муниципальную собственность) подлежат обязательной оценке для установления их рыночной стоимости в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.

В силу ст.11 Федерального закона от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" итоговым документом, составленным по результатам определения стоимости объекта оценки независимо от вида определенной стоимости, является отчет об оценке объекта оценки.

Представляется, что такой отчет, по аналогии с нормами п.10 ст.56.8 ЗК РФ, действителен вплоть до подписания договора мены всеми его всеми сторонами.

5. По общему правилу, предусмотренному п.1 ст.568 ГК РФ, если из договора мены не вытекает иное, товары, подлежащие обмену, предполагаются равноценными.

На основе этого в п.5 комментируемой статьи закреплено, что при заключении договора мены земельных участков цена обмениваемых земельных участков, в том числе с расположенными на них объектами недвижимого имущества (за исключением объектов недвижимого имущества, передаваемых безвозмездно в государственную или муниципальную собственность), должна быть равнозначной (см. постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2017 г. N 13АП-5207/17).

Однако из указанного общего правила имеется исключение, о котором сказано в п.6 комментируемой статьи.

6. В п.2 ст.568 ГК РФ предусмотрено, что если в соответствии с договором мены обмениваемые товары признаются неравноценными, то сторона, обязанная передать товар, цена которого ниже цены товара, предоставляемого в обмен, должна оплатить разницу в ценах непосредственно до или после исполнения ее обязанности передать товар, если иной порядок оплаты не предусмотрен договором.

Положениями п.6 комментируемой статьи, в свою очередь, установлено, что в случае изъятия земельного участка, находящегося в частной собственности, для государственных или муниципальных нужд с согласия собственника такого земельного участка по договору мены ему может быть передан в собственность земельный участок, который находится в государственной или муниципальной собственности и цена которого ниже выкупной цены изымаемого земельного участка.

В такой ситуации собственнику, у которого изымается земельный участок, возмещается указанная разница в срок, не превышающий трех месяцев со дня перехода права собственности на изъятый земельный участок (см. постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.12.2017 г. N 13АП-19728/17).

Комментарий к главе V.3. Установление сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности

Комментарий к статье 39.23. Основания для установления сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности

1. Вещными правами наряду с правом собственности является сервитут (п.1 ст.216 ГК РФ) - право ограниченного пользования чужим земельным участком (ст.274 ГК РФ).

Сервитут может быть частным или публичным (см. комментарий к ст.23 ЗК РФ).

Правовой режим сервитута регламентирован нормами ст.274-277 ГК РФ; ст.23, 48, гл.V.3 и V.7 ЗК РФ.

Сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством, а в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, с учетом особенностей, предусмотренных гл.V.3 ЗК РФ.

Публичный сервитут устанавливается в соответствии с ЗК РФ. Порядок установления публичного сервитута регламентирован нормами гл.V.7 ЗК РФ, при этом к правоотношениям, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением действия публичного сервитута, положения ГК РФ о сервитуте и положения гл.V.3 ЗК РФ не применяются.

2. По общему правилу, предусмотренному п.3 ст.274 ГК РФ, сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. Сервитут может быть установлен также в интересах и по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования, и иных лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута.

В п.6 ст.274 ГК РФ закреплено, что в случаях, предусмотренных законом, сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и лицом, которому предоставлен земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, если это допускается земельным законодательством. В этом случае к лицу, которому предоставлен земельный участок, в отношении которого устанавливается сервитут, применяются правила, предусмотренные ст.274 ГК РФ и статьями 275 и 276 ГК РФ для собственника такого земельного участка.

3. Нормы комментируемой статьи предусматривают, что соглашение об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается:

1) в случаях, установленных гражданским законодательством. В силу ст.274 ГК РФ сервитут может устанавливаться для следующих целей: обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок; строительства, реконструкции и (или) эксплуатации линейных объектов, не препятствующих использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием; других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута;

2) в случаях, установленных другими федеральными законами (см., например, ст.30 Федерального закона от 29.12.2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации"; ст.16 и др. Федерального закона от 05.04.2013 г. N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; ст.32.1 Федерального закона от 22.07.2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации", ст.38 Федерального закона от 17.07.2009 г. N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и др.);

3) в случаях, установленных ЗК РФ (см. комментарий к ст.23 Закона), в том числе в следующих целях:

а) размещения линейных объектов, сооружений связи, специальных информационных знаков и защитных сооружений, не препятствующих разрешенному использованию земельного участка (о понятии линейных объектов, сооружений связи см. ст.2 Федерального закона от 07.07.2003 г. N 126-ФЗ "О связи"; об установлении специальных информационных знаков и защитных сооружений см., например, ст.65 ВК РФ, ст.7.2 КоАП РФ и др.);

б) проведения изыскательских работ. Изыскательские работы в широком смысле - совокупность научных, технических, экономических и природных исследований (изысканий), проводимых на определенной территории в целях подготовки соответствующей технической документации. Основания проведения изыскательских работ могут быть различными. Например, речь может идти о проведении инженерных изысканий (см. об этом п.15 ст.1, ст.47 ГрК РФ), о почвенных, геоботанических и других обследованиях и изысканиях (см. ст.11 Федерального закона от 18.06.2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве") и др. О договоре подряда на выполнение проектных и изыскательских работ см. ст.758-762 ГК РФ;

в) ведения работ, связанных с пользованием недрами (о видах пользования недрами см. ст.6 Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-I "О недрах").

Для целей применения норм комментируемой статьи важно учитывать положения п.1 ст.39.33 ЗК РФ, в силу которых использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута.

4. О судебной практике, затрагивающей применение норм комментируемой статьи и главы V.3 ЗК РФ в целом, см.:

1) Обзор судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок от 26.04.2017 г., утвержденный Президиумом ВС РФ в целях обеспечения единообразного подхода к разрешению судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, связанных с установлением сервитута на земельный участок;

2) определение ВС РФ от 22.01.2019 г. N 308-КГ18-23145 (наличие охранной зоны энергообъекта не исключает возможность установления сервитута для получения полномочий по пользованию чужим земельным участком для целей эксплуатации объекта недвижимости (линейного объекта), не препятствующих использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием, и в пределах той части земельного участка, которая занята опорами воздушной линии. Суд округа обоснованно указал, что сервитут устанавливается в отношении части земельных участков, на которых расположены опоры воздушной линии, в целях эксплуатации данного линейного объекта);

3) определение ВС РФ от 25.04.2019 г. N 308-ЭС19-5861 (апелляционный суд подтвердил, что действующее законодательство не содержит требования о соблюдении обязательного досудебного порядка урегулирования спора об установлении сервитута);

4) постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10.08.2017 г. N Ф01-2547/2017 по делу N А43-24392/2016 (стороны не достигли соглашения об ограниченном использовании земельного участка, которое необходимо для обеспечения доступа к расположенным на этом участке опорам высоковольтной линии электропередачи, находящимся в собственности истца. По результатам рассмотрения спора требование об установлении сервитута удовлетворено, надлежащими ответчиками по иску признаны ФГУП (землепользователь участка) и его учредитель, осуществляющий функции и полномочия собственника участка).

Комментарий к статье 39.24. Лица, заключающие соглашения об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности

1. Субъектный состав соглашения об установлении сервитута определяется в зависимости от вещного права на земельный участок лиц, являющихся правообладателями участка, в отношении которого устанавливается сервитут, и лиц, заинтересованных в получении сервитута.

В соответствии с п.3 ст.274 ГК РФ сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка.

В силу п.4 ст.274 ГК РФ сервитут может быть установлен также в интересах и по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования, и иных лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Комментируемая статья, основываясь на положениях п.4 ст.274 ГК РФ, определяет субъектный состав и условия согласования соглашения об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (далее по тексту - соглашение об установлении сервитута).

2. Согласно п.1 комментируемой статьи соглашение об установлении сервитута заключают землепользователь, землевладелец, арендатор земельного участка (см. п.3 ст.5 ЗК РФ) в случае, когда находящийся в государственной или муниципальной собственности земельный участок предоставлен им в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение либо в аренду или безвозмездное пользование на срок более чем один год.

По общему правилу, в данной ситуации соглашение об установлении сервитута заключается без получения предварительного письменного согласия на это со стороны уполномоченного органа.

Однако исключение из указанного правила может быть предусмотрено как нормами комментируемой статьи, так и договором аренды либо договором безвозмездного пользования.

В силу п.2 комментируемой статьи если находящийся в государственной или муниципальной собственности земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду государственному или муниципальному унитарному предприятию, государственному или муниципальному учреждению, то получение предварительного письменного согласия на заключение соглашения об установлении сервитута со стороны уполномоченного органа, в ведении которого находятся указанное предприятие, учреждение, является обязательным. В указанных нормах реализованы основные требования ст.295 и 296 ГК РФ, устанавливающие права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении и оперативном управлении.

3. Нормы п.3 комментируемой статьи предусматривают обязанность землепользователя, землевладельца и арендатора земельного участка, заключивших соглашение об установлении сервитута, уведомить об этом уполномоченный орган.

Уведомление должно быть сделано в письменной форме и отправлено в адрес уполномоченного органа в течение десяти дней со дня заключения соглашения об установлении сервитута.

4. В п.4 комментируемой статьи воспроизведено общее правило о том, что срок соглашения об установлении сервитута не должен превышать срока действия договора аренды земельного участка или договора безвозмездного пользования земельным участком.

5. В силу п.5 комментируемой статьи досрочное расторжение договора аренды земельного участка или договора безвозмездного пользования земельным участком влечет также досрочное расторжение соглашения об установлении сервитута.

6. О судебной практике, затрагивающей применение норм комментируемой статьи, см.:

1) определение ВС РФ от 06.03.2019 г. N 304-ЭС19-229 по делу N А46-11570/2016 (в передаче дела в Судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ отказано, поскольку суды пришли к выводу о том, что установление истребуемого истцом сервитута исключительно через земельные участки, находящиеся в аренде у ответчика, не подтверждено представленными доказательствами);

2) определение ВС РФ от 17.12.2018 г. N 306-ЭС18-20958 по делу N А49-6267/2017 (в передаче дела в Судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ отказано, поскольку суд пришел к выводу о недоказанности истцом наличия обстоятельств, свидетельствующих об отсутствии возможности пользоваться принадлежащим ему объектом недвижимости по назначению без установления требуемого сервитута);

3) определение ВС РФ от 02.11.2018 г. N 308-ЭС18-17080 по делу N А32-41458/2015 (в передаче дела в Судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ отказано, поскольку суд признал, что по иску об установлении сервитута - права ограниченного пользования земельным участком, смежным с земельным участком истца, все арендаторы обременяемого участка должны быть привлечены ответчиками по делу, а так как собственники помещений и арендаторы земельного участка, который истец имеет намерение обременить сервитутом, являются физическими лицами и статуса предпринимателя без образования юридического лица не имеют, прекратил производство по делу);

4) постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 04.02.2019 г. N Ф04-5203/2018 по делу N А81-2459/2016 (в удовлетворении требования об установлении сервитута на земельные участки отказано, поскольку истец не доказал невозможность организации проезда и прохода к его имуществу иным способом, чем через испрашиваемые участки, предоставление истцу сервитута в рассматриваемых пределах, по сути, означает предоставление участков в обход установленной публичной процедуры распоряжения земельными участками);

5) постановление Арбитражного суда Уральского округа от 14.08.2017 г. N Ф09-4756/17 по делу N А34-5069/2016 (суд апелляционной инстанции правильно указал, что согласно п.1 ст.39.24 ЗК РФ стороной соглашения о сервитуте может являться арендатор обременяемого земельного участка только тогда, когда договор аренды с ним заключен на срок более чем один год. Поскольку в данном случае договор аренды земельного участка, заключенный с истцом, изначально был заключен на срок менее одного года, а затем, в соответствии с п.2 ст.621 ГК РФ, был возобновлен на неопределенный срок, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о неверном применении судом первой инстанции п.1 ст.39.24 ЗК РФ);

6) постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 11.07.2017 г. N Ф03-2347/2017 по делу N А51-15015/2015 (требование об установлении права ограниченного пользования (сервитута) в отношении части земельного участка за плату удовлетворено частично, так как выбран наименее обременительный для пользования земельным участком вариант с целью устранения противоречий сторон по проезду грузового автомобильного транспорта к зданию истца).

Комментарий к статье 39.25. Соглашение об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности

1. В п.1 комментируемой статьи речь идет о содержании соглашения об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а в п.2 регламентированы основные условия определения платы по такому соглашению.

Свою детализацию указанные положения в ряде случаев находят в соответствующих нормах федеральных и региональных законов, а также подзаконных актах, принимаемых Правительством РФ, уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

В качестве примера укажем на Федеральный закон от 17.07.2009 г. N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в ст.38 которого определены особенности установления сервитутов (в том числе определения размера платы за сервитут) в отношении земельных участков, предоставленных Государственной компании в аренду, для размещения и (или) эксплуатации отдельных сооружений.

Нормы ст.32.1 Федерального закона от 22.07.2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" закрепляют особенности установления сервитутов (также установления размера платы за сервитут) в границах особой экономической зоны для строительства и (или) эксплуатации объектов инфраструктуры особых экономических зон.

В ст.16 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" определено содержание сервитута, установленного для размещения объектов федерального значения или регионального значения, а в ст.18 - особенности платы за установление сервитута.

Порядок определения размера платы по соглашению об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, определен одноименными Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 23.12.2014 г. N 1461.

Постановлением Правительства РФ от 10.04.2014 г. N 283 утверждены Правила определения размера платы и внесения ее за установление сервитута для размещения объектов федерального или регионального значения в отношении земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации и расположенных на территориях, присоединенных к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве.

Среди региональных и муниципальных актов, принятых в целях реализации положений комментируемой статьи, отметим Закон Санкт-Петербурга от 11.11.2015 г. N 673-130 "О мерах по реализации Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ст.2), постановление Правительства Москвы от 09.06.2015 г. N 328-ПП "Об утверждении Порядка определения размера платы по соглашению об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена", постановление Правительства Севастополя от 16.06.2015 г. N 525-ПП "Об утверждении Правил определения размера платы по соглашению об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в собственности города федерального значения Севастополя на территории города Севастополя", решение Саратовской городской Думы от 31.03.2016 г. N 58-611 "Об установлении Порядка определения размера платы по соглашению об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования "Город Саратов", постановление администрации городского округа Анадырь от 22.09.2016 г. N 624 "Об утверждении Порядка определения размера платы по соглашению об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в собственности городского округа Анадырь", решение Собрания депутатов Каслинского муниципального района Челябинской области от 17.12.2015 г. N 21 "Об утверждении Порядка определения размера платы по соглашению об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности муниципального образования "Каслинский муниципальный район" и др.

2. По общему правилу, предусмотренному абз.1 п.3 комментируемой статьи, плата по соглашению об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, поступает землепользователю, землевладельцу, арендатору земельного участка, с которыми заключено соглашение об установлении сервитута (см. определение ВС РФ от 17.05.2017 г. N 305-ЭС17-4463 по делу N А40-52765/2014, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 06.06.2019 г. N Ф08-3920/2019 по делу N А32-54029/2017, постановление Арбитражного суда Московского округа от 22.06.2018 г. N Ф05-7683/2018 по делу N А41-47610/2017 и др.).

Из указанного правила есть исключение, которое обозначено в нормах абз.2 п.3 комментируемой статьи: если соглашение об установлении сервитута заключено с уполномоченным органом, государственным или муниципальным предприятием, государственным или муниципальным учреждением, то плата по этому соглашению вносится, поступает и зачисляется в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации (см. письмо ФНС России от 23.08.2018 г. N АС-4-5/16323 (вместе с письмом Минфина России от 15.08.2018 г. N 09-02-08/59009)).

3. Нормы п.4 комментируемой статьи регулируют установление сервитута на особых условиях.

Если заключено соглашение об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок до трех лет, то в отношении части такого земельного участка по соглашению сторон может быть установлен сервитут на следующих условиях:

1) без проведения работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о части земельного участка, в отношении которой устанавливается данный сервитут;

2) без осуществления государственного кадастрового учета указанной части земельного участка;

3) без государственной регистрации ограничения (обременения), возникающего в связи с установлением данного сервитута.

В этом случае граница действия сервитута определяется в соответствии с прилагаемой к соглашению об установлении сервитута схемой границ сервитута на кадастровом плане территории.

Так, например, по мировому соглашению, заключенному между акционерным обществом "СРЦ Асгард" и обществом с ограниченной ответственностью "Офис-Центр" стороны заключили соглашение об установлении частного сервитута на соответствующий земельный участок, прописав в этом соглашении следующие особые условия сервитута: стороны пришли к соглашению, что в соответствии с п.4 ст.39.25 ЗК РФ, в связи с тем, что сервитут устанавливается в отношении части земельного участка, находящегося в собственности города Москвы, срок сервитута составляет менее трех лет, сервитут устанавливается в отношении части земельного участка без проведения кадастрового учета части участка, сервитут не подлежит государственной регистрации в Едином государственном реестре недвижимости (см. постановление Арбитражного суда Московского округа от 15.04.2019 г. N Ф05-4125/2019 по делу N А40-28531/2018).

В другом случае суд отказал в удовлетворении требования о признании незаконным отказа органа местного самоуправления в установлении сервитута в отношении части земельного участка, отметив при этом, что буквальное толкование положений п.4 ст.39.25 ЗК РФ предусматривает, что наличие кадастрового учета части земельного участка, в отношении которой устанавливается сервитут, в предусмотренном данной нормой случае не требуется только тогда, когда в государственном кадастре недвижимости имеются сведения о земельном участке, в границах которого расположена испрашиваемая часть. Следовательно, требования общества об установлении сервитута на несформированный земельный участок не могут быть удовлетворены, поскольку фактически границы зоны сервитута не определены, что не позволяет установить и определить границы действия сервитута (см. постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 20.03.2017 г. N Ф02-333/2017, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 28.10.2016 г. по делу N А33-409/2016).

Комментарий к статье 39.26. Порядок заключения соглашения об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности

1. Урегулированный нормами комментируемой статьи механизм заключения соглашения об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, сводится к следующему.

Во-первых, заинтересованное лицо представляет в уполномоченный орган заявление о заключении соглашения об установлении сервитута. В заявлении должны быть указаны цель и предполагаемый срок действия сервитута.

К этому заявлению прилагается схема границ сервитута на кадастровом плане территории. Однако если речь идет об установлении сервитута в отношении всего земельного участка, то приложение такой схемы не требуется.

Указанное заявление и прилагаемые к нему документы по выбору заявителя могут быть поданы:

1) либо в письменной форме;

2) либо в форме электронных документов (с 1 июня 2015 г., см. письмо Минэкономразвития России от 24.03.2015 г. N 6786-ПК/Д23и).

При этом порядок подачи указанных документов аналогичен порядку, установленному для подачи заявлений о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (см. п.2 ст.39.14 ЗК РФ, приказ Минэкономразвития России от 14.01.2015 г. N 7 "Об утверждении порядка и способов подачи заявлений об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, заявления о проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заявления о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и заявления о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также требований к их формату").

Во-вторых, уполномоченный орган в срок не более чем тридцать дней со дня получения заявления о заключении соглашения об установлении сервитута обязан выполнить одно из действий, перечисленных в п.3 комментируемой статьи.

В-третьих, по общему правилу, предусмотренному п.5 ст.39.26 ЗК РФ, лицо, которому направлено уведомление о возможности заключения соглашения об установлении сервитута или предложение о заключении соглашения об установлении сервитута в иных границах, обеспечивает проведение работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о части земельного участка, в отношении которой устанавливается сервитут, и обращается за осуществлением государственного кадастрового учета указанной части земельного участка. Однако из указанного правила имеются исключения, которые распространяются на случай установления сервитута в отношении всего земельного участка, а также на случай, предусмотренный п.4 ст.39.25 ЗК РФ (см. письмо Минэкономразвития России от 01.02.2017 г. N ОГ-Д23-996, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2017 г. N 12АП-9897/2017 по делу N А12-12952/2017 и др.).

В-четвертых, в срок не более чем тридцать дней со дня представления заявителем в уполномоченный орган уведомления о государственном кадастровом учете частей земельных участков, в отношении которых устанавливается сервитут, уполномоченный орган направляет заявителю соглашение об установлении сервитута, подписанное уполномоченным органом, в трех экземплярах. Заявитель обязан подписать указанное соглашение не позднее чем через тридцать дней со дня его получения (см. постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2017 г. N 12АП-9897/2017 по делу N А12-12952/2017, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.06.2018 г. N 17АП-7035/2018-ГК по делу N А50-95/2018 и др.).

2. В п.4 комментируемой статьи закреплен исчерпывающий перечень случаев, когда уполномоченный орган принимает решение об отказе в установлении сервитута. К таким случаям относятся:

1) заявление об установлении сервитута направлено в орган исполнительной власти или орган местного самоуправления, которые не вправе заключать соглашение об установлении сервитута (см. постановление Арбитражного суда Центрального округа от 01.06.2018 г. N Ф10-1562/2018 по делу N А09-11253/2017 и др.);

2) планируемое на условиях сервитута использование земельного участка не допускается в соответствии с федеральными законами (см. определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 20.07.2017 г. по делу N 304-ЭС17-1639, А46-14355/2015, определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 20.07.2017 г. по делу N 304-ЭС17-1624, А46-14353/2015, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26.07.2017 г. N Ф04-2749/2017 по делу N А46-11684/2016 и др.);

3) установление сервитута приведет к невозможности использовать земельный участок в соответствии с его разрешенным использованием или к существенным затруднениям в использовании земельного участка (см. определение ВС РФ от 11.03.2019 N 309-ЭС19-702 по делу N А50-95/2018, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 26.12.2018 г. N Ф02-6049/2018 по делу N А19-9450/2018, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 30.10.2018 г. N Ф09-6622/18 по делу N А50-95/2018, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 28.11.2017 г. N Ф07-11982/2017 по делу N А26-3128/2017 и др.).

Комментарий к главе V.4. Перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности

Общие условия перераспределения земельных участков регламентированы нормами ст.117 ЗК РФ (см. комментарий к данной статье).

Глава V.4 ЗК РФ регулирует особенности перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности. Для целей применения данной главы следует принимать во внимание:

1) положения п.7 ст.3.6 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации";

2) разъяснения, содержащиеся в документах уполномоченных властных органов: письмах ФГБУ "ФКП Росреестра" от 16.03.2015 г. N 10-0676-КЛ и от 12.02.2019 г. N 10-0112/19; письмах Росреестра России от 19.09.2018 г. N 14-09458-ГЕ/18, от 13.06.2018 г. N 14-06114-ГЕ/18 и от 17.12.2014 N 14-исх/14713-ГЕ/14; письме Комитета по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям ГД ФС РФ от 19.12.2016 г. N 3.12-22/475; письмах Минэкономразвития России от 25.04.2017 г. N Д23и-2358, от 23.03.2017 г. N ОГ-Д23-3251, от 01.02.2017 г. N ОГ-Д23-996, от 30.11.2016 г. N Д23и-5857, от 25.06.2015 г. N Д23и-2947 и др.;

3) разъяснения, сформированные судебными органами. Поскольку судебная практика в рамках рассматриваемой главы достаточно обширна, отметим лишь наиболее актуальные документы высших судебных органов:

определение Конституционного Суда РФ от 28.02.2019 г. N 370-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Торкашова Игоря Вячеславовича на нарушение его конституционных прав подпунктом 4 пункта 16 статьи 11.10 и 29 пунктом 10 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации";

определение Конституционного Суда РФ от 27.06.2017 г. N 1266-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шуляева Владислава Николаевича на нарушение его конституционных прав подпунктом 9 пункта 9 статьи 39.29 Земельного кодекса Российской Федерации";

кассационное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 30.01.2019 г. N 5-КГ18-253 (материал по заявлению о признании незаконным отказа органа местного самоуправления в перераспределении земельного участка направлен в суд для рассмотрения вопроса о принятии его к производству, поскольку решение вопроса о предоставлении участка, государственная собственность на который не разграничена, отнесено законодательством к компетенции органа местного самоуправления, который, принимая обжалуемый отказ, реализовал публично-властные полномочия в области земельных правоотношений по отношению к пользователю участка);

кассационное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 10.10.2018 г. N 83-КГ18-14 (дело о признании незаконным отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, обязании заключить соглашение о перераспределении земельных участков направлено на новое рассмотрение, поскольку судом не установлено наличие либо отсутствие дополнительных ограничений хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемых в соответствии с ч.2 ст.65 ВК РФ, соответствие предполагаемого использования испрашиваемого земельного участка основным видам разрешенного использования, установленным для соответствующей территориальной зоны);

определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 18.10.2018 г. по делу N 303-ЭС18-3686, А73-8476/2017 (дело о признании права на перераспределение земельных участков направлено на новое рассмотрение, поскольку для решения вопроса о правомерности перераспределения земельных участков необходимо установить не только наличие оснований для перераспределения, указанных в п.1 ст.39.28 ЗК РФ, но и отсутствие оснований для отказа, перечисленных в п.9 ст.39.29 ЗК РФ);

определение ВС РФ от 17.08.2018 г. N 303-ЭС18-3686 по делу N А73-8476/2017 (дело о пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу о признании права на перераспределение земельного участка и земель, государственная собственность на которые не разграничена, в соответствии с проектом межевания территории, передано для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ, поскольку заявитель указывает на необходимость приобретения прав на земельный участок, как на занятый объектом недвижимости в общем порядке, а не в связи с перераспределением, являющимся обходом установленной процедуры приобретения прав на недвижимые объекты).

Комментарий к статье 39.27. Случаи и основания перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой

1. Случаи, когда допускается перераспределение между собой земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определены в п.1 комментируемой статьи.

В качестве оснований для перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, выступают:

1) по общему правилу - соглашение о перераспределении земель и (или) земельных участков, которое заключается между уполномоченными органами (см. п.2 комментируемой статьи);

2) в изъятие из общего правила - решение уполномоченного органа - если все земельные участки находятся в государственной или муниципальной собственности и право распоряжения ими принадлежит одному и тому же исполнительному органу государственной власти или органу местного самоуправления (см. п.3 комментируемой статьи).

2. Положениями п.4-6 комментируемой статьи детализированы отдельные условия, которые подлежат включению либо в решение, либо в соглашение о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

3. В нормах п.7 комментируемой статьи содержится исчерпывающий перечень случаев, когда:

1) не может быть заключено соглашение о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

2) не может быть принято решение о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Комментарий к статье 39.28. Случаи и основания перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности

1. Случаи, когда допускается перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, определены в п.1 комментируемой статьи.

В качестве основания для такого перераспределения выступает соглашение между уполномоченными органами и собственниками земельных участков, которое должно:

1) содержать сведения о возникновении права государственной или муниципальной собственности и (или) права частной собственности на образуемые земельные участки (см. п.2 комментируемой статьи);

2) иметь обязательные приложения (см. п.4 комментируемой статьи) - кадастровый паспорт земельного участка или кадастровые паспорта земельных участков, которые образуются в результате перераспределения земель и (или) земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельного участка, находящегося в частной собственности.

2. Для целей перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, по общему правилу должен быть утвержден проект межевания территории (см. ст.43 ГрК РФ). Однако если такой проект отсутствует, то перераспределение осуществляется в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка (см. ч.10 ст.43 ГрК РФ, п.10 ст.14 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", комментарий к ст.11.10 ЗК РФ).

3. Нормами п.5 комментируемой статьи урегулированы аспекты определения размера платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате перераспределения таких земельных участков и земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Для целей реализации этих норм на федеральном, региональном и местном уровнях приняты соответствующие подзаконные акты, см., например, постановление Правительства РФ от 03.12.2014 г. N 1308 "Об утверждении Правил определения размера платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате их перераспределения с земельными участками, находящимися в федеральной собственности", постановление Правительства Москвы от 08.04.2015 г. N 166-ПП "Об утверждении Порядка определения размера платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате их перераспределения с земельными участками, находящимися в собственности города Москвы, землями или земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена", решение Совета депутатов муниципального образования городской округ Люберцы Московской области от 19.12.2018 г. N 262/30 "Об утверждении Порядка определения размера платы за увеличение площади земельных участков, находящихся в частной собственности, в результате их перераспределения с земельными участками, находящимися в собственности муниципального образования городской округ Люберцы Московской области" и др.

Комментарий к статье 39.29. Порядок заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности

Комментируемая статья определяет общий механизм заключения соглашения о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, и связанных с этим аспектов.

Данный механизм сводится к следующему.

Во-первых, заинтересованные в заключении указанного соглашения субъекты обращаются с соответствующим заявлением о перераспределении земельных участков в уполномоченный орган. Содержание этого заявления регламентировано нормами п.2 комментируемой статьи. К заявлению о перераспределении земельных участков прилагаются документы, обозначенные в п.3 комментируемой статьи, при этом по своему усмотрению заявитель вправе (но не обязан) также представить документы, которые должны быть получены уполномоченным органом посредством межведомственного информационного взаимодействия.

Заявление о перераспределении земельных участков и прилагаемые к нему документы по выбору заявителя могут быть поданы или направлены в уполномоченный орган одним из следующих способов:

1) лично;

2) посредством почтовой связи на бумажном носителе;

3) в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (см. приказ Минэкономразвития России от 14.01.2015 г. N 7 "Об утверждении порядка и способов подачи заявлений об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, заявления о проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заявления о предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и заявления о перераспределении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также требований к их формату").

Во-вторых, уполномоченный орган со дня поступления в его адрес заявления о перераспределении земельных участков совершает ряд следующих действий:

1) в течение десяти дней - возвращает заявление заявителю, если оно не соответствует требованиям п.2 комментируемой статьи, подано в иной орган или к заявлению не приложены документы, предусмотренные п.3 статьи. При этом должны быть указаны все причины возврата заявления о перераспределении земельных участков;

2) принимает заявление и приложенные к нему документы к рассмотрению и по результатам такого рассмотрения в срок не более чем тридцать дней совершает одно из следующих действий:

а) принимает решение об утверждении схемы расположения земельного участка и направляет это решение с приложением указанной схемы заявителю;

б) направляет заявителю согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории;

в) принимает решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков при наличии оснований, предусмотренных п.9 комментируемой статьи. Такое решение должно быть обоснованным и содержать указание на все основания отказа.

Указанный тридцатидневный срок может быть продлен в случае, если схема расположения земельного участка, в соответствии с которой предстоит образовать земельный участок, подлежит согласованию в соответствии со ст.3.5 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Продление возможно не более чем до сорока пяти дней со дня поступления заявления о перераспределении земельных участков. При этом о продлении срока рассмотрения указанного заявления уполномоченный орган уведомляет заявителя.

В п.9 комментируемой статьи содержится основной перечень случаев, позволяющих уполномоченному органу принять решение об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков. При этом дополнительно стоит учесть, что в силу п.14 комментируемой статьи уполномоченный орган отказывает в заключении соглашения о перераспределении земельных участков в случае, если площадь земельного участка, на который возникает право частной собственности, превышает площадь такого земельного участка, указанную в схеме расположения земельного участка или проекте межевания территории, в соответствии с которыми такой земельный участок был образован, более чем на 10%.

Также необходимо принять во внимание, что согласно п.12 комментируемой статьи отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений о местоположении границ земельного участка, который находится в государственной или муниципальной собственности и в отношении которого осуществляется перераспределение, не является основанием для отказа в заключении соглашения о перераспределении земельных участков.

В-третьих, лицо, по заявлению которого принято решение об утверждении схемы расположения земельного участка или которому направлено согласие на заключение соглашения о перераспределении земельных участков в соответствии с утвержденным проектом межевания территории:

1) обеспечивает выполнение кадастровых работ в целях государственного кадастрового учета земельных участков, которые образуются в результате перераспределения (см. Федеральный закон от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" (см. ст.35, 36 и др.);

2) затем обращается с заявлением о государственном кадастровом учете таких земельных участков (см. ст.18 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

В-четвертых, в срок не более чем тридцать дней со дня представления в уполномоченный орган кадастрового паспорта земельного участка или земельных участков, образуемых в результате перераспределения, этот уполномоченный орган направляет подписанные экземпляры проекта соглашения о перераспределении земельных участков заявителю для подписания. Заявитель, в свою очередь, обязан подписать это соглашение не позднее чем в течение тридцати дней со дня его получения.

Комментарий к главе V.5. Безвозмездная передача земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов Российской Федерации

Комментарий к статье 39.30. Случаи и основания безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов Российской Федерации

В соответствии с п.1 ст.18 и п.1 ст.19 ЗК РФ право собственности на земельные участки соответственно субъектами РФ и муниципальными образованиями может быть приобретено в случае безвозмездной передачи земельных участков из федеральной собственности.

Комментируемая статья в развитие этих положений определяет:

1) в п.1 - основания и субъектов, которым земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, могут быть переданы безвозмездно;

2) в п.2 - земельные участки, которые не подлежат передаче в собственность субъекта РФ или муниципальную собственность.

В п.3 комментируемой статьи содержится важная оговорка о том, что иные основания и (или) иной порядок передачи в муниципальную собственность или собственность субъектов РФ земельных участков, находящихся в федеральной собственности, могут быть предусмотрены соответствующими федеральными законами. В этом случае такие законы должны предусматривать и сам механизм передачи в собственность указанных земельных участков.

В качестве примера укажем на Федеральный закон от 03.12.2008 г. N 244-ФЗ "О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях", Федеральный закон от 08.12.2011 г. N 423-ФЗ "О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Комментарий к статье 39.31. Порядок безвозмездной передачи земельного участка, находящегося в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации

Механизм безвозмездной передачи земельного участка, находящегося в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъекта РФ, предусмотренный комментируемой статьей, сводится к следующему.

Во-первых, передача соответствующего земельного участка осуществляется по заявлению о передаче этого участка. Такое заявление подается в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия собственника имущества.

На подачу этого заявления уполномочены:

глава муниципального образования;

высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В п.2 комментируемой статьи закреплено, какие сведения должны быть указаны в заявлении о передаче земельного участка, а в п.3 статьи детализировано, какие документы в случае необходимости следует приложить к этому заявлению.

Важно учесть, что в п.4 комментируемой статьи установлен запрет требовать от заявителя иные документы, за исключением документов, предусмотренных комментируемой статьей, и это оставляет открытым вопрос о правомочности применения в данной ситуации положений постановления Правительства РФ от 13.06.2006 г. N 374 "О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации".

Во-вторых, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия собственника имущества, не позднее чем в течение одного месяца со дня поступления заявления о передаче земельного участка обязан принять и направить заявителю:

1) либо решение о безвозмездной передаче земельного участка из федеральной собственности в муниципальную собственность или в собственность субъекта РФ;

2) либо решение об отказе в безвозмездной передаче земельного участка из федеральной собственности в муниципальную собственность или в собственность субъекта РФ. В таком решении должны быть указаны все основания для отказа в передаче земельного участка, и к нему должны быть приложены копии документов, подтверждающих наличие оснований для такого отказа. Решение об отказе в передаче земельного участка принимается при наличии оснований, закрепленных в п.7 комментируемой статьи. Обратим внимание, что до 01.03.2018 г. основанием для отказа в передаче земельного участка являлось также основание, указанное в ч.23 ст.34 Федерального закона от 23.06.2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Также следует учесть, что в силу п.8 комментируемой статьи отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости сведений о местоположении границ земельного участка, который предлагается передать, не является основанием для принятия решения об отказе в передаче земельного участка.

Отдельно обратим внимание, что если земельный участок, который предлагается передать, предстоит образовать и соответствующий проект межевания территории отсутствует, то решение об утверждении схемы расположения земельного участка принимается одновременно с решением о передаче земельного участка.

В-третьих, в обязанность федерального органа исполнительной власти, осуществляющего полномочия собственника имущества, входит уведомление в порядке, установленном этим органом, единого института развития в жилищной сфере о поступлении заявления о передаче земельного участка, а также о принятом решении о передаче земельного участка или решении об отказе в передаче земельного участка. Необходимость такого уведомления обусловлена целями и задачами функционирования единого института развития, предусмотренными Федеральным законом от 24.07.2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" (см. об этом подробнее ст.3 и др. указанного закона).

В-четвертых, решение о передаче земельного участка является основанием для обеспечения муниципальным образованием или субъектом РФ за счет средств соответственно местного бюджета, бюджета субъекта РФ выполнения кадастровых работ, необходимых для уточнения границ передаваемых земельных участков или образования земельного участка, и государственной регистрации права собственности муниципального образования или субъекта РФ.

О судебной практике, связанной с применением норм комментируемой статьи, см. определение ВС РФ от 24.04.2019 г. N 305-ЭС19-2706 по делу N А40-66961/2018, определение ВС РФ от 21.05.2018 г. N 306-КГ18-6211 по делу N А55-9456/2017, определение ВС РФ от 26.01.2018 г. N 309-КГ17-21358 по делу N А50-27190/2016, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 06.05.2019 г. N Ф04-1545/2019 по делу N А45-37027/2018, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 19.04.2019 г. N Ф09-1324/19 по делу N А60-30247/2018, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17.04.2019 г. N Ф08-10650/2018 по делу N А32-9982/2018, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 16.04.2019 г. N Ф06-44917/2019 по делу N А06-6941/2018, постановление Арбитражного суда Московского округа от 13.12.2018 г. N Ф05-20661/2018 по делу N А40-66961/18-139-639, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19.11.2018 г. N Ф01-4993/2018 по делу N А39-860/2018, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 03.07.2018 г. N Ф02-2154/2018 по делу N А19-21514/2016 и др.

Комментарий к статье 39.32. Основания и порядок прекращения прав третьих лиц на земельный участок, безвозмездно передаваемый из федеральной собственности

1. Передача земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов РФ влечет за собой смену собственника и, соответственно, обуславливает решение ряда вопросов, затрагивающих интересы третьих лиц на указанные земельные участки. К таким лицам, в частности, относятся субъекты, которым данные земельные участки до момента их безвозмездной передачи были предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве безвозмездного пользования или праве аренды: федеральный орган государственной власти, его территориальный орган, федеральное казенное предприятие, федеральное государственное предприятие, федеральное государственное учреждение, созданная Российской Федерацией некоммерческая организация.

Комментируемая статья предусматривает:

1) если подлежащий безвозмездной передаче земельный участок был предоставлен указанным субъектам на основании договора аренды такого земельного участка или договора безвозмездного пользования, то названные договоры должны быть расторгнуты до принятия решения о передаче земельного участка в муниципальную собственность или в собственность субъекта РФ. При этом общие условия такого расторжения обозначены в п.2 комментируемой статьи;

2) решение о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования или права безвозмездного пользования земельным участком, предоставленным указанным субъектам, принимается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия собственника имущества, без согласия таких субъектов. Указанное решение о прекращении права на земельный участок одновременно должно предусматривать передачу такого земельного участка в муниципальную собственность или в собственность субъекта РФ. При этом возмещение убытков, в том числе упущенной выгоды, в связи с прекращением права постоянного (бессрочного) пользования или права безвозмездного пользования таким земельным участком и с досрочным расторжением договора его аренды или его безвозмездного пользования не осуществляется.

2. Дополнительно в комментируемой статье конкретизировано, что:

1) расторжение в порядке, установленном рассматриваемой статьей, договоров аренды земельных участков, договоров безвозмездного пользования земельными участками осуществляется при наличии оснований, предусмотренных соответственно ст.46, 47 ЗК РФ;

2) решение о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования, права безвозмездного пользования земельными участками в порядке, установленном рассматриваемой статьей, принимается только при наличии оснований, предусмотренных соответственно ст.45, 47 ЗК РФ.

О судебной практике, затрагивающей применение норм комментируемой статьи, см. определение ВС РФ от 31.10.2017 г. N 302-КГ17-7397 по делу N А10-7814/2015, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17.04.2019 г. N Ф08-10650/2018 по делу N А32-9982/2018, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 11.12.2018 г. N Ф04-5486/2018 по делу N А45-5777/2018, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 02.07.2018 г. N Ф04-2127/2018 по делу N А45-23638/2017, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.04.2019 г. N 18АП-3342/2019 по делу N А07-23286/2018, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2019 г. N 04АП-2339/2019 по делу N А19-27477/2018, апелляционное определение Самарского областного суда от 12.05.2016 г. по делу N 33-5752/2016 и др.

Комментарий к главе V.6. Использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута

Федеральным законом от 23.06.2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" ЗК РФ дополнен вступившей в силу с 1 марта 2015 г. новой главой V.6, в соответствии с которой появилась возможность использования земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (за отдельными исключениями), без предоставления земельных участков и установления сервитута (с 01.09.2018 г. также публичного сервитута).

Для целей применения гл.V.6 ЗК РФ необходимо учитывать следующие аспекты:

1) положения данной главы применяются только в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам. В отношении земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, могут быть заключены договоры аренды (субаренды) или соглашения по установлению сервитута (см. письмо Минэкономразвития России от 17.06.2016 г. N Д23и-2862);

2) положения гл.V.1 ЗК РФ относительно порядка предоставления в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, к правоотношениям, возникающим в связи с использованием земельных участков в соответствии с гл.V.6 ЗК РФ без их предоставления или установления сервитута, публичного сервитута, не применяются (см. письмо Минэкономразвития России от 17.06.2016 г. N Д23и-2862);

3) ни разрешение на использование земельных участков, ни схема размещения объектов, ни договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции не являются правоустанавливающими документами на земельный участок, в том смысле, что они не порождают вещные права, подлежащие государственной регистрации, разрешая лишь ограниченное пользование и владение земельным участком. В свою очередь, именно наличие у лица разрешения на использование земельных участков (договора на установку рекламных конструкций, схемы размещения торговых объектов) позволяет ему использовать земельный участок без принятия со стороны органов государственной власти или органов местного самоуправления решения о предоставлении земельных участков или заключения с указанными органами каких-либо договоров (см. письмо Минэкономразвития России от 14.10.2016 г. N Д23и-4886);

4) степень юридической защиты права на использование земельного участка в порядке, установленном гл.V.6 ЗК РФ, является значительно более низкой по сравнению с вещными правами, а также арендой и правом безвозмездного пользования, поскольку действие разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, прекращается со дня предоставления земельного участка гражданину или юридическому лицу. По мнению Департамента недвижимости Минэкономразвития России, использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута во всех случаях, предусмотренных ст.39.33 ЗК РФ, осуществляется бесплатно (см. письмо Минэкономразвития России от 14.10.2016 г. N Д23и-4886);

5) положения гл.V.6 ЗК РФ, в том числе нормативные правовые акты субъектов РФ, принимаемые в соответствии с нормами указанной главы, регулируют отношения, возникающие в области использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута, и не предусматривают принятие распорядительных актов. Разрешение на использование земель или земельного участка не является правоустанавливающим документом на земельный участок, поскольку такое решение не устанавливает вид права на земельный участок и не подлежит государственной регистрации (см. письмо Минэкономразвития России от 16.03.2016 г. N ОГ-Д23-3182);

6) действующее законодательство не препятствует использованию земель или земельных участков сельскохозяйственного назначения в порядке, установленном гл.V.6 ЗК РФ, в целях размещения отдельных видов объектов, указанных в Перечне видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утв. постановлением Правительства РФ от 03.12.2014 г. N 1300. В частности, речь идет о линейных объектах, антенно-мачтовых сооружениях, информационных и геодезических знаках, а также защитных сооружениях, для размещения которых не требуется разрешения на строительство (см. вопрос "Об использовании земельных участков сельскохозяйственного назначения без предоставления и установления сервитута" Обзора вопросов, содержащихся в обращениях граждан, представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, поступивших в Минэкономразвития России, и принимаемых мер (утв. Минэкономразвития России)).

См. URL: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/4f30862e-3aba-4d83-ac8c-7b80cc7111df/obzor.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=4f30862e-3aba-4d83-ac8c-7b80cc7111df.

Для целей применения гл.V.6 ЗК РФ необходимо учитывать также разъяснения, сформированные судебными органами. Поскольку судебная практика в рамках рассматриваемой главы достаточно обширна, отметим лишь наиболее актуальные документы высших судебных органов:

определение Конституционного Суда РФ от 26.03.2019 г. N 722-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Ли Розалии на нарушение ее конституционных прав пунктом 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации";

определение Конституционного Суда РФ от 06.12.2018 г. N 3111-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации города Чебоксары на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации и частью 6 статьи 10 Федерального закона "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации";

определение Конституционного Суда РФ от 26.01.2017 г. N 175-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Александрова Ивана Александровича, Виролайнен Елены Дмитриевны и других на нарушение их конституционных прав пунктом 5 Перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов";

определение ВС РФ от 27.05.2019 г. N 308-ЭС18-24397 по делу N А53-36428/2017 (о пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу об освобождении земельного участка, возложении обязанности передать земельный участок по акту приема-передачи);

определение ВС РФ от 24.05.2019 г. N 302-ЭС19-6552 по делу N А19-10437/2017 (о пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу об освобождении земельного участка от расположенного на нем временного сооружения и возврате земельного участка органу местного самоуправления);

определение ВС РФ от 24.05.2019 г. N 308-ЭС19-6490 по делу N А32-11121/2018 (о пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу по заявлению о признании незаконным решения администрации МО, об отказе во включении в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории МО торгового павильона);

определение ВС РФ от 23.05.2019 г. N 304-ЭС19-6576 по делу N А27-13063/2018 (о пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу о расторжении договора на размещение нестационарного торгового объекта, обязании освободить земельный участок, по встречному иску о признании договора незаключенным);

определение ВС РФ от 20.05.2019 г. N 305-ЭС19-6333 по делу N А41-59858/2018 (о пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу по заявлению о признании решения администрации незаконным; об обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности);

определение ВС РФ от 30.04.2019 г. N 305-ЭС19-4683 по делу N А41-33605/2018 (о пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу об истребовании из незаконного владения земельного участка, об обязании освободить незаконно занимаемый земельный участок);

определение ВС РФ от 24.04.2019 г. N 305-ЭС19-4093 по делу N А41-7448/2018 (о пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу по заявлению о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на размещение объекта электросетевого хозяйства);

определение ВС РФ от 10.04.2019 г. N 306-ЭС19-3032 по делу N А55-31288/2017 (о пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу по иску об обязании освободить земельный участок, предоставленный под временный павильон, передать спорный земельный участок по акту приема-передачи).

Комментарий к статье 39.33. Случаи и основания для использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута

1. Положениями п.1 комментируемой статьи закреплен перечень случаев, когда использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам), может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута.

В подп.1-5 п.1 комментируемой статьи речь идет о следующих целях: проведение инженерных изысканий; осуществление капитального или текущего ремонта линейного объекта; строительство временных или вспомогательных сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы), складирование строительных и иных материалов, техники для обеспечения строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения; осуществление геологического изучения недр; осуществление деятельности в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, за исключением земель и земельных участков в границах земель лесного фонда.

Детализация указанных положений в ряде случаев находит свое отражение также в нормах смежного законодательства.

Так, в ч.2 ст.47 ГрК РФ содержится ссылка на получение в соответствии с ЗК РФ разрешения на использование земель или земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для выполнения инженерных изысканий.

По общему правилу, установленному ч.1 ст.28 Федерального закона от 31.03.1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", для размещения линейных объектов систем газоснабжения в случаях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации, могут быть установлены сервитут, публичный сервитут, предоставляющие право лицам, в пользу которых они установлены, осуществлять на земельных участках и (или) землях строительство, реконструкцию, эксплуатацию, капитальный и текущий ремонт линейных объектов систем газоснабжения. Однако в соответствии с нормами ст.39.33 и 39.34 ЗК РФ в целях капитального или текущего ремонта линейного объекта систем газоснабжения на срок не более одного года может быть выдано разрешение на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута.

В ст.25.1 Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-I "О недрах" предусмотрено, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, в целях геологического изучения недр может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитутов на основании разрешения органа государственной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных ст.39.2 ЗК РФ.

Федеральный закон от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в ст.16 определяет, что особенности использования земель или земельных участков, которые находятся в собственности субъекта РФ или государственная собственность на которые не разграничена, без предоставления земельных участков и установления сервитута для размещения линейных объектов инженерной инфраструктуры и иных технологически связанных с ними объектов капитального строительства, а также особенности образования земельных участков в целях реновации жилищного фонда, осуществляемой в соответствии с федеральным законом, устанавливаются таким федеральным законом. В частности, дана отсылка к нормам Закона РФ от 15.04.1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" (см. ст.7.2).

2. Согласно п.2 комментируемой статьи использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях, указанных в подп.1-5 п.1 комментируемой статьи, осуществляется на основании разрешений уполномоченного органа. При этом важно учесть, что такое разрешение не дает лицу, в отношении которого оно принято, право на строительство или реконструкцию объектов капитального строительства.

3. В соответствии с подп.6 п.1 комментируемой статьи использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута также в целях размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством РФ. При этом порядок такого использования регламентируется норами ст.39.36 ЗК РФ.

В целях реализации этих норм было принято постановление Правительства РФ от 03.12.2014 г. N 1300, утвердившее Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов.

4. По общему правилу, предусмотренному п.3 комментируемой статьи, в разрешении на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, указываются:

1) или кадастровый номер земельного участка в случае, если планируется использование всего земельного участка;

2) или координаты характерных точек границ территории в случае, если планируется использование земель или части земельного участка (см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 09.04.2019 г. N Ф06-44835/2019 по делу N А65-14059/2018 и др.).

Комментарий к статье 39.34. Порядок выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности

Комментируемой статьей определены следующие существенные аспекты.

Во-первых, предусмотрено, что разрешение на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, выдается в порядке, установленном Правительством РФ. Для этих целей принято постановление Правительства РФ от 27.11.2014 г. N 1244 "Об утверждении Правил выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности".

Во-вторых, установлены сроки, на которые выдается указанное разрешение. Причем такие сроки определяются в зависимости от цели использования земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В-третьих, закреплено, что действие разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, прекращается со дня предоставления земельного участка гражданину или юридическому лицу.

В-четвертых, определена обязанность уполномоченного органа, выдавшего разрешение на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, направить копию этого разрешения в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного земельного надзора (см. о таком органе подробнее комментарий к ст.71 Закона). Такая копия должна быть направлена в течение десяти дней со дня выдачи указанного разрешения.

В п.11 Правил выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утв. постановлением Правительства РФ от 27.11.2014 г. N 1244, на этот счет предусмотрено, что уполномоченный орган направляет в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного земельного надзора, не только копию разрешения, но и прилагает к этой копии схему границ предполагаемых к использованию земель или части земельного участка на кадастровом плане территории.

Комментарий к статье 39.35. Обязанность лиц, использующих земли или земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на основании разрешений

Лица, использующие земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на основании разрешений несут обязанности, предусмотренные ст.42 ЗК РФ, выступая в качестве лиц, не являющихся собственниками земельных участков. Так, они обязаны в числе прочего: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (см. постановление ВС РФ от 05.07.2017 г. N 46-АД17-10).

В соответствии с нормами комментируемой статьи в случае, если использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на основании разрешений на использование земель или земельных участков привело к порче либо уничтожению плодородного слоя почвы в границах таких земель или земельных участков, лица, которые пользовались такими землями или земельными участками, обязаны:

1) привести такие земли или земельные участки в состояние, пригодное для их использования в соответствии с разрешенным использованием;

2) выполнить необходимые работы по рекультивации таких земель или земельных участков (см. постановление Правительства РФ от 10.07.2018 г. N 800 "О проведении рекультивации и консервации земель").

Комментарий к статье 39.36. Использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации

1. В силу п.1 комментируемой статьи размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28.12.2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации".

Нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение. Особенности размещения нестационарных торговых объектов урегулированы ст.10 указанного закона.

В частности, схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ (см., например, приказ комитета по развитию малого, среднего бизнеса и потребительского рынка Ленинградской области от 12.03.2019 г. N 4 "О порядке разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципальных образований Ленинградской области", постановление Правительства Москвы от 03.02.2011 г. N 26-ПП "О размещении нестационарных торговых объектов, расположенных в городе Москве на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности" и др.).

Порядок включения в схему размещения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством РФ (см. постановление Правительства РФ от 29.09.2010 г. N 772 "Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов").

Об особенностях применения норм ст.10 Федерального закона от 28.12.2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" см. определение Конституционного Суда РФ от 16.01.2018 г. N 10-О, определение Конституционного Суда РФ от 29.01.2015 г. N 225-О, письмо Минэкономразвития России от 05.12.2016 N Д05и-1417, письмо ФАС России от 11.01.2016 г. N ИА/90/16, письмо Минпромторга России от 27.01.2014 N ЕВ-820/08 и др.

2. Согласно п.2 комментируемой статьи установка и эксплуатация рекламных конструкций на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляются на основании договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции в соответствии с Федеральным законом от 13.03.2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе".

Здесь применению подлежат нормы ст.19 указанного закона, см. также письмо ФАС России от 30.09.2014 г. N АК/39510/14, письмо ФАС России от 04.06.2013 г. N АК/21792/13, письмо ФАС России от 05.03.2012 г. N АК/6571, письмо ФАС России от 24.01.2012 г. N АК/1684, письмо ФАС России от 31.05.2010 г. N АК/16754 и др.

3. В силу п.3 комментируемой статьи виды объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута (за исключением объектов, указанных в п.1 и 2 комментируемой статьи), устанавливаются Правительством РФ (см. постановление Правительства РФ от 03.12.2014 г. N 1300 "Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов").

При этом важно учесть, что порядок и условия размещения указанных объектов устанавливаются нормативным правовым актом субъекта РФ (см., например, постановление Правительства Ленинградской области от 03.08.2015 г. N 301 "Об утверждении Порядка и условий размещения отдельных видов объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута на территории Ленинградской области", постановление Правительства Московской области от 08.04.2015 г. N 229/13 "Об утверждении Порядка и условий размещения на территории Московской области объектов, которые могут быть размещены на землях или земельных участках, находящихся в государственной, муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, публичного сервитута" и др.).

4. В п.4 комментируемой статьи содержится оговорка о том, что если объекты, размещенные в соответствии с п.3 статьи, предназначены для подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, то предоставление гражданам, юридическим лицам земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых или под поверхностью которых размещены указанные объекты, не влечет за собой принудительные снос или демонтаж указанных объектов (за исключением случаев, если наличие указанных объектов приводит к невозможности использования земельных участков в соответствии с их разрешенным использованием) (см. определение ВС РФ от 08.02.2016 г. N 306-ЭС15-18799 по делу N А55-27634/2013, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 16.02.2016 г. N Ф03-6244/2015 по делу N А04-4220/2015, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 06.10.2015 г. N Ф06-920/2015 по делу N А55-27634/2013 и др.).

Комментарий к главе V.7. Установление публичного сервитута в отдельных целях

Для целей применения норм гл.V.7 ЗК РФ важно учесть следующие аспекты:

1) общее понятие публичного сервитута, цели его установления и иные основные связанные с этим аспекты регламентированы в ст.23 ЗК РФ (см. комментарий к данной статье);

2) публичный сервитут устанавливается в соответствии с ЗК РФ. К правоотношениям, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением действия публичного сервитута, положения ГК РФ о сервитуте (ст.274-277) и положения гл.V.3 ЗК РФ, регулирующей установление сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не применяются;

3) о разъяснении отдельных положений гл.V.7 ЗК РФ см. соответствующие нормы ст.3.6 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Комментарий к статье 39.37. Цели установления публичного сервитута

Комментируемой статьей установлен исчерпывающий перечень случаев, когда допускается установление публичного сервитута в специальном порядке. Рассмотрим указанные случаи несколько подробнее, принимая во внимание разъяснения, содержащиеся в письме ФГБУ "ФКП Росреестра" от 16.10.2018 г. N 10N-2202-МС.

Согласно подп.1 рассматриваемой статьи публичный сервитут может быть использован для целей размещения объектов электросетевого хозяйства, тепловых сетей, водопроводных сетей, сетей водоотведения, линий и сооружений связи, линейных объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, их неотъемлемых технологических частей.

Указанные объекты размещаются на основании публичного сервитута при соблюдении хотя бы одного из следующих условий:

1) эти объекты являются объектами федерального, регионального или местного значения;

2) эти объекты необходимы для организации электро-, газо-, тепло-, водоснабжения большой массы населения, а также водоотведения, подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения;

3) эти объекты переносятся в связи с изъятием земельных участков, на которых они раньше располагались, для государственных или муниципальных нужд.

Так, при рассмотрении одного из дел судом кассационной инстанции отмечено, что размещение линейных объектов, не препятствующих разрешенному использованию земельного участка, является основанием для установления сервитута в отношении такого земельного участка (п.1 ст.39.23 ЗК РФ), а в случае размещения на земельном участке линейных объектов системы газоснабжения, которые являются объектами федерального, регионального или местного значения, либо необходимы для организации газоснабжения населения - публичного сервитута (п.1 ст.39.37 ЗК РФ). Таким образом, собственник газораспределительных сетей может не являться собственником земельных участков, по территории которых проложены объекты, входящие в состав газораспределительных сетей. Нахождение линейного объекта (в данном случае газопровода) на земельном участке лишь налагает на данные участки специальный режим пользования и устанавливает возможность обременения прав собственника земельного участка установлением сервитута. Суды первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего спора не исследовали вопрос о возможности одновременного использования испрашиваемого земельного участка по его назначению (сельскохозяйственное производство с учетом нахождения на нем газопровода высокого давления) и использование этого же участка на условиях сервитута собственником газопровода. На основании изложенного отказ в предоставлении земельного участка без проведения торгов лишь только на том основании, что на указанном участке расположен газопровод высокого давления, находящийся в муниципальной собственности, является преждевременным (см. постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 02.04.2019 г. N Ф01-592/2019 по делу N А11-3272/2018).

2. В силу подп.2 комментируемой статьи установление публичного сервитута возможно для размещения складов, вспомогательных сооружений (типа бытовок и навесов) и строительной техники. В данном случае это возможно, если ведется строительство, ремонт или реконструкция объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения.

Объекты транспортной инфраструктуры делятся на категории в соответствии с Федеральным законом от 09.02.2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности". К объектам транспортной инфраструктуры, например, относятся автомобильные дороги, железнодорожные и другие вокзалы, аэродромы и прочее.

При этом публичный сервитут устанавливается только на срок таких работ.

3. Установление публичного сервитута возможно для устройства пересечений различных дорог (подп.3 комментируемой статьи), а именно:

автомобильных дорог или железнодорожных путей с железнодорожными путями общего пользования: в данном случае сервитут устанавливается только на земельных участках, находящихся в государственной собственности и в границах полос отвода железных дорог;

пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с автомобильными дорогами или примыканий автомобильных дорог к другим автомобильным дорогам: в данном случае сервитут может быть установлен только на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности и в границах полосы отвода автомобильной дороги.

Для реализации указанных положений необходимо принять во внимание также соответствующие нормы Федерального закона от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ст.25).

4. В силу подп.4 комментируемой статьи установление публичного сервитута возможно также для размещения автомобильных дорог и железнодорожных путей в туннелях.

5. Согласно подп.5 комментируемой статьи установить публичный сервитут позволяется для проведения инженерных изысканий, которые направлены на следующие цели:

для подготовки документации по планировке территории для размещения линейных объектов федерального, регионального или местного значения;

для строительства и реконструкции таких объектов, а также иных сооружений ЖКХ, указанных в подп.1 комментируемой статьи.

По мнению ряда специалистов, возможность установления публичных сервитутов в указанных выше целях облегчит жизнь субъектам, обеспечивающим подачу электроэнергии, водоснабжения, газоснабжения и подключения к соответствующего вида ресурсам. Проблема заключается в том, что пока прокладка линейного объекта осуществляется на публичных землях, проблем с обеспечением прав на землю лица, создающего объект инфраструктуры, не возникает. Сложности появляются, когда прокладка линейного объекта упирается в земельные участки, принадлежащие частным лицам, обойти которые не всегда представляется возможным или целесообразным. Зачастую частные собственники не допускают третьих лиц к прокладке линейного объекта через их земельные участки. В отсутствие иного выхода лицо, создающее объект инфраструктуры, вынуждено обращаться в суд либо ходатайствовать о запуске процедуры изъятия земельных участков для целей обеспечения прокладки линейного объекта. Указанные обстоятельства существенным образом увеличивают сроки строительства и ведут к его удорожанию, к нарушению обязательств по обеспечению технического подключения к объектам энергетической инфраструктуры. Законодатель предложил противоположный подход, который обеспечит возможность размещения линейных объектов на основании административного решения органа власти при условии учета интересов собственника земельного участка, обремененного публичным сервитутом, путем установления платы за публичный сервитут и компенсации всех убытков, возникших в результате его установления.

См. Бондарчук Д. Публичный сервитут. Власти смогут устанавливать его на частных землях в интересах компаний, которым нужно возвести линейные объекты // ЭЖ-Юрист. N 34 (1035) от 29.08.2018 // URL: https://www.eg-online.ru/article/379170/.

Статьей 11 Федерального закона от 03.08.2018 г. N 341-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов" закреплены некоторые особенности предоставления земельных участков в целях размещения линейных объектов. Под линейными объектами понимаются линии электропередачи и связи, автомобильные дороги, железнодорожные линии, трубопроводы и т.п. В силу указанного закона предоставление земельных участков осуществляется в строгом соответствии с утвержденными документами территориального планирования или документацией по планировке территории независимо от принадлежности таких земельных участков к той или иной категории земель. Исключение составляют здесь только случаи, когда не допускается размещение таких линейных объектов в границах определенных земель, зон, на определенной территории в соответствии с законодательством. При этом одновременно с регистрацией права собственности на участок в Единый государственный реестр недвижимости вносятся сведения о принадлежности такого земельного участка к определенной категории земель, за исключением случаев, если такой земельный участок отнесен к категории земель населенных пунктов.

Публичные сервитуты, установленные до дня вступления в силу Федерального закона от 03.08.2018 г. N 341-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов", сохраняются, но со дня вступления в силу указанного закона правообладатель земельного участка имеет право использовать меры защиты своих интересов.

По мнению Д.Бондарчук, зачастую линейный объект и земельный участок могут использоваться параллельно - например, проложенная через земельный участок линия электропередачи в виде расположения на нем опорных столбов не блокирует возможность собственника продолжать эксплуатировать жилой дом и т.д. В целях соблюдения баланса публичных и частных лиц сохраняет за правообладателями земельных участков, в отношении которых устанавливается публичный сервитут, полный комплекс мер защиты своих прав и законных интересов, в том числе требовать платы за установление сервитута, оспаривать решения об установлении сервитута, требовать изъятия земельного участка, а также требовать возмещения убытков.

Там же.

Комментарий к статье 39.38. Органы, принимающие решение об установлении публичного сервитута

1. Комментируемой статьей устанавливается исчерпывающий перечень органов, которые наделены правом принимать решение об установлении публичного сервитута для целей, предусмотренных ст.39.37 ЗК РФ. Определение указанных властных органов напрямую зависит от значения объектов, размещение которых обуславливает установление публичного сервитута. Законодатель выделяет 5 категорий органов, которые вправе принимать решения об установлении публичных сервитутов в отдельных целях. При этом стоит учесть, что публичный сервитут устанавливается решением уполномоченного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления (см. ст.39.43 ЗК РФ), на основании ходатайства об установлении публичного сервитута (см. ст.39.41).

К первой категории властных органов (подп.1 комментируемой статьи) относятся уполномоченные федеральные органы исполнительной власти. Они вправе принимать решения в случаях установления публичного сервитута для размещения инженерных сооружений федерального значения, устройства пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с железнодорожными путями общего пользования, автомобильными дорогами федерального значения или для устройства примыканий автомобильных дорог к автомобильным дорогам федерального значения, размещения автомобильных дорог федерального значения, железнодорожных путей в туннелях.

Согласно Положению о Министерстве транспорта Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 395, Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России) принимает акты, устанавливающие:

1) порядок подачи и рассмотрения заявления об установлении публичного сервитута в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации, а также требования к составу документов, прилагаемых к заявлению об установлении такого публичного сервитута, и требования к содержанию решения об установлении такого публичного сервитута (по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений);

2) формы примерных соглашений об установлении частных сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях строительства, реконструкции, а также капитального ремонта объектов дорожного сервиса и их эксплуатации, а также в целях установки и эксплуатации рекламных конструкций (по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений);

3) формы соглашений, предусматривающих размер платы за публичный сервитут в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации (по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений);

4) порядок определения платы за публичный сервитут в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации (по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений).

Здесь можно отметить такие документы, как:

приказ Минтранса России от 17.10.2012 г. N 373 "Об утверждении Порядка подачи и рассмотрения заявления об установлении публичного сервитута в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации, а также требований к составу документов, прилагаемых к заявлению об установлении такого публичного сервитута, и требований к содержанию решения об установлении такого публичного сервитута";

приказ Минтранса России от 25.10.2012 г. N 385 "Об утверждении форм примерных соглашений об установлении частных сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях строительства, реконструкции, а также капитального ремонта объектов дорожного сервиса и их эксплуатации, а также в целях установки и эксплуатации рекламных конструкций, и соглашений, предусматривающих размер платы за публичный сервитут в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации";

приказ Минтранса России от 05.09.2014 г. N 240 "Об утверждении Порядка определения платы за публичный сервитут в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации".

Структурным подразделением Минтранса России, которое обеспечивает его деятельность по вопросам государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства, является Департамент государственной политики в области дорожного хозяйства, который в числе прочего осуществляет разработку, анализ правоприменения, подготовку предложений по внесению изменений в законодательные акты и нормативные правовые акты в области дорожного хозяйства, в том числе в отношении порядка подачи и рассмотрения заявления об установлении публичного сервитута в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации, а также требований к составу документов, прилагаемых к заявлению об установлении такого публичного сервитута, и требований к содержанию решения об установлении такого публичного сервитута; порядка определения платы за публичный сервитут в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации, а также в иных случаях (см. Положение о Департаменте государственной политики в области дорожного хозяйства Министерства транспорта Российской Федерации, утв. приказом Минтранса России от 17.07.2017 г. N 261).

В Положении о Федеральном дорожном агентстве, утв. постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 г. N 374, предусмотрено, что Федеральное дорожное агентство (Росавтодор):

1) принимает решения об установлении публичных сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации;

2) принимает решения об установлении публичных сервитутов в отношении земельных участков и (или) земель для устройства пересечений автомобильных дорог общего пользования федерального значения с железнодорожными путями общего пользования на земельных участках в границах полос отвода железных дорог, а также для устройства пересечений автомобильных дорог, железнодорожных путей с автомобильными дорогами общего пользования федерального значения или примыканий автомобильных дорог к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения на земельных участках в границах полос отвода автомобильных дорог, размещения железнодорожных путей в туннелях автомобильных дорог общего пользования федерального значения или размещения автомобильных дорог общего пользования федерального значения в туннелях железнодорожных путей.

Так, можно отметить следующие решения Росавтодора об установлении публичных сервитутов:

распоряжение Росавтодора от 17.09.2018 г. N 3437-р "Об установлении публичного сервитута в интересах ПАО "СУЭНКО" на земельный участок, расположенный в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения Р-404 Тюмень - Тобольск - Ханты-Мансийск, в целях прокладки и эксплуатации инженерных коммуникаций";

распоряжение Росавтодора от 14.09.2018 г. N 3420-р "Об установлении публичного сервитута в интересах ООО "АйСи-М" на земельный участок, расположенный в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения А-290 Новороссийск - Керчь, в целях прокладки и эксплуатации инженерных коммуникаций";

распоряжение Росавтодора от 14.09.2018 г. N 3419-р "Об установлении публичного сервитута в интересах МУП г.Костромы "Костромагорводоканал" на земельный участок, расположенный в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения М-8 "Холмогоры" Москва - Ярославль - Вологда - Архангельск, в целях прокладки и эксплуатации инженерных коммуникаций" и др.

Среди уполномоченных на принятие решений об установлении публичных сервитутов федеральных органов исполнительной власти также отметим:

1) Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкомсвязь России), которое согласно Положению о Министерстве цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 02.06.2008 г. N 418, принимает решения об установлении публичного сервитута в отношении земельных участков и (или) земель для их использования в целях размещения линий и сооружений связи федерального значения, а также в иных целях (см. об этом далее по тексту);

2) Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России), которое в соответствии с Положением о Министерстве энергетики Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 28.05.2008 г. N 400, обеспечивает принятие решений об установлении публичного сервитута в отношении земельных участков и (или) земель для использования в целях размещения объектов электросетевого хозяйства, линейных объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, их неотъемлемых технологических частей, если указанные объекты являются объектами федерального значения;

3) Федеральное агентство железнодорожного транспорта (Росжелдор), которое в соответствии с Положением о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 397, уполномочено на принятие решений об установлении публичных сервитутов в отношении земельных участков и (или) земель для устройства пересечений железнодорожных путей или автомобильных дорог (за исключением автомобильных дорог общего пользования федерального значения) с железнодорожными путями общего пользования на земельных участках, находящихся в государственной собственности, в границах полос отвода железных дорог, а также для размещения железнодорожных путей в туннелях (за исключением туннелей автомобильных дорог общего пользования федерального значения).

2. Ко второй категории властных органов, принимающих решения об установлении публичных сервитутов (подп.2 комментируемой статьи), относятся уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Они принимают решения в случаях установления публичного сервитута для размещения инженерных сооружений регионального значения, устройства пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с автомобильными дорогами регионального или межмуниципального значения или для устройства примыканий автомобильных дорог к автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения, размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения в туннелях. Назовем некоторые их таких органов.

Так, согласно Положению о Комитете по дорожному хозяйству Ленинградской области, утв. постановлением Правительства Ленинградской области от 07.09.2011 г. N 283, Комитет по дорожному хозяйству Ленинградской области уполномочен на принятие решения об установлении публичных сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения в целях:

прокладки, переноса или переустройства инженерных коммуникаций, их эксплуатации по заявлениям владельцев инженерных коммуникаций;

устройства пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с автомобильными дорогами регионального или межмуниципального значения или для устройства примыканий автомобильных дорог к автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения, размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения в туннелях.

В соответствии с Положением о Министерстве строительства и архитектуры Ульяновской области, утв. постановлением Правительства Ульяновской области от 16.11.2018 г. N 25/557-П, данное министерство принимает решения об установлении публичного сервитута в случаях установления публичного сервитута для размещения инженерных сооружений регионального значения, устройства пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с автомобильными дорогами регионального или межмуниципального значения или для устройства примыканий автомобильных дорог к автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения, размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения в туннелях, а также в некоторых других случаях (см. об этом далее по тексту).

3. К третьей категории властных органов (подп.3 комментируемой статьи) относятся уполномоченные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, принимающие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в случае установления публичного сервитута в целях реконструкции инженерных сооружений, переносимых в связи с изъятием земельных участков, на которых они располагались, для государственных или муниципальных нужд. Для целей применения указанных норм следует учитывать положения ст.56.2 ЗК РФ, которыми определены органы, принимающие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Приведем ряд примеров.

Пример 1. Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкомсвязь России) согласно Положению о Министерстве цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 02.06.2008 г. N 418, принимает решения об установлении публичного сервитута в целях реконструкции указанных инженерных сооружений, переносимых в связи с изъятием земельных участков, на которых они располагались.

Пример 2. Министерство строительства и архитектуры Ульяновской области в соответствии с утвержденным о нем положением (см. постановление Правительства Ульяновской области от 16.11.2018 г. N 25/557-П) принимает решения в случае установления публичного сервитута в целях реконструкции инженерных сооружений, переносимых в связи с изъятием земельных участков, на которых они располагались, для государственных нужд.

Пример 3. Администрация городского округа "Город Йошкар-Ола" в соответствии с постановлением администрации городского округа "Город Йошкар-Ола" от 22.04.2019 г. N 396 является уполномоченным органом на принятие решения об установлении публичного сервитута в случаях установления публичного сервитута в целях реконструкции инженерных сооружений, переносимых в связи с изъятием земельных участков, на которых они располагались, для муниципальных нужд, а также в иных случаях (см. об этом далее по тексту).

Пример 4. Постановлением администрации муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области от 08.05.2019 г. N 01-988-а утвержден Административный регламент администрации муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области по предоставлению муниципальной услуги "Установление публичного сервитута в отношении земельных участков и (или) земель администрацией Тихвинского муниципального района Ленинградской области для их использования в целях, предусмотренных статьей 39.37 Земельного кодекса Российской Федерации", в котором предусмотрено, что администрация Тихвинского муниципального района Ленинградской области уполномочена на принятие решения об установлении публичного сервитута в целях реконструкции инженерного сооружения, которое переносится в связи с изъятием такого земельного участка для государственных или муниципальных нужд. При этом структурным подразделением, ответственным за предоставление такой муниципальной услуги, является комитет по управлению муниципальным имуществом администрации Тихвинского муниципального района Ленинградской области.

4. К четвертой категории властных органов (подп.4 комментируемой статьи) относятся органы местного самоуправления городского округа, городского поселения.

Они принимают соответствующие решения в случаях установления публичного сервитута для размещения инженерных сооружений, являющихся объектами местного значения городского округа, городского поселения, устройства пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с автомобильными дорогами местного значения городского округа, городского поселения или для устройства примыканий автомобильных дорог к автомобильным дорогам местного значения городского округа, городского поселения, размещения автомобильных дорог местного значения городского округа, городского поселения в туннелях, а также в целях, предусмотренных ст.39.37 ЗК РФ и не указанных в подп.1-3 комментируемой статьи, в отношении земельных участков и (или) земель, расположенных в границах городского округа, городского поселения. Приведем следующие примеры.

Пример 1. Постановлением администрации городского округа "Город Йошкар-Ола" от 22.04.2019 г. N 396 "Об определении уполномоченного органа местного самоуправления на установление публичного сервитута" закреплено, что Администрация городского округа "Город Йошкар-Ола" является уполномоченным органом на принятие решения об установлении публичного сервитута в случаях:

установления публичного сервитута в целях реконструкции инженерных сооружений, переносимых в связи с изъятием земельных участков, на которых они располагались, для муниципальных нужд;

установления публичного сервитута для размещения инженерных сооружений, являющихся объектами местного значения городского округа "Город Йошкар-Ола", устройства пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с автомобильными дорогами местного значения городского округа "Город Йошкар-Ола" или для устройства примыканий автомобильных дорог к автомобильным дорогам местного значения городского округа "Город Йошкар-Ола", размещения автомобильных дорог местного значения городского округа "Город Йошкар-Ола" в туннелях, а также в целях:

размещения объектов электросетевого хозяйства, тепловых сетей, водопроводных сетей, сетей водоотведения, линий и сооружений связи, линейных объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, их неотъемлемых технологических частей, если указанные объекты являются объектами местного значения, либо необходимы для организации электро-, газо-, тепло-, водоснабжения населения и водоотведения, подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, либо переносятся в связи с изъятием земельных участков, на которых они ранее располагались, для муниципальных нужд;

складирования строительных и иных материалов, размещения временных или вспомогательных сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы) и (или) строительной техники, которые необходимы для обеспечения строительства, реконструкции, ремонта объектов транспортной инфраструктуры местного значения, на срок указанных строительства, реконструкции, ремонта;

устройства пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с автомобильными дорогами или примыканий автомобильных дорог к другим автомобильным дорогам на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, в границах полосы отвода автомобильной дороги;

размещения автомобильных дорог и железнодорожных путей в туннелях;

проведения инженерных изысканий в целях подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов местного значения, проведения инженерных изысканий для строительства, реконструкции указанных объектов.

Решение об установлении публичного сервитута принимается в форме постановления администрации городского округа "Город Йошкар-Ола".

Структурным подразделением администрации городского округа "Город Йошкар-Ола", ответственным за установление публичного сервитута, является комитет по управлению муниципальным имуществом администрации городского округа "Город Йошкар-Ола".

Пример 2. Устав города Челябинска (принят решением Челябинской городской Думы от 26.05.2015 г. N 9/2) закрепляет, что Администрация города Челябинска принимает решение об установлении публичного сервитута или о прекращении публичного сервитута в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог по заявлениям владельцев инженерных коммуникаций.

5. К пятой категории властных органов (подп.5 комментируемой статьи) относятся органы местного самоуправления муниципального района.

Они принимают соответствующие решения в случаях установления публичного сервитута для размещения инженерных сооружений, являющихся объектами местного значения муниципального района, сельского поселения, размещения автомобильных дорог местного значения муниципального района, сельского поселения в туннелях, а также в целях, предусмотренных ст.39.37 ЗК РФ и не указанных в подп.1-3 настоящей статьи, в отношении земельных участков и (или) земель, расположенных в границах сельских поселений, на межселенных территориях муниципального района.

Так, например, решением Буинского районного Совета от 09.11.2018 г. N 13-35 утверждено Положение о порядке установления права ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут, публичный сервитут), находящимся в муниципальной собственности, на территории Буинского муниципального района, в рамках которого предусмотрено, что публичные сервитуты устанавливаются постановлением Исполнительного комитета Буинского муниципального района РТ в случае установления публичного сервитута для размещения инженерных сооружений, являющихся объектами местного значения Буинского муниципального района, сельского поселения, размещения автомобильных дорог местного значения муниципального района, сельского поселения в туннелях, а также в целях, предусмотренных ст.39.37 ЗК РФ и не указанных в подп.1-3 ст.39.38 ЗК РФ, в отношении земельных участков и (или) земель, расположенных в границах сельских поселений, на межселенных территориях муниципального района. Исполком устанавливает публичные сервитуты на основании ходатайства организации об установлении публичного сервитута. Органом, координирующим работу по установлению публичных сервитутов на территории Буинского муниципального района РТ, является МКУ "Палата имущественных и земельных отношений муниципального образования Буинский муниципальный район РТ".

Комментарий к статье 39.39. Условия установления публичного сервитута

1. Согласно п.1 комментируемой статьи публичный сервитут может быть установлен не любым органом власти, а исключительно органом власти, перечень которых содержится в ст.39.38. И первый шаг, который должны проделать лица, заинтересованные в установлении публичного сервитута - это заполнить и подать соответствующее ходатайство в соответствующий орган власти. Ходатайство составляется и подается в письменной форме. При этом лица, подающие ходатайство, должны при его разработке и заполнении придерживаться следующих требований:

требований к содержанию ходатайства, указанных в ст.39.41 ЗК РФ;

требований к содержанию ходатайства, указанных в приказе Минэкономразвития России от 10.10.2018 г. N 542 "Об утверждении требований к форме ходатайства об установлении публичного сервитута, содержанию обоснования необходимости установления публичного сервитута".

Отметим, что неправильное заполнение ходатайства может служить отказом уполномоченного органа в установлении публичного сервитута (см. подп.1 п.1 ст.39.44 ЗК РФ).

2. Согласно п.2 комментируемой статьи публичный сервитут должен устанавливаться с учетом ст.23 ЗК РФ. Упомянутая статья регулирует порядок установления публичных сервитутов в общем порядке. Таким образом, гл.V.7 ЗК РФ расширяет и дополняет положения указанной статьи.

Отсылка в ст.23 ЗК РФ означает, что применительно к установлению публичных сервитутов в отдельных целях могут применяться следующие правила:

публичный сервитут может быть установлен как в отношении одного, так и в отношении нескольких земельных участков;

публичный сервитут не должен препятствовать правообладателю владеть, пользоваться и распоряжаться своим земельным участком;

если у земельного участка меняется владелец, то это не прекращает действие публичного сервитута;

публичный сервитут выдается на срок, указанный в решении о его установлении;

если публичный сервитут устанавливается на землях сельскохозяйственного назначения, то использование его должно осуществляться с учетом требований об обеспечении рационального использования земель;

владелец земельного участка, обремененного публичным сервитутом, вправе получить за его использование плату, в соответствии со ст.39.46 ЗК РФ;

владелец земельного участка вправе пользоваться судебной защитой своих прав;

другие правила, предусмотренные ст.23 ЗК РФ.

3. В силу п.3 комментируемой статьи для того, чтобы органы власти приняли решение об установлении публичного сервитута, необходимо подробно обосновать необходимость в его установлении. Требования к этому установлены в п.2 и 3 ст.39.41 ЗК РФ (см. комментарий к данным положениям).

4. В силу п.4 комментируемой статьи публичный сервитут может быть установлен на земельный участок любой формы собственности. О формах собственности на землю указывается в ст.9 Конституции РФ, в соответствии с которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. При этом земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Также в ст.8 ЗК РФ установлены четыре основные категории земель:

земли, находящиеся в федеральной собственности;

земли, находящиеся в собственности субъектов РФ;

земли, находящиеся в муниципальной собственности;

земли, находящиеся в частной собственности.

Следовательно, установление публичного сервитута допускается в отношении всех вышеперечисленных форм собственности на землю.

5. Пунктом 5 комментируемой статьи законодатель установил случаи, когда публичный сервитут не разрешается устанавливать.

Не устанавливается публичный сервитут на земельных участках, принадлежащих гражданам, т.е. находящимся в частной собственности у граждан, если такой участок предназначен для ведения садоводства, огородничества, постройки садового дома и т.п. Однако из этого правила законодатель предусмотрел ряд исключений. В трех случаях публичный сервитут все-таки установят даже на таких участках. Это произойдет, если будет необходимо:

подключить ряд зданий к сетям инженерно-технического обеспечения, которые находятся в границах участков граждан;

провести эксплуатацию или реконструкцию существующих инженерных сооружений;

разместить инженерные сооружения, которые переносятся с земельных участков, изымаемых для государственных или муниципальных нужд.

В случае, если владелец такого участка посчитает решение об установлении публичного сервитута незаконным и необоснованным, он вправе защищать свои права в судебном порядке.

Комментарий к статье 39.40. Лица, имеющие право ходатайствовать об установлении публичного сервитута

1. Комментируемая статья определяет перечень лиц, которые могут претендовать на получение публичного сервитута в рамках гл.V.7 ЗК РФ (далее по тексту указанной главы - заявители). Обратим внимание, что за каждой конкретной категорией лиц закреплен определенный перечень целей, для реализации которых лицо вправе подавать ходатайство об установлении публичного сервитута.

Итак, согласно подп.1 комментируемой статьи с ходатайством об установлении публичного сервитута вправе обратиться организация, являющаяся субъектом естественных монополий (статус такого субъекта определяется в рамках Федерального закона от 17.08.1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях"). Перечень субъектов естественных монополий размещен на официальном сайте ФАС России по адресу: URL: http://fas.gov.ru/pages/activity/tariffregulation/reestr-subektov-estestvennyix-monopolij.html.

Субъекты естественных монополий могут выступать в качестве заявителей в случаях установления публичного сервитута для размещения инженерных сооружений, обеспечивающих деятельность этих субъектов, а также для проведения инженерных изысканий в целях подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение указанных сооружений, инженерных изысканий для их строительства, реконструкции.

В силу подп.2 комментируемой статьи с ходатайством об установлении публичного сервитута вправе обратиться организация, являющаяся организацией связи (статус такого субъекта определяется в рамках Федерального закона от 07.07.2003 г. N 126-ФЗ "О связи").

Организации связи вправе просить установления публичного сервитута для размещения линий или сооружений связи, указанных в подп.1 ст.39.37 ЗК РФ, а также для проведения инженерных изысканий в целях подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение указанных линий и сооружений связи, инженерных изысканий для их строительства, реконструкции.

Согласно подп.3 комментируемой статьи с ходатайством об установлении публичного сервитута вправе обратиться организация, являющаяся владельцем объекта транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения.

Понятие объектов транспортной инфраструктуры содержится в п.5 ст.1 Федерального закона от 09.02.2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности". При этом указанный закон говорит не о владельцах, а о субъектах транспортной инфраструктуры, понимая под ними юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц, являющихся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующих их на ином законном основании.

Владельцы объектов транспортной инфраструктуры вправе просить установления публичного сервитута для следующих целей:

для устройства складов и размещения строительной техники в целях строительства, реконструкции, ремонта объектов транспортной инфраструктуры;

для устройства пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с железнодорожными путями, для устройства пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с автомобильными дорогами или примыканий автомобильных дорог к другим автомобильным дорогам;

для размещения автомобильных дорог и железнодорожных путей в туннелях;

для проведения инженерных изысканий.

В силу подп.4 комментируемой статьи для установления публичного сервитута с целью реконструкции инженерного сооружения, которое переносится в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, вправе обратиться лица, перечень которых установлен п.1 ст.56.4 ЗК РФ.

Для установления публичного сервитута вправе обратиться иные лица, на которые указывает подп.5 комментируемой статьи. Такие лица должны обладать соответствующими полномочиями, установленными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов РФ, заключенными с органами государственной власти или органами местного самоуправления договорами или соглашениями осуществлять деятельность, для обеспечения которой допускается установление публичного сервитута.

2. Все перечисленные в комментируемой статье субъекты для установления публичного сервитута должны обратиться в соответствующий орган власти (ст.39.38 ЗК РФ) с ходатайством (ст.39.41 ЗК РФ). По результатам рассмотрения ходатайства уполномоченный орган примет решение об установлении публичного сервитута или об отказе в этом (см. ст.39.43 ЗК РФ).

Далее на основании решения уполномоченного органа оформляется соглашение между обладателем публичного сервитута и владельцем земельного участка (см. п.2 ст.39.47 ЗК РФ), которое должно содержать такие условия как:

реквизиты решения об установлении публичного сервитута;

цель установления публичного сервитута;

кадастровый номер земельного участка, в отношении которого заключается соглашение;

срок публичного сервитута;

размер платы за публичный сервитут, порядок и срок ее внесения;

права и обязанности обладателя публичного сервитута при его осуществлении.

Сведения об установленном публичном сервитуте вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (см. п.8 ст.39.43 ЗК РФ).

Отдельно обратим внимание, что особые условия установления публичных сервитутов содержатся в ст.3.6 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Комментарий к статье 39.41. Ходатайство об установлении публичного сервитута

1. Чтобы установить публичный сервитут, лица, указанные в ст.39.40 ЗК РФ, должны подать ходатайство в органы власти, перечисленные в ст.39.38 ЗК РФ.

Ходатайство подается в письменной форме. В силу п.4 комментируемой статьи требования к форме ходатайства об установлении публичного сервитута, содержанию обоснования необходимости установления публичного сервитута устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. Подробнее см. приказ Минэкономразвития России от 10.10.2018 г. N 542 "Об утверждении требований к форме ходатайства об установлении публичного сервитута, содержанию обоснования необходимости установления публичного сервитута".

В письме Минэкономразвития России от 12.12.2018 г. N ОГ-Д23-11974 разъяснено, что отсутствие утвержденной формы ходатайства об установлении публичного сервитута не лишает заинтересованных лиц права обратиться в уполномоченный орган с соответствующим ходатайством, если оно подготовлено с учетом требований, предусмотренных комментируемой статьей.

В ходатайстве об установлении публичного сервитута должны быть указаны данные, перечисленные в п.1 комментируемой статьи.

В п.2 комментируемой статьи конкретизируется, какие именно обоснования необходимости установления публичного сервитута должны быть приведены в ходатайстве, а в п.3 детализировано, какие сведения должно содержать обоснование необходимости установления публичного сервитута при отсутствии документов, предусмотренных подп.1 и 2 п.2 рассматриваемой статьи.

2. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает исчерпывающий перечень документов, которые должны быть приложены к ходатайству об установлении публичного сервитута, а в п.6 статьи законодатель закрепил механизм установления границы публичного сервитута для случаев, когда сервитут устанавливается в целях, предусмотренных подп.1, 3 и 4 ст.39.37 ЗК РФ. Такие границы определяются в соответствии с установленными документацией по планировке территории границами зон планируемого размещения объектов, а в случае, если для размещения инженерных сооружений, автомобильных дорог, железнодорожных путей разработка документации по планировке территории не требуется, в пределах, не превышающих размеров соответствующих охранных зон.

При этом в силу п.7 комментируемой статьи требования к графическому описанию местоположения границ публичного сервитута, точности определения координат характерных точек границ публичного сервитута, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.

В настоящее время издан приказ Минэкономразвития России от 10.10.2018 г. N 541 "Об установлении требований к графическому описанию местоположения границ публичного сервитута, точности определения координат характерных точек границ публичного сервитута, формату электронного документа, содержащего указанные сведения".

3. Пунктом 8 комментируемой статьи законодатель определил способы передачи ходатайства в уполномоченный орган. Заявителю предлагается несколько способов представления ходатайства:

лично в бумажном виде;

посредством почтового отправления (например, заказным или ценным письмом с уведомлением Почтой России) на бумажном носителе;

в форме электронного документа посредством Интернета.

4. В п.9 комментируемой статьи установлены основания для отказа в рассмотрении ходатайства уполномоченным органом. На то, чтобы выявить эти основания, уполномоченному органу дается пять рабочих дней. Если оснований для возврата ходатайства не обнаруживается, орган власти направляет в Росреестр запрос о правообладателях земельных участков, а также размещает различными способами сообщение о возможном установлении публичного сервитута.

Комментарий к статье 39.42. Выявление правообладателей земельных участков в целях установления публичного сервитута

1. Комментируемая статья определяет механизм выявления правообладателей земельных участков в целях установления публичного сервитута, который сводится к следующему.

Ходатайства об установлении публичного сервитута рассматриваются органом, уполномоченным на установление публичного сервитута, в порядке их поступления. В целях принятия решения об установлении публичного сервитута такой орган в срок не более чем семь рабочих дней со дня поступления ходатайства об установлении публичного сервитута (при отсутствии оснований для его возврата (см. п.9 ст.39.41 ЗК РФ)) направляет в орган регистрации прав запрос о правообладателях земельных участков, в отношении которых подано ходатайство об установлении публичного сервитута.

Орган, уполномоченный на установление публичного сервитута, обеспечивает выявление правообладателей земельных участков, если подано ходатайство об установлении публичного сервитута в следующих целях:

а) для размещения объектов электросетевого хозяйства, тепловых сетей, водопроводных сетей, сетей водоотведения, линий и сооружений связи, линейных объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, их неотъемлемых технологических частей, если указанные объекты являются объектами федерального, регионального или местного значения, либо необходимы для организации электро-, газо-, тепло-, водоснабжения населения и водоотведения, подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, либо переносятся в связи с изъятием земельных участков, на которых они ранее располагались, для государственных или муниципальных нужд;

б) для складирования строительных и иных материалов, размещения временных или вспомогательных сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы) и (или) строительной техники, которые необходимы для обеспечения строительства, реконструкции, ремонта объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения, на срок указанных строительства, реконструкции, ремонта;

в) для размещения автомобильных дорог и железнодорожных путей в туннелях;

г) для проведения инженерных изысканий в целях подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов федерального, регионального или местного значения, проведение инженерных изысканий для строительства, реконструкции указанных объектов, а также инженерных сооружений (см. подп.1 ст.39.39 ЗК РФ).

2. Выявление правообладателей земельных участков осуществляется в порядке, предусмотренном п.3-8 комментируемой статьи.

В срок не более чем семь рабочих дней со дня поступления ходатайства об установлении публичного сервитута орган, уполномоченный на установление публичного сервитута, обязан обеспечить извещение правообладателей земельных участков о возможном установлении публичного сервитута. Способы такого извещения предусмотрены в п.3 комментируемой статьи, а в п.4 и 5 статьи дополнительно конкретизированы условия реализации некоторых из этих способов.

Положения п.6 и 7 комментируемой статьи посвящены содержанию сообщения о возможном установлении публичного сервитута.

В силу п.8 комментируемой статьи, если права правообладателей земельных участков, в отношении которых испрашивается публичный сервитут, не зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости, то такие лица обязаны в течение тридцати дней со дня опубликования сообщения о возможном установлении публичного сервитута подать в орган, уполномоченный на установление публичного сервитута, заявления об учете их прав (обременений прав) на земельные участки с приложением копий документов, подтверждающих эти права (обременения прав). В этих заявлениях указывается также способ связи с правообладателями земельных участков, в том числе их почтовый адрес и (или) адрес электронной почты.

Правообладатели земельных участков, подавшие данные заявления по истечении указанного срока, несут риски невозможности обеспечения их прав в связи с отсутствием информации о таких лицах и их правах на земельные участки. При этом стоит учесть, что такие лица имеют право требовать от обладателя публичного сервитута плату за публичный сервитут не более чем за три года, предшествующие дню направления ими заявления об учете их прав (обременений прав).

В свою очередь обладатель публичного сервитута в срок не более чем два месяца со дня поступления от правообладателя заявления об учете его прав (обременений прав) на земельные участки направляет правообладателю земельного участка проект соглашения об осуществлении публичного сервитута и вносит плату за публичный сервитут в порядке, предусмотренном ст.39.46 ЗК РФ.

3. Пунктом 9 комментируемой статьи определен особый порядок выявления правообладателей земельных участков в том случае, когда ходатайство об установлении публичного сервитута в целях реконструкции инженерных сооружений, которые переносятся в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, подается одновременно с ходатайством об изъятии такого земельного участка. В указанном случае запрос в Росреестр о выявлении правообладателей направляется в течение тридцати дней с момента поступления ходатайства.

Комментарий к статье 39.43. Решение об установлении публичного сервитута

1. Комментируемой статьей определен порядок принятия уполномоченным органом решения об установлении публичного сервитута.

В п.1 комментируемой статьи установлены сроки, в течение которых уполномоченный орган обязан принять решение об установлении публичного сервитута или об отказе в его установлении. Как следует из содержания указанного пункта, в большинстве случаев такой срок составляет сорок пять дней со дня поступления ходатайства. При этом необходимо, чтобы было выдержано тридцать дней с момента опубликования сообщения о возможном установлении публичного сервитута в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) правовых актов поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка.

Более короткий срок принятия решения в двадцать дней со дня поступления ходатайства об установлении публичного сервитута предусмотрен в случае, когда публичный сервитут устанавливается для устройства пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с железнодорожными путями общего пользования на земельных участках.

2. В п.2 комментируемой статьи предусмотрены нюансы принятия решений об установлении публичного сервитута для целей реконструкции инженерного сооружения, которое переносится в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Если такое ходатайство подано одновременно с ходатайством об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, то решение об установлении публичного сервитута или об отказе в этом также принимается одновременно с принятием решения об изъятии земельного участка.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи за уполномоченным органом закреплено право установить иной вариант границ публичного сервитута, чем тот, который указан в ходатайстве. Однако такие изменения он вправе внести, только согласовав это с заявителем и владельцем земельного участка. Напомним, что в силу подп.1 п.5 ст.39.41 ЗК РФ в качестве приложения к ходатайству кроме всего прочего предоставляются подготовленные в форме электронного документа сведения о границах публичного сервитута, включающие графическое описание местоположения границ публичного сервитута и перечень координат характерных точек. Указанные сведения оформляются, как правило, кадастровыми инженерами в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 10.10.2018 г. N 541 "Об установлении требований к графическому описанию местоположения границ публичного сервитута, точности определения координат характерных точек границ публичного сервитута, формату электронного документа, содержащего указанные сведения".

4. Пунктом 4 комментируемой статьи определены требования к содержанию решения об установлении публичного сервитута, которое принимают уполномоченные органы на основании соответствующего ходатайства. Форма решения должна содержать следующие обязательные пункты:

цель установления публичного сервитута;

сведения о заявителе;

кадастровые номера земельных участков, адреса или описание местоположения таких земельных участков;

срок публичного сервитута.

Все остальные положения указываются только в отдельных случаях, предусмотренных комментируемой нормой.

5. Согласно п.5 комментируемой статьи решением об установлении публичного сервитута утверждаются границы публичного сервитута, и затем эти сведения о границах публичного сервитута прилагаются к решению.

Изначально в силу подп.1 п.5 ст.39.41 ЗК РФ в качестве приложения к ходатайству заявителем в уполномоченный орган предоставляются подготовленные в форме электронного документа сведения о границах публичного сервитута. Такие сведения оформляются в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 10.10.2018 г. N 541 "Об установлении требований к графическому описанию местоположения границ публичного сервитута, точности определения координат характерных точек границ публичного сервитута, формату электронного документа, содержащего указанные сведения".

Обратим также внимание на разъяснения, содержащиеся в письме Минэкономразвития России от 16.10.2018 г. N Д23и-5537, письме Росреестра от 04.06.2019 г. N 01-05327-ГЕ/19, письме Минэкономразвития России от 29.01.2019 г. N ОГ-Д23-622.

6. Если подано ходатайство об установлении публичного сервитута в целях строительства или реконструкции инженерного сооружения, то согласно п.6 комментируемой статьи публичный сервитут устанавливается в целях размещения такого инженерного сооружения.

7. Пунктом 7 комментируемой статьи за уполномоченным органом закрепляется ряд обязанностей, которые он должен осуществить в течение пяти рабочих дней со дня принятия решения об установлении публичного сервитута. А именно, он должен опубликовать это решение на своем официальном сайте, разместить для всеобщего обозрения иным способом, который предусмотрен для официального опубликования правовых актов соответствующего поселения или городского округа (например, на официальном городском сайте), а также направить копии решений правообладателю земельного участка, обладателю сервитута и в Росреестр.

8. В силу п.8 комментируемой статьи публичный сервитут считается установленным со дня внесения сведений о нем в Единый государственный реестр недвижимости.

9. Пунктом 9 комментируемой статьи владельцу земельного участка, на котором установлен публичный сервитут, предоставляется право оспорить решение уполномоченного органа. Срок для обжалования составляет тридцать дней с момента получения владельцем соглашения об осуществлении публичного сервитута. Обжалование осуществляется в судебном порядке и в соответствии с гл.22 КАС РФ.

10. Согласно п.10 комментируемой статьи обременение земельного участка публичным сервитутом сохраняется и не является основанием для пересмотра решения об установлении публичного сервитута даже в том случае, если у земельного участка будет изменен владелец, изменен владелец инженерного сооружения, установленного на основании публичного сервитута, выявлены правообладатели по истечении срока и прочее. Следовательно, если публичный сервитут оформлен в соответствии с действующими правилами, то он сохранится на срок, указанный в решении о его установлении. Исключения могут составлять только случаи судебного обжалования решений об установлении публичного сервитута.

Комментарий к статье 39.44. Отказ в установлении публичного сервитута

1. Комментируемой статьей (п.1) определен исчерпывающий перечень оснований для отказа в установлении публичного сервитута. Так, в установлении публичного сервитута будет отказано, если:

ходатайство подготовлено не в соответствии с необходимыми требованиями;

обоснования необходимости установления сервитута, указанные в ходатайстве, также не соответствуют установленным законом требованиям;

нарушены общие условия для установления публичных сервитутов и публичных сервитутов в специальном порядке;

заявитель планирует вести посредством публичного сервитута запрещенную законодательством деятельность;

если земельный участок принадлежит гражданину, а установление публичного сервитута повлечет невозможность использования или существенное затруднение в использовании участка для жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества в течение более чем трех месяцев;

если земельный участок принадлежит гражданину, а установление публичного сервитута повлечет невозможность использования или существенное затруднение в использовании иных земельных участков в течение более одного года;

если придется переносить или сносить линейные объекты, уже размещенные на земельном участке, и нет соглашения между заявителем и правообладателем таких линейных объектов о переносе или сносе;

если границы публичного сервитута не соответствуют предусмотренной документацией по планировке территории зоне размещения инженерного сооружения, автомобильной дороги, железнодорожных путей;

если установление публичного сервитута будет препятствовать размещению других важных объектов, которые предусмотрены проектом планировки территории;

если публичный сервитут планировался в целях реконструкции инженерного сооружения, которое переносилось в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, но принято решение об отказе в удовлетворении ходатайства об изъятии такого земельного участка.

Кроме этого, в установлении публичного сервитута будет отказано по основаниям, указанным в п.5 ст.39.39 ЗК РФ.

2. Законодатель требует (см. п.2 комментируемой статьи), чтобы в решении об отказе в установлении публичного сервитута были приведены все основания для такого отказа. На уполномоченный орган возлагается обязанность направить копию решения об отказе заявителю. Срок для этого составляет пять рабочих дней со дня принятия решения.

Так, организация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным отказа Комитета лесного хозяйства на обращения истца об установлении сервитута на земельные участки и восстановлении нарушенных прав общества путем обязания комитета направить в адрес общества уведомление о возможности заключения сервитута, а также подписанные экземпляры проекта соглашения об установлении сервитута. Изучив материалы дела и заслушав мнения сторон, апелляционный суд пришел к выводу, что иск о признании незаконным отказа на обращения об установлении сервитута на земельные участки и восстановлении нарушенных прав частично удовлетворен правомерно, т.к. действующим законодательством предусмотрено оформление прав на линейные объекты, в том числе объекты электросетевого хозяйства, на условиях публичного сервитута, истцом представлены доказательства наличия оснований для его установления (см. постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2019 г. N 10АП-4775/2019 по делу N А41-86093/18).

Комментарий к статье 39.45. Срок публичного сервитута

Согласно комментируемой статье в зависимости от целей обременения публичный сервитут в специальном порядке может быть установлен на следующие сроки:

для размещения инженерных сооружений федерального, регионального или местного значения, или если они предназначены для обеспечения населения коммунальными ресурсами, или для их переноса в связи с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд - от десяти до сорока девяти лет;

для размещения складов и складских помещений, строительной техники для обеспечения строительства, реконструкции, ремонта объектов федеральной, региональной или местной транспортной инфраструктуры - на срок выполнения данных работ;

для устройства пересечений автодорог или железнодорожных путей с железнодорожными путями общего пользования на государственных земельных участках в границах полос отвода железных дорог - от десяти до сорока девяти лет;

для устройства пересечений автодорог или железнодорожных путей с автодорогами или примыканий одних автодорог к другим автодорогам на государственных или муниципальных земельных участках в границах полосы отвода автомобильной дороги - от десяти до сорока девяти лет;

для размещения автомобильных дорог и железнодорожных путей в туннелях - от десяти до сорока девяти лет;

для инженерных изысканий при подготовке документации по планировке территории для размещения линейных объектов федерального, регионального или местного значения, для строительства, реконструкции объектов и сооружений, указанных в п.1 нашего списка, - на срок не более одного года.

Напоминаем, что изначально желаемый срок для публичного сервитута указывается заявителем в ходатайстве об установлении публичного сервитута (см. подп.3 п.1 ст.39.41 ЗК РФ), а затем он утверждается решением уполномоченного органа об установлении публичного сервитута (см. подп.5 п.4 ст.39.43 ЗК РФ).

Комментарий к статье 39.46. Плата за публичный сервитут

1. В силу п.1 комментируемой статьи при установлении публичного сервитута в специальном порядке его обладатель, по общему правилу, должен вносить плату. Случаи безвозмездного публичного сервитута указаны в п.6 комментируемой статьи.

2. Согласно п.2 комментируемой статьи плата за публичный сервитут может устанавливаться в виде единовременного платежа или периодических платежей, если иное не установлено комментируемой статьей.

При этом плата за публичный сервитут, установленный в отношении земельных участков и (или) земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не обремененных правами третьих лиц, вносится обладателем публичного сервитута единовременным платежом не позднее шести месяцев со дня принятия решения об установлении публичного сервитута.

3. Пунктами 3-5 комментируемой статьи определен размер платы за публичный сервитут и порядок расчета такой платы:

1) плата за публичный сервитут рассчитывается пропорционально площади земельного участка и (или) земель в установленных границах публичного сервитута;

2) плата за публичный сервитут в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и не обремененного правами третьих лиц, устанавливается в размере 0,01% кадастровой стоимости такого земельного участка за каждый год использования этого земельного участка. При этом плата за публичный сервитут, установленный на три года и более, не может быть менее чем 0,1% кадастровой стоимости земельного участка, обремененного сервитутом, за весь срок сервитута;

3) если в отношении земельных участков и (или) земель кадастровая стоимость не определена, размер платы за публичный сервитут рассчитывается в соответствии с п.3 и 4 комментируемой статьи исходя из среднего показателя кадастровой стоимости земельных участков по муниципальному району (городскому округу), муниципальному образованию в составе города федерального значения.

В силу п.2 ст.66 ЗК РФ для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель (за исключением случаев, определенных п.3 ст.66 ЗК РФ). Государственная кадастровая оценка земель проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности. Здесь следует учесть, что к отношениям, возникающим в связи с проведением государственной кадастровой оценки, пересмотром и оспариванием ее результатов, установлен переходный период применения Федерального закона от 03.07.2016 г. N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке" с 1 января 2017 года до 1 января 2020 года. В течение переходного периода государственная кадастровая оценка может проводиться или в соответствии с указанным законом, или в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" с учетом особенностей, предусмотренных федеральными законами. При этом государственная кадастровая оценка, проведение которой начато в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", должна быть завершена до 1 января 2020 года.

4. В силу п.6 комментируемой статьи безвозмездным является публичный сервитут, установленный:

1) для использования земельных участков и (или) земель в целях устройства пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с железнодорожными путями общего пользования на земельных участках, находящихся в государственной собственности, в границах полос отвода железных дорог, а также устройства пересечений автомобильных дорог или железнодорожных путей с автомобильными дорогами или примыканий автомобильных дорог к другим автомобильным дорогам на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в границах полосы отвода автомобильной дороги;

2) для использования земельных участков и (или) земель в целях размещения автомобильных дорог и железнодорожных путей в туннелях, в случае установления публичного сервитута в отношении земельных участков и (или) земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не обремененных правами третьих лиц;

5. В силу п.7 комментируемой статьи плата за публичный сервитут в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности или находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных гражданам или юридическим лицам, определяется в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и методическими рекомендациями, утверждаемыми федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (см. приказ Минэкономразвития России от 04.06.2019 г. N 321 "Об утверждении методических рекомендаций по определению платы за публичный сервитут в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности или находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных гражданам или юридическим лицам").

При этом размер указанной платы в таком случае определяется на дату, предшествующую не более чем на тридцать дней дате направления правообладателю земельного участка соглашения об осуществлении публичного сервитута.

6. Согласно п.8 комментируемой статьи плата за публичный сервитут вносится:

1) либо правообладателю земельного участка, с которым заключено соглашение об осуществлении публичного сервитута;

2) либо в депозит нотариуса в следующих случаях:

а) если в течение тридцати дней со дня получения правообладателем земельного участка проекта соглашения об осуществлении публичного сервитута такое соглашение не заключено, за исключением случая оспаривания правообладателем земельного участка решения об установлении публичного сервитута в суде, плата за публичный сервитут, предусмотренная проектом указанного соглашения, вносится обладателем публичного сервитута в депозит нотариуса по месту нахождения земельного участка;

б) в случае оспаривания правообладателем земельного участка решения об установлении публичного сервитута обладатель публичного сервитута вносит плату за публичный сервитут в депозит нотариуса.

Плата за публичный сервитут вносится в депозит нотариуса единовременным платежом.

Принятие нотариусом денежных средств на депозит регулируется ст.87, 88 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. Верховным Советом РФ 11.02.1993 г. N 4462-1).

7. В силу п.9 комментируемой статьи при досрочном прекращении публичного сервитута внесенная за него плата не подлежит возврату. При этом стороны соглашения об установлении публичного сервитута вправе предусмотреть иное условие, т.е., например, предусмотреть возможность перерасчета платы за публичный сервитут и возврата части денежных средств обладателю сервитута.

8. Согласно п.10 комментируемой статьи в счет платы за публичный сервитут не засчитываются и возмещаются независимо от такой платы:

1) убытки, причиненные невозможностью исполнения правообладателем земельного участка обязательств перед третьими лицами;

2) иные убытки, причиненные правообладателю земельного участка в результате деятельности, осуществляемой обладателем публичного сервитута на земельном участке, включая убытки, причиненные повреждением имущества (в том числе вследствие аварии или в связи с предотвращением аварии).

Указанные убытки возмещаются правообладателю земельного участка обладателем публичного сервитута в течение тридцати дней со дня обращения правообладателя земельного участка с требованием об их возмещении.

9. В силу ст.12 комментируемой статьи Правительством РФ устанавливаются случаи и правила учета платы за публичный сервитут при возмещении убытков, причиненных в связи с установлением зоны с особыми условиями использования территории в результате осуществления деятельности, для обеспечения которой установлен публичный сервитут.

На сегодняшний день разработан проект постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения о возмещении убытков правообладателям недвижимости" (см. ID проекта: 02/07/08-18/00083590). Данное Положение устанавливает порядок определения состава и размера убытков при:

См. URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=83590.

ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц;

ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, правообладателей расположенных на земельных участках зданий, сооружений, помещений в них, объектов незавершенного строительства, ограничении прав граждан - нанимателей жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного либо муниципального жилищного фонда в многоквартирных домах, в т.ч. в связи с необходимостью сноса здания и (или) сооружения;

изменении целевого назначения земельного участка без согласования с собственником, землепользователем, землевладельцем или арендатором земельного участка.

Также указанным проектом определяются:

Порядок заключения соглашения о возмещении указанных убытков, или соглашения о выкупе земельного участка и (или) расположенного на земельном участке объекта недвижимого имущества либо соглашения о предоставлении возмещения в связи с прекращением прав на земельные участки и (или) расположенные них объекты недвижимого имущества, условия такого соглашения и порядок возмещения убытков;

случаи и правила учета платы за публичный сервитут при возмещении убытков, причиненных в связи с установлением зоны с особыми условиями использования территории в результате осуществления деятельности, для обеспечения которой установлен публичный сервитут.

Кроме того, признается утратившим силу постановление Правительства РФ от 07.05.2003 г. N 262, ранее изданное для регламентации аналогичных правоотношений.

Комментарий к статье 39.47. Соглашение об осуществлении публичного сервитута

1. Пунктом 1 комментируемой статьи установлены требования к содержанию соглашения об осуществлении публичного сервитута.

В силу п.2 комментируемой статьи такое соглашение заключается в письменной форме путем составления одного документа, подписанного сторонами, между обладателем публичного сервитута и собственником земельного участка, находящегося в частной собственности, или арендатором, землепользователем, землевладельцем земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в отношении которых установлен публичный сервитут.

Срок соглашения об осуществлении публичного сервитута, как это следует из положений п.4 комментируемой статьи, соответствует сроку публичного сервитута, предусмотренному решением об установлении публичного сервитута. В свою очередь, первоначально желаемый срок публичного сервитута указывается заявителем в ходатайстве об установлении публичного сервитута.

2. В п.3 комментируемой статьи предусмотрено важное правило, согласно которому если публичный сервитут установлен в отношении земельных участков и (или) земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не обремененных правами третьих лиц, соглашение об осуществлении публичного сервитута не заключается.

Здесь стоит учесть, что согласно п.6 ст.3.6 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" лица, указанные в п.1 и 3 этой статьи, вправе заключить с правообладателем земельного участка соглашение об осуществлении публичного сервитута в соответствии с ЗК РФ. При этом в случае отсутствия соглашения об осуществлении публичного сервитута, обладатель публичного сервитута осуществляет деятельность на условиях, указанных в решении об установлении публичного сервитута.

3. Пунктом 5 комментируемой статьи определен способ направления правообладателю земельного участка подписанного обладателем публичного сервитута проекта соглашения об осуществлении публичного сервитута. Такой проект в количестве двух экземпляров направляется заказным письмом с уведомлением о вручении по почтовому адресу, который:

1) указан таким правообладателем в качестве почтового адреса для связи с ним в соответствии с п.8 ст.39.42 ЗК РФ;

2) указан в выписке из Единого государственного реестра недвижимости (при отсутствии сведений о почтовых адресах);

3) присвоен земельному участку и (или) расположенному на нем объекту недвижимого имущества (при отсутствии сведений о почтовых адресах).

Здесь стоит учесть, что если в силу п.6 комментируемой статьи правообладатель земельного участка в соответствии с п.8 ст.39.42 ЗК РФ указал в качестве адреса для связи с ним адрес электронной почты или в Едином государственном реестре недвижимости указан адрес электронной почты, по которому осуществляется связь с лицом, чье право на земельный участок зарегистрировано, то проект соглашения об осуществлении публичного сервитута направляется правообладателю такого земельного участка также в электронном виде.

Одновременно с проектом соглашения об осуществлении публичного сервитута правообладателю земельного участка направляются документы, обозначенные в п.7 комментируемой статьи.

4. В п.8 комментируемой статьи закреплено важное правило, определяющее момент получения правообладателем земельного участка проекта соглашения об осуществлении публичного сервитута. Такой проект считается полученным со дня:

1) вручения ему предусмотренного п.5 комментируемой статьи заказного письма;

2) возврата отправителю в соответствии с Федеральным законом от 17.07.1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи" (см. ст.21) предусмотренного п.5 комментируемой статьи заказного письма;

3) вручения проекта соглашения об осуществлении публичного сервитута и документов, предусмотренных п.7 комментируемой статьи, правообладателю земельного участка лично под расписку.

5. После получения проекта соглашения об осуществлении публичного сервитута правообладатель земельного участка вправе (см. п.9 комментируемой статьи):

1) подписать соглашение об осуществлении публичного сервитута и направить его обладателю публичного сервитута;

2) направить обладателю публичного сервитута уведомление об отказе в подписании соглашения об осуществлении публичного сервитута;

3) в течение четырнадцати дней со дня получения проекта соглашения об осуществлении публичного сервитута направить обладателю публичного сервитута предложение о заключении такого соглашения на иных условиях.

При этом стоит учесть, что обладатель публичного сервитута, получивший предложение о заключении соглашения об осуществлении публичного сервитута на иных условиях, обязан в течение десяти дней направить правообладателю земельного участка проект соглашения об осуществлении публичного сервитута, подписанный на предложенных условиях, или уведомление об отклонении такого предложения (п.10 комментируемой статьи).

6. В силу п.11 комментируемой статьи, если в течение тридцати дней со дня получения правообладателем земельного участка проекта соглашения об осуществлении публичного сервитута такое соглашение не заключено, то плата за публичный сервитут, предусмотренная проектом указанного соглашения, вносится обладателем публичного сервитута в депозит нотариуса по месту нахождения земельного участка.

В указанном случае обладатель публичного сервитута, внесший плату за публичный сервитут в депозит нотариуса, вправе осуществлять публичный сервитут до заключения соглашения об осуществлении публичного сервитута, в том числе выполнять необходимые работы в соответствии с графиком и сроками, которые предусмотрены проектом указанного соглашения.

Однако это правило п.11 комментируемой статьи не распространяется на случай оспаривания правообладателем земельного участка решения об установлении публичного сервитута в суде. Здесь действуют положения п.12, 13 комментируемой статьи, которые закрепляют, что:

1) правообладатель земельного участка вправе обратиться в суд с требованием о понуждении обладателя публичного сервитута заключить соглашение об осуществлении публичного сервитута. В этом случае соглашение об осуществлении публичного сервитута считается заключенным на условиях, указанных в решении суда, с момента вступления в законную силу соответствующего решения суда. При этом размер платы за публичный сервитут может быть установлен судом независимо от суммы, внесенной в депозит нотариуса в соответствии с п.9 ст.39.46 ЗК РФ или п.11 и 13 ст.39.47 ЗК РФ, и такая сумма засчитывается в счет платы за публичный сервитут. Рассмотрение судом указанного требования не препятствует осуществлению публичного сервитута в соответствии с п.11 комментируемой статьи;

2) в случае оспаривания правообладателем земельного участка решения об установлении публичного сервитута обладатель публичного сервитута направляет проект соглашения об осуществлении публичного сервитута, вносит плату за публичный сервитут в депозит нотариуса и приступает к осуществлению публичного сервитута на условиях, указанных в п.11 комментируемой статьи, в течение семи рабочих дней с момента вступления в законную силу решения суда об отказе в удовлетворении требования правообладателя земельного участка об оспаривании решения об установлении публичного сервитута.

7. Положениями п.14 комментируемой статьи отдельно закреплено, что в случае предоставления гражданам и (или) юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, обремененных публичным сервитутом, такие лица вправе требовать от обладателя публичного сервитута заключения предусмотренного настоящей статьей соглашения об осуществлении публичного сервитута.

Однако при этом указанные лица не вправе требовать плату за публичный сервитут.

В том случае, если соглашение об осуществлении публичного сервитута не заключено, то обладатель публичного сервитута осуществляет публичный сервитут на условиях, указанных в решении об установлении публичного сервитута. Это правило соотносится с положениями п.6 ст.3.6 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Комментарий к статье 39.48. Последствия невозможности или существенного затруднения использования земельного участка (его части), обремененного публичным сервитутом

1. В комментируемой статье определяются дополнительные права как собственника земельного участка, обремененного сервитутом, так и права арендаторов, землепользователей, землевладельцев земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности - в случае, когда осуществление публичного сервитута приводит к невозможности или существенному затруднению использования земельного участка или (и) расположенного на нем объекта недвижимости.

Из содержания п.1 комментируемой статьи следует, что если осуществление публичного сервитута привело к невозможности или существенному затруднению использования земельного участка (его части) и (или) расположенного на таком земельном участке объекта недвижимого имущества в соответствии с их разрешенным использованием в течение срока, превышающего срок, предусмотренный подп.6 п.4 ст.39.43 ЗК РФ, то:

1) правообладатель земельного участка и (или) правообладатель расположенного на таком земельном участке объекта недвижимости вправе требовать выкупа соответственно земельного участка и иного объекта недвижимого имущества по рыночной стоимости и возмещения всех причиненных убытков;

2) арендатор, землепользователь, землевладелец земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, вправе требовать возмещения убытков, причиненных невозможностью исполнения договора аренды земельного участка, договора безвозмездного пользования земельным участком, прекращением прав на земельный участок.

2. В силу п.2 комментируемой статьи требования о выкупе объектов недвижимости, возмещении убытков, указанных в п.1 статьи, предъявляются:

1) по общему правилу - к обладателю публичного сервитута;

2) при наличии нескольких публичных сервитутов - к обладателю того публичного сервитута, осуществление которого стало наиболее обременительным для использования земельного участка.

Комментарий к статье 39.49. Особенности публичного сервитута, устанавливаемого в целях реконструкции инженерного сооружения, которое переносится в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд

1. В комментируемой статье изложены особенности публичного сервитута, устанавливаемого в целях реконструкции инженерного сооружения, которое переносится в связи с изъятием земельного участка. Рассматриваемое положение также уточняет перечень лиц, которые в силу ст.39.40 ЗК РФ вправе обратиться в уполномоченный орган с ходатайством об установлении публичного сервитута. В силу указанной статьи подать ходатайство об установлении публичного сервитута имеет право только организация, т.е. юридическое лицо. Для установления публичного сервитута с целью реконструкции инженерного сооружения, которое переносится в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, вправе обратиться лица, перечень которых установлен п.1 ст.56.4 ЗК РФ.

Пункт 1 комментируемой статьи уточняет указанное положение и устанавливает, что в упомянутом выше случае с ходатайством об установлении публичного сервитута вправе обратиться:

правообладатель подлежащего реконструкции инженерного сооружения;

лица, указанные в ст.56.4 ЗК РФ, а также в постановлении Правительства РФ от 06.05.2015 г. N 442 "Об утверждении перечня организаций, имеющих право на обращение с ходатайствами об изъятии земельных участков для федеральных нужд".

2. Из смысла п.2 комментируемой статьи следует, что если для целей комментируемой статьи ходатайство об установлении публичного сервитута подавал не правообладатель инженерного сооружения, а организации, указанные в п.1-3 ст.56.4 ЗК РФ, то после завершения реконструкции инженерного сооружения происходит смена обладателей публичного сервитута. И теперь обладателем публичного сервитута становится правообладатель такого инженерного сооружения. Последствия этому будут следующие:

первоначальные условия публичного сервитута сохраняются;

в решение об установлении публичного сервитута изменения не вносятся;

новый обладатель публичного сервитута обязан уведомить о переходе прав на сервитут владельца земельного участка в срок пять рабочих дней.

Комментарий к статье 39.50. Права и обязанности обладателя публичного сервитута

1. Комментируемой статьей определяется перечень основных прав и обязанностей обладателя публичного сервитута.

В силу п.1 комментируемой статьи обладатель публичного сервитута, по общему правилу, вправе приступить к осуществлению публичного сервитута со дня заключения соглашения о его осуществлении, однако не ранее дня внесения сведений о публичном сервитуте в Единый государственный реестр недвижимости.

Исключения из этого правила предусмотрены п.11-13 ст.39.47 ЗК РФ и п.2 комментируемой статьи.

2. Если публичный сервитут установлен в отношении земельных участков и (или) земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и (или) юридическим лицам, то в соответствии с п.2 комментируемой статьи обладатель публичного сервитута вправе приступить к осуществлению публичного сервитута после внесения платы за публичный сервитут в соответствии с решением об установлении публичного сервитута.

3. Основные права обладателя публичного сервитута закреплены в п.3, 5, 6, 11, 12 комментируемой статьи. Обладатель публичного сервитута вправе:

1) в установленных границах публичного сервитута осуществлять в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации деятельность, для обеспечения которой установлен публичный сервитут, в том числе:

а) осуществлять доступ на земельный участок по графику, установленному соглашением об осуществлении публичного сервитута, и при условии заблаговременного уведомления об этом правообладателя земельного участка, а в случаях необходимости предотвращения аварии или устранения ее последствий незамедлительно;

б) осуществлять строительство, реконструкцию, ремонт и эксплуатацию инженерных сооружений, а также создание временных или вспомогательных сооружений, необходимых для таких строительства, реконструкции, ремонта;

в) осуществлять доставку, складирование и вывоз строительных материалов, размещение временных или вспомогательных сооружений, провоз и размещение строительной техники, которые необходимы для строительства, реконструкции, ремонта объектов в случае установления публичного сервитута, в целях, предусмотренных подп.1-4 ст.39.37 ЗК РФ;

г) осуществлять консервацию и снос сооружений, принадлежащих обладателю публичного сервитута;

д) выполнять иные работы, необходимые в целях установленного публичного сервитута:

2) требовать от правообладателя земельного участка или иных лиц соблюдения ограничений, установленных публичным сервитутом, и режима зоны с особыми условиями использования территории, устанавливаемой в связи с осуществлением деятельности, в целях обеспечения которой установлен публичный сервитут;

3) самостоятельно уточнить местоположение границ публичного сервитута (в связи с реконструкцией, влекущей изменение исключительно местоположения инженерного сооружения) при соблюдении следующих условий:

общая площадь публичного сервитута не увеличивается;

действие публичного сервитута не распространяется на земельные участки, которые предоставлены или принадлежат гражданам и (или) юридическим лицам и ранее не были обременены публичным сервитутом;

расстояние от инженерного сооружения до границы публичного сервитута изменяется не более чем на десять процентов от первоначального расстояния;

такое изменение не приводит к нарушению требований безопасной эксплуатации зданий, сооружений.

В этом случае для уточнения границ публичного сервитута обладатель публичного сервитута обращается с соответствующим заявлением в орган регистрации прав с приложением уточненного описания местоположения границ публичного сервитута. Кроме того, следует учесть, что в соответствии с п.10 комментируемой статьи переход прав на инженерное сооружение, принадлежащее обладателю публичного сервитута и расположенное в границах публичного сервитута, влечет за собой переход публичного сервитута к новому собственнику инженерного сооружения. При этом такой переход не является основанием для изменения условий осуществления публичного сервитута;

4) отказаться от осуществления публичного сервитута в любое время, при этом такой отказ не освобождает его от обязанностей, установленных п.8 и 9 комментируемой статьи;

5) до окончания срока публичного сервитута обратиться с ходатайством об установлении публичного сервитута на новый срок.

4. В силу п.4 комментируемой статьи обладатель публичного сервитута приобретает права на вещи, в том числе недвижимые, размещенные им на земельном участке и (или) землях в связи с осуществлением публичного сервитута, если иное не установлено соглашением об осуществлении публичного сервитута.

5. К числу основных обязанностей обладателя публичного сервитута относятся (см. п.8, 9 комментируемой статьи):

1) обязанность привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования в соответствии с разрешенным использованием, в срок не позднее чем три месяца после завершения строительства, капитального или текущего ремонта, реконструкции, эксплуатации, консервации, сноса инженерного сооружения, для размещения которого был установлен публичный сервитут, или в случаях установления публичного сервитута в целях, предусмотренных подп.2, 5 ст.39.37 ЗК РФ, после завершения на земельном участке деятельности, для обеспечения которой установлен публичный сервитут;

2) обязанность снести объекты, размещенные им на основании публичного сервитута, и осуществить при необходимости рекультивацию земельного участка в срок не позднее чем шесть месяцев с момента прекращения публичного сервитута.

Комментарий к главе VI. Права и обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков при использовании земельных участков

Комментарий к статье 40. Права собственников земельных участков на использование земельных участков

1. В комментируемой статье регламентированы права собственников земельных участков на использование земельных участков. При этом стоит учитывать, что лица, не являющиеся собственниками земельных участков (за исключением обладателей сервитутов, обладателей публичных сервитутов), осуществляют права собственников земельных участков, установленные комментируемой статьей (см. об этом комментарий к ст.41 ЗК РФ).

В соответствии с подп.1 п.1 комментируемой статьи собственник вправе использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В частности, необходимо соблюдать требования ст.39 ВК РФ, в силу которой собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов обязаны не допускать нарушение прав других собственников водных объектов, водопользователей, а также причинение вреда окружающей среде; содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные сооружения и расположенные на водных объектах гидротехнические и иные сооружения; информировать уполномоченные исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления об авариях и иных чрезвычайных ситуациях на водных объектах и т.д.

Сходное требование установлено в ст.19 Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах", согласно которой собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков имеют право осуществлять в границах данных земельных участков без применения взрывных работ использование для собственных нужд (т.е. не для предпринимательской деятельности) общераспространенных полезных ископаемых, имеющихся в границах земельного участка и не числящихся на государственном балансе, подземных вод, объем извлечения которых должен составлять не более 100 кубических метров в сутки, из водоносных горизонтов, не являющихся источниками централизованного водоснабжения и расположенных над водоносными горизонтами, являющимися источниками централизованного водоснабжения, а также строительство подземных сооружений на глубину до пяти метров в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Общераспространенные полезные ископаемые и подземные воды, имеющиеся в границах земельного участка и используемые собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков для личных, бытовых и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд, не могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому.

В соответствии с подп.2 комментируемой статьи собственник вправе возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В судебной практике сложилась позиция, согласно которой федеральное законодательство не возлагает на граждан и юридических лиц обязанности по содержанию иных территорий, кроме земельных участков, находящихся в их собственности или владении. Возложение на собственников, владельцев, пользователей объектов недвижимости обязанности по содержанию территории, прилегающей к их земельным участкам, может быть осуществлено либо на основании федерального закона, либо на основании договора (см. определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 17.04.2018 г. N 50-КГ18-7, см. также определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 19.07.2016 N 18-КГ16-61).

Кроме того, согласно подп.3 п.1 комментируемой статьи собственник земельного участка имеет право проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды (в том числе образованные водоподпорными сооружениями на водотоках) и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями. На осуществление подобного рода деятельности может потребоваться разрешение (в т.ч. разрешение на строительство, выдаваемое на основании положений ст.51 ГрК РФ). В ряде случаев разрешение не требуется. Например, как разъяснило Минэкономразвития России, если на земельном участке собственник создает пруд посредством земляных работ, разрешение на строительство ему получать не нужно (см. письмо Минэкономразвития РФ от 17.08.2011 г. N ОГ-Д23-962).

Перечень прав собственника земельного участка, закрепленный в п.1 комментируемой статьи, не является исчерпывающим, на что прямо указывают положения подп.4 п.1 комментируемой статьи, согласно которым собственник может осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.

2. Поскольку земля никогда не утрачивает своего статуса средства производства и природного ресурса, она может быть использована для выращивания сельскохозяйственной продукции. По общему правилу (п.2 комментируемой статьи), собственник земельного участка имеет право собственности на все, что выращено на этом участке, т.е. на сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации.

Исключением являются те случаи, когда земельный участок передан в пользование и находится у третьего лица на праве аренды, постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, безвозмездного пользования. В этом случае права на продукцию и доходы от ее реализации принадлежат законному владельцу земельного участка.

В судебной практике сложилась позиция, согласно которой незаконность владения земельным участком лишает соответствующее лицо прав на сельскохозяйственную продукцию, даже если это лицо затратило определенные усилия по ее выращиванию. Например, суд, рассмотрев признанный недействительным договор субаренды земельного участка, сделал обоснованный вывод о том, что истец не являлся законным владельцем или пользователем данного земельного участка, и отказал в признании права собственности на урожай (см. постановление ФАС Центрального округа от 22.10.2010 по делу N А48-3439/08-5).

Комментарий к статье 41. Права на использование земельных участков землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков

1. В п.1 комментируемой статьи предусмотрено, что лица, не являющиеся собственниками земельных участков (за исключением обладателей сервитутов, обладателей публичных сервитутов), осуществляют все права собственников земельных участков, установленные ст.40 ЗК РФ. Среди таких лиц - арендаторы, землепользователи и землевладельцы. При этом круг этих лиц определен исчерпывающим образом, иные лица законными владельцами земли не могут считаться и соответствующих прав не имеют.

Стоит отметить, что в п.1 комментируемой статьи содержится не применимая на практике ссылка, в силу которой лица, не являющиеся собственниками земельных участков, осуществляют все права собственников земельных участков за исключением прав, установленных подп.2 п.2 ст.40 ЗК РФ. Указанные нормы ранее определяли, что собственник земельного участка имеет право собственности на расположенные на земельном участке многолетние насаждения, за исключением случаев, установленных ЛК РФ. Эти нормы утратили силу уже много лет назад, в связи с принятием Федерального закона от 04.12.2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации".

2. В п.1 комментируемой статьи определено, что права собственников земельных участков на использование земельных участков, установленные ст.40 ЗК РФ, не распространяются на лиц, использующих земельный участок на основании сервитута - как частного, так и публичного. Смысл этого исключения понятен: сервитут является индивидуально сконфигурированным правовым режимом, и потому его содержание определяется в особом порядке.

Законодатель на этот счет в п.2 комментируемой статьи предусмотрел, что:

1) права лиц, использующих земельный участок на основании частного сервитута, определяются законом и соглашением об установлении сервитута;

2) права лиц, использующих земельный участок на основании публичного сервитута, определяются решением уполномоченного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, которыми установлен публичный сервитут, а в случаях, предусмотренных главой V.7 ЗК РФ, также соглашением об осуществлении публичного сервитута.

Так что общим правилом здесь будут не положения ст.40-41 ЗК РФ, а, например, нормы ст.39.37 ЗК РФ о целях установления публичного сервитута. Именно в соответствии с данными целями соответствующие субъекты должны будут осуществлять свои правомочия.

Комментарий к статье 42. Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков

В комментируемой статье закреплены обязанности лиц, в чьем законном владении и пользовании находятся земельные участки. Эти обязанности характеризуют наилучший из возможных способ использования земли и соотносятся с принципами земельного законодательства. Так, например, приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества создает для соответствующих лиц обязанности:

использовать земельные участки в соответствии с их назначением, не нанося вреда окружающей среде;

соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять на земельных участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности;

не препятствовать организации - собственнику объекта системы газоснабжения, нефтепровода или нефтепродуктопровода либо уполномоченной ею организации в выполнении ими работ по обслуживанию и ремонту расположенных на земельных участках и (или) под поверхностью земельных участков объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов, по предупреждению чрезвычайных ситуаций, по ликвидации последствий возникших на них аварий, катастроф.

Принцип платности использования земли порождает обязанность по своевременному внесению платежей за землю, будь то земельный налог или арендная плата.

Обязанность своевременно приступить к освоению земельного участка, если такой срок прямо предусмотрен договором, соотносится с принципом сочетания интересов общества и законных интересов граждан, так что отсутствие фактических действий по использованию земли в ряде случаев может создать для лица неблагоприятные последствия в виде прекращения соответствующего права. Например, согласно п.2 ст.45 ЗК РФ, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно при неиспользовании земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. Согласно ст.46 ЗК РФ, аренда земельного участка прекращается по требованию арендодателя в случае расторжения договора комплексного освоения территории, заключенного в отношении такого земельного участка или образованных из него земельных участков, либо в случае нарушения графика освоения указанной территории, предусмотренного данным договором.

Неисполнение указанных в комментируемой статье обязанностей может привести к наступлению ответственности. Так, например, КоАП РФ устанавливает административную ответственность за:

самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы (ч.1 ст.8.6);

уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления (ч.2 ст.8.6);

невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры (ч.1 ст.8.7);

невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель (ч.2 ст.8.7);

использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием (ч.1 ст.8.8);

невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ч.4 ст.8.8).

Необходимо учесть, что перечень обязанностей, установленных в комментируемой статье, является не исчерпывающим, поскольку в иных федеральных законах (видимо, прежде всего тех, которые предусмотрены ЗК РФ и на которые в ЗК РФ присутствуют ссылки) также могут быть установлены обязанности лиц, владеющих и пользующихся землей. Кроме того, следует принимать в расчет и те обязанности, которые установлены в нормативных правовых актах органов государственной власти РФ (прежде всего Правительства РФ), коль скоро эти акты конкретизируют те или иные требования федеральных законов.

Комментарий к статье 43. Осуществление прав на земельный участок

1. В комментируемой статье установлен общий принцип осуществления гражданами и юридическими лицами принадлежащих им прав на земельные участки. Поскольку речь здесь идет о субъектах частноправовых отношений, реализация правомочий, как о том и говорит законодатель, происходит совершенно свободно, по воле лица, тогда как субъекты публично-правовых отношений подобной свободой не обладают (можно сказать, что их права - в том числе связанные с управлением земельными отношениями - содержательно совпадают с обязанностями).

Свободное осуществление указанными в комментируемой статье лицами своих прав предполагает невмешательство иных лиц в этот процесс. Как неоднократно указывали судебные органы, подобные действия являются незаконными (см. постановление ФАС Московского округа от 05.07.2006 г. по делу N КГ-А41/5993-06).

С другой стороны, по своему смыслу комментируемая статья подразумевает возможность законодательного ограничения свободы землевладельцев и землепользователей, т.к. земля как объект требует определенной охраны и защиты, а земельные правоотношения - соответствующего регулирования, уровень публичных начал в котором намного выше, чем в гражданских правоотношениях. Исходя из требований, содержащихся в других статьях ЗК РФ, можно говорить об ограничениях различного типа: в отношении сроков реализации правомочий, в отношении конкретных действий с земельными участками, в отношении круга лиц, с которыми допускается вступать в те или иные правоотношения, и пр. Важно еще и то, что ограничения свободы частных лиц могут быть установлены не только в ЗК РФ, но и иных федеральных законах (заметим, что их постоянно растущее число ставит под сомнение презумпцию знания законов гражданами).

2. Правило п.2 комментируемой статьи еще раз подтверждает публично-правовой характер обязанностей лиц, владеющих и пользующихся землей. Установлено, что отказ от осуществления данными лицами своих прав не освобождает их от исполнения обязанностей, установленных прежде всего ст.42 ЗК РФ, что соответствует общим началам разумности, правовой определенности и справедливости. Логично предположить, что если некое лицо желает избавиться от необходимости выполнять какие-либо обязанности, связанные с земельным участком, оно должно прекратить ту правовую связь, наличие которой делает его ответственным лицом, т.е. продать, подарить участок, возвратить его арендодателю, отказаться от него в пользу государства или совершить иные действия с аналогичными последствиями. Если же юридическая принадлежность земли данному лицу сохраняется, владелец (пользователь) не может избежать выполнения требований закона, мотивируя это тем, что по факту участок им не используется, поскольку закон в данном случае не интересуют фактические обстоятельства дела.

Комментарий к главе VII. Прекращение и ограничение прав на землю

Комментарий к статье 44. Основания прекращения права собственности на земельный участок

1. Общие аспекты прекращения права собственности регулируются гл.15 ГК РФ.

В п.1 ст.235 ГК РФ предусмотрено четыре группы оснований, когда право собственности прекращается:

1) при отчуждении собственником своего имущества другим лицам;

2) при отказе собственника от права собственности;

3) при гибели или уничтожении имущества;

4) при утрате права собственности на имущество в иных случаях, предусмотренных законом.

2. По аналогии с нормами п.1 ст.235 ГК РФ и с учетом специфики оборота земельных участков в комментируемой статье закреплено, что право собственности на земельный участок прекращается:

1) при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам (ст.37, 52 ЗК РФ; ст.8 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения");

2) при отказе собственника от права собственности на земельный участок (ст.53 ЗК РФ; ст.236 ГК РФ);

3) по иным основаниям, предусмотренным гражданским и земельным законодательством. В данном случае речь идет, в частности, о следующих основаниях:

а) изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд (ст.279, 282 ГК РФ; ст.49, гл.VII.1 ЗК РФ);

б) изъятие земельного участка, который не используется по целевому назначению, а также земельного участка, используемого с нарушением законодательства Российской Федерации (ст.284, 285, 286 ГК РФ; ст.54.1 ЗК РФ; ст.6 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения");

в) конфискация земельного участка (ст.243 ГК РФ; ст.50 ЗК РФ);

г) реквизиция земельного участка (ст.242 ГК РФ; ст.51 ЗК РФ);

д) отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (ст.238 ГК РФ; п.11 ст.54.1 ЗК РФ; ст.5 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения");

е) обращение взыскания на земельный участок (ст.237, 278 ГК РФ) (см. также разъяснения, содержащиеся в п.58 постановления Пленума ВС РФ от 17.11.2015 г. N 50 "О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства", п.26 постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства");

ж) отчуждение земельных участков в порядке приватизации (абз.13 п.2 ст.235 ГК РФ; ст.28 Федерального закона от 21.12.2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества");

з) отчуждение земельных участков посредством безвозмездной передачи земельного участка, находящегося в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъекта РФ (см. п.1 ст.18, п.1 ст.19, гл.V.5 ЗК РФ).

В качестве возможного основания прекращения права собственности на земельный участок допустимо также рассматривать национализацию (абз.14 п.2 ст.235, ст.306 ГК РФ).

Комментарий к статье 45. Основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком

1. В силу п.1 комментируемой статьи право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются по следующим основаниям:

1) при отказе землепользователя, землевладельца от принадлежащего им права на земельный участок (на условиях и в порядке, которые предусмотрены ст.53 ЗК РФ);

2) по иным основаниям, установленным гражданским и земельным законодательством. К числу таких оснований относится в том числе принудительное прекращение указанных прав (см. п.2 комментируемой статьи, ст.287 ГК РФ, ст.54 ЗК РФ).

2. В п.2 комментируемой статьи предусмотрено два основания, при наличии которых право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно.

В качестве первого основания (подп.1 п.2 комментируемой статьи) указано использование земельного участка с нарушением требований законодательства Российской Федерации, а именно при:

1) использовании земельного участка не по целевому назначению или если его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения или причинению вреда окружающей среде;

2) порче земель;

3) невыполнении обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв;

4) невыполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

5) неиспользовании земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. Здесь стоит учесть, что в этот период не включается время, необходимое для освоения участка, за исключением случаев, когда земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование;

О принудительном изъятии земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и прекращении прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения при неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации и особенностях приобретения прав на такие земельные участки, см. ст.6 указанного закона.

6) создании или возведении на земельном участке самовольной постройки либо невыполнении обязанностей, предусмотренных ч.11 ст.55.32 ГрК РФ, в сроки, установленные решением о сносе самовольной постройки либо решением о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями.

В качестве второго основания (подп.2 п.2 комментируемой статьи) выступает изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд в соответствии с правилами, предусмотренными ЗК РФ (см. гл.VII.1 ЗК РФ).

3. В нормах п.3 комментируемой статьи детализировано, что принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения земельным участком в случае использования земельного участка с нарушением требований законодательства Российской Федерации (т.е. по первому основанию, закрепленному в подп.1 п.2 комментируемой статьи), осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными ст.54 ЗК РФ, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Такие исключения регламентированы, в частности, Федеральным законом от 13.07.2015 г. N 221-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений, возникающих в связи со строительством, с реконструкцией объектов транспортной инфраструктуры федерального и регионального значения, предназначенных для обеспечения транспортного сообщения между Таманским и Керченским полуостровами, и объектов инженерной инфраструктуры федерального и регионального значения на Таманском и Керченском полуостровах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ст.5); Федеральным законом от 17.07.2009 г. N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ст.36); Федеральным законом от 05.04.2013 г. N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ст.12); Федеральным законом от 24.07.2008 N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" (см. ст.15) и др.

О судебной практике, затрагивающей применение норм комментируемой статьи, см. постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25.01.2019 г. N Ф01-6051/2018 по делу N А29-18213/2017, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25.01.2019 г. N Ф01-6054/2018 по делу N А29-17351/2017, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 09.03.2016 г. N Ф03-632/2016 по делу N А51-30336/2014, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 17.05.2019 г. N Ф04-1440/2019 по делу N А70-16599/2018, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19.04.2019 г. N Ф04-1442/2019 по делу N А70-15315/2018, постановление Арбитражного суда Московского округа от 23.10.2017 г. N Ф05-13446/2017 по делу N А41-87975/2016, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 13.06.2018 г. N Ф06-33724/2018 по делу N А06-5169/2017, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30.01.2019 г. N Ф08-11740/2018 по делу N А63-12014/2017, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 01.03.2019 г. N Ф09-274/19 по делу N А60-24180/2018, постановление Арбитражного суда Центрального округа от 18.07.2018 г. N Ф10-2516/2018 по делу N А36-1200/2017 и др.

Комментарий к статье 46. Основания прекращения аренды земельного участка

1. В п.1 комментируемой статьи содержится отсылка к гражданскому законодательству, в рамках которого определяются основания и порядок прекращения аренды земельного участка. При этом стоит учесть, что речь идет не только о нормах самого ГК РФ, но и в целом гражданского законодательства в том понимании, которое закреплено в ст.3 ГК РФ.

К таким основаниям, в частности, можно отнести:

1) истечение срока договора аренды (ст.610 ГК РФ);

2) досрочное расторжение договора по требованию арендодателя (ст.619 ГК РФ);

3) досрочное расторжение договора по требованию арендатора (ст.620 ГК РФ);

4) досрочное прекращение договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд (подп.3 п.2 ст.279 ГК РФ);

5) основания, обозначенные в п.1 ст.12 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

6) основания, предусмотренные в ст.15 Федерального закона от 24.07.2008 N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства";

7) иные случаи.

2. В качестве дополнительных оснований прекращения аренды земельного участка по инициативе арендодателя выступают основания, предусмотренные п.2 ст.45 ЗК РФ, а именно:

использование земельного участка с нарушением требований законодательства Российской Федерации;

изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Положения п.2.1-2.4 комментируемой статьи также закрепляют дополнительные основания прекращения аренды земельного участка.

3. В п.3 и п.7 комментируемой статьи предусмотрены случаи, когда прекращение аренды земельного участка по ряду оснований и при наличии сопутствующих условий не допускается.

В частности, аренда земельного участка не может быть прекращена в случае использования земельного участка не по целевому назначению, или если его использование приводит к существенному снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения или причинению вреда окружающей среде:

1) в период полевых сельскохозяйственных работ;

2) в иных установленных федеральными законами случаях.

Также не допускается прекращение аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, путем одностороннего отказа арендодателя от договора аренды такого земельного участка или исполнения договора аренды такого земельного участка в соответствии с п.4 комментируемой статьи в случае, если на земельном участке наряду с самовольной постройкой расположены иные здания, сооружения, объекты незавершенного строительства и образование из такого земельного участка земельного участка, на котором будет расположена только самовольная постройка, невозможно осуществить без нарушения требований к образуемым или измененным земельным участкам.

4. Отдельный комплекс норм комментируемой статьи затрагивает основания и прекращение аренды земельного участка в связи с выявлением факта создания или возведения на земельном участке самовольной постройки либо в случае невыполнения обязанностей, предусмотренных ч.11 ст.55.32 ГрК РФ, в сроки, установленные решением о сносе самовольной постройки либо решением о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями.

Условия прекращения аренды земельного участка при наличии таких оснований регламентированы положениями п.4-6 комментируемой статьи.

О судебной практике, затрагивающей применение норм комментируемой статьи, см. определение ВС РФ от 12.03.2019 г. N 302-ЭС18-22715 по делу N А19-17524/2017, определение ВС РФ от 28.05.2018 г. N 96-ПЭК18 по делу N А70-9966/2016, определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 23.11.2017 г. по делу N 305-КГ17-11234, А41-25727/2016, определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 18.12.2017 г. по делу N 304-КГ17-9125, А70-9966/2016, определение ВС РФ от 10.11.2017 г. N 304-КГ17-9125 по делу N А70-9966/2016, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22.04.2019 г. N Ф08-2175/2019 по делу N А63-10380/2018, апелляционное определение Саратовского областного суда от 06.11.2018 г. по делу N 33-7758/2018, постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2019 г. N 16АП-5452/2018 по делу N А63-10380/2018 и др.

Комментарий к статье 47. Основания прекращения права безвозмездного пользования земельным участком

1. Право безвозмездного пользования земельным участком может быть прекращено:

1) по решению лица, предоставившего земельный участок;

2) по соглашению сторон при наличии следующих оснований:

а) по истечении срока, на который земельный участок был предоставлен;

б) по основаниям, указанным в п.1 и 2 ст.45 ЗК РФ, а именно:

как при отказе землепользователя от принадлежащего ему права;

так и принудительно - при использовании земельного участка с нарушением требований законодательства Российской Федерации либо при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

2. По общему правилу, предусмотренному п.2 комментируемой статьи, право на служебный надел прекращается в силу прекращения работником трудовых отношений, в связи с которыми служебный надел был предоставлен.

Однако из этого правила имеются исключения, согласно которым право на служебный надел сохраняется в следующих ситуациях (п.3, 4, 6 комментируемой статьи):

1) за работником, прекратившим трудовые отношения при переходе его на пенсию по старости или пенсию по инвалидности;

2) за одним из членов семьи:

а) работника, призванного на действительную срочную военную службу или альтернативную службу, - на весь срок прохождения службы;

б) работника, принятого на обучение, - на весь срок получения образования;

в) работника, погибшего в связи с исполнением служебных обязанностей.

При этом стоит учесть, что право на служебный надел сохраняется за нетрудоспособным супругом и престарелыми родителями работника пожизненно, детьми работников до их совершеннолетия;

3) за работником, прекратившим трудовые отношения, - в течение срока, необходимого для окончания сельскохозяйственных работ.

3. Прекращение права на служебный надел оформляется решением организации, предоставившей такой служебный надел в пользование.

О судебной практике, затрагивающей применение норм комментируемой статьи, см. определение Конституционного Суда РФ от 13.03.2018 г. N 575-О, решение ВАС РФ от 27.05.2009 г. N ВАС-15798/08, определение ВС РФ от 25.05.2015 г. N 305-ЭС15-4636 по делу N А40-178086/13, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 23.06.2017 г. N Ф09-2321/17 по делу N А47-3377/2016, постановление Арбитражного суда Московского округа от 26.01.2015 г. N Ф05-15619/2014 по делу N А40-178086/13, постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 07.02.2005 г. N А78-4128/03-С1-6/147-Ф02-5488/04-С2, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.03.2019 г. N 17АП-990/2019-ГК по делу N А50-15515/2018, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.03.2017 г. N 18АП-1525/2017, 18АП-1527/2017 по делу N А47-3377/2016, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.02.2016 г. N 18АП-16249/2015 по делу N А07-10775/2015, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22.09.2014 г. N 09АП-32476/2014 по делу N А40-178086/13, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.10.2010 г. по делу N А56-20077/2010 и др.

Комментарий к статье 48. Основания прекращения сервитута

1. Основания прекращения частного сервитута, как это следует из п.1 комментируемой статьи, определяются нормами гражданского законодательства. Здесь применяются положения ст.276 ГК РФ, в силу которых сервитут может быть прекращен добровольно либо в судебном порядке:

1) по требованию собственника земельного участка, обремененного сервитутом, сервитут может быть прекращен ввиду отпадения оснований, по которым он был установлен. Однако, как отмечают судебные органы, такая формулировка не означает, что сервитут не может быть прекращен по требованию собственника земельного участка, для обеспечения использования которого установлен сервитут, в случае, когда объективно потребность в использовании чужого земельного участка отпала (см. п.6 Обзора судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок, утв. Президиумом ВС РФ 26.04.2017) (см. также постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 20.03.2019 г. N Ф07-1146/2019 по делу N А56-17559/2018, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16.08.2018 г. N Ф09-4603/18 по делу N А07-28202/2017, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26.12.2017 г. N Ф04-5234/2017 по делу N А45-22080/2016, постановление Арбитражного суда Центрального округа от 25.07.2018 г. N Ф10-2849/2018 по делу N А68-4462/2017, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 15.09.2015 г. N Ф03-3878/2015 по делу N А51-21419/2012, постановление ФАС Волго-Вятского округа от 22.03.2012 г. по делу N А11-2564/2011 и др.);

2) в случаях, когда земельный участок, принадлежащий гражданину или юридическому лицу, в результате обременения сервитутом не может использоваться в соответствии с целевым назначением участка, собственник вправе требовать по суду прекращения сервитута (см. постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 23.06.2017 г. N 04АП-2855/2017 по делу N А58-6264/2016, постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.02.2014 г. по делу N А65-21770/2013, постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 20.11.2013 г. по делу N А43-33212/2012 и др.).

2. По общему правилу, установленному п.3 комментируемой статьи, публичный сервитут прекращается в связи с истечением срока, на который он был установлен. Законодатель детализирует, что публичный сервитут считается прекращенным по истечении последнего дня последнего месяца срока публичного сервитута. Прекращение публичного сервитута по указанному основанию не требует принятия какого-либо решения о его прекращении.

В остальных ситуациях основания прекращения публичного сервитута определяются в зависимости от целей и порядка его установления (см. п.2, 4 комментируемой статьи).

3. В силу п.2 комментируемой статьи публичный сервитут может быть прекращен в случае отсутствия общественных нужд, для которых он был установлен, путем принятия акта об отмене сервитута (за исключением публичного сервитута, установленного в порядке, предусмотренном гл.V.7 ЗК РФ) (см. постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 15.08.2014 г. по делу N А63-11967/2013, постановление ФАС Северо-Западного округа от 05.09.2011 г. по делу N А56-57861/2010 и др.).

4. Публичный сервитут, установленный в порядке, предусмотренном гл.V.7 ЗК РФ, прекращается на основании решения уполномоченного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, принявших решение об установлении публичного сервитута.

Случаи, когда такой публичный сервитут может быть прекращен, закреплены в подп.1-4 п.4 комментируемой статьи.

В частности, публичный сервитут прекращается, если (подп.1, 2 п.4 комментируемой статьи):

1) деятельность, для обеспечения которой установлен публичный сервитут, не осуществляется на протяжении двух и более лет;

2) если в установленный срок (см. п.2 ст.39.46 ЗК РФ) не внесена плата за публичный сервитут, установленный в отношении земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и (или) юридическим лицам.

В таких ситуациях решение о прекращении публичного сервитута (при наступлении соответствующих обстоятельств, обосновывающих принятие этого решения) может быть принято уполномоченным исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными ст.39.38 ЗК РФ, самостоятельно или по заявлению правообладателя земельного участка, обремененного публичным сервитутом.

Публичный сервитут прекращается также в случае, если (подп.3, 4 п.4 комментируемой статьи):

1) не внесена плата за публичный сервитут, установленный в отношении земельных участков, предоставленных или принадлежащих гражданам и (или) юридическим лицам:

в срок более чем шесть месяцев со дня получения правообладателем земельного участка проекта соглашения об осуществлении публичного сервитута, если плата за публичный сервитут вносится единовременным платежом;

более двух раз подряд по истечении установленного соглашением об осуществлении публичного сервитута срока платежа, если плата за публичный сервитут вносится периодическими платежами;

2) обладатель публичного сервитута отказался от него.

Решение о прекращении публичного сервитута по указанным основаниям принимается уполномоченным органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными ст.39.38 ЗК РФ, по заявлению правообладателя земельного участка, обремененного публичным сервитутом.

5. Публичный сервитут может быть прекращен добровольно и в судебном порядке.

Перечень оснований, когда правообладатель земельного участка вправе требовать прекращения публичного сервитута в судебном порядке, закреплен в п.6 комментируемой статьи.

Комментарий к статье 49. Основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд

1. Согласно п.1 ст.279 ГК РФ изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством. В данном случае применению подлежат нормы комментируемой статьи, устанавливающей основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, и положения гл.VII.1 ЗК РФ, где регламентирован порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Обратим внимание, что изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд одновременно является и основанием для прекращения соответствующего вещного права на земельный участок, и основанием возникновения права государственной или муниципальной собственности на изымаемый земельный участок.

В п.2 ст.279 ГК РФ отмечено, что в результате изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется:

1) прекращение права собственности гражданина или юридического лица на такой земельный участок;

2) прекращение права постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности;

3) досрочное прекращение договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или договора безвозмездного пользования таким земельным участком.

Кроме того, в силу п.4 ст.279 ГК РФ со дня прекращения прав на изъятый земельный участок прежнего правообладателя прекращаются сервитут, залог, установленные в отношении такого земельного участка, а также договоры, заключенные данным правообладателем в отношении такого земельного участка. В то же время, сервитуты, установленные в отношении изъятого земельного участка, сохраняются в случае, если использование такого земельного участка на условиях сервитута не противоречит целям, для которых осуществляется изъятие земельного участка. В случае, если изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд делает невозможным исполнение правообладателем земельного участка иных обязательств перед третьими лицами, в том числе обязательств, основанных на заключенных правообладателем земельного участка с такими лицами договорах, решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд является основанием для прекращения этих обязательств.

Одновременно также укажем на положения ст.280 ГК РФ, которые определяют условия пользования и распоряжения земельным участком, подлежащим изъятию для государственных или муниципальных нужд. В частности, лица, права которых на земельный участок прекращаются в силу его изъятия для государственных или муниципальных нужд, до дня прекращения данных прав владеют, пользуются и распоряжаются в соответствии с законом таким земельным участком по своему усмотрению. При этом такие лица несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством, с реконструкцией зданий, сооружений, осуществлением неотделимых улучшений, со дня уведомления их о принятом решении об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в соответствии с земельным законодательством (см. ст.56.6 ЗК РФ).

Согласно п.3 ст.279 ГК РФ решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления, определяемыми в соответствии с земельным законодательством (см. ст.56.2, 56.6 ЗК РФ).

2. Перечень оснований изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, закрепленный в комментируемой статье, не является исчерпывающим, на что прямо указывают положения подп.3, в силу которых иные основания могут быть предусмотрены федеральными законами. Приведем несколько примеров.

Пример 1. Федеральный закон от 05.04.2013 г. N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в ст.7 устанавливает, что наряду со случаями, предусмотренными ЗК РФ и другими федеральными законами, изъятие земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества для государственных нужд может осуществляться в целях размещения объектов федерального значения или регионального значения, указанных в ч.2 ст.1 данного закона. При этом до 31.12.2015 г. изъятие земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества для государственных нужд в целях размещения объектов федерального значения или регионального значения, указанных в ч.2 ст.1 указанного закона, допускается при отсутствии документов территориального планирования.

Пример 2. Федеральный закон от 22.07.2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" в ст.32 предусмотрел, что земельный участок, расположенный в границах особой экономической зоны, может быть изъят для государственных или муниципальных нужд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в случае, если в соответствии с проектом планировки территории земельный участок предназначен для размещения линейного объекта, составляющего инфраструктуру особой экономической зоны, за исключением случаев, если размещение линейного объекта осуществляется на условиях сервитута.

Пример 3. Отдельные особенности изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд предусмотрены в Федеральном законе от 01.12.2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ст.15), Федеральном законе от 08.05.2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ст.6), Федеральном законе от 29.12.2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" (см. ст.28).

Отметим, что на некоторые особенности изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд указано в ст.15, 16, 17 Федерального закона от 30.11.1994 г. N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

3. Для целей применения норм комментируемой статьи обратим особое внимание на разъяснения, содержащиеся в постановлении Конституционного Суда РФ от 11.02.2019 г. N 9-П, где Конституционный Суд РФ указал, что единой правовой основой регламентации изъятия недвижимого имущества для государственных и муниципальных нужд являются нормы ГК РФ и ЗК РФ, что объективно обусловлено правовой и природной связью земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости и находит свое воплощение, в частности, в подп.5 п.1 ст.1 ЗК РФ, закрепляющем в качестве принципа земельного законодательства единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, а также в п.3 ст.239.2 ГК РФ, согласно которому отчуждение зданий, сооружений, помещений, расположенных в таких зданиях, сооружениях, объектов незавершенного строительства в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется по правилам, предусмотренным для изъятия земельных участков для этих нужд.

В развитие предписаний Конституции РФ ГК РФ устанавливает, что за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд, его правообладателю предоставляется возмещение, которое должно быть предварительным и равноценным и в размер которого для собственника земельного участка включаются рыночная стоимость участка и убытки, причиненные его изъятием (п.1, 2 и 4 ст.281 ГК РФ). При этом сроки, размер возмещения и другие условия, на которых осуществляется изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, определяются соглашением об изъятии земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости для государственных или муниципальных нужд; в случае принудительного изъятия такие условия определяются судом (п.6 ст.279 ГК РФ).

Согласно первоначальной редакции ЗК РФ при расчетах размеров возмещения убытки собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков определялись с учетом стоимости их имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельных участков (п.4 ст.57 ЗК РФ). В соответствии же с действующей редакцией ЗК РФ размер возмещения определяется не позднее чем за шестьдесят дней до направления правообладателю земельного участка соглашения об изъятии недвижимости (п.7 ст.56.8, введенной Федеральным законом от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ). Указанные изменения обусловлены прежде всего особенностями процедуры изъятия имущества, составной частью которой является направление его собственнику проекта соглашения об изъятии с предложением равноценного возмещения, что может быть достигнуто при условии актуальности оценки изымаемого имущества, отраженной в данном проекте.

Подобный подход, способствующий развитию - как приоритетного в правовом государстве с рыночной экономикой - договорного способа приобретения имущества для государственных или муниципальных нужд, используется законодателем и в других правовых актах, регламентирующих вопросы изъятия имущества для конкретных публичных нужд.

Реализация договорного способа передачи имущества для государственных или муниципальных нужд предопределена как принципом свободы договора, так и его публично-правовым характером. Собственник изымаемого недвижимого имущества, действуя своей волей и в своем интересе (т.е. в соответствии с основными началами гражданского законодательства), вправе подписать предлагаемый ему проект договора, тем самым соглашаясь с предложенными условиями изъятия имущества, включая условие о его стоимости, либо отказаться от заключения договора. При несогласии собственника с условиями, предложенными в проекте договора, такое изъятие может осуществляться лишь в судебном порядке, обеспечивающем необходимые гарантии частной собственности и позволяющем собственнику, в частности, настаивать на предварительном и равноценном возмещении за принудительное изъятие, размер которого определяется судом (ч.3 ст.35 Конституции РФ, п.6 ст.279 ГК РФ).

Вместе с тем федеральный законодатель - в рамках предоставленной ему дискреции (ст.71, п."о", Конституции РФ) и исходя из потребности в установлении баланса частных и публичных интересов при регулировании отношений, возникающих в случае необходимости изъятия для государственных или муниципальных нужд объектов недвижимости, - вправе избрать тот или иной вариант определения даты, по состоянию на которую производится оценка стоимости изымаемого имущества. Принимая во внимание общеправовой принцип справедливости, такое регулирование в любом случае не может приводить к получению одним из участников отношений, складывающихся по поводу изъятия имущества, необоснованных экономических преимуществ за счет другого участника и не освобождает от необходимости учитывать объективные факторы, влияющие на рыночную стоимость этого имущества.

4. О судебной практике, затрагивающей применение норм комментируемой статьи, см. Обзор судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта (утв. Президиумом ВС РФ 10.12.2015), Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2018) (утв. Президиумом ВС РФ 28.03.2018) (см. п.18), Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2016) (утв. Президиумом ВС РФ 13.04.2016) (см. п.2), постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" (п.27), Обобщение судебной практики судов Владимирской области об изъятии земельных участков (подготовлено гражданской коллегией Владимирского областного суда), кассационное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 23.08.2018 г. N 47-КГ18-9, определение ВС РФ от 24.05.2019 г. N 303-ЭС19-6979 по делу N А04-9360/2017, определение ВС РФ от 02.04.2019 г. N 301-ЭС19-3901 по делу N А43-34923/2017, определение ВС РФ от 20.11.2018 г. N 275-ПЭК18 по делу N А41-89689/2016, определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 09.08.2018 г. по делу N 305-ЭС18-3860, А41-89689/2016, определение ВС РФ от 20.06.2018 г. N 305-ЭС18-3860 по делу N А41-89689/2016, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17.06.2019 г. N Ф08-2488/2019 по делу N А32-34210/2018, постановление Арбитражного суда Московского округа от 04.06.2019 г. N Ф05-21314/2017 по делу N А41-9514/2017, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 03.06.2019 г. N Ф08-3755/2019 по делу N А32-38879/2018, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 05.02.2019 г. N Ф03-6041/2018 по делу N А04-9360/2017, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20.12.2018 г. N Ф01-6033/2018 по делу N А43-34923/2017 и др.

Обобщение проведено по плану работы Владимирского областного суда на 2016 год, см. URL: http://files.sudrf.ru/1561/user/doc/g/2016/OBOBSCHENIE_ZEMLYA.rtf.

Комментарий к статье 50. Конфискация земельного участка

1. Конфискация имущества (вне зависимости от порядка ее применения) - это санкция за совершенное правонарушение, неправомерные действия; это принудительное безвозмездное изъятие имущества (т.е. без предоставления соответствующего возмещения за изымаемое имущество).

В ст.243 ГК РФ предусмотрено, что имущество может быть конфисковано:

1) по решению суда (п.1 ст.243 ГК РФ);

2) в административном порядке (п.2 ст.243 ГК РФ). При этом решение о конфискации, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде.

Допустимые случаи конфискации имущества закрепляются в законе, см., например:

1) УК РФ (гл.15.1 "Конфискация имущества");

2) КоАП РФ (ст.3.7 "Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения").

3) ЛК РФ (ст.99.1 "Конфискация незаконно заготовленных древесины и иных лесных ресурсов");

4) Федеральный закон от 20.12.2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (ст.54 "Изъятие незаконно добытых (выловленных) водных биоресурсов");

5) Федеральный закон от 24.07.2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ст.59 "Изъятие незаконно добытых охотничьих ресурсов и орудий незаконной добычи охотничьих ресурсов");

6) Федеральный закон от 24.04.1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (ст.59 "Изъятие незаконно добытых объектов животного мира и орудий незаконной добычи объектов животного мира");

7) Федеральный закон от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (ст.54 "Специальные основания прекращения права собственности на объект культурного наследия, включенный в реестр, выявленный объект культурного наследия, земельный участок в границах территории объекта культурного наследия либо земельный участок, в границах которого располагается объект археологического наследия") и др.

Конфискованное имущество, как правило, обращается в государственную собственность (федеральную или собственность субъекта РФ) при условии, что такое обращение допустимо, либо подлежит уничтожению в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. В любом случае, дальнейшая судьба конфискованного имущества определяется в зависимости от его назначения и возможности участия в гражданском обороте.

См., например, Правила реализации или уничтожения безвозмездно изъятых или конфискованных объектов животного мира, физическое состояние которых не позволяет возвратить их в среду обитания, а также полученной из них продукции, утв. постановлением Правительства РФ от 09.01.2009 г. N 13; постановление Правительства РФ от 18.06.1999 г. N 647 "О порядке дальнейшего использования или уничтожения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, или их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также инструментов и оборудования, которые были конфискованы или изъяты из незаконного оборота либо дальнейшее использование которых признано нецелесообразным" и др.

2. В развитие норм ст.243 ГК РФ комментируемая статья уточняет, что земельный участок может быть безвозмездно изъят у его собственника при наличии следующих обязательных условий:

1) в виде санкции за совершение преступления;

2) исключительно по решению суда (на основании обвинительного приговора).

Таким образом, конфискация земельного участка в административном порядке, который допустим в силу п.2 ст.243 ГК РФ, невозможна.

Для целей применения норм комментируемой статьи важно учитывать, что:

уголовной ответственности подлежит только вменяемое физическое лицо, достигшее возраста, установленного УК РФ (см. ст.19, 20 УК РФ);

земельный участок может быть конфискован только у его собственника.

Исходя из этого, земельный участок может быть конфискован только у собственника земельного участка - физического лица, совершившего преступление, как санкция за это преступление.

Так, отказывая в удовлетворении требования об изъятии земельного участка, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что ответчик не является собственником земельного участка, на котором располагался объект культурного наследия, в связи с чем спорный участок не может быть изъят из собственности последнего. Суд апелляционной инстанции согласился с такими выводами, отметив, что доводы апелляционной жалобы о том, что в случае уничтожения объекта культурного наследия по вине его собственника земельный участок, в пределах которого располагался данный объект, может быть безвозмездно изъят по решению суда в виде применения санкции за совершение преступления или иного правонарушения в соответствии с законодательством Российской Федерации, не влекут отмены решения. Исходя из системного толкования норм ст.243 ГК РФ, ст.50 ЗК РФ, ч.3 ст.54 Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", безвозмездное изъятие земельного участка у собственника выявленного объекта культурного наследия возможно только при наличии его вины в уничтожении такого объекта, при этом вина должна быть установлена вступившим в законную силу приговором суда (постановлением о прекращении уголовного дела по нереабилитирующему основанию) или постановлением по делу об административном правонарушении. Между тем, доказательств, свидетельствующих о наличии вины гр. У., установленной в предусмотренном законом порядке, в сносе памятника культуры материалы дела не содержат. Напротив, дознание по возбужденному уголовному делу приостановлено в связи с неустановлением лица, подлежащего привлечению в качестве подозреваемого (см. апелляционное определение Челябинского областного суда от 13.10.2016 г. по делу N 11-15001/2016).

Аспекты, связанные с конфискацией имущества в качестве санкции за преступление, регламентированы в рамках гл.15.1 УК РФ. Также во внимание следует принимать разъяснения, содержащиеся в постановлении Пленума ВС РФ от 14.06.2018 г. N 17 "О некоторых вопросах, связанных с применением конфискации имущества в уголовном судопроизводстве", Обзоре практики рассмотрения судами ходатайств о наложении ареста на имущество по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 115 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (утв. Президиумом ВС РФ 27.03.2019), постановлении Пленума ВС РФ от 18.10.2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" (см. п.29).

3. Анализ действующего законодательства и судебной практики позволяют прийти к выводу, что в современных условиях случаи конфискации земельных участков фактически не встречаются, и обусловлено это, во-первых, особым характером земельного участка и как объекта земельных отношений, и как предмета преступления, и, во-вторых, характером преступных деяний, за совершение которых предусмотрена конфискация. В ч.1 ст.104.1 УК РФ установлен исчерпывающий перечень случаев, допускающих конфискацию имущества в качестве санкции за совершенное преступление, и этот перечень расширительному толкованию не подлежит.

Исходя из п."а" ч.1 ст.104.1 УК РФ, допустимо предположить, что земельный участок, выступая в качестве предмета преступления, может быть изъят у его собственника в результате совершения им преступления, предусмотренного ст.231 УК РФ, которая устанавливает уголовную ответственность за незаконное культивирование в крупном размере растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры. Разумеется, конфискации по ст.231 УК РФ подлежит, прежде всего, сам результат незаконного культивирования (т.е. растения, содержащие наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры), а также в силу п."г" ч.1 ст.104.1 УК РФ оборудование или иные средства, которые принадлежат обвиняемому и применялись для такого культивирования.

В то же время, нельзя исключать конфискации земельного участка, на котором выращивались растения, содержащие наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, поскольку под культивированием наркосодержащих растений следует понимать деятельность, связанную с созданием специальных условий для посева и выращивания наркосодержащих растений, а также их посев и выращивание, совершенствование технологии выращивания, выведение новых сортов, повышение урожайности и устойчивости к неблагоприятным метеорологическим условиям. В свою очередь незаконное культивирование наркосодержащих растений - культивирование наркосодержащих растений, осуществляемое с нарушением законодательства Российской Федерации (см. ст.18 Федерального закона от 08.01.1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", п.29 постановления Пленума ВС РФ от 15.06.2006 г. N 14 "О судебной практике по делам о преступлениях, связанных с наркотическими средствами, психотропными, сильнодействующими и ядовитыми веществами").

По нашему мнению, существует объективная необходимость детальных разъяснений аспектов, связанных с конфискацией земельных участков, со стороны Пленума Верховного Суда Российской Федерации.

Комментарий к статье 51. Реквизиция земельного участка

1. Реквизиция представляет собой изъятие имущества по причине чрезвычайных обстоятельств (стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер).

Реквизиция осуществляется в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз.

Не является реквизицией изъятие земельных участков, осуществляемое в порядке изъятия для государственных или муниципальных нужд на условиях и в порядке, которые установлены гл.VII.1 ЗК РФ.

2. В силу п.1 ст.242 ГК РФ реквизиция имущества осуществляется в порядке и на условиях, установленных законом. Одним из таких законов является ЗК РФ.

Согласно п.1 комментируемой статьи земельный участок может быть реквизирован:

1) только у его собственника;

2) только на определенное время;

3) только уполномоченными исполнительными органами государственной власти;

4) с выдачей собственнику документа о реквизиции;

5) с возмещением собственнику земельного участка причиненных в результате реквизиции убытков. Следует учесть, что размер такого возмещения в силу п.6 комментируемой статьи может быть оспорен собственником в суде.

3. Собственнику, у которого в порядке реквизиции был изъят земельный участок, гарантируется право на его возврат (п.4 комментируемой статьи, п.3 ст.242 ГК РФ).

Реквизированный земельный участок может быть возвращен его собственнику при одновременном наличии следующих условий:

1) прекращено действие чрезвычайных обстоятельств, в связи с которыми осуществлена реквизиция земельного участка;

2) имеется фактическая возможность возврата реквизированного земельного участка.

Для возврата реквизированного земельного участка собственник должен обратиться в суд с соответствующим исковым заявлением.

4. Если возможность возврата реквизированного земельного участка отсутствует, то в силу п.3 комментируемой статьи собственнику такого земельного участка предоставляется право выбора одного из следующих вариантов:

1) получить взамен реквизированному земельному участку другой равноценный земельный участок;

2) получить возмещение за реквизированный земельный участок в размере его рыночной стоимости. В этом случае стоимость земельного участка определяется по правилам п.1 ст.66 ЗК РФ (см. комментарий к указанным нормам). При этом стоит учесть, что в соответствии с п.2 ст.243 ГК РФ и п.6 комментируемой статьи оценка, по которой собственнику возмещается стоимость реквизированного земельного участка, может быть оспорена им в суде.

5. Положениями п.5 комментируемой статьи предусмотрен частный случай ограничения прав собственника земельного участка.

Так, при наступлении указанных в п.1 комментируемой статьи чрезвычайных обстоятельств и при отсутствии необходимости реквизировать земельный участок такой участок может быть временно (на период действия этих обстоятельств) занят для целей защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз.

Собственнику земельного участка в этом случае возмещаются убытки, причиненные в связи с временным ограничением его прав.

Как отмечено судами, основная особенность применения норм п.5 комментируемой статьи связана с тем, что земельный участок после прекращения действия чрезвычайных обстоятельств должен быть возвращен собственнику. Норма специально указывает на временный характер изъятия земли. Специальный механизм, установленный законом, не предусматривает возможности по соглашению сторон установить срок такого использования, поскольку законодатель поставил его в прямую зависимость от наступления объективных оснований. Указанный механизм не может быть использован в качестве основания возникновения какого-либо права на земельный участок (см. постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2018 г. N 15АП-116/2018 по делу N А53-27723/2017).

В силу п.6 рассматриваемой статьи собственник земельного участка может оспорить в суде размер предоставленного ему возмещения за временное ограничение его прав в порядке применения п.5 комментируемой статьи.

Комментарий к статье 52. Условия и порядок отчуждения земельного участка

1. Отчуждение во всяком случае подразумевает выбытие какого-либо имущества, в том числе земельного участка, из владения его собственника, и утрату этим собственником всех прав на отчужденное имущество.

Отчуждение - это составной элемент права распоряжения, которым наделен собственник, это один из способов распоряжения имуществом. Согласно п.2 ст.209 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом. При этом имущество может быть отчуждено как одному лицу, так и в долевую или совместную собственность (см. ст.244 ГК РФ).

Стоит учитывать, что право распоряжения имуществом принадлежит не только его собственнику, однако отчуждать имущество вправе именно его собственник и лишь в исключительных случаях - лицо, владеющее имуществом на ином вещном праве, но при обязательном согласии на это собственника (см. ст.295, 296, 297, 298 ГК РФ).

2. Для целей отчуждения земельных участков следует принимать во внимание:

1) степень оборотоспособности земельных участков. Здесь должны учитываться нормы ст.27 ЗК РФ, определяющие условия ограничения оборотоспособности земельных участков;

2) основания и порядок отчуждения земельных участков. Здесь применению подлежат как нормы гражданского, так и земельного законодательства.

В силу п.1 ст.260 ГК РФ лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.

Здесь важно учитывать еще несколько принципиальных моментов:

а) основания возникновения права собственности на земельные участки граждан, юридических лиц и публично-правовых образований имеют свои отличия (см. об этом подробнее комментарий к ст.15-19 ЗК РФ);

б) земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с ЗК РФ, федеральными законами не могут находиться в частной собственности;

в) иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами;

г) в силу ст.267 ГК РФ распоряжение земельным участком, находящимся в пожизненном наследуемом владении, не допускается, за исключением случая перехода права на земельный участок по наследству, аспекты которого отражены в ст.1168 ГК РФ;

д) способы распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, имеют определенные особенности, которые регламентированы нормами ЗК РФ (см. гл.V.1, регулирующую условия предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности; гл.V.2, посвященную обмену земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности; гл.V.5, где отражены аспекты безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов РФ).

3. Отчуждение имущества может быть добровольным и принудительным.

Добровольное отчуждение - это всегда добровольное волеизъявление, это исключительно самостоятельное решение собственника определить "правовую судьбу" принадлежащего ему имущества. В ГК РФ добровольное отчуждение имущества формулируется как "отчуждение собственником своего имущества другим лицам" (см. п.2 ст.209, п.1 ст.235 ГК РФ). И в нормах ЗК РФ воспроизведена аналогичная формулировка "отчуждение собственником своего земельного участка другим лицам" (см. ст.44, 52 ЗК РФ).

При добровольном отчуждении имущества собственник вправе сам определить способ отчуждения принадлежащего ему имущества: это может быть любой из предусмотренных ГК РФ способов, влекущих полный переход права собственности от одного лица к другому. Так, если говорить о добровольном отчуждении земельных участков, то это может быть, например, продажа (см. гл.30 ГК РФ, особенности купли-продажи земельных участков, установленные в ст.37 ЗК РФ, особенности купли-продажи земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, закрепленные в ст.8 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"), мена (см. гл.31 ГК РФ), дарение (см. гл.32 ГК РФ).

В качестве добровольного отчуждения следует рассматривать также отчуждение земельных участков в порядке приватизации (абз.13 п.2 ст.235 ГК РФ; ст.28 Федерального закона от 21.12.2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества").

К числу возможных способов добровольного отчуждения земельных участков допустимо отнести и безвозмездную передачу земельного участка, находящегося в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъекта РФ (см. п.1 ст.18, п.1 ст.19, гл.V.5 ЗК РФ).

4. Принудительное отчуждение осуществляется в связи с изъятием имущества по основаниям, предусмотренным законом. Изъятие имущества предполагает:

1) либо добровольное согласие, которое по своей сути является вынужденным, поскольку решение об изъятии принимается не самим собственником, а другой заинтересованной в изъятии стороной, или же собственник вынужден исполнить требования об отчуждении имущества, закрепленные в законе;

2) либо принуждение (понуждение), которое применяется или как санкция, или в случае отсутствия добровольного согласия.

При изъятии имущества способ его отчуждения определяется в зависимости от основания изъятия и, как правило, напрямую указывается в законе (см., например, ст.54.1 ЗК РФ, где отражен порядок отчуждения земельного участка, находящегося в частной собственности, в случае его изъятия в связи с неиспользованием такого земельного участка по целевому назначению или использованием такого земельного участка с нарушением законодательства Российской Федерации).

Особым случаем принудительного отчуждения является отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (подп.2 п.2 ст.235, ст.238 ГК РФ; п.11 ст.54.1 ЗК РФ; ст.5 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"). В данной ситуации собственника изначально не принуждают, а вынуждают произвести отчуждение имущества в течение определенного законом срока. При этом в рамках такого срока собственник имущества вправе сам выбрать способ отчуждения имущества. Однако в случае невыполнения собственником указанной обязанности добровольно ее исполнение обеспечивается в принудительном порядке через суд.

Дополнительно отметим, что имущество может быть изъято не только у его собственника, но и у лиц, владеющих имуществом на ином вещном праве.

Комментарий к статье 53. Условия и порядок отказа лица от права на земельный участок

1. В силу ст.236 ГК РФ гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество. При этом отказ от права собственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом.

2. Комментируемая статья с учетом приведенных норм конкретизирует условия отказа не только собственника от его прав на земельный участок, но и лиц, которые владеют земельным участком на ином вещном праве. В частности, положениями комментируемой статьи урегулированы отдельные аспекты:

1) отказа от права собственности на земельный участок, право на который зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости (п.2 комментируемой статьи);

2) отказа от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком или права пожизненного наследуемого владения земельным участком (п.3, 3.1, 4 комментируемой статьи);

3) отказа от права на земельный участок, право на который не было ранее зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости (п.5, 6 комментируемой статьи).

Особенности осуществления государственной регистрации прекращения права собственности на земельный участок или земельную долю вследствие отказа от права собственности регламентированы в ст.56 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Для целей применения норм комментируемой статьи следует учитывать приказ Минэкономразвития России от 07.11.2011 г. N 621 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной услуги по прекращению прав физических и юридических лиц в случае добровольного отказа от прав на земельные участки", определение ВС РФ от 24.04.2018 г. N 308-ЭС18-3808 по делу N А63-10912/2016, определение ВС РФ от 09.01.2018 г. N 305-КГ16-10396 по делу N А40-183155/2015, определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 07.06.2016 г. N 44-КГ16-4 и др.

Комментарий к статье 54. Порядок изъятия земельного участка, предоставленного на праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного (бессрочного) пользования, ввиду неиспользования земельного участка по целевому назначению или использования земельного участка с нарушением законодательства Российской Федерации

1. В силу ст.287 ГК РФ прекращение прав на земельный участок, принадлежащих арендаторам и другим лицам, не являющимся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования участка этими лицами осуществляется по основаниям и в порядке, которые установлены земельным законодательством. В данном случае применению подлежат нормы ст.54 ЗК РФ.

Комментируемая статья разграничивает условия принудительного прекращения права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в зависимости от следующих факторов:

1) оснований, по которым данные права подлежат прекращению;

2) от субъектов, являющихся носителями указанных прав.

Выявление лиц, которые не используют земельные участки по целевому назначению или используют их с нарушением законодательства Российской Федерации, осуществляется по результатам государственного земельного надзора и (или) муниципального контроля (см. подробнее комментарий к ст.71, 72 ЗК РФ).

2. В силу п.1 комментируемой статьи принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком при использовании земельного участка с нарушением требований законодательства Российской Федерации (см. подп.1 п.2 ст.45 ЗК РФ) осуществляется на основании вступившего в законную силу судебного акта об изъятии земельного участка.

Указанное правило:

1) не распространяется на случаи, обозначенные в п.2, 6.1 и 6.2 комментируемой статьи;

2) применяется при условии неустранения административного правонарушения, связанного с неиспользованием земельного участка по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации, после назначения административного наказания.

3. В соответствии с п.2 комментируемой статьи принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, предоставленным государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию (за исключением государственных академий наук и государственных учреждений, входящих в структуру Российской академии наук), при использовании земельного участка с нарушением требований законодательства Российской Федерации (см. подп.1 п.2 ст.45 ЗК РФ) осуществляется:

1) по решению исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, предусмотренных ст.39.2 ЗК РФ, об изъятии земельного участка;

2) при условии неустранения административного правонарушения, связанного с неиспользованием земельного участка по целевому назначению или его использованием с нарушением законодательства Российской Федерации.

Порядок принятия исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии земельного участка устанавливается Правительством РФ. В данном случае применяется постановление Правительства РФ от 18.09.2013 г. N 821 "Об утверждении Правил принятия исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления решения об изъятии земельного участка, предоставленного государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию (за исключением государственных академий наук и государственных учреждений, входящих в структуру Российской академии наук), при его ненадлежащем использовании".

4. Механизм, предшествующий принятию соответствующего решения (вынесению соответствующего судебного акта) о принудительном прекращении права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком субъектов, указанных в п.1, 2 комментируемой статьи, заключается в следующем.

Изначально виновные субъекты, как это указано в п.1, 2 комментируемой статьи, должны быть привлечены к административной ответственности за неиспользование земельного участка по целевому назначению или по причине его использования с нарушением законодательства Российской Федерации. Такие нарушения, как правило, охватываются нормами ст.8.8 КоАП РФ. Однако речь может идти также о применении норм ч.2 ст.8.7, ст.8.6, возможно, иных положений КоАП РФ.

В предписании, которое выдается виновному субъекту, устанавливается срок устранения нарушения земельного законодательства (с учетом вида выявленного правонарушения, времени вступления в силу постановления по делу об административном правонарушении и времени, необходимого для устранения нарушения земельного законодательства). При этом такой срок может быть продлен при наличии на это соответствующих оснований и ходатайства о продлении срока исполнения предписания.

В дальнейшем, в течение пятнадцати рабочих дней с момента истечения срока устранения нарушения земельного законодательства, установленного предписанием, организуется проведение внеплановой проверки с целью определения факта устранения указанного нарушения.

В случае выявления факта неисполнения предписания об устранении нарушения земельного законодательства должностное лицо, уполномоченное на проведение проверки, в установленном порядке:

1) выдает правонарушителю новое предписание об устранении нарушения земельного законодательства;

2) принимает решение о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном ч.25 или ч.26 ст.19.5 КоАП РФ.

Неустранение в установленный срок правообладателем земельного участка нарушений, указанных в предписании об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства, влечет за собой обязанность органа государственного земельного надзора, выдавшего такое предписание, информировать о его неисполнении:

а) исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст.39.2 ЗК РФ, в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В этом случае на основании п.6 комментируемой статьи указанные органы самостоятельно принимают решение об изъятии земельного участка и прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком у субъектов, указанных в п.2 комментируемой статьи. Такое решение согласно п.9 комментируемой статьи может быть обжаловано в судебном порядке;

б) орган государственной власти или орган местного самоуправления, которые вправе обратиться в суд с требованием об изъятии земельных участков в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации и об их продаже с публичных торгов (подп.2 п.9 ст.71 ЗК РФ). В силу п.6 комментируемой статьи такие органы уполномочены обратиться в суд с требованием об изъятии земельного участка и прекращении права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком у субъектов, указанных в п.1 комментируемой статьи.

Указанное уведомление осуществляется в срок не позднее чем тридцать дней со дня привлечения виновного лица к административной ответственности за неисполнение такого предписания (т.е. по ч.25 или ч.26 ст.19.5 КоАП РФ). К уведомлению прилагаются соответствующие документы.

5. Положениями п.6.1 комментируемой статьи определены основания и порядок изъятия земельных участков и прекращения права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком у субъектов, ненадлежащее пользование земельным участком которых обусловлено:

1) созданием или возведением на земельном участке самовольной постройки;

2) невыполнением обязанностей, предусмотренных ч.11 ст.55.32 ГрК РФ, в сроки, установленные решением о сносе самовольной постройки либо решением о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями.

В данной ситуации соответствующее решение об изъятии земельного участка принимает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст.39.2 ЗК РФ. Это решение согласно п.9 комментируемой статьи может быть обжаловано в судебном порядке.

В п.6.2, 6.3 рассматриваемой статьи конкретизированы отдельные условия, связанные с применением положений п.6.1 комментируемой статьи.

6. Законодатель (см. п.7 комментируемой статьи) обязывает орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст.39.2 ЗК РФ, обратиться в орган регистрации прав с заявлением о государственной регистрации прекращения права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, при условии, что записи о таких правах имелись до вынесения соответствующих решений, судебных актов об их прекращении в Едином государственном реестре недвижимости.

Обратиться с указанным заявлением следует в течение десяти дней со дня принятия решения об изъятии земельного участка либо со дня вступления в законную силу судебного акта об изъятии земельного участка.

К указанному заявлению прилагаются копии решения об изъятии земельного участка или копии вступившего в законную силу судебного акта об изъятии земельного участка.

7. В п.8 комментируемой статьи закреплена обязанность органа государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренных ст.39.2 ЗК РФ, обратиться в соответствующие органы с сообщением о прекращении права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в случае, если записи о таких правах не внесены в Единый государственный реестр недвижимости.

Органы, обозначенные в ст.39.2 ЗК РФ, обращаются в налоговый орган по месту нахождения указанного земельного участка и в орган регистрации прав в течение семи дней со дня принятия решения об изъятии земельного участка или со дня вступления в законную силу судебного акта об изъятии земельного участка.

8. В силу п.10 комментируемой статьи установленный данной статьей порядок изъятия земельного участка, предоставленного на праве постоянного (бессрочного) пользования государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию, не применяется в случае прекращения прав на земельный участок, который находится в федеральной собственности и в отношении которого поступило заявление о безвозмездной передаче в муниципальную собственность или в собственность субъекта РФ.

Комментарий к статье 54.1. Порядок отчуждения земельного участка, находящегося в частной собственности, в случае его изъятия в связи с неиспользованием такого земельного участка по целевому назначению или использованием такого земельного участка с нарушением законодательства Российской Федерации

1. В рамках комментируемой статьи детализированы некоторые аспекты отчуждения земельного участка, находящегося в частной собственности, в случае его изъятия в связи с неиспользованием такого земельного участка по целевому назначению или использованием такого земельного участка с нарушением законодательства Российской Федерации.

По общему правилу, установленному п.1 комментируемой статьи, отчуждение указанного земельного участка осуществляется путем его продажи с публичных торгов в соответствии с гражданским законодательством (см. ст.449.1 ГК РФ) и с учетом особенностей, предусмотренных рассматриваемой статьей.

Исключение из указанного правила закреплено в п.2 комментируемой статьи.

2. Для целей реализации отчуждения земельного участка, находящегося в частной собственности, по основаниям, предусмотренным комментируемой статьей, на орган местного самоуправления возложена обязанность обеспечить раздел исходного земельного участка, в случае, если на этом земельном участке наряду с самовольной постройкой, в отношении которой в установленные сроки не были выполнены обязанности о ее сносе либо о сносе или ее приведении в соответствие с установленными требованиями, расположены также иные здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

Такой раздел необходим в целях образования земельного участка, на котором расположена только самовольная постройка. Однако данный раздел осуществляется лишь при условии, что его возможно провести без нарушения требований к образуемым или измененным земельным участкам. В случае, если такой раздел невозможно осуществить без нарушения требований к образуемым или измененным земельным участкам, то отчуждение этого земельного участка путем его продажи с публичных торгов не допускается.

3. В силу п.3 комментируемой статьи уполномоченные органы местного самоуправления в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу решения суда об изъятии земельного участка в связи с неиспользованием его по целевому назначению или использованием его с нарушением законодательства Российской Федерации и о его продаже с публичных торгов в отношении указанного земельного участка обеспечивает при необходимости образование нового земельного участка, проведение кадастровых работ, а также проводит публичные торги по его продаже.

4. Положения п.4-6 комментируемой статьи отражают особенности определения цены изъятого земельного участка для целей его продажи на публичных (в том числе повторных) торгах.

В силу п.7 комментируемой статьи средства, вырученные от продажи земельного участка с публичных торгов, выплачиваются бывшему собственнику земельного участка. Однако из указанной суммы вычитаются расходы на подготовку и проведение публичных торгов, в том числе расходы на проведение кадастровых работ, работ по оценке рыночной стоимости земельного участка.

5. На лицо, которое приобрело по результатам публичных торгов земельный участок, где расположена самовольная постройка, в отношении которой принято решение о ее сносе либо о сносе или ее приведении в соответствие с установленными требованиями, возложена обязанность (см. п.8 комментируемой статьи) выполнить следующие предписания:

1) либо исполнить обязательства по сносу самовольной постройки;

2) либо представить в уполномоченный орган местного самоуправления утвержденную проектную документацию по реконструкции самовольной постройки и по приведению ее в соответствие с установленными требованиями за свой счет и (или) с привлечением средств других лиц.

Обозначенные предписания (одно из них, на усмотрение нового собственника) должны быть исполнены в срок, установленный условиями публичных торгов, но в любом случае не выходя за пределы срока, обозначенного в п.9 комментируемой статьи.

В силу п.9 срок, устанавливаемый для исполнения обязательств по сносу самовольной постройки или представлению в орган местного самоуправления утвержденной проектной документации по реконструкции самовольной постройки в целях ее приведения в соответствие с установленными требованиями, не может составлять более чем двенадцать месяцев, а для исполнения обязательства по приведению самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями - более чем три года.

При переходе прав на указанной земельный участок такая обязанность переходит к новому собственнику земельного участка.

6. В случаях, предусмотренных в п.10 комментируемой статьи, земельный участок, на котором расположена самовольная постройка и в отношении которого имеется вступившее в законную силу решение суда об изъятии земельного участка в связи с его использованием с нарушением законодательства Российской Федерации, подлежит передаче в собственность муниципального образования, орган местного самоуправления которого обеспечивал проведение публичных торгов по продаже такого земельного участка.

Кроме того, если в соответствии с п.11 комментируемой статьи будет выявлен и доказан факт эксплуатации самовольной постройки, расположенной на земельном участке, который был изъят у собственника путем продажи с публичных торгов, то по решению суда:

1) договор купли-продажи подлежит расторжению;

2) земельный участок подлежит передаче в муниципальную собственность по правилам ст.238 ГК РФ.

При этом важно учитывать, что какое-либо возмещение правообладателю земельного участка в связи с изъятием земельного участка или расторжением договора купли-продажи не осуществляется.

7. Принудительное изъятие земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения при неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации и особенности приобретения прав на такие земельные участки регламентировано нормами ст.6 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". При этом в ст.60.1 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" отражены особенности государственной регистрации прав на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения при его изъятии в связи с неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации.

Комментарий к статье 55. Утратила силу с 1 апреля 2015 г.

Комментарий к статье 56. Ограничение прав на землю

1. Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, при этом условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ст.9; ч.3 ст.36); осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч.3 ст.17) (см. определение Конституционного Суда РФ от 19.11.2015 г. N 2673-О). В соответствии с ч.3 ст.55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

К числу принципов земельного законодательства относится принцип обеспечения гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подп.11 п.1 ст.1 ЗК РФ). Данный принцип согласуется с правилами, установленными в п.3 ст.209 ГК РФ, согласно которым владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (статья 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Принимая во внимание указанные выше положения, а также учет значения земли, прежде всего, как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации (см. подп.1 п.1 ст.11 ЗК РФ), законодатель закрепляет в п.1 комментируемой статьи, что права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным ЗК РФ, федеральными законами.

2. В п.2 комментируемой статьи конкретизировано, что могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю:

1) ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий (см. комментарий к ст.104, 105 ЗК РФ);

2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

3) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных ЗК РФ, федеральными законами.

В данном случае укажем на п.3 ст.15 ЗК РФ, ст.27 ЗК РФ, п.6 ст.94 ЗК РФ, ст.3 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", ч.2 ст.3 Федерального закона от 28.09.2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково", ст.14 Федерального закона от 24.07.2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" и др.

3. Положениями п.3 комментируемой статьи определено, что ограничения прав на землю могут устанавливаться:

1) актами исполнительных органов государственной власти;

2) актами органов местного самоуправления;

3) решением суда;

4) посредством установления зон с особыми условиями использования территорий - для целей ограничения использования земельных участков в таких зонах (см. комментарий к ст.104, 105 ЗК РФ).

4. В силу п.4 комментируемой статьи ограничения прав на землю могут быть установлены как бессрочно, так и на определенный срок (см. постановление Арбитражного суда Уральского округа от 02.09.2014 г. N Ф09-5759/14 по делу N А50-17554/2013, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.05.2014 г. N 17АП-3652/2014-АК по делу N А50-17554/2013 и др.).

5. Установленные ограничения прав на землю в соответствии с нормами п.5 комментируемой статьи сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу (см. определение ВАС РФ от 03.05.2011 г. N ВАС-4731/11 по делу N А58-6092/2008, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 20.08.2018 г. N Ф09-2182/18 по делу N А07-39404/2017, постановление Арбитражного суда Московского округа от 11.10.2016 г. N Ф05-14775/2016 по делу N А41-103801/15, постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 19.02.2013 г. по делу N А53-18267/2012, постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 09.03.2011 г. по делу N А58-6092/08 и др.).

6. Ограничение прав на землю подлежит государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами.

В силу п.1 ст.131 ГК РФ право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Регистрации подлежат: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных ГК РФ и иными законами. Согласно ч.6 ст.1 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" в случаях, установленных федеральным законом, государственной регистрации подлежат возникающие, в том числе на основании договора, либо акта органа государственной власти, либо акта органа местного самоуправления, ограничения прав и обременения недвижимого имущества, в частности сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда, наем жилого помещения.

О применении норм п.6 комментируемой статьи см. письмо Росреестра от 24.05.2016 г. N 14-исх/07283-ГЕ/16, письмо Росреестра от 18.12.2014 г. N 14-17484/14, письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 31.12.2014 г. N 10-4436-КЛ, письмо Минэкономразвития РФ от 30.12.2011 г. N ОГ-Д23-2781, письмо Минэкономразвития РФ от 06.05.2011 г. N Д23-1932 и др.

7. Ограничение прав на землю может быть обжаловано лицом, чьи права ограничены, в судебном порядке (см. определение ВС РФ от 06.07.2015 г. N 303-КГ15-6681 по делу N А51-15454/2014, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 20.08.2018 г. N Ф09-2182/18 по делу N А07-39404/2017, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2018 г. N 18АП-4164/2018 по делу N А07-39404/2017 и др.).

Комментарий к статье 56.1. Ограничения прав на землю в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд

1. Резервирование земельных участков для государственных или муниципальных нужд, осуществляемое в порядке ст.70.1 ЗК РФ, влечет за собой ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков на использование зарезервированных земельных участков.

Положениями п.1 комментируемой статьи предусмотрено, что ограничиваются следующие права:

1) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

2) проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды (в том числе образованные водоподпорными сооружениями на водотоках) и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями.

2. Перечень ограничиваемых в связи с резервированием земельных участков прав, указанных в п.1 комментируемой статьи, не является исчерпывающим.

В силу п.2 комментируемой статьи ограничения права собственности и иных вещных прав на земельные участки в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд устанавливаются ЗК РФ (см., например, подп.13 п.5 ст.27 ЗК РФ), другими федеральными законами.

Так, например, согласно ч.2 ст.29 Федерального закона от 29.12.2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" земельные участки, зарезервированные в целях размещения объектов развития инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.

В силу п.8 ст.28 Федерального закона от 21.12.2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" отчуждению в соответствии с указанным законом не подлежат находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд.

О судебной практике, затрагивающей применение норм комментируемой статьи, см. определение ВАС РФ от 12.08.2013 г. N ВАС-9945/13 по делу N А12-13034/2012, определение ВАС РФ от 09.08.2012 г. N ВАС-10149/12 по делу N А08-86/2012, определение ВАС РФ от 27.02.2012 г. N ВАС-1199/12 по делу N А66-1916/2011, определение ВАС РФ от 09.04.2009 г. N ВАС-2081/09 по делу N А46-8730/2008, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 22.01.2019 г. N Ф09-9299/18 по делу N А60-11893/2018, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25.11.2016 г. N Ф04-28086/2015 по делу N А46-4505/2015, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 14.11.2016 г. N Ф09-9609/16 по делу N А07-25730/2015, постановление ФАС Центрального округа от 29.06.2012 г. по делу N А08-86/2012, постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 28.12.2011 г. по делу N А58-2126/11, постановление ФАС Северо-Западного округа от 20.12.2011 г. по делу N А66-1916/2011 и др.

Комментарий к главе VII.1. Порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд

Комментарий к статье 56.2. Органы, принимающие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд

1. Положение ст.35 Конституции РФ о том, что право частной собственности охраняется законом, предполагает конституционную обязанность законодателя обеспечить неприкосновенность права частной собственности, в том числе путем установления надлежащих юридических процедур принятия решений о принудительном прекращении права собственности. Конституцией РФ установлено, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (ч.3 ст.35 Конституции РФ).

В соответствии с нормами ГК РФ принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, производится в том числе отчуждение недвижимого имущества в связи с принудительным отчуждением земельного участка для государственных или муниципальных нужд (изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд) (подп.3.2 п.2 ст.235 ГК РФ).

Основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд определены ст.49 ЗК РФ. Порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд установлен гл.VII.1 ЗК РФ. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в результате которого прекращаются право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или право безвозмездного пользования таким земельным участком, может осуществляться независимо от формы собственности на такой земельный участок (п.5 ст.56.3 ЗК РФ).

Под государственными или муниципальными нуждами понимаются потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), осуществить которые невозможно без изъятия имущества, находящегося в частной собственности. Решение об изъятии земельного участка для государственных (муниципальных) нужд может быть принято только в исключительных случаях для достижения общественно-полезных целей, реализация которых невозможна без вмешательства органов государственной власти или местного самоуправления в частные интересы. Соответственно, принудительное изъятие не может производиться только или преимущественно в целях получения выгоды другими частными субъектами, деятельность которых лишь опосредованно служит интересам общества (п.2 Обзора судебной практики ВС РФ г. N 1 (2016), утв. президиумом ВС РФ 13.04.2016).

В судебной практике высших судебных инстанций складывается подход к определению правомерности изъятия земельных участков на основе критериев соблюдения баланса интересов и имущественных прав собственника, гарантированных Конституцией РФ (см. определение Конституционного Суда РФ от 22.11.2012 г. N 2189-О, определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 27.10.2015 г. N 309-КГ15-5924 по делу N А07-21632/2013, п.2 Обзора судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утв. Президиумом ВС РФ 10.12.2015, и др.):

наличие публичного интереса (государственных или муниципальных нужд), под которыми понимаются потребности публично-правового образования, удовлетворение которых направлено на достижение интересов общества (общественно полезных целей), которое невозможно без изъятия имущества, принадлежащего другому субъекту;

наличие правовых оснований для изъятия (правовой акт о принятии мотивированного решения);

соблюдение принятым решением принципа соразмерности вмешательства государственных (муниципальных) органов в частные интересы для достижения публичных целей;

соблюдение процедуры изъятия земельного участка;

соблюдение гарантий предварительного и равноценного возмещения всем собственникам (владельцам) недвижимого имущества при осуществлении процедуры изъятия земельного участка.

Так, например, Верховный Суд РФ, рассмотрев требование о пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу о признании незаконным постановления об изъятии земельных участков для государственных нужд, пришел к выводу, что оспариваемое постановление было издано в целях размещения стадиона и объектов инфраструктуры для его эксплуатации в пределах предоставленных правительству полномочий, а порядок публикации правового акта, установленный действующим законодательством, соблюден (см. определение ВС РФ от 28.02.2017 г. N 307-КГ16-21443 по делу N А21-4574/2015).

В другом деле удовлетворено требование собственника изъятых участков о признании недействительными приказов об изъятии земельных участков для государственных нужд, так как само по себе наличие у третьего лица, в интересах которого произведено изъятие участков, действующей лицензии на право пользования участком недр не подтверждает соответствие деятельности последнего общественным потребностям, направленность такой деятельности на удовлетворение публичных интересов. Суд пришел к выводу, что совокупность всех необходимых для изъятия участков условий не установлена, мотивы принятия такого решения в приказах не указаны, необходимость изъятия участков не обоснована (см. постановление Арбитражного суда Уральского округа от 08.08.2018 г. N Ф09-4286/18 по делу N А60-57049/2017, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.04.2018 г. N 17АП-3171/2018-ГК по делу N А60-57049/2017, определение ВС РФ от 13.12.2018 г. N 309-КГ18-20378 по делу N А60-57049/2017).

В другом деле, отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды, руководствуясь положениями ст.49 ЗК РФ, содержащей перечень оснований для изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, и исходя из того, что общество, являющееся собственником земельного участка, частично находящегося в полосе отвода автомобильной, обратилось к ответчику с заявлением об изъятии у него всего земельного участка, не представив при этом бесспорных доказательств невозможности использования в соответствии с категорией разрешенного использования обществом той части участка, против изъятия которой возражал ответчик, отказали в признании незаконным ответа Правительства Челябинской об отказе в изъятии всего земельного участка. При этом суд учитывал, что решение об изъятии спорного земельного участка уполномоченными органами не принималось (см. определение ВС РФ от 20.12.2018 г. N 309-КГ18-15630 по делу N А76-1537/2016, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2018 г. N 18АП-17130/2017 по делу N А76-1537/2016, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 14.06.2018 г. N Ф09-2656/18 по делу N А76-1537/2016).

В этой связи важно учитывать конституционное разграничение предметов ведения Российской Федерации (ст.71 Конституции РФ), совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст.72 Конституции РФ) и предметы исключительного ведения субъекта РФ (ст.73 Конституции РФ). Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта РФ регламентированы также ст.26.1-26.9 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Вопросы местного значения определены положениями ст.14-16.2 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Соответственно в зависимости от того, для чьих нужд изымается земля, выкуп осуществляют РФ, соответствующий субъект РФ или муниципальное образование.

Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимают федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъекта РФ или органы местного самоуправления (п.3 ст.279 ГК РФ).

Вместе с тем необходимо учитывать, что в силу положений ч.1 ст.7, ч.1 ст.48 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", определения Конституционного Суда РФ от 26.05.2011 г. N 739-О-О, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт, в случае несоответствия его требованиям законодательства. При этом положение, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основываются на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в ст.12 Конституции РФ. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными. Как разъяснено в п.7 постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2011 г. N 52 "О применении положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре судебных актов по новым и вновь открывшимся обстоятельствам", под отменой постановления другого органа в случае, предусмотренном п.1 ч.3 ст.311 АПК РФ, следует понимать признание судом по другому делу недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, а также в случае отмены названных актов, решений вышестоящим органом или должностным лицом в установленном порядке. Так, при рассмотрении спора суд кассационной инстанции указал, что орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае несоответствия его требованиям законодательства (см. постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.01.2019 по делу N А44-9399/2016, определение ВС РФ от 27.08.2018 г. N 307-ЭС18-12404 по делу N А44-9399/2016, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 04.06.2018 г. N Ф07-4905/2018 по делу N А44-9399/2016).

Во исполнение положений подп.1 комментируемой статьи Правительством РФ закреплены полномочия по принятию решений об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации.

Так, в соответствии с Положением о Федеральном дорожном агентстве, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 г. N 374, к компетенции Федерального дорожного агентства (Росавтодора) относится принятие решений об изъятии, в том числе путем выкупа, для федеральных нужд земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для строительства и реконструкции автомобильных дорог федерального значения, а также резервирования земель для указанных целей.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по недропользованию, утв. постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 г. N 293, Федеральное агентство по недропользованию осуществляет принятие решения об изъятии земельных участков для государственных нужд РФ в связи с осуществлением недропользования (за исключением земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения), если принятие такого решения обосновано лицензией на пользование недрами (в случае изъятия земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами, в том числе осуществляемых за счет средств недропользователя).

Согласно приказу Роснедр от 07.04.2016 г. N 255 начальники Департаментов по недропользованию по федеральным округам, начальник Управления по недропользованию по Республике Саха (Якутия) наделены полномочиями по изданию приказов об изъятии земельных участков для государственных нужд РФ и подписанию соглашений об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд.

В целях обеспечения единства правоприменительной практики территориальным органам Роснедр письмом Роснедр от 28.03.2016 г. N 01-30/3174 были направлены методические материалы по организации изъятия земельных участков.

Согласно Положению о Министерстве энергетики Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 28.05.2008 г. N 400, Минэнерго России осуществляет принятие решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для государственных нужд РФ (федеральных нужд) по основаниям, связанным со строительством, реконструкцией следующих объектов федерального значения:

объектов федеральных энергетических систем;

объектов использования атомной энергии;

объектов систем электро-, газоснабжения федерального значения, объектов систем теплоснабжения федерального значения;

объектов федерального транспорта (в части трубопроводного транспорта);

линейных объектов федерального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий и относящихся к объектам федеральных энергетических систем, систем электро-, газоснабжения федерального значения, объектов систем теплоснабжения федерального значения, объектам федерального транспорта (в части трубопроводного транспорта).

Кроме того, Минэнерго России уполномочено на принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд РФ (федеральных нужд), необходимых для обеспечения эксплуатации линейных объектов, федерального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий и относящихся к объектам федеральных энергетических систем, систем электро-, газоснабжения федерального значения, объектов систем теплоснабжения федерального значения, объектам федерального транспорта (в части трубопроводного транспорта).

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 397, Росжелдор уполномочен на принятие решений о резервировании земель и об изъятии для нужд РФ земельных участков в целях развития сети железных дорог в порядке, установленном законодательством РФ, а также обеспечение необходимых действий, связанных с изъятием указанных земельных участков, в порядке, установленном законодательством РФ.

Руководствуясь Положением о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 11.08.2003 г. N 960, для решения основных задач ФСБ России принимает в пределах своих полномочий решения об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для государственных нужд РФ.

Министерство цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ в соответствии с Положением о Министерстве связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 02.06.2008 г. N 418, принимает решения об изъятии земельных участков для государственных нужд РФ (федеральных нужд) в целях строительства и реконструкции объектов связи федерального значения, в том числе линейных объектов, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий в сфере связи, в порядке, установленном законодательством РФ.

На основании Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утв. постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 г. N 432, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом принимает в установленном порядке решения об изъятии земельных участков для государственных нужд РФ (федеральных нужд), если иное не установлено федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Министерство природных ресурсов и экологии РФ в соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 11.11.2015 г. N 1219, принимает решения об изъятии земельных участков для государственных нужд РФ, если принятие такого решения обосновано решением о создании или расширении особо охраняемой природной территории федерального значения (в случае изъятия земельных участков для создания или расширения особо охраняемой природной территории федерального значения).

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, руководствуясь постановлением Правительства РФ от 09.02.2012 г. N 109 "О полномочиях Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по изъятию, предоставлению земельных участков и резервированию земель", принимает решения об изъятии, в том числе путем выкупа, для федеральных нужд земельных участков для размещения объектов федеральной собственности - стационарных пунктов наблюдений, предназначенных для наблюдений за физическими и химическими процессами, происходящими в окружающей среде, определения ее гидрометеорологических, агрометеорологических и гелиогеофизических характеристик, уровня загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, в том числе по гидробиологическим показателям, и околоземного космического пространства, а также о резервировании земель для указанных целей.

Министерство Российской Федерации по развитию Дальнего Востока согласно Положению о Министерстве Российской Федерации по развитию Дальнего Востока, утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2012 г. N 664, вправе принимать решения о резервировании земель, принудительном отчуждении земельных участков (изъятии земельных участков) и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, иного имущества для государственных нужд в целях размещения объектов инфраструктуры территорий опережающего социально-экономического развития.

В соответствии с Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 395, Минтранс России принимает решения об изъятии для федеральных нужд земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения зданий и сооружений, необходимых для организации пограничного, таможенного и иных видов контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ, а также о резервировании земель для указанных целей.

Федеральное агентство морского и речного транспорта, руководствуясь Положением о Федеральном агентстве морского и речного транспорта, утв. постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 г. N 371, уполномочено на принятие решений об изъятии, в том числе путем выкупа, для федеральных нужд земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, а также на заключение договоров о выкупе земельных участков и (или) объектов недвижимого имущества, находящихся на выкупаемых земельных участках, в федеральную собственность, а также заключение с правообладателями земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества договоров, предусматривающих возмещение убытков в связи с изъятием указанного недвижимого имущества.

Федеральное агентство воздушного транспорта на основании постановления Правительства РФ от 30.12.2009 г. N 1131 "О полномочиях Федерального агентства воздушного транспорта по изъятию, предоставлению земельных участков и резервированию земель" осуществляет принятие решений об изъятии для федеральных нужд земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для размещения объектов воздушного транспорта, в том числе аэродромов, аэропортов, объектов единой системы организации воздушного движения, объектов систем связи, иных зданий и сооружений, обеспечивающих использование объектов воздушного транспорта, а также о резервировании земель для указанных целей.

МВД России на основании Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 21.12.2016 г. N 699, принимает решения об изъятии в установленном порядке для федеральных нужд земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях строительства и реконструкции объектов безопасности государства, отнесенных к ведению МВД России, а также о резервировании земель для указанных целей.

ГУСП осуществляет полномочия по принятию решения об изъятии земельных участков для государственных нужд РФ в целях строительства и реконструкции объектов федерального значения, которые необходимы для осуществления полномочий ГУСПа (см. Положение о Главном управлении специальных программ Президента Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 31.12.2017 г. N 651).

ФСО России в соответствии с Положением о Федеральной службе охраны Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 07.08.2004 г. N 1013, принимает решения об изъятии земельных участков для государственных нужд РФ в целях строительства и реконструкции объектов федерального значения, которые необходимы для осуществления полномочий ФСО России.

Росгвардия согласно нормам Положения о Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 30.09.2016 г. N 510, принимает решения о резервировании земель и изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для государственных нужд в целях строительства и реконструкции объектов федерального значения войск национальной гвардии в порядке, установленном законодательством РФ.

Минобороны России на основании Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 16.08.2004 г. N 1082, принимает в пределах своей компетенции решения о резервировании земель и об изъятии земельных участков для государственных нужд РФ в целях строительства и реконструкции объектов обороны.

Для инфраструктурных проектов Правительством РФ могут приниматься отдельные решения о закреплении полномочий по принятию решений об изъятии земельных участков. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 31.12.2015 г. N 1527 "Об определении федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решения об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации в целях строительства линейных объектов федерального значения на территории Таманского полуострова" принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд РФ в целях строительства линейных объектов федерального значения на территории Таманского полуострова (в том числе линейных объектов, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий) осуществляется:

Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ - в отношении объектов связи федерального значения;

Федеральным дорожным агентством - в отношении автомобильных дорог федерального значения;

Федеральным агентством железнодорожного транспорта - в отношении объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования.

Кроме того, ст.15 Федерального закона от 01.12.2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" были установлены особенности резервирования земель, изъятия земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, сноса объектов недвижимого имущества в целях организации и проведения Олимпийских игр и Паралимпийских игр и развития города Сочи как горноклиматического курорта, а ст.6 Федерального закона от 08.05.2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - особенности изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, иного имущества для размещения необходимых для проведения саммита объектов.

Отдельными федеральными законами также возможно ограничение полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления по принятию решений об изъятии земельных участков для соответствующих нужд субъекта РФ или муниципального образования. Например, положениями ст.20 Федерального закона от 28.09.2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" установлен запрет на территории Центра на осуществление полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, осуществляемых управляющей компанией в соответствии с данным федеральным законом, а также полномочий по изъятию земельных участков для государственных нужд субъекта РФ или муниципальных нужд.

2. Согласно подп.2 комментируемой статьи изъятие земельных участков для государственных нужд осуществляется на основании решений уполномоченных исполнительных органов государственной власти субъекта РФ - в случае изъятия земельных участков для государственных нужд субъекта РФ (региональных нужд), в том числе для размещения объектов регионального значения. Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ принимают также решения об изъятии земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения.

При этом, на основании п.2 ст.26.1 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 189-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов РФ.

Кроме того, в соответствии с п.3 ст.56.5 ЗК РФ уполномоченный орган исполнительной власти или орган местного самоуправления вправе поручить осуществление действий по выявлению лиц, земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества которых подлежат изъятию, подведомственным этим органам государственным или муниципальным учреждениям. В соответствии с п.6 ст.56.7 ЗК РФ в случае, если решение об изъятии принято по инициативе уполномоченного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, осуществление действий, перечисленных в подп.1-6 п.1 ст.56.7 ЗК РФ может быть поручено подведомственному таким органам государственному или муниципальному учреждению.

Законодательством субъектов РФ регламентированы вопросы наделения органов исполнительной власти полномочиями по принятию решений об изъятии земельных участков для государственных нужд субъекта РФ, см., например, закон г.Москвы от 19.12.2007 г. N 48 "О землепользовании в городе Москве" (принятие решений об изъятии земельных участков для государственных нужд относит к полномочиям Правительства Москвы в области землепользования в городе Москве, см. ст.3); закон Калининградской области от 21.12.2006 г. N 105 "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области" (аналогичные полномочия относит к полномочиям Правительства Калининградской области в сфере регулирования земельных отношений, п.27 ст.5) и др.

Кроме того, субъекты РФ принимают правовые акты, определяющие регламенты процедур принятия решений об изъятии земельных участков, см., например: постановление Правительства Пензенской области от 21.06.2018 г. N 335-пП "Об утверждении Административного регламента предоставления Правительством Пензенской области и Департаментом государственного имущества Пензенской области государственной услуги "Принятие решений об изъятии земельных участков для нужд Пензенской области", приказ Департамента имущественных отношений Ямало-Ненецкого автономного округа от 01.02.2019 г. N 45 "Об утверждении Административного регламента департамента имущественных отношений Ямало-Ненецкого автономного округа по предоставлению государственной услуги "Принятие решения об изъятии земельных участков для государственных нужд Ямало-Ненецкого автономного округа" и др.

3. В силу подп.3 комментируемой статьи изъятие земельных участков для муниципальных нужд (в том числе для размещения объектов местного значения) осуществляется на основании решений органов местного самоуправления.

Так, например, к полномочиям мэрии города Новосибирска отнесено принятие решения об изъятии земельных участков в границах города Новосибирска для муниципальных нужд (см. ч.3 ст.42 Устава города Новосибирска, принятого решением городского Совета Новосибирска от 27.06.2007 г. N 616). Администрация города Мурманск принимает решения об изъятии земельных участков для муниципальных нужд (см. ч.2 ст.46 Устава муниципального образования город Мурманск, утв. решением Совета депутатов города Мурманска от 02.04.2018 г. N 45-787).

Регламенты подготовки решения об изъятии для муниципальных нужд земельных участков утверждены в частности:

постановлением администрации г.Усолье-Сибирское от 26.04.2017 г. N 917 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Изъятие земельных участков для муниципальных нужд";

постановлением администрации города Лабытнанги от 12.12.2017 г. N 1233 "Об утверждении Административного регламента предоставления Администрацией города Лабытнанги муниципальной услуги "Принятие решения об изъятии земельных участков для муниципальных нужд муниципального образования город Лабытнанги" и др.

Комментарий к статье 56.3. Условия изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд

1. В силу п.1 комментируемой статьи изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд допускается в целях строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения. При этом изъятие земельных участков возможно лишь в том случае, если обозначенные объекты предусмотрены:

1) утвержденными документами территориального планирования (за исключением объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, которые в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности не подлежат отображению в документах территориального планирования);

2) утвержденными проектами планировки территории.

Для целей реализации указанных норм следует руководствоваться соответствующими положениями градостроительного законодательства, в частности, гл.3 ГрК РФ, посвященной территориальному планированию, и гл.5 ГрК РФ, посвященной планировке территории.

2. Если изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд предусматривается в иных целях, не обозначенных в п.1 комментируемой статьи, то обоснование соответствующего решения об изъятии должно быть подтверждено:

1) решением о создании или расширении особо охраняемой природной территории (в случае изъятия земельных участков для создания или расширения особо охраняемой природной территории);

2) международным договором Российской Федерации (в случае изъятия земельных участков для выполнения международного договора);

3) лицензией на пользование недрами (в случае изъятия земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами, в том числе осуществляемых за счет средств недропользователя);

4) решением о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (в случае изъятия земельного участка в связи с признанием расположенного на таком земельном участке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции).

В соответствии с полномочиями, определенными Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 11.11.2015 г. N 1219, именно данный орган принимает решения об изъятии земельных участков для государственных нужд РФ, если принятие такого решения обосновано решением о создании или расширении особо охраняемой природной территории федерального значения (в случае изъятия земельных участков для создания или расширения особо охраняемой природной территории федерального значения).

Международным договором РФ является международное соглашение, заключенное РФ с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (ст.2, 3, 6 Федерального закона от 15.07.1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"). Согласие России на обязательность для нее международного договора может выражаться путем: подписания договора; обмена документами, образующими договор; ратификации договора; утверждения договора; принятия договора; присоединения к договору; применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны.

Полномочиями по принятию решения об изъятии земельных участков для государственных нужд РФ в связи с осуществлением недропользования (за исключением земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения), если принятие такого решения обосновано лицензией на пользование недрами (в случае изъятия земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами, в том числе осуществляемых за счет средств недропользователя), наделено Федеральное агентство по недропользованию (см. Положение о Федеральном агентстве по недропользованию, утв. постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 г. N 293), см. также приказ Роснедр от 07.04.2016 г. N 255 "О распределении полномочий между Федеральным агентством по недропользованию, его территориальными органами и подведомственными организациями при принятии решений об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации в связи с осуществлением недропользования (за исключением земельных участков, необходимых для ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения)".

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий (ст.11 Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах", постановление Верховного Совета РФ от 15.07.1992 г. N 3314-1 "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами").

Согласно п.10 ст.32 ЖК РФ признание в установленном Правительством РФ порядке многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, к собственникам помещений в указанном доме требования о его сносе или реконструкции в разумный срок. В случае, если данные собственники в установленный срок не осуществили снос или реконструкцию указанного дома, земельный участок, на котором расположен указанный дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и соответственно подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию, в порядке, предусмотренном ч.1-3, 5-9 ст.32 ЖК РФ. В соответствии с положениями ст.15 и 32 ЖК РФ постановлением Правительства РФ от 28.01.2006 г. N 47 утверждено Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

3. Положениями п.3 комментируемой статьи установлен срок на принятие решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд в целях строительства, реконструкции объектов федерального, регионального или местного значения. Такое решение может быть принято не позднее чем в течение 3-х лет со дня утверждения проекта планировки территории, предусматривающего размещение таких объектов.

Следует отметить, что указанный срок связан в том числе со сроком резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд, который в соответствии с п.3 ст.70.1 ЗК РФ составляет не более чем 3 года для целей, предусмотренных ст.49 ЗК РФ, а также в связи с необходимостью более точного планирования бюджетных расходов (п.22 Рекомендаций по применению Федерального закона от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", утв. Минэкономразвития России).

О судебной практике, затрагивающей применение комментируемых норм, см. постановление Арбитражного суда Московского округа от 02.11.2017 г. N Ф05-16289/2017 по делу N А40-137167/2016, кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 20.03.2019 г. N 46-КГ18-73, постановление Арбитражного суда Московского округа от 27.02.2019 г. N Ф05-23410/2018 по делу N А41-99637/2017, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 05.02.2019 г. N Ф06-42182/2018 по делу N А55-33676/2017, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 19.05.2017 г. N Ф06-20088/2017 по делу N А65-5394/2016 и др.).

4. Положениями п.4 комментируемой статьи установлен перечень субъектов, имеющих право инициировать рассмотрение уполномоченными органами исполнительной власти или органами местного самоуправления вопроса об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Так инициатором могут выступать как сами органы, принимающие решение об изъятии (перечисленные в ст.56.2 ЗК РФ), так и лица, в интересах которых принимается такое решение (перечислены в п.1 ст.56.4 ЗК РФ). Последние подают в уполномоченные органы ходатайство (подробнее см. ст.56.4 ЗК РФ и комментарий к ней).

Кроме того, необходимо учитывать, что согласно п.7 комментируемой статьи по ходатайству организаций изымаются земельные участки, если строительство, реконструкцию объектов федерального, регионального или местного значения предполагается осуществлять полностью или частично за счет средств таких организаций (из числа перечисленных в п.1 ст.56.4 ЗК РФ). О применении данной нормы см., в частности, постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2018 г. N 01АП-6236/2018 по делу N А43-34923/2017, постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 16.07.2018 г. N 01АП-4526/2018 по делу N А43-47064/2017, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28.11.2018 г. N Ф01-5185/2018 по делу N А43-47064/2017, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20.12.2018 г. N Ф01-6033/2018 по делу N А43-34923/2017, определение ВС РФ от 15.03.2019 г. N 301-ЭС19-1854 по делу N А43-47064/2017, определение ВС РФ от 02.04.2019 г. N 301-ЭС19-3901 по делу N А43-34923/2017, апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 25.01.2018 г. N 33-76/2018 и др.

Об оспаривании конституционности норм п.4 комментируемой статьи см. определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2018 г. N 1675-О.

5. Согласно п.2 ст.279 ГК РФ в результате изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд осуществляется в том числе прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности. В развитие данной нормы положениями п.5 комментируемой статьи предусмотрено, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в результате которого прекращаются право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или право безвозмездного пользования таким земельным участком, может осуществляться независимо от формы собственности на такой земельный участок.

Разъяснения по вопросу правовых оснований для принятия органом государственной власти субъекта РФ решения об изъятии земельного участка, находящегося в федеральной собственности и предоставленного на праве постоянного (бессрочного) пользования федеральному учреждению, для государственных нужд субъекта РФ см. в п.39 Рекомендаций по применению Федерального закона от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", утв. Минэкономразвития России, см. также постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 20.07.2017 г. N Ф08-3931/2017 по делу N А32-26261/2016, определение ВС РФ от 09.11.2017 г. N 308-КГ17-16629 по делу N А32-26261/2016 и др.

6. Исходя из положений ст.279 ГК РФ, прекращение права собственности на земельный участок одного публичного правового образования в пользу другого публичного правового образования в ходе изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд не осуществляется. Случаи безвозмездной передачи земельных участков из собственности одного публичного правового образования в собственность другого публичного правового образования предусмотрены в том числе положениями ЗК РФ (ст.18, 19, гл.V.5 ЗК РФ), Федерального закона от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 03.12.2008 г. N 244-ФЗ "О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов РФ или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях".

Исключение из этого правила установлено п.6 комментируемой статьи, допускающим изъятие земельных участков, расположенных на территории одного субъекта РФ, для государственных нужд другого субъекта РФ.

При этом требуется соблюдение условия - изъятие должно осуществляться для размещения объектов регионального значения такого субъекта РФ, предусмотренных документами территориального планирования субъекта РФ, на территории которого расположены такие земельные участки, или документами территориального планирования 2-х и более субъектов РФ. О порядке подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории см. ст.45 ГрК РФ.

7. В соответствии с п.8 комментируемой статьи установлен запрет на изъятие земельных участков, предоставленных федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление особо охраняемыми природными территориями федерального значения, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Кроме того, согласно п.2 ст.54 ЗК РФ принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, предоставленным государственному или муниципальному учреждению, казенному предприятию (за исключением государственных академий наук и государственных учреждений, входящих в структуру Российской академии наук), по основаниям, указанным в пп.1 п.2 ст.45 ЗК РФ, осуществляется по решению исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на его предоставление, об изъятии земельного участка (при условии неустранения административного правонарушения, связанного с неиспользованием земельного участка по целевому назначению или его использованием с нарушением законодательства РФ). То есть не допускается также принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, предоставленным государственным академиям наук и государственным учреждениям, входящим в структуру Российской академии наук. Права на прочие земельные участки, указанные в ст.27 ЗК РФ, могут быть прекращены в ходе изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, см. также Обобщение судебной практики Арбитражного суда Северо-Кавказского округа об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, утвержденное президиумом Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29.01.2016.

Комментарий к статье 56.4. Ходатайство об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд

1. Положениями комментируемой статьи предусмотрена возможность изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд не только по инициативе уполномоченных органов государственной власти или органов местного самоуправления, но и по ходатайству организаций.

Укрупненные группы таких организаций перечислены в п.1 комментируемой статьи. Перечень таких организаций утвержден постановлением Правительства РФ от 06.05.2015 г. N 442.

Субъекты естественных монополий (ст.3, 4 Федерального закона от 17.08.1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях") вправе ходатайствовать об изъятии земельных участков для размещения объектов федерального значения или объектов регионального значения (ст.49 ЗК РФ), обеспечивающих деятельность этих субъектов.

На основании Положения о Федеральной антимонопольной службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 г. N 331, Федеральная антимонопольная служба формирует и ведет реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль с целью определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов). Ведение Реестра осуществляется на основании Федерального закона от 17.08.1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях".

Необходимо учитывать, что правом ходатайствовать об изъятии земельного участка вправе субъекты естественных монополий, перечисленные в п.1 Перечня организаций, имеющих право на обращение с ходатайствами об изъятии земельных участков для федеральных нужд, утв. постановлением Правительства РФ от 06.05.2015 г. N 442. К ним относятся организации, являющиеся субъектами естественных монополий, в случае изъятия земельных участков для размещения обеспечивающих деятельность этих организаций следующих объектов федерального значения:

линейные объекты;

электрические станции и объекты электросетевого хозяйства;

инфраструктура железнодорожного транспорта общего пользования;

линии, сооружения и иные объекты связи.

О судебной практике, затрагивающей применение комментируемых норм, см. определение ВС РФ от 29.11.2018 г. N 305-КГ18-19950 по делу N А40-157643/2017, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2018 г. N 09АП-69979/2017 по делу N А40-157643/17, постановление Арбитражного суда Московского округа от 15.08.2018 г. N Ф05-9470/2018 по делу N А40-157643/17-84-1391 и др.

Также с ходатайством об изъятии вправе обратиться организации (подп.2 п.1 комментируемой статьи):

уполномоченные в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ, заключенными с органами государственной власти или органами местного самоуправления договорами или соглашениями;

имеющие разрешения (лицензии) осуществлять деятельность, для обеспечения которой осуществляется изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

При этом закон не требует совпадения всех условий для обращения с ходатайством об изъятии, достаточно одного из условий, предусмотренных п.1 комментируемой статьи. Иными словами, естественные монополии могут подавать ходатайства об изъятии, как и иные организации, имеющие разрешения (лицензии) осуществлять соответствующую деятельность. Вместе с тем, как отмечается в указанных Рекомендациях, что касается возможности подачи ходатайств об изъятии подрядчиком строительных работ, то это представляется невозможным, поскольку подрядчику должна быть предоставлена строительная площадка до начала строительных работ (п.1 ст.747 ГК РФ), что не представляется возможным, если земельный участок не находится во владении заказчика.

Необходимо учитывать, что правом ходатайствовать об изъятии земельного участка вправе организации, перечисленные в п.2 Перечня организаций, имеющих право на обращение с ходатайствами об изъятии земельных участков для федеральных нужд, утв. постановлением Правительства РФ от 06.05.2015 г. N 442.

Правом ходатайствовать об изъятии земельного участка наделены также организации, являющиеся недропользователями, в случае изъятия земельных участков для проведения работ, связанных с пользованием недрами, в том числе осуществляемых за счет средств недропользователей (подп.3 п.1 комментируемой статьи).

Согласно ст.7 Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах" пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен. Земельные участки, лесные участки, водные объекты, необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются пользователям недр в соответствии с гражданским законодательством, земельным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством и данным Законом (ст.25.1 Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах").

О судебной практике, затрагивающей применение комментируемых норм, см. кассационное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 23.08.2018 г. N 47-КГ18-9, определение ВС РФ от 02.10.2017 г. N 309-КГ17-13220 по делу N А50-10431/2016, апелляционное определение Оренбургского областного суда от 18.01.2018 г. N 33а-9920/2017, 33А-338/2018 и др.

Организации, с которыми заключены договоры о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления по результатам аукциона на право заключения данных договоров в соответствии с положениями подп.4 п.1 комментируемой статьи вправе обратиться с ходатайством об изъятии соответствующих земельных участков.

В соответствии с ч.5 ст.46.10 ГрК РФ комплексное развитие территории по инициативе органа местного самоуправления включает в себя подготовку документации по планировке территории, образование земельных участков в границах данной территории, размещение на земельных участках в границах данной территории объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения, а также необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур в соответствии с документацией по планировке территории.

Одним из условий договора комплексного развития территории является обязательство уполномоченного органа местного самоуправления принять в установленном порядке решение об изъятии для муниципальных нужд земельных участков, находящихся в границах территории, в отношении которой принято решение о ее комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления, и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества в соответствии с настоящей статьей на основании утвержденной документации по планировке территории; максимальные сроки выполнения указанного обязательства. Согласно ч.18 ст.46.10 ГрК РФ изъятие земельных участков, находящихся в границах территории, в отношении которой принято решение о ее комплексном развитии, осуществляется в порядке, установленном земельным законодательством. В дальнейшем изъятые земельные участки предоставляются в аренду лицу, с которым заключен договор о комплексном развитии территории.

2. Кроме того, с ходатайством об изъятии в случаях, предусмотренных п.3 комментируемой статьи, вправе обратиться орган государственной власти, государственное унитарное предприятие, государственное учреждение. Для органа государственной власти условием предоставления такого ходатайства необходимость выполнения международных договоров РФ либо строительства, реконструкции объекта федерального значения или объекта регионального значения, строительство, реконструкция которых планируются полностью или частично за счет бюджетных средств бюджетной системы РФ.

Государственное унитарное предприятие, государственное учреждение вправе ходатайствовать об изъятии земельного участка для размещения объекта федерального значения или объекта регионального значения, предусмотренных адресной инвестиционной программой.

О судебной практике, затрагивающей применение комментируемых норм, см. Обзор судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утвержденный Президиумом ВС РФ 10.12.2015, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 27.07.2017 г. N Ф04-2397/2017 по делу N А70-12986/2016, постановление Арбитражного суда Московского округа от 31.10.2018 г. N Ф05-15764/2018 по делу N А41-42211/17 и др.

В случае принятия решения об изъятии земельных участков на основании ходатайства об изъятии организация, подавшая такое ходатайство, в частности, несет расходы по опубликованию сообщения о планируемом изъятии земельных участков и размещении информации на информационных щитах (п.2 ст.56.5 ЗК РФ), принимает участие в подготовке и заключении соглашения об изъятии земельных участков (п.1 ст.56.7 ЗК РФ, ст.56.10 ЗК РФ), выплачивает возмещение за изымаемые земельные участки (п.13 ст.56.10 ЗК РФ), а также имеет право обращаться в суд с иском о принудительном изъятии земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимости (п.10 ст.56.10 ЗК РФ).

3. Содержание ходатайства об изъятии регламентировано п.4-7 комментируемой статьи, а также приказом Минэкономразвития России от 23.04.2015 г. N 250 "Об утверждении требований к форме и содержанию ходатайства об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, состава прилагаемых к нему документов, а также порядка и способов подачи ходатайства об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд и прилагаемых к нему документов в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и требований к их формату".

Так, в самом общем виде в ходатайстве об изъятии должна быть указана:

цель изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд;

участок или несколько участков, подлежащих изъятию, а при отсутствии утвержденного проекта межевания территории, предусматривающего образование таких земельных участков, - требуется приложить схему расположения земельного участка, если иное не предусмотрено ст.11.3 ЗК РФ (когда образование участка производится в соответствии с проектом межевания или проектной документацией лесного участка, или ином предусмотренном специальным законом порядке).

См. Федеральный закон от 01.05.2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

4. Органы государственной власти или органы местного самоуправления, в которые направляется ходатайство об изъятии, определяются с учетом норм ст.56.2, п.8 комментируемой статьи.

В соответствии с п.8 комментируемой статьи ходатайство подается заявителем по его выбору лично или посредством почтовой связи на бумажном носителе либо в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Порядок и способы подачи ходатайства об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд и прилагаемых к нему документов в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и требований к их формату утверждены приказом Минэкономразвития России от 23.04.2015 г. N 250.

5. В соответствии с положениями п.8.1 комментируемой статьи в случае необходимости переноса инженерного сооружения, расположенного на земельном участке, подлежащем изъятию, одновременно с ходатайством об изъятии земельного участка подается ходатайство об установлении публичного сервитута.

Речь в данном случае идет о следующих инженерных сооружениях (п.1 ст.39.37 ЗК РФ): объекты электросетевого хозяйства, тепловые сети, водопроводные сети, сети водоотведения, линии и сооружения связи, линейные объекты системы газоснабжения, нефтепроводы и нефтепродуктопроводы, их неотъемлемые технологические части, если указанные объекты являются объектами федерального, регионального или местного значения, либо необходимы для организации электро-, газо-, тепло-, водоснабжения населения и водоотведения, подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, либо переносятся в связи с изъятием земельных участков, на которых они ранее располагались, для государственных или муниципальных нужд.

Органы, принимающие решение об установлении публичного сервитута, перечислены в ст.39.38 ЗК РФ, а содержание принимаемого решения регламентировано ст.39.43 ЗК РФ. Об условиях установления публичного сервитута и содержании ходатайства см. ст.39.39, 39.41 ЗК РФ.

Особенности публичного сервитута, устанавливаемого в целях реконструкции инженерного сооружения, которое переносится в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, предусмотрены положениями ст.39.49 ЗК РФ. Так, в случае установления такого публичного сервитута, после завершения реконструкции инженерного сооружения обладателем публичного сервитута становится правообладатель указанного инженерного сооружения. При этом условия осуществления публичного сервитута не изменяются и внесение изменений в решение об установлении публичного сервитута не требуется. В течение 5 рабочих дней новый обладатель публичного сервитута уведомляет об этом правообладателя земельного участка, в отношении которого установлен публичный сервитут.

6. Основания возврата уполномоченным органом ходатайства об изъятии возвращают его без рассмотрения перечислены в п.9 комментируемой статьи. Такой возврат может быть осуществлен в течение 5 рабочих дней со дня поступления ходатайства и с причины принятого решения. О рассмотрении судом споров о признании незаконным отказа уполномоченного органа на ходатайство об изъятии земельного участка см. постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19.05.2016 г. N 04АП-2117/2016 по делу N А78-14445/2015, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 26.09.2016 г. N Ф02-4886/2016 по делу N А78-14445/2015, постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2019 г. N 10АП-3319/2019 по делу N А41-83486/18 и др.

7. Порядок действий уполномоченного органа после поступления ходатайства при отсутствии оснований для его возврата предусмотрен п.10 комментируемой статьи. Так, в течение 30 дней со дня поступления ходатайства об изъятии уполномоченный орган направляет запрос в орган регистрации прав (Росреестр) в целях выявления лиц, земельные участки которых подлежат изъятию или из земельных участков которых образуются земельные участки, подлежащие изъятию для государственных или муниципальных нужд, и которым принадлежат расположенные на таких земельных участках объекты недвижимого имущества.

В случае, если в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют сведения о зарегистрированных правах на земельные участки, подлежащие изъятию, а также о зарегистрированных правах на расположенные на таких земельных участках объекты недвижимого имущества, уполномоченный орган не менее чем за 60 дней до принятия решения об изъятии земельных участков обязан выполнить определенные действия, подробный перечень которых приведен в п.1 ст.56.5 ЗК РФ.

Отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости сведений о зарегистрированных правах на земельные участки, подлежащие изъятию, и (или) на расположенные на них объекты недвижимого имущества, а также отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости сведений о координатах характерных точек границ таких земельных участков или сведений об указанных объектах недвижимого имущества либо пересечение одной из границ земельного участка, подлежащего изъятию, и одной из границ другого земельного участка в соответствии с кадастровыми сведениями о последнем, наличие споров о правах на такие земельные участки и (или) на расположенные на них объекты недвижимого имущества не являются препятствием для принятия решения об изъятии (п.8 ст.56.6 ЗК РФ).

При наличии оснований, перечисленных в п.11 комментируемой статьи, уполномоченные органы принимают решение об отказе в удовлетворении ходатайства об изъятии. Принятое решение направляется организации, подавшей ходатайство, с указанием причины принятого решения.

Основанием для отказа в удовлетворении ходатайства об изъятии может являться несоблюдение условий изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, предусмотренных ст.56.3 ЗК РФ.

Кроме того, уполномоченный орган принимает решение об отказе, если ходатайством предусмотрено изъятие земельного участка по основаниям, не предусмотренным федеральными законами.

Также отдельным основанием для отказа является невозможность утверждения схемы расположения земельного участка, приложенной к ходатайству об изъятии по основаниям:

несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке;

разработка схемы с нарушением требований к образуемым земельным участкам;

несоответствие схемы утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории;

расположение земельного участка, образование которого предусмотрено схемой, в границах территории, для которой утвержден проект межевания территории.

Кроме того, решение об отказе в изъятии принимается в иных случаях, установленных законом субъекта РФ, если подано ходатайство об изъятии земельных участков для региональных или муниципальных нужд.

Так, в соответствии со ст.9 Закона Астраханской области от 04.03.2008 г. N 7/2008-ОЗ "Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в Астраханской области" иным не предусмотренным федеральным законодательством случаем, при котором Правительство Астраханской области или органы местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области принимают решение об отказе в удовлетворении ходатайства об изъятии земельных участков для государственных нужд Астраханской области или муниципальных нужд, является отсутствие установленных границ на местности земельного участка, подлежащего изъятию для государственных нужд Астраханской области или муниципальных нужд.

О признании недействительным распоряжения об изъятии для государственных нужд земельных участков в целях ведения работ, связанных с пользованием участками недр местного значения, поскольку факт несоответствия площади подлежащего изъятию земельного участка и границ горного отвода, предоставленного третьему лицу, подтвержден, см. постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 06.07.2018 г. N Ф03-2529/2018 по делу N А73-7853/2017.

В другом деле, судом отказано в удовлетворении требования о признании незаконным распоряжения об отказе в изъятии для государственных нужд земельного участка, относящегося к категории земель сельскохозяйственного назначения, поскольку приведенные обществом мотивы необходимости изъятия не свидетельствуют о том, что изъятие безусловно направлено на удовлетворение публичных интересов, обеспечение общественных потребностей и имеет приоритет с существующим использованием. Оспариваемый отказ был мотивирован тем, что изъятие земельных участков предложено по основаниям, не предусмотренным федеральными законами (см. постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 30.07.2018 г. N Ф03-2820/2018 по делу N А04-777/2018, определение ВС РФ от 22.11.2018 г. N 303-КГ18-18537 по делу N А04-777/2018).

Судом также отказано в удовлетворении требования о признании незаконным отказа уполномоченного органа субъекта РФ в изъятии земельных участков, поскольку не подтверждено наличие государственной нужды в изъятии участков, обстоятельства, указанные обществом (получение субъектом РФ налога и формирование новых рабочих мест), лишь опосредованно служат публичным интересам, направлены на извлечение прибыли самим обществом (см. постановление Арбитражного суда Уральского округа от 18.05.2017 г. N Ф09-1616/17 по делу N А50-10431/2016, определение ВС РФ от 02.10.2017 г. N 309-КГ17-13220 по делу N А50-10431/2016).

О рассмотрении спора о признании незаконным распоряжения о признании утратившим силу акта об изъятии земельных участков для государственных нужд, так как в ином деле был принят судебный акт, обязывающий уполномоченный орган принять решение об изъятии участков, который затем был отменен с оставлением в силе решения суда, установившего отсутствие оснований для изъятия, акт об изъятии отменен в порядке самоконтроля, см. постановление Арбитражного суда Уральского округа от 21.08.2018 г. N Ф09-4553/18 по делу N А50-37358/2017, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.04.2018 г. N 17АП-19253/2017-ГК по делу N А50-37358/2017.

Комментарий к статье 56.5. Выявление лиц, земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества которых подлежат изъятию для государственных или муниципальных нужд

1. Положениями комментируемой статьи регламентированы процедуры выявления уполномоченным на принятие решения об изъятии земельного участка органом лиц, земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества которых подлежат изъятию.

Так, в соответствии с п.10 ст.56.4 ЗК РФ на стадии принятия ходатайства об изъятии уполномоченный орган в срок не более чем 30 дней со дня поступления ходатайства направляет запрос в Росреестр в целях выявления лиц, земельные участки которых подлежат изъятию и которым принадлежат расположенные на таких земельных участках объекты недвижимого имущества. Таким образом, в связи с наличием у всех правообладателей изымаемой недвижимости зарегистрированных в Едином государственном реестре недвижимости прав на недвижимое имущество прав на объекты недвижимого имущества, процедура выявления лиц в порядке, предусмотренном рассматриваемой статьей, уполномоченным органом не осуществляется (см. постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2016 г. по делу N А55-10281/2016, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 07.03.2017 г. N Ф06-18260/2017 по делу N А55-10281/2016).

В дальнейшем в том случае, если в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют сведения о зарегистрированных правах на земельные участки, подлежащие изъятию, а также о зарегистрированных правах на расположенные на таких земельных участках объекты недвижимого имущества, уполномоченный орган предпринимает меры, перечисленные в п.1 комментируемой статьи. Срок на принятие мер по общему правилу - не менее чем за 60 дней до принятия решения об изъятии. Однако, в соответствии с п.2 комментируемой статьи, если выявление указанных лиц осуществляется на основании ходатайства об изъятии, - срок принятия указанных мер составляет 10 дней со дня получения сведений из Единого государственного реестра недвижимости об отсутствии сведений о зарегистрированных правах.

К числу таких мер относится:

направление запросов в архивы, органы государственной власти, органы местного самоуправления, в распоряжении которых могут находиться сведения, а также предполагаемым правообладателям;

публикация сообщения о планируемом изъятии земельных участков в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов. Содержание такого сообщения должно соответствовать п.5 комментируемой статьи;

размещение сообщения о планируемом изъятии на официальном сайте уполномоченного органа и официальном сайте муниципального образования. Содержание такого сообщения должно соответствовать п.5-7 комментируемой статьи;

размещение сообщения о планируемом изъятии на информационном щите в границах населенного пункта, на территории которого расположены земельные участки, подлежащие изъятию (в границах соответствующего муниципального образования, если такие участки расположены за пределами границ населенного пункта). Содержание такого сообщения должно соответствовать подп.1, 4, 6, 7 п.5 комментируемой статьи.

Необходимо учитывать, что к информационному сообщению, размещаемому на официальных сайтах уполномоченного органа и муниципального образования, должны быть приложены утвержденный проект межевания территории или схема расположения земельного участка, предусматривающие образование земельного участка или земельных участков, подлежащих изъятию, в случае, если такие земельные участки или такой земельный участок предстоит образовать. Подробнее см. ст.43 ГрК РФ, ст.11.10 ЗК РФ.

Если выявление правообладателей осуществляется на основании ходатайства об изъятии, то опубликование сообщения о планируемом изъятии земельных участков осуществляется за счет средств организации, подавшей ходатайство об изъятии (п.2 комментируемой статьи).

Об особенностях изъятия объектов недвижимости в случае отсутствия прав на земельный участок см. также п.3 ст.26 Федерального закона от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

2. Руководствуясь положениями п.3 комментируемой статьи, уполномоченный орган вправе поручить осуществление действий по выявлению лиц, земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества которых подлежат изъятию, подведомственным государственным или муниципальным учреждениям.

Вместе с тем, необходимо учитывать, что на практике в связи с отсутствием в ведомственном подчинении учреждений возникнет необходимость привлечения иных организаций на основании договора (государственного или муниципального контракта). Так, в соответствии с п.32 Рекомендаций по применению Федерального закона от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", утв. Минэкономразвития России, с учетом того, что отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", разъясняется, что вышеуказанные действия могут быть осуществлены и иной организацией в соответствии по различным правовым основания: поручению органа власти или договору об оказании услуг.

3. Положениями п.4 комментируемой статьи предусмотрен срок на предоставление ответа на запросы, направляемые в рамках требований п.1 комментируемой статьи в архивы, органы государственной власти, органы местного самоуправления, в распоряжении которых могут находиться сведения, а также предполагаемым правообладателям, - 5 календарных дней. К ответу должны быть приложены копии документов, подтверждающих права на земельные участки и расположенные на них объекты недвижимости.

4. Нормами п.8 комментируемой статьи установлен срок на подачу в уполномоченный орган заявления об учете их прав (обременений прав) на земельные участки и (или) объекты недвижимости правообладателями изымаемой недвижимости. Данный срок составляет 60 календарных дней со дня опубликования сообщения о планируемом изъятии земельных участков в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов.

Необходимо учитывать, что речь в п.8 комментируемой статьи идет о собственниках, землевладельцах, землепользователях, арендаторах земельных участков, подлежащих изъятию, собственниках расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, лицах, которым такие объекты недвижимого имущества принадлежат на иных правах и права которых на земельные участки и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества не зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости.

К заявлению правообладатели изымаемой недвижимости должны приложить копии документов, подтверждающих их права (обременения прав). Если такие документы не представлены либо в силу законодательства РФ они не являются документами, устанавливающими или удостоверяющими права на недвижимость, руководствуясь требованием п.9 комментируемой статьи, уполномоченный орган направляет данным лицам уведомление об этом в срок не позднее чем в течение 10 дней со дня поступления заявлений. Разъяснения по вопросу установления лиц, не обладающих правами на изымаемые объекты недвижимости, см. в п.23 Рекомендаций по применению Федерального закона от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", утв. Минэкономразвития России.

По вопросу признания ранее возникших прав, прав, возникающих в силу закона, см. ст.69 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

5. В том случае, когда предпринятые в порядке, предусмотренном п.1, 8, 9 комментируемой статьи, меры по установлению правообладателей изымаемой недвижимости не принесли результата, уполномоченный орган (ст.56.2 ЗК РФ) обращается в суд с заявлением о признании права собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования на объекты недвижимого имущества, расположенные на земельных участках, подлежащих изъятию (см., например, постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2018 г. N 10АП-6204/2018 по делу N А41-66578/17, постановление Арбитражного суда Центрального округа от 23.01.2019 г. N Ф10-5681/2018 по делу N А83-21476/2017, постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 11.10.2018 г. N 21АП-2021/2018 по делу N А83-21476/2017 и др.).

О возмещении убытков, причиненных изъятием земельного участка для государственных и муниципальных нужд, см., например, апелляционное определение Алтайского краевого суда от 25.05.2016 г. по делу N 33-5297/2016, апелляционное определение Ростовского областного суда от 05.07.2018 г. по делу N 33-10218/2018 и др.

Комментарий к статье 56.6. Решение об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд

1. Положениями комментируемой статьи регламентирована процедура принятия решения об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Прежде всего, необходимо учитывать правила п.1-3 комментируемой статьи в отношении определения земельных участков и иных объектов недвижимости, в отношении которых такое решение принимается.

Так, решение об изъятии может быть принято в части земельных участков:

в отношении одного земельного участка;

в отношении нескольких земельных участков;

в отношении земельного участка или участков, подлежащих образованию;

в отношении всех или некоторых земельных участков, расположенных в границах зоны планируемого размещения объекта федерального, регионального или местного значения, для строительства, реконструкции которых осуществляется такое изъятие.

Решение об изъятии может быть принято в части объектов недвижимости - в отношении всех объектов недвижимого имущества, расположенных на земельных участках, подлежащих изъятию, за исключением сооружений (в том числе сооружений, строительство которых не завершено), размещение которых на изымаемых для государственных или муниципальных нужд земельных участках не противоречит цели изъятия.

Соответственно в силу положений п.4, 5 комментируемой статьи в решении об изъятии должны быть указаны:

изымаемые земельные участки, в том числе земельные участки, подлежащие образованию;

расположенные на таких земельных участках объекты недвижимого имущества;

цель изъятия земельных участков;

реквизиты документов, в соответствии с которыми осуществляется изъятие;

лицо, заявившее ходатайство об изъятии (при наличии такового в соответствии со ст.56.4 ЗК РФ);

сооружения, изъятие которых в соответствии с гражданским законодательством не осуществляется;

сервитуты, публичные сервитуты, которые установлены в отношении изымаемых земельных участков и которые сохраняются;

указание на утверждение схемы расположения земельного участка - если подлежащие изъятию земельные участки предстоит образовать и отсутствует утвержденный проект межевания территории, в границах которой предусмотрено образование таких земельных участков.

Разъяснения по вопросу применения п.1 комментируемой статьи см. в п.18 Рекомендаций по применению Федерального закона от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", утв. Минэкономразвития России.

О судебной практике, затрагивающей применение комментируемых норм, см. постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.11.2016 по делу N А55-10281/2016, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 07.03.2017 г. N Ф06-18260/2017 и др.

В п.12 Рекомендаций по применению Федерального закона от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", утв. Минэкономразвития России, даны разъяснения по вопросу определения объектов в качестве сооружений, размещение которых на изымаемых для государственных или муниципальных нужд земельных участках не противоречит цели изъятия. Так, по мнению Минэкономразвития России, в данном случае имеются в виду сооружения, незначительно препятствующие использованию земельного участка в соответствии с целью изъятия и размещаемые, как правило, на условиях сервитутов: линии связи, электропередачи, трубопроводы, водопроводы и др. О судебной практике, затрагивающей применение комментируемых норм, см. постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 18.04.2017 г. N Ф08-931/2017 по делу N А32-33264/2015, определение ВС РФ от 17.08.2017 г. N 308-КГ17-10871, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 11.09.2017 г. N 09АП-34326/2017-ГК, 09АП-34327/2017-ГК по делу N А40-1781/17, постановление Арбитражного суда Московского округа от 19.12.2017 г. N Ф05-18768/2017 по делу N А40-1781/2017, определение ВС РФ от 06.08.2018 г. N 305-ЭС18-3100 по делу N А40-1781/2017 и др.

Приложения к решению об изъятии перечислены в п.5 комментируемой статьи. Так, если подлежащие изъятию земельные участки предстоит образовать и отсутствует утвержденный проект межевания территории, в границах которой предусмотрено образование таких земельных участков, к решению об изъятии прилагается схема расположения земельного участка. В этом случае решение об изъятии должно содержать указание на утверждение схемы расположения земельного участка.

Согласно п.19 Рекомендаций по применению Федерального закона от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", утв. Минэкономразвития России, в случае изъятия земельных участков, которые предстоит образовать, схема расположения земельного участка утверждается решением об изъятии.

Таким образом, процедура изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд предполагает в том числе принятие уполномоченным органом решения об изъятии земельного участка, его формирование, кадастровый учет объекта недвижимого имущества (см. апелляционное определение Саратовского областного суда от 07.05.2018 г. N 33-2966/2018, апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 22.11.2017 по делу N 33-8364/2017, апелляционное определение Волгоградского областного суда от 12.07.2017 по делу N 33-11041/2017 и др.).

Причем, как допускается в п.6 комментируемой статьи, уполномоченные органы на данном этапе вправе утвердить иной вариант схемы расположения земельного участка по согласованию с лицом, подавшим ходатайство об изъятии земельных участков (при его наличии). В частности, данное решение может быть результатом проведенной работы по выявлению правообладателей изымаемой недвижимости и (или) переговоров с ними об изъятии земельных участков.

Следует учитывать, что проведение переговоров, указанных в п.6 комментируемой статьи, является правом, а не обязанностью органа, принявшего решение об изъятии. Так, судом были отвергнуты доводы заявителя о возможности (необходимости) проведения переговоров с собственником изымаемого участка и о возможности утверждения иного варианта схемы расположения земельного участка, основанные на толковании п.6 ст.56.6 ЗК РФ, предусматривающие право (а не обязанность) органа исполнительной власти утвердить иной вариант схемы, поскольку эти доводы следуют из субъективного толкования законодательства и не могут свидетельствовать о нарушении действиями Минэнерго России законодательства РФ (см. постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 03.04.2018 г. N 09АП-69979/2017 по делу N А40-157643/17, постановление Арбитражного суда Московского округа от 15.08.2018 г. N Ф05-9470/2018 по делу N А40-157643/17-84-1391 и др.).

Исходя из смысла п.6 комментируемой статьи, в том случае, если правообладатель земельного участка не согласен со схемой расположения земельного участка, подлежащего изъятию, то орган местного самоуправления или орган исполнительной власти, принявшие решение об изъятии, имеют право утвердить иной вариант схемы расположения земельного участка (см. постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 11.03.2019 г. N 10АП-2232/2019 по делу N А41-52649/18, постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 18.10.2018 г. N 10АП-9897/2018 по делу N А41-69397/17, постановление Арбитражного суда Московского округа от 20.03.2019 г. N Ф05-414/2019 по делу N А41-69397/2017, постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2018 г. N 10АП-14142/2018 по делу N А41-101428/17 и др.).

2. В п.7 комментируемой статьи перечислены основания, по которым не может быть принято решение об изъятии.

По основанию, предусмотренному подп.1 п.7 комментируемой статьи не может быть принято решение об изъятии при наличии 2-х условий одновременно:

земельные участки являются выморочным имуществом;

на таких земельных участках отсутствуют объекты недвижимого имущества, являющиеся частной собственностью или находящиеся в пользовании третьих лиц.

В силу п.2 ст.1151 ГК РФ выморочное имущество в виде жилого дома, а также служебных надворных построек с частью земельного участка, занятой ими и необходимой для их использования, переходит в порядке наследования по закону в собственность муниципального образования, в котором данное жилое помещение расположено, если оно расположено в городе федерального значения Москве или Санкт-Петербурге, - в собственность города федерального значения, а выморочное имущество в виде остальной части земельного участка - в собственность РФ, см. также п.74-82 постановления Пленума ВС РФ от 29.05.2012 г. N 9 "О судебной практике по делам о наследовании".

Имущество умершего согласно п.1 ст.1151 ГК РФ считается выморочным в случае, если отсутствуют наследники как по закону, так и по завещанию, либо никто из наследников не имеет права наследовать или все наследники отстранены от наследования (ст.1117 ГК РФ), либо никто из наследников не принял наследства, либо все наследники отказались от наследства и при этом никто из них не указал, что отказывается в пользу другого наследника (ст.1158 ГК РФ).

В соответствии с подп.2 п.7 комментируемой статьи решение об изъятии не может быть принято при соблюдении тех условий:

земельные участки находятся в государственной или муниципальной собственности;

земельные участки обременены правами третьих лиц;

При этом согласно разъяснению в п.5 Рекомендаций по применению Федерального закона от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", утв. Минэкономразвития России, данному со ссылкой на положения ст.279 ГК РФ, прекращение права собственности на земельный участок одного публичного правового образования в пользу другого публичного правового образования в ходе изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд не осуществляется.

По основанию, предусмотренному подп.3 п.7 комментируемой статьи не может быть принято решение об изъятии при наличии 3-х условий одновременно:

земельные участки находятся в государственной или муниципальной собственности;

земельные участки не обременены правами третьих лиц;

на таких земельных участках расположены объекты недвижимого имущества, которые являются выморочным или бесхозяйным имуществом.

О бесхозяйном имуществе см. ст.225 ГК РФ, приказ Минэкономразвития России от 10.12.2015 г. N 931 "Об установлении Порядка принятия на учет бесхозяйных недвижимых вещей".

3. В п.8 комментируемой статьи приведен перечень обстоятельств, наличие которых не может служить препятствием для принятия решения об изъятии. Также см. п.31 Рекомендаций по применению Федерального закона от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", утв. Минэкономразвития России.

Кроме того, п.9 комментируемой статьи предусмотрены обстоятельства, наличие которых не требует внесения изменений в уже принятое решение об изъятии:

переход прав на земельные участки, подлежащие изъятию, и (или) на расположенные на них объекты недвижимого имущества;

образование из таких земельных участков или иных объектов недвижимого имущества новых земельных участков или объектов недвижимого имущества.

Таким образом, исходя из системного толкования ст.11.2, п.8 ст.39.15, подп.23 ст.39.16 ЗК РФ исключается необходимость принятия нового решения об изъятии земельного участка, если раздел такого участка осуществляется его правообладателем, владеющим им на праве собственности, по договору аренды либо обладающим иным ограниченным вещным правом. После принятия решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд образование такого участка путем раздела, включая этап принятия решения о предварительном согласовании, для целей его предоставления не допускается (см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 16.07.2018 г. N Ф06-34846/2018 по делу N А55-24687/2017, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.01.2019 г. N 15АП-19937/2018 по делу N А53-23674/2018 и др.).

4. Положениями п.10 комментируемой статьи определен порядок действий уполномоченного органа по информированию заинтересованных лиц о состоявшемся решении об изъятии. Срок принятия перечисленных в п.10 комментируемой статьи мер - 10 календарных дней со дня принятия решения об изъятии.

Уполномоченный орган обязан:

разместить решение об изъятии на своем официальном сайте;

опубликовать решение (за исключением приложений к нему) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом муниципального образования;

направить копию решения правообладателям изымаемой недвижимости;

направить копию решения об изъятии в орган регистрации прав - Росреестр;

направить организации, подавшей ходатайство об изъятии: копию решения об изъятии, сведения о лицах, подавших заявления об учете их прав на недвижимость, и способах связи с ними, о лицах, являющихся правообладателями, а также копии документов, подтверждающих их права.

Орган регистрации прав, в свою очередь, в соответствии с п.8 ч.3 ст.9 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" обязан внести в реестр прав на недвижимость дополнительные сведения: сведения о решении об изъятии земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимости для государственных или муниципальных нужд. Таким образом, сведения о принятом решении об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, влекущем последующее изъятие данных объектов недвижимости, являются дополнительными сведениями об объекте недвижимого имущества, а также лице, в пользу которого установлены ограничения права, обременения объекта недвижимости, в связи с чем данные сведения представляются в порядке межведомственного взаимодействия (см. постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 06.12.2018 г. N 08АП-13299/2018 по делу N А75-10420/2018).

Установлены также требования к порядку направления копии решения правообладателям - письмом с уведомлением о вручении по почтовым адресам, указанным в заявлениях об учете прав на недвижимость. В случае отсутствия указанных адресов по почтовым адресам, указанным в Едином государственном реестре недвижимости. В случае, если в связи с изъятием земельных участков изъятию подлежат расположенные на них здания, сооружения, находящиеся в них помещения, копия решения об изъятии направляется также по месту нахождения таких зданий, сооружений, помещений. Если правообладатель сообщил адрес для связи в виде электронной почты, ему также отправляется копия решения об изъятии в электронной форме. В отсутствие сведений об адресах, указанных в настоящем пункте, копия решения об изъятии по указанным адресам не направляется. Также см. п.30 Рекомендаций по применению Федерального закона от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", утв. Минэкономразвития России.

В случае отсутствия предусмотренных пп.3 п.10 комментируемой статьи сведений о почтовом адресе и об адресе электронной почты правообладателя изымаемой недвижимости данный правообладатель считается уведомленным со дня опубликования решения об изъятии в порядке, установленном пп.2 п.10 комментируемой статьи.

О судебной практике, затрагивающей применение комментируемых норм, см. постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20.12.2018 г. N Ф01-6008/2018, постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 29.08.2018 по делу N А43-34922/2017, постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 16.07.2018 г. N 01АП-4526/2018 по делу N А43-47064/2017, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28.11.2018 г. N Ф01-5185/2018 и др.

Положениями п.11 комментируемой статьи определены правила определения даты, с которой правообладатель считается уведомленным о принятом решении об изъятии, а именно:

со дня получения копии решения об изъятии;

со дня возврата отправителю в соответствии с Федеральным законом от 17.07.1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи" заказного письма;

в день отправления копии на адрес электронной почты - в случае отсутствия сведений о почтовом адресе правообладателя и отправки копии решения об изъятии в электронной форме на адрес электронной почты;

со дня опубликования решения об изъятии - в случае отсутствия сведений о почтовом адресе и об адресе электронной почты правообладателя.

Кроме того, на основании положений п.12 комментируемой статьи правообладатель вправе направить в орган, принявший решение об изъятии, сведения о почтовом адресе для проекта соглашения об изъятии уже после уведомления правообладателя изымаемой недвижимости.

5. Пунктом 13 комментируемой статьи определен срок действия решения об изъятии, который составляет 3 года со дня его принятия.

Так, судом отклонен довод о том, что распоряжение Правительства Москвы от 19.05.2006 г. N 837-РП зарегистрировано в реестре 09.09.2010 как обременение в пользу Правительства Москвы (то есть как решение об изъятии), поскольку в соответствии с ч.13 ст.56.6 ЗК РФ, действовавшего на момент издания и регистрации записи в реестре, решение об изъятии действовало в течение трех лет со дня его принятия (см. постановление Арбитражного суда Московского округа от 29.03.2018 г. N Ф05-1995/2018 по делу N А40-226618/2016, определение ВС РФ от 20.07.2018 г. N 305-ЭС18-9999 по делу N А40-226618/2016).

6. Пунктом 14 комментируемой статьи установлен срок на обжалование в суд решения об изъятии - в течение 3-х месяцев со дня уведомления правообладателя изымаемой недвижимости о принятом решении.

О судебной практике, затрагивающей применение комментируемых норм, см. определение ВС РФ от 26.05.2017 г. N 306-КГ17-5000 по делу N А55-6822/2016, определение ВС РФ от 29.05.2017 г. N 306-КГ17-6517 по делу N А55-7152/2016, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 18.01.2017 г. N Ф06-16798/2016 по делу N А55-6822/2016, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 09.02.2017 г. N Ф06-17616/2017 по делу N А55-7152/2016, постановление Президиума Верховного суда Республики Башкортостан от 12.07.2017 по делу N 44Г-285/2017 и др.

Комментарий к статье 56.7. Подготовка соглашения об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд

1. Положениями комментируемой статьи регламентирован порядок действий уполномоченного органа при подготовке соглашения об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд. Указанный порядок распространяется в силу положений п.1 комментируемой статьи также на организации, подавшие ходатайства об изъятии.

Кроме того, уполномоченным органом осуществление указанных в п.1 комментируемой статьи действий, за исключением согласования и направления сторонам соглашения об изъятии, может быть поручено подведомственному учреждению. В соответствии с п.32 Рекомендаций по применению Федерального закона от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", утв. Минэкономразвития России, вышеуказанные действия могут быть осуществлены и иной организацией в соответствии по различным правовым основания: поручению органа власти или договору об оказании услуг.

Также необходимо учитывать, что согласно ст.26 Федерального закона от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в случае, если до 01.04.2015 принято решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, подготовка и заключение соглашения об изъятии такого земельного участка осуществляются в порядке, установленном ГК РФ (в редакции Федерального закона от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ) и ЗК РФ (в редакции Федерального закона от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ). При этом орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, вправе определить из числа организаций, обратившихся с ходатайством (п.1, 2 ст.56.4 ЗК РФ), лицо, осуществляющее действия по подготовке и заключению соглашения об изъятии недвижимости, при условии наличия согласия в письменной форме этой организации.

Уполномоченные органы либо организации, подавшие ходатайство, выступают заказчиком кадастровых работ:

в целях образования земельных участков, подлежащих изъятию, в соответствии с утвержденным проектом межевания территории или утвержденной схемой расположения земельного участка;

необходимых для уточнения границ земельных участков, подлежащих изъятию в случае, если границы таких земельных участков подлежат уточнению;

в целях образования находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков для их предоставления взамен изымаемых земельных участков.

Кадастровые работы выполняются кадастровым инженером на основании заключаемого в соответствии с требованиями гражданского законодательства и ст.36 Федерального закона от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" договора подряда на выполнение кадастровых работ, если иное не установлено федеральным законом.

Затем по итогам кадастровых работ уполномоченные органы либо организации, подавшие ходатайство, обращаются с заявлением о кадастровом учете земельных участков:

подлежащих изъятию;

предоставляемых взамен изымаемых;

земельных участков, границы которых подлежат уточнению в связи с изъятием.

Причем на основании подп.3 п.1 комментируемой статьи такое обращение подается от имени правообладателя изымаемой недвижимости без доверенности. По данному вопросу см. также письмо Минэкономразвития России от 01.02.2017 г. N ОГ-Д23-996 "О рассмотрении обращений". О рассмотрении спора о признании незаконным решения о постановке на государственный кадастровый учет земельных участков, восстановлении положения, существовавшего до нарушения права, снятии спорных участков с учета см. постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29.10.2018 г. N Ф08-8113/2018 по делу N А32-22629/2017. В данном деле в удовлетворении требования отказано, поскольку части одного из участков подлежат изъятию для государственных нужд, а п.1 рассматриваемой статьи в целях подготовки соглашения об изъятии организация, подавшая ходатайство об изъятии, выступает заказчиком кадастровых работ в целях образования изымаемых участков (см. определение ВС РФ от 11.03.2019 г. N 308-ЭС19-293 по делу N А32-22629/2017).

Необходимо также учитывать, что в силу положений п.3 комментируемой статьи постановка на государственный кадастровый учет объектов недвижимого имущества, которые расположены на изымаемых земельных участках и сведения о которых не внесены в Единый государственный реестр недвижимости, не требуется.

В дальнейшем уполномоченные органы либо организации, подавшие ходатайство, выступают заказчиком работ по оценке:

изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества;

прекращаемых прав и размера убытков, причиняемых таким изъятием;

недвижимого имущества, предоставляемого взамен изымаемого недвижимого имущества.

В соответствии со ст.8 Федерального закона от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" проведение оценки объектов оценки является обязательным при изъятии имущества для государственных или муниципальных нужд. Основанием для проведения оценки объекта оценки является договор, обязательные требования к которому предусмотрены ст.10 Федерального закона от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".

Необходимо учитывать, что в силу положений п.5 комментируемой статьи правообладатели изымаемой недвижимости обязаны обеспечить доступ к земельным участкам и (или) расположенным на них объектам недвижимого имущества в целях выполнения кадастровых работ, определения рыночной стоимости такой недвижимости.

Затем уполномоченные органы либо организации, подавшие ходатайство, на основании подп.6 п.1 комментируемой статьи проводят переговоры с правообладателем изымаемой недвижимости относительно условий ее изъятия.

Подготовка соглашения об изъятии недвижимости в случае, если решение об изъятии принято на основании ходатайства об изъятии, осуществляется совместно с уполномоченным органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, принявшими решение об изъятии (подп.6 п.1 комментируемой статьи).

По завершении подготовки и согласования проект соглашения об изъятии недвижимости направляют сторонам такого соглашения для подписания.

При этом важно учитывать, что в соответствии с п.2 комментируемой статьи на всех этапах согласие правообладателей изымаемой недвижимости на осуществление действий, указанных в п.1 данной статьи, не требуется.

2. В п.4 комментируемой статьи установлено, что не являются препятствием для подготовки и последующего заключения соглашения об изъятии недвижимости или принятия судебных актов о принудительном изъятии земельных участков:

наличие споров о границах земельных участков, подлежащих изъятию;

наличие споров об образовании земельных участков;

отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, подлежащие изъятию.

В случае земельного спора границы земельных участков, подлежащих изъятию, определяются в порядке, установленном ч.10 ст.22 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости". Так, при уточнении границ земельного участка их местоположение определяется исходя из сведений, содержащихся в документе, подтверждающем право на земельный участок, или при отсутствии такого документа исходя из сведений, содержащихся в документах, определявших местоположение границ земельного участка при его образовании. В случае отсутствия в документах сведений о местоположении границ земельного участка их местоположение определяется в соответствии с утвержденным проектом межевания территории. При отсутствии в утвержденном проекте межевания территории сведений о таком земельном участке его границами являются границы, существующие на местности 15 и более лет и закрепленные с использованием природных объектов или объектов искусственного происхождения, позволяющих определить местоположение границ земельного участка.

Также, в соответствии с п.21 Требований к подготовке межевого плана, утв. приказом Минэкономразвития России от 08.12.2015 г. N 921, для подготовки межевого плана допускается использование картографических материалов, в том числе картографо-геодезического фонда, и (или) землеустроительной документации, хранящейся в государственном фонде данных, полученных в результате проведения землеустройства, см. также Обзор вопросов, содержащихся в обращениях граждан, представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, поступивших в Минэкономразвития России, и принимаемых мер, утвержденный Минэкономразвития России.

Комментарий к статье 56.8. Особенности определения размера возмещения в связи с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд

1. В соответствии с п.1 комментируемой статьи размер возмещения при изъятии определяется в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" с учетом особенностей, установленных рассматриваемой статьей.

Речь идет о следующих возможных видах возмещения:

возмещение за земельные участки, изымаемые для государственных или муниципальных нужд;

рыночная стоимость земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и передаваемых в частную собственность взамен изымаемых земельных участков;

рыночная стоимость прав, на которых предоставляются земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, взамен изымаемых земельных участков.

Отметим, что положения п.1 и 2 комментируемой статьи были предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ (см. определение Конституционного Суда РФ от 27.06.2017 г. N 1371-О).

2. Положениями п.2 комментируемой статьи установлены правила определения размера возмещения, в который включается:

рыночная стоимость земельных участков, право частной собственности на которые подлежит прекращению;

рыночная стоимость иных прав на земельные участки, подлежащих прекращению;

убытки, причиненные изъятием земельных участков: убытки, возникающие в связи с невозможностью исполнения правообладателями таких земельных участков обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на заключенных с такими лицами договорах, и упущенная выгода, которые определяются в соответствии с федеральным законодательством.

При необходимости изъятия расположенных на земельных участках недвижимого имущества в размер возмещения включается:

рыночная стоимость объектов недвижимого имущества, право частной собственности на которые подлежит прекращению;

рыночная стоимость иных прав на эти объекты недвижимого имущества, подлежащих прекращению.

Таким образом, как следует из данных норм, в случае изъятия земельного участка для государственных нужд, в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" объектом оценки является именно размер возмещения за изымаемое имущество, а не земельный участок. Указанная позиция подтверждена и обоснована в Обзоре судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утвержденном Президиумом ВС РФ 10.12.2015 (см. также постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2019 г. N 15АП-22094/2018 по делу N А32-4847/2018).

В силу ст.15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Выкупная цена изымаемого для государственных или муниципальных нужд земельного участка определяется по правилам, установленным п.2 ст.281 ГК РФ, включая в себя рыночную стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, в том числе убытки, которые он несет в связи с невозможностью исполнения своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду (п.6 Обзора судебной практики, утв. Президиумом ВС РФ от 10.12.2015, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24.12.2018 г. N Ф04-5508/2018 по делу N А70-17454/2017, определение ВС РФ от 02.04.2019 г. N 304-ЭС19-3705 по делу N А70-17454/2017).

По смыслу п.2 ст.281 ГК РФ собственник изымаемого земельного участка вправе претендовать на получение возмещения, необходимого для восстановления его имущественных потерь, которое рассчитывается таким образом, как будто бы изъятия не было. Согласно ст.282 ГК РФ, если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, выкуп участка (принудительное изъятие) для государственных нужд может быть осуществлен по решению суда.

Под равноценным возмещением понимается выкупная цена земельного участка, в которую в силу п.2 ст.281 ГК РФ включаются рыночная стоимость изымаемого участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он понесет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду (см. п.28 постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства").

В силу п.4 ст.57 ЗК РФ при принятии решения органом публично-правового образования об изъятии этого участка для государственных или муниципальных нужд размер возмещения убытков собственника определяется с учетом стоимости его имущества на день, предшествующий принятию решения об изъятии земельного участка - для целей первоначального предложения о выкупе земельного участка. В тех случаях, когда собственник не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении уполномоченного органа об изъятии земельного участка, или когда выкупная цена в нем не указана и сторонами после принятия решения об изъятии не достигнуто соглашение о выкупной цене, суд определяет стоимость объекта, а также убытки, причиненные изъятием такого земельного участка, исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора.

В п.7 Обзора судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утв. Президиумом ВС РФ 10.12.2015, также разъяснено, что выкупная цена определяется исходя из рыночной стоимости земельного участка на момент рассмотрения спора судом.

Для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных знаний, арбитражный суд назначает экспертизу по ходатайству лица, участвующего в деле, или с согласия лиц, участвующих в деле (ст.82 АПК РФ).

Учитываются в том числе деятельность правообладателя, в ходе которой использовался участок, предпринятые правообладателем до принятия административного решения об изъятии меры для того, чтобы получить доход от использования участка, и сделанные с этой целью приготовления (п.6 Обзора судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объекта транспорта, утв. Президиумом ВС РФ 10.12.2015). Исходя из этого, при не доказанности предшествующего ведения деятельности на участке, не подлежат учету расходы на принятые меры по освоению земельного участка и несения затрат после уведомления об изъятии земельного участка, тем самым для определения размера возмещения необходимо учитывать дату принятия решения об изъятии земельного участка (см. постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 12.10.2018 г. N 06АП-5050/2018 по делу N А04-9360/2017, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 05.02.2019 г. N Ф03-6041/2018 по делу N А04-9360/2017).

В соответствии с п.2.1 определения Конституционного Суда РФ от 03.07.2018 г. N 1675-О положения п.2 и 5 комментируемой статьи, равно как и оспариваемый заявителем п.4 ст.56.3 ЗК РФ, специально не регулируют случаи, когда предшествующий решению об изъятии земельного участка судебный акт об устранении препятствий в пользовании этим участком (в том числе препятствий, приводящих к невозможности его разрешенного использования), вынесенный в пользу прежнего собственника, не был своевременно исполнен недропользователем, ходатайствовавшим о таком изъятии. Вместе с тем, по смыслу п.2 ст.281 ГК РФ с учетом положений ст.280 ГК РФ, собственник изымаемого земельного участка вправе претендовать на получение возмещения, необходимого для восстановления его имущественных потерь, которое рассчитывается таким образом, как будто бы изъятия не было. Таким образом, при определении размера возмещения за изымаемый земельный участок по ходатайству недропользователя не исключается учет не исполненных им в отношении собственника и влияющих на рыночную стоимость такого участка обязательств, как они определены вступившим в законную силу судебным решением. В этой связи, указывая в своей жалобе на то, что актом органа исполнительной власти о принудительном изъятии земельного участка преодолевается юридическая сила судебного решения, которым суд обязал недропользователя устранить созданные им препятствия собственнику в пользовании этим участком, заявитель в действительности выражает несогласие с решением об изъятии. Между тем вопрос о его справедливости и обоснованности, как и о справедливости и соразмерности компенсации, подлежащей выплате собственнику изымаемого земельного участка, относится к компетенции судов, рассматривающих конкретные дела, связанные с принудительным изъятием земельных участков.

В определении от 19.12.2017 г. N 2963-О Конституционный Суд РФ указал, что оспариваемые заявителем положения п.2 комментируемой статьи, обеспечивающие необходимый баланс публичных интересов и интересов собственников изымаемых для государственных (муниципальных) нужд земельных участков, в том числе устанавливающие размер возмещения за земельный участок, а также возможность предоставления взамен изымаемого земельного участка другого земельного участка, реализуемую при условии наличия как соответствующего предложения со стороны уполномоченного органа, так и согласия со стороны собственника изымаемого участка, конкретизируют положения ст.35 Конституции РФ о недопустимости произвольного лишения имущества и принудительного его отчуждения для государственных (муниципальных) нужд без предварительного и равноценного возмещения и не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан.

3. Положения п.2.1 комментируемой статьи предусматривают особенности определения размера возмещения в случае, если одновременно с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется перенос инженерных сооружений. В этом случае при определении размера возмещения в него включаются:

стоимость работ по реконструкции инженерных сооружений и расходы, связанные с размещением таких сооружений;

иные убытки, предусмотренные рассматриваемой статьей.

Причем, в стоимость расходов, связанных с размещением сооружений, включается плата за сервитут или публичный сервитут.

Стоимость работ по реконструкции инженерных сооружений и расходы, связанные с размещением таких сооружений, не учитываются в возмещении в случае, выполнение работ по реконструкции проводится за счет лица, на основании ходатайства которого принято решение об изъятии.

4. Особенности определения размера возмещения при изъятии земельных участков у лиц, не являющихся собственниками земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, регламентированы п.3 комментируемой статьи.

Так, при прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, предоставленным юридическому лицу, рыночная стоимость такого права определяется как рыночная стоимость права аренды земельного участка на установленный законом предельный (максимальный) срок, а в случае отсутствия установленного законом предельного (максимального) срока - на 49 лет.

Если подлежит прекращению право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного (наследуемого) владения земельным участком, предоставленным гражданину, рыночная стоимость данного права определяется как рыночная стоимость земельного участка. Аналогичное правило применимо для организации, имеющей право на бесплатное предоставление в собственность изымаемого земельного участка.

При досрочном прекращении договора аренды или безвозмездного пользования земельным участком рыночная стоимость данного права определяется как рыночная стоимость права аренды до истечения срока действия указанных договоров.

О судебной практике, затрагивающей применение комментируемых норм, см. определение ВС РФ от 24.10.2018 г. N 308-ЭС18-16374 по делу N А15-5/2017, определение ВС РФ от 19.06.2017 г. N 309-ЭС17-4655 по делу N А60-16260/2016, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 23.01.2017 г. N Ф09-10952/16 по делу N А60-16260/2016, постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.02.2018 по делу N А15-5/2017, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29.06.2018 г. N Ф08-3936/2018 по делу N А15-5/2017 и др.

Необходимо учитывать, что положения п.3 комментируемой статьи регулируют определение размера возмещения при изъятии земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а не на праве частной собственности у лица, у которого он изымается, в связи с чем, применению не подлежит, в том числе и по аналогии. Так, при рассмотрении довода истца о необходимости исследования вопроса о правах третьего лица требовать исполнения перед ней договора безвозмездного пользования объектом, а в случае невозможности исполнения данного договора, права требовать с ответчика возмещения реального ущерба, который, в силу п.3 ст.56.8 ЗК РФ, должен быть включен в размер предоставляемой истцом ответчику компенсации, со ссылкой на применение по аналогии указанного положения, был отклонен судом, как основанный на неверном толковании норм права (см. апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 26.10.2017 г. N 33-15262/2017 по делу N 2-231/2017).

Целью возмещения убытков, связанных с изъятием земельных участков и иных объектов недвижимости для государственных и муниципальных нужд, является восстановление имущественных прав землепользователя. По своей правовой природе возмещение убытков носит компенсационный характер, поэтому их размер должен соответствовать размеру фактических и ожидаемых потерь землепользователя от изъятия используемого им имущества. Применение принципа полного возмещения убытков диктуется необходимостью восстановить права потерпевшей стороны и обеспечить всестороннюю охрану интересов тех, кто терпит убытки.

Состав убытков, подлежащих возмещению арендатору земельного участка при изъятии для государственных нужд, определяется постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 г. N 262 "Об утверждении правил возмещения убытков собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, причиненных в результате деятельности других лиц".

Арендатор изымаемого у него земельного участка вправе требовать возмещения в полном объеме причиненных ему этим убытков. Пунктом 6 Правил, утв. постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 г. N 262, предусмотрено, что при определении размера убытков, причиненных арендаторам земельных участков изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, учитываются убытки, которые арендаторы земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, арендная плата, уплаченная по договору аренды за период после изъятия земельного участка, а также стоимость права на заключение договора аренды земельного участка в случае его заключения на торгах. О судебной практике, затрагивающей применение комментируемых норм, см. определение ВС РФ от 05.12.2016 г. N 303-ЭС15-10240 по делу N А51-11277/2013, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 20.09.2016 г. N Ф03-3974/2016 по делу N А51-11277/2013, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 02.06.2016 г. N 05АП-2988/2016 по делу N А51-11277/2013 и др.

5. Положениями п.4 комментируемой статьи установлены особенности определения размера возмещения за изымаемый земельный участок, находящийся в частной собственности, который подлежит образованию.

Рыночная стоимость такого земельного участка (а равно рыночная стоимость подлежащих прекращению иных прав на такой участок) определяется как разница между рыночной стоимостью исходного земельного участка (рыночной стоимостью прекращаемых прав на исходный земельный участок) и рыночной стоимостью земельного участка, сохраняющегося у правообладателя (рыночной стоимостью сохраняющихся прав). О применении данной нормы в судебной практике см., например, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2018 г. N 06АП-635/2018 по делу N А73-6665/2017, постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2019 г. N 10АП-5624/2019 по делу N А41-89689/16, постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 31.10.2018 г. N 10АП-18393/2018 по делу N А41-14081/17 и др.

Так, суд сослался на то, что при определении стоимости участков экспертами в заключении применена методика, предусмотренная п.4 ст.56.8 ЗК РФ, а также на то, что возражений относительно выводов судебной экспертизы, сделанных в заключении от, сторонами не заявлено, и пришел к выводу о том, что требование истца подлежит удовлетворению с учетом определенной на основании заключения судебной экспертизы стоимости возмещения в отношении земельного участка (см. постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17.08.2017 г. N Ф07-8604/2017 по делу N А56-84417/2015).

Поскольку ответчик имеет право как на возмещение реального ущерба (наличие на земельном участке имущества, иных улучшений, изъятие или уничтожение которого влекут уменьшение имущества собственника), так и на упущенную выгоду (неполученные доходы), в то время как отчет об оценке фактически не содержит данных о наличии убытков (не отражает реальный размер причиненных ответчику убытков), суд не принял во внимание в качестве доказательства указанный отчет, как не соответствующий принципу достоверности (см. постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 08.05.2018 г. N 06АП-1147/2018 по делу N А73-6663/2017).

6. В целях определения размера возмещения рыночная стоимость земельного участка, право частной собственности на который подлежит прекращению, или рыночная стоимость подлежащих прекращению иных прав определяется исходя из разрешенного использования земельного участка на день, предшествующий дню принятия решения об изъятии земельного участка (п.5 комментируемой статьи). О применении данной нормы см. определение ВС РФ от 27.08.2018 г. N 310-ЭС18-12510 по делу N А14-17207/2015, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 05.02.2019 г. N Ф03-6041/2018 по делу N А04-9360/2017, постановление Арбитражного суда Московского округа от 26.01.2016 г. N Ф05-19112/2015 по делу N А40-109436/14, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 26.07.2018 г. N Ф06-9323/2016 по делу N А55-22953/2014, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 02.02.2017 г. N Ф06-9323/2016 по делу N А55-22953/2014 и др.

Соответственно, на случай, когда до указанного дня разрешенное использование земельного участка изменено для целей строительства, реконструкции объектов федерального, регионального или местного значения, для чего осуществляется изъятие, рыночная стоимость определяется исходя из разрешенного использования, установленного до указанного изменения (см. постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2018 г. N 15АП-5983/2018 по делу N А32-55086/2017, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 02.04.2019 г. N Ф08-1480/2019 по делу N А32-55086/2017).

Не учитывается при определении размера возмещения также планируемое изъятие земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимого имущества (см. постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2018 г. N 10АП-20643/2017 по делу N А41-11220/17).

В случае отсутствия в государственном кадастре недвижимости сведений об изымаемом земельном участке, для целей изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, в том числе для проведения оценки рыночной стоимости изымаемого земельного участка, видом его разрешенного использования признается вид разрешенного использования, соответствующий цели предоставления такого земельного участка, указанной в документе, подтверждающем право на такой земельный участок, либо в случае отсутствия данного документа вид разрешенного использования, соответствующий назначению расположенных на таком земельном участке объектов недвижимого имущества (п.10 ст.26 Федерального закона от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", Обзор судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утв. Президиумом ВС РФ 10.12.2015).

Согласно ч.5 ст.13 Федерального закона от 05.04.2013 г. N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" при расчете размера возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков стоимости изымаемого недвижимого имущества указанная стоимость определяется на день, предшествующий принятию решения об утверждении документации по планировке территории, предусматривающей размещение объекта федерального значения или регионального значения, указанного в ч.2 ст.1 этого же закона, для целей размещения которого осуществляется изъятие недвижимого имущества, исходя из разрешенного использования земельных участков на день, предшествующий утверждению документации по планировке территории, предусматривающей размещение данного объекта. О конституционности указанных положений см. постановление Конституционного Суда РФ от 11.02.2019 г. N 9-П.

7. Положениями п.6 комментируемой статьи для целей наиболее адекватного определения размера возмещения и минимизации случаев возникновения разногласий установлена обязанность правообладателей изымаемой недвижимости представить лицу, выполняющему работы по оценке изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества или оценке прекращаемых прав и размера убытков, причиняемых таким изъятием, документы, подтверждающие возникновение у правообладателей изымаемой недвижимости убытков в связи с невозможностью исполнения указанных обязательств.

Соответственно на основе таких документов определяется размер убытков, возникающих в связи с невозможностью исполнения такими правообладателями обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на заключенных с такими лицами договорах (см. по данному вопросу постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.09.2016 г. N 15АП-12871/2016 по делу N А32-6886/2016, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 21.12.2016 г. N Ф08-9625/2016 по делу N А32-6886/2016, определение ВС РФ от 21.04.2017 г. N 308-ЭС17-3200 по делу N А32-6886/2016).

8. Пунктом 7 комментируемой статьи установлен срок определения размера возмещения до направления правообладателю земельного участка соглашения об изъятии недвижимости - не позднее чем за 60 дней. По данному вопросу см. также п.9 Рекомендаций по применению Федерального закона от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", утв. Минэкономразвития России. О судебной практике по применению норм п.7 комментируемой статьи см. постановление Конституционного Суда РФ от 11.02.2019 г. N 9-П, определение ВС РФ от 10.03.2017 г. N 307-КГ17-248 по делу N А21-7383/2015, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 05.06.2018 г. N Ф03-1883/2018 по делу N А59-933/2017, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23.10.2017 г. N Ф07-11106/2017 по делу N А21-4987/2016, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 10.08.2017 г. N Ф07-7786/2017 по делу N А21-7383/2015, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2018 г. N 05АП-8038/2017 по делу N А59-933/2017, постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2019 г. N 10АП-2756/2019 по делу N А41-27194/18 и др.

9. Положениями п.8 комментируемой статьи определен перечень факторов, которые не допускается учитывать при проведении оценки рыночной стоимости изымаемого имущества (прав) и в целом при определении размера возмещения.

Так, не подлежат учету объекты недвижимого имущества и их неотделимые улучшения, произведенные вопреки разрешенному использованию земельного участка, а также вопреки условиям договора аренды или договора безвозмездного пользования.

Согласно п.2 ст.7 ЗК РФ виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. Во исполнение указанной нормы Министерством экономического развития РФ 01.09.2014 г. N 540 утвержден Классификатор видов разрешенного использования земельных участков.

О судебной практике, затрагивающей применение комментируемых норм, см. определение ВС РФ от 08.02.2016 г. N 305-ЭС16-1782 по делу N А41-218/2014, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18.02.2019 г. N Ф02-40/2019 по делу N А33-33704/2017, постановление Президиума Ставропольского краевого суда от 15.05.2017 г. N 44г-108/2017, постановление Арбитражного суда Московского округа от 03.09.2015 г. N Ф05-10279/2015 по делу N А41-218/14 и др.

Не подлежат учету при определении размера возмещения неотделимые улучшения земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимого имущества, произведенные после уведомления правообладателя о принятом решении об изъятии.

Исключение предусмотрено только для неотделимых улучшений, произведенных:

в целях обеспечения безопасности имущества в процессе его использования (эксплуатации);

в целях предотвращения пожаров, аварий, стихийных бедствий, иных обстоятельств, носящих чрезвычайный характер;

в целях устранения последствий пожаров, аварий, стихийных бедствий, иных обстоятельств, носящих чрезвычайный характер;

в результате реконструкции на основании выданного до указанного уведомления разрешения на строительство.

Так, суд, применяя положения подп.2 п.8 комментируемой статьи, пришел к выводу о том, что со дня принятия решения об изъятии спорного земельного участка для государственных нужд общество могло не осуществлять строительство индивидуальных жилых домов на данном участке (см. постановление Арбитражного суда Центрального округа от 08.12.2016 г. N Ф10-4822/2016 по делу N А08-1138/2016, определение ВС РФ от 10.04.2017 г. N 310-КГ17-2630 по делу N А08-1138/2016).

В другом деле, учитывая, что на момент проведения досудебной и судебной экспертиз наличие перечисленных ответчиком древесно-кустарниковых насаждений не подтверждается материалами дела, суд пришел к выводу, что указанные растения могли быть высажены ответчиком только после проведения указанных экспертиз, а следовательно, после получения им уведомления о принятом решении об изъятии земельного участка, в связи с чем данные насаждения не подлежат учету при определении размера возмещения (см. апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 01.08.2017 г. N 33-15390/2017 по делу N 2-258/2017).

Не подлежат учету при определении размера возмещения объекты недвижимого имущества, строительство которых осуществлено после уведомления правообладателя о принятом решении об изъятии, в том числе для строительства которых не требуется выдача разрешения на строительство и строительство которых начато после уведомления правообладателя. Исключение составляют объекты, строительство которых осуществлялось после уведомления правообладателя на основании ранее выданного разрешения на строительство. О применении в судебной практике указанных норм см., например, апелляционное определение Московского областного суда от 14.03.2016 по делу N 33-6388/2016.

Доводы апелляционной жалобы о том, что в размер подлежащей уплате компенсации необоснованно включена стоимость надворных строений и сооружений, правоустанавливающие документы на которые не представлены, не были приняты судебной коллегией во внимание, поскольку на основании ст.51 ГрК РФ в случае строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования выдача разрешения на строительство не требуется. При этом, все исследованные экспертами строения и сооружения включены в технический паспорт на жилой дом по состоянию на 2012 год (то есть, были построены еще до принятия решения о признании жилого дома аварийным и подлежащим сносу), в то время как, при определении размера возмещения не подлежат учету объекты недвижимого имущества, для строительства которых не требуется выдача разрешения на строительство и строительство которых начато исключительно после уведомления правообладателя изымаемой недвижимости о принятом решении об изъятии (см. апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 19.02.2019 по делу N 33-5226/2019).

Не подлежат учету при определении размера возмещения сделки, заключенные правообладателем изымаемой недвижимости после его уведомления о принятом решении об изъятии, если данные сделки влекут за собой увеличение размера убытков, подлежащих включению в размер возмещения.

Так, в одном из дел, о предстоящем изъятии земельного участка ответчик был уведомлен 18.05.2015, при этом договор купли-продажи посевов подсолнечника, приобщенный к материалам дела, обществом заключен 17.08.2015 (после уведомления правообладателя о предстоящем изъятии спорного участка), поэтому эксперт правомерно не учитывал данный документ при определении размера возмещения (см. постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23.12.2016 г. N Ф08-9319/2016 по делу N А32-6881/2016, определение ВС РФ от 21.04.2017 г. N 308-ЭС17-3221 по делу N А32-6881/2016 и др.).

В другом деле, судебной коллегией не приняты во внимание условия заключенных ответчиком договоров аренды земельного участка и здания, зарегистрированных соответственно после уведомления о принятом решении об изъятии (см. апелляционное определение Челябинского областного суда от 27.04.2018 по делу N 11-1138/2018).

10. В соответствии с п.9 комментируемой статьи в случае, когда изымаемое имущество принадлежит нескольким лицам на праве общей собственности, размер возмещения определяется пропорционально долям в праве общей собственности на такое имущество. Соглашение об изъятии недвижимости заключается с каждым правообладателем земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества (см. постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 11.03.2019 г. N 10АП-2232/2019 по делу N А41-52649/18, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.09.2017 г. N 15АП-11993/2017 по делу N А32-12462/2017).

Об оспаривании конституционности данной нормы см. определение Конституционного Суда РФ от 27.06.2017 г. N 1371-О.

11. Положениями п.10 комментируемой статьи определены сроки, в течение которых отчет об оценке является действительным для целей принудительного изъятия земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд. Окончание такого срока определяется событием - датой подписания в соответствии со ст.56.9 ЗК РФ соглашения об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд либо датой вступления в силу решения суда о принудительном изъятии земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд.

Необходимо отметить, что по общему правилу ст.12 Федерального закона от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", итоговая величина рыночной или иной стоимости объекта оценки, определенная в отчете, за исключением кадастровой стоимости, является рекомендуемой для целей определения начальной цены предмета аукциона или конкурса, совершения сделки в течение шести месяцев с даты составления отчета, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ. Таким образом, в п.10 комментируемой статьи содержится исключение из общих правил о сроке действия отчета об оценке.

В п.1 информационного письма Президиума ВАС РФ от 30.05.2005 г. N 92 "О рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании оценки имущества, произведенной независимым оценщиком" разъяснено, что если самостоятельное оспаривание величины стоимости объекта оценки, определенной независимым оценщиком, путем предъявления отдельного иска невозможно, вопрос о достоверности этой величины может рассматриваться в рамках рассмотрения конкретного спора. В случае оспаривания величины стоимости объекта оценки в рамках рассмотрения конкретного спора следует учитывать, что согласно ст.12 Федерального закона от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" отчет независимого оценщика является одним из доказательств по делу (ст.75 АПК РФ), его оценка осуществляется судом в соответствии с правилами гл.7 АПК РФ. Для проверки достоверности и подлинности отчета оценщика судом по ходатайству лица, участвующего в деле, или с согласия участвующих в деле лиц может быть назначена экспертиза, в том числе в виде иной независимой оценки (ст.82-87 АПК РФ).

В п.3 постановления Пленума ВАС РФ от 04.04.2014 г. N 23 "О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами законодательства об экспертизе" разъяснено, что если при разрешении вопроса, требующего специальных знаний, ходатайство или согласие на назначение экспертизы со стороны участвующих в деле лиц отсутствуют и экспертиза не может быть назначена по инициативе суда, суд обязан разъяснить участвующим в деле лицам возможные последствия незаявления такого ходатайства (отсутствия согласия). Заключение эксперта, выполненное на основании проведенных исследований и с учетом их результатов, оглашается в судебном заседании и исследуется наряду с другими доказательствами по делу (ч.1 и 3 ст.86 АПК РФ). По вопросу оценки судом действительности отчета об оценке для целей изъятия см. также постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 06.07.2017 г. N Ф08-4282/2017 по делу N А32-13909/2016, постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2018 г. N 16АП-926/2017 по делу N А63-11929/2016 и др.

Комментарий к статье 56.9. Соглашение об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд

1. Положениями п.1 комментируемой статьи определено основное содержание соглашения об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд. При этом в ряде случае такое соглашение может быть дополнено иными сведениями, о чем сказано в нормах п.3, 4, 5, 6, 8, 9 комментируемой статьи.

Обратим внимание, что конституционность положений п.3 комментируемой статьи рассмотрена в определении Конституционного Суда РФ от 19.12.2017 г. N 2963-О. Так, по мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют Конституции РФ, поскольку допускают изъятие у граждан земельного участка для государственных и муниципальных нужд без предоставления им взамен другого земельного участка и не содержат необходимых, с точки зрения заявителя, положений, обязывающих предоставлять при этом другой земельный участок. Конституционный Суд РФ не нашел оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению, указав, что оспариваемые заявителем законоположения, обеспечивающие необходимый баланс публичных интересов и интересов собственников изымаемых для государственных (муниципальных) нужд земельных участков, в том числе устанавливающие размер возмещения за земельный участок, а также возможность предоставления взамен изымаемого земельного участка другого земельного участка, реализуемую при условии наличия как соответствующего предложения со стороны уполномоченного органа, так и согласия со стороны собственника изымаемого участка, конкретизируют положения ст.35 Конституции РФ о недопустимости произвольного лишения имущества и принудительного его отчуждения для государственных (муниципальных) нужд без предварительного и равноценного возмещения и не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан в аспекте, указанном в жалобе.

Таким образом, данная норма является диспозитивной и не содержит обязанность, следовательно, предоставление уполномоченным органом взамен изъятого равноценного земельного участка является правом, а не обязанностью (см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 15.01.2018 г. N Ф06-28011/2017 по делу N А12-70661/2016, постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.07.2017 г. N 11АП-7203/2017 по делу N А55-31458/2016, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2019 г. N 18АП-3246/2019 по делу N А07-21210/2018 и др.).

Существенными условиями соглашения об изъятии в случае предоставления земельного участка взамен изымаемого являются:

кадастровые номера земельных участков, передаваемых или предоставляемых взамен изымаемых;

рыночная стоимость земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, передаваемых или предоставляемых на праве собственности взамен изымаемых;

рыночная стоимость иных прав, на которых предоставляются земельные участки взамен изымаемых;

срок передачи объектов недвижимого имущества взамен изымаемых;

разница между размером возмещения за изымаемые земельные участки и (или) объекты недвижимости и рыночной стоимостью передаваемых или предоставляемых взамен объектов, прав на них, порядок оплаты такой разницы.

Стоит учесть, что в соответствии с п.7 комментируемой статьи к соглашению об изъятии недвижимости, предусматривающему изъятие земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества путем предоставления возмещения за них собственнику или обмена на иное недвижимое имущество, применяются правила гражданского законодательства о купле-продаже или мене.

2. В силу п.2 комментируемой статьи соглашение об изъятии недвижимости должно быть заключено с каждым правообладателем земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества.

В то же время, если лицу, с которым заключается соглашение об изъятии недвижимости, принадлежат земельный участок и расположенный на нем объект недвижимого имущества, то соглашение об изъятии недвижимости заключается в отношении всех принадлежащих данному лицу и подлежащих изъятию объектов недвижимого имущества.

О судебной практике, затрагивающей применение норм комментируемой статьи, см. постановление Арбитражного суда Московского округа от 13.06.2018 г. N Ф05-7384/2018 по делу N А40-96548/17, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 15.01.2018 г. N Ф06-28011/2017 г. по делу N А12-70661/2016, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17.10.2018 г. N Ф08-7956/2018 по делу N А32-35380/2017, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 06.07.2017 г. N Ф08-4282/2017 по делу N А32-13909/2016 и др.

Комментарий к статье 56.10. Заключение соглашения об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд

В развитие норм ст.56.9 ЗК РФ комментируемая статья детализирует условия заключения соглашения об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд.

Для целей применения комментируемой статьи следует учитывать разъяснения, содержащиеся в Рекомендациях по применению Федерального закона от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", утв. Минэкономразвития России, письме Минэкономразвития России от 13.03.2019 г. N Д23и-7823.

О судебной практике, затрагивающей применение комментируемой статьи, см. Обзор судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утв. Президиумом ВС РФ 10.12.2015, определение Конституционного Суда РФ от 27.09.2018 г. N 2297-О, определение Конституционного Суда РФ от 29.05.2018 г. N 1182-О, определение Конституционного Суда РФ от 19.12.2017 г. N 2963-О, определение ВС РФ от 24.05.2019 г. N 303-ЭС19-6979 по делу N А04-9360/2017, определение ВС РФ от 11.03.2019 г. N 308-ЭС19-293 по делу N А32-22629/2017, определение ВС РФ от 10.12.2018 г. N 298-ПЭК18 по делу N А50-23011/2016, определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 03.07.2018 г. N 309-КГ17-23598 по делу N А50-23011/2016 и др.

Комментарий к статье 56.11. Прекращение и переход прав на земельный участок и (или) расположенные на нем объекты недвижимого имущества в связи с их изъятием для государственных или муниципальных нужд

1. Положениями комментируемой статьи определены особенности определения оснований и момента прекращения и соответственно перехода прав на земельный участок и (или) расположенные на нем объекты недвижимого имущества в связи с их изъятием для государственных или муниципальных нужд.

Так, прежде всего, в п.1 комментируемой статьи речь идет о двух основаниях:

заключенное соглашение об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд (о процедуре заключения соглашения см. ст.56.10 и комментарий к ней);

вступившее в законную силу решение суда о принудительном изъятии земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимого имущества (о вступлении решения суда в законную силу см. ст.180 АПК РФ, 209 ГПК РФ).

Отметим, что в соответствии с п.5 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" в резолютивной части решения суда, являющегося основанием для внесения записи в государственный реестр, указывается на отсутствие или прекращение права ответчика, сведения о котором были внесены в государственный реестр.

Указанные документы являются основанием для:

перехода права собственности на земельный участок и (или) расположенные на нем объекты недвижимого имущества, находящиеся в частной собственности;

прекращения права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения земельным участком;

досрочного прекращения договора аренды или договора безвозмездного пользования земельным участком;

прекращения права оперативного управления или права хозяйственного ведения на объекты недвижимого имущества, расположенные на изымаемом земельном участке, либо досрочного расторжения договора аренды или договора безвозмездного пользования такими объектами недвижимого имущества;

возникновения прав на земельные участки, образуемые в результате перераспределения земельных участков или перераспределения земель и земельных участков;

государственной регистрации возникновения, прекращения или перехода прав на изъятое имущество;

сноса объектов недвижимого имущества, расположенных на изъятом земельном участке (кроме сооружений, размещение которых на таком земельном участке не противоречит цели изъятия).

Причем, стоит особо отметить, что в силу п.3 комментируемой статьи права на изымаемые земельный участок и (или) расположенные на нем объекты недвижимого имущества прекращаются с момента государственной регистрации прекращения данных прав, если законодательством не установлено иное.

Особенности государственной регистрации прав и (или) государственного кадастрового учета при изъятии недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд регламентированы положениями ст.60 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости". Для государственной регистрации прав представляются:

заключенное в порядке, установленном земельным законодательством, соглашение об изъятии недвижимости или вступившее в силу решение суда об изъятии;

документы, подтверждающие предоставление возмещения за изымаемый земельный участок и (или) расположенные на нем объекты недвижимости, если соглашением об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд не установлено иное.

Государственная регистрация прав на изъятые объекты недвижимости осуществляется на основании заявления органа государственной власти, органа местного самоуправления или лица, на основании ходатайства которого принято решение об изъятии.

Следует учитывать, что согласно ч.6 ст.60 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" отсутствие государственной регистрации прав на изъятый земельный участок и (или) расположенный на нем объект недвижимости не является препятствием для осуществления государственной регистрации прав на такие земельный участок и (или) объект недвижимости. При этом не применяются положения ч.3 ст.69 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" о государственной регистрации прав на объекты недвижимости, права на которые возникли до дня вступления в силу Федерального закона от 21.07.1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", а также права на которые возникли в силу закона (вследствие обстоятельств, указанных в законе, не со дня государственной регистрации прав).

Так, суд, рассматривая заявление о признании незаконными уведомлений о приостановлении государственной регистрации, об обязании произвести государственную регистрацию перехода права собственности на земельный участок, удовлетворяя требование заявителя, указал, что поскольку все необходимые документы заявитель представил, а при изъятии участка для государственных нужд требование представить документы на неизымаемый участок незаконно. Государственная регистрация права собственности субъекта РФ на изъятый для государственных нужд участок, образованный в результате раздела исходного участка, была приостановлена в связи с непредставлением документов для регистрации прав одновременно в отношении двух образованных участков (см. постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 29.11.2018 г. N Ф03-2756/2018 по делу N А73-581/2018).

В другом деле, суд также указал, что довод Управления Росреестра о том, что для государственной регистрации перехода к Хабаровскому краю права собственности на изъятый по решению суда для государственных нужд земельный участок, образованный в результате раздела исходного участка третьего лица, необходимо заявление этого лица для регистрации его прав, не состоятелен, поскольку заявление Министерства и представленные им в регистрирующий орган документы, подтверждающие образование спорного участка в результате раздела исходного участка на два, решение суда об изъятии одного из образованных в результате раздела участка являются в силу ст.11.4, 56.11 ЗК РФ основанием для регистрации как прекращения права собственности гражданина на исходный участок, так и для регистрации его права на оставшийся в его собственности участок и регистрации перехода к Хабаровскому краю права собственности на второй изъятый для государственных нужд земельный участок (см. постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 20.06.2018 г. N Ф03-2163/2018 по делу N А73-20343/2017, определение ВС РФ от 23.10.2018 г. N 303-КГ18-11757 по делу N А73-20343/2017).

Для кадастрового учета образованных земельных участков и государственной регистрации прав на них достаточно заявления уполномоченного органа, заявления от корпорации не требовалось, кроме того, кадастровый учет образованных земельных участков и государственная регистрация прав на них должны были быть произведены одновременно (см. постановление Арбитражного суда Московского округа от 05.03.2019 г. N Ф05-143/2019 по делу N А40-253304/2017).

В силу положений ч.4 ст.60 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" государственная регистрация прекращения залога изъятого земельного участка и (или) объекта недвижимости осуществляется без соответствующего заявления одновременно с государственной регистрацией прав на объекты недвижимости. В этом же порядке осуществляется прекращение обременений изъятого недвижимого имущества, находившегося в частной собственности, которые были внесены в Единый государственный реестр недвижимости на основании договоров, заключенных с прежним собственником такого имущества. Кроме того, государственная регистрация прекращения сервитута, установленного в отношении изъятого земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимости, осуществляется также без соответствующего заявления, за исключением случаев, если сервитут подлежит сохранению (ч.5 ст.60 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

При этом положения ст.60 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", равно как и положения ст.56.9, 56.10 ЗК РФ, содержащие требования к соглашению об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд, не устанавливают требования о нотариальном удостоверении соглашения об изъятии (см. постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12.02.2019 г. N Ф02-6765/2018 по делу N А10-3059/2018, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22.01.2018 г. N Ф04-5739/2017 по делу N А45-8114/2017, определение ВС РФ от 03.04.2019 г. N 302-ЭС19-3666 по делу N А10-3059/2018).

Необходимо учитывать, что п.6 комментируемой статьи предусмотрены особенности в отношении расторжения договора аренды, безвозмездного пользования изымаемым земельным участком, прекращения права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения изымаемым земельным участком, не зарегистрированных в Едином государственном реестре недвижимости. Для прекращения указанных прав на земельные участки уполномоченный орган, а в случае, если изъятие осуществляется на основании ходатайства об изъятии, организация, подавшая это ходатайство, направляют уведомление о прекращении указанных прав в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на предоставление соответствующих земельных участков (подробнее см. ст.39.2 ЗК РФ и комментарий к ней).

Особо следует отметить, что принятие решения о прекращении указанных прав либо расторжение договора аренды или договора безвозмездного пользования таким земельным участком не требуется, как и не требуется государственной регистрации прекращения соответствующих прав (ч.6 ст.60 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

2. Положениями п.2 комментируемой статьи определен момент наступления последствий, перечисленных в п.1, - после предоставления возмещения (полного или частичного), предусмотренного соглашением об изъятии недвижимости либо вступившим в законную силу решением суда о принудительном изъятии. Причем этот момент должен быть зафиксирован в платежном поручении о внесении денежных средств на расчетный счет правообладателя изымаемой недвижимости или о внесении таких денежных средств в депозит нотариуса, либо иными документами, подтверждающими в соответствии выплату таких денежных средств.

Таким образом, в силу прямого указания закона, наступление правовых последствий в виде прекращения права частной собственности на изымаемые объекты недвижимости в связи с изъятием земельного участка и возникновение права собственности соответствующего публичного образования связаны с исполнением обязанности по выплате возмещения за указанные объекты, образуя тем самым сложный юридический состав (см. постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2018 г. N 05АП-8038/2017 по делу N А59-933/2017, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 05.06.2018 г. N Ф03-1883/2018 по делу N А59-933/2017).

Указанная норма введена в целях исключения возможности фактического использования публичным образованием объектов недвижимости до разрешения вопроса о получении собственником справедливого и равноценного возмещения за изымаемое имущество. В ином случае публичное образование может получить возможность использования изымаемого имущества до осуществления выплаты собственнику. При этом заявитель будет поставлен в заведомо невыгодное положение, при котором такое возмещение придется взыскивать в судебном порядке либо его размер будет существенно снижен (см. постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2019 г. N 10АП-17246/2018 по делу N А41-28209/18).

В другом деле, суд отметил, что норма п.2 комментируемой статьи конкретизирует порядок реализации судебного постановления о принудительном изъятии земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимого имущества, предусматривающего выплату возмещения, в том числе последовательность совершения данных действий, в связи с чем необходимость возлагать на правообладателя обязанность по передаче спорных объектов по акту приема-передачи у суда отсутствовала (см. апелляционное определение Магаданского областного суда от 07.02.2017 г. N 33-54/2017).

3. Соответственно положению п.3 комментируемой статьи о моменте права на изымаемые земельный участок и (или) расположенные на нем объекты недвижимого имущества, в силу п.4 комментируемой статьи с даты регистрации прекращения права частной собственности на изымаемые земельный участок и (или) расположенные на нем объекты недвижимого имущества на них возникает право собственности других лиц:

публичного образования, для нужд которого изымался участок и объекты недвижимости;

организации, которая подала ходатайство об изъятии и осуществила возмещение, за исключением случаев, если приобретение такого земельного участка в частную собственность не допускается на основании федерального закона;

организации, с которой заключен договор о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления по результатам аукциона, которая подала ходатайство об изъятии и осуществила возмещение.

О комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления подробнее см. ст.46.10 ГрК РФ. Согласно ч.18 ст.46.10 ГрК РФ изъятие земельных участков, находящихся в границах территории, в отношении которой принято решение о ее комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления, и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, у правообладателей в целях комплексного развития территории по инициативе органов местного самоуправления осуществляется в порядке, установленном земельным законодательством.

Земельные участки, находящиеся в границах территории, в отношении которой принято решение о ее комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления, и (или) расположенные на них объекты недвижимого имущества, изъятые у физических или юридических лиц, которым такие земельные участки были предоставлены на праве аренды или безвозмездного пользования, предоставляются в аренду без проведения торгов в соответствии с земельным законодательством лицу, заключившему договор (ч.19 ст.46.10 ГрК РФ).

Об особенностях изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества в целях комплексного развития территории по инициативе органа местного самоуправления см. ст.56.12 ЗК РФ и комментарий к ней.

Следует учитывать, что в том случае, когда приобретение земельного участка в частную собственность не допускается на основании федерального закона, и если изъятие осуществляется на основании ходатайства об изъятии, поданного организацией (п.1 ст.56.4 ЗК РФ), на такой земельный участок возникает право собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования (п.5, подп.1-3 п.4 комментируемой статьи).

Об ограничении оборотоспособности земельных участков см. ст.27 ЗК РФ и комментарий к ней.

4. Положениями п.7 комментируемой статьи установлены особенности прекращения обязательств (в том числе основанных на заключенных с такими лицами договорах) правообладателя изымаемых земельных участков и объектов недвижимости перед третьими лицами.

Так, если изъятие земельного участка делает невозможным исполнение правообладателем обязательств перед третьими лицами, прежний правообладатель вправе расторгнуть в одностороннем порядке заключенные им договоры.

Важное условие, которое следует соблюсти для возникновения права на односторонний отказ, - исполнение соответствующих обязательств становится невозможным в связи с изъятием недвижимости.

При этом согласно п.8 комментируемой статьи расчеты с такими лицами правообладатель осуществляет самостоятельно из сумм полученного возмещения. Аналогичное правило установлено для случаев расчетов с лицами, обременения на изымаемую недвижимость в пользу которых или договоры с которыми прекращены на основании заключенного соглашения об изъятии недвижимости либо вступившего в законную силу решения суда.

Так, с учетом указанных норм, суд отклонил ссылку общества на прохождение через изымаемый земельный участок кабельной линии связи, отклонил, поскольку рабочая документация по переустройству железнодорожных коммуникаций согласована с ответчиком, следовательно, все необходимые согласования, в том числе на перенос коммуникаций, получены (см. постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 03.08.2017 г. N Ф08-4481/2017 по делу N А32-31141/2016).

Комментарий к статье 56.12. Особенности изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества в целях комплексного развития территории по инициативе органа местного самоуправления

1. Положениями комментируемой статьи установлены особенности земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории. Одновременно применяются и иные положения гл.VII.1 ЗК РФ, но в части, не урегулированной нормами комментируемой статьи.

Речь идет о случаях принятия органами местного самоуправления решения о комплексном развитии территории в соответствии со ст.46.10 ГрК РФ. Такое решение может быть принято уполномоченным органом местного самоуправления поселения, городского округа при наличии правил землепользования и застройки, предусматривающих территории, в границах которых допускается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.

Условием для принятия решения о комплексном развитии территории также является то, что если не менее 50% от общей площади территории, в границах которой предусматривается осуществление указанной деятельности, занимают следующие земельные участки:

на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), признанные аварийными и подлежащими сносу;

на которых расположены объекты капитального строительства (за исключением многоквартирных домов), снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ;

виды разрешенного использования которых и (или) виды разрешенного использования и характеристики расположенных на которых объектов капитального строительства не соответствуют видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства и предельным параметрам строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленным правилами землепользования и застройки;

на которых расположены объекты капитального строительства, признанные в соответствии с гражданским законодательством самовольными постройками.

Соответственно в силу положений ч.4 ст.46.10 ГрК РФ не допускается включение в границы территории, в отношении которой принимается решение о ее комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления, земельных участков, предназначенных для размещения объектов федерального, регионального или местного значения.

Правила согласования включения в границы территории, в отношении которой принимается решение о ее комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления, земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных районов, утверждены постановлением Правительства РФ от 17.05.2017 г. N 579.

Комплексное развитие территории включает в себя:

подготовку документации по планировке территории;

образование земельных участков в границах данной территории;

размещение на земельных участках в границах данной территории объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения, а также необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур в соответствии с документацией по планировке территории.

Правила доведения до сведения правообладателей принятого решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления определены ч.7 ст.46.10 ГрК РФ. В числе прочего данный порядок предусматривает направление правообладателям земельных участков и (или) объектов недвижимого имущества, расположенных в границах территории, в отношении которой принято такое решение, в том числе лицам, которым земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и расположенные в границах этой территории, предоставлены в аренду или в безвозмездное пользование на срок не менее 5 лет, копии такого решения и предложение об осуществлении правообладателями деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории (ст.46.9 ГрК РФ, ч.8 ст.46.10 ГрК РФ).

Так, согласно ч.9 ст.46.9 ГрК РФ в целях заключения договора правообладатель или заключившие соглашение правообладатели направляют в уполномоченный орган местного самоуправления проект планировки территории и проект межевания территории, а также проект договора и в случае, если правообладателей не менее чем два, соглашение. При этом указанный проект договора может устанавливать исключительно права и обязанности правообладателей.

При неполучении в течение 6 месяцев со дня направления копии решения предложения правообладателя о заключении договора о комплексном развитии территории, орган местного самоуправления принимает решение о проведении аукциона на право заключения договора о комплексном развитии территории (ст.46.11 ГрК РФ).

2. В качестве обязательных условий договор комплексного развития территории предусматривает (ч.13 ст.46.10 ГрК РФ), в том числе:

обязательство лица, заключившего договор, подготовить и представить в орган местного самоуправления проект планировки территории, включая проект межевания территории, в отношении которой принято решение о комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления, в соответствии с градостроительным регламентом;

обязательство уполномоченного органа местного самоуправления утвердить проект планировки территории, включая проект межевания территории, в отношении которой принято решение о комплексном развитии по инициативе органа местного самоуправления; максимальные сроки выполнения указанного обязательства.

Соответственно, в п.2 комментируемой статьи предусмотрено, что решение об изъятии в целях комплексного развития территории принимается органом местного самоуправления на основании утвержденного проекта планировки территории и проекта межевания территории. Подробнее о проектах планировки и проектах межевания территории см. ст.42 и 43 ГрК РФ.

Однако, в том случае, когда требуется изъятие для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, находящихся в собственности РФ или субъекта РФ, необходимо получить согласование федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 18.05.2017 г. N 594 "Об утверждении Правил согласования изъятия для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, находящихся в собственности Российской Федерации, субъекта РФ, в границах территории, в отношении которой принято решение о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления".

Особо следует отметить, что речь идет о согласовании изъятия осуществляется в отношении земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, которые предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, аренду или безвозмездное пользование гражданам или юридическим лицам (п.2 Правил согласования, утв. постановлением Правительства РФ от 18.05.2017 г. N 594).

Согласование должно быть получено предварительно до принятия органом местного самоуправления решения об изъятии. Органами, уполномоченными на указанное согласование, являются:

территориальный орган Федерального агентства по управлению государственным имуществом - если планируется изъятие имущества, находящихся в собственности РФ;

уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ - если планируется изъятие имущества, находящегося в собственности субъекта РФ.

Так, например, согласно п.2.34.4 Положения о Департаменте имущественных отношений Тюменской области, утв. постановлением Правительства Тюменской области от 29.09.2006 г. N 222-п, на данный орган возлагается согласование изъятия для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, находящихся в собственности Тюменской области, в границах территории, в отношении которой принято решение о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления. Аналогичные полномочия предусмотрены в частности подп.23 п.109 Положения о министерстве строительства и архитектуры Ставропольского края, утв. постановлением Губернатора Ставропольского края от 04.09.2017 г. N 433.

Исчерпывающий перечень оснований для отказа в согласовании перечислен в п.4 Правил согласования, утв. постановлением Правительства РФ от 18.05.2017 г. N 594.

Особенности согласования проекта решения об изъятии в случае, когда предполагается изъятие земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, предоставленных и (или) закрепленных на праве хозяйственного ведения, оперативного управления за государственным органом, государственным предприятием, государственным учреждением, предусмотрены п.6, 7 Правил согласования, утв. постановлением Правительства РФ от 18.05.2017 г. N 594.

Отметим, что в случае непоступления от согласующих органов уведомлений о согласовании либо об отказе в согласовании проекта решения об изъятии в установленный срок, проект решения об изъятии считается согласованным (п.9 Правил согласования, утв. постановлением Правительства РФ от 18.05.2017 г. N 594).

3. Положениями п.4 комментируемой статьи определен порядок действий органа местного самоуправления, принявшего решение об изъятии по информированию заинтересованных лиц о состоявшемся решении об изъятии. Срок принятия перечисленных в п.4 комментируемой статьи мер - 7 календарных дней со дня принятия решения об изъятии (в отличие от предусмотренного п.10 ст.56.6 ЗК РФ 10-ти дневного срока).

Орган местного самоуправления обязан:

разместить решение об изъятии на своем официальном сайте;

опубликовать решение в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом муниципального образования;

разместить на информационном щите в границах территории, в отношении которой принято решение о ее комплексном развитии, сообщения о принятом решении;

направить копию решения и проект соглашения об изъятии собственникам земельных участков и (или) объектов недвижимого имущества, расположенных в границах территории, в отношении которой органом местного самоуправления принято решение о ее комплексном, и (или) лицам, которым земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и расположенные в границах указанной территории, предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, аренду или безвозмездное пользование, если срок окончания договоров составляет на день заключения договора о комплексном развитии территории 5 и более лет.

4. В соответствии с положениями п.5 комментируемой статьи принятие решения об изъятии имущества в случае отсутствия сведений в Едином государственном реестре недвижимости допускается без осуществления государственного кадастрового учета изымаемого земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества.

В свою очередь п.6 комментируемой статьи определены особенности содержания соглашения, заключаемого в связи с изъятием земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории. По сути, указанные положения дублируют нормы п.8 ст.56.6, п.1 ст.56.9 ЗК РФ.

Срок на рассмотрение соглашения правообладателем определен п.9 комментируемой статьи и составляет 1 месяц (в отличие от 90 календарных дней, определенных п.10 ст.56.10 ЗК РФ). В случае незаключения соглашения в указанный срок орган местного самоуправления обращается в суд с иском об изъятии и прекращении соответствующих прав лиц, являющихся собственниками земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества.

Кроме того, п.7 комментируемой статьи определен порядок изъятия земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных физическим или юридическим лицам на основании договора безвозмездного пользования или договора аренды, срок действия которых менее 5 лет.

Так, в течение 7 рабочих дней со дня принятия органом местного самоуправления решения об изъятии правообладателям направляется уведомление о расторжении договора аренды или безвозмездного пользования в одностороннем порядке, содержащее условие о том, что действие договора прекращается в течение 5 дней со дня получения уведомления. Такое уведомление подтверждает прекращение соответствующих прав указанных лиц и является основанием для государственной регистрации прекращения прав. Необходимо учитывать, что размер убытков, подлежащих возмещению, определяется на день принятия решения об изъятии.

Следует отметить, что в силу положений п.8 комментируемой статьи изъятие земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества, обремененных правами третьих лиц, является основанием для одновременного прекращения прав третьих лиц.

5. Согласно п.11 комментируемой статьи в случае вынесения судом решения об изъятии земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории и о предоставлении возмещения в связи с изъятием лицо, заключившее договор о комплексном развитии территории по результатам аукциона в течение 7 дней со дня вынесения решения суда, перечисляет денежные средства в счет такого возмещения на банковский счет, указанный гражданином или юридическим лицом, или на депозит нотариуса в случае отсутствия информации о таком банковском счете.

Однако необходимо учитывать, что исполнительный лист выдается судом взыскателю после вступления судебного постановления в законную силу, а положения БК РФ не предусматривают добровольное исполнение вступивших в законную силу судебных постановлений по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ до предъявления судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем исполнительного листа к исполнению в соответствии со ст.242.1 БК РФ и с соблюдением требований, предусмотренных данной нормой. Таким образом, процедура исполнения судебного решения, предусматривающая взыскание бюджетных средств, не может быть начата без непосредственного волеизъявления лица, в чью пользу взыскиваются денежные средства. В соответствии с п.1 ст.242.1 и п.6 ст.242.2 БК РФ срок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ не может превышать 3-х месяцев со дня поступления исполнительных документов на исполнение с обязательным приложением документов, названных в п.2 ст.242.1 БК РФ (см. постановление Президиума Московского областного суда от 16.08.2017 г. N 429 по делу N 44Г-234/2017).

Решение суда об изъятии земельного участка для муниципальных нужд в целях комплексного развития территории может быть обжаловано только в части размера возмещения (п.13 комментируемой статьи). В отличие от указанной нормы положениями п.14 ст.56.6 ЗК РФ допускается обжалование решения об изъятии в суд в течение 3-х месяцев со дня уведомления правообладателя.

Комментарий к главе VIII. Возмещение убытков при ухудшении качества земель, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, правообладателей расположенных на земельных участках объектов недвижимости

Комментарий к статье 57. Возмещение убытков при ухудшении качества земель, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, правообладателей расположенных на земельных участках объектов недвижимости

1. По общему правилу, предусмотренному п.1 ст.15 ГК РФ, лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

В развитие указанных норм в п.1 комментируемой статьи детализирован перечень убытков (в том числе упущенной выгоды), которые подлежат возмещению в полном объеме. В этот перечень, в частности, включены убытки, причиненные:

1) ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц (см. определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 20.09.2017 г. по делу N 308-ЭС17-6035, А18-572/2012, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 25.09.2018 г. N Ф06-37748/2018 по делу N А12-131/2017, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 17.09.2015 г. N Ф06-127/2015 по делу N А72-13582/2014 и др.);

2) ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (см. определение ВС РФ от 24.04.2019 N 306-ЭС19-5674 по делу N А57-12113/2017, определение ВС РФ от 12.12.2018 N 302-ЭС17-18708 по делу N А58-358/2016, определение ВС РФ от 12.07.2018 N 308-ЭС18-9273 по делу N А61-2645/2015, определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 20.03.2018 N 9-КГ17-23, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 28.02.2019 N Ф07-766/2019 по делу N А56-99977/2017, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 06.02.2019 N Ф09-8921/18 по делу N А50-24016/2017, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 24.01.2019 N Ф06-30775/2018 по делу N А57-12113/2017 и др.);

3) ограничением прав собственников расположенных на земельных участках зданий, сооружений, помещений в них, лиц, с которыми заключены договоры социального найма или договоры найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда в многоквартирных домах, в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий, режим которых не допускает размещение данных объектов;

4) изменением целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о переводе земельного участка из состава земель одной категории в другую без согласования с правообладателем земельного участка (см. определение ВАС РФ от 27.12.2013 г. N ВАС-18821/13 по делу N А68-2492/2012, постановление ФАС Центрального округа от 10.09.2013 г. по делу N А68-2492/2012, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2015 г. N 13АП-24380/2015 по делу N А21-3112/2015, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2010 г. N 15АП-2081/2010 по делу N А53-16284/2009 и др.).

2. Положениями п.2 комментируемой статьи определены лица, которые вправе требовать возмещения убытков по основаниям, предусмотренным п.1 комментируемой статьи.

Так, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытки возмещаются во всех случаях, предусмотренных п.1 комментируемой статьи. Тогда как собственникам земельных участков убытки возмещаются в следующих случаях:

ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц;

ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

Кроме того, с 01.01.2019 убытки возмещаются в случаях, предусмотренных ст.57.1 ЗК РФ, и иным лицам. Подробнее см. п.2 ст.57.1 ЗК РФ.

3. Положениями п.3 комментируемой статьи определены источники выплат в возмещение убытков, предусмотренных рассматриваемой статьей.

Так, прежде всего, возмещение убытков осуществляется за счет лиц, в пользу которых ограничиваются права, а также за счет лиц, деятельность которых вызвала ухудшение качества земель.

Например, предприниматель, ссылаясь на то, что принадлежащий ему на праве собственности земельный участок расположен в пределах территории, в отношении которой установлена санитарно-защитная зона от илонакопителя, что препятствует дальнейшему использованию земельного участка для строительства объектов недвижимости, и его реализация возможна по заниженной цене, обратился в суд с иском к обществу о взыскании убытков в виде разницы между рыночной стоимостью земельного участка без ограничения прав и рыночной стоимостью с учетом таких ограничений (см. определение ВС РФ от 04.06.2018 г. N 309-ЭС18-6555 по делу N А50-10573/2017).

В другом деле крестьянское хозяйство указало на неисполнение обществом обязанности по возврату участка в надлежащем состоянии после прекращения договора субаренды и обратилось с требованием о взыскании убытков в виде затрат на рекультивацию частей земельного участка (см. постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 02.08.2018 г. N Ф04-3132/2018 по делу N А27-16841/2017).

При отсутствии лиц, в пользу которых ограничиваются права, возмещение производится за счет соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ. Так, например, гражданин обратился в Нижегородский районный с исковыми требованиями к Правительству Нижегородской области, Министерству финансов Нижегородской области о возмещении убытков, в обоснование заявленных требований указав, что он являлся собственником земельного участка категории земель - земли населенных пунктов, назначение - для малоэтажного жилищного строительства, поскольку с учетом установленного в заказнике режима особой охраны, имеющего бессрочный характер действия, возможность строительства коттеджного поселка на земельных участках, принадлежащих истцу, утрачена полностью, так же как и возможность получения доходов от реализации данных земельных участков (см. определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 20.03.2018 г. N 9-КГ17-23).

В соответствии с п.4 Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утв. постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 г. N 262, возмещение убытков осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов или лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарно-защитных зон и влечет за собой ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшение качества земель.

Кроме того, с 01.01.2019 возмещение убытков, причиненных ограничением прав в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий, осуществляется с учетом особенностей, предусмотренных п.8 ст.57.1 ЗК РФ.

4. Пунктом 4 комментируемой статьи определены общие правила расчета размеров возмещения убытков собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Такие убытки определяются с учетом рыночной стоимости имущества соответствующих правообладателей на день, предшествующий принятию решения, на основании которого возникли ограничения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Однако, необходимо учитывать, что данная правовая норма применяется исключительно для целей первоначального предложения о выкупе земельного участка при принятии решения органом публично-правового образования об изъятии этого участка для государственных или муниципальных нужд. В тех случаях, когда собственник не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении уполномоченного органа об изъятии земельного участка, суд определяет стоимость объекта исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора (п.7 Обзора судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков в целях размещения объектов транспорта, утв. Президиумом ВС РФ 10.12.2015, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18.02.2019 г. N Ф02-40/2019 по делу N А33-33704/2017, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 27.02.2019 г. N Ф06-43318/2019 по делу N А57-14652/2017 и др.).

5. На основании п.5 комментируемой статьи постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 г. N 262 утверждены Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц.

Так, основанием для возмещения убытков является:

соглашение сторон;

акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ограничении прав, соглашение о сервитуте;

акт государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления об ухудшении качества земель в результате деятельности других лиц;

решение суда.

Размер убытков определяется по соглашению сторон и рассчитывается в соответствии с методическими рекомендациями по расчету размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденными приказом Минэкономразвития России от 14.01.2016 г. N 10.

Расчет размера убытков возможно осуществлять посредством сложения размера реального ущерба и размера упущенной выгоды, которые несут правообладатели земельных участков.

Споры, связанные с определением размера убытков, рассматриваются в судебном порядке (п.5 Правил возмещения, утв. постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 г. N 262).

При этом согласно п.8 Правил возмещения, утв. постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 г. N 262, при определении размера убытков, причиненных собственникам земельных участков ограничением их прав, учитываются:

разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений;

убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав.

При определении размера убытков, причиненных землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков ограничением их прав на земельные участки, учитываются убытки, которые землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав.

Согласно п.9 Правил возмещения, утв. постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 г. N 262, при определении размера убытков, причиненных в результате деятельности других лиц, учитываются убытки, которые правообладатели несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также затраты на проведение работ по восстановлению качества земель.

Комментарий к статье 57.1. Особенности возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий

1. Учитывая целевое назначение зон с особыми условиями использования территорий (см. гл.XIX ЗК РФ), законодатель в комментируемой статье предусмотрел отдельные особенности возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением, изменением таких зон. И главная особенность состоит в том, что в силу п.1 комментируемой статьи любые убытки, включая упущенную выгоду, причиненные ограничением прав в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий, подлежат возмещению в полном объеме. При этом перечень лиц, имеющих право на возмещение указанных убытков, закреплен в нормах п.2 комментируемой статьи.

Кроме того, в комментируемой статье регламентированы и некоторые особенности, связанные с порядком возмещения таких убытков.

2. Убытки при ограничении прав в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий возмещаются следующим субъектам:

собственникам земельных участков (гражданам и юридическим лицам);

арендаторам, землепользователям и землевладельцам, которым предоставлены земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности;

публично-правовым образованиям, органы государственной власти или органы местного самоуправления которых осуществляют полномочия по предоставлению земельных участков (в случае включения в границы зоны с особыми условиями использования территории земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности);

собственникам зданий, сооружений, помещений в них, объектов незавершенного строительства в случае, если строительство таких зданий, сооружений, объектов начато до дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории и в отношении их не принято решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями (кроме случаев, если данное решение принято исключительно в связи с несоответствием обязательным требованиям к количеству этажей и (или) высоте объекта);

гражданам - нанимателям жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного либо муниципального жилищного фонда в многоквартирных домах в случае, если строительство таких многоквартирных домов начато до дня установления, изменения зоны с особыми условиями использования территории.

3. Правила расчета размера подлежащих возмещению убытков определены п.3-7 комментируемой статьи.

Так, при определении размера возмещаемых убытков для всех правообладателей, кроме граждан - нанимателей жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного либо муниципального жилищного фонда в многоквартирных домах, учитываются:

рыночная стоимость их имущества на день, предшествующий принятию решения об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории;

иные убытки, связанные со сносом зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, приведением их параметров и (или) разрешенного использования (назначения), разрешенного использования земельных участков в соответствие с установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории ограничениями;

иные убытки, возникающие в связи с расторжением договоров, заключенных указанными лицами в отношении земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества, невозможностью исполнения ими обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на заключенных с такими лицами договорах;

в случае сноса жилого помещения или запрета проживания в нем убытки, предусмотренные ч.7 ст.32 ЖК РФ (рыночная стоимость жилого помещения, рыночная стоимость общего имущества в многоквартирном доме с учетом доли в праве общей собственности, а также все убытки, причиненные собственнику жилого помещения его изъятием, включая убытки, которые он несет в связи с изменением места проживания, временным пользованием иным жилым помещением до приобретения в собственность другого жилого помещения, переездом, поиском другого жилого помещения, оформлением права собственности, досрочным прекращением обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода).

Вместе с тем, необходимо учитывать исключение из общих правил определения размера возмещения убытков для публично-правового образования. Так, при определении размера возмещения публично-правовым образованиям, органы государственной власти или органы местного самоуправления которых осуществляют полномочия по предоставлению земельных участков, не учитываются убытки, связанные с изменением рыночной стоимости земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в связи с установлением зоны с особыми условиями использования территории.

При этом, согласно положениям п.5 комментируемой статьи при расчете размера возмещения убытки определяются исходя из параметров зданий, сооружений, соответствующих установленным требованиям, требованиям разрешений на строительство в случае:

сноса здания, сооружения, объекта незавершенного строительства в связи с их нахождением в границах зоны с особыми условиями использования территории;

приведения в соответствие с установленными требованиями исключительно по основанию их несоответствия обязательным требованиям к количеству этажей и (или) высоте объекта;

приведения параметров таких здания, сооружения, объекта незавершенного строительства и (или) их разрешенного использования (назначения) в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории.

Другое исключение из общих правил определения размера возмещения убытков установлено п.6 комментируемой статьи для граждан - нанимателей жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного либо муниципального жилищного фонда, если строительство таких многоквартирных домов начато до дня установления, изменения зоны с особыми условиями использования территории. При расчетах размера возмещения убытки таких лиц определяются исходя из расходов, связанных с изменением места проживания указанных лиц и их переездом.

Кроме того, убытки определяются исходя из понесенных лицом расходов, связанных с планируемыми строительством, реконструкцией зданий, сооружений на земельном участке, в следующих случаях (п.7 комментируемой статьи):

убытки причинены в период действия разрешения на строительство объекта капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена зона с особыми условиями использования территории (возмещаются со дня установления или изменения такой зоны);

лицам, в связи с ограничением их прав в результате установления защитных зон объектов культурного наследия (убытки, причиненные в период существования защитных зон объектов культурного наследия).

Необходимо отметить, что согласно ч.31 ст.26 Федерального закона от 03.08.2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в случае, предусмотренном ч.27 указанной статьи, нанимателям жилых помещений по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного либо муниципального жилищного фонда в многоквартирных домах убытки, указанные в п.6 комментируемой статьи (в редакции Федерального закона от 03.08.2018 г. N 342-ФЗ), возмещаются по правилам ч.29 ст.26 Федерального закона от 03.08.2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Так, согласно ч.27 ст.26 Федерального закона от 03.08.2018 г. N 342-ФЗ в случае, если здание, сооружение, объект незавершенного строительства (кроме случаев принятия решения о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями, исключая несоответствие обязательным требованиям к количеству этажей и (или) высоте объекта, и такие решения не отменены) возведены, созданы в границах зоны с особыми условиями использования территории, которая установлена и границы которой установлены до 04.08.2018, и размещение или использование (назначение) таких объектов не соответствует ограничениям использования земельных участков, установленным в границах указанной зоны в целях охраны жизни граждан, обеспечения безопасности полетов воздушных судов или в целях обеспечения безопасной эксплуатации объектов капитального строительства, для охраны которых установлена указанная зона, собственники здания, сооружения, помещений в них, а также наниматели жилых помещений уведомляются в письменной форме о том, что такие объекты подлежат сносу или их параметры и (или) разрешенное использование (назначение) подлежат приведению в соответствие с ограничениями использования земельных участков. Порядок данного уведомления должен быть установлен Правительством РФ.

В указанных в ч.27 ст.26 Федерального закона от 03.08.2018 г. N 342-ФЗ случаях убытки в размере, определенном исходя из рыночной стоимости таких объектов недвижимого имущества и иных убытков, связанных со сносом таких объектов недвижимого имущества или приведением их параметров или разрешенного использования (назначения) в соответствие с установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории ограничениями использования земельных участков, возмещаются (ч.29 ст.26 Федерального закона от 03.08.2018 г. N 342-ФЗ):

1) правообладателями зданий, сооружений, в связи с размещением которых установлена зона с особыми условиями использования территории, а при отсутствии правообладателей - органами государственной власти или органами местного самоуправления, принявшими решение об установлении такой зоны, если объект недвижимого имущества возведен, создан до дня установления зоны с особыми условиями использования территории и ее границ либо после дня установления такой зоны и ее границ при выполнении хотя бы одного из следующих условий:

отсутствие публичного доступа к сведениям о зоне и ее границах либо непредставление правообладателями зданий, сооружений сведений об установленной зоне и ее границах в уполномоченный орган;

наличие согласования размещения объекта недвижимого имущества с правообладателями этих зданий, сооружений или уполномоченными ими организациями;

2) уполномоченными органами в случаях, если объекты возведены, созданы на основании необходимых для этого согласований и (или) разрешений;

3) уполномоченными органами, предоставившими земельный участок, вид разрешенного использования которого допускает строительство здания, сооружения, или принявшими решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка на вид разрешенного использования, предусматривающий такое строительство, в случаях, если для возведения, создания здания, сооружения в соответствии с законодательством не требуется получения разрешения на строительство;

4) оператором аэродрома или за счет соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в случаях, предусмотренных ч.7 ст.4 Федерального закона от 01.07.2017 г. N 135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны".

Иные убытки, причиненные ограничениями прав на землю, возмещают (ч.30 ст.26 Федерального закона от 03.08.2018 г. N 342-ФЗ):

правообладатели зданий, сооружений, в связи с размещением которых установлена зона, а при отсутствии правообладателей или в случае установления зоны по основаниям, не связанным с размещением зданий, сооружений, органы государственной власти или органы местного самоуправления, принявшие решение об установлении зоны с особыми условиями использования территории, если земельный участок предоставлен до дня установления зоны и ее границ либо после дня установления зоны и ее границ при условии, что правообладателем здания, сооружения было согласовано предоставление земельного участка либо не были представлены сведения об установленной зоне и ее границах в уполномоченные орган государственной власти или орган местного самоуправления и требование о представлении таких сведений в орган государственной власти или орган местного самоуправления было установлено нормативными правовыми актами;

уполномоченные органы государственной власти, органы местного самоуправления, предоставившие земельный участок после дня установления зоны с особыми условиями использования территории и ее границ.

Согласно положениям ч.28 Федерального закона от 03.08.2018 г. N 342-ФЗ снос зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, приведение их параметров и (или) разрешенного использования (назначения) в соответствие с ограничениями использования земельных участков при отсутствии согласия собственников, нанимателей осуществляются исключительно на основании решения суда при условии предварительного возмещения убытков.

Следует учитывать, что согласно ч.24 ст.26 Федерального закона от 03.08.2018 г. N 342-ФЗ при расчете размера возмещения убытки, причиненные в связи с установлением до 04.08.2018 зон с особыми условиями использования территорий и (или) границ таких зон, ограничением прав правообладателей земельных участков и (или) расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества, в отношении которых не принято решение о сносе или ее приведении в соответствие с установленными требованиями (кроме случаев, если данное решение принято исключительно в связи с несоответствием указанных объектов обязательным требованиям к количеству этажей и (или) высоте объекта), не были возмещены до 04.08.2018, определяются с учетом фактического использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества без учета возникших в связи с установлением зоны с особыми условиями использования территории ограничений использования земельных участков.

3. Положениями п.8 комментируемой статьи определены лица, на которых возлагается возмещение убытков, предусмотренных рассматриваемой статьей.

К таким лицам относятся:

собственник здания, сооружения, в связи с размещением которых принято решение об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, иной правообладатель, если его обязанность по возмещению указанных убытков предусмотрена документом, на основании которого им осуществляются владение и (или) пользование объектом, а в отношении планируемого к строительству объекта капитального строительства до ввода такого объекта в эксплуатацию - застройщик;

органы, принявшие решение об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории, в случае отсутствия вышеуказанных лиц или установления зоны по основаниям, не связанным с размещением зданий, сооружений, либо орган, уполномоченный на установление границ зоны, в случае, если такая зона возникает в силу федерального закона;

уполномоченные органы в случае установления зон охраны объектов культурного наследия соответственно федерального, регионального, местного значения, установления границ защитных зон соответствующих объектов культурного наследия.

4. Положениями п.9 комментируемой статьи установлены особенности возмещения убытков собственникам здания, сооружения, помещений в них, объекта незавершенного строительства в случае, если:

строительство здания, сооружения, объекта незавершенного строительства начато после дня принятия решения об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории или дня определения границ такой зоны, возникающей в силу федерального закона, и до дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости;

в отношении таких объектов не принято решение о сносе самовольной постройки либо решение о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями (кроме случаев, если данное решение принято исключительно в связи с несоответствием обязательным требованиям к количеству этажей и (или) высоте объекта).

В таком случае убытки на органы государственной власти или местного самоуправления, которые приняли решение об установлении или изменении зоны либо подготовили сведения о границах зоны, возникающей в силу закона, и по вине которых сведения о зоне с особыми условиями использования территории не были внесены в установленный срок в Единый государственный реестр недвижимости, в размере, определенном исходя из рыночной стоимости таких объектов недвижимого имущества и убытков, связанных с их сносом или приведением их параметров или разрешенного использования (назначения) в соответствие с установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории ограничениями использования земельных участков.

Однако, иные убытки, причиненные ограничениями прав, возмещают правообладатели зданий, сооружений, застройщики, органы государственной власти, органы местного самоуправления (п.8 комментируемой статьи).

Необходимо также учитывать, что согласно ч.23 ст.26 Федерального закона от 03.08.2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" положения п.9 комментируемой статьи не применяются в отношении зон с особыми условиями использования территорий, которые и границы которых установлены до 04.08.2018.

5. Положениями п.10 комментируемой статьи установлены особенности возмещения убытков в случае, если зона с особыми условиями использования территории установлена или изменена в отношении планируемых к строительству, реконструкции объектов капитального строительства (п.13 ст.106 ЗК РФ). Так возмещение производится:

1) лицам (за исключением публично-правовых образований), которые вправе (п.2 ст.107 ЗК РФ) использовать земельные участки и иные объекты недвижимого имущества в соответствии с их разрешенным использованием независимо от ограничений использования земельных участков, установленных в границах зоны, а также публично-правовым образованиям - убытки в полном объеме возмещаются после ввода в эксплуатацию объекта капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена зона с особыми условиями использования территории;

2) гражданам и юридическим лицам - собственникам земельных участков, а также арендаторам, землепользователям и землевладельцам, которым предоставлены земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и которые не вправе (п.2 ст.107 ЗК РФ) использовать земельный участок в соответствии с его разрешенным использованием для целей строительства зданий, сооружений, убытки в полном объеме возмещаются со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории;

3) гражданам и юридическим лицам - собственникам земельных участков, а также арендаторам, землепользователям и землевладельцам, которым предоставлены и которые не вправе (п.2 ст.107 ЗК РФ) использовать земельный участок в соответствии с его разрешенным использованием для целей строительства зданий, сооружений, в случае, если в соответствии с федеральным законом или утвержденным Правительством РФ положением о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида после ввода в эксплуатацию объекта, в связи с размещением которого установлена такая зона, требуется изменение зоны по итогам оценки фактического воздействия данного объекта:

убытки, исходя из понесенных лицом расходов, связанных с планируемыми строительством, реконструкцией зданий, сооружений на земельном участке, причиненные в период действия разрешения на строительство, возмещаются со дня установления или изменения такой зоны;

убытки, предусмотренные п.3-5 комментируемой статьи, в полном объеме возмещаются по истечении 1-го года со дня ввода объекта в эксплуатацию либо со дня изменения зоны, если решение об изменении принято до истечения указанного срока.

6. На основании положений п.11 комментируемой статьи возмещаются убытки, причиненные ограничениями прав в связи с установлением защитных зон объектов культурного наследия. Такие убытки возмещаются со дня установления зон охраны объектов культурного наследия исходя из ограничений использования земельных участков, установленных в зонах охраны таких объектов культурного наследия, но не позднее чем через 2 года со дня установления защитных зон.

Кроме того, также возмещаются убытки, причиненные в период существования защитных зон объектов культурного наследия, исходя из понесенных лицом расходов, связанных с планируемыми строительством, реконструкцией зданий, сооружений на земельном участке в связи с ограничением их прав в результате установления защитных зон объектов культурного наследия. Такие убытки возмещаются:

гражданам и юридическим лицам - собственникам земельных участков;

7. Положениями п.12-17 комментируемой статьи установлены требования к порядку возмещения убытков.

Прежде всего, как возмещение убытков, так и снос зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, приведение их параметров и (или) разрешенного использования (назначения), разрешенного использования земельных участков в соответствие с установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории ограничениями осуществляются на основании соглашения о возмещении убытков. Соглашение заключается лицами, указанными в п.2 комментируемой статьи, с правообладателями, указанными в п.8, 9 комментируемой статьи, органами местного самоуправления.

Соглашение о возмещении убытков также должно предусматривать условие о сносе объекта или о приведении его параметров и (или) разрешенного использования (назначения) в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории (при наличии такого объекта).

При недостижении соглашения возмещение производится на основании решения суда.

Срок для направления требования о возмещении убытков составляет 5 лет со дня:

1) установления, изменения зоны с особыми условиями использования территории;

2) наступления обстоятельств, указанных в подп.1, абз.2 подп.3 п.10, абз.1 п.11 комментируемой статьи:

после ввода в эксплуатацию объекта капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена зона с особыми условиями использования территории;

со дня установления или изменения такой зоны;

в период существования защитных зон объектов культурного наследия;

3) со дня, когда указанные лица узнали или должны были узнать об установлении, изменении зоны с особыми условиями использования территории или наступлении указанных обстоятельств.

Необходимо учитывать, что положения п.13 комментируемой статьи не применяются в отношении зон с особыми условиями использования территорий, которые и границы которых установлены до 04.08.2018.

Согласно п.14 комментируемой статьи установлены особенности предъявления требования о возмещении убытков исходя из понесенных лицом расходов, связанных с планируемыми строительством, реконструкцией зданий, сооружений на земельном участке:

причиненных в период действия разрешения на строительство объекта капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена зона с особыми условиями использования территории;

связанных с ограничением их прав в результате установления защитных зон объектов культурного наследия.

Такое требование может быть подано со дня соответственно выдачи разрешения на строительство, в связи с размещением которого установлена или изменена зона с особыми условиями использования территории, либо со дня установления защитной зоны объекта культурного наследия, но не позднее чем в течение 5 лет со дня соответственно ввода указанного объекта капитального строительства в эксплуатацию, установления зоны охраны такого объекта культурного наследия.

Вместе с тем, при условии выкупа земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества и предоставления возмещения за прекращение прав на земельные участки (ст.107 ЗК РФ) возмещение убытков в порядке комментируемой статьи не осуществляется. Исключение составляют убытки, предусмотренные п.6, 7 комментируемой статьи:

исходя из расходов, связанных с изменением места проживания указанных лиц и их переездом;

исходя из понесенных лицом расходов, связанных с планируемыми строительством, реконструкцией зданий, сооружений на земельном участке.

На случай возможного пересечения границ зон с особыми условиями использования территорий разных видов п.16 комментируемой статьи установлено правило, согласно которому убытки возмещаются правообладателем здания, сооружения, застройщиком, органом государственной власти или местного самоуправления, в связи с размещением здания, сооружения, объекта капитального строительства которых или решением об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории которых установлены наиболее строгие ограничения использования земельных участков.

Кроме того, необходимо учитывать, что прекращение существования зоны с особыми условиями использования территории не влечет возврат средств, полученных в качестве возмещения убытков (п.17 комментируемой статьи). О порядке прекращения существования зон с особыми условиями использования территории см. 106 ЗК РФ.

Комментарий к статье 58. Утратила силу с 1 января 2008 г.

Комментарий к главе IX. Защита прав на землю и рассмотрение земельных споров

Комментарий к статье 59. Признание права на земельный участок

1. Согласно положениям п.1 комментируемой статьи признание права на земельный участок осуществляется в судебном порядке. По правилам ст.12 ГК РФ защита гражданских прав осуществляется способами, перечисленными в указанной статье, а также иными способами, предусмотренными законом. Истец свободен в выборе способа защиты своего нарушенного права, однако избранный им способ защиты права должен соответствовать содержанию нарушенного права и спорного правоотношения, характеру нарушения.

В тех случаях, когда закон предусматривает для конкретного правоотношения определенный способ защиты, лицо, обращающееся в суд, вправе воспользоваться именно этим способом защиты.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в определениях от 22.04.2010 г. N 548-О-О, от 17.06.2010 г. N 873-О-О, от 15.07.2010 г. N 1061-О-О, право на судебную защиту, как оно сформулировано в ст.46 Конституции РФ, не свидетельствует о возможности выбора гражданином по своему усмотрению того или иного способа и процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным категориям дел определяются федеральными законами. Способ защиты права предопределяется теми правовыми нормами, которые регулируют конкретные правоотношения. В этой связи субъект права вправе применить только определенный способ защиты гражданских прав (определение ВС РФ от 05.05.2009 г. N 5-В09-10). Выбор способа защиты нарушенного права осуществляется истцом и должен действительно привести к восстановлению нарушенного материального права или к реальной защите законного интереса (см. постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 20.03.2018 г. N 07АП-11401/2017 по делу N А27-23525/2016, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 07.06.2018 г. NФ04-1876/2018 по делу N А27-23525/2016).

Иск о признании права собственности является вещно-правовым иском и необходимость в таком способе защиты возникает тогда, когда наличие у лица определенного права подвергается сомнению, оспариванию, а также применяется в случаях отрицания кем-либо наличия субъективного гражданского права у лица, в связи с чем возник или может возникнуть спор.

Из разъяснений, содержащихся в п.52 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 г. N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", следует, что правообладатель земельного участка может обратиться не только с требованием о признании права собственности на недвижимое имущество отсутствующим, но и с требованием о признании права собственности на недвижимое имущество.

Признание права как способ судебной защиты направлен на создание стабильности и определенности в гражданских правоотношениях и представляет собой отражение в судебном акте возникшего на законных основаниях права, наличие которого не признано кем-либо из субъектов гражданского права. В п.58 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 г. N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" определен подход к разрешению споров о признании права, согласно которому лицо, считающее себя собственником находящегося в его владении недвижимого имущества, право на которое зарегистрировано за иным субъектом, вправе обратиться в суд с иском о признании права собственности.

Истцом по иску о признании права собственности является собственник индивидуально-определенной вещи, права которого оспариваются, отрицаются или не признаются третьим лицом, не находящимся с собственником в обязательственном или иных относительных отношениях по поводу спорной вещи. В качестве ответчика выступает третье лицо, как заявляющее о своих правах на вещь, так и не предъявляющее таких прав, но не признающее за истцом вещного права на имущество.

Предметом иска о признании права собственности является констатация факта принадлежности истцу права собственности, иного вещного права на имущество. Решение по иску о признании права собственности устраняет сомнение в праве, обеспечивает необходимую уверенность в наличии права, придает определенность взаимоотношениям сторон и служит основой для осуществления конкретных правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом.

Основанием иска являются обстоятельства, подтверждающие наличие у истца права собственности или иного права на имущество.

Таким образом, иск о признании права собственности - это внедоговорное требование собственника имущества о констатации перед третьими лицами факта принадлежности истцу права собственности на спорное имущество, не соединенное с конкретным требованием о возврате имущества или устранении иных препятствий, не связанных с лишением владения, и направленное на защиту уже существующего, но нарушенного или оспариваемого права (см. определение ВАС РФ от 15.05.2012 г. N ВАС-5569/12 по делу N А56-17671/2011, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 15.02.2019 г. N Ф01-6944/2018 по делу N А39-9754/2017, постановление Арбитражного суда Московского округа от 20.05.2016 г. N Ф05-6448/2016 по делу N А40-161541/2015 и др.).

Надлежащим ответчиком по иску о признании права собственности является прежний собственник либо иное лицо, которое противопоставляет праву истца свое гражданское право.

Так, суд при рассмотрении иска о признании права собственности на земельный участок, со ссылкой общества на невозможность оформления прав в отношении участка под принадлежащим ему на праве собственности объектом недвижимости, что может привести к возложению дополнительного имущественного бремени, отказал в удовлетворении требования, поскольку избран ненадлежащий способ защиты нарушенного права в связи с отсутствием между обществом и администрацией спора о праве в отношении участка. Как указал суд, иск по существу направлен на преодоление административного порядка государственной регистрации права на участок (см. постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17.01.2019 г. N Ф08-11046/2018 по делу N А32-4030/2018).

Исходя из разъяснений, изложенных в п.59 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 г. N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", если иное не предусмотрено законом, иск о признании права подлежит удовлетворению в случае представления истцом доказательств возникновения у него соответствующего права.

Так, крестьянское фермерское хозяйство обратилось в арбитражный суд с иском к Администрации Бурейского района Амурской области о признании права собственности на земельный участок. Требования мотивированы бездействием администрации, не рассмотревшей в 2005 году заявление КФХ о предоставлении земельного участка (пастбища) в собственность, необоснованным отказом администрации в предоставлении земельного участка в собственность ввиду отсутствия правоустанавливающих документов; открытым и непрерывным владением с 2004 года спорным земельным участком по его назначению, несением бремени его содержания. Судом было установлено, что земельный участок из категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства относится к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена. В удовлетворении иска судом отказано, поскольку каких-либо доказательств предоставления в 2004-2005 годах КФХ земельных участков в связи с затоплением используемого истцом земельного участка, в том числе распорядительного акта органа местного самоуправления о предоставлении спорного земельного участка, доказательств согласования администрацией схемы (местоположения) границ земельного участка, иных документов, подтверждающих право истца на спорный земельный участок, в материалы дела не представлено (см. постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 04.04.2017 г. N 06АП-623/2017 по делу N А04-9208/2016, см. также постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.04.2018 г. N 19АП-765/2018 по делу N А35-6380/2017, постановление Арбитражного суда Центрального округа от 27.07.2018 г. N Ф10-2771/2018).

При этом в судебной практике признается, что предъявление иска о признании права собственности имеет процессуальную цель юридической формализации своего права на спорную вещь и условиями его предъявления являются наличие объекта, на который заявляется требование о признании права собственности; неопределенность статуса вещи, относительно которой идет спор; наличие у истца правового интереса в связи с данной вещью. Истцом по иску о признании права собственности должен быть собственник индивидуально-определенной вещи как владеющий, так и не владеющий ею. Основанием иска являются обстоятельства, подтверждающие наличие у истца права собственности, а необходимым условием удовлетворения иска - подтверждение истцом своих прав на имущество (см. постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 04.04.2017 г. N 06АП-623/2017 по делу N А04-9208/2016, постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 12.12.2018 г. N 01АП-9835/2018 по делу N А79-5617/2018, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 18.10.2016 г. N 06АП-5296/2016 по делу N А04-2633/2016 и др.).

В другом деле суд, принимая во внимание, что избранный способ защиты интересов истца путем предъявления требований о признании права постоянного (бессрочного) пользования в отношении земельных участков, которые не находятся во владении истца, не приведет к восстановлению его прав, отклонил заявленные требования (см. постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2017 г. N 06АП-7152/2016 по делу N А73-9720/2016, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 23.05.2017 г. N Ф03-1581/2017).

В иске о признании права общей совместной собственности на часть земельного участка, обязании исключить из Государственного кадастра недвижимости запись о части участка и установить вид разрешенного использования отказано, поскольку истцом не доказано, что земельный участок является совместной собственностью истца и ответчика, какие-либо объекты недвижимости, принадлежащие истцу, на указанном участке отсутствуют, участок используется по назначению (см. постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2017 г. N 10АП-17407/2016 по делу N А41-27588/16).

Требование о признании права отсутствующим возможно в случаях, когда запись в Едином государственном реестре недвижимости нарушает право истца, которое не может быть защищено путем признания права или истребования имущества из чужого незаконного владения (п.52 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 г. N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав").

О признании права собственности на земельный участок в порядке приватизации см. апелляционное определение Самарского областного суда от 01.04.2019 г. по делу N 33-3612/2019, апелляционное определение Самарского областного суда от 21.03.2019 г. по делу N 33-2619/2019 и др.

Следует отметить, что согласно ст.6 ЗК РФ объектами земельных отношений являются: земля как природный объект и природный ресурс; земельные участки; части земельных участков. Земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных ЗК РФ прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. В случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом, могут создаваться искусственные земельные участки. В соответствии с ч.8, 9 ст.22 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, то есть точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части. Площадью земельного участка, определенной с учетом установленных в соответствии с законом требований, является площадь геометрической фигуры, образованной проекцией границ земельного участка на горизонтальную плоскость. Таким образом, для признания земельного участка недвижимостью и объектом права собственности или иных прав на землю необходимо, чтобы земельный участок соответствовал признакам, позволяющим его индивидуализировать, для чего имеет значение местонахождение, площадь и границы участка.

Так, в одном из дел, из его материалов следует, что такие индивидуально-определенные признаки земельного участка, как описание местоположения границ, его площадь, вид разрешенного использования определены для спорного земельного участка, поэтому суд сделал вывод, что спорный земельный участок индивидуализирован, в связи с чем, может выступать предметом гражданско-правового оборота. В свою очередь, совокупность представленных доказательств свидетельствовала о наличии у истца права собственности на спорный земельный участок, суд сделал вывод, что решение суда позволит истцу оформить свое право в соответствии с действующим законодательством, в том числе поставить земельный участок на кадастровый учет. Доказательств, ограничивающих право истца на бесплатное получение в собственность спорного земельного участка, ответчиком не представлено (см. апелляционное определение Самарского областного суда от 21.03.2019 г. по делу N 33-3039/2019).

О рассмотрении спора о признании права собственности на земельный участок, в котором истец полагал, что переход права собственности на долю жилого дома на основании договора дарения является основанием для признания права собственности на долю земельного участка, необходимого для использования объекта недвижимости, см. апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 30.05.2018 г. N 33-10462/2018. В удовлетворении требования отказано, поскольку каких-либо доказательств, свидетельствующих о наличии у истца как одаряемого, либо его правопредшественника - дарителя, права на приобретение в собственность спорного земельного участка, истцом не представлено.

О признании права собственности на земельный участок в границах садоводческого некоммерческого товарищества см. апелляционное определение Иркутского областного суда от 29.10.2018 г. по делу N 33-9370/2018, апелляционное определение Самарского областного суда от 28.01.2019 г. по делу N 33-168/2019, апелляционное определение Верховного суда Республики Дагестан от 06.09.2018 г. по делу N 33-4681/2018, определение Ленинградского областного суда от 13.01.2016 г. N 33-18/2016 и др.

О признании права муниципальной собственности, поскольку ответчику на основании постановления был предоставлен бесплатно в собственность земельный участок, однако он регистрацию прав не осуществил, в связи с чем участок был изъят в свободный фонд сельского округа, см. апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 21.09.2017 г. по делу N 33-28715/2017.

2. В силу п.2 комментируемой статьи судебное решение, установившее право на землю, является юридическим основанием, при наличии которого органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним обязаны осуществить государственную регистрацию права на землю или сделки с землей. Порядок государственной регистрации установлен ст.58 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Согласно ч.5, 7 п.2 ст.14 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" основаниями для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав являются вступившие в законную силу судебные акты, межевой план, технический план или акт обследования, подготовленные в результате проведения кадастровых работ.

Так, в соответствии с разъяснениями в письме Минэкономразвития России от 27.12.2015 г. N ОГ-Д23-16316, исходя из ст.59 ЗК РФ, судебное решение о признании права, в котором не определено местоположение границ земельного участка, не может являться документом об образовании земельного участка. Соответственно, образование земельного участка осуществляется по правилам, установленным ЗК РФ, в том числе в отношении земельных участков, образованных из земельных участков или земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Согласно ст.58 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" при отсутствии причин, препятствующих государственной регистрации перехода права и (или) сделки с объектом недвижимости, наличие судебного спора о зарегистрированном праве не является основанием для отказа в государственной регистрации перехода такого права и (или) сделки с объектом недвижимости. В случае, если решением суда предусмотрено прекращение права на недвижимое имущество у одного лица или установлено отсутствие права на недвижимое имущество у такого лица и при этом предусмотрено возникновение этого права у другого лица или установлено наличие права у такого другого лица, государственная регистрация прав на основании этого решения суда может осуществляться по заявлению лица, у которого право возникает на основании решения суда либо право которого подтверждено решением суда. При этом не требуется заявление лица, чье право прекращается или признано отсутствующим по этому решению суда, в случае, если такое лицо являлось ответчиком по соответствующему делу, в результате рассмотрения которого признано аналогичное право на данное имущество за другим лицом.

Комментарий к статье 60. Восстановление положения, существовавшего до нарушения права на земельный участок, и пресечение действий, нарушающих право на земельный участок или создающих угрозу его нарушения

1. Восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, являются способами защиты права, основанными на положении ст.12 ГК РФ. Таким образом, действующее законодательство прямо предусматривает, что заявление требования о пресечении действий, нарушающих право, может быть использовано конкретным субъектом в качестве способа защиты его нарушенного права (см. п.4 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 5 (2017), утв. Президиумом ВС РФ 27.12.2017).

Положениями п.1 комментируемой статьи определены основания, при наличии которых лицо вправе требовать восстановления нарушенного права на земельный участок. В частности, нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случаях:

1) признания судом недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, повлекших за собой нарушение права на земельный участок (см., например, постановление Арбитражного суда Московского округа от 04.04.2018 г. N Ф05-1342/2018 по делу N А40-12291/16, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 23.08.2018 г. N Ф04-2509/2018 по делу N А45-22451/2017, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 06.03.2018 г. N Ф08-454/2018 по делу N А32-1369/2017, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 17.10.2017 г. N Ф06-25298/2017 по делу N А57-21160/2016, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 08.12.2015 г. N Ф02-6171/2015 по делу N А33-20100/2014, постановление Арбитражного суда Московского округа от 29.09.2015 г. N Ф05-13131/2015 по делу N А40-3017/15 и др.);

2) самовольного занятия земельного участка (см., например, определение ВС РФ от 30.04.2019 г. N 305-ЭС19-4683 по делу N А41-33605/2018, определение ВС РФ от 29.04.2019 г. N 304-ЭС18-5081 по делу N А67-7017/2016, определение ВС РФ от 03.12.2018 г. N 309-ЭС18-21244 по делу N А07-22545/2017, определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 30.10.2018 г. N 71-КГ18-6, определение ВС РФ от 11.12.2017 г. N 304-ЭС17-18758 по делу N А81-3775/2016, определение ВС РФ от 11.12.2017 г. N 310-ЭС17-17510 по делу N А64-382/2016, определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 27.06.2017 г. N 38-КГ17-4 и др.).

Этот перечень не является закрытым, но в то же время ограничен предусмотренными федеральными законами случаями. Например, согласно ст.166-168 ГК РФ, лицо, которое имеет охраняемый законом интерес в признании сделки недействительной, может обратиться в суд с таким требованием. То есть, истец вправе защищать свое нарушенное право не только путем признания недействительным акта исполнительного органа государственной власти, но и путем признания оспариваемой сделки недействительной. Так, суд апелляционной инстанции посчитал, что суд первой инстанции не учел право выбора, которое предоставлено нормой ст.60 ЗК РФ правообладателю земельного участка при восстановлении нарушенного права, а также то, что перечень способов восстановления нарушенных прав на земельный участок носит открытый характер и не ограничивается способами, перечисленными в рассматриваемой статье (см. постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2017 г. N 09АП-11073/2017 по делу N А40-12291/16, постановление Арбитражного суда Московского округа от 04.04.2018 г. N Ф05-1342/2018 по делу N А40-12291/16, определение ВС РФ от 23.07.2018 г. N 305-ЭС18-10003 по делу N А40-12291/2016).

К искам о правах на недвижимое имущество относятся, в частности, иски об истребовании имущества из чужого незаконного владения, об устранении нарушений права, не связанных с лишением владения, о признании права, об установлении сервитута, об установлении границ земельного участка, об освобождении имущества от ареста (п.2 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 г. N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав").

2. В п.2 комментируемой статьи определены требования, путем предъявления которых действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены.

В соответствии с подп.1 п.2 комментируемой статьи действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем признания недействительными в судебном порядке не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления (подробнее об этом см. комментарий к ст.61 ЗК РФ).

Согласно подп.2 п.2 комментируемой статьи действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем приостановления исполнения не соответствующих законодательству актов исполнительных органов государственной власти или актов органов местного самоуправления (см., например, определение ВС РФ от 15.08.2016 г. N 301-ЭС16-9101 по делу N А43-24052/2014, постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2016 г. N 11АП-18101/2015 по делу N А49-7447/2015 и др.).

Согласно подп.3 п.2 комментируемой статьи действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем приостановления промышленного, гражданско-жилищного и другого строительства, разработки месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатации объектов, проведения агрохимических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и иных работ в порядке, установленном Правительством РФ.

Исходя из положений ст.304 ГК РФ, регулирующей защиту прав собственника от нарушений, не связанных с лишением владения, собственник может требовать устранения всяких нарушений его права, хотя бы эти нарушения и не были соединены с лишением владения.

Таким образом, приостановление соответствующей деятельности в административном порядке не исключено, когда такой порядок специально установлен Правительством РФ. Вместе с тем, в соответствии со ст.76 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" споры в области охраны окружающей среды разрешаются в судебном порядке в соответствии с законодательством.

Согласно ст.80 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом.

Кроме того, ст.34 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" установлено, в частности, что эксплуатация объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда эксплуатации указанных объектов. Прекращение в полном объеме эксплуатации этих объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда.

Статьей 6 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, отнесено, в частности, обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды.

Указанные нормы свидетельствуют о том, что иск о приостановлении или о прекращении деятельности юридического или физического лица, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, является надлежащим способом защиты права. О признании действий по использованию земельного участка незаконными, запрете деятельности по разработке карьера см. постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.10.2016 г. N 15АП-15760/2016 по делу N А32-20380/2015.

О признании действий по использованию земельного участка незаконными, об обязании устранить нарушение земельного законодательства путем перевода земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, о запрете деятельности по разработке карьера и добычи гравийно-песчаной смеси на земельном участке до перевода в категорию земель промышленности см. постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.03.2016 г. N 15АП-3262/2016 по делу N А32-15893/2015.

В соответствии с подп.4 ч.2 комментируемой статьи действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.

Так, опираясь на указанные нормы, суд, установив, что спорный объект не является объектом недвижимости, а возведенное строение имеет наложение на земли городского округа в отсутствие на то правовых оснований, пришел к выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения требований администрации в отношении освобождения земельного участка от части расположенного на нем строения с возложением обязанности приведения участка в первоначальное состояние (см. постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 29.10.2018 г. N Ф01-4572/2018 по делу N А39-3573/2016).

О рассмотрении арбитражными судами исков об освобождении земельного участка от расположенных на нем объектов см. постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 28.03.2019 г. N Ф02-781/2019 по делу N А19-11216/2018, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12.02.2019 г. N Ф02-6387/2018 по делу N А19-19224/2017, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 29.04.2019 г. N Ф03-35/2019 по делу N А51-25296/2017, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 05.02.2019 г. N Ф03-5993/2018 по делу N А24-4497/2016, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 17.12.2018 г. N Ф04-5220/2018 по делу N А46-5534/2018 и др.

Об обязании устранить допущенные нарушения прав истца, выразившиеся в несанкционированном размещении отходов на принадлежащем истцу земельном участке, путем удаления отходов с территории данного земельного участка см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 25.12.2017 г. N Ф06-27374/2017 по делу N А12-64592/2016. В данном споре истец (арендатор земельного участка) утверждал, что ответчик, являясь арендатором смежного земельного участка, самовольно нарушил границы участка, арендуемого истцом, и произвел размещение отходов производства и потребления на территории принадлежащего истцу земельного участка. Требование удовлетворено, поскольку факт несанкционированного размещения ответчиком бытовых отходов на земельном участке истца подтвержден. Определением ВС РФ от 30.03.2018 г. N 306-ЭС18-3795 отказано в передаче дела г. N А12-64592/2016 в Судебную коллегию по экономическим спорам.

В силу п.2 ст.62 ЗК РФ на основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре (восстановление плодородия почв и т.д.). Об обязании привести земельный участок в надлежащее состояние, пригодное для использования его по целевому назначению, путем выполнения за свой счет работы по рекультивации и восстановлению плодородного слоя земельного участка см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 05.03.2019 г. N Ф06-42700/2018 по делу N А55-8657/2018. В данном деле истец ссылался на то, что ответчик произвел работы по рекультивации земельного участка, предоставленного ему на праве постоянного (бессрочного) пользования, с нарушением установленного порядка. Требование удовлетворено, поскольку работы по рекультивации ответчиком произведены с нарушением порядка, предусмотренного соответствующими нормативно-правовыми актами.

Об обязании привести земельный участок в первоначальное состояние, о наложении запрета на проведение работ по строительству здания на земельном участке до приведения его в первоначальное состояние см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 28.11.2017 г. N Ф06-15137/2016 по делу N А57-24419/2015. Орган местного самоуправления указал, что предпринимателем в нарушение требований проектной документации и разрешения на строительство на территории земельного участка при строительстве магазина были проведены вскрышные строительные земляные работы. Требование удовлетворено, поскольку факт нарушения предпринимателем градостроительного законодательства подтвержден. Определением ВС РФ от 06.04.2018 г. N 306-ЭС17-2136 отказано в передаче дела г. N А57-24419/2015 в Судебную коллегию по экономическим спорам.

О рассмотрении судами общей юрисдикции исков об освобождении земельного участка от расположенных на нем объектов см. апелляционное определение Приморского краевого суда от 01.08.2018 по делу N 33-7082/2018, апелляционное определение Амурского областного суда от 07.02.2018 по делу N 33АП-101/2018, апелляционное определение Самарского областного суда от 11.04.2019 г. N 33-4454/2019, апелляционное определение Пензенского областного суда от 19.02.2019 г. N 33-425/2019, апелляционное определение Ленинградского областного суда от 28.11.2018 г. N 33-7209/2018 и др.

Комментарий к статье 61. Признание недействительным акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления

1. Закрепляя в ст.12 в качестве одного из способов защиты гражданских прав возможность признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, в ст.13 ГК РФ уточняет, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст.12 ГК РФ.

В п.1 комментируемой статьи закреплено, что ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или ненормативный акт органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным.

Ненормативный правовой акт - правовой акт, носящий индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер, содержащий индивидуальные предписания, рассчитанные на однократное применение и адресованные конкретному лицу (лицам).

Судебные органы дают следующую трактовку:

а) под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в отношении конкретного лица, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающие права и охраняемые законом интересы и влекущие неблагоприятные юридические последствия для этого лица (см. определение ВС РФ от 03.03.2016 г. N 304-КГ15-18744 по делу N А45-2981/2015);

б) под ненормативным актом, который в соответствии со ст.13 ГК РФ может быть оспорен в судебном порядке, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий юридические последствия (см. постановление АС Северо-Кавказского округа от 09.06.2016 г. N Ф08-4154/2016 по делу N А77-1220/2015);

в) под ненормативным актом, который в соответствии со ст.13 ГК РФ и ст.198 АПК РФ может быть оспорен и признан судом недействительным, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы юридического лица и влекущий неблагоприятные юридические последствия (см. решение Суда по интеллектуальным правам от 10.08.2017 г. по делу N СИП-279/2017).

Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц регулируется нормами гл.24 АПК РФ. При этом стоит учесть, что производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих регулируется нормами гл.22 КАС РФ.

Нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.

См. постановление ГД ФС РФ от 11.11.1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации".

Признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов РФ, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными гл.21 КАС РФ, гл.23 АПК РФ. Такое оспаривание производится посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим нормативного правового акта (заявление об оспаривании нормативного правового акта), как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений, а также посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим акта, обладающего нормативными свойствами (заявление об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами), как не соответствующего по своему содержанию действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.

Последствием признания судом нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.

Подробнее о практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, см. одноименное постановление Пленума ВС РФ от 25.12.2018 г. N 50.

О судебной практике, затрагивающей применение п.1 комментируемой статьи, см. определение ВС РФ от 16.08.2017 г. N 305-КГ17-10278 по делу N А41-33732/2016, определение ВС РФ от 21.04.2017 г. N 307-КГ17-3143 по делу N А26-16/2016, определение ВС РФ от 15.07.2015 г. N 301-КГ15-7117 по делу N А38-1717/2014, определение ВС РФ от 11.07.2017 г. N 301-КГ17-8053 по делу N А79-9753/2014, постановление Арбитражного суда Московского округа от 30.10.2018 г. N Ф05-17506/2018 по делу N А40-180441/17, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 02.03.2017 г. N Ф01-181/2017 по делу N А79-9753/2014, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 03.02.2016 г. N Ф04-28676/2015 по делу N А46-4022/2015 и др.

2. Положениями п.2 комментируемой статьи предусматривается правило о возмещении убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту и нарушающего права на землю и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица акта исполнительного органа государственной власти или акта органа местного самоуправления. Такие убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством.

Отметим, что в п.2 Обзора правовых позиций Президиума ВАС РФ по вопросам частного права (август 2012 г.) было указано, что п.2 ст.61 ЗК РФ, п.1 ст.8, ст.15, ст.16, 1069 ГК РФ, ч.1 ст.4 АПК РФ предусматривается обязанность по возмещению убытков, причиненных в результате издания органом государственной власти или местного самоуправления незаконного акта, только в случае, когда лицо, понесшее эти убытки, несмотря на незаконность акта, не знало и не могло знать о незаконности этого акта. В указанном в п.2 Обзора правовых позиций Президиума ВАС РФ по вопросам частного права (август 2012 г.) деле, как следует из всей совокупности обстоятельств и имеющихся доказательств, истец не мог не знать о том, что постановление мэра муниципального образования не соответствует ст.6 ВК РФ, поскольку предполагаемый объект строительства расположен в береговой полосе водного объекта общего пользования. В связи с изложенным Президиум ВАС РФ пришел к выводу о том, что интерес истца, знавшего о неправомерности застройки испрашиваемого земельного участка, не подлежит судебной защите. Игнорируя установленное ВК РФ регулирование правового режима береговой полосы водного объекта общего пользования, истец обратился с заявлением о предоставлении ему земельного участка и впоследствии на свой риск нес расходы, связанные с предполагаемой застройкой участка.

В другом деле, суды пришли к выводу о недоказанности совокупности условий, при которых убытки подлежат взысканию с муниципального образования, что подтвердил Верховный Суд РФ в определении от 08.02.2017 г. N 310-ЭС16-20508 по делу N А54-4710/2014. В этом споре общество обратилось в арбитражный суд с иском, уточненным к муниципальному образованию в лице финансово-казначейского управления администрации города Рязани о взыскании более чем 9 млн. рублей убытков. Арбитражный суд Рязанской области решением от 17.03.2016, оставленным без изменения постановлениями Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.06.2016 г. N 20АП-2815/2016 и Арбитражного суда Центрального округа от 18.10.2016 г. N Ф10-3113/2015 по делу N А54-4710/2014, в иске отказал. Изучив доводы жалобы и принятые по делу судебные акты, судья ВС РФ счел, что оснований для передачи жалобы общества на рассмотрение в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ не имеется. Общество, ссылаясь на то, что незаконные действия администрации города Рязани по формированию и передаче обществу в аренду земельного участка, находящегося в рекреационной зоне, и выдаче ему разрешения на строительство кафе на данном участке привели к возникновению ущерба в размере затрат, связанных со строительством, материальной помощи предыдущему арендатору, арендной платы за земельный участок, расходов на технологическое присоединение к сетям, прокладке кабеля и др., обратилось в арбитражный суд с иском. Арбитражные суды, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства, пришли к выводу о недоказанности совокупности условий, при которых убытки подлежат взысканию с муниципального образования. Суды исходили из следующего: начиная строительство объекта с нарушением норм градостроительного и земельного законодательства, общество должно и обязано было осознавать риск наступления неблагоприятных для него последствий; общество, в интересах которого администрация вынесла отмененные впоследствии ненормативные акты, не могло не знать о том, что его действия и действия администрации города совершены с нарушением земельного законодательства; произведенные обществом расходы осуществлялись им на свой риск, часть расходов понесена обществом после отмены ранее выданного ему разрешения на строительство; истец не доказал наличие и размер убытков, причинно-следственной связи между понесенными им расходами и противоправными действиями ответчиков.

О взыскании убытков по договору аренды см. также постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.02.2019 г. N 15АП-17289/2018 по делу N А32-7172/2018, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.06.2017 г. N 15АП-4820/2017 по делу N А32-42150/2016, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 22.09.2017 г. N Ф08-6297/2017. О взыскании убытков, неосновательного обогащения см. постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.08.2017 г. N 15АП-10840/2017 по делу N А32-28840/2016, постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.11.2017 г. N Ф08-8417/2017.

Пункт 1 ст.15 ГК РФ предусматривает возможность возмещения лицу, права которого нарушены, причиненных ему убытков. При этом под реальным ущербом понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (п.2 ст.15 ГК РФ).

Согласно правовой позиции, изложенной в п.11, 12 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 г. N 25 "О применении судами положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", применяя ст.15 ГК РФ, следует учитывать, что по общему правилу лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. Возмещение убытков в меньшем размере возможно в случаях, предусмотренных законом или договором в пределах, установленных гражданским законодательством, при этом по делам о возмещении убытков истец обязан доказать, что ответчик является лицом, в результате действий (бездействия) которого возник ущерб, а также факты нарушения обязательства или причинения вреда, наличие убытков (п.2 ст.15 ГК РФ).

Для наступления ответственности, установленной правилами ст.15 ГК РФ, необходимо наличие состава (совокупности условий) правонарушения, включающего: факт нарушения другим лицом возложенных на него обязанностей (совершения незаконных действий или бездействия), наличие причинно-следственной связи между допущенным нарушением и возникшими у заявителя убытками, а также размер причиненных убытков.

Как следует из разъяснений, содержащихся в п.10 совместного Постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", при разрешении споров, связанных с возмещением убытков, причиненных гражданам и юридическим лицам нарушением их прав, необходимо иметь в виду, что в состав реального ущерба входят не только фактически понесенные соответствующим лицом расходы, но и расходы, которые это лицо должно будет произвести для восстановления нарушенного права (п.2 ст.15 ГК РФ). Необходимость таких расходов и их предполагаемый размер должны быть подтверждены обоснованным расчетом, доказательствами, в качестве которых могут быть представлены смета (калькуляция) затрат на устранение недостатков товаров, работ, услуг; договор, определяющий размер ответственности за нарушение обязательств, и т.п. Бремя доказывания указанных обстоятельств лежит на истце. При этом лицо, требующее через суд от иного субъекта возмещения причиненных убытков, должно доказать наличие состава правонарушения. Отсутствие хотя бы одного из условий ответственности влечет отказ в удовлетворении иска.

Так, в одном из дел установлено, что решение органа местного самоуправления об утверждении акта выбора земельного участка является решением о предварительном согласовании места размещения объекта и является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства. Земельный участок выбран администрацией района из земель сельскохозяйственного назначения, на что указано в акте выбора и обследования земельного участка для строительства и постановлении администрации о его утверждении, в связи с чем процедура предоставления обществу земельного участка под строительство базы по производству брусчатки и тротуарной плитки из земель сельскохозяйственного назначения начата и проведена администрацией муниципального образования без учета требований специального законодательства, регулирующего оборот земель сельскохозяйственного назначения. Суд признал, что в этой связи все изданные администрацией постановления по этому вопросу незаконны изначально и привели в итоге к подписанию ничтожного договора аренды, что подтверждено вступившим в законную силу решением арбитражного суда, в связи с чем расходы общества для получения разрешительной документации и земельного участка в аренду для целей строительства на нем базы по производству брусчатки и тротуарной плитки, по переводу земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения являются убытками общества (см. постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 12.11.2018 г. по делу N А33-3820/2018).

Согласно ст.16 ГК РФ, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению РФ, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.

В ст.1069 ГК РФ предусмотрено, что внедоговорной вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.

Общими основаниями ответственности за причинение вреда являются противоправность поведения нарушителя, причинная связь между таким поведением и наступившим вредом, а также вина причинителя вреда (ст.1064 ГК РФ). Кроме того, в предмет доказывания по делу о взыскании убытков входит установление факта причинения вреда и размера понесенных убытков. Противоправность поведения нарушителя при наступлении гражданско-правовой ответственности, предусмотренной ст.16, 1069 ГК РФ, выражается в незаконности актов, действий или бездействия органов публичной власти.

Субъектами данной ответственности являются органы государственной власти или местного самоуправления, исполняющие свои властные публичные обязанности и выступающие от имени соответствующих публично-правовых образований, которые возмещают внедоговорной вред за счет казны.

По общему правилу об обязательствах вследствие причинения вреда, вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред (п.1 ст.1064 ГК РФ).

В соответствии с п.12 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" по делам о возмещении убытков истец обязан доказать, что ответчик является лицом, в результате действий (бездействия) которого возник ущерб, а также факты нарушения обязательства или причинения вреда, наличие убытков (п.2 ст.15 ГК РФ). Отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим обязательство (п.2 ст.401 ГК РФ). По общему правилу лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине (п.2 ст.1064 ГК РФ). Бремя доказывания своей невиновности лежит на лице, нарушившем обязательство или причинившем вред. Вина в нарушении обязательства или в причинении вреда предполагается, пока не доказано обратное.

Так, например, удовлетворяя исковые требования в части взыскания с Забайкальского края в лице Департамента за счет казны Забайкальского края в пользу ДНТ "Багульник" 4,5 млн. рублей убытков, суды исходили из доказанности истцом факта несения расходов на межевание и оценку земельных участков, расходов, направленных на реализацию проекта организации и застройки дачной территории, обеспечение возможности фактического ведения дачного хозяйства и благоустройства дачных территорий, наличия причинно-следственной связи между убытками товарищества и изданием Департаментом незаконных распоряжений, а также наличия вины Департамента, выразившейся в неисполнении им обязанности по согласованию предоставления спорных земельных участков с Министерством обороны. При принятии решения суд принял во внимание представленные в материалы дела письма агентства по управлению государственным имуществом и Государственной лесной службы, имевшиеся у Департамента на момент принятия распоряжений. В указанных письмах содержится информация об изъятии земельного участка площадью 35 га, частью которого является предоставленный ДНТ "Багульник" участок, для нужд Забайкальского военного округа (см. постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 26.06.2018 г. N Ф02-2197/2018 по делу N А78-6264/2017, определение ВС РФ от 05.10.2018 г. N 302-ЭС18-15558 по делу N А78-6264/2017).

О взыскании убытков, возникших у индивидуального предпринимателя в результате незаконного распоряжения земельным участком вследствие противоправных действий органа местного самоуправления при заключении договора аренды на земельный участок и дальнейшего признания данного договора недействительным, см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 02.03.2018 г. N Ф06-30163/2018 по делу N А12-9109/2017. Поскольку вступившим в законную силу решением Краснослободского районного суда Волгоградской области по делу от 21.11.2016 г. N 2-720/2016 установлено, что администрация не была наделена правом по распоряжению земельным участком, расположенным в границах особо охраняемой природной территории регионального значения и являющейся собственностью Волгоградской области, в связи с чем, передача земельного участка по договору аренды была осуществлена за пределами предоставленных органу местного самоуправления полномочий, администрацией совершены незаконные действия по передаче истцу в аренду земельного участка при отсутствии права по распоряжению земельным участком, расположенным в границах особо охраняемой природной территории регионального значения. Доводы администрации об отсутствии виновных действий ответчика при передаче земельного участка в аренду истцу признаны противоречащими обстоятельствам, установленным решением суда общей юрисдикции, оценены судами первой и апелляционной инстанций и не были приняты ими во внимание.

Из системного толкования норм п.2 ст.61 ЗК РФ, п.1 ст.8, ст.15, 16, 1069 ГК РФ, ч.1 ст.4 АПК РФ следует, что обязанность по возмещению убытков, причиненных в результате издания органом государственной власти или местного самоуправления незаконного акта, возникает только в случае, когда лицо, понесшее эти убытки, несмотря на незаконность акта, не знало и не могло знать о незаконности этого акта. То есть, обязанность по возмещению убытков, причиненных в результате издания органом государственной власти или местного самоуправления незаконного акта, только в случае, когда лицо, понесшее эти убытки, несмотря на незаконность этого акта, не знало и не могло знать о его незаконности, то есть, лицо, требующее возмещения, должно доказать, что оно не содействовало увеличению убытков и приняло все меры к уменьшению наступивших убытков.

Так, Общество обратилось в Арбитражный суд Приморского края с исковым заявлением к Приморскому краю в лице Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края и к муниципальному образованию г.Владивосток в лице администрации города Владивостока и Управления градостроительства и архитектуры администрации г.Владивостока о солидарном взыскании за счет казны публично-правового образования субъекта РФ Приморского края и казны муниципального образования город Владивосток убытков в сумме 8,8 млн.руб., включая: стоимость переданных прав и обязанностей по договорам аренды; государственной пошлины за регистрацию перехода права на недвижимое имущество в отношении спорных земельных участков; стоимость эскизного проекта торгового павильона; поставка и комплектация строительных конструкций, сборка строительных конструкций по договору; установка ограждения объекта, временного электроснабжения и выполнение работ по планировке территории по договору; сантехнические и электромонтажные работы, внутренняя отделка помещения по договору подряда; работы по благоустройству территории, обшивке цоколя и навеса, устройству лестницы с пандусом по договору подряда; составление опросного листа и расчет нагрузки по водоснабжению и водоотведению; технологическое присоединение к электрическим сетям; стоимость услуг по представлению интересов общества в районном суде по иску прокурора; стоимость услуг по представлению интересов общества в арбитражном суде на основании договора на оказание консультационных (юридических) услуг; стоимость оценочных услуг на основании договора, а также взыскать с муниципального образования г.Владивосток в лице управления убытки, составляющие уплаченные арендные платежи по договорам аренды. Суд, отказывая в удовлетворении требования, указал, что правило о недопустимости сформирования земельных участков за счет территории общего пользования, режим которой не может быть соблюден в условиях существования арендных отношений, напрямую следует из действующего законодательства, и, соответственно, данное правило не могло быть неизвестно обществу. С учетом изложенного признан обоснованным довод департамента о том, что при заключении соглашений о передаче прав и обязанностей по договорам аренды спорных земельных участков истец мог, а при должной осмотрительности должен был знать о том, в границах какой территории находятся земельные участки и какие ограничения установлены для данной территориальной зоны в отношении разрешенного использования земельных участков по виду "объекты розничной торговли", "стоянки автомобильного транспорта", "парковки". То обстоятельство, что в схемах расположения земельных участков на кадастровом плане территории границы красных линий перспективного развития автодороги обозначены не были, не свидетельствует о наличии объективных препятствий в получении указанной информации и о добросовестном заблуждении истца в отсутствии таких линий в пределах спорной территории, поскольку спорные участки не могли быть сформированы в отсутствие такой информации. При таких обстоятельствах у суда отсутствовали основания считать, что предъявленные ко взысканию убытки в сумме возникли вследствие виновных действий администрации и департамента по отношению к истцу (см. постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2018 г. N 05АП-127/2018, 05АП-360/2018, 05АП-362/2018 по делу N А51-9840/2017, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 07.05.2018 г. N Ф03-1593/2018 по делу N А51-9840/2017).

В одном из дел, по мнению суда апелляционной инстанции, понесенные истцом расходы с учетом требований ст.15, 16, 1069 ГК РФ в данном конкретном случае не могут быть связаны только с незаконными действиями Прибайкальской районной администрации и не находятся в прямой причинно-следственной связи с такими действиями уполномоченного органа. Действия истца по межеванию земельного участка, по подготовке строительства при отсутствии правовых оснований и иные расходы для использования земельного участка носили неоправданный и неразумный характер. Истец при должной степени заботливости и осмотрительности должен был знать о том, что на спорном земельном участке, который находится в границах водоохранной зоны озера Байкал, не допускается строительство. Суд признал, что понесенные истцом затраты на строительство дороги, проведение электричества, межевание и постановку на кадастровый учет земельных участков, проектные и другие работы не могут компенсироваться за счет публично-правового образования, поскольку сами по себе не связаны с действиями органов государственной власти и местного самоуправления (см. постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2019 г. N 04АП-7026/2018 по делу N А10-8455/2017).

О взыскании убытков, причиненных неправомерными действиями органа местного самоуправления по отмене ранее выданного разрешения на строительство, см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 14.07.2017 г. N Ф06-22129/2017 по делу N А12-59247/2016.

Отметим, что сами по себе факты наличия у истца убытков и противоправности действий ответчика не дают оснований для их возмещения (постановление Президиума ВАС РФ от 17.07.2012 г. N 2683/12).

Исходя из ст.2 ГК РФ, предпринимательской деятельностью является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли. Так, судом отмечено, что заблаговременно до заключения договора аренды земельного участка с целью строительства объекта значительного объема и стоимости, строительства его за счет заемных средств (стимул для особенно тщательного изучения предмета будущего договора аренды) истец должен был осмотреть предмет сделки на наличие возможности размещения собственно объекта, строительной и иной техники, высотного крана с учетом выноса стрелы, подъездов к нему в целях доставки материалов и конструкций, мест складирования материалов и конструкций и иного обязательного. Для этого ему было необходимо определиться с границами земельного участка на местности, обозначить эти границы стационарными техническими средствами на время строительства (значительный период времени, поскольку строительство 286 квартирного жилого дома подразумевает затраты значительного времени). Без определения границ земельного участка на местности до заключения сделки аренды застройщик не мог дать оценку возможности строительства. Законодательство, регулирующее ширину береговой полосы водных объектов, запрещающее формирование земельных участков на водных объектах федеральной собственности с включением в их площадь земель общего пользования, является общедоступным, поскольку начинает действовать с момента официального опубликования. С учетом изложенного суд пришел к выводу о том, что истец, действующий добросовестно, не мог не знать о вхождении в площадь земельного участка федерального водного объекта, его береговой полосы, о недопустимости формирования земельного участка с включением в него водного объекта и береговой полосы, и, несмотря на информированность о пороках предмета сделки, сторонами спора договор аренды земельного участка был подписан, зарегистрирован, общество приступило к строительству жилого дома (см. постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2019 г. N 15АП-1154/2019 по делу N А32-3018/2018).

О взыскании убытков в виде арендной платы за земельный участок, выкупной цены участка, расходов на нотариальное заверение документов, предоставление равноценного земельного участка, составление документов в отношении этого участка, земельного налога в связи с тем, что истцу был предоставлен земельный участок, который позже он продал, а судебным актом постановление о предоставлении участка признано незаконным, земельный участок истребован из незаконного владения покупателя (см. апелляционное определение Свердловского областного суда от 14.12.2017 г. по делу N 33-21797/2017).

Комментарий к статье 62. Возмещение убытков

1. В силу положений п.1 комментируемой статьи убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, в том числе упущенная выгода, подлежат возмещению в полном объеме в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. В силу подп.4 п.1, подп.2 п.2, п.3 ст.57 ЗК РФ возмещению в полном объеме подлежат убытки, причиненные ограничением прав собственников земельных участков, возмещение убытков осуществляется за счет соответствующих бюджетов или лицами, в пользу которых ограничиваются права на земельные участки.

О взыскании убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды в связи с тем, что при вхождении земельных участков, приобретенных им для строительства коттеджного поселка, в состав особо охраняемой природной территории утрачена возможность строительства и их реализации, см. определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 20.03.2018 г. N 9-КГ17-23. Дело направлено на новое апелляционное рассмотрение, так как суд незаконно принял и оценил новые доказательства, сослался на заключение эксперта, полученное с нарушением процессуальных норм, не учел, что акт о реорганизации особо охраняемых природных территорий не ограничивает прав истца, что не доказана возможность реализации проекта строительства, что объекты электро- и водоснабжения из собственности истца не выбыли, а также доводы о завышении истцом стоимости работ. Однако, апелляционным определением Нижегородского областного суда от 15.05.2018 по делу N 33-5968/2018 решение Нижегородского районного суда г.Нижнего Новгорода от 06.06.2016 об отказе в удовлетворении требований заявителя оставлено без изменения. Применительно к данному делу истец предъявил Правительству Нижегородской области и министерству финансов Нижегородской области требования о взыскании убытков в виде стоимости земельных участков и расходов в виде затрат и вложений, произведенных истцом в неосуществленный проект строительства коттеджного поселка. Однако, истцом, в нарушение ст.56 ГПК РФ, не доказан факт возникновения у него убытков именно в связи с изданием постановления. Кроме того, истцом не представлено безусловных доказательств наличия реальной возможности осуществления жилищного строительства на приобретенных земельных участках на дату приобретения. Также исходя из совокупности необходимых для удовлетворения требований о взыскании убытков оснований истцом не представлено доказательств наличия вины Правительства Нижегородской области, то есть незаконности его действий, что исключает возможность взыскания убытков. Кроме того, истцом при рассмотрении дела не было представлено надлежащих доказательств, достоверно подтверждающих принятие им всех мер, необходимых для получения соответствующей выгоды, и сделанные с этой целью приготовления, а также, что допущенное ответчиком нарушение явилось единственным необходимым и достаточным препятствием, не позволившим истцу получить соответствующую выгоду, а все остальные необходимые для получения этой выгоды действия и приготовления были последним совершены. Как следует из материалов дела, истцом получены разрешения на строительство двух индивидуальных жилых домов, а также на строительство сетей электроснабжения коттеджного поселка, однако документы, свидетельствующие о наличии у истца разрешительной документации на строительство коттеджного поселка на всей территории, принадлежащей истцу, в материалы дела не представлены, не имеется согласованного в установленном порядке проекта строительства, отсутствует заключение государственной экспертизы проектной документации коттеджного поселка, а также отсутствуют разрешения на строительство иных индивидуальных жилых домов (за исключением двух вышеназванных).

О рассмотрении спора о взыскании реального ущерба, упущенной выгоды и неосновательного обогащения, в связи с тем, что в результате изъятия земельного участка и его последующего нецелевого использования истцу причинены убытки, см. определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 20.09.2017 г. по делу N 308-ЭС17-6035, А18-572/2012. В удовлетворении требования отказано, поскольку у истца право собственности на спорный земельный участок не возникало, а зарегистрированное за ним право собственности признано вступившими в законную силу судебными актами отсутствующим. Истцом не доказаны противоправность действий ответчиков, факт причинения ему убытков, наличие причинно-следственной связи между заявленными убытками и действиями ответчиков и необоснованности размера убытков.

Исходя из разъяснений, данных в п.2 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2016 г. N 7 "О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств", под реальным ущербом понимаются расходы, которые кредитор произвел или должен будет произвести для восстановления нарушенного права, а также утрата или повреждение его имущества; упущенной выгодой являются не полученные кредитором доходы, которые он получил бы с учетом разумных расходов на их получение при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено. То есть, кредитор представляет доказательства, подтверждающие наличие у него убытков, а также обосновывающие с разумной степенью достоверности их размер и причинную связь между неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства должником и названными убытками. Должник вправе предъявить возражения относительно размера причиненных кредитору убытков и представить доказательства, что кредитор мог уменьшить такие убытки, но не принял для этого разумных мер (ст.404 ГК РФ).

В силу процессуального правила доказывания (ст.65 АПК РФ) каждое лицо, участвующее в деле, обязано представлять доказательства в обоснование своих требований и возражений по иску. При этом в предмет доказывания убытков входит наличие в совокупности четырех необходимых элементов: 1) факта нарушения права истца; 2) вины ответчика в нарушении права истца; 3) факта причинения убытков и их размера; 4) причинно-следственной связи между фактом нарушения права и причиненными убытками. Отсутствие хотя бы одного из вышеназванных условий состава правонарушения влечет за собой отказ в удовлетворении требования о взыскании убытков.

Согласно разъяснениям, изложенным в п.12, 13 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", по делам о возмещении убытков истец обязан доказать, что ответчик является лицом, в результате действий (бездействия) которого возник ущерб, а также факты нарушения обязательства или причинения вреда, наличие убытков. Вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред (ст.1064 ГК РФ).

О рассмотрении спора о взыскании убытков, составляющих реальный ущерб, упущенную выгоду, в связи с тем, что земельный участок, использовавшийся истцом, в результате накопления ответчиком отходов производства и потребления стал непригодным для ведения сельскохозяйственного производства, см. постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 23.04.2019 г. N Ф03-932/2019 по делу N А73-9355/2018. Требование удовлетворено, так как в результате свалки силоса на земельный участок истца была уничтожена кормовая тыква, вследствие чего ему причинен реальный ущерб в виде оплаты услуг по договору на посадку, поливку и прополку урожая и стоимости утраченного урожая, в виде упущенной выгоды из-за невозможности исполнить договор контрактации.

О взыскании убытков в виде стоимости приобретенных семян, расходов на аренду и оказание услуг сельскохозяйственной техники, упущенной выгоды в виде неполученной прибыли, в связи с тем, что ответчик препятствует истцу в пользовании арендованными земельными участками, в отношении которых истец понес затраты на приобретение посевного материала, оплату аренды сельскохозяйственной техники, см. постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 16.07.2018 г. N Ф03-2669/2018 по делу N А04-8647/2016. Требование удовлетворено, так как доказан факт использования ответчиком в отсутствие к тому правовых оснований земельных участков, предоставленных по договору аренды истцу, в результате чего последнему причинены убытки.

В п.14 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что по смыслу ст.15 ГК РФ упущенной выгодой является неполученный доход, на который увеличилась бы имущественная масса лица, право которого нарушено, если бы нарушения не было; поскольку упущенная выгода представляет собой неполученный доход, при разрешении споров, связанных с ее возмещением, следует принимать во внимание, что ее расчет, представленный истцом, как правило, является приблизительным и носит вероятностный характер; это обстоятельство само по себе не может служить основанием для отказа в иске.

При этом лицо, взыскивающее упущенную выгоду, должно доказать, что возможность получения им доходов существовала реально, то есть документально подтвердить совершение им конкретных действий и сделанных с этой целью приготовлений, направленных на извлечение доходов, которые не были получены в связи с допущенным должником нарушением, то есть доказать, что допущенное ответчиком нарушение явилось единственным препятствием, не позволившим ему получить упущенную выгоду. Исходя из разъяснений, изложенных в п.5 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2016 г. N 7 "О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств", при установлении причинной связи между нарушением обязательства и убытками необходимо учитывать, в частности, то, к каким последствиям в обычных условиях гражданского оборота могло привести подобное нарушение. Бремя доказывания указанных выше обстоятельств лежит на истце. Кроме того, согласно п.4 ст.393 ГК РФ при взыскании упущенной выгоды учитываются предпринятые кредитором для ее получения меры и сделанные с этой целью приготовления. Таким образом, для взыскания упущенной выгоды обществу в порядке ст.65 АПК РФ необходимо доказать, что допущенное ответчиком нарушение явилось единственным препятствием, не позволившим ему получить выгоду, заявленную в качестве упущенной, а также доказать, какие доходы он реально (достоверно) получил бы, если бы не утратил возможность использовать спорное имущество при обычных условиях гражданского оборота.

Так, например, в одном из дел, общество связывало наступление убытков в форме упущенной выгоды с невозможностью воспользоваться своим законным правом на пользование земельным участком в силу незаконного пользования ответчиком частью данного земельного участка площадью, что, в свою очередь, подтверждается установленными судами обстоятельствами. Исследовав представленные в материалы дела доказательства, а также приняв во внимание преюдициально значимые обстоятельства по ранее рассмотренным делам, суды не установили совокупность условий, необходимых для возложения на общество гражданско-правовой ответственности в виде возмещения убытков. В обоснование данных выводов суды указали на то, что в рассматриваемый период общество самостоятельно не производило подготовку почвы, посев полей и уборку урожая на земельном участке. При установленном суды признали обоснованными аргументы ответчика о завышении сведений об урожайности сои при исчислении упущенной выгоды, невозможности получения урожая в размере 15 центнеров с гектара в силу признанного обеими сторонами факта порчи посевов на части спорного участка градом. При таких обстоятельствах суды отказали в удовлетворении требований истца, мотивируя свои выводы отсутствием в данном случае условий, необходимых для возложения на общество ответственности в виде возмещения убытков (упущенной выгоды), а именно отсутствием доказательств наличия у истца права требования возмещения убытков, противоправности действий ответчика, недоказанности причинно-следственной связи между действиями ответчика и заявленной истцом упущенной выгодой, размера убытков (постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 05.12.2017 г. N Ф03-4517/2017 по делу N А04-403/2017).

О взыскании убытков в сумме реального ущерба в размере оплаты по договору аренды сельскохозяйственной техники и упущенной выгоды в размере неполученной прибыли, поскольку на земельных участках, находившихся во владении арендатора, колхоз в отсутствие правовых оснований засеял пшеницу, лишив арендатора возможности посева сои, а компенсировать убытки, связанные с затратами арендатора на приобретение посевного материала, на оплату аренды сельскохозяйственной техники с водителем, а также сумму неполученной прибыли он отказался, см. постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 06.07.2017 г. N Ф03-1678/2017 по делу N А04-8647/2016, определение ВС РФ от 23.10.2017 г. N 303-ЭС17-14958 по делу N А04-8647/2016.

В другом деле, судом отказано во взыскании упущенной выгоды в виде арендной платы за земельный участок, неосновательного обогащения за использование части участка в связи с неправомерным занятием ответчиком части принадлежащего истцу участка, поскольку истец не принимал мер для размещения на участке парковки и сдачи в аренду парковочных мест, ответчик компенсировал истцу сумму земельного налога с учетом использованной площади участка (см. постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 01.12.2017 г. N Ф04-5390/2017 по делу N А45-22720/2016).

О взыскании за счет муниципальной казны убытков, возникших в результате необоснованных действий по непредоставлению участка в аренду, в связи с тем, что в результате необоснованных действий органа местного самоуправления по предоставлению спорного участка другому лицу был лишен возможности пользоваться участком, засеивать на нем зерновые культуры, см. постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 26.01.2017 г. N Ф04-6247/2016 по делу N А03-24999/2015. Требование удовлетворено, поскольку отказ органа местного самоуправления в предоставлении спорного участка оспорен в судебном порядке, в результате необоснованных действий отсутствовала возможность осуществлять деятельность на участке и извлекать прибыль, размер убытков подтвержден результатами экспертизы.

В другом деле, в удовлетворении требования о признании незаконными действий по самозахвату земельного участка, возмещении ущерба отказано, поскольку иск предъявлен к ненадлежащему ответчику, автомобильная дорога как линейный объект сооружена и размещена в границах спорного земельного участка не органом местного самоуправления, он только принял данный готовый объект в собственность (см. постановление Арбитражного суда Московского округа от 10.09.2018 г. N Ф05-14271/2018 по делу N А41-23936/17, определение ВС РФ от 13.12.2018 г. N 305-КГ18-20278).

Судом отказано в удовлетворении требования о возмещении ущерба, причиненного лесному фонду РФ, поскольку факт причинения партнерством ущерба путем незаконного занятия участка лесного фонда, в том числе в виде нарушения плодородия почв, уничтожения лесного массива, документально не подтвержден (см. постановление Арбитражного суда Московского округа от 27.04.2017 г. N Ф05-3954/2017 по делу N А41-34444/16).

О взыскании убытков, причиненных аварийным прорывом нефтепровода, поскольку в результате разгерметизации принадлежащего ответчику нефтепровода произошло загрязнение земельного участка нефтесодержащей жидкостью, см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 25.09.2018 г. N Ф06-37748/2018 по делу N А12-131/2017.

О взыскании убытков в виде затрат на восстановление качества почвы, загрязненной нефтепродуктами, поскольку истец ссылался на то, что на спорном земельном участке произошел разлив нефти в результате прорыва принадлежащего ответчику нефтепровода, ответчик требование о взыскании убытков оставил без удовлетворения, см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 18.09.2018 г. N Ф06-31388/2018 по делу N А12-1519/2017. Дело передано в Судебную коллегию по экономическим спорам ВС РФ, поскольку заслуживает внимания довод заявителя о том, что экспертное заключение, положенное в основу решения суда, не содержит выводов о стоимости работ по выполнению обязательного технического этапа рекультивации, которые были учтены во всех предыдущих экспертных заключениях (см. определение ВС РФ от 25.04.2019 г. N 306-ЭС18-23424 по делу N А12-1519/2017).

В другом деле суд удовлетворил требование о взыскании убытков, возникших в результате незаконного распоряжения земельным участком, поскольку факт возникновения убытков и их размер подтверждены, индивидуальный предприниматель указал, что у него возникли убытки вследствие противоправных действий органа местного самоуправления при заключении договора аренды на земельный участок и дальнейшего признания данного договора недействительным (см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 02.03.2018 г. N Ф06-30163/2018 по делу N А12-9109/2017).

О рассмотрении спора по вопросу взыскания убытков, возникших в результате разрушения зданий и сооружений, поскольку в результате мероприятий по рекультивации территории в рамках федеральной целевой программы были разрушены здания и сооружения, принадлежащие на праве собственности истцу, в связи с чем истцу были причинены убытки, см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 21.03.2017 г. N Ф06-18730/2017 по делу N А57-30650/2015, определение ВС РФ от 19.06.2017 г. N 306-ЭС17-6997 по делу N А57-30650/2015. В удовлетворении требования отказано, поскольку истец не доказал свое право ни на земельный участок, на котором ответчиком проводились работы, ни на предположительно разрушенные ответчиком здания и сооружения.

Об устранении препятствия в пользовании земельным участком, освобождении участка от строительного мусора, взыскании убытков, связанных с изъятием участка, см. постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 02.04.2019 г. N Ф08-988/2019 по делу N А18-554/2013.

О взыскании упущенной выгоды в виде неполученного дохода в связи с тем, что то, что управлением не возвращен временно изъятый земельный участок и не предоставлен равноценный участок и поскольку не доказано наличие каких-либо объективных причин, подтверждающих невозможность в согласованные сроки передать главе КФХ спорные участки, см., постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 19.09.2018 г. N Ф08-7333/2018 по делу N А01-2/2018.

В другом деле суд, рассмотрев требование об обязании освободить земельный участок путем демонтажа подъездных железнодорожных путей и с другой стороны о взыскании убытков в виде затрат на очистку и рекультивацию земель, первое требование удовлетворил, так как нахождение объектов ответчика на участке истца доказано, а в удовлетворении встречного требования отказал, так как доказательств использования спорных земель в соответствии с видом разрешенного использования (для сельскохозяйственного производства) не имеется, на данной территории планируется строительство железнодорожных путей истца, ухудшение ответчиком качества земель не доказано (см. постановление Арбитражного суда Уральского округа от 26.04.2019 г. N Ф09-1067/19 по делу N А50-9243/2018).

Требование о взыскании неосновательного обогащения в виде сбереженной платы за пользование частью земельного участка, убытков в виде расходов на рекультивацию, стоимости неполученного урожая, процентов удовлетворено частично, так как использование ответчиком для ремонта водопровода участка, вовлеченного в сельскохозяйственное производство, подтверждено, доказательств его рекультивации не представлено, возможность использования земель по их назначению в отсутствие их рекультивации не доказана, начисление процентов на сумму убытков до вступления в силу судебного акта, которым на ответчика возлагается обязанность по компенсации таких убытков, неправомерно (см. постановление Арбитражного суда Уральского округа от 29.11.2018 г. N Ф09-6267/18 по делу N А47-1301/2017, определение ВС РФ от 15.03.2019 г. N 309-ЭС19-1755).

О рассмотрении требования о взыскании убытков, упущенной выгоды в связи с досрочным расторжением договора субаренды земельного участка, неустойки, судебных расходов в связи с тем, что расторжением спорного договора истцу причинены убытки, он направил ответчику претензии о выплате сумм ущерба в виде расходов по обработке и содержанию земельного участка, оплате земельного налога, выплате стоимости утраченного имущества, упущенной выгоды, в результате того, что истец не смог собрать урожай с арендованного земельного участка, см. постановление Арбитражного суда Центрального округа от 29.10.2018 г. N Ф10-4523/2018 по делу N А64-8164/2017, определение ВС РФ от 11.03.2019 г. N 310-ЭС19-392.

2. В соответствии с п.2 комментируемой статьи на основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре (сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств).

Согласно п.3 ст.76 ЗК РФ приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их самовольном занятии, снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков осуществляются юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет (см. п.2.4 Обзора судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел, связанных с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями, за 2010-2013 год, утв. Президиумом ВС РФ 02.07.2014).

Следует отметить, что п.2 комментируемой статьи не устанавливает каких-либо специальных способов восстановления нарушенных прав. Такой способ защиты нарушенных прав и законных интересов правообладателей земельных участков, как возложение обязанности освободить земельный участок от незаконно возведенных на нем строений, может быть применен только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством (ст.222, 304 ГК РФ, постановление Президиума ВАС РФ от 19.11.2013 г. N 6557/13 по делу N А56-41462/2011), см. также определение ВС РФ от 30.04.2019 г. N 305-ЭС19-4683 по делу N А41-33605/2018, определение ВС РФ от 29.04.2019 г. N 304-ЭС18-5081 по делу N А67-7017/2016, определение ВС РФ от 25.03.2019 г. N 302-ЭС19-1602 по делу N А33-29681/2017, определение ВС РФ от 25.02.2019 г. N 305-ЭС18-25967 по делу N А40-155763/2016, определение ВС РФ от 07.11.2017 г. N 310-ЭС17-16586 по делу N А68-774/2016, определение ВС РФ от 27.10.2017 г. N 302-ЭС17-15629 по делу N А19-13382/2015, определение ВС РФ от 31.07.2017 г. N 303-ЭС17-11055 по делу N А51-3173/2016, определение ВС РФ от 28.07.2017 г. N 308-ЭС17-9295 по делу N А63-2794/2015, определение ВС РФ от 30.06.2017 г. N 304-ЭС17-7358 по делу N А45-22986/2015, определение ВС РФ от 15.05.2017 г. N 303-ЭС16-7102 по делу N А51-33141/2014, определение ВС РФ от 11.02.2019 г. N 308-ЭС18-24866 по делу N А15-5208/2017 и др.

Комментарий к статье 63. Утратила силу с 1 апреля 2015 г.

Комментарий к статье 64. Рассмотрение земельных споров

1. Споры, связанные с защитой права собственности и других вещных прав, рассматриваются судами в соответствии с подведомственностью дел, установленной ГПК РФ, АПК РФ, а также иными федеральными законами. В силу ч.1 ст.30 ГПК РФ и ч.1 ст.38 АПК РФ иски о правах на недвижимое имущество рассматриваются в суде по месту нахождения этого имущества (исключительная подсудность).

В частности, к таким спорам относятся споры смежных землепользователей о границах земельных участков, об устранении нарушений права, не связанных с лишением владения.

Данная позиция подтверждается разъяснениями, содержащимися в п.2 постановления Пленума ВС РФ г. N 10 и Пленума ВАС РФ г. N 22 от 29.04.2010 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", согласно которым к искам о правах на недвижимое имущество относятся, в частности, иски об устранении нарушений права, не связанных с лишением владения, об установлении границ земельного участка, см., например, определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 04.12.2018 г. N 20-КГ18-30, определение ВС РФ от 25.03.2019 г. N 302-ЭС19-1602 по делу N А33-29681/2017, определение ВС РФ от 07.07.2017 г. N 304-ЭС17-8212 по делу N А46-8727/2016, определение ВС РФ от 05.07.2017 г. N 307-ЭС17-9069 по делу N А56-32662/2015, определение ВС РФ от 20.02.2017 г. N 309-ЭС16-20537 по делу N А50-14970/2015 и др.

2. Возможность рассмотрения третейским судом гражданско-правовых споров конкретизирована в ЗК РФ, закрепляющем право сторон передать земельный спор на разрешение в третейский суд (п.2 комментируемой статьи).

В силу ст.1 Федерального закона от 29.12.2015 г. N 382-ФЗ "Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации" в арбитраж (третейское разбирательство) по соглашению сторон могут передаваться споры между сторонами гражданско-правовых отношений, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Комментарий к главе X. Плата за землю и оценка земли

Комментарий к статье 65. Платность использования земли

1. В п.1 комментируемой статьи находит свое развитие один из важнейших принципов земельного законодательства, закрепленный в подп.7 п.1 ст.1 ЗК РФ: платность использования земли. Одновременно законодатель закрепляет две формы платы: земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендную плату.

На практике возникал вопрос о том, возможно ли в соответствии с действующим налоговым законодательством одновременное применение нескольких форм платы за использование земли (земельного налога и арендной платы), ответ на который был дан в письме Минфина России от 01.11.2012 г. N 03-05-05-02/113: при передаче земельного участка в аренду налогоплательщиком такого земельного участка признается арендодатель, а арендатор уплачивает арендодателю арендную плату.

Для целей практического применения норм комментируемой статьи, а также в целом гл.X ЗК РФ, необходимо учитывать также другие разъяснения уполномоченных (в том числе судебных) органов, содержащиеся в следующих документах:

постановление Конституционного Суда РФ от 11.07.2017 г. N 20-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 111, части 5 статьи 247 и пункта 2 части 1 статьи 248 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, частей 1 и 2 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами гражданки Н.Б.Слободяник и федерального государственного бюджетного учреждения "Российский сельскохозяйственный центр";

постановление Конституционного Суда РФ от 05.06.2016 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности положения части первой статьи 24.18 Федерального закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" в связи с жалобой администрации муниципального образования города Братска";

определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2014 г. N 1555-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Производственная компания "Возрождение" на нарушение конституционных прав и свобод положением пункта 1 статьи 391 Налогового кодекса Российской Федерации";

определение Конституционного Суда РФ от 05.03.2013 г. N 436-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества "АРЗ-3" на нарушение конституционных прав и свобод положениями подпункта 7 пункта 1 статьи 1 и пункта 1 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации";

определение Конституционного Суда РФ от 19.05.2009 г. N 1047-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб закрытого акционерного общества "Арсенал", общества с ограниченной ответственностью "Горторгкомплекс" и гражданина Захарова Александра Николаевича на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 390 и 391 Налогового кодекса Российской Федерации, статей 65 и 66 Земельного кодекса Российской Федерации";

постановление Пленума ВС РФ от 30.06.2015 N 28 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости" (см. п.1);

постановление Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды" (см. п.7, 16);

Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2018) (утв. Президиумом ВС РФ 28.03.2018) (см. п.17);

Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2016) (утв. Президиумом ВС РФ 20.12.2016) (см. п.10);

Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2015) (утв. Президиумом ВС РФ 23.12.2015) (см. п.3);

Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2015) (утв. Президиумом ВС РФ 26.06.2015) (см. вопрос 6, 7);

Обзор судебной практики по вопросам, возникающим при рассмотрении дел, связанных с садоводческими, огородническими и дачными некоммерческими объединениями, за 2010-2013 год (утв. Президиумом ВС РФ 02.07.2014) (см. п.2.2);

письмо Минфина России от 22.12.2017 г. N 03-05-06-01/85821;

письмо Минфина России от 21.12.2017 г. N 03-05-03-02/85430;

письмо Минэкономразвития России от 14.10.2016 г. N Д23и-4886;

письмо Минфина России от 26.01.2016 г. N 03-05-06-02/2980;

письмо Минфина РФ от 21.02.2012 N 03-05-06-02/15;

письмо Росфиннадзора от 19.09.2012 г. N 43-02-02-06/234;

письмо Минэкономразвития РФ от 10.11.2011 г. N Д23-4634;

письмо Минэкономразвития РФ от 06.10.2011 г. N Д06-4973;

письмо Минэкономразвития РФ от 26.08.2011 г. N ОГ-Д23-1088;

письмо Минэкономразвития РФ от 01.09.2011 г. N Д23-3709;

письмо Минэкономразвития РФ от 09.08.2011 г. N Д23-3330;

письмо ФНС РФ от 28.03.2011 г. N ЗН-4-11/4794@ и др.

Дополнительно укажем на разъяснение Минэкономразвития РФ от 15.12.2011 "Разъяснения Департамента инновационного развития и корпоративного управления Минэкономразвития России по вопросам определения кадастровой стоимости" и разъяснение Минэкономразвития России от 27.05.2011 "Разъяснения Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России по вопросам определения кадастровой стоимости".

См. URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/CorpManagment/activity/doc20111215_05.

См. URL: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/banking/doc20110527_005.

2. Порядок исчисления и уплаты земельного налога устанавливается законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

В данном случае применению подлежат как общие нормы НК РФ, установленные в части первой, части и специальные, определенные в гл.31 "Земельный налог" части второй НК РФ.

В силу ст.15 НК РФ земельный налог относится к местным налогам. В абз.1 п.1 ст.387 НК РФ на этот счет конкретизировано, что земельный налог устанавливается ЗК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с ЗК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований.

См., например, решение Совета депутатов Бершетского сельского поселения Пермского муниципального района от 16.01.2019 г. N 4 "Об установлении земельного налога", решение Совета народных депутатов г.Новозыбкова от 23.10.2018 г. N 5-502 "О земельном налоге", решение Симферопольского горсовета Республики Крым от 30.11.2015 г. N 497 "Об установлении земельного налога на территории муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым".

В городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе налог устанавливается ЗК РФ и законами указанных субъектов РФ, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с ЗК РФ и законами указанных субъектов РФ и обязателен к уплате на территориях указанных субъектов РФ (см. абз.2 п.1 ст.387 НК РФ).

См., например, Закон Санкт-Петербурга от 23.11.2012 г. N 617-105 "О земельном налоге в Санкт-Петербурге".

В то же время, как разъяснил Конституционный Суд РФ, для целей применения норм НК РФ о земельном налоге следует руководствоваться не только нормами налогового, но и в соответствующих случаях нормами смежного, в том числе земельного законодательства. Федеральный законодатель, действующий при определении налоговых обязанностей в рамках своих дискреционных полномочий и обладающий фискальным суверенитетом, уточнил Конституционный Суд РФ, вправе устанавливать показатели оценки финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика, необходимые для целей налогообложения, исходя из стоимостных, экономических или физических данных, характеризующих объект налогообложения, основываясь на правилах бухгалтерского учета, а также использовать определения и понятия не только налогового, но и иных отраслей законодательства. Таким образом, правовое регулирование земельного налога носит комплексный характер и обеспечивается актами как налогового, так и земельного законодательства, которое используется для целей налогообложения. При этом такое правовое регулирование должно осуществляться с соблюдением вытекающих из Конституции РФ и получающих конкретизацию в действующем налоговом законодательстве гарантий прав налогоплательщиков, включая те, которые определяют особый порядок вступления в силу актов о налогах и сборах (см. постановление Конституционного Суда РФ от 02.07.2013 г. N 17-П, определения от 19.05.2009 г. N 1047-О-О, от 03.02.2010 N 165-О-О и др.).

3. Важным аспектом для целей уплаты земельного налога является вопрос о том, каких именно субъектов необходимо рассматривать в качестве налогоплательщиков.

По общему правилу в соответствии с абз.1 п.1 ст.388 НК РФ налогоплательщиками земельного налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками, признаваемыми объектом налогообложения в соответствии со ст.389 НК РФ, на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения.

Однако из этого правила предусмотрено исключение, в силу которого в отношении земельных участков, входящих в имущество, составляющее паевой инвестиционный фонд, налогоплательщиками признаются управляющие компании. При этом налог уплачивается за счет имущества, составляющего этот паевой инвестиционный фонд (см. абз.2 п.1 ст.388 НК РФ).

Согласно п.2 ст.388 НК РФ не признаются налогоплательщиками организации и физические лица в отношении земельных участков, находящихся у них на праве безвозмездного пользования, в том числе праве безвозмездного срочного пользования, или переданных им по договору аренды. Данные нормы вызывают многочисленные вопросы на практике, в связи с чем уполномоченные органы дают необходимые разъяснения (см., например, письмо ФНС России от 31.08.2018 г. N БС-4-21/16895@, письмо Минфина России от 26.01.2016 г. N 03-05-06-02/2980, письмо ФНС РФ от 25.08.2008 г. N ШС-15-3/935, письмо Минфина РФ от 19.07.2006 г. N 03-03-04/1/589, письмо Минфина РФ от 23.10.2007 г. N 03-05-05-02/60, письмо Минфина РФ от 05.05.2006 г. N 03-06-02-02/59, письмо Минфина РФ от 21.02.2012 г. N 03-05-06-02/15, письмо ФНС России от 26.07.2012 г. N БС-4-11/12407@ и др.).

Вместе с этим следует учитывать и тот факт, что согласно абз.2 п.2 ст.387 НК РФ при установлении налога нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя) могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения, включая установление величины налогового вычета для отдельных категорий налогоплательщиков. Тем самым, перечисленные уполномоченные органы вправе дополнительно установить категории налогоплательщиков, которые освобождаются от уплаты земельного налога (см. письмо Минфина России от 24.06.2016 г. N 03-05-06-02/36938, письмо Минфина России от 26.01.2016 г. N 03-05-06-02/2980, письмо Минфина России от 05.02.2016 г. N 03-05-06-02/5874, письмо Минфина России от 03.02.2016 г. N 03-05-06-02/5239 и др.).

4. Пункт 4 комментируемой статьи определяет, что порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в частной собственности, устанавливаются договорами аренды земельных участков. Эти нормы следует воспринимать в единстве с положениями п.4 ст.22 ЗК РФ, где обозначено, что размер арендной платы определяется договором аренды, учитывая при этом, что согласно п.12 ст.22 ЗК РФ размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка. В данном случае можно говорить как о реализации принципа сочетания интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (подп.11 п.1 ст.1 ЗК РФ), так и о реализации принципа свободы договора (п.1, 2 ст.1 ГК РФ). В то же время стоит учитывать, что при определении размера арендной платы, порядка, условий и сроков ее внесения частные собственники земельных участков не могут действовать произвольно, они обязаны придерживаться установленных в этом отношении норм земельного (см. ст.22 ЗК РФ) и гражданского законодательства (см. гл.34 ГК РФ, прежде всего, ст.614 ГК РФ, посвященную арендной плате).

Что же касается порядка определения размера арендной платы, порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальной собственности, то такие аспекты устанавливаются соответственно Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в рамках применения, в первую очередь, соответствующих норм земельного законодательства (см. гл.V.1 ЗК РФ, регулирующую предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, прежде всего, ст.39.7), а также с соблюдением в части, не урегулированной этими нормами, положений гражданского законодательства об аренде (см. гл.34 ГК РФ).

5. Положения п.5 комментируемой статьи определяют, для каких целей применяется кадастровая стоимость земельного участка:

1) в обязательном порядке - для целей налогообложения и в иных случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами;

2) в добровольном порядке - для определения арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности.

Федеральный закон от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", регулировавший вопросы проведения кадастровой оценки объектов недвижимости до вступления в силу Федерального закона от 03.07.2016 г. N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке" и продолжающий применяться в настоящее время к правоотношениям, связанным с государственной кадастровой оценкой (включая оспаривание ее результатов), начатой до указанного момента, исходит из того, что кадастровая стоимость - это стоимость объекта недвижимости, определенная в установленном законом порядке в результате проведения государственной кадастровой оценки (см. ст.3). Аналогичным образом понятие кадастровой стоимости раскрывается в п.2 ч.1 ст.3 Федерального закона от 03.07.2016 г. N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке".

О государственной кадастровой оценке в переходный период с 1 января 2017 года до 1 января 2020 года см. ст.24 Федерального закона от 03.07.2016 г. N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке".

Федеральный закон от 03.07.2016 г. N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке" в ч.2 ст.3 устанавливает, что кадастровая стоимость определяется для целей, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в том числе для целей налогообложения, на основе рыночной информации и иной информации, связанной с экономическими характеристиками использования объекта недвижимости, в соответствии с методическими указаниями о государственной кадастровой оценке.

Таким образом, в системе действующего правового регулирования кадастровая стоимость земельных участков применяется:

1) для целей налогообложения (см. п.5 комментируемой статьи, ст.390 НК РФ). По общему правилу, предусмотренному п.1 ст.391 НК РФ, налоговая база по земельному налогу определяется в отношении каждого земельного участка как его кадастровая стоимость, внесенная в Единый государственный реестр недвижимости и подлежащая применению с 1 января года, являющегося налоговым периодом, с учетом особенностей, предусмотренных указанной статьей. Здесь же отметим, что кадастровая стоимость служит также налоговой базой для налога на имущество организаций в отношении отдельных объектов недвижимого имущества и налога на имущество физических лиц (см. ст.375 и 402 НК РФ);

2) для целей купли-продажи или аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (см. п.5 комментируемой статьи, ст.39.4, 39.11 ЗК РФ);

3) для целей выкупа или аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в порядке применения норм Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (см. п.1 ст.2, п.2, 3.1, 15 ст.3);

4) для целей определения платы за публичный сервитут (см. ст.39.46 ЗК РФ).

Кадастровая стоимость земельных участков также может быть определена в иных случаях, установленных в Федеральном законе от 03.07.2016 г. N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке" (см. ст.16, 20, 21, 22 и др.).

О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами дел об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости, см. одноименное постановление Пленума ВС РФ от 30.06.2015 г. N 28.

Комментарий к статье 66. Оценка земли

1. Согласно Федеральному закону от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" рыночная стоимость объекта оценки - наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства, то есть когда:

одна из сторон сделки не обязана отчуждать объект оценки, а другая сторона не обязана принимать исполнение;

стороны сделки хорошо осведомлены о предмете сделки и действуют в своих интересах;

объект оценки представлен на открытом рынке посредством публичной оферты, типичной для аналогичных объектов оценки;

цена сделки представляет собой разумное вознаграждение за объект оценки, и принуждения к совершению сделки в отношении сторон сделки с чьей-либо стороны не было;

платеж за объект оценки выражен в денежной форме.

В сфере земельных отношений рыночная стоимость земельных участков, наряду с кадастровой стоимостью, определяется для целей аукционов по продаже или аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (см. п.12, 14 ст.39.11 ЗК РФ). В силу п.4 ст.39.22 ЗК РФ рыночная стоимость устанавливается для целей заключения договора мены земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности. Определение рыночной стоимости земельных участков также требуется в случаях, предусмотренных ст.39.48, 51, 54.1, 56.8, 57, 57.1 ЗК РФ.

Во всех перечисленных ситуациях в силу п.1 комментируемой статьи рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с федеральным законом об оценочной деятельности, а именно, Федеральным законом от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", который определяет правовые основы регулирования оценочной деятельности в отношении объектов оценки, принадлежащих Российской Федерации, субъектам РФ или муниципальным образованиям, физическим лицам и юридическим лицам, для целей совершения сделок с объектами оценки, а также для иных целей.

Для целей определения рыночной стоимости объекта оценки (в том числе земельных участков) применяются соответствующие стандарты оценочной деятельности, которые устанавливают основные требования к порядку проведения оценки и осуществления оценочной деятельности. Стандарты оценочной деятельности подразделяются на федеральные стандарты оценки, стандарты и правила оценочной деятельности. Разработка федеральных стандартов оценки осуществляется на основе международных стандартов оценки. Укажем на ряд следующих документов:

приказ Минэкономразвития России от 20.05.2015 г. N 297 "Об утверждении Федерального стандарта оценки "Общие понятия оценки, подходы и требования к проведению оценки (ФСО N 1)";

приказ Минэкономразвития России от 20.05.2015 г. N 298 "Об утверждении Федерального стандарта оценки "Цель оценки и виды стоимости (ФСО N 2)";

приказ Минэкономразвития России от 20.05.2015 г. N 299 "Об утверждении Федерального стандарта оценки "Требования к отчету об оценке (ФСО N 3)".

Особо обратим внимание на приказ Минэкономразвития России от 25.09.2014 г. N 611, которым утвержден Федеральный стандарт оценки "Оценка недвижимости (ФСО N 7)", который развивает, дополняет и конкретизирует требования и процедуры, установленные ФСО N 1, ФСО N 2, ФСО N 3, и является обязательным к применению при оценке недвижимости. Для целей ФСО N 7 объектами оценки могут выступать следующие объекты недвижимости - застроенные земельные участки, незастроенные земельные участки, объекты капитального строительства, а также части земельных участков и объектов капитального строительства, жилые и нежилые помещения, вместе или по отдельности, с учетом связанных с ними имущественных прав, если это не противоречит действующему законодательству. Также объектами оценки могут выступать доли в праве на объект недвижимости.

Следует отметить и Методические рекомендации по определению рыночной стоимости земельных участков, утв. распоряжением Минимущества РФ от 06.03.2002 г. N 568-р, на которые допустимо ориентироваться в части, не противоречащей действующим правилам и стандартам оценочной деятельности.

О правовой сущности рыночной стоимости объекта оценки см. постановления Конституционного Суда РФ от 11.07.2017 г. N 20-П и от 05.07.2016 г. N 15-П, определение Конституционного Суда РФ от 03.07.2014 г. N 1555-О и др.

2. Для установления кадастровой стоимости земельных участков, как это следует из абз.1 п.2 комментируемой статьи, в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности проводится государственная кадастровая оценка земель (за исключением случаев, определенных п.3 комментируемой статьи).

К отношениям, возникающим в связи с проведением государственной кадастровой оценки, пересмотром и оспариванием ее результатов, установлен переходный период применения Федерального закона от 03.07.2016 г. N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке" с 1 января 2017 года до 1 января 2020 года. В течение переходного периода государственная кадастровая оценка может проводиться или в соответствии с указанным законом, или в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" с учетом особенностей, предусмотренных федеральными законами. При этом государственная кадастровая оценка, проведение которой начато в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", должна быть завершена до 1 января 2020 года.

Для целей применения норм абз.1 п.2 комментируемой статьи во внимание необходимо принимать положения следующих документов:

1) приказ Минэкономразвития России от 22.10.2010 г. N 508 "Об утверждении Федерального стандарта оценки "Определение кадастровой стоимости (ФСО N 4)". ФСО N 4 является обязательным к применению при определении кадастровой стоимости. Кадастровая стоимость объекта недвижимости определяется для целей, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в том числе для целей налогообложения, на основе рыночной информации и иной информации, связанной с экономическими характеристиками использования объекта недвижимости, без учета иных, кроме права собственности, имущественных прав на данный объект недвижимости. Кадастровая стоимость определяется как для объектов недвижимости, присутствующих на открытом рынке, так и для объектов недвижимости, рынок которых ограничен или отсутствует. При определении кадастровой стоимости объектами оценки являются объекты недвижимости, сведения о которых содержатся в государственном кадастре недвижимости на дату проведения оценки;

2) приказ Минэкономразвития России от 20.09.2010 г. N 445 "Об утверждении Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения". Данные Методические указания применяются для определения кадастровой стоимости земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения, в границах которых расположены земли следующих видов использования:

земли сельскохозяйственного назначения, пригодные под пашни, сенокосы, пастбища, занятые залежами на дату проведения государственной кадастровой оценки земель, многолетними насаждениями, внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, а также водными объектами, предназначенными для обеспечения внутрихозяйственной деятельности;

земли сельскохозяйственного назначения, малопригодные под пашню, но используемые для выращивания некоторых видов технических культур, многолетних насаждений, ягодников, чая, винограда, риса;

земли сельскохозяйственного назначения, занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции;

земли сельскохозяйственного назначения, занятые водными объектами и используемые для предпринимательской деятельности;

земли сельскохозяйственного назначения, на которых располагаются леса;

прочие земли сельскохозяйственного назначения, в том числе болота, нарушенные земли, земли, занятые полигонами, свалками, оврагами, песками, за исключением земельных участков, указанных в п.1.3 названных методических указаний;

3) приказ Минэкономразвития России от 04.07.2005 г. N 145 "Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения". Данные Методические рекомендации применяются в целях реализации положений ст.79 ЗК РФ и ч.2 ст.7 Федерального закона от 21.12.2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" в случае, если кадастровая стоимость земельных участков, занятых сельскохозяйственными угодьями, содержащаяся в государственном кадастре недвижимости, определена в порядке, действовавшем до вступления в силу Методических указаний по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 20.09.2010 г. N 445;

4) приказ Минэкономразвития России от 07.06.2016 г. N 358 "Об утверждении методических указаний о государственной кадастровой оценке". Эти Методические указания определяют правила установления кадастровой стоимости объектов недвижимости, за исключением земельных участков, не предназначенных для градостроительной деятельности, в частности, земель, покрытых поверхностными водными объектами, расположенных за пределами населенных пунктов лесных участков, земель сельскохозяйственных угодий и особо охраняемых природных территорий, исполнителем работ по определению кадастровой стоимости, отобранным в соответствии со ст.24.14 Федерального закона от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Методические указания применяются для определения кадастровой стоимости объектов недвижимости: земельных участков и иных объектов недвижимости (в том числе зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства, единых недвижимых комплексов);

5) приказ Минэкономразвития России от 12.05.2017 г. N 226 "Об утверждении методических указаний о государственной кадастровой оценке". Данные Методические указания о государственной кадастровой оценке определяют правила установления кадастровой стоимости объектов недвижимости: земельных участков и иных объектов недвижимости, в том числе объектов капитального строительства (зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, помещений, машино-мест, единых недвижимых комплексов) и предназначены для определения кадастровой стоимости бюджетным учреждением субъекта РФ, наделенного полномочиями, связанными с определением кадастровой стоимости;

6) приказ Минэкономразвития России от 09.06.2017 г. N 284 "Об утверждении Требований к отчету об итогах государственной кадастровой оценки";

7) приказ Минэкономразвития России от 16.06.2017 г. N 291 "Об утверждении Порядка ведения фонда данных государственной кадастровой оценки и предоставления сведений, включенных в этот фонд, а также Перечня иных сведений о кадастровой стоимости, о порядке и об основаниях ее определения, требований по их включению в фонд данных государственной кадастровой оценки";

8) приказ Минэкономразвития России от 28.06.2007 г. N 215 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по исполнению государственной функции "Организация проведения государственной кадастровой оценки земель". Обратим внимание, что данный регламент допустимо применять в части, не противоречащей действующему законодательству. Также отметим, что Указом Президента РФ от 25.12.2008 г. N 1847 Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости упразднено с 1 марта 2009 г. с передачей его функций Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестру) (см. постановление Правительства РФ от 01.06.2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии").

В соответствии с абз.2 п.2 комментируемой статьи органы исполнительной власти субъектов РФ уполномочены утверждать средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу) (см., например, постановление Правительства Белгородской области от 03.12.2018 г. N 441-пп "Об утверждении среднего уровня кадастровой стоимости земель лесного и водного фондов по муниципальным районам (городским округам) Белгородской области", постановление Правительства Белгородской области от 17.11.2014 г. N 419-пп "Об утверждении среднего уровня кадастровой стоимости земель населенных пунктов по муниципальному району "Белгородский район", постановление Правительства Белгородской обл. от 17.11.2014 г. N 418-пп "Об утверждении среднего уровня кадастровой стоимости земель населенных пунктов по городскому округу "Город Белгород", постановление Министерства инвестиционной политики Новгородской области от 29.10.2018 г. N 5 "Об утверждении результатов определения кадастровой стоимости земельных участков в составе земель водного фонда на территории Новгородской области и среднего уровня кадастровой стоимости земель водного фонда по муниципальным районам Новгородской области", постановление Министерства инвестиционной политики Новгородской области от 29.10.2018 г. N 4 "Об утверждении результатов определения кадастровой стоимости земельных участков в составе земель особо охраняемых территорий и объектов на территории Новгородской области и среднего уровня кадастровой стоимости земель особо охраняемых территорий и объектов по муниципальным районам Новгородской области" и др.).

3. Нормы п.3 комментируемой статьи закрепляют, что в случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость этого земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости.

Как отметил в определении от 03.07.2014 г. N 1555-О Конституционный Суд РФ, это не означает, что государственная кадастровая оценка земель лишена экономических оснований и не связана с рыночной стоимостью земельных участков. В силу актуальных положений ФСО N 4, кадастровая стоимость объекта недвижимости определяется на основе рыночной информации и иной информации, связанной с экономическими характеристиками использования объекта недвижимости, без учета иных, кроме права собственности, имущественных прав на данный объект недвижимости. Преимущество применения рыночной стоимости земельных участков, определяемой в силу п.1 ст.66 ЗК РФ по правилам федерального закона об оценочной деятельности, состоит, в частности, в том, что ее устанавливают в отношении конкретных земельных участков, а это предполагает большую точность по сравнению с массовой оценкой. В то же время, уточнил Конституционный Суд РФ, установление кадастровой стоимости земельного участка равной его рыночной стоимости, будучи законным способом уточнения одной из основных экономических характеристик указанного объекта недвижимости, в том числе в целях налогообложения, само по себе не опровергает предполагаемую достоверность ранее установленных результатов государственной кадастровой оценки земель.

При ответе на вопрос о том, каково соотношение кадастровой и рыночной стоимостей одного и того же земельного участка, Департамент корпоративного управления Минэкономразвития России по вопросам определения кадастровой стоимости уточнил, что при определении кадастровой стоимости не учитываются специфические характеристики земельного участка, что может вызвать несоответствие кадастровой стоимости и рыночной стоимости одного и того же земельного участка. При определении расхождения кадастровой и рыночной стоимостей также следует учитывать периодичность проведения работ по государственной кадастровой оценке, а также дату, на которую определена кадастровая стоимость, поскольку рыночная стоимость, определенная на более позднюю дату, может существенно отличаться от кадастровой стоимости вследствие изменения рыночной конъюнктуры.

См. URL: http://economy.gov.ru/minec/about/structure/banking/doc20110527_005.

В постановлении от 05.07.2016 г. N 15-П, обращаясь к анализу правоотношений по поводу кадастровой оценки объектов недвижимости, Конституционный Суд РФ сформулировал ряд правовых позиций, в силу которых кадастровая стоимость как таковая представляет собой не объективно существующую безусловную величину, установленную (исчисленную и проверенную) в качестве действительной цены, обязательной для любых сделок с объектами недвижимости, а их предполагаемую (условную) стоимость, установленную в ходе корректного исполнения законных процедур государственной кадастровой оценки, которая считается достоверной, пока не пересмотрена по правилам оценочной деятельности с установлением в итоге столь же законной рыночной стоимости этих объектов; при этом для целей налогообложения имеется преимущество в применении кадастровой стоимости объектов недвижимости, равной рыночной стоимости, перед их кадастровой стоимостью, установленной по результатам государственной кадастровой оценки, поскольку соответствующая рыночная стоимость получена в результате индивидуальной оценки конкретного объекта недвижимости; в то же время рыночная стоимость также представляет собой лишь наиболее вероятную, т.е. в любом случае приблизительную и не безусловную, цену, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на цене сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства.

Исходя из этого Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что как кадастровая стоимость, так и рыночная стоимость, будучи условными, считаются достоверными и подлежат признанию не в силу состоявшегося согласования или доказанного факта уплаты цены по известной реальной сделке, а в силу закона, поскольку их величина исчислена и обоснована в отчете оценщика по законно установленным правилам и не опровергнута (не пересмотрена, не исправлена) впоследствии законными же средствами; имеющиеся же допустимые различия в методах оценки делают неизбежными не только несовпадение установленной на основании отчета оценщика стоимости с реальной ценой состоявшейся сделки, но и определенные расхождения между результатами разных оценок в отношении одного объекта недвижимости, притом что и тот и другой результаты считаются достоверными постольку, поскольку они законно получены либо в процедурах массовой государственной кадастровой оценки, либо в порядке приведения кадастровой стоимости объекта к его рыночной стоимости на основании индивидуальной оценки.

Кроме того, как указал Конституционный Суд РФ в определении от 03.07.2014 г. N 1555-О, установление кадастровой стоимости равной рыночной, будучи законным способом уточнения одной из основных экономических характеристик объекта недвижимости, в том числе в целях налогообложения, само по себе не опровергает предполагаемую достоверность ранее установленных результатов государственной кадастровой оценки. Именно поэтому Федеральный закон от 03.07.2016 г. N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке" связывает понимание кадастровой стоимости с соблюдением методических указаний о государственной кадастровой оценке, в ходе которой формируется соответствующая стоимостная характеристика объекта недвижимости, а также с использованием как рыночной, так и иной информации, связанной с экономическими характеристиками использования такого объекта (п.2 ч.1 и ч.2 ст.3). Проведение государственной кадастровой оценки объектов недвижимости на основе закрепленных ст.4 указанного закона принципов единства методологии определения кадастровой стоимости, непрерывности актуализации сведений, необходимых для определения кадастровой стоимости, независимости и открытости процедур государственной кадастровой оценки на каждом этапе их осуществления, экономической обоснованности и проверяемости результатов определения кадастровой стоимости призвано подтвердить достоверность кадастровой стоимости, оценка которой должна быть не произвольной и обеспечивать соотносимость (приближенность), насколько это возможно, результатов определения кадастровой стоимости с существующими рыночными реалиями, но и не исключает вариативности оценок кадастровой стоимости, обусловленной объективными факторами, включая особенности применяемой методологии кадастровой оценки и возможности различной профессиональной интерпретации имеющихся экономических и иных значимых данных. Соответственно, достоверность кадастровой стоимости объекта недвижимости предполагается в отношении результата ее определения, укладывающегося в разумный диапазон возможных значений, которые могут быть получены в рамках соблюдения законной процедуры кадастровой оценки на основе имеющейся информации об объекте недвижимости с учетом профессионального усмотрения (см. постановление Конституционного Суда РФ от 11.07.2017 г. N 20-П).

Однако особенности кадастровой стоимости объектов недвижимости не дают оснований для вывода о том, что ее установление в размере, равном их рыночной стоимости, свидетельствует во всех случаях об ошибочности, незаконности ранее состоявшейся кадастровой оценки и о нарушении прав лица, которому соответствующий объект недвижимости принадлежит, и позволяют рассматривать саму по себе предусмотренную действующим законодательством процедуру судебного оспаривания результатов определения кадастровой стоимости объекта недвижимости в утвержденном официально-властным актом размере, который, по мнению этого лица, не соответствует рыночной стоимости данного объекта, что порождает для него в том числе налогово-имущественные последствия, как форму реализации им права на судебную защиту своих прав и законных интересов. Право лица на установление кадастровой стоимости принадлежащего ему объекта недвижимости в размере, равном его рыночной стоимости, служит, в частности, целям последующего определения налогового обязательства в размере не большем, чем это установлено законом, притом что именно такой объем налоговой обязанности предопределен требованием ст.57 Конституции РФ о необходимости уплаты только законно установленных налогов и сборов во взаимосвязи с предписаниями ее ст.15 и 18 (см. постановления Конституционного Суда РФ от 03.06.2014 г. N 17-П и от 01.07.2015 г. N 19-П, определения Конституционного Суда РФ от 23.10.2014 г. N 2341-О, N 2342-О и N 2343-О).

Комментарий к главе XI. Мониторинг земель, землеустройство, государственный кадастровый учет земельных участков и резервирование земель для государственных и муниципальных нужд

Комментарий к статье 67. Государственный мониторинг земель

1. Государственный мониторинг земель - составная часть государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), под которым понимаются комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды.

Основные аспекты проведения государственного экологического мониторинга регламентированы в рамках гл.X Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации. Целевое назначение государственного мониторинга земель - комплексное наблюдение за состоянием земель в России, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния земель, направленные на получение достоверной информации о состоянии земель, об их количественных и качественных характеристиках, их использовании и о состоянии плодородия почв.

2. В п.2 ст.63.1 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" обозначены основные задачи единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды). Эти задачи, с учетом целевого назначения государственного мониторинга земель, детализированы в положениях п.2 комментируемый статьи, при этом каждая из обозначенных задач имеет свои индивидуальные особенности в зависимости от вида такого мониторинга и категории земель, в отношении которых осуществляется мониторинг.

3. Государственный мониторинг земель подразделяется на:

1) мониторинг использования земель. В рамках этого мониторинга осуществляется наблюдение за использованием земель и земельных участков в соответствии с их целевым назначением;

2) мониторинг состояния земель. В рамках данного мониторинга осуществляются наблюдение за изменением количественных и качественных характеристик земель, в том числе с учетом данных результатов наблюдений за состоянием почв, их загрязнением, захламлением, деградацией, нарушением земель, оценка и прогнозирование изменений состояния земель.

Особую специфику имеет государственный мониторинг земель сельскохозяйственного назначения и земель иных категорий, используемых или предоставленных для нужд сельского хозяйства, который обеспечивается с учетом положений Федерального закона от 16.07.1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (см. ст.16 и др.).

4. Согласно ст.5 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" одним из полномочий органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, является установление порядка создания и эксплуатации государственного фонда данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), перечня видов включаемой в него информации, порядка и условий ее представления, а также порядка обмена такой информацией, а также само создание и эксплуатация государственного фонда данных.

В п.1 ст.63.2 указанного закона обозначено, что государственный фонд данных является федеральной информационной системой, обеспечивающей сбор, обработку, анализ данных и включающей в себя:

информацию, содержащуюся в базах данных подсистем единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды);

данные государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

В уточнение обозначенных норм в п.4 комментируемой статьи закреплено, что результаты государственного мониторинга земель систематизируются и хранятся в государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды).

Порядок создания и эксплуатации государственного фонда данных, перечень видов включаемой в него информации, порядок и условия ее представления, а также порядок обмена такой информацией устанавливается Правительством РФ (см. подробнее постановление Правительства РФ от 09.08.2013 г. N 681 "О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)").

Создание государственного фонда осуществляется Минприроды России, являющимся государственным оператором государственного фонда, с участием Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, а также иных федеральных органов исполнительной власти, задействованных в осуществлении мероприятий по государственному экологическому мониторингу.

В целях формирования государственного фонда федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации, предоставляют оператору соответствующую информацию, в том числе:

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии - информацию, полученную при осуществлении государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения);

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации - информацию, полученную при осуществлении государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения.

Информация, включаемая в государственный фонд, является общедоступной, за исключением информации, доступ к которой ограничен законодательством Российской Федерации об информации, информационных технологиях и о защите информации, о государственной тайне, о коммерческой тайне и иной охраняемой законом тайне.

В государственный фонд включаются виды информации по перечню согласно приложению к Положению о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) (утв. постановлением Правительства РФ от 09.08.2013 г. N 681).

Требования к формату и содержанию информации, включаемой в государственный фонд, срокам ее предоставления определяются Минприроды России по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

На основе информации, содержащейся в государственном фонде данных, уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти подготавливает ежегодный государственный доклад о состоянии и об охране окружающей среды, порядок подготовки и распространения которого устанавливается Правительством РФ (см. постановление Правительства РФ от 24.09.2012 г. N 966 "О подготовке и распространении ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды").

5. Государственное управление в области осуществления мониторинга земель является одним из полномочий Российской Федерации в области земельных отношений (см. подп.3 п.1 ст.9 ЗК РФ). В целях реализации данной компетенции Правительство РФ согласно п.5 комментируемой статьи уполномочивает находящийся в его ведении федеральный орган исполнительной власти на разработку и утверждение порядка осуществления государственного мониторинга земель.

В Положении о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) (утв. постановлением Правительства РФ от 09.08.2013 г. N 681) обозначено, что государственный экологический мониторинг осуществляется (в том числе):

а) Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии с участием органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации, - в части государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения) (см. подробнее приказ Минэкономразвития России от 26.12.2014 г. N 852 "Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения");

б) Министерством сельского хозяйства Российской Федерации - в части государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения (см. подробнее приказ Минсельхоза России от 24.12.2015 г. N 664 "Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения").

Общая координация работ по организации и функционированию единой системы государственного экологического мониторинга осуществляется Минприроды России.

Комментарий к статье 68. Землеустройство

1. Для целей осуществления мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство) проводится землеустройство.

В п.1 комментируемой статьи дано определение понятия "землеустройство", которое аналогично определению, содержащемуся в ст.1 Федерального закона от 18.06.2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" - базового закона, устанавливающего правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны, создания благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов.

В то же время стоит учесть, что правовое регулирование отношений при проведении землеустройства осуществляется не только указанным законом, но и другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Прежде всего, речь идет о применении норм ЗК РФ (ст.68, 69). Геодезические и картографические работы, материалы которых являются основой для проведения почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, инвентаризации земель, оценки качества земель, планирования и рационального использования земель, описания местоположения и установления на местности границ объектов землеустройства, внутрихозяйственного землеустройства, выполняются в соответствии с Федеральным законом от 30.12.2015 г. N 431-ФЗ "О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В ст.14 Федерального закона от 18.06.2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" прямо закреплено, что планирование и организация рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соответствии с градостроительной документацией (о территориальном планировании см. гл.3 ГрК РФ, о правилах землепользования и застройки - гл.4 (ст.30-32 и др.) ГРК РФ, о планировке территории - гл.5 ГрК РФ). Федеральный закон от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в ст.4 устанавливает предельные размеры и требования к местоположению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

Среди подзаконных актов федерального уровня можно отметить такие, как:

постановление Правительства РФ от 20.08.2009 г. N 688 "Об утверждении Правил установления на местности границ объектов землеустройства";

постановление Правительства РФ от 30.07.2009 г. N 621 "Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению";

постановление Правительства РФ от 29.12.2008 г. N 1061 "Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства";

постановление Правительства РФ от 04.04.2002 г. N 214 "Об утверждении Положения о государственной экспертизе землеустроительной документации";

приказ Минэкономразвития России от 14.11.2006 г. N 376 "Об утверждении административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по предоставлению государственной услуги "Ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства";

приказ Минэкономразвития России от 03.06.2011 г. N 267 "Об утверждении порядка описания местоположения границ объектов землеустройства";

приказ Роскомзема от 02.08.1993 г. N 38 "О проведении инвентаризации земель" и др.

В ряде субъектов РФ приняты собственные законы, регулирующие некоторые территориальные аспекты проведения землеустройства (см., например, Закон Республики Ингушетия от 30.03.2015 г. N 11-РЗ "О землеустройстве в Республике Ингушетия", Закон Приморского края от 18.03.2004 г. N 106-КЗ "О землеустройстве в Приморском крае"). В то же время отдельные моменты, связанные с осуществлением землеустройства, находят свое отражение в региональных земельных кодексах, законах, регламентирующих земельные и связанные с ними отношения (см., например, Земельный кодекс Кабардино-Балкарской Республики" от 30.07.2004 г. N 22-РЗ (ст.20), Закон НАО от 06.12.2016 г. N 275-ОЗ "Об оленеводстве в Ненецком автономном округе" (ст.8), Областной закон Ленинградской области от 16.01.2018 г. N 12-оз "О видах землеустроительной документации на территории Ленинградской области", Областной закон Ростовской области от 22.07.2003 N 19-ЗС "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" (ст.20), Закон Калининградской области от 21.12.2006 г. N 105 "Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Калининградской области" (ст.47), Закон Астраханской области от 04.03.2008 г. N 7/2008-ОЗ "Об отдельных вопросах правового регулирования земельных отношений в Астраханской области" (ст.11), Закон Красноярского края от 04.12.2008 г. N 7-2542 "О регулировании земельных отношений в Красноярском крае" (ст.20) и др.).

Во внимание следует принимать также изданные в целях реализации норм федерального и регионального законодательства соответствующие подзаконные акты субъектов РФ, например, постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 06.04.2002 г. N 184 "О проведении землеустройства на особо охраняемых природных территориях Республики Татарстан", постановление Правительства Хабаровского края от 07.12.2017 г. N 481-пр "О проведении землеустроительных работ на территории Хабаровского края", постановление Правительства Москвы от 26.12.2017 N 1089-ПП "Об утверждении Порядка подготовки, согласования и утверждения проектов межевания территории, подготавливаемых в виде отдельного документа, в городе Москве", постановление Правительства МО от 04.12.2018 г. N 884/39 "Об утверждении Положения о порядке принятия решения о подготовке проекта планировки территории и (или) проекта межевания территории в Московской области", постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30.11.2009 г. N 1387 "О создании региональной информационной системы, содержащей сведения об объектах недвижимости и объектах землеустройства "Геоинформационная система Санкт-Петербурга", постановление Совета министров Республики Крым от 16.02.2015 г. N 44 "Об утверждении Порядка подготовки схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и проекта межевания территории" и др.

2. Полученные в результате проведения землеустройства сведения формируются в государственный фонд данных (далее - фонд данных), который комплектуется на основе сбора, обработки, учета, хранения и распространения информации о проведении землеустройства (в том числе на основе землеустроительной документации, материалов и данных (в письменной, графической, электронной, фотографической и иной форме), полученных в результате проведения землеустройства).

Порядок создания и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также порядок их использования определяется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (см. постановление Правительства РФ от 11.07.2002 г. N 514 "Об утверждении Положения о согласовании и утверждении землеустроительной документации, создании и ведении государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства", приказ Минэкономразвития России от 14.11.2006 г. N 376 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по предоставлению государственной услуги "Ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства").

Информация, содержащаяся в фонде данных, является открытой и общедоступной, за исключением сведений, отнесенных законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа.

Документы фонда данных используются для обеспечения землеустроительной документацией органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан.

Документы государственного фонда данных, полученные в результате проведения землеустройства, приведены в приложении N 1 к Административному регламенту Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по предоставлению государственной услуги "Ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства", утв. приказом Минэкономразвития России от 14.11.2006 г. N 376, предоставляются в пользование заинтересованным лицам. Информация о документах государственного фонда данных может быть предоставлена в виде: сведений из базы метаданных государственного фонда данных в электронном виде; справок по запросу о наличии и распределении документов государственного фонда данных (подробнее о связанных с этим аспектах см. раздел II "Требования к порядку предоставления государственной услуги "Ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства" указанного регламента).

В п.2 комментируемой статьи обозначено, что документы, подготовленные в результате проведения землеустройства, используются при осуществлении мониторинга земель. Здесь стоит учесть, что речь идет не обо всех видах землеустроительной документации, которые обозначены в ст.19 Федерального закона от 18.06.2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве", а только о той, которая нужна именно для мониторинга земель.

Комментарий к статье 69. Организация и порядок проведения землеустройства

1. Комментируемая статья содержит лишь общие аспекты, касающиеся организации и порядка проведения землеустройства. Их детализация зависит от конкретных целей, на достижение которых ориентировано проведение соответствующих работ по землеустройству.

Механизм, предусмотренный комментируемой статьей, сводится к следующему.

Во-первых, случаи, когда землеустройство проводится в обязательном порядке, предусмотрены:

а) в ЗК РФ (см., например, случаи, когда требуется проведение землеустроительных работ для целей описания местоположения и (или) установления на местности границ объектов землеустройств: ст.11.10, 39.41, 39.42, 39.50, 56.9, 106 и др.);

б) иных федеральных законах. Согласно ст.3 Федерального закона от 18.06.2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях:

установления или изменения границ объектов землеустройства;

выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям;

проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Во-вторых, инициировать проведение соответствующих работ по землеустройству могут уполномоченные исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, судебные органы. В этом случае основаниями проведения землеустройства являются:

решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о проведении землеустройства;

договоры о проведении землеустройства;

судебные решения.

В-третьих, порядок проведения землеустройства устанавливается федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (см. комментарий к ст.68 ЗК РФ).

В-четвертых, сведения о землеустройстве носят открытый характер, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, и сведений, относящихся к личности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков.

В-пятых, юридические лица или индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разрешений, если иное не предусмотрено федеральными законами. Для целей применения указанного положения нужно учесть следующее:

1) работы по землеустройству могут проводить только юридические лица или индивидуальные предприниматели. Физические лица вправе осуществлять землеустроительные работы, либо имея статус индивидуального предпринимателя, либо являясь работником соответствующего юридического лица, интересы которого он представляет при проведении такого рода работ. Указанные физические лица, как правило, должны иметь необходимую квалификацию и отвечать ряду иных обязательных требований, которые определяются в зависимости от того, о проведении каких именно землеустроительных работ идет речь. Основной перечень таких работ перечислен в ст.9-18 Федерального закона от 18.06.2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве";

2) по общему правилу, работы по землеустройству могут выполняться без специальных разрешений, при условии, что иное не предусмотрено федеральными законами.

Так, например, в ст.11 Закона Республики Ингушетия от 30.03.2015 г. N 11-РЗ "О землеустройстве в Республике Ингушетия" конкретизировано, что:

а) разработчиками землеустроительной документации являются землеустроительные и геодезические организации, а также индивидуальные предприниматели, выполняющие землеустроительные работы;

б) деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по выполнению землеустроительных работ осуществляется в порядке, установленном федеральным законодательством.

Выполнение существенной части землеустроительных работ обеспечивается кадастровыми инженерами, деятельность которых регулируется Федеральным законом от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности". Кадастровый инженер может осуществлять кадастровую деятельность или в качестве индивидуального предпринимателя, или в качестве работника юридического лица на основании трудового договора с таким юридическим лицом. О требованиях, предъявляемых к кадастровому инженеру, см. ст.29 указанного закона.

Геодезические и картографические работы, материалы которых являются основой для проведения почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, инвентаризации земель, оценки качества земель, планирования и рационального использования земель, описания местоположения и установления на местности границ объектов землеустройства, внутрихозяйственного землеустройства, выполняются в соответствии с Федеральным законом от 30.12.2015 г. N 431-ФЗ "О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно ст.21 которого геодезическая и картографическая деятельность подлежит лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации о лицензировании отдельных видов деятельности.

В п.42 ч.1 ст.12 Федерального закона от 04.05.2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" содержится уточнение, что лицензированию подлежит геодезическая и картографическая деятельность, в результате которой осуществляются создание государственных топографических карт или государственных топографических планов, государственных геодезических сетей, государственных нивелирных сетей и государственных гравиметрических сетей, геодезических сетей специального назначения, в том числе сетей дифференциальных геодезических станций, определение параметров фигуры Земли и гравитационного поля в этих целях, установление, изменение и уточнение прохождения Государственной границы Российской Федерации, установление, изменение границ между субъектами РФ, границ муниципальных образований (см. постановление Правительства РФ от 28.10.2016 г. N 1099 "О лицензировании геодезической и картографической деятельности").

Однако стоит учесть, что не лицензируется геодезическая и картографическая деятельность, которая:

осуществляется личным составом Вооруженных Сил РФ в целях обеспечения обороны Российской Федерации;

выполняется при осуществлении градостроительной и кадастровой деятельности, недропользования.

2. Землеустроительные работы (см. ст.9-18 Федерального закона от 18.06.2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве") по своей сути схожи с кадастровыми работами, но не тождественны им, поскольку последние проводятся не только в отношении земель и земельных участков (их частей), но и в отношении иных объектов недвижимости (их частей), а именно, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства, а также других объектов недвижимости, подлежащих в соответствии с федеральным законом кадастровому учету (см. Федеральный закон от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Землеустроительные работы - работы по проведению землеустройства, результатом которых является создание землеустроительной документации.

К основным видам землеустроительной документации согласно ст.19 Федерального закона от 18.06.2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" относятся:

генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схема землеустройства территорий субъектов РФ, схема землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель;

карты (планы) объектов землеустройства;

проекты внутрихозяйственного землеустройства;

проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий;

материалы почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель;

тематические карты и атласы состояния и использования земель.

Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ могут устанавливаться другие виды землеустроительной документации.

Так, например, в ст.2 Областного закона Ленинградской области от 16.01.2018 г. N 12-оз "О видах землеустроительной документации на территории Ленинградской области" отмечено, что на территории Ленинградской области к видам землеустроительной документации, помимо видов землеустроительной документации, определенных ст.19 Федерального закона от 18.06.2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве", также относятся:

проект вертикальной планировки территории - форма описания, обоснования, расчетов, чертежей, раскрывающих сущность и возможность практической реализации намечаемого комплекса мероприятий по преобразованию и улучшению существующего рельефа местности в целях создания спланированных поверхностей, удовлетворяющих требованиям застройки и инженерного благоустройства территории;

проект инженерной подготовки территории - форма описания, обоснования, расчетов, чертежей, комплекса мероприятий, направленных на создание благоприятных условий окружающей среды.

Исчерпывающий перечень видов землеустроительной документации, а также ее назначение закреплены в ст.6 Закона Республики Ингушетия от 30.03.2015 г. N 11-РЗ "О землеустройстве в Республике Ингушетия".

Непосредственно состав, содержание и правила оформления каждого вида землеустроительной документации регламентируются соответствующими техническими условиями и требованиями проведения землеустройства.

Кадастровые работы - работы, выполняемые в отношении недвижимого имущества в соответствии с установленными федеральным законом требованиями, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества сведения о таком недвижимом имуществе (см. ч.4 ст.1 Федерального закона от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности").

В силу ст.37 указанного закона результатом кадастровых работ кадастрового инженера (индивидуального предпринимателя или работника юридического лица) является межевой план, технический план или акт обследования (см. об этом подробнее ст.22, 23, 24 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Как можно заметить, результаты землеустроительных и кадастровых работ также имеют отличия.

Однако для целей землеустройства важно правильно определять не только конечный результат, но и непосредственно сам характер выполняемых работ, от которого, собственно, и будет зависеть выбор соответствующего разработчика землеустроительной документации, его специальная правоспособность и степень предъявляемых к нему требований. И поскольку в этой части на практике нередко встречаются ошибочные толкования, рассмотрим более подробно следующий пример из судебной практики.

ООО "СибПроектНИИ" обратилось в антимонопольный орган с жалобой о наличии в действиях заказчика нарушений Федерального закона от 05.04.2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", а именно: о несоответствии документации требованиям названного закона в части того, что заказчиком среди требований к участникам закупки установлены требования о предоставлении документов, подтверждающих наличие в штате участника закупки (юридического лица) не менее двух кадастровых инженеров, работающих в организации участника закупки по трудовым договорам и имеющих действующие квалификационные аттестаты кадастровых инженеров: копии действующих квалификационных аттестатов указанных кадастровых инженеров, копии трудовых договоров указанных кадастровых инженеров (либо трудовых книжек или выписок из трудовых книжек таких кадастровых инженеров), участником закупки индивидуальным предпринимателем - копии действующего квалификационного аттестата кадастрового инженера участника закупки (индивидуального предпринимателя).

В обоснование своих доводов указанное общество указало, что предметом закупки является оказание услуг по подготовке сведений о границе населенного пункта (для дальнейшей передачи сведений в государственный кадастр недвижимости), при этом границы муниципальных образований, населенных пунктов не являются объектами недвижимости, а являются объектами землеустройства. В этой связи ООО "СибПроектНИИ" считает, что карта (план) населенного пункта (карта (план) границ объекта землеустройства) к документам, предусмотренным Федеральным законом от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", не относится и подготавливается в результате проведения землеустроительных, а не кадастровых работ, поэтому требование о наличии действующих аттестатов кадастровых инженеров является избыточным. Граница населенного пункта не является объектом недвижимости, территория населенного пункта является объектом землеустройства, в отношении границ населенных пунктов проводятся землеустроительные работы по подготовке карты (плана) объекта землеустройства и в случае выполнения кадастровых работ исполнителем могут быть привлечены соисполнители. Таким образом, по мнению общества, требование о наличии квалификационного аттестата кадастрового инженера или наличие не менее двух кадастровых инженеров в штате юридического лица является незаконным.

Рассмотрев материалы дела, суд, на основе комплексного анализа действующего законодательства, признал указанное мнение ООО "СибПроектНИИ" ошибочным, пояснив при этом следующее.

Объекты землеустройства указаны в ст.1 Федерального закона от 18.06.2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве", а в ст.17 определены аспекты установления на местности границ таких объектов, в частности, дана отсылка к Правилам установления на местности границ объектов землеустройства (утв. постановлением Правительства РФ от 20.08.2009 г. N 688), согласно п.2 которых установление на местности границ объектов землеустройства осуществляется на основании сведений государственного кадастра недвижимости о соответствующих объектах землеустройства, при этом, исходя из п.11, документы и материалы, полученные при выполнении работ по установлению на местности границ объекта землеустройства, включаются в землеустроительное дело. Пунктом 3 Методических рекомендаций по проведению межевания объектов землеустройства (утв. Росземкадастром 17.02.2003 г.) предусмотрено, что межевание объектов землеустройства представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и определению их координат. Таким образом, подготовка землеустроительных дел относится к работам (услугам) по межеванию земельных участков.

На основании изложенного, ссылка ООО "СибПроектНИИ" на п.6 ст.69 ЗК РФ, а также его доводы о том, что в отношении границ г.Железногорск-Илимский Нижнеилимского района Иркутской области проводятся не кадастровые работы, а работы по землеустройству, в отношении которых требование о проведении их кадастровыми инженерами не установлено, признаются необоснованными. Доводы общества о том, что предусмотренные проектом муниципального контракта и техническим заданием работы не предполагают осуществление кадастровых работ, для осуществления которых необходимы кадастровые инженеры, также являются необоснованными, что следует из систематического толкования положений Федерального закона от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности". Напротив, с учетом положений ст.37 этого закона, вывод суда первой инстанции о том, что заказчик правомерно включил в документацию о закупке требование о наличии в штате юридического лица (исполнителя услуги) не менее двух кадастровых инженеров, является правомерным (см. подробнее постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18.07.2017 г. N 04АП-1552/2017 по делу N А19-19021/2016; постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25.10.2017 г. N Ф02-5545/2017 по делу N А19-19021/2016).

Комментарий к статье 70. Государственный кадастровый учет земельных участков

1. В широком смысле кадастр (от франц. cadastre - лист, реестр) - систематизированный, официально составленный на основе периодических или непрерывных наблюдений свод основных сведений об экономических ресурсах страны, государства (реестр). Кадастр содержит данные о расположении ресурсных источников и объектов, их величине, качественных характеристиках, содержащих оценку стоимости и доходности объектов. Наиболее известен земельный кадастр, но есть и водный кадастр, и кадастры отдельных промыслов, и более мелких объектов. Данные кадастров используются при установлении налогов, платы за пользование природными ресурсами, для оценки стоимости объектов при их аренде, залоге, продаже.

См. URL: http://www.slovarnik.ru/html-economica/k/kadastr.html.

Деятельность, связанная с государственным кадастровым учетом земельных участков, была ознаменована в новом тысячелетии принятием Федерального закона от 02.01.2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре", который урегулировал отношения, возникающие при осуществлении деятельности по ведению государственного земельного кадастра и при использовании его сведений. Целевым обоснованием такого кадастра явилась потребность информационного обеспечения:

государственного и муниципального управления земельными ресурсами;

государственного контроля за использованием и охраной земель;

мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;

государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

землеустройства;

экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;

установления обоснованной платы за землю;

иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.

Государственному кадастровому учету подлежали земельные участки, расположенные на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков.

Наряду с государственным земельным кадастром предусматривалось также ведение кадастрового учета объектов недвижимости и Единого государственного реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним в рамках Федерального закона от 21.07.1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Таким образом действовала сложная многоуровневая система реестров и кадастров недвижимого имущества.

Сложившийся за годы действия Федерального закона от 02.01.2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" принцип раздельного ведения государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на недвижимое имущество, разобщенность государственного учета различных объектов недвижимости сдерживали развитие рынка земли и иной оборот недвижимости, не позволяя реализовать принцип "одного окна" и обуславливая излишние затраты государства, граждан и юридических лиц при сделках с недвижимостью, объективные трудности в формировании единого правового и информационного пространства в этой сфере. В связи с этим был разработан закон, направленный на пересмотр сложившейся в России системы учета объектов недвижимого имущества и создание необходимых правовых условий для решения вышеуказанных проблем.

Вступивший в основной части с 1 марта 2008 г. Федеральный закон от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" установил на основе общих подходов и принципов единый порядок формирования объектов недвижимости, в том числе земельных участков, проведения их учета, регламентировав порядок создания и деятельности системы, осуществляющей данный учет, а также ведения единого кадастра недвижимости. В связи с принятием указанного закона Федеральный закон от 02.01.2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" утратил силу.

См. Федеральный закон от 13.05.2008 г. N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости".

Сложившийся положительный многолетний опыт функционирования систем государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости, а также современная международная практика развития предоставления услуг в этих сферах, свидетельствующая о перспективности институционального объединения рассматриваемых систем и внедрения новых информационных технологий, снижающих издержки пользователей и государства при оказании соответствующих услуг, потребовали создания новой, единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости. В итоге был принят Федеральный закон от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", вступивший в основной части с 01.01.2017 года.

С 01.01.2017 изменилось наименование и содержание ранее действовавшего Федерального закона от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости". С указанной даты этот закон именуется как Федеральный закон "О кадастровой деятельности" и регулирует кадастровые отношения - отношения, возникающие в связи с осуществлением кадастровой деятельности, деятельности саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров.

См. ст.22 Федерального закона от 03.07.2016 г. N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации".

С 01.01.2017 признаны утратившими силу главы I-IV, ст.31 и глава VI Федерального закона от 21.07.1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", а с 01.01.2020 Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" полностью признан утратившим силу.

См. п.1 ч.1 и п.1 ч.2 ст.30 Федерального закона от 03.07.2016 г. N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации".

Таким образом, с 1 января 2017 г. все вопросы, связанные с ведением государственного кадастрового учета недвижимого имущества (в том числе и земельных участков), регулируются нормами Федерального закона от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" и принятыми в целях его реализации соответствующими подзаконными актами.

2. Федеральный закон от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" предусматривает ведение единого государственного реестра недвижимости, который является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном в соответствии с данным законом недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных установленных в соответствии с указанным законом сведений.

Государственный кадастровый учет недвижимого имущества - внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о земельных участках, зданиях, сооружениях, помещениях, машино-местах, об объектах незавершенного строительства, о единых недвижимых комплексах, а в случаях, установленных федеральным законом, и об иных объектах, которые прочно связаны с землей, то есть перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, которые подтверждают существование такого объекта недвижимости с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение его существования, а также иных предусмотренных Федеральным законом от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" сведений об объектах недвижимости.

Государственный кадастровый учет и государственную регистрацию прав на земельные участки (также учет иного недвижимого имущества и регистрацию прав на него) обеспечивает уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти (также именуется - орган регистрации прав) - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) через свои территориальные органы. Основной перечень полномочий указанного органа и его компетенция при осуществлении государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав закреплены в ч.2 и 3 ст.3 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Отдельные полномочия органа регистрации прав вправе осуществлять подведомственное ему федеральное государственное бюджетное учреждение (см. приказ Росреестра от 18.10.2016 г. N П/0515 "О наделении федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" отдельными полномочиями органа регистрации прав"). Некоторые полномочия могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ постановлениями Правительства РФ в порядке, установленном Федеральным законом от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (см. подробнее соответствующие положения ст.26.3 этого закона).

Единый государственный реестр недвижимости представляет собой свод достоверных систематизированных сведений в текстовой форме (семантические сведения) и графической форме (графические сведения) и состоит из:

1) реестра объектов недвижимости (кадастр недвижимости);

2) реестра прав, ограничений прав и обременений недвижимого имущества (реестр прав на недвижимость);

3) реестра сведений о границах зон с особыми условиями использования территорий, территориальных зон, границах публичных сервитутов, границах территорий объектов культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, особых экономических зон, охотничьих угодий, территорий опережающего социально-экономического развития, зон территориального развития в Российской Федерации, игорных зон, лесничеств, о Государственной границе Российской Федерации, границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о береговых линиях (границах водных объектов), а также сведений о проектах межевания территорий (реестр границ);

4) реестровых дел;

5) кадастровых карт;

6) книг учета документов.

Реестры Единого государственного реестра недвижимости, кадастровые карты и книги учета документов ведутся в электронной форме. Реестровые дела хранятся в электронной форме и (или) на бумажном носителе.

В гл.2 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" систематизированы положения, касающиеся единого государственного реестра недвижимости, основные требования государственного кадастрового учета предусмотрены в нормах гл.3 данного закона, а в гл.6 урегулированы некоторые особенности осуществления государственного кадастрового учета отдельных видов недвижимого имущества, в том числе особенности осуществления государственного кадастрового учета при уточнении границ земельных участков (ст.43).

Комментарий к статье 70.1. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд

1. Одним из полномочий Российской Федерации в области земельных отношений является резервирование земель и установление порядка резервирования земель для государственных и муниципальных нужд (см. подп.4, 5 п.1 ст.9 ЗК РФ).

Решение аспектов, связанных с резервированием земель, относится также к числу полномочий субъектов РФ (для нужд соответствующих регионов) и органов местного самоуправления (для нужд соответствующих муниципальных образований) (см. ст.10, 11 ЗК РФ).

В силу п.1 комментируемой статьи резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется:

1) в случаях, предусмотренных ст.49 ЗК РФ;

2) земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, предусмотренных планом обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории.

Резервирование земель может осуществляться также в отношении земельных участков, необходимых для целей недропользования.

О применении норм п.1 комментируемой статьи см. разъяснения, содержащиеся в письме Росреестра от 24.05.2016 г. N 14-исх/07283-ГЕ/16, письме Минэкономразвития России от 30.11.2015 г. N Д23и-5756, письме Минэкономразвития РФ от 14.10.2011 г. N ОГ-Д23-1693, письме Минэкономразвития РФ от 17.04.2009 N 5810-ИМ/Д23, письме Минэкономразвития РФ от 06.11.2008 г. N Д05-4875, письме Минэкономразвития РФ от 31.03.2008 г. N Д08-917 и др.

В силу подп.13 п.5 ст.27 ЗК РФ находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки, расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, ограничиваются в обороте.

Земельный участок, зарезервированный для государственных или муниципальных нужд, может быть предоставлен в аренду без проведения торгов лицу, которое в соответствии с ЗК РФ имеет право на приобретение в собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, в том числе бесплатно (подп.18 п.2 ст.39.6 ЗК РФ).

В силу подп.12 п.8 ст.39.11 ЗК РФ земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если этот земельный участок зарезервирован для государственных или муниципальных нужд (за исключением случая проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка на срок, не превышающий срока резервирования земельного участка).

Земельные участки, зарезервированные для государственных нужд, не подлежат безвозмездной передаче в муниципальную собственность или в собственность субъекта РФ (см. подп.3 п.2 ст.39.30 ЗК РФ).

В ст.56.1 ЗК РФ законодатель устанавливает ограничения прав на землю в связи с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд.

2. Согласно п.2 комментируемой статьи резервирование земель допускается:

1) в установленных документацией по планировке территории зонах планируемого размещения:

объектов федерального значения;

объектов регионального значения;

объектов местного значения;

2) в пределах территории, указанной в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на создание особой экономической зоны в соответствии с Федеральным законом от 22.07.2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (см. ст.6 и др.);

3) в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий (см., например, ст.15 Федерального закона от 01.12.2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Федеральный закон от 05.04.2013 г. N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в ст.6, посвященной резервированию земель, определяет, что наряду со случаями, предусмотренными ЗК РФ и другими федеральными законами, резервирование земель может осуществляться для размещения объектов федерального значения или регионального значения, указанных в ч.2 ст.1 данного закона. При этом до 31 декабря 2015 г. для размещения объектов федерального значения или регионального значения, указанных в ч.2 ст.1 этого закона, допускается резервирование земель при отсутствии документов территориального планирования. Об аспектах резервирования земель в рамках указанного закона см. ст.13 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Согласно ст.29 Федерального закона от 29.12.2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" до принятия решения о принудительном отчуждении земельного участка (изъятии земельного участка) в целях размещения объектов инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития уполномоченный федеральный орган в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, вправе принять решение о резервировании данного земельного участка. Земельные участки, зарезервированные в целях размещения объектов развития инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.

3. В п.3 комментируемой статьи предусмотрено, что земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться:

1) по общему правилу - на срок не более чем три года;

2) при резервировании земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и указанных в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования на создание особой экономической зоны в соответствии с Федеральным законом от 22.07.2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" - на срок не более чем два года.

Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства и реконструкции объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, железнодорожного транспорта, воздушного транспорта (в том числе объектов единой системы организации воздушного движения), транспортно-пересадочных узлов и метрополитена, строительства и реконструкции автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения, местного значения и других линейных объектов государственного или муниципального значения на срок до двадцати лет.

4. Общий порядок резервирования земель для государственных или муниципальных нужд определяется Правительством РФ. В данном отношении действует постановление Правительства РФ от 22.07.2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд".

В качестве примера укажем на распоряжение Роскосмоса от 28.12.2009 г. N АП-272 "О резервировании земель в Амурской области для государственных нужд в целях создания космодрома "Восточный".

Комментарий к главе XII. Государственный земельный надзор, муниципальный земельный контроль и общественный земельный контроль

Комментарий к статье 71. Государственный земельный надзор

1. Одним из полномочий Российской Федерации в области земельных отношений является государственное управление в области осуществления государственного земельного надзора и собственно осуществление государственного земельного надзора (см. подп.3, 3.1 п.1 ст.9 ЗК РФ).

Государственный земельный надзор - составная часть общего государственного экологического надзора наряду с другими входящими в него видами надзора (см. ст.65 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды").

Целевое назначение государственного земельного надзора - предупреждение, выявление и пресечение нарушений поднадзорными субъектами в области земельного и иного, связанного с земельными отношениями, законодательства, принятие в связи с этим мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также систематическое наблюдение за исполнением поднадзорными субъектами при осуществлении своей деятельности требований земельного законодательства, проведение анализа и прогнозирование состояния исполнения его требований.

Положение о государственном земельном надзоре утверждается Правительством РФ (см. Постановление Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1 "Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре").

При осуществлении государственного земельного надзора применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей, установленных ЗК РФ.

2. Государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными Правительством РФ федеральными органами исполнительной власти (далее по тексту также - органы государственного земельного надзора), каждый из которых в соответствии с имеющейся у него компетенцией обеспечивает проведение соответствующих надзорных мероприятий:

1) Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальными органами (см. п.3 Положения о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1, приказ Минэкономразвития России от 20.07.2015 г. N 486 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора");

2) Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальными органами (см. п.4 Положения о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1, приказ Минсельхоза России от 27.12.2016 г. N 591 "Об утверждении административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения");

3) Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и ее территориальными органами (см. п.5 Положения о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1, приказ Минприроды России от 29.06.2012 г. N 191 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного экологического надзора").

3. Государственный земельный надзор осуществляется в форме:

1) проведения проверок, предметом которых является соблюдение поднадзорными субъектами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность.

Проверки могут быть:

а) плановые. Плановые проверки соблюдения требований земельного законодательства проводятся в соответствии с ежегодными планами проведения плановых проверок, утвержденными органами государственного земельного надзора, не чаще чем один раз в три года. Ежегодный план подлежит согласованию с органами прокуратуры;

б) внеплановые. Внеплановые проверки соблюдения органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации проводятся в случаях, исчерпывающий перечень которых закреплен в п.6 ст.71.1 ЗК РФ.

Плановая и внеплановая проверки проводятся в форме документарной и (или) выездной проверки;

2) принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений;

3) систематического наблюдения за исполнением требований земельного законодательства. Систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства осуществляется путем проведения административного обследования объектов земельных отношений, анализа правовых актов, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков на предмет соответствия их содержания законодательству Российской Федерации, а также в иных формах, предусмотренных земельным законодательством;

4) проведения анализа и прогнозирования состояния исполнения земельного законодательства.

Государственный земельный надзор осуществляется в отношении поднадзорных субъектов, к которым относятся органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также юридические лица, их руководители и иные должностные лица, индивидуальные предприниматели, граждане. При этом механизм проведения проверок в отношении органов государственной власти и органов местного самоуправления имеет свои отличительные особенности.

4. Принципиально важным аспектом, который напрямую не закреплен в нормах комментируемой статьи, а также ст.71.1 ЗК РФ, является положение о том, что:

Однако это вытекает из анализа норм п.4 ст.71 ЗК РФ.

1) проведение Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальными органами проверок соблюдения требований земельного законодательства в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется с применением риск-ориентированного подхода (подробнее об этом см. п.10.1-10.4 Положения о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1);

2) Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор с применением риск-ориентированного подхода (подробнее об этом см. п.4.1-4.8 Положения о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1);

3) Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор с применением риск-ориентированного подхода в порядке, установленном Положением о федеральном государственном экологическом надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 08.05.2014 г. N 426 (см. п.5.1 Положения о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1).

В соответствии со ст.8.1 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Риск-ориентированный подход был введен в целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органами государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора).

Отнесение к определенному классу (категории) опасности осуществляется органом государственного контроля (надзора) с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, а к определенной категории риска - также с учетом оценки вероятности несоблюдения соответствующих обязательных требований.

Перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, определяется Правительством РФ.

В настоящее время действует постановление Правительства РФ от 17.08.2016 г. N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации", которым утверждены как сами Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, так и перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, а также перечень видов регионального государственного контроля (надзора), при организации которых риск-ориентированный подход применяется в обязательном порядке.

Государственный земельный надзор, а также федеральный государственный экологический надзор (в части государственного земельного надзора) включены в Перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход.

Одной из принципиальных особенностей применения риск-ориентированного подхода является установление особой, отличной от общеустановленной (см. ч.2 ст.9 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"), периодичности проведения плановых проверок при осуществлении надзора, которая определяется в зависимости от отнесения деятельности поднадзорного субъекта и (или) используемых им объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности.

Так, в силу п.4.3 Положения о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1:

1) плановые проверки в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, являющихся правообладателями земельных участков, осуществляются Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальными органами в зависимости от присвоенной категории риска со следующей периодичностью:

а) для земельных участков, отнесенных к категории среднего риска, - не чаще чем один раз в 3 года;

б) для земельных участков, отнесенных к категории умеренного риска, - не чаще чем один раз в 5 лет;

2) плановые проверки в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, являющихся правообладателями земельных участков, отнесенных к категории низкого риска, не проводятся.

Согласно п.10.4 Положения о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1:

1) проведение Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальными органами плановых проверок использования юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями земельных участков в зависимости от присвоенной категории риска осуществляется со следующей периодичностью:

а) для земельных участков, отнесенных к категории среднего риска, - не чаще чем один раз в 3 года;

б) для земельных участков, отнесенных к категории умеренного риска, - не чаще чем один раз в 5 лет. При этом срок проведения плановых проверок использования юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями земельных участков, отнесенных к категории умеренного риска, не должен превышать 17 рабочих дней;

2) в отношении земельных участков, отнесенных к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся.

Отнесение земельных участков к определенной категории риска и изменение присвоенной земельному участку категории риска осуществляется решением руководителя (заместителя руководителя) территориального органа Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по месту нахождения земельного участка в соответствии с критериями отнесения земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", к определенной категории риска согласно приложению N 1 к Положению о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1. В приложении N 2 к этому Положению отражены Критерии отнесения используемых юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями земельных участков, правообладателями которых они являются, к определенной категории риска при осуществлении Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственного земельного надзора.

Особые условия о периодичности проведения проверок отражены также в п.18 Положения о федеральном государственном экологическом надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 08.05.2014 г. N 426. При этом отнесение объектов государственного надзора к определенной категории риска осуществляется на основании критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к категориям риска согласно приложению к данному Положению. Отнесение объектов государственного надзора к одной из категорий риска и изменение категории риска осуществляется решением территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере природопользования.

Другой особенностью осуществления государственного надзора с применением риск-ориентированного подхода является условие о том, что предмет плановой проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей ограничивается перечнем вопросов, включенных в проверочные листы (списки контрольных вопросов).

В Положении о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1, на этот счет отмечено (см. п.7.1-7.3), что должностные лица Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования при проведении плановой проверки обязаны использовать проверочные листы (списки контрольных вопросов). Использование проверочных листов (списков контрольных вопросов) осуществляется при проведении плановой проверки всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Листы (списки контрольных вопросов), используемые при проведении плановой проверки, содержат вопросы, затрагивающие предъявляемые к юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю обязательные требования, соблюдение которых является наиболее значимым с точки зрения недопущения возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры), безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В качестве примера укажем на следующие документы: приказ Росприроднадзора от 18.09.2017 г. N 447 "Об утверждении форм проверочных листов (списков контрольных вопросов)", приказ Росреестра от 22.11.2017 г. N П/0530 "Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов), применяемого при осуществлении Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственного земельного надзора", приказ Россельхознадзора от 18.09.2017 г. N 908 "Об утверждении формы проверочного листа (списка контрольных вопросов), используемого должностными лицами территориальных органов Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору при проведении плановых проверок в рамках осуществления государственного земельного надзора".

Еще одной особенностью применения риск-ориентированного подхода является положение о том, что при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий может быть предусмотрено использование органами государственного контроля (надзора) индикаторов риска нарушения обязательных требований как основание для проведения внеплановых проверок.

Здесь следует учесть, что соответствующее условие об этом должно быть предусмотрено в положении, определяющем особенности осуществления определенного вида федерального государственного контроля (надзора). Индикаторы риска нарушения обязательных требований разрабатываются и утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, и подлежат размещению в сети "Интернет".

Так, в силу п.11.1 Положения о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1, для определения необходимости проведения внеплановых проверок при осуществлении государственного земельного надзора Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальными органами используются индикаторы риска нарушения обязательных требований, утверждаемые Министерством экономического развития Российской Федерации (см. приказ Минэкономразвития России от 09.01.2018 г. N 7 "Об утверждении индикаторов риска нарушения обязательных требований, используемых для определения необходимости проведения внеплановых проверок при осуществлении Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальными органами государственного земельного надзора").

5. В п.5 комментируемой статьи закреплены общие правомочия должностных лиц органов государственного земельного надзора, которым в силу п.6 статьи выдаются специальные служебные удостоверения.

В развитие указанных норм п.20 Положения о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1, предусматривает, что при осуществлении государственного земельного надзора должностные лица федеральных органов исполнительной власти, указанных в п.2 данного Положения, пользуются правами, установленными п.5 ст.71 ЗК РФ, иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации, соблюдают ограничения и выполняют обязанности, установленные Федеральным законом от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В п.25, 26 Положения о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1, уточняется, что должностные лица, осуществляющие государственный земельный надзор, имеют бланки документов с Государственным гербом Российской Федерации и наименованием соответствующего органа государственного земельного надзора, необходимых для осуществления государственного земельного надзора, и служебные удостоверения, формы (образцы) которых устанавливаются соответственно Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования. При этом должностные лица, осуществляющие государственный земельный надзор, имеют форменную одежду и знаки различия.

6. Юридическим фактом - основанием для принятия решения о мерах по результатам проверки - является акт проверки, в котором в том числе должны быть отмечены выявленные нарушения обязательных требований.

Положения п.7 комментируемой статьи предусматривают, что по результатам проверок должностными лицами, уполномоченными на осуществление государственного земельного надзора, составляются акты проверки. Здесь стоит учесть, что если в ходе осуществления государственного земельного надзора были выявлены нарушения требований законодательства, надзор за соблюдением которых осуществляют другие федеральные органы исполнительной власти, то должностные лица органов государственного земельного надзора, выявившие такие нарушения, обязаны в течение 5 рабочих дней со дня выявления такого нарушения проинформировать посредством почтового отправления о выявлении указанных нарушений уполномоченный орган государственного земельного надзора для принятия мер.

Кроме того, согласно п.10.1 комментируемой статьи и п.23 Положения о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1, должностные лица, осуществляющие государственный земельный надзор, в срок не позднее 5 рабочих дней со дня окончания проверки направляют в орган местного самоуправления поселения, городского округа по месту нахождения земельного участка или в случае нахождения земельного участка на межселенной территории - в орган местного самоуправления муниципального района уведомление о выявлении самовольной постройки с приложением документов, подтверждающих указанный факт, в случае, если по результатам проведенной проверки указанными должностными лицами выявлен факт размещения объекта капитального строительства на земельном участке, на котором размещение такого объекта в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и (или) установленными ограничениями использования земельных участков не допускается.

Форма уведомления о выявлении самовольной постройки, а также перечень документов, подтверждающих наличие признаков самовольной постройки, устанавливается в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности (см. подробнее ст.55.32 ГрК РФ, регулирующую особенности сноса самовольных построек или приведения их в соответствие с установленными требованиями, а также приказ Минстроя России от 19.03.2019 г. N 169/пр "Об утверждении формы уведомления о выявлении самовольной постройки и перечня документов, подтверждающих наличие признаков самовольной постройки").

В случае выявления по результатам проверки нарушений обязательных требований юридическому лицу, органу государственной власти, органу местного самоуправления, индивидуальному предпринимателю или гражданину, в отношении которых проводилась проверка и в действиях которых выявлено нарушение требований земельного законодательства, вместе с актом проверки вручается предписание об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации. Предписание об устранении выявленных нарушений земельного законодательства является обязательным для исполнения с момента его вручения лицу, в отношении которого оно вынесено, либо его уполномоченному представителю. В силу п.8 комментируемой статьи форма предписания об устранении выявленного нарушения требований законодательства Российской Федерации устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (см. приказ Минэкономразвития России от 26.12.2014 г. N 851 "Об утверждении формы предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации").

В целом же следует отметить, что при осуществлении государственного земельного надзора применяются типовые формы документов, утвержденные в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Так, в целях реализации норм указанного закона приказом Минэкономразвития России от 30.04.2009 г. N 141 утверждены:

типовая форма распоряжения или приказа органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя согласно приложению 1;

типовая форма заявления о согласовании органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя согласно приложению 2;

типовая форма акта проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя согласно приложению 3;

типовая форма журнала учета проверок юридического лица, индивидуального предпринимателя, проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля согласно приложению 4.

В случае выявления при проведении проверки юридических лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления, индивидуальных предпринимателей или граждан нарушений обязательных требований, за которые предусмотрена административная ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, должностные лица, проводившие проверку, в пределах своих полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, принимают меры по привлечению к административной ответственности в установленном действующим законодательством порядке.

Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется в соответствии с КоАП РФ.

Подробнее о порядке оформления результатов проверки см. ст.16 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", о мерах, принимаемых должностными лицами органа государственного надзора в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки, - положения ст.17 этого закона.

Также обратим внимание на применении соответствующих положений административных регламентов, утвержденных приказами Минприроды России от 29.06.2012 г. N 191, Минэкономразвития России от 20.07.2015 г. N 486 и Минсельхоза России от 27.12.2016 г. N 591.

7. Срок устранения нарушения земельного законодательства в предписании устанавливается должностным лицом с учетом вида выявленного правонарушения, времени вступления в силу постановления по делу об административном правонарушении и времени, необходимого для устранения нарушения земельного законодательства. Стоит учесть, что такой срок может быть продлен при наличии на это соответствующих оснований и ходатайства о продлении срока исполнения предписания.

1) выдает правонарушителю новое предписание об устранении нарушения земельного законодательства;

Стоит учесть, что предписание об устранении выявленного нарушения законодательства не выдается, а выданное предписание отменяется:

а) должностным лицом, выдавшим (обязанным выдать) предписание, либо вышестоящим должностным лицом в случае ликвидации юридического лица, смерти физического лица, которым было выдано (должно быть выдано) предписание об устранении нарушения земельного законодательства;

б) вышестоящим должностным лицом при наличии достаточных оснований (отсутствие события административного правонарушения, вступившее в силу решение суда и другие).

б) орган государственной власти или орган местного самоуправления, которые в соответствии с законодательством вправе обратиться в суд с требованием об изъятии находящихся в частной собственности земельных участков в связи с их неиспользованием по целевому назначению или использованием с нарушением законодательства Российской Федерации и об их продаже с публичных торгов, в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности.

8. При проведении проверок в рамках осуществления государственного земельного надзора за соблюдением органами государственной власти и органами местного самоуправления обязательных требований органы государственного земельного надзора проверяют также соответствие актов, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков требованиям законодательства, предъявляемым к таким актам, в том числе:

1) соблюдение сроков рассмотрения заявлений граждан и юридических лиц о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков;

2) законность удовлетворения должностным лицом заявления гражданина или юридического лица о предоставлении находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка, которое в соответствии с законом не может быть удовлетворено;

3) законность отказа должностного лица в удовлетворении заявления гражданина или юридического лица о предоставлении находящегося в государственной или муниципальной собственности земельного участка.

Как правило, проверка правовых актов включает в себя следующие административные действия:

1) выявление правовых актов, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков;

2) анализ соответствия актов, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков требованиям законодательства, предъявляемым к таким актам;

3) принятие предусмотренных законодательством мер по выявленным фактам несоответствия правовых актов, касающихся вопросов приведения актов, изданных по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков.

В случае выявления по результатам проведения проверки в рамках осуществления земельного надзора несоответствия содержания правового акта, принятого органом государственной власти или органом местного самоуправления по вопросам, касающимся вопросов использования и охраны земель и (или) земельных участков, обязательным требованиям земельного законодательства, органы государственного земельного надзора отражают указанное несоответствие в акте проверки.

Затем органы государственного земельного надзора направляют в органы государственной власти или органы местного самоуправления, принявшие акты, в которых выявлены несоответствия, предложения о приведении таких актов в соответствие с требованиями земельного законодательства. В предложениях устанавливается срок для информирования (как правило, не более 30 дней) о принятых мерах по устранению допущенных нарушений. Предложения направляются в органы государственной власти или органы местного самоуправления в течение 15 дней со дня выявления органами государственного земельного надзора в принятых указанными субъектами актах определенных несоответствий положениям земельного законодательства.

В свою очередь, органы государственной власти или органы местного самоуправления, получившие предложения от органа государственного земельного надзора о приведении правовых актов, принятых данными органами по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков, в соответствие с положениями земельного законодательства, обязаны в установленный срок (как правило, в течение тридцати дней со дня получения такого предложения):

1) рассмотреть это предложение;

2) принять меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, способствующих совершению;

3) проинформировать в указанный срок орган государственного земельного надзора, направивший такое предложение, о результатах его рассмотрения и принятых мерах.

Непринятие в указанный тридцатидневный срок со дня получения предложений органами государственной власти или органами местного самоуправления мер по устранению допущенных нарушений либо непредоставление информации о принятых мерах указанными органами в установленный срок является основанием для принятия органами государственного земельного надзора мер по информированию органов прокуратуры о выявленном несоответствии правовых актов требованиям земельного законодательства.

Дальнейшие действия органов прокуратуры в связи с выявленным несоответствием определяются в рамках установленной для них Федеральным законом от 17.01.1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" компетенции как органов, основным целевым назначением деятельности которых является надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

9. В п.13, 14 Положения о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1, содержатся следующие важные дополнения:

1) информация о результатах проведенных проверок размещается на официальных сайтах органов государственного земельного надзора в соответствии с требованиями Федерального закона от 09.02.2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

Такая информация, в частности, размещается:

а) Федеральной службой по надзору в сфере природопользования на своем официальном сайте в разделе "Результаты проверок" (см. URL: http://rpn.gov.ru/nadzornaya);

б) Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии на своем официальном сайте в разделе "Сведения об итогах проведения проверок" (см. URL: https://rosreestr.ru/site/activity/gosudarstvennyy-nadzor/gosudarstvennyy-zemelnyy-kontrol-nadzor/svedeniya-ob-itogakh-provedeniya-proverok/);

в) Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору на своем официальном сайте в разделе "Государственный земельный надзор" (https://www.fsvps.ru/fsvps/ground).

Кроме того, соответствующие сведения о проверках размещаются также на официальных сайтах указанных органов в разделах "Открытые данные" и на портале открытых данных Российской Федерации (https://data.gov.ru);

2) решения и действия (бездействие) должностных лиц органов государственного земельного надзора, осуществляющих плановые и внеплановые проверки, могут быть обжалованы в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Административный порядок определяется в рамках соответствующих административных регламентов, утвержденных приказами Минприроды России от 29.06.2012 г. N 191, Минэкономразвития России от 20.07.2015 г. N 486 и Минсельхоза России от 27.12.2016 г. N 591.

Что касается судебного порядка, то здесь применению подлежат нормы гл.22 КАС РФ, посвященные производству по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Так, по одному из дел, отказывая в удовлетворении требования о признании незаконным предписания об устранении выявленных нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации, суд отклонил доводы истца о том, что предписание следовало выдать лицам, арендующим у него земельный участок, а также доводы о том, что вынесению предписания должно обязательно предшествовать привлечение физического лица к административной ответственности. Суд признал эти доводы ошибочными и не основанными на положениях действующего законодательства (см. апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 25.07.2016 г. N 33а-13423/2016 по делу N 2а-1747/2016).

Комментарий к статье 71.1. Особенности организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства

Комментируемая статья, по существу, содержит не столько особенности, сколько некоторую конкретизацию в части организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства.

Положения комментируемой статьи предусматривают, что проверки соблюдения требований земельного законодательства могут быть:

1) плановые (см. об этом подробнее п.1-5 комментируемой статьи; п.7-10 Положения о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1; ст.9 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"; постановление Правительства РФ от 30.06.2010 г. N 489 "Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей");

2) внеплановые (см. об этом подробнее п.6-8 комментируемой статьи; п.11 Положения о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1; ст.10 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Что же касается именно особенностей осуществления таких проверок, то они детализированы в нормах Положения о государственном земельном надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1, и соответствующих административных регламентах, утвержденных приказами Минприроды России от 29.06.2012 г. N 191, Минэкономразвития России от 20.07.2015 г. N 486 и Минсельхоза России от 27.12.2016 г. N 591.

Основные аспекты этих особенностей отражены в комментарии к ст.71 Закона.

Комментарий к статье 71.2. Административное обследование объектов земельных отношений

1. Одной из форм государственного земельного надзора является систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства.

Систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства осуществляется путем проведения административного обследования объектов земельных отношений, анализа правовых актов, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления по вопросам использования и охраны земель и (или) земельных участков на предмет соответствия их содержания законодательству Российской Федерации, а также в иных формах, предусмотренных земельным законодательством.

В рамках комментируемой статьи детализированы некоторые аспекты, связанные с проведением административного обследования объектов земельных отношений.

Стоит отметить, что в силу п.2 ч.1 ст.8.3 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" административные обследования объектов земельных отношений отнесены к мероприятиям, при проведении которых не требуется взаимодействие органа государственного надзора с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

2. В п.2 комментируемой статьи содержится понятие административного обследования объекта земельных отношений, исходя из которого можно отметить следующие характерные признаки данного вида обследования:

1) в рамках такого обследования обеспечивается исследование состояния и способов использования объекта земельных отношений;

2) в качестве информации, на основе которой проводится исследование объекта земельных отношений, используются следующие данные:

а) содержащиеся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах;

б) полученные в ходе осуществления государственного мониторинга земель;

в) документов, подготовленных в результате проведения землеустройства;

г) полученные дистанционными методами (дистанционное зондирование (в том числе аэрокосмическая съемка, аэрофотосъемка), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований);

д) полученные другими методами.

Административное обследование объектов земельных отношений осуществляется должностными лицами органов государственного земельного надзора, уполномоченными на проведение плановых и внеплановых проверок соблюдения требований земельного законодательства Российской Федерации (см. комментарий к ст.71 ЗК РФ).

В ходе проведения административного обследования объектов земельных отношений должностные лица самостоятельно (без дополнительных разрешений и согласований) осуществляют анализ полученной информации.

Проведение административного обследования объектов земельных отношений должностными лицами, как уже отмечалось выше, осуществляется без взаимодействия с правообладателями объектов земельных отношений и доступа указанных должностных лиц на обследуемые объекты земельных отношений. При этом к административным обследованиям объектов земельных отношений не относятся плановые (рейдовые) осмотры, обследования, осуществляемые в рамках федерального государственного экологического надзора.

3. Непосредственно сам порядок проведения административного обследования объекта земельных отношений утверждается Правительством РФ (см. постановление Правительства РФ от 18.03.2015 г. N 251 "Об утверждении Правил проведения административного обследования объектов земельных отношений").

В то же время для целей применения утвержденных данным постановлением Правил стоит учесть положения ч.2 ст.8.3 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", где обозначено, что мероприятия без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного надзора в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного надзора. И здесь следует указать на приказ Минсельхоза России от 26.07.2017 г. N 363 "Об утверждении Порядка оформления и содержания заданий на проведение Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору административного обследования объектов земельных отношений и оформления результатов таких обследований", приказ Минэкономразвития России от 01.06.2018 г. N 283 "Об утверждении порядка оформления и содержания заданий на проведение административного обследования объектов земельных отношений при проведении Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и оформления результатов таких обследований".

4. Результаты административного обследования объектов земельных отношений оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений, форма которого утверждена постановлением Правительства РФ от 18.03.2015 г. N 251 (далее - акт административного обследования объекта земельных отношений), или заключением об отсутствии нарушений земельного законодательства Российской Федерации.

В случае выявления по итогам проведения административного обследования объектов земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, результаты такого обследования оформляются актом административного обследования объекта земельных отношений.

В случае отсутствия по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений признаков нарушений земельного законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, результаты такого обследования оформляются заключением об отсутствии нарушений земельного законодательства Российской Федерации.

Результаты административного обследования объектов земельных отношений используются при составлении ежегодных планов проведения плановых проверок соблюдения земельного законодательства Российской Федерации.

Результаты административного обследования объекта земельных отношений подлежат опубликованию на официальном сайте органа государственного земельного надзора, осуществившего такое административное обследование, в течение 10 рабочих дней со дня утверждения акта административного обследования объекта земельных отношений (заключения об отсутствии нарушений земельного законодательства Российской Федерации).

Так, например, на официальном сайте Росреестра имеется раздел "Планы и результаты административных обследований", где раздельно отражается информация:

1) о планах административных обследований (см. URL: https://rosreestr.ru/site/activity/gosudarstvennyy-nadzor/gosudarstvennyy-zemelnyy-kontrol-nadzor/plany-i-rezultaty-administrativnykh-obsledovaniy/plany-administrativnykh-obsledovaniy_/);

2) о результатах административных обследований (см. URL: https://rosreestr.ru/site/activity/gosudarstvennyy-nadzor/gosudarstvennyy-zemelnyy-kontrol-nadzor/plany-i-rezultaty-administrativnykh-obsledovaniy/rezultaty-administrativnykh-obsledovaniy_/).

В случае выявления по итогам проведения административного обследования объекта земельных отношений нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность, привлечение к которой не относится к компетенции органа государственного земельного надзора, проводившего административное обследование, акт административного обследования этого объекта земельных отношений подлежит направлению в течение 5 рабочих дней со дня подписания в орган государственного земельного надзора, уполномоченный на рассмотрение дела о таком нарушении, для проведения проверки в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации (см. комментарий к ст.71 ЗК РФ).

Комментарий к статье 72. Муниципальный земельный контроль

1. Комментируемая статья в редакции Федерального закона от 21.07.2014 г. N 234-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 1 января 2015 г. регулирует исключительно вопросы осуществления муниципального земельного контроля, в то время как до принятия указанного закона речь в настоящей статье шла о муниципальном и общественном земельном контроле. При этом аспекты общественного земельного контроля выделены в отдельную статью (ст.72.1 ЗК РФ), а статья 73 ЗК РФ, регламентировавшая условия проведения производственного земельного контроля, признана утратившей силу с 1 января 2015 года.

Стоит отметить, что Федеральный закон от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в актуальной редакции не предусматривает проведение муниципального экологического контроля, однако при этом в ст.7 устанавливает, что в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, органы местного самоуправления уполномочены на решение отнесенных к их компетенции соответствующих вопросов местного значения.

Обратим внимание, что до принятия Федерального закона от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" ст.68 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" содержала аспекты, касающиеся как муниципального контроля в области охраны окружающей среды (муниципальный экологический контроль), так и общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль).

Не указан напрямую муниципальный земельный контроль и среди полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений (ст.11 ЗК РФ). В то же время в п.1 ст.11 ЗК РФ, как и в Федеральном законе от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", содержится указание на иные полномочия органов местного самоуправления в части решения вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

И такое положение обуславливает необходимость обратиться к нормам Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в ч.1 ст.17.1 которого закреплено, что органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ. При этом в ч.1 указанной статьи отмечено, что к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Принимая во внимание изложенные выше положения, в п.1 комментируемой статьи законодатель обозначил, что муниципальный земельный контроль - это деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением подконтрольными субъектами требований законодательства РФ, законодательства субъекта РФ, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность.

Целями муниципального земельного контроля являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований земельного законодательства, а также осуществление контроля за рациональным и эффективным использованием земель на соответствующей территории муниципального образования.

К числу подконтрольных субъектов относятся органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридические лица, индивидуальные предприниматели, граждане.

Следует учесть, что механизм проведения муниципального земельного контроля в отношении органов государственной власти и органов местного самоуправления имеет свои отличительные особенности (см., например, раздел IV "Организация и проведение муниципального земельного контроля за соблюдением органами государственной власти и органами местного самоуправления обязательных требований земельного законодательства" Порядка осуществления муниципального земельного контроля на территории Тверской области, утв. постановлением Правительства Тверской области от 14.07.2015 г. N 321-пп).

2. Муниципальный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации (см. ст.72 ЗК РФ, Федеральный закон от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", Федеральный закон от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и др.).

При этом во внимание принимается порядок проведения такого вида контроля, установленный нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, см., например:

Областной закон Ленинградской области от 01.08.2017 г. N 60-оз "О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Ленинградской области";

постановление Правительства Москвы от 14.07.2017 г. N 468-ПП "Об утверждении Порядка осуществления муниципального земельного контроля на территории города Москвы";

постановление администрации Дмитровского городского округа Московской области от 12.03.2019 г. N 358-П "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Дмитровского городского округа Московской области";

решение Совета депутатов городского поселения Лотошино Лотошинского муниципального района Московской области от 15.02.2019 г. N 121/17 "Об утверждении Порядка осуществления муниципального земельного контроля на территории городского поселения Лотошино";

постановление администрации муниципального образования Волосовский муниципальный район Ленинградской области от 23.11.2018 г. N 1304 "Об утверждении Порядка осуществления муниципального земельного контроля" и др.

3. Распределение полномочий органов местного самоуправления в части проведения муниципального земельного контроля осуществляется следующим образом:

1) органы местного самоуправления городского округа осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городского округа объектов земельных отношений (см. абз.1 п.3 комментируемой статьи; п.26 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Здесь следует учесть, что осуществление муниципального земельного контроля в границах муниципального округа относится к вопросам местного значения муниципального округа. Соответствующие изменения об этом были внесены Федеральным законом от 01.05.2019 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

Принятие данного закона изменило сложившуюся до 01.05.2019 г. структуру муниципальных образований в России. Для дополнительного обеспечения вариативности подходов к осуществлению местного самоуправления с учетом особенностей территорий перечень видов муниципальных образований был дополнен муниципальным округом. Новый вид муниципального образования обеспечивает возможность консолидации представительских и административных ресурсов, в том числе на сельских территориях, в целях оптимизации расходов на содержание органов местного самоуправления посредством создания одноуровневой системы местного самоуправления, там, где это целесообразно. Новый вид муниципального образования не является противопоставлением городскому округу, поскольку допускает возможность вхождения в его состав городов, в которых концентрируются "бюджетообразующие" ресурсы. Перечень вопросов местного значения муниципального округа соотнесен с перечнем вопросов местного значения городского округа. До 01.01.2025 г. установлен переходный период для приведения статусов и уставов муниципальных образований, а также законодательства в соответствие с изменениями, внесенными указанным законом. Полагаем, в скором времени последует внесение необходимых корректировок и в положения ЗК РФ.

2) органы местного самоуправления городских поселений осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных в границах городских поселений объектов земельных отношений (см. абз.2 п.3 комментируемой статьи; п.20 ч.1 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");

3) органы местного самоуправления муниципального района осуществляют муниципальный земельный контроль в отношении расположенных на межселенной территории муниципального района объектов земельных отношений, а также в отношении объектов земельных отношений, расположенных в границах входящих в состав этого района сельских поселений, за исключением случаев, если в соответствии с законом субъекта РФ данные полномочия закреплены за органами местного самоуправления указанных сельских поселений (см. абз.3 п.3 комментируемой статьи; ч.4 ст.14, п.35 ч.1 ст.15 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");

4) законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя полномочия органов местного самоуправления на осуществление муниципального земельного контроля и установление порядка его осуществления, предусмотренные комментируемой статьей, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти этих субъектов РФ (см. п.4 комментируемой статьи). Так, например, Закон Санкт-Петербурга от 15.06.2007 г. N 265-49 "О земельном контроле" в ст.1 предусматривает, что уполномоченным органом по осуществлению земельного контроля является исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, уполномоченный Правительством Санкт-Петербурга на осуществление земельного контроля. При этом в качестве земельного контроля рассматривается комплекс мероприятий, осуществляемых в соответствии со ст.72 ЗК РФ и направленных на соблюдение органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами в отношении объектов земельных отношений требований законодательства Российской Федерации, законодательства Санкт-Петербурга, за нарушение которых законодательством Российской Федерации, законодательством Санкт-Петербурга предусмотрена административная и иная ответственность.

4. Муниципальный земельный контроль осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок подконтрольных субъектов.

Плановые проверки проводятся органами муниципального земельного контроля в соответствии с ежегодными планами проверок, утверждаемыми руководителем органа муниципального земельного контроля. Ежегодный план проверок утверждается в срок до 31 декабря года, предшествующего году проведения проверок, и доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа муниципального земельного контроля в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" либо иным доступным способом.

Внеплановые проверки проводятся органами муниципального земельного контроля в случаях, предусмотренных п.6 ст.71.1 ЗК РФ.

Муниципальный земельный контроль осуществляется на основании распоряжения (приказа) руководителя (заместителя руководителя) органа муниципального земельного контроля о проведении плановых и внеплановых проверок.

О проведении плановой проверки подконтрольные субъекты уведомляются органом муниципального земельного контроля не позднее чем за три рабочих дня до начала ее проведения посредством направления копии правового акта о проведении проверки заказным письмом с уведомлением о вручении либо иным доступным способом.

О проведении внеплановой проверки подконтрольные субъекты уведомляются (за некоторыми исключениями) органом муниципального земельного контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения посредством направления копии правового акта о проведении проверки любым доступным способом.

См. ч.16, 17 ст.10 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Срок проведения каждой из проверок, как правило, не может превышать двадцать рабочих дней со дня начала проверки, указанного в правовом акте о проведении проверки.

По окончании проверки должностным лицом органа муниципального земельного контроля составляется акт проверки, к которому при необходимости прилагаются объяснения подконтрольных субъектов и иные связанные с результатами проверки документы или их копии (при наличии).

Акт проверки оформляется в течение трех дней после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений (при наличии) вручается под роспись подконтрольному субъекту, в отношении которых проводилась проверка. В случае отсутствия подконтрольного субъекта, а также в случае его отказа от ознакомления с актом проверки этот акт направляется указанному субъекту в течение двух дней со дня его оформления заказным письмом с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа муниципального земельного контроля.

5. В случае выявления в ходе проведения проверки нарушений требований земельного законодательства, за которые законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, в акте проверки указывается информация о наличии признаков выявленного нарушения. Должностные лица органа муниципального земельного контроля в течение трех рабочих дней с даты составления акта проверки направляют его копию в орган государственного земельного надзора.

В свою очередь, руководствуясь п.6 комментируемой статьи, орган государственного земельного надзора в срок не позднее чем пять рабочих дней со дня поступления от органа местного самоуправления копии указанного акта проверки обязан рассмотреть этот акт и принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении или решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить копию принятого решения в орган местного самоуправления.

6. В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований земельного законодательства должностные лица органа муниципального земельного контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:

а) выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами;

б) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

7. Если по результатам проведенной проверки в рамках осуществления муниципального земельного контроля должностным лицом органа местного самоуправления будет выявлен факт размещения объекта капитального строительства на земельном участке, на котором не допускается размещение такого объекта в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и (или) установленными ограничениями использования земельных участков, то указанное лицо обязано в установленный срок уведомить об этом соответствующих уполномоченных субъектов.

Уведомление о выявлении самовольной постройки должно быть сделано в срок не позднее пяти рабочих дней со дня окончания проверки. При этом к уведомлению прилагаются документы, подтверждающие указанный факт.

Адресат уведомления определяется в зависимости от того, на чьей именно территории была обнаружена самовольная постройка:

1) уведомление направляется либо в орган местного самоуправления поселения, городского округа по месту нахождения данного земельного участка;

2) или в случае нахождения данного земельного участка на межселенной территории - в орган местного самоуправления муниципального района.

Результаты указанной проверки могут быть обжалованы правообладателем земельного участка в судебном порядке.

8. При организации и осуществлении муниципального земельного контроля органы муниципального земельного контроля взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными Правительством РФ на осуществление государственного земельного надзора (органы государственного земельного надзора), в порядке, установленном Правительством РФ.

В настоящее время в этом отношении действуют Правила взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный земельный надзор, с органами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, утв. постановлением Правительства РФ от 26.12.2014 г. N 1515.

9. Органы муниципального земельного контроля, их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Органы муниципального земельного контроля осуществляют контроль за исполнением должностными лицами соответствующих органов служебных обязанностей, ведут учет случаев ненадлежащего исполнения должностными лицами служебных обязанностей, проводят соответствующие проверки и принимают в соответствии с законодательством Российской Федерации меры в отношении таких должностных лиц.

Действия (бездействие) должностных лиц органов муниципального земельного контроля, повлекшие за собой нарушение прав органов государственной власти, органов местного самоуправления, гражданина при осуществлении муниципального земельного контроля, могут быть обжалованы в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Комментарий к статье 72.1. Общественный земельный контроль

1. Институт общественного контроля в области охраны окружающей среды не является новым как в целом для природоресурсного законодательства, так и в частности, для земельных отношений.

Общественный экологический контроль - это один из способов реализации гражданами России своих конституционных прав на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (см. ст.42 Конституции РФ).

Нормы об осуществлении экологического контроля были закреплены в Федеральном законе от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" еще с момента его первоначальной редакции. Более того, право на проведение общественного экологического контроля было предусмотрено с момента издания и до момента утраты силы в Законе РСФСР от 19.12.1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды".

В то же время обособление норм относительно проведения общественного земельного контроля как самостоятельного вида общественного контроля было сделано только в рамках нового, ныне действующего, ЗК РФ. Первоначальная редакция ст.72 ЗК РФ в п.3 предусматривала, что общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, предусмотренными ст.29 ЗК РФ, решений, затрагивающих предусмотренные ЗК РФ права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель. И в таком неизменном виде указанные нормы просуществовали до 1 января 2015 г., когда вся ст.72 ЗК РФ была признана утратившей силу Федеральным законом от 21.07.2014 г. N 234-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". И обусловлено это было принятием Федерального закона от 21.07.2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", закрепившего единые, базовые, основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Однако стоит учесть, что Федеральный закон от 21.07.2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" исключил из сферы своего действия общественные отношения, регулируемые законодательством о выборах и референдумах, общественные отношения, связанные с организацией и проведением общественных обсуждений и публичных слушаний в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, а также общественные отношения, возникающие при осуществлении общественными инспекторами по охране окружающей среды общественного контроля по охране окружающей среды (общественного экологического контроля), общественными инспекторами в области обращения с животными общественного контроля в области обращения с животными.

Таким образом, на сегодняшний день существует абсолютно четкое разделение:

1) общественного экологического контроля, который осуществляется в рамках ст.68 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и принятых в целях реализации ее норм подзаконных актов;

2) общественного земельного контроля, который в силу п.2 комментируемой статьи осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, а именно, с учетом норм Федерального закона от 21.07.2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".

2. Целевым назначением общественного земельного контроля является:

1) наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления по принятию решений, предусмотренных ЗК РФ и затрагивающих права и законные интересы граждан, юридических лиц;

2) общественная проверка, анализ и общественная оценки издаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления актов и принимаемых ими решений.

Принимать участие в общественном земельном контроле вправе:

1) граждане. О праве граждан на участие в осуществлении общественного контроля см. ст.3 Федерального закона от 21.07.2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации";

2) общественные объединения;

3) иные негосударственные некоммерческие организации.

Подробнее о статусе субъектов общественного контроля см. гл.2 указанного закона.

Общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, в иных формах, не противоречащих Федеральному закону от 21.07.2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", а также в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия. Общественный контроль может осуществляться одновременно в нескольких формах. Подробнее о формах и порядке осуществления общественного контроля см. гл.3 указанного закона.

В завершение обратим внимание, что, исходя из ч.1 ст.2 Федерального закона от 21.07.2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", осуществление общественного земельного контроля может регулироваться не только на федеральном уровне (указанным законом, ЗК РФ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации), но и на региональном (законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ), а также местном уровнях (муниципальными нормативными правовыми актами).

Однако, не смотря на возможность правового регулирования аспектов общественного контроля органами государственной власти и местного самоуправления, а также принятие почти всеми субъектами РФ собственных законов об общественном контроле, де-факто вопросы общественного земельного контроля остаются не регламентированными, поскольку Федеральный закон от 21.07.2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" определяет лишь общие условия организации и осуществления общественного контроля. Земельный общественный контроль, исходя из его целевого назначения, обладает особой спецификой, которая, на наш взгляд, должна быть урегулирована отдельными нормами.

Вполне очевидно, что организация и осуществление общественного земельного контроля связана с определенными материальными затратами, которые в рамках общего функционирования института общественного контроля вряд ли можно считать приоритетными, поскольку на первый план выдвигаются, как правило, наиболее острые вопросы в сфере социального обеспечения (прежде всего, защита интересов маломобильных групп населения). Отдельное значение имеет фактор невысокой правовой грамотности граждан России, отсутствие достаточного количества специалистов по земельным вопросам, которые могли бы участвовать в проведении общественных проверок, анализе и оценке издаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления актов и принимаемых ими решений. В связи с этим основное бремя в части осуществления общественного земельного контроля, по сути, ложится на органы муниципального земельного контроля, а сам институт общественного земельного контроля пока существует преимущественно только в теории, и его перспективы, на наш взгляд, вряд ли можно считать обнадеживающими.

Комментарий к статье 73. Утратила силу с 1 января 2015 г.

Комментарий к главе XIII. Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель

Комментарий к статье 74. Административная и уголовная ответственность за земельные правонарушения

1. В современных условиях соблюдение земельного законодательства, как и иного другого природоресурсного законодательства, в целом является болезненной и трудноразрешимой задачей, от решения которой зависит состояние земельных ресурсов нашей страны, прежде всего, как основы жизни и деятельности человека, как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации.

На практике совершение земельных правонарушений сопряжено с серьезными последствиями для земли как природного объекта и природного ресурса, влечет зачастую существенные материальные и финансовые потери, приводит к негативному (вредному) воздействию на здоровье человека. В сложившейся ситуации большое значение имеют меры юридической ответственности и их реализация.

В широком понимании юридическая ответственность - это правовой институт, совокупность материальных и процессуальных норм о разрешенных и поддерживаемых государством способах и мерах принудительного и неблагоприятного воздействия на лиц, которые уклоняются от добровольного исполнения возложенных на них юридических обязанностей, договорных обязательств либо нарушают установленный правопорядок.

Юридическая ответственность наступает при наличии состава правонарушения, то есть четырех его элементов:

1) противоправного поведения;

2) наличия вредных последствий;

3) наличия прямой причинной связи между действием (бездействием) и наступившими последствиями;

4) вины правонарушителя.

Если нет в наличии какого-либо из этих четырех обозначенных элементов, то не может быть и ответственности.

Юридическая ответственность строится на ряде принципов: законности, применения мер ответственности только за правонарушения, предусмотренные законом, неотвратимости, справедливости и целесообразности, равенства всех субъектов права.

Научное сообщество не придерживается полного единства во взглядах понимания дифференциации юридической ответственности, соотношения различных ее видов в системе права. В науке классификация видов юридической ответственности производится по самым различным основаниям: по органам, реализующим ответственность, по характеру санкций, по функциям и т.д. Наибольшее распространение получило деление видов ответственности по отраслевому признаку. При этом выбор конкретного вида, меры и объема ответственности должен соответствовать преследуемым ей целям.

Комментируемая статья непосредственно не регламентирует меры ответственности виновных лиц, а отсылает к административному, уголовному (п.1) и гражданскому законодательству (п.2), пропустив при этом ссылку на возможность применения дисциплинарной ответственности, однако урегулировав нормы о данном виде ответственности в ст.75 ЗК РФ.

Для целей применения положений комментируемой статьи важно учитывать, что аспекты ответственности за нарушение земельного законодательства подлежат рассмотрению в общем контексте ответственности за экологические правонарушения, поскольку земельное законодательство неразрывно связано с водным, лесным и другим природоресурсным законодательством. Верховный Суд РФ по этому поводу отметил, что гарантированное ст.42 Конституции РФ право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, а также реализация положений, предусмотренных ч.1 ст.9, ч.2 ст.36, ст.58 Конституции РФ, обеспечивается в том числе путем правильного применения законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. При рассмотрении дел об экологических правонарушениях следует руководствоваться положениями гражданского, административного, уголовного и иного отраслевого законодательства, в том числе положениями ЗК РФ, ЛК РФ, ВК РФ, Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов в области охраны окружающей среды и природопользования.

См. п.1 постановления Пленума ВС РФ от 18.10.2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования".

В целом можно отметить, что земельное правонарушение представляет собой общественно опасное, противоправное и, как правило, виновное деяние (действие или бездействие), совершаемое праводееспособным лицом, нарушающее нормы земельного законодательства. Идентификацию именно земельного правонарушения как разновидности экологических правонарушений следует производить по объекту правонарушения.

Обратим внимание, что в наименовании гл.XIII ЗК РФ указано на ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель, поскольку именно отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, являются предметом земельного законодательства (п.1 ст.3 ЗК РФ). И в таком контексте понятия "ответственность за нарушение земельного законодательства" и "ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель" признаются разнозначными. При этом для понимания термина "земельное законодательство" следует руководствоваться положениями ст.2 ЗК РФ.

Интересно отметить, что еще в 1994 г. Роскомземом была предпринята попытка составить перечень нарушений земельного законодательства, что повлекло за собой издание следующего документа - Определение основных понятий видов нарушений земельного законодательства (утв. Роскомземом 29.03.1994 г. N 3-14-1/404). Полагаем, что в настоящее время этот документ может быть использован только в качестве рекомендательного акта для целей совокупного толкования актуальных составов земельных правонарушений.

Обратим внимание, что перечень нарушений земельного законодательства закреплен также в Модельном Земельном кодексе для государств - участников СНГ (принят на двадцать четвертом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, постановление от 04.12.2004 г. N 24-8) (см. ст.199). Так, нарушениями земельного законодательства признаются:

См. URL: http://iacis.ru/upload/iblock/af1/171.pdf.

самовольное занятие и застройка земельных участков;

бесхозяйственное использование земель;

порча сельскохозяйственных и других земель, загрязнение их химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами;

размещение, строительство, проектирование, ввод в эксплуатацию объектов, отрицательно влияющих на состояние земель и окружающей природной среды;

невыполнение требований природоохранного режима использования земель;

нецелевое использование земельных участков;

невыполнение условий снятия, хранения и нанесения плодородного слоя почвы;

непринятие мер по борьбе с сорняками и вредителями сельскохозяйственных культур;

иные нарушения.

В целом приведенный в п.1 ст.199 указанного Модельного Земельном кодексе перечень нарушений земельного законодательства довольно внушителен и соотносится с актуальными нормами законодательства РФ. При этом в п.2 ст.199 закреплено, что законодательными актами государства могут быть предусмотрены и другие виды нарушений земельного законодательства.

Выявление нарушений земельного законодательства происходит, как правило, в результате проведения плановых или внеплановых проверок в рамках осуществления государственного земельного надзора, муниципального контроля (см. комментарий к ст.71, 72 ЗК РФ).

Рассмотрим далее основные аспекты административной и уголовной ответственности за земельные правонарушения.

О судебной практике, затрагивающей применением норм п.1 комментируемой статьи, см. определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 17.06.2015 г. N 5-АПГ15-26, постановление Арбитражного суда Центрального округа от 24.12.2018 г. N Ф10-5427/18 по делу N А83-126/2018, постановление Арбитражного суда Московского округа от 12.07.2017 г. N Ф05-9305/17 по делу N А40-198717/2016, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 25.05.2015 г. N Ф09-2489/15 по делу N А60-40326/2014, постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2019 г. N 21АП-2099/18, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.02.2019 г. N 15АП-22365/18, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 27.12.2018 г. N 08АП-13625/18, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2017 г. N 09АП-12382/17 и др.

2. Административная ответственность за совершение земельных правонарушений. В системе юридической ответственности за нарушение земельного законодательства институту административной ответственности придается наибольшее значение, поскольку именного его нормами охватывается основная часть противоправных деяний, совершаемых в рассматриваемой сфере. Кроме того, в качестве субъектов административной ответственности могут выступать не только физические, но и должностные лица, а также юридические лица.

Здесь необходимо учесть и тот факт, что в соответствии с п."к" ч.1 ст.72 Конституции РФ административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, равно как и вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п."в" ч.1 ст.72), а также природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории (п."д" ч.1 ст.72).

В ст.1.1 КоАП РФ закреплено, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Таким образом, административная ответственность за нарушение требований земельного законодательства установлена не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ (см. об этом далее по тексту комментируемой статьи).

Предметы ведения субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях обозначены в ст.1.3.1 КоАП РФ.

Рассмотрим сначала ряд норм, посвященных общим вопросам административной ответственности. Согласно ст.2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Административной ответственности подлежит физическое лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста шестнадцати лет (ч.1 ст.2.3 КоАП РФ).

Юридическое лицо согласно ч.2 ст.2.1 КоАП РФ признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Об административной ответственности юридических лиц см. ст.2.10 КоАП РФ.

Должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Более детально аспекты ответственности должностных лиц обозначены в ст.2.4 КоАП РФ.

В силу ст.2.2 КоАП РФ административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

Административное наказание (ст.3.1 КоАП РФ) - установленная государством мера ответственности за совершение административного правонарушения. Она применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Виды административных наказаний перечислены в ст.3.2 КоАП РФ.

Основным видом административного наказания за нарушение земельного законодательства является административный штраф (см. ст.3.5 КоАП РФ). В ряде случаев применяются такие административные наказания, как: предупреждение (см. ст.3.4 КоАП РФ), конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (см. ст.3.7 КоАП РФ), административное приостановление деятельности (см. ст.3.13 КоАП РФ). Однако могут быть применены и иные виды административных наказаний, предусмотренные ст.3.2 КоАП РФ.

При рассмотрении аспектов административной ответственности за нарушение требований земельного законодательства следует учитывать нормы ст.2.6.2, 2.7 и 2.9 КоАП РФ, согласно которым:

1) собственник или иной владелец земельного участка либо другого объекта недвижимости освобождается от административной ответственности, если в ходе рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное в соответствии с ч.3 ст.28.6 КоАП РФ, будут подтверждены содержащиеся в ней данные о том, что в момент фиксации административного правонарушения земельный участок либо другой объект недвижимости находился во владении или в пользовании другого лица, либо о том, что административное правонарушение совершено в результате противоправных действий других лиц, при этом у собственника или иного владельца земельного участка либо другого объекта недвижимости не имелось возможности предотвратить совершение административного правонарушения либо им были приняты все зависящие от него меры для предотвращения совершения административного правонарушения;

2) не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред;

3) при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений (см. п.21 постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

По состоянию на 01.07.2019 глава 8 КоАП РФ содержит несколько десятков составов административных правонарушений, объединенных общим родовым объектом, - общественными отношениями, возникающими в связи с охраной окружающей среды и природопользования. Однако непосредственно к земельным административным правонарушениям следует отнести только некоторых из них, в частности:

1) ст.8.6 "Порча земель";

2) ст.8.7 "Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв";

3) ст.8.8 "Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению";

4) ст.8.12 "Нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах".

Сами названия указанных составов отражают видовой объект данной группы административных правонарушений - общественные отношения, связанные с использованием и охраной земель. Родовым объектом здесь являются общественные отношения в области охраны окружающей природной среды и природопользования - именно так и озаглавлена гл.8 КоАП РФ. Что же касается непосредственного объекта, то он свой у каждого из указанных видов административных правонарушений. Например, непосредственным объектом правонарушения, состав которого устанавливается ст.8.7 КоАП РФ, являются общественные отношения в области рационального землепользования.

Вместе с тем, часто в связи с осуществлением того или иного вида деятельности по использованию и охране земель субъекты такой деятельности могут совершать административные правонарушения с иными родовым, видовым и непосредственным объектами; в качестве классификационных критериев также учитываются место и способ совершения правонарушения и т.п. Отношения по использованию и охране земель в таком случае выступают как дополнительный (факультативный) объект.

К подобным правонарушениям относятся правонарушения, помещенные в различные главы КоАП РФ, и стоит отметить, что их перечень довольно внушителен, поэтому отметим лишь некоторые из них:

1) гл.7 "Административные правонарушения в области охраны собственности" (ст.7.1, 7.2, 7.10, 7.16, 7.34 и др.);

2) гл.8 "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" (ст.8.3, 8.5 и др.);

3) гл.10 "Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель" (ст.10.1, 10.10 и др.);

4) гл.11 "Административные правонарушения на транспорте" (ст.11.21);

5) гл.14 "Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности и деятельности саморегулируемых организаций" (ст.14.35 и др.);

6) гл.19 "Административные правонарушения против порядка управления" (ст.19.5, 19.9 и др.).

Нормами регионального законодательства предусмотрены следующие административные санкции за нарушение земельного законодательства РФ:

1) Закон г.Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях" (см. гл.6 "Административные правонарушения в области землепользования");

2) Закон Воронежской области от 31.12.2003 г. N 74-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Воронежской области" (см. ст.38 "Сжигание сухой травы, стерни, соломы и иных растительных остатков на землях сельскохозяйственного назначения, землях населенных пунктов, землях особо охраняемых территорий и объектов, землях водного фонда", ст.38.1 "Неисполнение сельскохозяйственными товаропроизводителями - собственниками, землевладельцами, землепользователями, арендаторами земельных участков обязанностей по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения", ст.39 "Нарушение правил размещения временных объектов", ст.44.9 "Нарушение требований в сфере сохранения и воспроизводства защитных лесных насаждений на землях сельскохозяйственного назначения");

3) Закон Калужской области от 28.02.2011 г. N 122-ОЗ "Об административных правонарушениях в Калужской области" (см. ст.5.5 "Нарушение схемы размещения нестационарных торговых объектов", ст.5.6 "Нарушение порядка использования для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, подземных вод и строительства подземных сооружений собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков");

4) Кодекс Кабардино-Балкарской Республики об административных правонарушениях от 22.07.2003 N 66-РЗ (см. ст.6.36 "Воспрепятствование законному пользованию земельным участком, не связанному с самовольным занятием земельного участка", ст.7.11 "Нарушение землепользователями правил охраны автомобильных дорог или дорожных сооружений");

5) Закон Орловской области от 06.06.2013 г. N 1490-ОЗ "Об ответственности за административные правонарушения" (см. ст.8.2 "Нарушение схемы размещения нестационарных торговых объектов");

6) Областной закон Ростовской области от 25.10.2002 г. N 273-ЗС "Об административных правонарушениях" (см. ст.6.3 "Нарушение правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения", ст.6.4 "Нарушение допустимых нормативов (норм) нагрузки на пастбища");

7) Областной закон Ленинградской области от 02.07.2003 г. N 47-оз "Об административных правонарушениях" (см. ст.4.10 "Нарушение требований по скашиванию и уборке дикорастущей травы, корчеванию и удалению дикорастущего кустарника, удалению борщевика Сосновского");

8) Закон Республики Адыгея от 19.04.2004 г. N 215 "Об административных правонарушениях" (см. ст.43.1 "Нарушения в сфере кадастровых работ по изготовлению межевого плана");

9) Закон Карачаево-Черкесской Республики от 11.04.2005 г. N 40-РЗ "Об административных правонарушениях" (см. ст.4.7 "Нарушение правил рационального использования земель сельскохозяйственного назначения");

10) Кодекс Республики Башкортостан об административных правонарушениях от 23.06.2011 N 413-з (см. ст.4.6 "Противоправные действия должностных лиц, повлекшие самовольное занятие земель").

3. Уголовная ответственность за совершение земельных правонарушений. Преступлением согласно ст.14 УК РФ признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное УК РФ под угрозой наказания. Не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного УК РФ, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности.

Таким образом, можно выделить следующие обязательные признаки преступления:

1) виновность совершенного деяния;

2) общественная опасность деяния;

3) запрещенность деяния под угрозой наказания (противоправность и наказуемость).

Классификация преступлений по категориям, в основу которой положено различие деяний в зависимости от степени их характера и степени общественной опасности, закреплена в ст.15 УК РФ. Установленная в ст.15 УК РФ категоризация преступлений имеет большое практическое значение, т.к. она должна учитываться как при квалификации преступлений, так и при назначении наказания. Категоризация преступлений принимается во внимание судом при установлении опасного и особо опасного рецидива (ст.18 УК РФ), при выявлении приготовления к преступлению (ст.30 УК РФ), назначении наказания по совокупности преступлений (ст.69 УК РФ) и по совокупности приговоров (ст.70 УК РФ), освобождении от уголовной ответственности (гл.11 УК РФ), при определении возможности применения условно-досрочного освобождения (ст.79 УК РФ), в иных случаях.

В силу ст.19 УК РФ уголовной ответственности подлежит только вменяемое физическое лицо, достигшее возраста, установленного УК РФ (см. ст.20 УК РФ).

Статья 44 УК РФ содержит исчерпывающий перечень видов уголовных наказаний, который выстроен по принципу от менее строгого к более строгому наказанию. Наказания делятся на основные и дополнительные (см. ст.45 УК РФ). О применении ст.44 УК РФ см. постановление Пленума ВС РФ от 22.12.2015 г. N 58 "О практике назначения судами Российской Федерации уголовного наказания".

Назначение наказания регулируется нормами гл.10 УК РФ. В разделе IV УК РФ отражены аспекты освобождения от уголовной ответственности и от наказания.

Уголовная ответственность за нарушения природоресурсного законодательства предусмотрена преимущественно нормами гл.26 "Экологические преступления" УК РФ.

Преступления, которые могут иметь место в связи с деятельностью в рамках землепользования и охраны земель, условно можно разделить на несколько основных групп:

1) составы, где земля как природный объект и природный ресурс рассматривается в качестве объекта, которому в результате преступных деяний причинен вред (ст.243.2 "Незаконные поиск и (или) изъятие археологических предметов из мест залегания" УК РФ, когда речь идет о повреждении или уничтожении культурного слоя в земле; ст.254 "Порча земли" УК РФ) либо в отношении которого совершены действия, нарушающие установленный режим ее использования (ст.262 "Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов");

2) составы, где земля как объект права собственности и иных предусмотренных ЗК РФ прав на землю выступает в качестве предмета незаконной сделки с недвижимым имуществом (ст.170 "Регистрация незаконных сделок с недвижимым имуществом" УК РФ), либо сведения о ней, как предмете сделки либо предмете учета, являются ложными (ст.170.2 "Внесение заведомо ложных сведений в межевой план, технический план, акт обследования, проект межевания земельного участка или земельных участков либо карту-план территории" УК РФ).

4. В п.2 комментируемой статьи и ст.76 ЗК РФ речь идет о возложении на виновных лиц гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный в результате совершения земельного правонарушения. Такого рода ответственность, вытекая из общих норм ГК РФ о возмещении вреда (см., например, ст.15, 1064 и др.), предусмотрена многими актами, входящими в состав природоресурсного законодательства (см., например, ст.100 ЛК РФ, ст.69 ВК РФ, ст.77, 78 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", п.3 ст.36 Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и др.).

В соответствии со ст.15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). В соответствии со ст.1064 ГК РФ лицо, имуществу которого причинен вред, может требовать полного его возмещения. Определяющие правила внедоговорной гражданско-правовой ответственности содержатся в гл.59 ГК РФ "Обязательства вследствие причинения вреда".

Об аспектах применения ст.15 ГК РФ см. п.11, 13, 14 постановления Пленума ВС РФ от 23.06.2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" и раздел "Общие положения об ответственности и о возмещении убытков" в постановлении Пленума ВС РФ от 24.03.2016 г. N 7 "О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств".

Об особенностях возмещения убытков при ухудшении качества земель, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, правообладателей расположенных на земельных участках объектов недвижимости см. комментарий к ст.57 ЗК РФ. О возмещении убытков, причиненных нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, см. комментарий к ст.62 ЗК РФ.

Для целей практического применения положений п.2 комментируемой статьи необходимо учитывать разъяснения, содержащиеся в постановлении Пленума ВС РФ от 30.11.2017 г. N 49 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде".

Подробнее о возмещении вреда, причиненного земельными правонарушениями, см. комментарий к ст.76 ЗК РФ.

О судебной практике, связанной с применением норм п.2 комментируемой статьи, см. постановление Арбитражного суда Московского округа от 20.09.2018 г. N Ф05-12657/18 по делу N А41-93320/2017, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 14.12.2017 г. N Ф06-27320/17 по делу N А06-240/2017, постановление Арбитражного суда Центрального округа от 15.12.2016 г. N Ф10-4942/2016 по делу N А14-15486/2015, постановление ФАС Центрального округа от 29.01.2014 г. N Ф10-4367/13 по делу N А35-11001/2012, постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 26.03.2013 г. N Ф04-556/13 по делу N А75-8961/2011 и др.

Комментарий к статье 75. Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения

1. Дисциплинарная ответственность предусматривается за совершение дисциплинарных проступков.

По общему правилу, к дисциплинарной ответственности могут быть привлечены лица, работающие по трудовому договору либо состоящие на государственной или муниципальной службе, за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником (служащим) по его вине возложенных на него трудовых (служебных) обязанностей.

В силу п.1 комментируемой статьи к дисциплинарной ответственности могут быть привлечены должностные лица и работники организаций в случае, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация, с которой они связаны трудовыми или служебными отношениями, была признана виновной в совершении земельных правонарушений и привлечена к административной ответственности за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное воздействие на земли, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.

По существу, в данном случае речь идет о применении мер ответственности в порядке регресса. Поскольку виновным в привлечении организации к административной ответственности является ее должностное лицо и (или) работник, эта организация, в свою очередь, вправе применить к такому виновному лицу меры дисциплинарного воздействия, и, кроме того, требовать от него возмещения в порядке, предусмотренном ст.1081 ГК РФ.

2. Для целей применения норм комментируемой статьи важно учесть ряд следующих аспектов:

1) здесь говорится об организациях, чья деятельность непосредственно связана с проектированием, размещением и эксплуатаций объектов, которые могут оказывать негативное воздействие на земли, в том числе посредством их загрязнения химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами. То есть, речь идет о юридических лицах, чья деятельность регулируется, прежде всего, в рамках Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федерального закона от 11.07.2011 г. N 190-ФЗ "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федерального закона от 07.12.2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении". Такие организации должны соблюдать не только требования перечисленных законов, но и соответствующие нормы гл.VII Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", где определены требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Несоблюдение установленных требований является основанием для привлечения данных организаций к административной ответственности по соответствующей статье КоАП РФ;

2) порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется в зависимости от статуса виновного лица:

трудовым законодательством (см. гл.30 "Дисциплина труда" и раздел XI "Материальная ответственность сторон трудового договора" ТК РФ);

законодательством о государственной службе (см. гл.12 "Поощрения и награждения. Служебная дисциплина на гражданской службе" Федерального закона от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации");

законодательством о муниципальной службе (см. гл.7 "Поощрение муниципального служащего. Дисциплинарная ответственность муниципального служащего" Федерального закона от 02.03.2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации");

федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;

3) комментируемая статья определяет лишь частное основание привлечения виновных лиц к дисциплинарной ответственности, наступление которой поставлено в зависимость от административной ответственности, что не исключает возможности прилечь виновных лиц к данной ответственности по другим основаниям в случае доказанности факта совершения земельного правонарушения. При этом, исходя из буквального толкования, применение мер дисциплинарной ответственности в рамках комментируемой статьи сформулировано как обязанность, в то время как ТК РФ в ч.1 ст.192 однозначно предусматривает, что применение мер дисциплинарного воздействия является правом, а не обязанностью работодателя. И здесь мы согласимся с мнением о несовершенстве и некоторой противоречивости существующей редакции комментируемой статьи, что, по нашему мнению, требует от законодателя внесения необходимых корректировок.

См. Куделькин Н.С. Дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения: эколого-правовой аспект // Гражданин и право. 2018. N 7. С.72-78.

Комментарий к статье 76. Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями

1. По общему правилу, предусмотренному в п.1 ст.77 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", п.1 ст.1064 ГК РФ, вред, причиненный окружающей среде, подлежит возмещению в полном объеме.

Аналогичные нормы закреплены также в п.1 комментируемой статьи: юридические лица, граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений.

Для целей применения комментируемой статьи необходимо учитывать разъяснения, данные Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 18.10.2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" и постановлении от 30.11.2017 г. N 49 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде".

Возмещение вреда может осуществляться посредством взыскания причиненных убытков и (или) путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды (ст.1082 ГК РФ, ст.78 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"). Как правило, выбор способа возмещения причиненного вреда при обращении в суд осуществляет истец.

Вместе с тем, принимая во внимание необходимость эффективных мер, направленных на восстановление состояния окружающей среды, в котором она находилась до причинения вреда, наличие публичного интереса в благоприятном состоянии окружающей среды, суд с учетом позиции лиц, участвующих в деле, и конкретных обстоятельств дела вправе применить такой способ возмещения вреда, который наиболее соответствует целям и задачам природоохранного законодательства. Так, в силу п.2 ст.62 ЗК РФ на основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре:

восстановлению плодородия почв;

восстановлению земельных участков в прежних границах;

возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений;

восстановлению межевых и информационных знаков;

устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств.

При решении вопроса об удовлетворении требования о возмещении вреда в натуре суд определяет, является ли принятие мер, направленных на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, объективно возможным. Применительно к п.1 ст.308.3 ГК РФ суду следует исходить из того, осуществимо ли устранение наступивших негативных изменений окружающей среды в результате проведения ответчиком восстановительных работ как его собственными силами (при наличии технической и иной возможности), так и путем привлечения третьих лиц. В случае если восстановление состояния окружающей среды, существовавшее до причинения вреда, в результате проведения восстановительных работ возможно лишь частично (в том числе в силу наличия невосполнимых и (или) трудновосполнимых экологических потерь), возмещение вреда в соответствующей оставшейся части осуществляется в денежной форме.

Об ответственности за неисполнение обязательства в натуре см. постановление Пленума ВС РФ от 24.03.2016 г. N 7 "О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств" (п.22-36).

При определении размера причиненного окружающей среде вреда, подлежащего возмещению в денежной форме, следует учитывать положения п.1 ст.78 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", где закреплено, что определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

В настоящее время для сферы земельных отношений можно отметить следующие документы:

1) Методику исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды (утв. приказом Минприроды России от 08.07.2010 г. N 238). Эта Методика предназначена для исчисления в стоимостной форме размера вреда, нанесенного почвам в результате нарушения законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, а также при возникновении аварийных и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Методика не распространяется на случаи загрязнения почв радиоактивными веществами, а также на случаи захламления почв радиоактивными отходами, биологическими отходами, медицинскими отходами;

2) Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами (утв. Роскомземом 10.11.1993 г. и Минприроды РФ 18.11.1993 г.) (см. письмо Минприроды России от 27.12.1993 г. N 04-25/61-5678). Этот Порядок устанавливает правила расчета платы в возмещение ущерба, причиненного загрязнением земель (почв) химическими веществами, включая загрязнение земель несанкционированными свалками промышленных, бытовых и других отходов, и распространяется на любые земли, независимо от их местоположения и форм собственности;

3) Методику исчисления размера убытков, причиненных объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации в результате хозяйственной и иной деятельности организаций всех форм собственности и физических лиц в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации (утв. приказом Минрегиона России от 09.12.2009 г. N 565). Эта Методика содержит описание методов исчисления размера убытков, причиняемых объединениям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, осуществляющим в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов пользование землей и другими природными ресурсами или природными комплексами в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной и иной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физических лиц в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов;

4) Методические рекомендации по расчету размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц (утв. приказом Минэкономразвития России от 14.01.2016 г. N 10). Данные Методические рекомендации используются при расчете размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц.

Для целей применения указанных положений важно учесть, что суд вправе уменьшить размер возмещения вреда, причиненного гражданином окружающей среде, с учетом его имущественного положения, кроме случаев, когда вред причинен действиями, совершенными умышленно (п.3 ст.1083 ГК РФ).

При определении размера причиненного окружающей среде вреда, подлежащего возмещению в денежной форме согласно таксам и методикам, должны учитываться понесенные лицом, причинившим соответствующий вред, затраты по устранению такого вреда. Порядок и условия учета этих затрат устанавливаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (п.2.1 ст.78 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"). До утверждения названного порядка судам необходимо исходить из того, что при определении размера возмещаемого вреда допускается учет затрат причинителя вреда по устранению загрязнения окружающей среды, когда лицо, неумышленно причинившее вред окружающей среде, действуя впоследствии добросовестно, до принятия в отношении него актов принудительного характера совершило за свой счет активные действия по реальному устранению причиненного вреда окружающей среде (ликвидации нарушения), осуществив при этом материальные затраты. При вынесении таких актов должны учитываться обстоятельства, определяющие форму и степень вины причинителя вреда, за исключением случаев, когда законом предусмотрено возмещение вреда при отсутствии вины, было ли совершено правонарушение с целью получения экономической выгоды, характер его последующего поведения и последствия правонарушения, а также объем затрат, направленных им на устранение нарушения.

2. В п.2 комментируемой статьи законодатель детализирует, что самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками.

Подробнее о применении указанных норм см. определение Конституционного Суда РФ от 17.07.2018 г. N 1788-О, определение ВС РФ от 30.04.2019 г. N 305-ЭС19-4683 по делу N А41-33605/2018, определение ВС РФ от 29.04.2019 г. N 304-ЭС18-5081 по делу N А67-7017/2016, определение ВС РФ от 29.04.2019 г. N 304-ЭС18-5081 по делу N А67-7017/2016, определение ВС РФ от 05.10.2018 г. N 304-ЭС18-14942 по делу N А46-8106/2017 и др.

3. Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их загрязнении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется:

1) либо непосредственно юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях;

2) либо за счет указанных виновных лиц.

Подробнее о применении указанных норм см. определение Конституционного Суда РФ от 17.07.2018 г. N 1788-О, определение Конституционного Суда РФ от 29.05.2018 г. N 1174-О, определение Конституционного Суда РФ от 29.05.2018 г. N 1175-О, определение ВС РФ от 08.09.2017 г. N 305-ЭС17-11720 по делу N А40-148680/2016, определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 22.12.2015 г. по делу N 306-ЭС15-12164, А55-5313/2014, определение ВС РФ от 21.03.2016 г. N 310-ЭС16-712 по делу N А14-3292/2015, определение ВС РФ от 02.12.2014 г. N 310-ЭС14-6908 по делу N А36-64/2014, определение ВАС РФ от 28.07.2014 г. N ВАС-9763/14 по делу N А45-28418/2012 и др.

4. В п.4 комментируемой статьи закреплена обязательность возмещения вреда, причиненного земельным правонарушением, даже в случае принудительного прекращения права на земельный участок.

О судебной практике, затрагивающей применения норм комментируемой статьи, см. также постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 07.11.2018 г. N Ф08-8967/18 по делу N А15-1675/2017, постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.01.2019 г. N 11АП-21200/18, постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 23.01.2018 г. N 10АП-12729/17, постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2016 г. N 19АП-3918/16 и др.

Комментарий к главе XIV. Земли сельскохозяйственного назначения

Комментарий к статье 77. Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения

1. Для применения норм комментируемой статьи, как в целом всех положений гл.XIV, следует учесть, что в силу п.6 ст.27 ЗК РФ оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Что касается образования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, то связанные с этим аспекты регулируются как ЗК РФ, так и Федеральным законом от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Согласно п.1 комментируемой статьи землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Таким образом, земля может наделяться статусом сельскохозяйственных земель при выполнении одновременно двух условий.

Во-первых, такая земля должна находиться за границами населенного пункта.

Во-вторых, земля должна быть предоставлена для нужд сельского хозяйства, а также предназначена для этих целей. Эти цели включают ведение сельскохозяйственного производства, крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, оленеводства, огородничества, научно-исследовательскую, учебную деятельность, создание защитных насаждений и иные цели, связанные с сельскохозяйственным производством (см. письмо Росреестра от 10.11.2015 г. N 19-исх/16056-СМ/15 "О рассмотрении обращения по поводу земель сельскохозяйственного назначения").

Здесь следует учитывать, что в соответствии с ч.10 ст.35 ГрК РФ в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, развития объектов сельскохозяйственного назначения. Однако земля в границах данных зоны не будет подпадать под категорию земель сельскохозяйственного назначения, т.к. не будет выполняться первое из вышеуказанных условий.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи определяется состав сельскохозяйственных земель. Данная норма позволяет определить земли, предназначенные для целей сельского хозяйства, а также определить, относятся ли земли к землям сельскохозяйственного назначения или нет.

В состав земель сельскохозяйственного назначения входят:

собственно сельскохозяйственные угодья;

земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями;

земли, занятые лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия;

земли, занятые водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры);

земли, занятые зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Как видно, все вышеуказанные земли так или иначе связаны с осуществлением сельскохозяйственной деятельности либо способствуют ей.

Не указаны в комментируемой статье земли, входящие в так называемый фонд перераспределения земель. Однако данные земли также можно отнести к категории земель сельскохозяйственного назначения. Сюда относятся временно не используемые сельскохозяйственные угодья, а также иные земли, выбывшие из сельскохозяйственного оборота в результате добровольного отказа граждан от земельных участков, отсутствия наследников либо в результате принудительного изъятия земельных участков за ненадлежащее использование (принудительного прекращения прав на землю), образуют фонд перераспределения земель. Это резерв сельскохозяйственных земель, которые предназначены для их предоставления по мере необходимости гражданам и организациям для сельскохозяйственного производства. В эту группу входят также различного рода неудобья (овраги, пески, солончаки, болота, гари, нарушенные земли и прочие участки, которые по своему состоянию в данный момент не могут быть использованы в качестве продуктивных земель). Они подлежат окультуриванию и переводу в сельскохозяйственные угодья (см. письмо Росреестра от 10.11.2015 г. N 19-исх/16056-СМ/15 "О рассмотрении обращения по поводу земель сельскохозяйственного назначения").

Комментарий к статье 78. Использование земель сельскохозяйственного назначения

1. Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливаются цели использования земель сельскохозяйственного назначения и перечень субъектов, которые могут использовать указанные земли.

Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для:

1) ведения сельскохозяйственного производства, а именно осуществления совокупности видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказания соответствующих услуг (ч.1 ст.4 Федерального закона от 29.12.2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства");

2) создания защитных лесных насаждений - искусственно созданных лесных насаждений для защиты от неблагоприятных природных и антропогенных факторов, в том числе для борьбы с засухой, водной и ветровой эрозией. Их устраивают посадкой или посевом главным образом в степных, лесостепных и полупустынных районах. Они могут служить для защиты многих объектов, в том числе: сельскохозяйственных угодий, почв, водоемов, дорог, населенных пунктов;

3) научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей;

4) для целей аквакультуры (рыбоводства), т.е. деятельности, связанной с разведением и (или) содержанием, выращиванием водных организмов, разведение и (или) содержание, выращивание которых осуществляются в водных объектах, на участках континентального шельфа РФ, участках исключительной экономической зоны РФ, сооружениях с использованием специальных устройств и (или) технологий (ст.2 Федерального закона от 02.07.2013 г. N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Субъектами, которые могут использовать земли сельскохозяйственного назначения, являются:

крестьянские (фермерские) хозяйства для осуществления их деятельности, граждане, ведущие личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество;

хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, иные коммерческие организации;

некоммерческие организации, в том числе потребительские кооперативы, религиозные организации;

казачьи общества;

опытно-производственные, учебные, учебно-опытные и учебно-производственные подразделения научных организаций, образовательных организаций, осуществляющих подготовку кадров в области сельского хозяйства, и общеобразовательных организаций;

общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов.

Перечень субъектов, указанных в п.1 комментируемой статьи, является закрытым.

При применении комментируемых норм следует учитывать письмо Минсельхоза России от 16.03.2018 г. N 15/265, в котором разъяснено, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 г. N 540. Согласно указанному Классификатору содержание вида разрешенного использования земельного участка "сельскохозяйственное использование" включает в себя ведение сельского хозяйства. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя в том числе размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции. Размещение зданий, сооружений для розничной реализации продукции растениеводства и животноводства на земельных участках из земель сельскохозяйственного назначения не допускается.

Также обратим внимание на разъяснения, содержащиеся в письме Минэкономразвития РФ от 03.08.2011 г. N ОГ-Д23-775, письме Минэкономразвития РФ от 17.05.2011 г. N Д23-2060, письме Минэкономразвития РФ от 17.08.2010 г. N Д23-3198, письме Минэкономразвития РФ от 01.03.2010 г. N Д23-640, письме Минфина РФ от 05.07.2006 N 03-06-02-04/101 и пр.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи устанавливается обязанность рекультивации земель сельскохозяйственного назначения при использовании их не по назначению в установленных случаях.

В частности, законодатель установил требование о наличии утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий в случаях использования на основании публичного сервитута:

земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, предоставляемых на период осуществления строительства, реконструкции дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов;

таких земельных участков и (или) земель для строительства, реконструкции, капитального или текущего ремонта, эксплуатации объектов электросетевого хозяйства, тепловых сетей, водопроводных сетей, сетей водоотведения, линий и сооружений связи, линейных объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, их неотъемлемых технологических частей, если указанные объекты являются объектами федерального, регионального или местного значения, либо необходимы для организации электро-, газо-, тепло-, водоснабжения населения и водоотведения, подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, либо переносятся в связи с изъятием земельных участков, на которых они ранее располагались, для государственных или муниципальных нужд, осуществляется при наличии.

Общее требование о рекультивации земель сельскохозяйственного назначения лицами, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), установлена п.5 ст.13 ЗК РФ. В соответствии с указанной нормой рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений.

Порядок проведения рекультивации земель установлен постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 г. N 800 "О проведении рекультивации и консервации земель".

Таким образом, можно говорить о том, что комментируемая норма является специальной нормой по отношению к п.5 ст.13 ЗК РФ.

В качестве примера применения комментируемой нормы можно рассматривать постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 06.11.2018 г. N Ф02-4723/2018 по делу N А74-116/2018.

3. В соответствии с п.3 комментируемой статьи использование земель сельскохозяйственного назначения допускается для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.

В силу ст.1 Федерального закона от 24.07.2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" охотничье хозяйство - сфера деятельности по сохранению и использованию охотничьих ресурсов и среды их обитания, по созданию охотничьей инфраструктуры, оказанию услуг в данной сфере, а также по закупке, производству и продаже продукции охоты. Территории, в границах которых допускается осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, признаются охотничьими угодьями. В границы охотничьих угодий включаются земли, правовой режим которых допускает осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Основные виды охоты детализированы в ст.12 данного закона. Это промысловая охота; любительская и спортивная охота; охота в целях осуществления научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности; охота в целях регулирования численности охотничьих ресурсов; охота в целях акклиматизации, переселения и гибридизации охотничьих ресурсов; охота в целях содержания и разведения охотничьих ресурсов в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания; охота в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности.

Согласно ст.25 Федерального закона от 24.07.2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" земельные участки и лесные участки из земель, находящихся в государственной собственности, предоставляются юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, заключившим охотхозяйственные соглашения, для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства в соответствии с земельным законодательством и лесным законодательством (см. ст.36 ЛК РФ и др.), если иное не установлено указанным законом. Право собственности физических лиц, юридических лиц на земельные участки и иные права на землю в границах охотничьих угодий ограничиваются в соответствии с указанным законом и другими федеральными законами. На землях и земельных участках, которые расположены в границах охотничьих угодий и не предоставлены в аренду юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, заключившим охотхозяйственные соглашения, осуществляется охота в соответствии с охотхозяйственными соглашениями.

По охотхозяйственному соглашению одна сторона (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) обязуется обеспечить проведение мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и создание охотничьей инфраструктуры, а другая сторона (орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации) обязуется предоставить в аренду на срок, равный сроку действия охотхозяйственного соглашения, земельные участки и лесные участки и право на добычу охотничьих ресурсов в границах охотничьих угодий.

Орган исполнительной власти субъекта РФ заключает охотхозяйственное соглашение с победителем аукциона на право заключения такого соглашения или с иным лицом в соответствии с ч.27 и 31 ст.28 Федерального закона от 24.07.2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Охотхозяйственное соглашение включает в себя следующие условия:

1) сведения о местоположении, границах и площади охотничьего угодья, о расположенных в его границах и предоставляемых в аренду земельных участках и лесных участках;

2) сведения об охотничьих ресурсах в границах охотничьего угодья, а также о видах разрешенной охоты в его границах;

3) требования к размещению минимального количества и максимального количества охотничьих ресурсов в границах охотничьего угодья;

4) годовой размер арендной платы за предоставляемые в аренду и расположенные в границах охотничьего угодья земельные участки и лесные участки, рассчитанный исходя из минимальных размеров арендной платы, и годовой размер сборов за пользование объектами животного мира;

5) срок действия охотхозяйственного соглашения;

6) другие сведения.

Примерная форма охотхозяйственного соглашения утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (см. приказ Минприроды России от 31.03.2010 г. N 93 "Об утверждении примерной формы охотхозяйственного соглашения").

В целях планирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляются территориальное охотустройство и внутрихозяйственное охотустройство, о чем более подробно см. ст.39 Федерального закона от 24.07.2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и принятые в целях реализации ее норм соответствующие подзаконные акты (например, приказ Минприроды России от 31.08.2010 г. N 335 "Об утверждении порядка составления схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации, а также требований к ее составу и структуре", приказ Минприроды России от 23.12.2010 г. N 559 "Об утверждении Порядка организации внутрихозяйственного охотустройства", приказ Минприроды России от 06.08.2010 г. N 306 "Об утверждении требований к описанию границ охотничьих угодий" и др.).

Анализ приведенных законоположений свидетельствует о том, что федеральный законодатель, устанавливая правовое регулирование в области охотопользования, в то же время закрепил ряд положений, связанных с использованием земельных участков, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения в целях охоты, в числе которых устанавливается приоритет в использовании земель сельскохозяйственного назначения, который основан на принципе сохранения целевого использования земельных участков и особой охране данной категории земель (см. апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 28.02.2018 г. N 38-АПГ17-13).

Так, было правомерно отказано в пересмотре в кассационном порядке судебных актов по делу о признании недействительным охотхозяйственного соглашения, поскольку материалами дела установлено, что оспариваемое соглашение противоречило требованиям закона в части, касающейся включения в состав охотничьих угодий земельных участков, находящихся в собственности истца, без согласования с ним и без установления соответствующего обременения (см. определение ВС РФ от 08.06.2016 N 309-ЭС16-5493 по делу N А60-17612/2015).

4. Согласно п.4 комментируемой статьи земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, за исключением случаев размещения указанных в п.2 линейных объектов. Предполагается, что использование земель для деятельности, не связанной с ведением сельского хозяйства, возможно только после перевода земель из категории земель сельскохозяйственного назначения в иную категорию.

Как указано в письме Минсельхоза России от 29.11.2016 г. N 15-К-7252/ОГ, комментируемая норма направлена на уточнение правового режима земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.

Комментарий к статье 79. Особенности использования сельскохозяйственных угодий

1. По общему правилу сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

К сельскохозяйственным угодьям отнесены пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими насаждениями).

Как установлено п.2 ст.77 ЗК РФ, в составе земель сельскохозяйственного назначения помимо сельскохозяйственных угодий выделяются также земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Однако именно сельскохозяйственные угодья составляют основу всей сельскохозяйственной деятельности. То есть, можно говорить о том, что особой охране подлежат земли, используемые для производства первичного сельскохозяйственного сырья.

2. Пунктом 4 комментируемой статьи субъектам РФ предоставлено право своим законодательством включать особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научных организаций и учебно-опытных подразделений образовательных организаций высшего образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Данное право предоставлено в целях сохранения ценных земель, посадочных материалов, результатов научных исследований и разработок, что в дальнейшем может способствовать развитию сельского хозяйства в регионе, качественному повышению его качества.

Как правило, вышеуказанный перечень составляет и ведет уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ. Единая форма перечня на федеральном уровне не установлена, в связи с чем каждый регион самостоятельно определяет сведения, подлежащие включению в него.

Например, в соответствии с приложением 1 к Положению о порядке формирования перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий на территории Архангельской области, использование которых для других целей, за исключением целей ведения сельского хозяйства, не допускается, утвержденному постановлением Правительства Архангельской области от 22.08.2017 г. N 344-пп, в перечень включаются следующие сведения:

наименование муниципального района (городского округа) Архангельской области;

кадастровый (условный) номер земельного участка (при наличии);

площадь земельного участка, га;

адрес или ориентиры земельного участка;

кадастровая стоимость земельного участка;

вид разрешенного использования земельного участка;

вид сельскохозяйственных угодий.

В то же время, в соответствии с п.1.5 Положения о порядке формирования и ведения перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий в Приморском крае, использование которых для других целей не допускается, утвержденного постановлением Администрации Приморского края от 03.12.2018 г. N 572-па, перечень содержит следующие сведения о земельных участках:

кадастровый номер;

площадь;

кадастровую стоимость.

Примерами утверждения перечней особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается, могут служить:

постановление Правительства Ульяновской области от 22.06.2017 г. N 303-П "Об утверждении Перечня земельных участков из состава особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых не допускается для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством";

постановление Администрации Томской области от 11.08.2017 г. N 295а "Об утверждении Перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий Томской области, использование которых для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, не допускается, за исключением случаев, установленных федеральным законодательством";

постановление Правительства Московской области от 15.02.2017 г. N 104/5 "Об утверждении Перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории Московской области, использование которых для других целей не допускается".

3. Пункт 5 комментируемой статьи имеет отсылочный характер и устанавливает, что использование земельных долей, возникших в результате приватизации сельскохозяйственных угодий, регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Согласно ст.15 указанного закона земельная доля, права на которую возникли при приватизации сельскохозяйственных угодий до 28.01.2003 г., является долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

Определение размеров земельных долей в виде простой правильной дроби, в гектарах или баллах является юридически действительным.

Порядок определения размеров земельных долей, выраженных в гектарах или баллах, в виде простой правильной дроби должен быть установлен Правительством РФ, однако соответствующий нормативный правовой акт до сих пор не принят.

Статьями 16 и 18 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" регулируются отношения, связанные с договорами аренды земельных долей, заключенными до 28.01.2003 г., а также устанавливаются документы, удостоверяющие право на земельную долю; ст.12, 14 - устанавливаются особенности совершения сделок с долями в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, а также особенности владения, пользования и распоряжения земельным участком из земель сельскохозяйственного назначения, находящимся в долевой собственности.

4. В соответствии с требованием п.6 комментируемой статьи сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.

Данная норма является новой, введена в связи с принятием Федерального закона от 29.07.2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Установленное требование коррелируется с п.1 ст.78 ЗК РФ, устанавливающим цели использования земель сельскохозяйственного назначения и перечень субъектов, которые могут использовать данную категорию земель.

Садоводство и огородничество предполагает в т.ч. выращивание гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур, т.е. оно не относится к сельскохозяйственному производству. Соответственно, сельскохозяйственные угодья не могут предоставляться для садоводства и огородничества, т.к. это не соответствует цели использования сельскохозяйственных угодий, а также принципу приоритетного их использования в указанных целях.

Комментарий к статье 80. Фонд перераспределения земель

1. В соответствии с п.1 комментируемой статьи фонд перераспределения земель создается в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, осуществления крестьянскими (фермерскими) хозяйствами их деятельности, расширения такой деятельности, создания и расширения личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота в составе земель сельскохозяйственного назначения.

Первоначально фонды перераспределения земель были созданы на основе Указа Президента РФ от 27.12.1991 г. N 323 "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР" (утратил силу). В фонды перераспределения земель были включены участки, остающиеся после бесплатной передачи земель коллективам колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерным обществам, в том числе созданным на базе государственных сельскохозяйственных предприятий.

В дальнейшем, на основании п.11 ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" со дня введения в действие ЗК РФ в фонд перераспределения земель были включены все земли, находившиеся на день введения в действие ЗК РФ в образованных в соответствии с вышеуказанным Указом Президента РФ фондах перераспределения земель.

Земли из фонда перераспределения земель могут предоставляться как для коллективной деятельности в сфере сельского хозяйства, так и для личных целей (создания и расширения личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота).

Примером применения нормы является постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18.03.2015 г. N Ф02-513/2015 по делу N А10-1608/2014.

2. В соответствии с п.2 комментируемой статьи фонд перераспределения земель формируется за счет земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд в случае приобретения РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием права собственности на земельный участок по основаниям, установленным федеральными законами, за исключением случаев приобретения права собственности на земельный участок, изъятый для государственных или муниципальных нужд.

Таким образом, в фонд перераспределения земель не могут включаться земли, право собственности на которые не разграничен (см. постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 09.06.2012 г. по делу N А45-9382/2010 и др.).

3. Пунктом 3 комментируемой статьи предусмотрено, что использование земель фонда перераспределения земель осуществляется в соответствии со ст.78 ЗК РФ в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Так, согласно п.4 ст.10 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться им в собственность на возмездной или безвозмездной основе. Как указано в постановлении ФАС Поволжского округа от 12.12.2013 г. по делу N А55-3049/2013, предоставление таких земельных участков на иных видах права действующим законодательством не предусмотрено.

4. Пунктом 4 комментируемой статьи предусмотрено, что сведения о наличии земель в фонде перераспределения земель являются общедоступными. Однако, ни комментируемая норма, ни какой-либо иной нормативный правовой акт не устанавливают порядок доведения до всеобщего сведения информации о наличии земель в фонде перераспределения земель. Полагаем, что отсутствие правового регулирования данного вопроса влечет нарушение прав граждан и юридических лиц в части невозможности реализации ими права на ознакомление с перечнем земель, включенных в фонд перераспределения земель, а также права на получение земель их фонда.

Комментарий к статье 81. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 82. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к главе XV. Земли населенных пунктов

Комментарий к статье 83. Понятие земель населенных пунктов и понятие границ населенных пунктов

1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет цель установления категории земель населенных пунктов. Земли населенных пунктов - это земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

Действующее законодательство РФ не содержит унифицированного определения термина "населенный пункт" и классификации населенных пунктов. Однако некоторые сведения об этом имеются в Федеральном законе от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ОК 019-95 "Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО)" (утв. постановлением Госстандарта России от 31.07.1995 г. N 413), Общероссийском классификаторе территорий муниципальных образований (ОКТМО) ОК 033-2013 (утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14.06.2013 г. N 159-ст), иных подзаконных актах федерального уровня. Тем не менее, обозначенные документы не детализируют, по каким конкретно критериям следует проводить разграничения между соответствующими административно-территориальными единицами. В то же время в ОКАТО отмечено, что обоснованием для формирования первого и второго разделов ОКАТО и вносимых в них изменений являются законодательные акты субъектов РФ об их административно-территориальном устройстве. Тем самым, для определения понятия соответствующей административно-территориальной единицы, входящей в состав определенного муниципального образования, следует руководствоваться нормами регионального законодательства. Так, например, Закон Московской области от 31.01.2013 г. N 11/2013-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Московской области" определяет административно-территориальное устройство Московской области, его принципы и порядок изменения, компетенцию органов государственной власти Московской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области в решении вопросов административно-территориального устройства. В приложении к указанному закону содержится Перечень административно-территориальных единиц Московской области. Аналогичные законы изданы во всех субъектах РФ (см., например, Закон Республики Крым от 06.06.2014 г. N 18-ЗРК "Об административно-территориальном устройстве Республики Крым", Закон Краснодарского края от 02.07.2009 г. N 1765-КЗ "Об административно-территориальном устройстве Краснодарского края и порядке его изменения" и др.).

См., например, понятие "сельские населенные пункты" в приказе Росстата от 31.08.2017 г. N 564 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за рыночными услугами, туризмом, транспортом и административными правонарушениями в сфере экономики"; понятие "город" в распоряжении Правительства РФ от 23.03.2019 г. N 510-р "Об утверждении Методики формирования индекса качества городской среды" и др.

ОКАТО включает два раздела: "Объекты административно-территориального деления, кроме сельских населенных пунктов" и "Сельские населенные пункты".

Ориентируясь на положения Закона Московской области от 31.01.2013 г. N 11/2013-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Московской области", рассмотрим определение понятий "населенный пункт", "городской населенный пункт", "сельский населенный пункт". В ст.3 указанного закона отмечено, что:

1) населенный пункт - часть территории, служащая постоянным или преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей, имеющая сосредоточенную застройку в пределах границы, установленной в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) городской населенный пункт - административно-территориальная или территориальная единица, являющаяся промышленным, экономическим и социальным центром, имеющая преимущественно средне- и многоэтажную жилую застройку, а также численность населения, соответствующую требованиям указанного закона;

3) сельский населенный пункт - территориальная единица, не соответствующая совокупности признаков, установленных для городского населенного пункта;

Согласно ст.4 Закона Московской области от 31.01.2013 г. N 11/2013-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Московской области" населенные пункты, находящиеся на территории Московской области, подразделяются на следующие типы:

1) городские населенные пункты. К городским населенным пунктам относятся следующие категории населенных пунктов: город областного подчинения; город районного подчинения; город, административно подчиненный городу областного подчинения; поселок городского типа областного подчинения (рабочий или дачный); поселок городского типа районного подчинения (рабочий или дачный); поселок городского типа, административно подчиненный городу областного подчинения (рабочий или дачный);

2) сельские населенные пункты. К сельским населенным пунктам относятся следующие категории населенных пунктов: село; поселок; деревня; хутор; слободка; местечко.

В целом анализ регионального законодательства показывает, что критериями отнесения территориальной единицы к соответствующему виду населенного пункта являются возможности организации проживания и жизнедеятельности людей в этом населенном пункте, устанавливаемые исходя из максимально и минимально допустимой численности населения, определяемой с учетом размера (фактической площади) территории населенного пункта. При этом во внимание принимаются исторически сложившаяся система расселения на территории населенного пункта, география размещения ряда промышленных и иных предприятий, интенсивность освоения природных ресурсов на соответствующей территории, возможности обеспечения эффективного использования экономического потенциала территории, эффективности государственного управления и местного самоуправления.

Деятельность, связанная с застройкой и развитием населенных пунктов, регламентируется в рамках градостроительного законодательства (см. гл.4, 5, 6 и др. ГрК РФ). При этом не всякая застройка и не всякая деятельность может осуществляться на территории населенного пункта. Так, например, согласно п.5 ст.12 Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" в границах населенных пунктов запрещается захоронение отходов. При этом, как разъяснило Минприроды России, не запрещается строительство и эксплуатация объектов размещения отходов на земельном участке, который находится вне границ населенного пункта и имеет соответствующий вид разрешенного использования земельных участков (см. письмо Минприроды России от 29.01.2015 г. N 05-12-44/1803 "По вопросу размещения объектов размещения отходов в границах населенного пункта").

2. Положениями п.2 комментируемой статьи сформулированы следующие требования относительно границ населенных пунктов:

1) границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий;

2) границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы. Схожее требование содержится в п.3 ст.11.9 ЗК РФ, где указано, что границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов;

3) границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

В силу ч.1 ст.8 Федерального закона от 21.12.2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов влечет за собой перевод земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо перевод земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Для целей применения норм комментируемой статьи также следует принимать во внимание соответствующие положения Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", касающиеся определения границ земельного участка (см. ст.22 и др.). В силу п.27 ч.1 ст.26 указанного закона осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав приостанавливается по решению государственного регистратора прав в случае, если границы земельного участка пересекают границы населенного пункта, за исключением случая, если выявлена воспроизведенная в Едином государственном реестре недвижимости ошибка в определении местоположения границ такого населенного пункта в документе, на основании которого вносились сведения в Единый государственный реестр недвижимости.

Для целей применения норм комментируемой статьи следует принимать во внимание разъяснения, содержащиеся в следующих документах: письме Минэкономразвития России от 28.04.2017 г. N Д23и-2473, письме Минэкономразвития России от 30.12.2014 г. N Д23и-4771, письме Минэкономразвития России от 22.12.2017 г. N Д23и-7356, письме ФГБУ "ФКП Росреестра" от 16.10.2018 г. N 10г. N-2202-МС, письме ФАС России от 11.01.2016 г. N ИА/90/16, письме Минприроды России от 29.01.2015 г. N 05-12-44/1803, письме ФГБУ "ФКП Росреестра" от 10.11.2014 г. N 10-3635-КЛ, письме ФГБУ "ФКП Росреестра" от 07.10.2014 г. N 10-3202-КЛ, письме Минэкономразвития России от 07.03.2013 г. N ОГ-Д23-1058, письме Минэкономразвития РФ от 15.12.2011 г. N ОГ-Д23-2482, письме Минэкономразвития РФ от 10.11.2011 г. N Д23-4649, письме Минэкономразвития РФ от 03.11.2011 г. N Д23-4570, письме Минэкономразвития РФ от 19.07.2010 г. N Д23-2704, письме Минэкономразвития РФ от 22.12.2009 г. N 22409-ИМ/Д23 и др.

Комментарий к статье 84. Порядок установления или изменения границ населенных пунктов

1. Комментируемая статья определяет основной порядок установления или изменения границ населенных пунктов, который сводится к следующему:

а) утверждению или изменению генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

б) утверждению или изменению схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Подробнее о территориальном планировании см. нормы гл.9 ГрК РФ. Так, в силу ч.1 ст.18 ГрК РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются:

1) схемы территориального планирования муниципальных районов;

2) генеральные планы поселений;

3) генеральные планы городских округов.

Состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов устанавливаются в соответствии с ГрК РФ законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Статья 19 ГрК РФ посвящена содержанию схемы территориального планирования муниципального района, в ст.20 отражены аспекты подготовки и утверждения схемы территориального планирования муниципального района, а в ст.21 - особенности согласования проекта схемы территориального планирования муниципального района.

Положениями ст.23 ГрК РФ определяется содержание генерального плана поселения и генерального плана городского округа, в ст.24 закреплены условия подготовки и утверждения генерального плана поселения, генерального плана городского округа, а в ст.25 - особенности согласования проекта генерального плана поселения, проекта генерального плана городского округа.

Для целей применения норм п.1 комментируемой статьи следует учитывать, что границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными ст.11-13 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Так, в ч.1 ст.11 этого закона закреплен перечень требований, в соответствии с которыми устанавливаются и изменяются границы муниципальных образований. С учетом этих требований в законах субъектов РФ определяются границы конкретных муниципальных образований, а также их статус (см., например, Закон Республики Адыгея от 30.12.2004 г. N 284 "О наделении муниципального образования "Теучежский район" статусом муниципального района, об образовании муниципальных образований в его составе и установлении их границ", Закон Владимирской области от 14.10.2004 г. N 161-ОЗ "О наделении муниципального образования город Суздаль статусом городского поселения и установлении его границы" и др.).

Обозначенные в ч.1 ст.11 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" требования можно условно объединить в следующие группы: требования по определению границ поселений; требования по определению границ муниципальных округов; требования по определению границ городских округов; требования по определению границ муниципальных районов. Также регламентированы иные требования, связанные с определением границ муниципальных образований. Среди таких требований отметим следующие:

а) по общему правилу, вся территория субъекта РФ разграничивается между поселениями, муниципальными и городскими округами. Однако из этого правила есть исключение - территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений (кроме территорий, указанных в п.3 ч.1 ст.11 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Территория муниципального района, находящаяся вне границ поселений, именуется межселенной территорией. О понятии территории с низкой плотностью сельского населения см. ч.3 ст.11 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

б) в соответствии с п.12 ч.1 ст.11 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения, муниципального округа, городского округа;

в) согласно п.13 ч.1 ст.11 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" территория муниципального образования не может входить в состав территории другого муниципального образования, за исключением случаев вхождения поселений и внутригородских районов в состав соответственно муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением;

г) в силу п.16 ч.1 ст.11 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации":

территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района;

территория внутригородского района должна полностью входить в состав городского округа с внутригородским делением;

д) исходя из требований п.6.1 ч.1 ст.11 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", законы субъектов РФ, устанавливающие и изменяющие границы поселений, муниципальных округов, городских округов, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений, муниципальных округов, городских округов.

Для целей применения норм комментируемой статьи и ст.11 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также обратим внимание, что отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории регулируются законодательством о градостроительной деятельности, при этом основные полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности закреплены в ст.8 ГрК РФ.

Отношения по использованию и охране земель - сфера действия земельного законодательства, а полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений закреплены в ст.11 ЗК РФ.

2. Для городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя установлен особый порядок утверждения изменения их границ. В соответствии с п.2 комментируемой статьи такое изменение осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Обусловлено это тем, что границы городов федерального значения одновременно являются и границами населенных пунктов, и границами субъектов РФ, а в силу п."а" ч.1 ст.102 Конституции РФ утверждение изменения границ между субъектами РФ относится к ведению Совета Федерации.

Аналогичное полномочие закреплено за Советом Федерации в ст.147.1 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утв. постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 г. N 33-СФ. В силу п.2 указанной статьи, если изменение границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя повлечет за собой изменение границ Московской области, Ленинградской области и Республики Крым, то этот вопрос рассматривается Советом Федерации в порядке, установленном гл.18 данного Регламента. Сам же порядок утверждения Советом Федерации изменения границ городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя урегулирован в рамках гл.18.1 названного Регламента.

В качестве примера реализации Советом Федерации обозначенного полномочия укажем на постановление СФ ФС РФ от 27.12.2011 г. N 560-СФ "Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью", постановление СФ ФС РФ от 16.12.2009 г. N 490-СФ "Об утверждении изменения границы города федерального значения Санкт-Петербурга".

3. Нормы п.3 комментируемой статьи направлены на обеспечение гарантии прав правообладателей земельных участков (собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков) при включении земельных участков в границы населенных пунктов, т.е. при отнесении таких земельных участков к категории земель населенных пунктов. Включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет за собой прекращение прав таких субъектов.

В то же время, нормы п.3 комментируемой статьи не гарантируют сохранность правового режима такого земельного участка и, соответственно, неизменность перечня видов деятельности, которую можно осуществлять на этом земельном участке, поскольку в связи с включением соответствующих земельных участков в границы населенных пунктов они переводятся в категорию земель населенных пунктов с распространением на такие земельные участки требований по их разрешенному использованию, установленных правилами землепользования и застройки для такой категории земель.

Комментарий к статье 85. Состав земель населенных пунктов и зонирование территорий

1. В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к соответствующим территориальным зонам, т.е. зонам, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Перечень таких зон определен в п.1 комментируемой статьи, причем этот перечень не является исчерпывающим. Более подробный состав территориальных зон устанавливается ст.35 ГрК РФ. При этом согласно ч.15 ст.35 ГрК РФ помимо предусмотренных органом местного самоуправления могут устанавливаться иные виды территориальных зон, выделяемые с учетом функциональных зон и особенностей использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Общие требования к градостроительному зонированию определены в соответствующих нормах гл.4 ГрК РФ.

2. Нормы п.2 комментируемой статьи, отражая отдельные аспекты, связные с градостроительным зонированием, находят свое уточнение в соответствующих положениях ГрК РФ (см., например, ч.4-6.1 ст.30, ст.36 и др.). Для целей применения указанных норм рекомендуем учитывать разъяснения, содержащиеся в следующих документах: Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018 (см. п.8 и др.), Методических рекомендациях по разработке схем зонирования территории городов МДС 30-1.99 (одобрены Госстроем РФ, протокол от 10.06.1999 г. N 01-НС-15/7), письме Минстроя России от 06.03.2019 г. N 7778-МЕ/06, письме ФГБУ "ФКП Росреестра" от 10.10.2017 N 12-3512-ВГ, письме Росреестра от 21.09.2016 г. N 19-исх/13442-СМ/16, письме ФГБУ "ФКП Росреестра" от 19.07.2016 г. N 10-3153-КЛ, письме Росреестра от 09.06.2016 г. N 14-04647/16, письме Росреестра от 30.10.2015 г. N 09-исх/15595-ГЕ/15, письме Росреестра от 29.10.2015 г. N 19-исх/15538-СМ/15, письме ФГБУ "ФКП Росреестра" от 16.04.2015 г. N 10-0839-ВГ, письме Минэкономразвития России от 12.03.2014 г. N ОГ-Д23-1534, письме Минэкономразвития РФ от 22.11.2011 г. N Д23-4850, письме Минэкономразвития РФ от 25.08.2011 г. N ОГ-Д23-1084, письме Минэкономразвития РФ от 04.02.2010 г. N Д23-349 и др.

3. В соответствии с п.3 комментируемой статьи градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. При этом устанавливается правило, в соответствии с которым данные субъекты могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (см. п.1, 2 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018).

Несколько иную формулировку данного требования содержит ч.4 ст.37 ГрК РФ, где отмечено, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков их правообладателями (за отдельными исключениями) выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования. В то же время предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка осуществляется в порядке, предусмотренном ст.39 ГрК РФ. Также обратим внимание на Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утв. приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 г. N 540. В ст.38 ГрК РФ установлены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.

О разъяснении норм данного Классификатора см. письма Минэкономразвития России от 30.06.2015 г. N Д23и-3029, от 02.07.2015 г. N Д23и-3075, от 03.07.2015 г. N Д23и-3107, от 31.07.2015 г. N ОГ-Д23-10238, от 18.03.2016 г. N Д23и-1239 и др.

Для целей применения норм п.3 комментируемой статьи важно учесть, что они должны применяться во взаимосвязи с другими нормами, регулирующими как публичные (административные), так и гражданские правоотношения. Так, основным механизмом реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду. Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка. Согласно п.1 ст.615 ГК РФ арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора, а если они не определены - в соответствии с назначением имущества. В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора. Таким образом, арендатор не вправе изменять договор в одностороннем порядке и не может обязать арендодателя изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка по выбору арендатора. Как указал на этот счет в свое время Высший Арбитражный Суд РФ, воля арендатора как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре, в том числе и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование положений ст.85 ЗК РФ противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права (см. постановление Президиума ВАС РФ от 25.06.2013 г. N ВАС-1756/13).

4. В п.4 комментируемой статьи регламентированы аспекты, касающиеся использования земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости в случае их несоответствия установленному градостроительному регламенту территориальных зон.

Для целей применения указанных норм см. Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018 (см. п.6), письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 19.07.2016 г. N 10-3153-КЛ, письмо Росреестра от 29.10.2015 г. N 19-исх/15538-СМ/15, письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 16.04.2015 г. N 10-0839-ВГ, письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 23.05.2014 г. N 10-1921-КЛ, письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 18.03.2014 г. N 10-0878-КЛ, письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 09.10.2015 г. N 10-3512-КЛ и др.

5. В п.5 комментируемой статьи отражены некоторые аспекты, касающиеся земельных участков в составе жилых зон. Так, земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

В ч.2 ст.35 ГрК РФ конкретизировано, что в состав жилых зон могут включаться:

1) зоны застройки индивидуальными жилыми домами;

2) зоны застройки индивидуальными жилыми домами и малоэтажными жилыми домами блокированной застройки;

3) зоны застройки среднеэтажными жилыми домами блокированной застройки и многоквартирными домами;

4) зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами;

5) зоны жилой застройки иных видов.

При этом в силу ч.3 ст.35 ГрК РФ в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства.

6. Детализация норм п.6 комментируемой статьи находит свое закрепление в нормах ч.4-6 ст.35 ГрК РФ, согласно которым в состав общественно-деловых зон могут включаться:

1) зоны делового, общественного и коммерческого назначения;

2) зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения;

3) зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности;

4) общественно-деловые зоны иных видов.

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан. В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, жилые дома блокированной застройки, многоквартирные дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

7. Для применения норм п.7 и п.8 комментируемой статьи следует учесть, что в состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться (см. ч.7 ст.35 ГрК РФ):

коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли;

производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду;

иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур.

Согласно ч.8 ст.35 ГрК РФ производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

8. Для целей реализации норм п.9 комментируемой статьи следует принять во внимание положения ч.11 ст.35 ГрК РФ, согласно которым в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

9. Положения п.10 комментируемой статьи посвящены зонам особо охраняемых территорий.

В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение (см. ч.12 ст.35 ГрК РФ).

Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными ст.94-100 (см. комментарий к указанным статьям).

10. Применение норм п.11 комментируемой статьи должно осуществляться с учетом положений ч.9 и ч.10 ст.35 ГрК РФ, в силу которых:

1) в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться:

зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими);

зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения;

2) в состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

11. В силу п.12 ст.1 ГрК РФ территориями общего пользования признаются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Нормы п.12 комментируемой статьи определяют, что к земельным участкам общего пользования относятся участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, которые могут включаться в состав различных территориальных зон. Таким образом, перечень земель общего пользования является открытым.

Здесь следует уточнить, что согласно ч.2 ст.5 Федерального закона от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" автомобильные дороги в зависимости от вида разрешенного использования подразделяются на автомобильные дороги общего пользования и автомобильные дороги необщего пользования. К автомобильным дорогам общего пользования относятся автомобильные дороги, предназначенные для движения транспортных средств неограниченного круга лиц. К автомобильным дорогам необщего пользования относятся автомобильные дороги, находящиеся в собственности, во владении или в пользовании исполнительных органов государственной власти, местных администраций (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), физических или юридических лиц и используемые ими исключительно для обеспечения собственных нужд либо для государственных или муниципальных нужд.

Учитывая изложенное, а также исходя из положений п.1, 15 ст.3 Федерального закона от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", земельный участок, являющийся полосой отвода автомобильной дороги общего пользования, в том числе занятый конструктивными элементами автомобильной дороги (дорожным полотном, дорожным покрытием и подобными элементами), относится к земельным участкам общего пользования (см. письмо Минэкономразвития России от 03.11.2011 г. N Д23-4580).

В соответствии с п.2 ч.4 ст.35 ГрК РФ на земельные участки в границах территорий общего пользования не распространяется действие градостроительного регламента.

Согласно п.12 комментируемой статьи земельные участки общего пользования не подлежат приватизации. Пунктом 8 ст.28 Федерального закона от 21.12.2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" установлена аналогичная норма о том, что отчуждению в соответствии с данным законом не подлежат земельные участки в составе земель общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты).

По мнению ФНС России, к землям общего пользования могут быть отнесены не подлежащие приватизации земли, находящиеся в государственной либо муниципальной собственности, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. К таким землям не относятся земли, предоставленные в частную собственность. Если такие земельные участки, занятые вышеуказанными объектами (в том числе парками), переданы государственным (муниципальным) организациям в пользование для содержания и обеспечения неограниченного доступа к таким объектам, то статус земель общего пользования за ними сохраняется (см. письмо ФНС РФ от 04.09.2008 г. N ШС-6-3/633@).

Для целей применения норм п.12 комментируемой статьи следует учитывать разъяснения, содержащиеся в следующих документах: Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утв. Президиумом ВС РФ 15.11.2017 (см. п.18), письме Минприроды России от 09.08.2016 N 14-31/20039, письме Минэкономразвития РФ от 03.11.2011 г. N Д23-4580, письме Минэкономразвития РФ от 18.10.2011 г. N ОГ-Д23-1712, письме Минэкономразвития РФ от 18.10.2011 г. N ОГ-Д23-1711, письме Минэкономразвития РФ от 14.10.2011 г. N ОГ-Д23-1693, письме Минэкономразвития РФ от 01.06.2010 г. N Д23-1999, письме Минэкономразвития РФ от 07.05.2010 N Д23-1702, письме Минэкономразвития РФ от 12.08.2008 г. N Д23-152 и др.

Комментарий к статье 86. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к главе XVI. Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения

Комментарий к статье 87. Состав земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения

1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает понятие земель промышленности и иного специального назначения со следующими признаками:

территориальный признак расположения земель промышленности и иного специального назначения за границами населенных пунктов;

целевой признак использования (предназначения) земель промышленности и иного специального назначения для обеспечения деятельности организаций, эксплуатации объектов семи соответствующих категорий;

юридический признак возникновения права на земли промышленности и иного специального назначения у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ;

правоприменительный признак отнесения земли промышленности и иного специального назначения к самостоятельной категории земель РФ согласно ст.7 ЗК РФ.

Правоприменительный признак самостоятельности земель промышленности и иного специального назначения определяет соответствующие юридические последствия: невозможность отнесения этих земель к другим категориям, обозначенным в ст.7 ЗК РФ, регулирование основ правового режима использования этих земель в положениях главы XVI ЗК РФ.

Например, в нескольких решениях судов различных инстанций по многолетней тяжбе АО "РЖД" с ООО "Ставнефть" в отношении правообладания спорным земельным участком в полосе отвода железной дороги акцентировалось внимание на самостоятельном характере земель транспорта, которые не могут обладать иным правовым режимом (см. определение ВС РФ от 14.09.2018 г. N 308-ЭС18-13906). В этой связи в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23.05.2018 г. N Ф08-2028/2018 по делу N А63-4903/2008 разъяснялось:

суды признали доказанным факт наложения границ земельных участков железной дороги и общества "Ставнефть" (общей площадью 618,8 кв.м);

участок с кадастровым номером 26:11:000000:11 в силу закона является федеральной собственностью и относится к землям железнодорожного транспорта, что означает в силу абз.2 п.1 ст.87 ЗК РФ обладание самостоятельной категорией земли, следовательно, упоминание иных категорий в отношении земель транспорта - незаконно;

согласно п.4 ст.87 ЗК РФ земли железнодорожного транспорта находятся исключительно в федеральной собственности, поэтому сделки иных субъектов в отношении этих земель являются ничтожными, а нахождение на землях железнодорожного транспорта АЗС любых типов запрещено на основании п.2 ст.90 ЗК РФ.

2. Содержание п.2 комментируемой статьи регламентирует основную классификацию 7 категорий земель промышленности и иного специального назначения, а также цели такой классификации в установлении соответствующего правового режима согласно ст.88-93 ЗК РФ и в учете категорий земли при проведении зонирования территорий.

Эта норма наряду с другими положениями ЗК РФ о категориях земель реализует восьмой принцип земельного законодательства, обозначенный в ст.1 ЗК РФ, определяющий принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В частности, ст.85 ЗК РФ определяет правила определения территориальных зон (зонирования) земель населенного пункта.

Например, основные правила градостроительного зонирования территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон с установлением градостроительных регламентов обозначены ГрК РФ, в ст.1 которого установлены виды соответствующих зон в сфере градостроительства:

зоны с особыми условиями использования территорий - это охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - объекты культурного наследия), защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации;

функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение;

территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

3. Пункт 3 комментируемой статьи определяет правило включения в состав земель промышленности и иного специального назначения зон с особыми условиями использования земель, если соблюдаются два требования:

требование соответствия такого включения цели обеспечения безопасности населения;

требование наличия в землях промышленности и иного специального назначения необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно опасных и ядерно-опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов.

Указанные требования детализируются в соответствующих нормативных актах, например:

1) основы обеспечения радиационной безопасности установлены Федеральным законом от 09.01.1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения";

2) основы обеспечения транспортной безопасности регламентированы распоряжением Правительства РФ от 30.07.2010 г. N 1285-р "Об утверждении Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте";

3) условия эксплуатации опасного производственного объекта приводятся в Федеральном законе от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и т.д.

4. Положения п.4 рассматриваемой статьи определяют правовой механизм отнесения земли промышленности и иного специального назначения к федеральной собственности, который включает имущественный и правовой элементы:

имущественный элемент в виде условия размещения на землях промышленности и иного специального назначения федеральных энергетических систем, объектов использования атомной энергии, федерального транспорта, путей сообщения, объектов федеральной информатики и связи, объектов, обеспечивающих космическую деятельность, объектов обороны и безопасности, объектов оборонного производства, объектов, обеспечивающих статус и защиту Государственной границы РФ, другими объектами, отнесенными к ведению РФ;

правовой элемент в виде отнесения указанного имущества к ведению России согласно ст.71 Конституции РФ, в которой обозначен перечень вопросов ведения РФ: федеральная государственная собственность и управление ею; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; и т.д.

6. Пункт 6 комментируемой статьи устанавливает основные условия предоставления земель промышленности и иного специального назначения в безвозмездное пользование:

соблюдение порядка такого предоставления в целях обеспечения служебными наделами согласно ст.24 ЗК РФ;

использование земель для сельскохозяйственного производства и прочего использования.

По данному поводу в апелляционном определении Верховного суда Республики Башкортостан от 06.02.2014 г. по делу N 33-1543/2014 отмечается, что до момента изменения категории земельного участка, как земли промышленности, энергетики, транспорта, связи и т.п., в силу п.6 ст.87 ЗК РФ предоставление такого земельного участка возможно только в безвозмездное срочное пользование для сельскохозяйственного производства и иного использования. Возможность передачи в собственность граждан или юридических лиц земельного участка из категории земель промышленности и иного специального назначения без перевода этого участка в другую категорию не предусмотрена.

Комментарий к статье 88. Земли промышленности

1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет два признака отнесения к землям промышленности:

целевой признак использования (назначения) земли для обеспечения деятельности организаций, эксплуатации объектов промышленности;

имущественно-правовой признак возникновения права на земли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Виды объектов промышленности приводятся в различных отраслевых нормах. Например, из положений ст.2 Федерального закона от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" следует, что объекты промышленности включают опасные производственные объекты (предприятия, их цехи, участки, площадки, иные производственные объекты, указанные в Приложении 1), которые подлежат регистрации в государственном реестре и классифицируются в зависимости от уровня потенциальной опасности аварий на них для жизненно важных интересов личности и общества на четыре класса опасности:

I класс опасности - опасные производственные объекты чрезвычайно высокой опасности;

II класс опасности - опасные производственные объекты высокой опасности;

III класс опасности - опасные производственные объекты средней опасности;

IV класс опасности - опасные производственные объекты низкой опасности.

Вместе с этим, в п.22 приказа Минрегиона РФ от 30.12.2009 г. N 624 "Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства" обозначены виды объектов нефтяной и газовой промышленности:

магистральный и промысловый трубопровод;

объект подготовки нефти и газа к транспорту;

нефтебазы и газохранилища;

переходы под линейными объектами (автомобильные и железные дороги) и другими препятствиями естественного и искусственного происхождения и т.д.

Возникновение права на земли промышленности у участников земельных отношений предусмотрено общими нормами ЗК РФ о получении права на земельный участок:

при разделе земельного участка (см. ст.11.4 ЗК РФ);

в случае выдела земельного участка (см. ст.11.5 ЗК РФ);

в случаях предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности (см. главу V.1 ЗК РФ), и т.д.

При этом стоит учесть, что в случае отнесения земельного участка к землям промышленности включение его в границы населенного пункта запрещено. По данному поводу в определении ВС РФ от 15.03.2006 г. N 4-Г06-2 отмечается, что включение земель промышленности, являющихся федеральной собственностью, в черту земель городского поселения является нарушением федерального законодательства, согласно которому отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую в отношении земель, находящихся в федеральной собственности, осуществляются Правительством РФ. При этом суд разъяснил:

земли промышленности признаются согласно требованиям п.1 ст.88 ЗК РФ;

Федеральное государственное унитарное предприятие "Российская самолетостроительная компания "МиГ" является государственным унитарным предприятием оборонного значения, располагается на земельном участке в федеральной собственности;

до принятия оспариваемого постановления этот земельный участок землей городского поселения не являлся, а предприятие действовало за городом на землях промышленности;

оспариваемым постановлением по существу изменена категория земельного участка, на котором расположено предприятие, находящееся в федеральной собственности, поскольку этот земельный участок включен в черту города Луховицы в виде промышленной зоны, в связи с чем приобрел статус земли поселения, в результате чего изменился правовой режим охраны и использования данного земельного участка;

в силу п.4 ст.44 ГрК РФ сооружения и коммуникации инженерного оборудования, эксплуатация которого оказывает прямое вредное воздействие на безопасность населения, размещаются за пределами городских и сельских поселений.

2. Нормы п.2 рассматриваемой статьи устанавливают правовой механизм предоставления земельных участков для размещения производственных и административных зданий, сооружений и обслуживающих их объектов при наличии цели обеспечения такими объектами деятельности организаций, эксплуатации объектов промышленности.

Реализация указанного правила осуществляется с соблюдением обязательных санитарно-гигиенических требований. В этой связи стоит указать на решение Алтайского краевого суда от 17.12.2018 г. по делу N 3а-818/2018, которым признана частично недействующим Карта зон с особыми условиями использования территории городского округа - города Барнаула Алтайского края. При этом суд отметил:

использование земель промышленности с предоставлением земельных участков для размещения производственных и административных зданий, сооружений и обслуживающих их объектов требует установления необходимых санитарно-защитных и иных зон с особыми условиями использования земель промышленности;

санитарные правила устанавливают класс опасности промышленных объектов и производств, требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и/или их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству, а также требования к санитарным разрывам опасных коммуникаций;

по своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме;

санитарно-защитная зона или какая-либо ее часть не может рассматриваться как резервная территория объекта и использоваться для расширения промышленной или жилой территории без соответствующей обоснованной корректировки границ санитарно-защитной зоны (п.5.1 и 5.6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Комментарий к статье 89. Земли энергетики

1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает следующие основные правовые признаки земель энергетики:

целевой признак использования (назначения) земли для обеспечения деятельности организаций, эксплуатации объектов энергетики;

имущественно-правовой признак возникновения права на земли энергетики у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Понятие и четкий перечень объектов энергетики в законе отсутствует в силу множества энергетических отраслей: атомной, электрической, альтернативной и пр. Поэтому представляется логичным отнесение к объектам энергетики в контексте рассматриваемых норм ЗК РФ объектов, указанных в п.2 комментируемой статьи: гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций и других электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов, а также объектов электросетевого хозяйства и иных определенных законодательством РФ об электроэнергетике объектов электроэнергетики.

2. Содержание п.2 комментируемой статьи регламентирует правовой механизм предоставления земельных участков для организаций, объектов энергетики, который включает две цели такого предоставления:

1) цель обеспечения деятельности организаций и объектов энергетики посредством размещения гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций и других электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов (цель размещения генерирующих энергетических объектов);

2) цель обеспечения деятельности организаций и объектов энергетики посредством размещения объектов электросетевого хозяйства и иных определенных законодательством Российской Федерации об электроэнергетике объектов электроэнергетики (цель размещения электросетевых и прочих объектов электроэнергетики).

3. Пункт 3 комментируемой статьи включает полномочие Правительства РФ устанавливать правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети. Поэтому постановлением Правительства РФ от 11.08.2003 г. N 486 утверждены Правила определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети.

По данному поводу стоит указать на Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации г. N 3 (2018) (утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018), в п.33 которого приводится позиция ВС РФ: наличие охранной зоны энергообъекта не исключает возможность установления сервитута для получения полномочий по пользованию чужим земельным участком для целей эксплуатации объекта недвижимости (линейного объекта), не препятствующих использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием, и в пределах той части земельного участка, которая занята опорами высоковольтных линий.

Также стоит указать на Правила установления охранных зон объектов по производству электрической энергии и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утв. постановлением Правительства РФ от 18.11.2013 г. N 1033 "О порядке установления охранных зон объектов по производству электрической энергии и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон".

О практике применения особых условий использования земельных участков с объектами энергетики отмечается в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 01.03.2017 г. N 57-АПГ16-8: правила благоустройства, регулирующие в том числе обрезку веток в охранных зонах линий электропередачи, должны подчиняться режиму хозяйственной деятельности в охранных зонах, которые регламентированы нормами ст.56, 89 ЗК РФ, а также Правилами установления охранных зон объектов по производству электрической энергии и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утв. постановлением Правительства РФ от 18.11.2013 г. N 1033.

Комментарий к статье 90. Земли транспорта

1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет основные правовые признаки земель транспорта:

1) целевой признак использования (назначения) земли для обеспечения деятельности организаций, эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного, трубопроводного и иных видов транспорта;

2) имущественно-правовой признак возникновения права на земли транспорта у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Возникновение права на земли транспорта у участников земельных отношений предусмотрено общими нормами ЗК РФ о получении права на земельный участок (с учетом п.5 ст.27 ЗК РФ об ограничениях в обороте):

при разделе земельного участка (см. ст.11.4 ЗК РФ);

в случае выдела земельного участка (см. ст.11.5 ЗК РФ);

при объединении земельного участка (см. ст.11.6 ЗК РФ);

в случае перераспределения земельных участков (см. ст.11.7 ЗК РФ);

с учетом возникновения и сохранения прав, обременений (ограничений) на образуемые и измененные земельные участки (ст.11.8 ЗК РФ) и т.д.

2. Нормы п.2 рассматриваемой статьи устанавливают правовой механизм предоставления земельных участков для организаций, объектов железнодорожного транспорта, который включает:

1) целевой характер предоставления земельных участков для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов железнодорожного транспорта с учетом трех целей:

цель размещения железнодорожных путей;

цель размещения, эксплуатации и реконструкции объектов железнодорожного транспорта (зданий, сооружений, железнодорожных вокзалов, железнодорожных станций, устройств и других объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, сооружений, устройств и др. объектов);

цель установления полос отвода;

2) общее правило передачи свободных земельных участков на полосах отвода железных дорог в пределах земель железнодорожного транспорта в аренду гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного использования, оказания услуг пассажирам и прочих целей при условии соблюдения требований безопасности движения, установленных федеральными законами (см., например, нормы гл.4 Федерального закона от 10.01.2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации");

3) полномочие Правительства РФ на определение Порядка установления и использования полос отвода железных дорог (см. постановление Правительства РФ от 12.10.2006 г. N 611 "О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог").

3. Пункт 3 комментируемой статьи регламентирует правовой механизм предоставления согласно ст.24 Федерального закона от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" земельных участков для организаций, объектов дорожной деятельности, в который входят три цели предоставления земельных участков для обеспечения дорожной деятельности:

1) цель размещения автомобильных дорог;

2) цель размещения объектов дорожного сервиса, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, стационарных постов органов внутренних дел согласно приказу Минтранса России от 05.05.2012 г. N 137 "Об утверждении Административного регламента Федерального дорожного агентства предоставления государственной услуги по предоставлению гражданам или юридическим лицам земельных участков в границах полосы отвода автомобильной дороги федерального значения для размещения объектов дорожного сервиса";

3) цель установления полос отвода автомобильных дорог в порядке, установленном приказом Минтранса РФ от 13.01.2010 г. N 5 "Об установлении и использовании полос отвода автомобильных дорог федерального значения".

Положениями п.3.1 комментируемой статьи предусмотрен правовой механизм предоставления земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог для размещения объектов дорожного сервиса с условиями: установления границ полос отвода автомобильных дорог и границ придорожных полос автомобильных дорог, использования таких полос отвода и придорожных полос в соответствии с ЗК РФ, Федеральным законом от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Значит, основную роль в установлении требований к предоставлению участка для размещения объекта придорожного сервиса на автодороге играют положения Федерального закона от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

4. Положения п.4 комментируемой статьи обозначили правовой механизм предоставления земельных участков для организаций, объектов морского, внутреннего водного транспорта, включающий три цели и одно условие:

1) цель предоставления земельных участков для размещения искусственно созданных внутренних водных путей;

2) цель предоставления земельных участков для размещения объектов инфраструктуры морских портов, объектов речных портов и других объектов морского, внутреннего водного транспорта;

3) цель предоставления земельных участков для выделения береговой полосы;

4) условие предоставления земельных участков для береговой полосы внутренних водных путей в рамках работ, связанных с судоходством и сплавом по внутренним водным путям, вне территорий населенных пунктов на основании норм ЗК РФ внутреннего водного транспорта РФ.

5. Пункт 5 комментируемой статьи определяет правовой механизм предоставления земельных участков для организаций, объектов воздушного транспорта в целях обеспечения их деятельности по размещению аэропортов, аэродромов, аэровокзалов, взлетно-посадочных полос, других наземных объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, сооружений, устройств и других объектов воздушного транспорта.

По данному поводу в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017) (утв. Президиумом ВС РФ 15.11.2017) отмечается, что согласно подп.7 п.5 ст.27 ЗК РФ не подлежат распределению в рамках торгов участки земли, которые находятся в государственной (муниципальной) собственности с назначением для строительства, реконструкции, эксплуатации объектов транспорта. Такие участки обладают индивидуальным правовым режимом в силу нормативно обозначенного запрета их отчуждения в составе земель транспорта, которые предназначены, в частности, для обеспечения деятельности аэропорта или его развития.

6. Нормы п.6 рассматриваемой статьи устанавливают правовой механизм предоставления земельных участков для организаций, объектов трубопроводного транспорта, который определяет три цели:

1) цель предоставления земельных участков для размещения наземных объектов системы нефтепроводов, газопроводов, иных трубопроводов;

2) цель предоставления земельных участков для размещения наземных объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта наземных и подземных зданий, сооружений, устройств и других объектов трубопроводного транспорта.

В этой связи в п.1 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2016) (утв. Президиумом ВС РФ 06.07.2016) приводится позиция ВС РФ о том, что строения и сооружения, построенные ближе установленных строительными нормами и правилами минимальных расстояний до объектов систем газоснабжения, подлежат сносу.

7. Пункт 7 комментируемой статьи определят, что в целях создания условий для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта осуществляется резервирование земель. Порядок резервирования земель для указанных целей устанавливается федеральными законами.

В данном случае можно указать на ГрК РФ (см. ст.9 и др.), Федеральный закон от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ст.24 и др.); Федеральный закон от 17.07.2009 г. N 145-ФЗ "О государственной компании "Российские автомобильные дороги" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ст.37 и др.), постановление Правительства РФ от 22.07.2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд".

8. Положения п.8 комментируемой статьи обозначили дополнительный правовой режим земельных участков, предоставленных под строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и размещение объектов трубопроводного транспорта, который отличается следующими особенностями:

- общее правило запрета на перевод земельного участка, предоставленного под строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов трубопроводного транспорта, из состава земель других категорий в категорию земель транспорта;

- условие предоставления земельного участка, предоставленного под строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов трубопроводного транспорта на период осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта таких объектов;

- условие не обязательного оформления права собственности на земельные участки, где размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, относящиеся к линейным объектам;

- общее правило возникновения у собственников земельных участков, где размещены подземные объекты трубопроводного транспорта, относящиеся к линейным объектам, ограничения прав в связи с установлением охранных зон таких объектов.

По данному поводу в постановлении Президиума ВАС РФ от 02.04.2013 г. N 14902/12 разъяснялось:

1) согласно подп.7 п.5 ст.27 ЗК РФ к числу ограниченных в обороте земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, отнесены земельные участки, предоставленные для нужд организаций транспорта;

2) собственники трубопроводов нефти, газа и нефтепродуктов относятся к организациям топливно-энергетического комплекса, а не к организациям транспорта, поэтому земли, на которых расположены такие трубопроводы, не подпадают под действие подп.7 п.5 ст.27 ЗК РФ и не относятся к ограниченным в обороте;

3) нормы п.6-8 ст.90 ЗК РФ устанавливают ограничения не по обороту земельных участков (переходу прав), а по фактическому использованию земельных участков, на и под которыми расположены трубопроводы, а также в границах охранных зон объектов газоснабжения, действующие в отношении всякого собственника и пользователя соответствующего земельного участка;

4) по общему правилу земельные участки, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты) не являются ограниченными в обороте. Арендная плата за использование таких земельных участков установлена п.2 ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", то есть непосредственно федеральным законом, и не может превышать двух процентов кадастровой стоимости этих участков.

Комментарий к статье 91. Земли связи, радиовещания, телевидения, информатики

1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает основные правовые признаки земель связи, радиовещания, телевидения, информатики:

1) целевой признак использования (назначения) таких земель для обеспечения деятельности организаций, объектов связи, радиовещания, телевидения, информатики;

2) имущественно-правовой признак возникновения права на земли связи, радиовещания, телевидения, информатики у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Понятие и перечень объектов связи, радиовещания, телевидения, информатики обозначены пятью категориями объектов в п.2 ст.91 ЗК РФ и детализированы в различных нормативных правовых актах, например, в ст.2 Федерального закона от 07.07.2003 г. N 126-ФЗ "О связи".

2. Содержание п.2 комментируемой статьи регламентирует правовой механизм предоставления земельных участков для объектов соответствующих инфраструктур, которые классифицированы пятью категориями:

1) эксплуатационные предприятия связи, на балансе которых находятся радиорелейные, воздушные, кабельные линии связи и соответствующие полосы отчуждения;

2) кабельные, радиорелейные и воздушные линии связи и линии радиофикации на трассах кабельных и воздушных линий связи и радиофикации и соответствующие охранные зоны линий связи;

3) подземные кабельные и воздушные линии связи и радиофикации и соответствующие охранные зоны линий связи;

4) наземные и подземные необслуживаемые усилительные пункты на кабельных линиях связи и соответствующие охранные зоны;

5) наземные сооружения и инфраструктура спутниковой связи.

Некоторые разъяснения по правовому режиму охранной зоны земельных участков для объектов соответствующих инфраструктур приводятся в определении ВС РФ от 19.09.2017 г. N 303-ЭС17-9590 по делу N А51-10333/2016.

Стоит также указать на определение ВАС РФ от 25.02.2014 г. N ВАС-1158/14 по делу N А55-29599/2012, в котором разъясняется, что наличие на участке действующих ограничений охранной зоны земельных участков для объектов соответствующих инфраструктур означает запрет на передачу в собственность такого участка.

Комментарий к статье 92. Земли для обеспечения космической деятельности

1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет основные правовые признаки земель для обеспечения космической деятельности:

во-первых, целевой признак использования (назначения) земли для обеспечения деятельности организаций, объектов космической деятельности;

во-вторых, имущественно-правовой признак возникновения права на земли для обеспечения космической деятельности у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.

В отношении космической деятельности и соответствующих объектов действуют нормы Закона РФ от 20.08.1993 г. N 5663-1 "О космической деятельности".

2. Нормы п.2 рассматриваемой статьи устанавливают правовой механизм предоставления земельных участков для размещения следующих наземных объектов космической инфраструктуры:

космодромы, стартовые комплексы и пусковые установки;

командно-измерительные комплексы, центры и пункты управления полетами космических объектов;

пункты приема, хранения и переработки информации;

базы хранения космической техники;

районы падения отделяющихся частей ракет, полигоны приземления космических объектов и взлетно-посадочные полосы;

объекты экспериментальной базы для отработки космической техники;

центры и оборудование для подготовки космонавтов;

другие наземные сооружения и техника, используемые при осуществлении космической деятельности.

3. Пункт 3 комментируемой статьи регламентирует общее правило запрета на изъятие земельных участков, используемых под районы падения отделяющихся частей ракет эпизодически, с полномочием Правительства РФ устанавливать порядок возмещения ущерба соответствующим землепользователям. В данном отношении следует отметить постановление Правительства РФ от 31.05.1995 г. N 536 "О порядке и условиях эпизодического использования районов падения отделяющихся частей ракет". Обратим также внимание на разъяснения, содержащиеся в определении ВАС РФ от 27.07.2012 г. N ВАС-10005/12 по делу N А05-5916/2011.

Комментарий к статье 93. Земли обороны и безопасности

1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает основные правовые признаки земель обороны и безопасности:

целевой признак использования (назначения) - земли для обеспечения деятельности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений;

функциональный признак использования (назначения) - земли для осуществления функций по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории РФ, защите и охране Государственной границы РФ, информационной безопасности, другим видам безопасности;

территориальный признак использования (назначения) - земли на территории закрытых административно-территориальных образований (далее - ЗАТО);

имущественно-правовой признак возникновения права на земли обороны и безопасности у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами (для других категорий земель промышленности и иного специального назначения в ст.88-92 ЗК РФ предусмотрено применение и законов субъектов РФ).

В отношении особенностей регулирования земель на территории ЗАТО применяются положения Закона РФ от 14.07.1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании".

При этом стоит указать на постановление Президиума ВАС РФ от 12.10.2010 г. N 3199/10 по делу N А57-1017/09-5, в котором в результате анализа подп.5 п.5 ст.27 ЗК РФ во взаимосвязи с положениями ст.93 ЗК РФ резюмируется, что рассмотрение вопроса об отнесении участков, которые предоставлены для обеспечения обороны и безопасности, к земельным участкам, ограниченным в обороте, требует учета реализации разрешенного либо фактического использования такого участка в целях обеспечения деятельности в сфере обороны и безопасности. То есть, для отнесения земельного участка в составе земель обороны и безопасности к земельным участкам, ограниченным в обороте, следует установить его разрешенное или фактическое использование для обеспечения деятельности государства в области обороны и безопасности.

2. Содержание п.2 комментируемой статьи регламентирует правовой механизм предоставления земельных участков для обеспечения обороны, элементы которого включают:

1) три цели предоставления земельных участков для обеспечения обороны:

цель строительства, подготовки и поддержания в необходимой готовности Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов (размещение военных организаций, учреждений и других объектов, дислокация войск и сил флота, проведение учений и иных мероприятий);

цель разработки, производства и ремонта вооружения, военной, специальной, космической техники и боеприпасов (испытательных полигонов, мест уничтожения оружия и захоронения отходов);

цель размещения запасов материальных ценностей государственного материального резерва;

2) запрет на изъятие земельных участков у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов при необходимости временного использования земель (территорий) для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны;

3) условие временного использования земель (территорий) для проведения учений и других мероприятий, связанных с нуждами обороны применительно к порядку, установленному для проведения изыскательских работ, а также для зон с особыми условиями использования (см. ст.57.1, 104-107 ЗК РФ).

3. Пункт 3 комментируемой статьи включает правовой механизм предоставления земельных участков (земельных полос) для обеспечения защиты и охраны Государственной границы РФ, элементы которого определяют:

цель предоставления земельных участков (земельных полос) для обеспечения защиты и охраны Государственной границы РФ согласно Закону РФ от 01.04.1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации";

режим использования земельных участков (земельных полос) для обеспечения защиты и охраны Государственной границы РФ путем их отвода в постоянное (бессрочное) пользование;

функции использования земельных участков (земельных полос) для обеспечения защиты и охраны Государственной границы РФ для обустройства и содержания инженерно-технических сооружений и заграждений, пограничных знаков, пограничных просек, коммуникаций, пунктов пропуска через Государственную границу РФ и других объектов;

общее условие определения законодательством РФ норм отвода земельных полос, размеров земельных участков, необходимых для обеспечения защиты и охраны Государственной границы РФ, порядка их использования, включая особенности хозяйственной, промысловой и иной деятельности.

В нормах ст.37 Закона РФ от 01.04.1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" установлено, что органы местного самоуправления, организации (независимо от форм собственности) и их объединения, общественные объединения и их должностные лица:

предоставляют в соответствии с нормами ЗК РФ земельные участки для нужд защиты Государственной границы;

осуществляют муниципальный земельный контроль.

4. Положения п.4 рассматриваемой статьи определяют правовой механизм предоставления земельных участков для размещения военных и иных объектов в закрытых административно-территориальных образованиях в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, который составляют следующие элементы:

общее правило предоставления земельных участков ЗАТО в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду для размещения объектов по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военных и иных объектов;

полномочие Правительства РФ на установление в ЗАТО особого режима использования земель;

обязанность исполнительного органа государственной власти и органа местного самоуправления в принятии согласно ст.39.2 ЗК РФ необходимых мер по предоставлению земельных участков для удовлетворения потребностей населения в развитии садоводства и огородничества, сельскохозяйственного производства, жилищного строительства за пределами ЗАТО.

Для целей применения указанных норм обратим внимание на апелляционное определение ВС РФ от 20.04.2016 г. N 9-АПГ16-4 и решение Нижегородского областного суда от 10.12.2015 по делу N 3а-384/15.

5. Пункт 5.1 комментируемой статьи устанавливает полномочие Правительства РФ определять правила включения земель обороны и безопасности в границы охотничьих угодий с согласия Министерства обороны РФ или ФСБ России (см. постановление Правительства РФ от 12.12.2015 г. N 1369 "О порядке утверждения перечня земельных участков, предоставленных для нужд обороны и безопасности и временно не используемых для указанных нужд, в целях предоставления таких земельных участков гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного, охотхозяйственного, лесохозяйственного и иного использования, не предусматривающего строительства зданий и сооружений, и о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2006 г. N 176").

При этом судебная практика показывает необходимость проверки обстоятельств долгосрочной аренды таких угодий, условия которой согласованы до вступления в силу п.5.1 ст.93 ЗК РФ (см., например, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 28.07.2017 г. N Ф03-2486/2017 по делу N А51-4531/2016).

6. Содержание п.6 комментируемой статьи регламентирует специальный режим использования земельных участков для нужд обороны и безопасности в условиях чрезвычайного или военного положения согласно ст.51 ЗК РФ о реквизиции необходимых участков.

Правовые признаки чрезвычайного, военного положения с учетом их особой важности установлены нормами одноименных законов: Федерального конституционного закона от 30.05.2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", Федерального конституционного закона от 30.01.2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении". Таким образом, основы специального режима использования земельных участков для нужд обороны и безопасности в условиях чрезвычайного или военного положения, установленные указанными конституционными законами, имеют большую силу, нежели нормы ЗК РФ, например в рамках применения на территории, на которой введено военное положение, следующих мер:

1) усиление охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

2) введение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды;

3) эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

4) введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней и т.д.

Комментарий к главе XVII. Земли особо охраняемых территорий и объектов

Комментарий к статье 94. Понятие и состав земель особо охраняемых территорий

1. Земельный кодекс РФ закрепляет принцип приоритета сохранения земель как природного объекта, в том числе земель особо охраняемых территорий, перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, чем обуславливается необходимость установления специальных правил в отношении правового режима указанных земель (см. подп.2 п.1 ст.1 ЗК РФ, определения Конституционного Суда РФ от 28.09.2017 г. N 1917-О, от 23.06.2016 г. N 1402-О, от 15.04.2008 г. N 321-О-О, от 15.04.2008 г. N 322-О-О).

В п.1 комментируемой статьи содержится общее определение земель особо охраняемых территорий, перечень которых закрепляется в п.2 статьи и находит свою дальнейшую детализацию в нормах ст.95-100 ЗК РФ.

Земли особо охраняемых территорий характеризуются следующими признаками:

1) это земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение;

2) это земли, которые изъяты полностью или частично из хозяйственного использования и оборота в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления (см. комментарий к ст.27 ЗК РФ);

3) это земли, для которых установлен особый правовой режим.

Пример 1. Федеральный закон от 21.12.2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", который является одним из нормативных правовых актов, осуществляющих правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, устанавливает (см. ч.1 ст.10) ограничения изменения целевого назначения земель особо охраняемых территорий и объектов, предусматривая возможность перевода названной категории земель в другую категорию только в том случае, если их использование по целевому назначению невозможно ввиду утраты ими особого природоохранного, научного, историко-культурного, эстетического, рекреационного, оздоровительного и иного особо ценного значения при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных установленных федеральными законами экспертиз в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды (см. определение СК по административным делам ВС РФ от 25.12.2013 г. N 4-АПГ13-16).

Пример 2. В силу ч.8 ст.10 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 г. N 24-ФЗ право пользования береговой полосой не распространяется на особо охраняемые природные территории.

Пример 3. Согласно ч.4 ст.11 ЛК РФ пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях особо охраняемых природных территорий.

К числу федеральных законов, устанавливающих особый правовой режим земель, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий, относятся:

Федеральный закон от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации";

Федеральный закон от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях";

Федеральный закон от 07.05.2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации";

Федеральный закон от 23.02.1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" и др.

2. Положения п.3 и 4 комментируемой статьи определяют порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий, а также условия их использования и охраны в зависимости от их принадлежности к государственной или муниципальной собственности:

1) Правительство РФ на основании федеральных законов определяет порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий федерального значения и порядок использования и охраны таких земель (см., например, постановление Правительства РФ от 07.12.1996 г. N 1426 "Об утверждении Положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения", постановление Правительства РФ от 07.12.1996 г. N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения" и др.);

2) органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ определяют порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального значения, а также порядок использования и охраны таких земель (см., например, Закон Еврейской автономной области от 30.04.2019 г. N 406-ОЗ "О порядке отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального значения, порядке их использования и охраны", Закон Саратовской области от 29.06.2010 г. N 106-ЗСО "О порядке отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального значения", постановление Правительства Новгородской области от 21.01.2019 г. N 15 "Об утверждении Порядка отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального значения", постановление Правительства Ярославской области от 29.12.2011 г. N 1143-п "Об утверждении Порядка отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального значения" и др.);

3) органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами определяют порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий местного значения, а также порядок использования и охраны этих земель (см., например, постановление администрации г.Евпатории Республики Крым от 30.11.2018 г. N 2454-п "Об утверждении порядка отнесения земель муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым к землям особо охраняемых территорий местного значения и об утверждении порядка использования и охраны земель особо охраняемых территорий местного значения на территории муниципального образования городской округ Евпатория Республики Крым", решение Совета депутатов муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 20.11.2012 г. N 134 "Об утверждении Положения о порядке отнесения земель к землям особо охраняемых территорий местного значения, порядке использования и охраны земель особо охраняемых территорий местного значения на территории Сосновоборского городского округа" и др.).

3. Необходимость наличия в комментируемой статье пункта 6, на наш взгляд, несколько сомнительна, поскольку в нем дублируются закрепленные в п.1 данной статьи нормы. Кроме того, не вполне ясна логика законодателя, который отдельно выделяет в п.6 комментируемой статьи земли особо охраняемых природных территорий и земли, занятые объектами культурного наследия Российской Федерации.

Указание в п.1 комментируемой статьи на особый правовой режим земель особо охраняемых территорий уже подразумевает их использование исключительно в соответствии с целевым назначением, впрочем, как и любых других категорий земель, поскольку это прямо закреплено п.2 ст.7 ЗК РФ. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. Классификатор видов разрешенного использования земельных участков, утв. приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 г. N 540, предусматривает, например, такие виды разрешенного использования, как "деятельность по особой охране и изучению природы", "охрана природных территорий", "курортная деятельность", "санаторная деятельность", "историко-культурная деятельность" и др.

Основные виды разрешенного использования земельных участков, отнесенных к соответствующей категории из состава земель особо охраняемых территорий, определяются, как правило, в нормах специальных законов, которыми устанавливается правовой режим таких земель, а также принятых в целях их реализации подзаконных актах. Так, например, в п.14 ст.2 Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" закреплено, что основные виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, определяются положением об особо охраняемой природной территории. Положением об особо охраняемой природной территории могут быть также предусмотрены вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков. В случае зонирования особо охраняемой природной территории основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков предусматриваются положением об особо охраняемой природной территории применительно к каждой функциональной зоне особо охраняемой природной территории.

Особый правовой режим земель особо охраняемых территорий определяет также и степень оборотоспособности этих земель, связанные с этим ограничения и запреты, которые отражены как в соответствующих нормах гл.XVII ЗК РФ, так и нормах специальных законов, устанавливающих в том числе особый правовой режим земель, отнесенных к категории земель особо охраняемых территорий (см., например, ст.9, 15, 21, 24, 27, 29 Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"), а также в иных нормативных правовых актах.

Так, установив, что незавершенные строительством объекты расположены в границах природных объектов, имеющих особое природоохранное значение и находящихся под охраной государства (в границах зон горно-санитарной охраны курорта Пятигорск и памятника природы краевого значения "Гора Машук"), судебные инстанции пришли к выводу о том, что спорные постройки возведены с нарушением правил целевого использования земли. Документальных подтверждений тому, что осуществляемое строительство соответствует особому режиму охраны курорта, а также не нарушает режим охраны регионального памятника природы "Гора Машук", не предоставлено. Кроме того, учитывая особый статус территории, у администрации отсутствовали полномочия по предоставлению земельного участка в аренду акционерному обществу и выдаче АО "Лира" разрешения на строительство. Поэтому спорные объекты, переданные обществу (принадлежащие ему на праве собственности), признаны судами первой и апелляционной инстанций самовольными постройками, подлежащими сносу на основании ст.222 ГК РФ (см. постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.09.2018 г. N Ф08-6630/18 по делу N А63-18198/2017).

Использование земельных участков не по целевому назначению, а также невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, влечет применение мер административной ответственности в соответствии со ст.8.8 КоАП РФ.

Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов может повлечь за собой уголовную ответственность по ст.262 УК РФ (см. также постановление Пленума ВС РФ от 18.10.2012 г. N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования").

Стоит также учесть, что в силу п.2 ч.1 ст.7 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" законодатель допускает в качестве исключения перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию, если речь идет о создании особо охраняемых природных территорий или об отнесении земель к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения.

Комментарий к статье 95. Земли особо охраняемых природных территорий

1. В соответствии с п.1, 2 ст.58 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует Федеральный закон от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". При этом отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.

Комментируемая статья в п.1 определяет состав земель особо охраняемых природных территорий. Это земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов. Детализация всех указанных терминов содержится в соответствующих нормах Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (см. разделы II, III, IV, V, VI, VII и др.).

В соответствии с п.3 ст.58 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" государственные природные заповедники, в том числе государственные природные биосферные заповедники, государственные природные заказники, памятники природы, национальные парки, дендрологические парки, природные парки, ботанические сады и иные особо охраняемые территории, природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, образуют природно-заповедный фонд.

В п.4 ст.58 указанного закона прямо предусмотрено, что изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, а в п.5 отмечено, что земли в границах территорий, на которых расположены природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящиеся под особой охраной, не подлежат приватизации.

2. В силу п.2 комментируемой статьи все земли особо охраняемых природных территорий относятся к объектам общенационального достояния и могут находиться как в государственной собственности (федеральной, субъектов РФ), так и в муниципальной собственности.

При этом в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.

Так, например, Федеральный закон от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в п.2 ст.12 закрепляет, что земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах национальных парков, находятся в федеральной собственности; земельные участки не подлежат отчуждению из федеральной собственности. Однако при этом установлено, что в границах национальных парков допускается наличие земельных участков иных пользователей и собственников. В п.2 ст.16 этого же закона уточняется, что земельные участки (в том числе земельные участки, на которых располагаются леса) в границах национальных парков предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление национальными парками, в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. В границах национальных парков также могут находиться земельные участки иных собственников и пользователей без изъятия из хозяйственного использования.

В соответствии с п.2 ст.20 указанного закона земельные участки (в том числе земельные участки, на которых располагаются леса) в границах природных парков предоставляются государственным учреждениям субъектов РФ, осуществляющим управление природными парками, в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством Российской Федерации. В то же время, исходя из положений п.3 этой же статьи, в границах природных парков также могут находиться земельные участки иных собственников и пользователей.

Как отметил Конституционный Суд РФ, положения, допускающие в отдельных случаях возможность нахождения в границах особо охраняемых природных территорий, в частности национальных парков, природных парков, земельных участков, принадлежащих гражданам на праве собственности, направлены в том числе на реализацию гарантий, установленных ст.36 Конституции РФ, и не могут рассматриваться как нарушающие какие-либо права и свободы граждан (см. определение Конституционного Суда РФ от 16.02.2012 г. N 321-О-О).

3. В п.3 комментируемой статьи говорится:

1) о запрете:

а) деятельности, не связанной с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренной федеральными законами и законами субъектов РФ, на землях государственных природных заповедников, в том числе биосферных, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавалась особо охраняемая природная территория (см. также ст.9, 15, 21, 24, 27, 29 Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях");

б) изменения целевого назначения земельных участков в пределах земель особо охраняемых природных территорий (см. также п.2.1 ст.6, п.3 ст.12, п.3 ст.18 Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях");

в) прекращения прав на землю для нужд, противоречащих целевому назначению земель особо охраняемых природных территорий;

2) об ограничении хозяйственной и рекреационной деятельности на специально выделенных земельных участках частичного хозяйственного использования в составе земель особо охраняемых природных территорий.

В то же время, на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования из состава земель особо охраняемых природных территорий допустимо осуществление определенного рода деятельности, о чем сказано в соответствующих нормах Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (см. п.4 ст.9, п.5 ст.11) и принятых в целях его реализации иных нормативных правовых актах. Так, например, на основании норм ст.21 указанного закона принято постановление Правительства Республики Башкортостан от 19.03.2015 г. N 80, которым утверждены Положение о Природном парке "Аслы-Куль", Положение о Природном парке "Иремель" и Положение о Природном парке "Мурадымовское ущелье". В п.3.8 Положения о Природном парке "Аслы-Куль", нормы которого регламентируют условия функционирования зоны традиционного экстенсивного природопользования на территории данного природного парка, установлено, что в этой зоне осуществляются сельскохозяйственная деятельность, строительство транспортной и инженерно-коммуникационной сети, которые соответствуют природоохранным требованиям и не противоречат задачам указанного природного парка. При этом обозначено, что режим использования земель, включенных в границы природного парка без изъятия из хозяйственной деятельности, должен определяться ограничением хозяйственной деятельности на этих территориях с учетом рекомендаций научно-исследовательских учреждений.

4. В целях предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются специальные охранные зоны. При этом стоит учесть, что земельные участки, которые включены в границы охранной зоны, у собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для таких земельных участков особого правового режима.

В п.10, 11 ст.2 Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" на этот счет детализировано, что положение об охранных зонах указанных особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством РФ (см. постановление Правительства РФ от 19.02.2015 г. N 138 "Об утверждении Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон").

Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории. Решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий принимаются в отношении:

а) охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков и памятников природы федерального значения федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся указанные особо охраняемые природные территории;

б) охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Решения о создании охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков и памятников природы федерального значения и об установлении их границ принимаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Решения о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Режим охранной зоны устанавливается положением об охранной зоне конкретного государственного природного заповедника, национального парка, природного парка или памятника природы, утверждаемым органом государственной власти, принимающим решение о ее создании (см., например, приказ Минприроды России от 24.01.2014 г. N 36 "Об утверждении Положения об охранной зоне государственного природного заповедника "Нургуш", приказ Минприроды России от 01.07.2013 г. N 215 "Об утверждении Положения об охранной зоне государственного природного заповедника "Остров Врангеля", постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 20.05.1998 г. N 163 "Об утверждении Положения об охранной зоне государственного природного заповедника "Присурский", постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 19.04.2002 г. N 217 "Об утверждении Положения об охранной зоне Волжско-Камского государственного природного биосферного заповедника" и др.).

В границах охранных зон хозяйственная деятельность осуществляется с соблюдением положений о соответствующей охранной зоне и требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, утвержденных в соответствии со ст.28 Федерального закона от 24.04.1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире".

В границах охранных запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. В силу ст.8.39 КоАП РФ нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах, влечет административное наказание в виде административного штрафа с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой.

5. В целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов РФ наделены полномочием принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

Так, например, постановлением Правительства Москвы от 31.01.2006 г. N 50-ПП утверждено Положение о порядке использования земельных участков, зарезервированных для образования особо охраняемых природных территорий в городе Москве, где помимо прочего отмечено, что на основании Схемы развития и размещения особо охраняемых природных территорий, утверждаемой в порядке, установленном законодательством города Москвы, Правительство Москвы по представлению специально уполномоченного органа Правительства Москвы по управлению особо охраняемыми природными территориями в городе Москве принимает решения о резервировании и утверждении границ земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями регионального значения. Земельные участки, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями регионального значения в соответствии с утвержденной в установленном порядке Схемой развития и размещения особо охраняемых природных территорий в городе Москве, являются зарезервированными до принятия решений Правительством Москвы об образовании конкретных особо охраняемых природных территорий. Решение об образовании особо охраняемой природной территории, а также утверждении ее границ принимается Правительством Москвы на основании материалов об образовании особо охраняемой природной территории, представляемых специально уполномоченным органом Правительства Москвы по управлению особо охраняемыми природными территориями в городе Москве. Границы земельных участков, зарезервированных для образования особо охраняемых природных территорий, закрепляются линиями градостроительного регулирования.

Аналогичные нормативные правовые акты изданы также и в других субъектах РФ (см., например, постановление Правительства Свердловской области от 26.05.2005 г. N 418-ПП "О резервировании земельных участков для организации особо охраняемых природных территорий регионального значения в Свердловской области", постановление Совета администрации Красноярского края от 28.02.2003 г. N 54-п "О резервировании земельного участка для последующего образования особо охраняемой природной территории краевого значения природного парка "Сымский", приказ министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Самарской области от 26.01.2006 г. N 3 "О резервировании земельных участков городских лесов городов Самары, Тольятти, Новокуйбышевска под особо охраняемые природные территории и об ограничении на них хозяйственной деятельности" и др.).

6. В п.6 комментируемой статьи уточняется, что:

1) земли и земельные участки государственных заповедников, национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками и национальными парками, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

2) земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации;

3) в отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков.

Так, по спору о признании незаконными решений органа местного самоуправления об отказе в предоставлении земельных участков в собственность было вынесено решение о направлении дела на новое рассмотрение, поскольку судами было оставлено без внимания установленное обстоятельство - факт, что рассматриваемые земельные участки попадают в границы особо охраняемой природной территории федерального значения. Кроме того, не был исследован вопрос о нахождении земельных участков на территории государственного природного заповедника федерального значения либо государственного природного заказника регионального значения (см. определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 31.01.2018 г. N 18-КГ17-243).

По результатам рассмотрения спора договор купли-продажи земельного участка был признан ничтожной сделкой, так как земельные участки в границах национальных парков не подлежат приватизации (см. постановление ФАС Волго-Вятского округа от 11.09.2007 г. по делу N А82-15264/2006-38). В другом случае было правомерно отказано в удовлетворении требования о признании незаконным решения регистрирующего органа об отказе в государственной регистрации перехода права собственности на земельный участок, поскольку этот отказ был мотивирован тем, что спорный земельный участок расположен на территории национального парка, изъят из оборота и не подлежит приватизации (см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 11.03.2019 г. N Ф06-44390/2019 по делу N А55-7109/2018).

7. В п.7 комментируемой статьи закреплен открытый перечень видов деятельности, которые запрещаются на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.

К числу федеральных законов, определяющих иные виды деятельности, которая запрещена на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения (подп.4 п.7 комментируемой статьи), можно отнести соответствующие положения Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (см. ст.9, 15 и др.). Так, например, согласно п.2 ст.15 указанного закона на территориях национальных парков, которые относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения, запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе:

разведка и разработка полезных ископаемых;

деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений;

деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима;

организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий, организация туристских стоянок, мест отдыха и разведение костров за пределами специально предусмотренных для этого мест;

вывоз предметов, имеющих историко-культурную ценность;

строительство объектов спорта, являющихся объектами капитального строительства, а также связанных с ними объектов инженерной и транспортной инфраструктур;

размещение скотомогильников (биотермических ям), создание объектов размещения отходов производства и потребления.

8. В силу п.1 ст.18 Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" природные парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения, в границах которых выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности.

В п.8 комментируемой статьи конкретизировано, что территории природных парков располагаются на землях, которые предоставлены государственным учреждениям РФ, осуществляющим управление природными парками, в постоянное (бессрочное) пользование; допускается размещение природных парков на землях иных пользователей, а также собственников. Аналогичные нормы предусмотрены в ст.20 Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". При этом стоит учесть, что в границах природных парков также могут находиться земельные участки иных собственников и пользователей. Общий режим особой охраны территорий природных парков регламентирован в ст.21 указанного закона.

9. Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения.

По общему правилу, на территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

Задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (см., например, приказ Минприроды России от 07.08.2018 г. N 353 "Об утверждении Положения о государственном природном заказнике федерального значения "Кижский", приказ Минприроды России от 02.03.2016 г. N 63 "Об утверждении Положения о государственном природном заказнике федерального значения "Алтачейский" и др.).

Задачи и особенности режима особой охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов РФ, принявшими решение о создании этого государственного природного заказника (см., например, постановление Правительства Московской области от 08.10.2018 г. N 710/35 "Об утверждении Положения о государственном природном заказнике областного значения "Даниловское болото", постановление Правительства Республики Дагестан от 25.10.2016 г. N 307 "Об утверждении положений о государственных природных заказниках регионального значения Республики Дагестан" и др.).

В силу п.2 ст.22 Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и п.9 комментируемой статьи объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков.

Так, например, по одному из дел было установлено, что природный заказник регионального значения "Долина реки Сетуни", образованный постановлением правительства Москвы от 21.07.1998 г. N 564 "О мерах по развитию территорий природного комплекса Москвы", из содержания которого следует, что заказник создан без изъятия земель у собственников, владельцев и пользователей земельных участков, расположенных на его территории. Следовательно, отказ департамента в предоставлении государственной услуги в отношении земельного участка, на котором расположен объект недвижимости, принадлежащий на праве собственности заявителю, не соответствует закону (см. постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2014 г. N 09АП-22020/14).

10. Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы федерального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями федерального значения Правительством РФ по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы федерального и регионального значения и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются соответственно федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

В соответствии с п.10 комментируемой статьи земельные участки, занятые природными комплексами и объектами, объявленными в установленном порядке памятниками природы, могут быть изъяты у собственников этих участков, землепользователей, землевладельцев.

Вместе с тем в п.4 ст.26 Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" на этот счет закреплено, что объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков. То есть, буквальное толкование этих норм позволяет предположить, что речь идет не о возможном, а об обязательном изъятии земельных участков. В то же время, подобная позиция признана судебной практикой ошибочной.

Так, было отказано в иске о возложении обязанности заключить соглашение о выкупе земельных участков в связи с их изъятием для государственных нужд и с выплатой выкупной цены, поскольку суд первой инстанции установил, что создание особо охраняемой природной территории памятника природы не является обстоятельством, влекущим безусловную необходимость изъятия земельного участка у собственника. Судебная коллегия апелляционного суда, соглашаясь с указанным выводом суда нижестоящей инстанции, анализируя в совокупности нормы земельного, природоресурсного и гражданского законодательства, в том числе положения п.10 комментируемой статьи и п.4 ст.26 Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", отметила, что довод апелляционной жалобы о том, что при объявлении природных комплексов и объектов памятниками природы, а также особо охраняемыми природными территориями изъятие у собственников земельных участков, включенных в состав особо охраняемых природных территорий, является обязательным, основан на ошибочном толковании норм материального права. Законодательство допускает в отдельных случаях возможность нахождения в границах особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам на праве собственности. Установление границ территорий и режима особой охраны направлено на обеспечение сохранности таких территорий и не зависит от наличия в их границах хозяйствующих субъектов и земельных участков в собственности (см. апелляционное определение Ярославского областного суда от 27.03.2014 г. по делу N 33-1746/14).

Комментарий к статье 96. Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов

1. Лечебно-оздоровительная местность - территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. Курорт - освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры. Природные лечебные ресурсы - минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха.

Лечебно-оздоровительные местности и курорты, а также природные лечебные ресурсы являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите. В состав земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

Основные принципы государственной политики и отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Российской Федерации регламентированы нормами Федерального закона от 23.02.1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".

Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом осуществляется в зависимости от ее значения Правительством РФ, соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований (см., например, постановление Правительства РФ от 07.12.1996 г. N 1426, "Об утверждении Положения о признании территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами федерального значения", постановление Правительства Курганской области от 16.05.2017 г. N 156 "О Порядке признания территорий лечебно-оздоровительными местностями и курортами местного значения", постановление Правительства Красноярского края от 14.07.2015 г. N 364-п "Об утверждении Порядка признания территории Красноярского края лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения", постановление Правительства Тюменской области от 30.12.2014 г. N 718-п "Об утверждении Положения о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом регионального и местного значения" и др.).

Порядок и особенности функционирования отдельного курорта определяются положением о данном курорте. В зависимости от значения курорта положение о нем соответственно утверждается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти либо соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (см., например, постановление Правительства РФ от 31.10.1999 г. N 1204 "Об утверждении Положения о курорте федерального значения Белокуриха", постановление Правительства РФ от 31.10.1999 г. N 1203 "Об утверждении Положения о курорте федерального значения Нальчик" и др.).

В силу ст.14 Федерального закона от 23.02.1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" для осуществления лечебно-профилактической деятельности и организации отдыха населения санаторно-курортным организациям предоставляются в соответствии с требованиями законодательства о природных ресурсах земельные участки и иные природные ресурсы, см., например, Федеральный закон от 03.12.2008 г. N 244-ФЗ "О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях".

Застройка земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов осуществляется с соблюдением правил, установленных законодательством для проведения соответствующих работ на указанных особо охраняемых территориях.

2. В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов в соответствии с законодательством устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны.

Округ санитарной (горно-санитарной) охраны - особо охраняемая территория с установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района).

Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны:

1) установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством РФ (см., например, постановление Правительства РФ от 07.12.1996 г. N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения");

2) установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения, утверждаются исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (см., например, постановление Правительства Оренбургской области от 02.02.2015 г. N 51-п "Об утверждении границ и режимов округа горно-санитарной охраны курорта местного значения "Соленые озера" Соль-Илецкого городского округа Оренбургской области" и др.).

Более подробно вопросам санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов посвящены положения гл.V Федерального закона от 23.02.1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".

3. В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон.

На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.

На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.

На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Обеспечение установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляется: в первой зоне - пользователями, во второй и третьей зонах - пользователями, землепользователями, землевладельцами, арендаторами, собственниками земельных участков и проживающими в этих зонах гражданами.

Нормы п.3 комментируемой статьи определяют, что по общему правилу земельные участки в границах санитарных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков не изымаются и не выкупаются. Однако из указанного правила имеется исключение, согласно которому изъятие осуществляется, если в соответствии с установленным санитарным режимом предусматривается полное изъятие этих земельных участков из оборота (первая зона санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов).

Земельные участки, находящиеся в частной собственности, подлежат выкупу у их собственников в соответствии со ст.56.8 ЗК РФ. Здесь стоит обратить внимание, что нормы п.3 комментируемой статьи содержат недействующую ссылку на ст.55 ЗК РФ, которая до момента признания ее утратившей силу (01.04.2015 г., см. Федеральный закон от 31.12.2014 г. N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации") определяла условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Комментарий к статье 97. Земли природоохранного назначения

1. На сегодняшний день к категории земель природоохранного назначения относятся:

1) земли, занятые защитными лесами, предусмотренными лесным законодательством (за исключением защитных лесов, расположенных на землях лесного фонда, землях особо охраняемых природных территорий);

2) иные земли, выполняющие природоохранные функции.

О землях лесного фонда см. комментарий к ст.101 ЛК РФ.

Здесь следует уточнить, что с 01.07.2019 г. вступили в силу изменения, согласно которым в ЛК РФ установлены новые категории защитных лесов.

См. Федеральный закон от 27.12.2018 г. N 538-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования отношений, связанных с обеспечением сохранения лесов на землях лесного фонда и землях иных категорий".

Согласно ч.1 ст.111 ЛК РФ к защитным лесам относятся леса, которые являются природными объектами, имеющими особо ценное значение, и в отношении которых устанавливается особый правовой режим использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов.

Выделяются следующие категории защитных лесов (ч.2 ст.111 ЛК РФ):

1) леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях;

2) леса, расположенные в водоохранных зонах;

3) леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов;

4) ценные леса;

5) городские леса.

В последующих статьях гл.17 ЛК РФ, посвященной защитным лесам, эксплуатационным лесам, резервным лесам, особо защитным участкам лесов, детализируется общий правовой режим указанных в ч.2 ст.111 ЛК РФ категорий защитных лесов.

Защитные леса, эксплуатационные леса, резервные леса подлежат освоению в целях, предусмотренных ст.12 ЛК РФ. Отнесение лесов к защитным лесам, эксплуатационным лесам, резервным лесам и исключение их из состава защитных лесов, эксплуатационных лесов, резервных лесов, установление и изменение границ земель, на которых располагаются такие леса, осуществляются решениями органов государственной власти в пределах их полномочий, определенных в соответствии со ст.81 и 82 ЛК РФ, в порядке, установленном лесоустроительной инструкцией, утвержденной в соответствии с ч.2 ст.67 ЛК РФ.

Виды использования лесов, допустимые к осуществлению в защитных лесах, расположенных на землях лесного фонда, определяются лесохозяйственными регламентами лесничеств.

Виды использования лесов, допустимые к осуществлению в защитных лесах, расположенных на землях, не относящихся к землям лесного фонда, определяются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с ЛК РФ (см. подробнее гл.18 ЛК РФ, где говорится о лесах, расположенных на землях, не относящихся к землям лесного фонда).

В защитных лесах запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями. Кроме того, запрещается изменение целевого назначения лесных участков, на которых расположены защитные леса, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Что касается определения иных земель, выполняющих природоохранные функции, то здесь следует исходить из системного токования норм природоресурсного законодательства и целевого назначения указанной категории земель. Как отмечают на этот счет судебные органы, земли природоохранного назначения по своей правовой природе являются неотъемлемой частью охраняемых объектов и составляют с ними единое целое как природный комплекс, обеспечивая их сохранность, путем использования природоохранной территории в особо установленном режиме. Принимая во внимание нормы ВК РФ, к таким землям допустимо отнести земли водоохранных зон, поскольку водоохранная зона является неотъемлемой частью охраняемого объекта, связана с ним территориально и функционально и составляет с ним единое целое как природный комплекс, обеспечивая сохранность водного объекта, путем использования водоохранной зоны в особо установленном режиме (см. постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 18.09.2013 г. N Ф08-5185/13 по делу N А32-20996/2012). В силу ст.65 ВК РФ водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии (границам водного объекта) морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

2. Правовой режим земель природоохранного назначения, предусмотренных нормами п.2-4 комментируемой статьи, сводится к следующему:

1) на землях природоохранного назначения допускается ограниченная хозяйственная деятельность при соблюдении установленного режима охраны этих земель в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

2) юридические лица, в интересах которых выделяются земельные участки с особыми условиями использования, обязаны обозначить их границы специальными информационными знаками;

3) в пределах земель природоохранного назначения вводится особый правовой режим использования земель, ограничивающий или запрещающий виды деятельности, которые несовместимы с основным назначением этих земель. Земельные участки в пределах этих земель не изымаются и не выкупаются у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.

3. В п.5 комментируемой статьи отдельно закреплено, что в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и представителей других этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами о коренных малочисленных народах, могут образовываться территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Порядок природопользования на указанных территориях устанавливается федеральными законами, их границы определяются Правительством РФ.

Здесь применению подлежат соответствующие нормы Федерального закона от 07.05.2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", согласно которому территориями традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации признаются особо охраняемые территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. Для целей применения норм данного закона следует принять во внимание распоряжение Правительства РФ от 08.05.2009 г. N 631-р, которым утверждены перечень мест традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и перечень видов традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, а также постановление Правительства РФ от 24.03.2000 г. N 255 "О Едином перечне коренных малочисленных народов Российской Федерации", распоряжение Правительства РФ от 17.04.2006 г. N 536-р "О Перечне коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ".

С учетом особенностей правового режима территорий традиционного природопользования такие территории относятся к особо охраняемым территориям федерального, регионального и местного значения, порядок образования которых предусмотрен ст.6-8 указанного закона.

Правовой режим территорий традиционного природопользования устанавливается положениями о территориях традиционного природопользования, утвержденными соответственно уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин малочисленных народов или их уполномоченных представителей.

Земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Земли и земельные участки в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности могут также использоваться указанными лицами и общинами на основании разрешения органа государственной власти или органа местного самоуправления, выданного в случае и в порядке, которые установлены земельным законодательством.

Изъятие земельных участков и других обособленных природных объектов, находящихся в пределах границ территорий традиционного природопользования, для государственных или муниципальных нужд осуществляется в порядке, установленном гражданским и земельным законодательством. Лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов предоставляется возмещение за изъятое у них для государственных или муниципальных нужд имущество. Об исчислении размера убытков, причиненных объединениям коренных малочисленных народов (пользователям земель и других природных ресурсов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов), при изъятии земельного участка или предоставлении в постоянное пользование земель и других природных ресурсов см. Методику, утвержденную приказом Минрегиона России от 09.12.2009 г. N 565.

В качестве примера реализации указанных норм федерального законодательства приведем следующие примеры региональных и муниципальных актов: Закон Республики Саха (Якутия) от 13.07.2006 г. 370-З N 755-III "О территориях традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)", постановление Правительства РС(Я) от 22.06.2006 г. N 267 "Об утверждении Положения о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)", распоряжение Правительства РС(Я) от 11.01.2017 г. N 5-р "Об определении уполномоченного органа по координации вопросов образования территорий традиционного природопользования и ведению реестра территорий традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)", приказ Минприроды РС(Я) от 29.04.2015 г. N 01-05/1-138 "Об утверждении Порядка заключения Договора в области пользования ресурсами особо охраняемых природных территорий республиканского значения для ведения традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности и его типовой формы", решение наслежного Совета МО "Ботуобуйинский наслег" Мирнинского района РС(Я) от 07.06.2016 г. N 7-4 "Об образовании территории традиционного природопользования местного значения "Ботуобуйинский" МО "Ботуобуйинский наслег" Мирнинского района Республики Саха (Якутия)" (вместе с "Положением о территории традиционного природопользования местного значения "Ботуобуйинский" МО "Ботуобуйинский наслег" Мирнинского района Республики Саха (Якутия)").

Комментарий к статье 98. Земли рекреационного назначения

1. В широком смысле рекреация (от лат. recreatio "восстановление") - это восстановление сил, отдых, проведение людьми своего свободного от работы времени; место отдыха.

Одним из видов разрешенного использования земельных участков в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утв. приказом Минэкономразвития России от 01.09.2014 г. N 540, является "отдых (рекреация)", включающий в себя обустройство мест для занятия спортом, физической культурой, пешими или верховыми прогулками, отдыха и туризма, наблюдения за природой, пикников, охоты, рыбалки и иной деятельности; создание и уход за городскими лесами, скверами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также обустройство мест отдыха в них. Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 5.1-5.5, а именно: спорт (обеспечение спортивно-зрелищных мероприятий, обеспечение занятий спортом в помещениях, площадки для занятий спортом, оборудованные площадки для занятий спортом, водный спорт, авиационный спорт, спортивные базы); природно-познавательный туризм, туристическое обслуживание, охота и рыбалка, причалы для маломерных судов, поля для гольфа или конных прогулок.

В силу ч.11 ст.35 ГрК РФ в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Стоит также отметить, что особые рекреационные зоны выделяются в составе земель особо охраняемых природных территорий. Так, согласно подп.в п.1 ст.15 Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в целях установления режима национального парка осуществляется зонирование его территории с выделением рекреационной зоны, которая предназначена для обеспечения и осуществления рекреационной деятельности, развития физической культуры и спорта, а также размещения объектов туристской индустрии, музеев и информационных центров. В п.2 ст.21 этого же закона отмечено, что на территориях природных парков помимо иных зон могут быть также выделены рекреационные зоны.

2. В п.1 комментируемой статьи законодатель определяет состав земель рекреационного назначения, входящих в общую категорию земель особо охраняемых территорий.

К землям рекреационного назначения относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. В силу п.2 комментируемой статьи в состав таких земель входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты.

На сегодняшний день потенциал земель рекреационного назначения активно используется для целей туристско-рекреационной деятельности, под которой понимается деятельность юридических лиц по строительству, реконструкции, эксплуатации объектов туристской индустрии, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан, а также туристская деятельность и деятельность по разработке месторождений минеральных вод и других природных лечебных ресурсов, в том числе деятельность по санаторно-курортному лечению и профилактике заболеваний, медицинской реабилитации, организации отдыха граждан, промышленному розливу минеральных вод (см. Федеральный закон от 22.07.2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (гл.5 и др.), Федеральный закон от 10.01.2006 г. N 16-ФЗ "Об Особой экономической зоне в Калининградской области и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и др.).

3. В силу п.3 комментируемой статьи использование учебно-туристических троп и трасс, установленных по соглашению с собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, может осуществляться на основе сервитутов. При этом указанные земельные участки не изымаются из использования.

4. Для целей туристско-рекреационной деятельности, а также иной другой, осуществляемой на землях рекреационного назначения, необходимо учесть, что данные земли могут быть использованы строго по своему целевому назначению (см. постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16.12.2015 г. N Ф09-8663/15 по делу N А71-14025/2014, постановление Арбитражного суда Центрального округа от 25.12.2014 г. N Ф10-4281/2014 по делу N А68-1997/2014, постановление ФАС Северо-Западного округа от 31.07.2013 г. по делу N А56-60217/2011, постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 05.07.2013 г. по делу N А32-47650/2011, постановление ФАС Московского округа от 14.04.2014 г. N Ф05-2628/14 по делу N А40-53663/13-94-502, постановление ФАС Поволжского округа от 24.01.2011 г. по делу N А49-6615/2009 и др.).

Комментарий к статье 99. Земли историко-культурного назначения

1. Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия.

Отношения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью, регулируются земельным законодательством Российской Федерации, законодательством Российской Федерации о градостроительной и об архитектурной деятельности, законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды и Федеральным законом от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". О понятии объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации см. ст.3 указанного закона.

Территорией объекта культурного наследия является территория, непосредственно занятая данным объектом культурного наследия и (или) связанная с ним исторически и функционально, являющаяся его неотъемлемой частью и установленная в соответствии со ст.3.1 Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации". В территорию объекта культурного наследия могут входить земли, земельные участки, части земельных участков, земли лесного фонда, водные объекты или их части, находящиеся в государственной или муниципальной собственности либо в собственности физических или юридических лиц. Границы территории объекта культурного наследия могут не совпадать с границами существующих земельных участков. В границах территории объекта культурного наследия могут находиться земли, в отношении которых не проведен государственный кадастровый учет.

В силу ст.5 Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и указанным законом.

2. В п.1 комментируемой статьи закреплен состав земель историко-культурного назначения, которые используются строго в соответствии с их целевым назначением. При этом в силу п.2 статьи изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются, а согласно абз.2 п.3 статьи на отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность.

В соответствии с п.1 ст.5.1 Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в границах территории объекта культурного наследия:

1) на территории памятника или ансамбля запрещаются строительство объектов капитального строительства и увеличение объемно-пространственных характеристик существующих на территории памятника или ансамбля объектов капитального строительства; проведение земляных, строительных, мелиоративных и иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия или его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия;

2) на территории достопримечательного места разрешаются работы по сохранению памятников и ансамблей, находящихся в границах территории достопримечательного места, работы, направленные на обеспечение сохранности особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению; строительство объектов капитального строительства в целях воссоздания утраченной градостроительной среды; осуществление ограниченного строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства при условии сохранения особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению;

3) на территории памятника, ансамбля или достопримечательного места разрешается ведение хозяйственной деятельности, не противоречащей требованиям обеспечения сохранности объекта культурного наследия и позволяющей обеспечить функционирование объекта культурного наследия в современных условиях.

В силу п.5 ст.5.1 Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" особый режим использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия, предусматривает возможность проведения археологических полевых работ в порядке, установленном данным законом, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в ст.30 этого закона работ по использованию лесов и иных работ при условии обеспечения сохранности объекта археологического наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, либо выявленного объекта археологического наследия, а также обеспечения доступа граждан к указанным объектам.

3. В абз.1 п.3 комментируемой статьи закреплено общее правило о том, что земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются. Однако исключение из этого правила может быть предусмотрено действующим законодательством (см., например, ст.54 Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", в силу которой допустимо изъятие земельного участка в случае ненадлежащего использования объекта культурного наследия) (см. определение ВС РФ от 20.06.2018 г. N 305-КГ18-7519). При этом суды отмечают, что прекращение договорных отношений в порядке ст.450 ГК РФ не может быть рассмотрено как изъятие земельного участка ввиду иной правовой природы прекращения прав на землю в данном случае (см. постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2010 г. N 18АП-129/10).

В рамках рассматриваемых норм обратим внимание также на тот факт, что в силу п.2 ст.49 Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" объект археологического наследия и земельный участок, в пределах которых он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно, что в совокупности с системным толкованием правовых норм ГК РФ (ст.129, 260 и др.), ЗК РФ (ст.27, 94 и др.) и указанного закона позволяет в ряде случаев сделать выводы об отсутствии запрета на приватизацию земельных участков, на которых расположены объекты археологического наследия, поскольку такие земельные участки не изъяты из гражданского оборота (см. постановление Президиума ВАС РФ от 21.07.2009 г. N 3573/09 по делу N А52-1335/2008, постановление Президиума ВАС РФ от 13.03.2007 г. N 15355/06 по делу N А62-1807/2006, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 22.04.2016 г. N Ф06-10473/2008 по делу N А55-385/08, постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 19.04.2014 г. N Ф08-993/14 по делу N А32-32733/2012, постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 25.04.2013 г. по делу N А53-17523/2012, постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 30.01.2012 г. N Ф08-8164/11 по делу N А32-24770/2010, постановление ФАС Уральского округа от 09.12.2010 г. N Ф09-10161/10-С6 по делу N А50-11421/2010, постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2016 г. N 11АП-17774/15, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.06.2013 г. N 15АП-7335/13, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.05.2013 г. N 15АП-4993/13, постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2011 г. N 14АП-7984/2010 и др.).

Однако данный подход не является универсальным, поскольку в отдельных ситуациях судебные органы приходят к иным выводам, апеллируя к положениям п.3 и 5 ст.27, абз.5 п.4 ст.35 ЗК РФ и п.1 ст.50 Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", из совокупного токования которых вытекает недопустимость приватизации объекта археологического наследия, следовательно, и земельного участка, в границах которого такой объект расположен и с которым исторически и функционально связан (см. определение ВАС РФ от 01.06.2009 г. N ВАС-3573/09 по делу N А52-1335/2008, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2018 г. N 15АП-4273/18, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2017 г. N 15АП-12901/17, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.11.2017 г. N 15АП-14768/17 и др.).

Полагаем, что первый подход (об отсутствии запрета на приватизацию земельных участков, на которых расположены объекты археологического наследия) является более обоснованным, однако для его применения следует учесть ряд нюансов, позволяющих признать правомерным отдельные моменты второго подхода (о запрете приватизации) в том случае, когда речь идет об отчуждении земельного участка, если он полностью входит в территорию объекта археологического наследия. Так, исследовав и оценив представленные в дело доказательства, судебные инстанции установили, что испрашиваемый обществом в собственность земельный участок с кадастровым номером 61:45:0000108:55 полностью входит в территорию объекта культурного (археологического) наследия регионального значения "Городище Азака-Таны с некрополем", в связи с чем, судами сделан правомерный вывод о том, что такой земельный участок является ограниченным в обороте и не подлежит приватизации (см. постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 03.03.2016 г. N Ф08-10162/2015 по делу N А53-12938/2015).

4. В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия.

Охранная зона объекта культурного наследия - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель и земельных участков, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Установление таких зон регулируется федеральными законами, законами субъектов РФ и принятыми в целях их реализации нормами подзаконных актов (см., например, ст.34 Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", ст.10 и др. Закона Московской области от 08.02.2018 г. N 11/2018-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) в Московской области"; приказ Минкультуры России от 24.04.2018 г. N 560 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Ансамбль Антониева монастыря и Новгородской духовной семинарии, XII-XX века", включенного в Список всемирного наследия, а также особых режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон", постановление Правительства Московской области от 18.03.2019 г. N 129/7 "Об установлении зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Собор благоверного князя Александра Невского, нач.1880-х гг.-нач.XX в.", расположенного по адресу: Московская область, городской округ Егорьевск, город Егорьевск, площадь Александра Невского, дом 1, и об утверждении требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон" и др.).

Подробнее о зонах с особыми условиями использования территорий и зонах охраны объектов культурного наследия см. комментарий к ст.105, 106 ЗК РФ.

5. Согласно п.4 комментируемой статьи в пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Речь, в частности, идет об установлении особых защитных зон объектов культурного наследия (см. ст.34.1 Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации"), а также о применении иных требований, предусмотренных нормами указанного закона.

Как отметил на этот счет Верховный Суд РФ, в силу ч.3 ст.44 Конституции РФ каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, устанавливаемый в охранной зоне объекта культурного наследия, имеет целью защиту конституционно значимых ценностей и обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории и не затрагивает существо конституционных гарантий защиты собственности, закрепленных в ст.17, 35 и 40 Конституции РФ.

Так, по одному из дел было установлено, что ограничения по использованию земельных участков, расположенных в границах территории достопримечательного места "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (город Севастополь), установлены Минкультуры России в соответствии с требованиями законодательства об охране объектов культурного наследия, земельного законодательства Российской Федерации. Включение принадлежащих административному истцу земельных участков в состав территории достопримечательного места, установление конкретного режима и архитектурно-планировочных параметров, в частности для участка Л-30, не нарушают право частной собственности, включая право административного истца на владение, пользование и распоряжение недвижимым имуществом, оборот которого не исключен и не ограничен, не прекращают действия ранее полученных документов о праве собственности на соответствующие земельные участки (см. решение ВС РФ от 15.01.2018 г. N АКПИ17-981, апелляционное определение Апелляционной коллегии ВС РФ от 12.04.2018 г. N АПЛ18-104).

Что касается земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в зонах охраны объектов культурного наследия, защитных зонах объектов культурного наследия, то их использование определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

Обратим внимание, что нарушение требований законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации влечет применение административной ответственности по ст.7.13 КоАП РФ, а незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения, - по ст.7.16 КоАП РФ. Предусмотрены также иные условия ответственности в рамках применения административного наказания (см. ст.7.14, 7.14.1, 7.14.2, 7.15 КоАП РФ), а также уголовного наказания (см. ст.243, 243.1-243.3 УК РФ).

Комментарий к статье 100. Особо ценные земли

1. В состав особо ценных земель могут входить земли, в пределах которых находятся объекты (природные объекты, объекты культурного наследия), имеющие особую научную, историко-культурную ценность.

Законодатель в п.1 комментируемой статьи приводит примерный перечень таких земельных участков:

типичные или редкие ландшафты;

культурные ландшафты;

сообщества растительных, животных организмов;

редкие геологические образования;

земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций.

Так, например, как установлено судом и следует из материалов дела, земельный участок, принадлежащий учреждению на праве постоянного (бессрочного) пользования, представляет особую научную ценность, поскольку на его территории в течение длительного периода времени проводятся многофакторные стационарные опыты с минеральными и органическими удобрениями, а также с известковыми материалами (см. постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2008 г. по делу N А62-3052/2008, постановлением ФАС Центрального округа от 02.04.2009 г. по делу N А62-3052/2008 данное постановление оставлено без изменения).

В п.10 ст.85 ЗК РФ отмечено, что в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными ст.94-100 ЗК РФ.

Как разъяснено судебными органами, для целей применения норм комментируемой статьи важно учесть, что данная статья, определяя понятие особо ценных земель, не устанавливает для них иного, отличного от ранее установленных правовых режимов использования и условия предоставления земель особо охраняемых территорий (см. определение ВС РФ от 06.06.2007 г. по делу N 56-Г07-11).

Таким образом, отношения, связанные с землепользованием и градостроительной деятельностью на особо ценных землях, регулируются земельным законодательством, законодательством о градостроительной и об архитектурной деятельности, законодательством об охране окружающей среды, законодательством о культурном наследии, иными связанными с такими аспектами нормативными правовыми актами.

2. В п.2 комментируемой статьи законодатель отдельно акцентировал внимание на том, что на собственников особо ценных земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов таких земельных участков возлагаются обязанности по их сохранению.

Комментарий к главе XVIII. Земли лесного фонда, земли водного фонда и земли запаса

Комментарий к статье 101. Земли лесного фонда

1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет основной классификационный признак отнесения к землям лесного фонда лесных земель и нелесных земель, состав которых устанавливается ЛК РФ.

В этой связи в ст.6.1 ЛК РФ установлено:

1) к землям лесного фонда относятся лесные земли и нелесные земли;

2) к лесным землям относятся земли, на которых расположены леса, и земли, предназначенные для лесовосстановления (вырубки, гари, редины, пустыри, прогалины и другие);

3) к нелесным землям относятся земли, необходимые для освоения лесов (просеки, дороги и другие), и земли, неудобные для использования (болота, каменистые россыпи и другие).

Границы земель лесного фонда определяются границами лесничеств.

2. В силу п.2 комментируемой статьи порядок использования и охраны земель лесного фонда устанавливается ЗК РФ и лесным законодательством.

Положения ЗК РФ в части использования и охраны земель лесного фонда определяют:

1) особенности образования земельных участков при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей исходных земельных участков, с учетом не обязательности такого согласования в случае образования земельных участков в связи с установлением границ вахтовых и иных временных поселков, созданных до 01.01.2007 года в границах земель лесного фонда для заготовки древесины, и военных городков, созданных в границах лесничеств, лесопарков на землях лесного фонда или землях обороны и безопасности для размещения впоследствии упраздненных воинских частей (подразделений), соединений, военных образовательных организаций высшего образования, иных организаций Вооруженных Сил РФ, войск национальной гвардии Российской Федерации, органов государственной охраны (военные городки), что установлено подп.4 п.4 ст.11.2 ЗК РФ;

2) условие предоставления земельных участков, в том числе из состава земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий, являющихся служебными наделами, в безвозмездное пользование в соответствии с п.2 ст.24 ЗК РФ;

3) обязательное ограничение в обороте находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков из состава земель лесного фонда (подп.2 п.5 ст.27 ЗК РФ);

4) условие применения правил главы V.1 ЗК РФ о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, к отношениям, связанным с предоставлением в аренду, безвозмездное пользование земельных участков в составе земель лесного фонда, если иное не установлено ЛК РФ (п.3 ст.39.1 ЗК РФ);

5) вхождение части земель лесного фонда в охранные зоны особо охраняемой природной территории (государственного природного заповедника, национального парка, природного парка, памятника природы), а также в охранные зоны стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением, которые согласно нормам главы XIX (ст.104-107) ЗК РФ определяют установленный перечень ограничений использования соответствующих земельных участков, если иное не предусмотрено законами о недрах, воздушным и водным законодательством и т.д.

Положения ЛК РФ в части использования и охраны земель лесного фонда определяют:

1) в нормах ст.6, 7 ЛК РФ:

леса располагаются на землях сельскохозяйственного назначения и иных землях, установленных в соответствии с ЗК РФ;

особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных на землях, не относящихся к землям лесного фонда, определяются ст.120-123 ЛК РФ;

лесным участком является земельный участок, который расположен в границах лесничеств и образован в соответствии с требованиями земельного законодательства и настоящего Кодекса;

2) в нормах ст.8 ЛК РФ:

лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности;

формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством;

3) в нормах ст.9 ЛК РФ отражены аспекты постоянного (бессрочного) пользования лесным участком, ограниченного пользования чужим лесным участком (сервитут, публичный сервитут), аренды лесного участка и безвозмездного пользования лесным участком;

4) в нормах ст.10 ЛК РФ отражены аспекты деления лесов, расположенных на землях лесного фонда, по их целевому назначению;

5) в гл.2 ЛК РФ урегулированы основные аспекты использования лесов;

6) гл.6 ЛК РФ регулирует вопросы предоставления гражданам, юридическим лицам лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;

7) положения гл.17 ЛК РФ посвящены защитным лесам, эксплуатационным лесам, резервным лесам, особо защитным участкам лесов;

8) в нормах гл.18 ЛК РФ говорится о лесах, расположенных на землях, не относящихся к землям лесного фонда.

Кроме того, применению в части определения порядка использования и охраны земель лесного фонда подлежит ряд многих других норм ЛК РФ.

Отдельно обратим внимание на применение норм ГрК РФ, где обозначены градостроительные особенности использования земель лесного фонда, например:

1) нормы ч.11 ст.15 ГрК РФ о подготовке и утверждении схемы территориального планирования субъекта РФ определяют, что в случае расположения на межселенных территориях вахтовых и иных временных поселков, созданных до 01.01.2007 г. в границах земель лесного фонда для заготовки древесины (далее - лесные поселки), или военных городков, созданных в границах лесничеств, лесопарков на землях лесного фонда или землях обороны и безопасности для размещения впоследствии упраздненных воинских частей (подразделений), соединений, военных образовательных организаций высшего образования, иных организаций Вооруженных Сил РФ, войск национальной гвардии РФ, органов государственной охраны (военные городки), образование на межселенных территориях населенных пунктов из таких лесных поселков и военных городков осуществляется с учетом положений ч.20-26 ст.24 ГрК РФ;

2) положения п.2 ч.1 ст.21 ГрК РФ устанавливают, что проект схемы территориального планирования муниципального района подлежит согласованию с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в случае предусмотренного включения в соответствии с указанным проектом в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях, земельных участков из земель лесного фонда;

3) в части 19 ст.24 ГрК РФ о подготовке и утверждении генерального плана регламентировано, что при подготовке в составе проекта генерального плана поселения или городского округа карты границ населенных пунктов в границы населенного пункта подлежит включению земельный участок из земель лесного фонда в случае, если все его границы являются смежными с земельными участками, расположенными в границах населенного пункта (с учетом сохранения в отношении такого земельного участка ограничений в соответствии с ч.6.1 ст.36 ГрК РФ); и т.д.

Таким образом, правовой режим земель лесного фонда отличается комплексным (многоотраслевым) характером.

Комментарий к статье 102. Земли водного фонда

1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет основной классификационный признак отнесения к землям водного фонда двух категорий:

земель, покрытых поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;

земель, занятых гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.

По данному поводу в ст.1 ВК РФ приводятся дефиниции водных ресурсов, водного объекта, водного режима, водного фонда, водохозяйственной системы, водохозяйственного участка и др.

Особенности правового режима гидротехнических сооружений, расположенных на водных объектах, регламентированы Федеральным законом от 21.07.1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений".

2. Содержание п.2 комментируемой статьи регламентирует запрет образования земельных участков на землях, покрытых поверхностными водами, который формирует основной отличительный признак этих земель водного фонда от земель, занятых гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.

В нормах ст.11 ВК РФ определены соответствующие основания приобретения права пользования поверхностными водными объектами или их частями:

1) приобретение права пользования поверхностными водными объектами или их частями физическими лицами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным ВК РФ и другими федеральными законами;

2) целевое приобретение права пользования поверхностными водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных образований на основании договоров водопользования:

для забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов в соответствии с ч.3 ст.38 ВК РФ;

для использования акватории водных объектов, если иное не предусмотрено ч.3 и 4 ст.11 ВК РФ;

для производства электрической энергии без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и т.д.

3. Пункт 3 комментируемой статьи включает порядок резервирования земель водного фонда, отражающий целевой признак использования этих земель для строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов. При этом в ст.70.1 ЗК РФ определены основы резервирования земель для государственных или муниципальных нужд:

1) осуществление резервирования земель для государственных или муниципальных нужд среди прочего в случаях, связанных со строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов;

2) условие резервирования земель в установленных документацией по планировке территории зонах планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, в пределах территории, указанной в заявке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в пределах необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий; и т.д.

4. Положения п.4 рассматриваемой статьи определяют правовой механизм использования и охраны земель водного фонда согласно нормам ЗК РФ и ВК РФ, что формирует функционально-правовой признак регламентации такого использования соответствующими кодифицированными актами.

В частности, в ст.42 ВК РФ обозначены основные требования к использованию водных объектов:

правило подготовки при проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений и своевременного осуществления мероприятий по охране водных объектов, а также водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира;

запрет на изменение водного режима при использовании водных объектов, входящих в водохозяйственные системы, которое может привести к нарушению прав третьих лиц, и т.д.

Вместе с этим, основные правовые механизмы охранных зон водного объекта обозначены в ст.65 ВК РФ, которая устанавливает:

1) нормативное определение водоохранной зоны как территории, которая: примыкает к береговой линии (границе водного объекта) моря, реки, ручья, канала, озера, водохранилища; обладает правовым статусом - специальным режимом осуществления на ней хозяйственной, прочей деятельности с целью предотвращения загрязнения, заиления, засорения водного объекта, его истощения, с целью сохранения среды обитания биологического ресурса, иных элементов водного растительного, животного мира;

2) нормативное определение прибрежной защитной полосы как территории в пределах водоохранной зоны, на которой установлены дополнительные ограничения для хозяйственной, прочей деятельности;

3) правовой механизм определения ширины водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы; и т.д.

Таким образом, правовой режим земель водного фонда отличается комплексным (многоотраслевым) характером.

В качестве примера сложной правоприменительной практики комплексного правового режима земель водного фонда можно привести определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 04.09.2018 г. N 4-КГ18-54, в котором разъясняется недействительный характер формирования земельного участка земель водного фонда, поскольку на момент образования спорного земельного участка и в настоящее время в его границах расположена часть акватории и береговой полосы реки, которые являются собственностью РФ, в связи с чем образование земельного участка и передача его в собственность третьего лица произведены с нарушением требований закона.

В свою очередь, в определении Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 06.12.2018 г. по делу N 301-ЭС18-10194, А39-7480/2015 отмечаются следующие аргументы признания недействительным договора аренды земельных участков водного фонда:

исходя из совокупного толкования положений ст.1, 5, 8 ВК РФ, в собственности субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц могут находиться только пруды (состоящие из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии), обладающие признаками изолированности и обособленности от других поверхностных водных объектов, то есть не имеющие гидравлической связи с иными водными объектами;

если пруд не обособлен и не изолирован от других поверхностных водных объектов и имеет с ними гидравлическую связь, он относится к собственности Российской Федерации, в том числе в случае, когда пруд образован на водотоке (реке, ручье, канале) с помощью водонапорного сооружения;

согласно ст.102 ЗК РФ к землям водного фонда относятся земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, на которых не осуществляется образование земельных участков;

из приведенных норм права следует, что пруды состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, поэтому если водный объект относится к федеральной собственности, то его составная часть - покрытая поверхностными водами земля в пределах береговой линии также является федеральной собственностью;

при этом земельный участок как объект земельных отношений не формируется и в этом качестве не может быть предоставлен в аренду. В пользование предоставляется водный объект на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование (ст.11 ВК РФ).

Комментарий к статье 103. Земли запаса

1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет основной классификационный признак отнесения к землям, который включает следующие элементы:

отнесение к землям запаса земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (публичный аспект классификации земель запаса, который позволяет разделить государственные земли запаса и муниципальные);

отнесение к землям запаса земель, не предоставленных гражданам или юридическим лицам (разграничительный аспект классификации земель запаса, который означает невозможность наличия в землях запаса земель, которые предоставлены указанным лицам согласно нормам ЗК РФ);

невключение в земли запаса земель фонда перераспределения земель, формируемого в соответствии со ст.80 ЗК РФ (исключительный аспект классификации земель запаса, который определяет изъятие из земель запаса земель фонда перераспределения).

2. Нормы п.2 рассматриваемой статьи устанавливают правовой механизм использования земель запаса (функционально-правовой признак), предусматривающий:

1) общее правило использования земель запаса только после перевода их в другую категорию;

2) исключение из общего правила использования земель запаса для трех категорий земель запаса:

земель запаса, включенных в границы охотничьих угодий;

земель запаса, на которых выполняются работы, связанные с пользованием недрами на таких землях;

земель запаса, используемых согласно нормам других федеральных законов.

Реализация общего правила использования земель запаса только после перевода их в другую категорию осуществляется согласно нормам Федерального закона от 21.12.2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в ст.13 которого установлены особенности перевода земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель: перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после формирования в установленном порядке (ст.11.2-11.4 ЗК РФ) земельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель.

Исключение из общего правила использования земель запаса для земель запаса, включенных в границы охотничьих угодий, исполняется с учетом Федерального закона от 24.07.2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в ст.7 которого регламентировано:

1) включение в границы охотничьих угодий земель, правовой режим которых допускает осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства;

2) классификацию охотничьих угодий на:

охотничьи угодья, которые используются юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями на основаниях, предусмотренных законом (закрепленные охотничьи угодья);

охотничьи угодья, в которых физические лица имеют право свободно пребывать в целях охоты (общедоступные охотничьи угодья) и т.д.

Исключение из общего правила использования земель запаса для земель запаса, на которых выполняются работы, связанные с пользованием недрами на таких землях, реализуется на основании одноименного Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах", в ст.6 которого, в частности, обозначено, что недра предоставляются в пользование для:

регионального геологического изучения;

геологического изучения;

разведки и добычи полезных ископаемых;

строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, и т.д.

При этом порядок установления и изменения границ участков недр, предоставленных в пользование, порядок подготовки и оформления документов, удостоверяющих уточненные границы горного отвода, регламентированы постановлением Правительства РФ от 03.05.2012 г. N 429 "Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование".

Таким образом, правовой режим земель запаса (равно как и других категорий земель) отличается комплексным (многоотраслевым) характером.

В качестве примера сложной правоприменительной практики комплексного правового режима земель запаса можно привести определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 03.10.2018 г. N 66-АПГ18-29, в котором суд аргументировал неправомерность перевода спорного земельного участка из категории земель запаса в земли особо охраняемых территорий и объектов отсутствием доказательства принятия решения о создании особо охраняемой территории в районе указанного земельного участка.

Схожие выводы приводятся в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 29.08.2018 г. N 66-АПГ18-25.

Комментарий к главе XIX. Зоны с особыми условиями использования территорий

Федеральный закон от 03.08.2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", направленный на решение нескольких задач в сфере градостроительной деятельности и на правовое регулирование вопросов установления зон с особыми условиями использования территорий, определения их режима и установления их границ, дополнил ЗК РФ отдельной главой в целях установления единых подходов к правовому регулированию установления таких зон и ограничений использования земельных участков, расположенных в таких зонах. В связи с вышеуказанными изменениями внесены соответствующие корректировки в ряд иных федеральных законов, которые следует учитывать для целей применения положений гл.XIX ЗК РФ (прежде всего, это нормы ГрК РФ, Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", Федерального закона от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", Федерального закона от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федерального закона от 31.03.1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" и др.).

По мнению законодателя, принятые изменения направлены на систематизацию положений об ограничениях в использовании земельных участков, будут способствовать внесению сведений о границах зон с особыми условиями использования территории в Единый государственный реестр недвижимости и позволят обеспечить права и законные интересы правообладателей земельных участков, расположенных в границах зон с особыми условиями использования территории, равно как и публичные интересы, а также будут способствовать предупреждению судебных споров.

Комментарий к статье 104. Цели установления зон с особыми условиями использования территорий

1. В силу п.4 ст.1 ГрК РФ зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, защитные зоны объектов культурного наследия, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, приаэродромная территория, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Целевое назначение зон с особыми условиями использования территорий регламентировано в п.1 комментируемой статьи. Непосредственно сами виды зон с особыми условиями использования территорий отражены в ст.105 ЗК РФ.

Согласно ч.5 ст.10 ГрК РФ в положениях о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики, их местоположение (указываются наименования муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов. Аналогичные нормы предусмотрены в ч.3 ст.13.1 ГрК РФ, ч.4 ст.14 ГрК РФ, п.1 ч.2 ст.19 ГрК РФ, посвященных содержанию документов территориального планирования соответственно двух и более субъектов РФ, субъекта РФ и муниципального района. Характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением соответствующих объектов, отражаются также в положении о территориальном планировании, содержащемся в генеральном плане поселения и генеральном плане городского округа (см. п.1 ч.4 ст.23 ГрК РФ).

Границы зон с особыми условиями использования территорий в силу ч.5 ст.30 ГрК РФ в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, в то же время, они могут отображаться и на отдельных картах.

Границы зон с особыми условиями использования территорий могут не совпадать с границами территориальных зон, о чем сказано в ч.3 ст.34 ГрК РФ. В силу ч.2 ст.41.1 ГрК РФ при подготовке документации по планировке территории до установления границ зон с особыми условиями использования территории учитываются размеры этих зон и ограничения по использованию территории в границах таких зон, которые устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Для достижения установленных в п.1 комментируемой статьи целей в силу п.2 статьи в границах зон с особыми условиями использования территорий:

1) устанавливаются ограничения использования земельных участков. Эти ограничения распространяются на все, что находится над и под поверхностью земель, если иное не предусмотрено законами о недрах, воздушным и водным законодательством;

2) ограничивают или запрещают размещение и (или) использование расположенных на таких земельных участках объектов недвижимого имущества;

3) и (или) ограничивают или запрещают использование земельных участков для осуществления иных видов деятельности, которые несовместимы с целями установления зон с особыми условиями использования территорий.

В соответствии с п.23 ст.106 ЗК РФ зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются независимо от категорий земель и видов разрешенного использования земельных участков. Здесь стоит отметить, что в отличие от градостроительных регламентов охранные зоны сами по себе не определяют тот или иной вид разрешенного использования земельных участков, а предусматривают определенные запреты или ограничения на использование конкретной территории в зависимости от целей установления соответствующей охранной зоны (см. постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 04.06.2019 г. N Ф03-1760/2019 по делу N А73-3960/2018).

3. Нормы п.3 комментируемой статьи предусматривают общий запрет на изъятие земельных участков, включенных в границы зон с особыми условиями использования территорий, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. Однако из указанного правила могут быть сделаны исключения, причем такие исключения должны быть определены в нормах соответствующего федерального закона.

О судебной практике, затрагивающей применение норм п.3 комментируемой статьи, см. постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2019 г. N 08АП-724/2019 по делу N А46-11150/2018, апелляционное определение Воронежского областного суда от 17.01.2019 г. по делу N 33-378/2019 и др.

Комментарий к статье 105. Виды зон с особыми условиями использования территорий

Нормы комментируемой статьи закрепляют исчерпывающий перечень видов зон с особыми условиями использования территорий, определенные аспекты установления которых регулируются нормами соответствующего смежного законодательства (как положениями законов, так и подзаконных актов).

В силу п.1 ст.106 ЗК РФ Правительство РФ уполномочено утверждать положение в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий (за некоторыми исключениями). До момента утверждения таких положений указанные зоны устанавливаются в соответствии с требованиями ст.106 ЗК РФ в порядке, определенном до 04.08.2018 года. Аналогичным образом до формирования новой судебной практики следует ориентироваться на выводы и разъяснения судебных органов, сформированные по результатам анализа подлежащих применению правовых норм, действовавших до момента изменений, внесенных Федеральным законом от 03.08.2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Итак, могут быть установлены следующие виды зон с особыми условиями использования территорий:

1) зоны охраны и защитные зоны объектов культурного наследия (см. об этом подробнее Федеральный закон от 25.06.2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (см. ст.34, 34.1), постановление Правительства РФ от 12.09.2015 г. N 972 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации", постановление Правительства РФ от 14.12.2016 г. N 1357 "Об утверждении Положения о принятии региональным органом охраны объектов культурного наследия решения, предусматривающего установление границ защитной зоны объекта культурного наследия на расстоянии, отличном от расстояний, предусмотренных пунктами 3 и 4 статьи 34.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы с учетом историко-градостроительного и ландшафтного окружения такого объекта культурного наследия и о внесении изменений в Положение о государственной историко-культурной экспертизе", постановление Правительства Москвы от 21.12.2016 г. N 923-ПП "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия регионального значения "Усадьба Измалково, XIX в.: главный дом, парк, флигели - восточный и западный, кладовая, кухня, здание служб", режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон", письмо Минкультуры России от 09.04.2014 г. N 67-01-39/12-ГП, апелляционное определение Апелляционной коллегии ВС РФ от 15.05.2018 г. N АПЛ18-163, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.06.2019 г. N 15АП-6674/2019 по делу N А32-40713/2018 и др.);

2) охранная зона объектов электроэнергетики (объектов электросетевого хозяйства и объектов по производству электрической энергии) (см. об этом подробнее постановление Правительства РФ от 18.11.2013 г. N 1033 "О порядке установления охранных зон объектов по производству электрической энергии и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон", постановление Правительства РФ от 24.02.2009 г. N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон", письмо Минэкономразвития РФ от 01.07.2011 г. N ОГ-Д23-252, определение Конституционного Суда РФ от 24.09.2012 г. N 1563-О, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 28.12.2017 г. N Ф03-4982/2017 по делу N А24-2004/2017, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 19.07.2016 г. N Ф02-3317/2016 по делу N А33-8901/2015, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 18.02.2019 г. N 08АП-17046/2018 по делу N А81-4202/2018 и др.);

3) охранная зона железных дорог (см. об этом подробнее ч.2 ст.9 Федерального закона от 10.01.2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", постановление Правительства РФ от 12.10.2006 N 611 "О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог", определение ВС РФ от 20.06.2018 г. N 309-КГ18-7329 по делу N А50-2108/2016, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 20.02.2018 г. N Ф09-9000/17 по делу N А50-2108/2016 и др.);

4) придорожные полосы автомобильных дорог (см. об этом подробнее Федеральный закон от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ст.26), распоряжение Правительства РФ от 19.03.2013 г. N 384-р, приказ Минтранса России от 13.01.2010 г. N 4 "Об установлении и использовании придорожных полос автомобильных дорог федерального значения", постановление Правительства Московской области от 23.04.2018 г. N 257/14 "Об установлении и использовании придорожных полос автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения", письмо Минтранса России от 15.05.2019 г. N Д2/10281-ИС, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 26.03.2019 г. N Ф06-45158/2019 по делу N А65-10553/2018, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 17.12.2018 г. N Ф09-8285/18 по делу N А71-22220/2017, постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 16.06.2014 г. по делу N А58-4640/2013, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2019 г. N 08АП-17045/2018 по делу N А81-7620/2018 и др.);

5) охранная зона трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) (см. об этом подробнее Федеральный закон от 31.03.1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" (см. ст.28), Правила охраны магистральных газопроводов (утв. постановлением Правительства РФ от 08.09.2017 г. N 1083), Правила охраны магистральных трубопроводов (утв. постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 24.04.1992 г. N 9, утв. Заместителем Министра топлива и энергетики 29.04.1992 г.), постановление Правительства РФ от 20.11.2000 г. N 878 "Об утверждении Правил охраны газораспределительных сетей", Правила охраны систем газоснабжения (утв. Минтопэнерго РФ 24.09.1992 г.), СП 36.13330.2012 "СНиП 2.05.06-85*. Магистральные трубопроводы". Актуализированная редакция СНиП 2.05.06-85* (утв. приказом Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 25.12.2012 г. N 108/ГС), приказ Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом от 17.04.2018 г. N 16 "Об утверждении Административного регламента Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом предоставления государственной услуги "Установление зон с особыми условиями использования территории в связи с размещением газораспределительных сетей, расположенных на территории Ленинградской области, и наложение ограничений (обременений) на входящие в них земельные участки", определение Конституционного Суда РФ от 06.10.2015 г. N 2318-О, апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 27.02.2019 г. N 85-АПГ18-15, постановление Арбитражного суда Московского округа от 14.11.2018 г. N Ф05-17718/2018 по делу N А41-1395/2017, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 17.11.2016 г. N Ф09-10389/16 по делу N А47-12781/2015, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 15.04.2015 г. N Ф09-1039/15 по делу N А60-23321/2014 и др.);

6) охранная зона линий и сооружений связи (см. об этом подробнее постановление Правительства РФ от 09.06.1995 г. N 578 "Об утверждении Правил охраны линий и сооружений связи Российской Федерации", письмо Минэкономразвития России от 28.03.2019 N Д23и-10099, письмо Минэкономразвития России от 30.01.2019 г. N Д23и-2508 и др.);

7) приаэродромная территория (см. об этом подробнее ВзК РФ (ст.47), Федеральный закон от 01.07.2017 г. N 135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны" (ст.4), постановление Правительства РФ от 20.02.2019 г. N 164 "О федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных на осуществление функций, предусмотренных пунктом 7 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации", постановление Правительства РФ от 02.12.2017 г. N 1460 "Об утверждении Правил установления приаэродромной территории, Правил выделения на приаэродромной территории подзон и Правил разрешения разногласий, возникающих между высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти при согласовании проекта решения об установлении приаэродромной территории", письмо Минтранса России от 17.01.2019 г. N Д1/755-ИС, письмо Росавиации от 08.02.2017 г. N Исх-2445/14, определение ВС РФ от 13.05.2019 г. N 306-ЭС19-5355 по делу N А06-5991/2017, определение ВС РФ от 29.03.2019 г. N 310-ЭС19-3325 по делу N А54-8499/2017, определение ВС РФ от 26.12.2018 г. N 309-КГ18-21852 по делу N А50-34736/2017, постановление Арбитражного суда Московского округа от 12.02.2019 г. N Ф05-24260/2018 по делу N А41-88760/16, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 22.01.2019 г. N Ф04-6429/2018 по делу N А70-3833/2018, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 21.01.2019 г. N Ф06-42056/2018 по делу N А06-5991/2017, постановление Арбитражного суда Центрального округа от 20.12.2018 г. N Ф10-5707/2018 по делу N А54-8499/2017, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 07.09.2018 г. N Ф09-5007/18 по делу N А50-34736/2017, апелляционное определение Московского городского суда от 20.09.2018 г. по делу N 33а-5147/2018 и др.);

8) зона охраняемого объекта (см. об этом подробнее п.10.1 ст.15 Федерального закона от 27.05.1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране", постановление Правительства РФ от 20.06.2006 г. N 384 "Об утверждении Правил определения границ зон охраняемых объектов и согласования градостроительных регламентов для таких зон" и др.);

9) зона охраняемого военного объекта, охранная зона военного объекта, запретные и специальные зоны, устанавливаемые в связи с размещением указанных объектов (см. об этом подробнее постановление Правительства РФ от 05.05.2014 г. N 405 "Об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны", постановление Правительства РФ от 24.02.1999 г. N 208 "Об утверждении Положения о зоне защитных мероприятий, устанавливаемой вокруг объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия", определение Конституционного Суда РФ от 19.12.2017 г. N 2993-О, решение ВС РФ от 06.09.2018 г. N АКПИ18-699, определение ВС РФ от 08.05.2019 г. N 306-ЭС19-5631 по делу N А72-966/2018, определение ВС РФ от 12.10.2018 г. N 303-КГ18-15695 по делу N А51-13188/2017, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 22.01.2019 г. N Ф06-41623/2018 по делу N А72-966/2018, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2019 г. N 12АП-4067/2019 по делу N А57-15728/2016 и др.);

10) охранная зона особо охраняемой природной территории (государственного природного заповедника, национального парка, природного парка, памятника природы) (см. об этом подробнее Федеральный закон от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (см. п.10, 11 ст.2), постановление Правительства РФ от 19.02.2015 г. N 138 "Об утверждении Правил создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон", определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 27.02.2019 г. N 8-АПГ18-32, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 23.05.2019 г. N Ф04-414/2019 по делу N А02-851/2018, апелляционное определение Амурского областного суда от 24.04.2019 г. по делу N 33АПа-662/2019 и др.);

11) охранная зона стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением (см. об этом подробнее Федеральный закон от 19.07.1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" (см. ч.3 ст.13), постановление Правительства РФ от 27.08.1999 г. N 972 "Об утверждении Положения о создании охранных зон стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением", определение ВС РФ от 04.10.2018 г. N 309-КГ18-15084 по делу N А07-24886/2016, определение ВС РФ от 05.04.2018 г. N 309-КГ18-3468 по делу N А07-24901/2016, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 04.06.2018 г. N Ф09-2471/18 по делу N А07-24886/2016, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 25.12.2017 г. N Ф06-28191/2017 по делу N А65-10281/2017, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 15.12.2017 г. N Ф09-7336/17 по делу N А07-24901/2016, постановление ФАС Дальневосточного округа от 25.04.2014 г. N Ф03-1221/2014 по делу N А73-7526/2013 и др.);

12) водоохранная (рыбоохранная) зона (см. об этом подробнее ВК РФ (см. ст.65), Федеральный закон от 20.12.2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (ст.48), Федеральный закон от 01.05.1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" (ст.3), постановление Правительства РФ от 06.10.2008 г. N 743 "Об утверждении Правил установления рыбоохранных зон", распоряжение Правительства РФ от 05.03.2015 г. N 368-р "Об утверждении границ водоохранной и рыбоохранной зон озера Байкал" и др.);

13) прибрежная защитная полоса (см. об этом подробнее ВК РФ (см. ст.65), постановление Правительства РФ от 10.01.2009 г. N 17 "Об утверждении Правил установления на местности границ водоохранных зон и границ прибрежных защитных полос водных объектов" и др.);

14) округ санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов (см. об этом подробнее Федеральный закон от 23.02.1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (ст.16), постановление Правительства РФ от 07.12.1996 г. N 1425 "Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения", постановление Правительства РФ от 22.02.2018 N 188 "Об установлении границ и режимов округов горно-санитарной охраны курортов федерального значения Светлогорск-Отрадное и Зеленоградск, внесении изменений в отдельные постановления Совета Министров РСФСР и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Российской Федерации", определение ВС РФ от 23.01.2019 г. N 308-КГ18-23464 по делу N А32-3100/2018, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 02.10.2018 г. N Ф08-7850/2018 по делу N А32-3100/2018 и др.);

15) зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также устанавливаемые в случаях, предусмотренных ВК РФ, в отношении подземных водных объектов зоны специальной охраны (см. об этом подробнее Федеральный закон от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (см. п.5 ст.18), ВК РФ (ст.34), постановление Арбитражного суда Уральского округа от 29.03.2018 г. N Ф09-1077/18 по делу N А60-33458/2017, апелляционное определение Свердловского областного суда от 09.10.2018 г. по делу N 33-17675/2018, решение Алтайского краевого суда от 25.12.2018 г. по делу N 3а-854/2018, решение Алтайского краевого суда от 21.12.2018 г. по делу N 3а-836/2018 и др.);

16) зоны затопления и подтопления (см. об этом подробнее ВК РФ (ч.5 ст.67.1), постановление Правительства РФ от 18.04.2014 г. N 360 "Об определении границ зон затопления, подтопления" и др.);

17) санитарно-защитная зона (см. об этом подробнее Федеральный закон от 21.11.1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (ст.31), Федеральный закон от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ч.2 ст.12), постановление Правительства РФ от 03.03.2018 г. N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон", СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (введены в действие постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 г. N 74), информационное письмо ФМБА России от 24.08.2018 г. N 32-024/646 "Об установлении санитарно-защитных зон промышленных предприятий и радиационных объектов", решение Алтайского краевого суда от 26.12.2018 г. по делу N 3а-747/2018 и др.);

18) зона ограничений передающего радиотехнического объекта, являющегося объектом капитального строительства (указанные зоны являются разновидностью зоны с особыми условиями использования территорий и устанавливаются в целях защиты населения от воздействия электромагнитных полей, создаваемых антеннами передающего радиотехнического объекта) (см. об этом подробнее Федеральный закон от 30.12.2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (ст.10, 27), СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (введены в действие постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 г. N 74), СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03.2.1.8 "Физические факторы окружающей природной среды. 2.2.4. Физические факторы производственной среды. Гигиенические требования к размещению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы" (введены в действие постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 09.06.2003 г. N 135), постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.04.2019 г. N 11АП-1370/2019 по делу N А55-20056/2018 и др.);

19) охранная зона пунктов государственной геодезической сети, государственной нивелирной сети и государственной гравиметрической сети (см. об этом подробнее Федеральный закон от 30.12.2015 г. N 431-ФЗ "О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ч.14 ст.8), постановление Правительства РФ от 12.10.2016 г. N 1037 "Об утверждении Правил установления охранных зон пунктов государственной геодезической сети, государственной нивелирной сети и государственной гравиметрической сети и признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 7 октября 1996 г. N 1170" и др.);

20) зона наблюдения (см. об этом подробнее ст.31 Федерального закона от 21.11.1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" и др.);

21) зона безопасности с особым правовым режимом (см. об этом подробнее Федеральный закон от 21.11.1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (ст.31), постановление Правительства РФ от 26.06.2017 г. N 749 "Об утверждении Правил определения зоны безопасности с особым правовым режимом объекта использования атомной энергии и Правил обеспечения особого правового режима зоны безопасности с особым правовым режимом объекта использования атомной энергии", распоряжение Правительства РФ от 04.05.2017 г. N 862-р "Об утверждении перечня объектов использования атомной энергии, в целях повышения уровня антитеррористической защищенности которых устанавливается зона безопасности с особым правовым режимом", распоряжение Правительства РФ от 27.02.2018 г. N 326-р и др.);

22) рыбоохранная зона озера Байкал (см. об этом подробнее Федеральный закон от 01.05.1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" (ст.3), распоряжение Правительства РФ от 05.03.2015 г. N 368-р "Об утверждении границ водоохранной и рыбоохранной зон озера Байкал" и др.);

23) рыбохозяйственная заповедная зона (см. об этом подробнее Федеральный закон от 20.12.2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (ст.49), постановление Правительства РФ от 05.10.2016 г. N 1005 "Об утверждении Правил образования рыбохозяйственных заповедных зон", Приказ Росрыболовства от 21.07.2009 г. N 638 "Об утверждении критериев и порядка подготовки биологических обоснований установления рыбохозяйственных заповедных зон" и др.);

24) зона минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов (газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, аммиакопроводов) (см. об этом подробнее Правила охраны магистральных газопроводов (утв. постановлением Правительства РФ от 08.09.2017 г. N 1083), Правила охраны магистральных трубопроводов (утв. постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 24.04.1992 г. N 9, утв. Заместителем Министра топлива и энергетики 29.04.1992 г.), постановление Правительства РФ от 20.11.2000 г. N 878 "Об утверждении Правил охраны газораспределительных сетей", Правила охраны систем газоснабжения (утв. Минтопэнерго РФ 24.09.1992 г.) и др.);

25) охранная зона гидроэнергетического объекта (см. об этом подробнее ВК РФ (ч.3 ст.62), постановление Правительства РФ от 06.09.2012 г. N 884 "Об установлении охранных зон для гидроэнергетических объектов", приказ Минприроды России от 17.04.2013 г. N 143 "Об утверждении Порядка установки предупреждающих знаков для обозначения границ охранных зон гидроэнергетических объектов" и др.);

26) охранная зона объектов инфраструктуры метрополитена (см. об этом подробнее Федеральный закон от 29.12.2017 г. N 442-ФЗ "О внеуличном транспорте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ст.9 и др.), проект Постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения об охранной зоне объектов инфраструктуры метрополитена" (ID проекта: 02/07/03-19/00089488)).

См. URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=89488.

27) охранная зона тепловых сетей (см. об этом подробнее приказ Минстроя РФ от 17.08.1992 г. N 197 "О типовых правилах охраны коммунальных тепловых сетей", СНиП 2.04.07-86* "Тепловые сети" (утв. постановлением Госстроя СССР от 30.12.1986 г. N 75), СНиП 3.05.03-85 "Тепловые сети" (утв. постановлением Госстроя СССР от 31.10.1985 г. N 178), постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2019 г. N 11АП-348/2019 по делу N А72-13881/2017 и др.).

Комментарий к статье 106. Установление, изменение, прекращение существования зон с особыми условиями использования территорий

1. Комментируемая статья определяет основной механизм установления, изменения и прекращения существования зон с особыми условиями использования территорий. Основная суть этого механизма сводится к следующему.

Правительство РФ утверждает положение в отношении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий (см. ст.105 ЗК РФ), за исключением зон с особыми условиями использования территорий, которые возникают в силу федерального закона (водоохранные (рыбоохранные) зоны, прибрежные защитные полосы, защитные зоны объектов культурного наследия) (см. письмо Росреестра от 22.03.2019 г. N 19-02866-ВС/19, письмо Минэкономразвития России от 28.03.2019 г. N Д23и-10099 и др.). Требования к содержанию указанных положений о зонах с особыми условиями использования территорий закреплены в подп.1-14 п.1 комментируемой статьи.

На сегодняшний день разработан ряд проектов постановлений Правительства РФ, которыми утверждаются соответствующие положения о таких зонах (см., например, проект Постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения об охранных зонах линий и сооружений связи и о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации от 9 июня 1995 г. N 578 "Об утверждении Правил охраны линий и сооружений связи Российской Федерации" (ID проекта: 02/07/02-19/00088575), проект Постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения о зоне безопасности с особым правовым режимом" (ID проекта: 02/07/03-19/00090062), проект Постановления Правительства РФ "Об утверждении Положения об охранной зоне аммиакопроводов" (ID проекта: 01/01/12-18/00087197) и др.).

См. URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=88575.

См. URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=90062.

См. URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=87197.

В п.2 комментируемой статьи конкретизировано, какие факторы должны учитываться при определении перечня ограничений использования земельных участков, которые могут быть установлены в границах зоны с особыми условиями использования территории (см. письмо Минстроя России от 28.09.2018 г. N 40040-ТБ/02).

Обратим внимание, что на основании ч.4 комментируемой статьи Правительство РФ вправе утвердить отдельно положения о зонах с особыми условиями использования территорий одного вида, устанавливаемых в отношении объектов и (или) территорий разных видов.

2. В силу п.6 комментируемой статьи по общему правилу (если иное не предусмотрено данной статьей), установление, изменение, прекращение существования зоны с особыми условиями использования территории осуществляются на основании решения уполномоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления.

В решении об установлении зоны с особыми условиями использования территории указываются сведения, основной перечень которых определен положениями п.7 комментируемой статьи. При этом в п.8 статьи сделана оговорка о сведениях, которые подлежат включению в соответствующее решение в случае, если в соответствии с федеральным законом или положением о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида установленный перечень ограничений использования земельных участков является единым для всех зон данного вида и не может меняться в зависимости от характеристик объекта или территории, применительно к которым устанавливается зона с особыми условиями использования территории.

В п.9 комментируемой статьи конкретизировано, какие сведения должны быть отражены в решении об изменении зоны с особыми условиями использования территории.

Положения п.10 комментируемой статьи детализируют, какие именно сведения (документы) прилагаются к решению об установлении (или изменении) зоны с особыми условиями использования территории, а в п.11 статьи уточняется, какими субъектами обеспечивается подготовка таких сведений (документов). Нормы п.12 включают некоторые уточнения относительно применения положений п.10 и 11 комментируемой статьи в случае, если в границах зоны с особыми условиями использования территории выделяются две или более подзоны.

Положениями п.13-16 комментируемой статьи отражена специфика ряда ситуаций, связанных с установлением или изменением зоны с особыми условиями использования территории.

Пункт 17 комментируемой статьи определяет общие сведения, которые должны содержаться в решении о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории, а в п.18 и 19 статьи детализированы связанные с этим особенности. Так, если зона с особыми условиями использования территории возникает в силу федерального закона, принятие решения об установлении или изменении зоны с особыми условиями использования территории не требуется. В этом случае уполномоченными в соответствии с федеральными законами органами государственной власти или органами местного самоуправления осуществляется подготовка предусмотренных п.10 комментируемой статьи сведений о границах такой зоны с особыми условиями использования территории.

3. В соответствии с п.20 комментируемой статьи уполномоченный орган в срок не позднее пяти рабочих дней со дня принятия решения об установлении, изменении, о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории (либо со дня подготовки сведений в случаях, предусмотренных п.19 статьи) направляет копию указанного решения или сведения о границах зоны с особыми условиями использования территории в орган местного самоуправления городского округа, поселения, применительно к территориям которых установлена зона с особыми условиями использования территории.

Такая копия может быть отправлена в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия.

4. В силу п.21 комментируемой статьи правообладатели земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества, находящихся в границах зоны с особыми условиями использования территории, должны быть уведомлены органом регистрации прав о внесении сведений о зоне с особыми условиями использования территории в Единый государственный реестр недвижимости или об изменении таких сведений. Порядок такого уведомления определяется нормами Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (см. подробнее ч.5.1 ст.34).

Кроме того, в п.21 рассматриваемой статьи предусмотрено, что границы зоны с особыми условиями использования территории в случае, если это предусмотрено положением о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида, и (или) местоположение объекта, в связи с размещением которого устанавливается зона с особыми условиями использования территории, должны быть обозначены на местности специальными знаками, за исключением случаев, если правообладателем земельного участка не обеспечен доступ на земельный участок для размещения таких знаков. При этом обозначение на местности границ подзон в случае их выделения в границах зоны с особыми условиями использования территории не требуется, если иное не предусмотрено федеральным законом, положением о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида.

5. Из п.22 комментируемой статьи следует, что зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются:

1) или бессрочно;

2) или на определенный срок. Если зона с особыми условиями использования территории установлена на определенный срок, а также в случае, если положением о зоне с особыми условиями использования территории соответствующего вида предусмотрено прекращение существования такой зоны одновременно с прекращением существования объекта, в связи с размещением которого она установлена, то по истечении указанного срока, со дня прекращения существования указанного объекта данная зона прекращает существование, при этом принятие решения о прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории не требуется. В то же время стоит учесть, что защитная зона объекта культурного наследия, зона охраны объекта культурного наследия прекращают существование без принятия решения о прекращении существования таких зон в случае исключения объекта культурного наследия из единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (см. письмо Росреестра от 22.03.2019 г. N 19-02866-ВС/19).

6. В п.23 комментируемой статьи закреплено правило, согласно которому зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются независимо от категорий земель и видов разрешенного использования земельных участков (см. комментарий к п.2 ст.104 ЗК РФ, письмо Минтранса России от 15.05.2019 г. N Д2/10281-ИС).

7. Положения п.24 комментируемой статьи определяют момент возникновения зон с особыми условиями использования территорий (в том числе возникающих в силу закона).

Такие зоны, а также ограничения использования земельных участков в этих зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости. Согласно ч.4 ст.5 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" границы зон с особыми условиями использования территорий, сведения о которых внесены в Единый государственный реестр недвижимости, имеют неизменяемый, не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации идентификационный реестровый номер, присваиваемый органом регистрации прав.

В силу ч.5.3 ст.34 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" орган регистрации прав в течение пяти рабочих дней со дня внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о зонах с особыми условиями использования территорий обязан в порядке межведомственного информационного взаимодействия уведомить об этом орган местного самоуправления поселения, городского округа, применительно к территориям которых установлены указанные зоны.

8. Согласно п.25 комментируемой статьи переход прав на объект, в связи с размещением которого установлена зона с особыми условиями использования территории, не требует принятия нового решения об установлении зоны с особыми условиями использования территории или решения об изменении данной зоны.

В то же время стоит учесть, что в силу п.5 комментируемой статьи при пересечении границ различных зон с особыми условиями использования территорий действуют все ограничения использования земельных участков, установленные для каждой из таких зон, за исключением ограничений, препятствующих эксплуатации, обслуживанию и ремонту здания, сооружения, в связи с размещением которых была установлена одна из зон с особыми условиями использования территорий, при условии, что такие ограничения не установлены в целях охраны жизни граждан или обеспечения безопасности полетов воздушных судов.

Исходя из положений п.3 комментируемой статьи, требовать согласования размещения зданий, сооружений или осуществления иных видов деятельности в границах зоны с особыми условиями использования территории не допускается, за исключением случаев размещения зданий, сооружений в границах придорожных полос автомобильных дорог общего пользования.

Кроме того, согласно ч.46 ст.26 Федерального закона от 03.08.2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" положение п.3 комментируемой статьи о запрете требования согласования размещения зданий, сооружений в границах зоны с особыми условиями использования территории не применяется в случае, предусмотренном ч.3 ст.4 Федерального закона от 01.07.2017 г. N 135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны".

Дополнительно обратим внимание, что истечение срока, на который установлена зона с особыми условиями использования территории, а также прекращение существования объекта недвижимости, в связи с размещением которого установлена зона с особыми условиями использования территории, в случае, если в соответствии с утвержденным Правительством РФ положением о зоне с особыми условиями использования территории такая зона прекращает существование одновременно с прекращением существования указанного объекта, является основанием для исключения сведений о такой зоне из Единого государственного реестра недвижимости. При этом исключение объекта культурного наследия из единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации также является основанием для исключения сведений о защитной зоне данного объекта культурного наследия, о зонах охраны данного объекта культурного наследия из Единого государственного реестра недвижимости (см. ч.18 ст.34 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

9. Для целей применения комментируемой статьи следует учесть, что до утверждения Правительством РФ положений о зонах с особыми условиями использования территории такие зоны устанавливаются в соответствии с требованиями данной статьи в порядке, определенном до 04.08.2018 г. (см. ч.16 ст.26 Федерального закона от 03.08.2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", письмо Минтранса России от 15.05.2019 г. N Д2/10281-ИС, письмо Росреестра от 19.04.2019 г. N 18/1-03930-ВС/19, письмо Росреестра от 11.12.2018 г. N 19-12396-ВС/18, письмо Минэкономразвития России от 30.01.2019 г. N Д23и-2508, письмо Минэкономразвития России от 24.01.2019 г. N Д23и-1814 и др.).

О правовом регулировании в связи с изменением порядка установления зон с особыми условиями использования территории см. также положения ч.8-21 ст.26 26 Федерального закона от 03.08.2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Комментарий к статье 107. Последствия установления, изменения, прекращения существования зон с особыми условиями использования территорий

Нормы комментируемой статьи определяют общие последствия установления, изменения, прекращения существования зон с особыми условиями использования территорий. Для целей применения этих норм во внимание необходимо принимать соответствующие положения ч.25 ст.26 Федерального закона от 03.08.2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Среди наиболее значимых аспектов, установленных комментируемой статьей, отметим следующие.

Во-первых, со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории:

1) на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, не допускаются:

строительство, использование зданий, сооружений, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных решением об установлении, изменении зоны с особыми условиями использования территории;

иное использование земельных участков, не соответствующее указанным ограничениям, если иное не предусмотрено п.2 и 4 ст.107 ЗК РФ;

2) на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, реконструкция указанных зданий, сооружений может осуществляться только путем их приведения в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории;

3) в отношении планируемых к строительству, реконструкции объектов капитального строительства и до дня ввода указанных объектов в эксплуатацию независимо от ограничений использования земельных участков, установленных в границах зоны с особыми условиями использования территории, допускается (за отдельными исключениями):

Указанное правило не распространяется на случаи установления зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с п.15 ст.106 ЗК РФ.

использование земельных участков, расположенных в границах данной зоны, в соответствии с ранее установленным видом разрешенного использования земельных участков для целей, не связанных со строительством, с реконструкцией объектов капитального строительства;

использование земельных участков, расположенных в границах данной зоны, для строительства, реконструкции объектов капитального строительства на основании разрешения на строительство, выданного до дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории, или в случае начала строительства, реконструкции до дня установления или изменения данной зоны, если для строительства, реконструкции указанного объекта капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство;

использование зданий, сооружений, расположенных в границах такой зоны, в соответствии с их видом разрешенного использования.

Изменение видов разрешенного использования земельных участков, иных объектов недвижимости допускается только с учетом ограничений прав на использование земельных участков, установленных в границах зоны с особыми условиями использования территории;

Во-вторых, в течение трех лет со дня установления зоны с особыми условиями использования территории осуществляется:

приведение разрешенного использования (назначения) и (или) параметров зданий, сооружений, введенных в эксплуатацию до дня установления зоны с особыми условиями использования территории;

приведение разрешенного использования земельных участков в соответствие с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории;

снос зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства, размещение которых в зоне с особыми условиями использования территории не допускается.

Указанный срок сокращен до двух лет, если речь идет о случаях, перечисленных в п.2 ст.107 ЗК РФ, при этом исчисляется данный срок со дня ввода в эксплуатацию построенного, реконструированного объекта капитального строительства, в связи с размещением которого установлена или изменена такая зона.

В-третьих, снос объектов недвижимого имущества, расположенных на земельных участках в границах зон с особыми условиями использования территорий, осуществляется:

1) либо в случае, если в соответствии с ограничениями использования земельных участков, установленными в границах зоны с особыми условиями использования территории, размещение объектов недвижимого имущества запрещается;

2) либо в случае, если собственник объекта недвижимости не изменил его разрешенное использование (назначение) на вид разрешенного использования, допустимый в соответствии с указанными ограничениями и градостроительным регламентом, лесохозяйственным регламентом, положением об особо охраняемой природной территории.

Срок для сноса устанавливается соглашением о возмещении убытков. В случае отсутствия указанного соглашения этот срок определяется по правилам п.4 ст.107 ЗК РФ.

В-четвертых, если установление или изменение зоны с особыми условиями использования территории приводит к невозможности использования находящихся в частной собственности гражданина или юридического лица земельного участка и (или) расположенного на нем объекта недвижимого имущества (за некоторыми исключениями) в соответствии с их разрешенным использованием, то по требованию этих собственников уполномоченные субъекты, указанные в п.7 ст.107 ЗК РФ, обязаны выкупить такие земельный участок и (или) расположенный на нем объект недвижимого имущества.

В-пятых, землепользователи, землевладельцы и арендаторы вправе требовать от субъектов, указанных в п.8 ст.107 ЗК РФ, предоставления возмещения за прекращение их прав на земельный участок, который находится в государственной или муниципальной собственности и использование которого в соответствии с его разрешенным использованием в связи с установлением или изменением зоны с особыми условиями использования территории невозможно.

В-шестых, аспекты, затрагивающие выкуп земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества, условия возмещения за прекращение прав на земельные участки в случаях, предусмотренных п.7 и 8 ст.107 ЗК РФ, регламентируются в рамках применения норм п.9-17 ст.107 ЗК РФ.

При этом важно учесть, что возмещение правообладателям земельных участков, иных объектов недвижимости, публично-правовым образованиям убытков, причиненных ограничением их прав в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий, осуществляется в соответствии со ст.57.1 ЗК РФ (см. комментарий к данной статье).

О судебной практике, затрагивающей применение норм комментируемой статьи, см. постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 11.02.2019 г. N Ф03-6232/18 по делу N А51-29323/2017, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 28.03.2019 г. N 05АП-842/19, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 21.03.2019 г. N 08АП-724/19, решение Воронежского областного суда от 27.09.2018 г. N 3а-593/2018 и др.

Ссылается на

Земельный кодекс Российской Федерации (с изменениями на 8 августа 2024 года) (редакция, действующая с 1 сентября 2024 года)

Кодекс и Техэксперт. Карелия

Продукты Кодекс

Продукты Техэксперт

Контакты