Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный)

Открыть в Кодекс (для получения более подробной информации)

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ

(с изменениями и дополнениями от: 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля, 31 декабря 2005 г., 17 апреля, 3, 30 июня, 27 июля, 16 октября, 4, 18, 29 декабря 2006 г., 28 февраля, 10 мая, 19 июня, 24 июля, 30 октября, 8 ноября 2007 г., 13 мая, 14, 22, 23 июля, 25, 30 декабря 2008 г., 14 марта, 17, 24 июля, 25, 27 декабря 2009 г., 22 июля, 29 декабря 2010 г., 20 марта, 5 апреля, 14 июня, 1, 11, 18, 19, 21 июля, 21, 30 ноября, 6, 7, 8, 12 декабря 2011 г., 25 июня, 28 июля, 30 декабря 2012 г., 4 марта, 5 апреля, 7 июня, 2, 23 июля, 28 декабря 2013 г., 23 июня, 21 июля, 22 октября, 29, 31 декабря 2014 г., 8 марта, 20 апреля, 29 июня, 13 июля, 5 октября, 28 ноября, 30 декабря 2015 г., 1, 23 мая, 23 июня, 3 июля 2016 г., 1, 18, 29 июля, 31 декабря 2017 г., 27, 29 июня, 1, 3, 19 июля, 3 августа, 18, 25 декабря 2018 г., 27 июня 2019 г.)

Комментарий к главе I. Общие положения

Комментарий к статье 1. Основные принципы земельного законодательства

1. В комментируемой статье закреплены принципы земельного законодательства. Нормирующая роль принципов законодательства (в том числе и земельного) состоит в том, что они:

могут применяться судами и иными органами публичной власти в случае отсутствия конкретной нормы права (когда при этом само общественное отношение объективно нуждается в правовом регулировании);

могут быть использованы для преодоления (устранения) противоречий между отдельными нормами законодательства;

могут использоваться в правоинтерпретационной практике для системного (а порой и целевого) толкования некоторых юридических предписаний;

служат ориентирами для выработки основных направлений правовой политики, реформ законодательства, совершенствования юридической практики.

Важно иметь в виду, что принципы, указанные в комментируемой статье, пронизывают собой всю систему земельного законодательства, куда входит и ЗК РФ, и акты, изданные в соответствии с ним. Мы полагаем, что под этой формулировкой законодатель подразумевал все те нормативные правовые акты, наличие которых прямо предусмотрено в тексте ЗК РФ (об этом см. отсылки в ст.4, 6, 7, 9 и т.д.). Среди них - федеральные законы, содержащие специальные нормы земельного права, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти и пр.

Также важно иметь в виду, что перечень принципов в комментируемой статье сформулирован как открытый, поскольку (положение п.2) в иных федеральных законах могут быть установлены и иные принципы земельного законодательства, при условии их непротиворечия принципам, установленным в ЗК РФ. Строгое логико-грамматическое толкование этого правила позволяет считать, что федеральными подзаконными нормативными актами и региональными законами не могут вводиться новые принципы регулирования земельных отношений. Представляется, что данные принципы могут быть введены международными договорами РФ, поскольку формой ратификации такого рода соглашений являются именно федеральные законы.

2. В качестве принципа комментируемая статья называет учет значения земли как основы жизни и деятельности человека. Этот принцип совершенно справедливо поставлен на первое место в тексте. Дело в том, что земельные правоотношения, будучи по внешним, формальным характеристикам сходными с иными гражданскими правоотношениями (поскольку точно так же имеют субъектный состав, содержание и объект), все же отличаются от них. Земля - основной объект этих отношений - обладает не просто материальным (экономическим), но и биоантропологическим значением, т.к. представляет собой составную часть природы (биосферы). Как следствие, земля в целом выступает объектом охраны, что не препятствует быть ей недвижимым имуществом, в отношении которого действует обычный правовой режим вещи. Таким образом, смысл данного принципа состоит в расстановке приоритетов в правовом регулировании. Широкий спектр возможностей, вытекающих из вовлеченности земельных участков в рыночный оборот, подлежит ограничению в публичных интересах, исходя из природоресурсной значимости земли. В действующем законодательстве существует немало случаев реализации данного принципа, например, установление предельно допустимого минимального размера земельного участка для земель сельскохозяйственного назначения (отсылочная норма п.1 ст.4 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").

3. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает приоритет охраны земли перед ее экономической эксплуатацией. Земельные участки выступают объектом различных субъективных прав, в том числе права собственности. По общему правилу, собственник может использовать принадлежащее ему имущество любым законным способом, его власть над вещью является абсолютной (она охватывает классические правомочия владения, пользования и распоряжения, но не ограничивается ими). В принципе, собственник может даже уничтожить свое имущество, и по общему правилу никто не может препятствовать ему в этом. Однако в отношении земельных участков действует довольно строгое ограничение: любые правомочия собственника или иного законного владельца могут быть реализованы, только если это не наносит ущерба окружающей среде. Это ограничение, восходящее к конституционной норме о природных ресурсах как основе жизни и деятельности населения, (ч.1 ст.9 Конституции РФ) распространяется как на частных, так и на публичных субъектов.

Состояние защищенности земли как ресурса и средства производства является, таким образом, важнейшим критерием принятия юридически значимых решений, о чем свидетельствует и судебная практика. Так, суд, проанализировав положения земельного законодательства, отказал организации-истцу в удовлетворении требования о признании права собственности на самовольно возведенные объекты недвижимости, указав, что представленные истцом в материалы дела доказательства не могут быть признаны судом в достаточной степени объективно и достоверно подтверждающими пожарную и экологическую безопасность самовольных построек (см. постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 23.01.2008 г. N А19-8412/07-Ф02-9899/07 по делу N А19-8412/07) (см. также определение Конституционного Суда РФ от 20.04.2017 г. N 854-О, постановление Арбитражного суда Московского округа от 26.01.2016 N Ф05-19540/2015 по делу N А40-17353/15, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 02.06.2017 N Ф06-20466/2017 по делу N А49-4507/2016 и др.).

Указанный принцип имеет силу и для субъектов, осуществляющих нормотворческую деятельность, поскольку какие-либо изменения в регулировании земельных отношений должны рассматриваться в совокупности с ожидаемыми результатами их реализации в системе отношений по обеспечению рационального использования природного ресурса и его охраны как компонента природной среды. В статьях ЗК РФ этот принцип также обретает конкретизацию, например, при установлении целей охраны земель (ст.12 и др.).

4. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает приоритет охраны жизни и здоровья человека в осуществлении прав и обязанностей в сфере земельного права. Это установление коррелирует с конституционным принципом о человеке, его правах и свободах как высшей ценности (являясь, по сути, его конкретизацией), и предполагает особую логику принятия решений ответственными лицами. Законодатель императивно требует, чтобы любые виды деятельности, связанные с землей, обеспечивали бы сохранение жизни и отсутствие вредного воздействия на здоровье человека, даже если этот эффект является экономически неоправданным, влекущим большие затраты (при этом то, какие затраты следует считать большими, в законодательстве не разъясняется, хотя здесь должны быть некие разумные пределы, обнаруживаемые в ходе применения данной нормы).

Данный принцип находит свою реализацию как на правотворческом, так и на правоприменительном уровне, т.е. в судебной практике. Он органически связан с Федеральным законом от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (ст.12), санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами (см., например, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" и др.). В тексте ЗК РФ также присутствуют положения, детализирующие этот принцип (ст.13 о нормативах предельно допустимых концентраций вредных веществ и пр.). Основным же способом осуществления данного принципа является установление экологических и градостроительных пределов и ограничений деятельности хозяйствующих субъектов, позволяющих снизить реальные или потенциальные угрозы в виде негативного воздействия экономической деятельности на здоровье граждан.

5. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает демократизм, т.е. участие граждан и их коллективов в решении вопросов, касающихся прав на землю. Законодатель предоставляет физическим лицам и некоммерческим организациям (в том числе религиозным организациям) возможность участвовать в подготовке решений распорядительного характера, если такие решения могут повлиять на состояние земель при их использовании и охране. Субъективному правомочию корреспондирует соответствующая обязанность со стороны субъектов, принимающих такого рода решения, обеспечить возможность участия, исходя из тех форм и порядка, которые определены законодательством.

Реализация демократических начал в принятии решений, затрагивающих судьбу земельных участков, обеспечивается законами и подзаконными нормативными правовыми актами. Например, согласно п.5 ст.28 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности. Публичные слушания - это одна из форм участия населения в решении вопросов местного значения, и именно таким образом реализуется комментируемый принцип земельного законодательства.

6. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Законодатель говорит здесь о правовом режиме, который по общему правилу должен быть единым в отношении недвижимого имущества, части которого связаны между собой на уровне физико-механических характеристик. Понятие "прочно связанный с земельным участком объект" корректно отождествлять с собирательным термином "здание, строение, сооружение", т.к. объекты иного рода (например, механизмы) могут быть довольно велики в линейных размерах, но в силу мобильности не иметь прочной связи с участком территории.

Другой вариант реализации названного принципа состоит в конструировании законодателем обязывающих норм, как это сделано, например, в ст.69 Федерального закона от 16.07.1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)", которая допускает ипотеку здания или сооружения только с одновременной ипотекой по тому же договору земельного участка, на котором находится это здание или сооружение. Неисполнение подобного рода предписаний делает сделку недействительной по основанию нарушения требований закона (ст.168 ГК РФ).

7. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает приоритет сохранения земель определенных категорий. Смысл этого принципа состоит в том, что для некоторых разновидностей земельных участков изменение их целевого назначения либо в значительной степени ограничено, либо запрещено (в то время как по общему правилу такое назначение может меняться - хотя это в буквальном виде не сформулировано в законе).

Приоритет сохранения земель распространяется на все ценные земли, в т.ч. из состава земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия. В иных статьях ЗК РФ состав данной группы раскрыт более детально. Так в соответствии с положениями ст.95 ЗК РФ, к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов. К особо ценным землям, в силу положений ст.100 ЗК РФ, относятся земли, в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную, историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных, животных организмов, редкие геологические образования, земельные участки, предназначенные для осуществления деятельности научно-исследовательских организаций).

Если комментируемая статья фиксирует только общий принцип неизменности целевого назначения перечисленных выше категорий земель, то в законодательстве это общее установление трансформируется в определенное количество императивных ограничений или запретов. Например, согласно ст.16 Федерального закона от 23.02.1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны. В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Другой пример: согласно ст.21 Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", на территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.

8. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает платность использования земли. В основу этого принципа положена идея о возмездном характере эксплуатации земли как ресурса (фактора производства), при этом степень такой эксплуатации для целей законодателя правового значения не имеет. Предусматриваются две формы платы за использование земли - земельный налог (до введения налога на недвижимость) и арендная плата (см. комментарии к ст.65 ЗК РФ).

В судебной практике сложилась позиция, согласно которой лицо, фактически пользовавшееся земельным участком, обязано возместить все расходы, понесенные плательщиком земельного налога, объектом налогообложения которого является данный участок. Так, рассматривая ситуацию, связанную с платой за пользование земельным участком, Президиум ВАС РФ отметил, что общество, к которому перешло право пользования земельным участком, которое фактически пользовалось этим участком, но в отсутствие государственной регистрации права не могло быть плательщиком земельного налога, обязано в соответствии с п.1 ст.1102 ГК РФ возместить лицу, запись о праве которого была в реестре и который являлся плательщиком земельного налога, расходы по уплате этого налога (см. постановление Президиума ВАС РФ от 15.07.2010 г. N 14547/09).

Случаи бесплатного пользования землей определяются федеральными законами и законами субъектов РФ. К таковым случаям относятся:

постоянное (бессрочное) пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляемое органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными учреждениями (бюджетными, казенными, автономными), казенными предприятиями и т.д. (ст.39.9 ЗК РФ);

пользование земельными участками, в том числе из состава земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий, являющимися служебными наделами, осуществляемое определенными категориями работников (п.2 ст.24 ЗК РФ);

пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляемое жилищно-строительными кооперативами в целях обеспечения жилыми помещениями граждан из числа работников государственных и муниципальных образовательных организаций, организаций социального обслуживания, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти или субъекта РФ, государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, государственных и муниципальных учреждений культуры, а также граждан, имеющих трех и более детей (ст.9.2 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации");

пользование лесными участками, осуществляемое гражданами, ведущими сельскохозяйственную деятельность для собственных нужд (п.3.1 ст.38 ЛК РФ);

пользование земельным участком, на котором расположено имущество религиозного назначения, осуществляемое религиозной организацией (п.2 ст.5 Федерального закона от 30.11.2010 г. N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности") и т.д.

9. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает деление земель по целевому назначению на категории. Данное деление определяет правовые режимы, а те в свою очередь непосредственно связаны с разрешенными способами использования участков земли, которые являются одинаковыми в рамках одной категории земель. О категориях земель см. комментарий к ст.7 ЗК РФ.

Несмотря на то, что принадлежность земельного участка той или иной категории служит обстоятельством, ограничивающим спектр деятельности, в которую может быть вовлечен данный участок, его разрешенное использование может быть изменено и в рамках принадлежности к одной и той же категории. Ключевым документом здесь выступает градостроительный регламент. Как следует из ст.1 ГрК РФ, именно посредством градостроительных регламентов устанавливаются (следовательно, и могут быть изменены впоследствии) в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Помимо способов, которыми тот или иной участок может использоваться, категоризация земель предполагает и различные способы их охраны.

10. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает разграничение государственной собственности на землю по субъектам, обладающим данным правом. Деление это традиционно предполагает три уровня - федеральный, региональный и муниципальный, распределение между которыми осуществляется законодателем.

В соответствии со ст.3.1 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся:

земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности РФ;

земельные участки, предоставленные органам государственной власти РФ, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;

земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного пользования у государственных академий наук, у организаций, находившихся в ведении государственных академий наук до дня вступления в силу Федерального закона от 27.09.2013 г. N 253-ФЗ "О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", а также у государственных учреждений, входящих в структуру Российской академии наук;

земельные участки, предоставленные в аренду Государственной компании "Российские автомобильные дороги" федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства;

иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

К собственности субъектов РФ относятся:

земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ;

земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов РФ;

земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, за исключением таких земельных участков, находящихся в собственности РФ, собственности муниципальных образований, граждан и юридических лиц либо предоставленных физическим или юридическим лицам на ином вещном праве;

К собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:

земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.

Дальнейшая конкретизация комментируемой статьи в части принципа разграничения собственности на землю между различными субъектами публичного права осуществляется в иных нормативных правовых актах. К примеру, положения ст.7 Федерального закона от 03.06.2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса РФ" содержат следующие правила определения того, кто является собственником того или иного земельного участка:

земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью РФ, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов РФ или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности;

земельные участки, которые не находятся в собственности РФ и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью субъектов РФ, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов РФ;

земельные участки, которые не находятся в собственности РФ, субъектов РФ, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью муниципальных районов, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений;

земельные участки, которые не находятся в собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью поселений, городских округов.

О разграничении собственности на землю см. также положения Федерального закона от 03.12.2008 г. N 244-ФЗ "О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов РФ или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях".

11. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает дифференцированный подход к определению правового режима земель. По сути, потребность в отдельном закреплении данного принципа отсутствует, т.к. он следует из подп.1, 2 и 8 п.1 комментируемой статьи, так что с точки зрения юридической техники данная конструкция избыточна. Ее смысл состоит в том, что категоризация земель и зонирование отдельных территорий не могут осуществляться произвольно, без учета всей совокупности условий, в которых будет осуществляться использование той или иной территории.

12. В качестве принципа комментируемая статья устанавливает сочетание публичных и частных интересов участников земельных правоотношений. Смысл этого принципа состоит в том, что правомочия собственника или иного законного владельца земельного участка осуществляются свободно, но их регулирование исходит из интересов всего общества. Говоря иначе, эти правомочия могут быть в известной степени ограничены, и, если ограничения законны и обоснованы (в том числе ссылкой на комментируемое положение ст.1), объем возможностей собственника земли уменьшается. Это хорошо заметно по содержанию ст.40 ЗК РФ. Кроме того, важно помнить о значительном числе обязанностей, возлагаемых законодателем на законных владельцев земельных участков (ст.42 ЗК РФ), чего не предполагает пользование иными видами имущества.

13. В комментируемой статье также закреплена необходимость разграничения норм различных отраслей права при регулировании земельных отношений. Очевидно, конкурирующими для данного случая могут быть положения гражданского и земельного законодательства, и именно их предписано разграничивать. Нет полной ясности в том, кому адресована данная норма - то ли правоприменителю, но ему для избирательного применения положений как ГК РФ, так и ЗК РФ необходимы какие-либо конкретные основания, то ли правотворческим инстанциям, но тогда ее смысл требует уточнения. Ситуацию исправляет систематическое толкование данного положения в единстве с п.3 ст.3 ЗК РФ, где идет речь о регулировании имущественных отношений, объектами которых являются земельные участки. Предусмотрено, что гражданское законодательство, регулирующее владение, пользование и распоряжение землей, представляет собой совокупность общих норм, тогда как земельное (и иное) законодательство образует массив специальных норм, имеющих, как это обычно бывает, приоритет в применении.

Комментарий к статье 2. Земельное законодательство

1. В комментируемой статье урегулированы принципы построения земельного законодательства как системы. Эта система является многоуровневой и строго иерархичной. Правила ее построения определены так, чтобы в максимальной степени предупредить возникновение коллизионных ситуаций при применении тех или иных юридических предписаний.

Как следует из п.1, нормотворчество в сфере регулирования земельных отношений может осуществляться на уровне законов и подзаконных нормативных правовых актов. При этом должны соблюдаться принцип соответствия нормативных правовых актов положениям, обладающим более высокой юридической силой, и нормы ст.72 и 76 Конституции РФ (о совместном ведении РФ и субъектов РФ, распространяющемся на земельное законодательство).

2. Иерархичность системы земельного законодательства базируется на требовании соответствия положений нижестоящих нормативных правовых актов содержанию вышестоящих актов. В данном случае используются две формулировки: либо те или иные нормы должны соответствовать ЗК РФ, как это имеет силу в отношении иных федеральных законов и законов субъектов РФ, либо нормативные правовые акты не должны противоречить ЗК РФ, как это зафиксировано в отношении указов Президента РФ. С нашей точки зрения, разница состоит в том, что "соответствие" предполагает возможность прямого указания в ЗК РФ на тот или иной вопрос, подлежащий урегулированию, например, в законе субъекта РФ, в то время как "непротиворечие" предполагает лишь отсутствие расхождений в определении одного и того же правового режима, поскольку законодатель не дает прямых указаний Президенту РФ по урегулированию определенных вопросов посредством издания указов. Общие начала участия Президента в правовом регулировании определены Конституцией РФ, в остальном его нормотворческая активность во всех сферах общественных отношений остается свободной.

3. Особое внимание следует обратить на то, в какой степени в регулировании земельных отношений могут участвовать федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Как следует из комментируемой статьи, такого рода участие допустимо лишь в пределах компетенции, закрепленной за этими органами в соответствующих нормативных правовых актах - федеральных законах и пр. Соответственно, выход того или иного органа за пределы компетенции при регулировании земельных отношений может послужить основанием отмены соответствующего акта по решению суда.

Отдельные элементы указанной выше компетенции предусмотрены в ЗК РФ:

Правительство РФ устанавливает порядок рекультивации земель (п.6 ст.13) и порядок консервации земель (п.7 ст.13);

органы государственной власти субъектов РФ устанавливают порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности субъекта РФ и предоставленные в аренду без торгов (п.3 ст.39.7), утверждают средний уровень кадастровой стоимости земельных участков по муниципальному району или городскому округу (п.2 ст.66);

органы местного самоуправления издают акты, регулирующие муниципальный земельный контроль в отношении объектов земельных отношений, расположенных в пределах, соответственно, городского округа, городских поселений, сельских поселений, межселенной территории (п.2 ст.72), и др.

4. Следует иметь в виду, что земельное законодательство знает и принцип альтернативной определенности в правовом регулировании, правда, в отличие от гражданского законодательства с его принципом диспозитивности, случаи действия этого принципа сравнительно редки. Так, например, в соответствии с п.19 ст.34 Федерального закона от 23.06.2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", если субъектом РФ в соответствии с п.2 ст.39.19 ЗК РФ не установлен порядок предоставления в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам, указанным в подпунктах 6 и 7 статьи 39.5 ЗК РФ, предоставление земельных участков указанным гражданам осуществляется в порядке, установленном статьями 39.14-39.17 ЗК РФ. Таким образом, органы государственной власти субъекта РФ могут использовать модель регулирования, заложенную в ЗК РФ, либо вводить собственное регулирование, поскольку это прямо предусматривается законодателем. Естественно, выбор в пользу собственного регулирования совершается однократно, а случаи последующего возврата региональных органов государственной власти к установленной в ЗК РФ модели регулирования данного вопроса нам неизвестны.

Комментарий к статье 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством

1. Комментируемая статья раскрывает понятие земельных отношений, т.е. предмета правового регулирования, установленного ЗК РФ и иными связанными с ним нормативными правовыми актами. Из содержания п.1 следует двойственность этих отношений: с одной стороны, регулируется использование земли, с другой стороны - ее охрана. Это соответствует общим принципам регулирования, закрепленным в ст.1 ЗК РФ, в частности, комплексному характеру земель как объекта правоотношений. Об одном и том же земельном участке можно говорить как о недвижимом имуществе и природном объекте, что предполагает совмещение двух различных целей правового регулирования в едином правовом режиме. Именно это обстоятельство обусловливает особую сложность многих институтов земельного права.

2. Природоресурсное законодательство РФ не является полностью кодифицированным, хотя значительная степень систематизации ему присуща (наличие таких актов как ВК РФ, ЛК РФ). Тем не менее в п.2 комментируемой статьи законодатель закрепляет приоритеты правового регулирования на случай возможных коллизий между ЗК РФ и законодательством о недрах, лесным, водным законодательством, законодательством о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов РФ. Во всех этих случаях, исчерпывающий перечень которых, видимо, дать трудно, регулирование земельных отношений осуществляется исключительно по правилам ЗК РФ. Только в том случае, если ЗК РФ не обеспечивает полноту регулирования, например, содержит правовой пробел, применению к земельным отношениям подлежат нормы природоресурсных нормативных правовых актов. И хотя законодатель однозначно предусматривает среди таких актов лишь законы (федеральные и субъектов РФ), ничто не препятствует регулированию земельных отношений и подзаконными нормативными актами, если о том имеется прямое указание законодателя в каком-либо из специализированных федеральных законов.

Важно иметь в виду, что разграничение предметов правового регулирования между ЗК РФ и актами природоресурсного законодательства имеет практическое значение. В частности, отсутствие земельных правоотношений исключает возложение на субъекта ряда обязанностей, в т.ч. имущественного характера. Пример из судебной практики: суд признал незаконным постановление налогового органа об обязании организации уплатить земельный налог за пользование земельным участком, находящимся под водохранилищем, указав, что поскольку организация является водопользователем, то в соответствии с пунктом 2 статьи 3 ЗК РФ к отношениям по использованию вод применяется водное законодательство, специальные федеральные законы. На основании этого суд сделал вывод, что в земельных правоотношениях организация не участвует, а следовательно, обязанности уплачивать земельный налог у нее нет (см. постановление ФАС Уральского округа от 15.01.2007 г. N Ф09-11798/06-С3) (см. также постановление ФАС Московского округа от 26.08.2013 г. по делу N А41-41091/12, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 11.04.2018 г. N Ф07-2322/2018 по делу N А56-37166/2017, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 07.12.2018 N Ф04-5718/2018 по делу N А81-6333/2017, постановление Арбитражного суда Московского округа от 16.10.2018 N Ф05-16992/2018 по делу N А40-201889/2017 и др.).

3. Как следует из п.3 комментируемой статьи, нормы природоресурсного законодательства являются приоритетными и применительно к имущественным отношениям, а именно отношениям по владению, пользованию, распоряжению земельными участками и совершению с ними сделок. Если соответствующие законы содержат специальную норму, регулирующую указанные вопросы, она подлежит применению, если же такая норма отсутствует, будут применяться общие правила ГК РФ (главы о сделках и праве собственности). При этом многочисленные юридические конструкции, закрепленные ГК РФ, находят свое отражение и в тексте ЗК РФ.

Таковы, например, положения п.4 ст.11.6 ЗК РФ о праве общей собственности на земельный участок, гл.V.3 о сервитутах в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и т.п. Иногда законодатель может отступить от указанного правила о приоритете, коль скоро специального регулирования оказывается недостаточно. К примеру, согласно п.1 ст.39.8 ЗК РФ, условия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, определяются гражданским законодательством, ЗК РФ и другими федеральными законами. Здесь, как мы видим, никакой приоритетности норм не обозначено, что выглядит достаточно разумно: суть арендных отношений раскрыта в ст.606 ГК РФ, а специальные нормы касаются не содержания конкретных договоров, а ограничений на их заключение и/или исполнение. Таковы, например, положения ст.39 Федерального закона от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которой предоставление концессионеру в аренду (субаренду) земельных участков, которые находятся в федеральной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, на которых располагается объект концессионного соглашения и (или) которые необходимы для осуществления концессионером деятельности, предусмотренной концессионным соглашением в отношении автомобильных дорог федерального значения, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, или в случае, предусмотренном федеральным законом, организацией, осуществляющей полномочия концедента.

Комментарий к статье 4. Применение международных договоров Российской Федерации

В комментируемой статье установлен принцип приоритета международных обязательств РФ, надлежащим образом удостоверенных, перед нормами национального права в деле регулирования земельных отношений. Это положение представляет собой конкретизацию положений ч.4 ст.15 Конституции РФ о приоритете международных договоров над внутригосударственным законодательством (при соблюдении ряда условий).

Согласно ст.2 Венской конвенции о праве международных договоров (заключена 23.05.1969 г.), под договором понимается международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Сходная формулировка применяется российским законодателем: согласно ст.2 Федерального закона от 15.07.1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" термин "международный договор Российской Федерации" означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Закон о международных договорах выделяет межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры и дает примерный перечень их наименований (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами и иные виды и наименования).

Международный договор подлежит применению, если Российская Федерация в лице компетентных органов выразила согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в ст.6 Закона о международных договорах:

подписания договора;

обмена документами, образующими договор;

ратификации договора;

утверждения договора;

принятия договора;

присоединения к договору;

применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны.

Также международный договор подлежит применению при рассмотрении и разрешении дела судом, если данный договор вступил в силу в отношении Российской Федерации (см. п.4 постановления Пленума ВС РФ от 10.10.2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации").

Международный договор РФ доводится до всеобщего сведения путем опубликования. Вступившие в РФ в силу договоры (кроме договоров межведомственного характера) подлежат опубликованию в Собрании законодательства РФ, Бюллетене международных договоров, "Российской газете". Международные договоры РФ, заключенные министерствами и ведомствами, публикуются в официальных изданиях этих органов. Международные договоры СССР, обязательные для РФ в силу правопреемства, опубликованы в Сборниках международных договоров СССР. Международные договоры государств - участников Содружества Независимых Государств могут доводиться до всеобщего сведения в информационном вестнике Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество". Международные договоры РФ могут доводиться до всеобщего сведения иными средствами массовой информации и издательствами (см. Указ Президента РФ от 11.01.1993 г. N 11 "О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации").

Комментарий к статье 5. Участники земельных отношений

1. В комментируемой статье определяется круг участников земельных отношений, предлагаются легальные дефиниции для некоторых общих и специальных понятий, характеризующих данных участников.

В целом круг лиц, имеющих юридическую возможность вступать в земельные отношения, определен традиционно и мало чем отличается, к примеру, от участников гражданских правоотношений, что вполне логично, поскольку в обоих случаях предмет регулирования одинаков, если говорить именно об имущественных отношениях (которыми не исчерпываются предметы регулирования ни в гражданском, ни в земельном праве).

2. Некоторые особенности законодатель предусматривает для иностранных физических и юридических лиц. За ними сохраняется право на приобретение в собственность земельных участков, но это право ограничено.

В соответствии с п.3 ст.15 ЗК РФ иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях РФ в соответствии с федеральными законами.

Так, в настоящее время действует указ Президента РФ от 09.01.2011 г. N 26, которым утверждены следующие приграничные территории:

муниципальные образования "Кош-Агачский район", "Усть-Канский район", "Усть-Коксинский район" в Республике Алтай;

муниципальные образования "Джидинский район", "Закаменский район", "Кяхтинский район", "Окинский район", "Тункинский район" Республики Бурятия и пр.

Кроме того, в собственности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц не могут находиться земельные участки в границах морского порта (см. п.2 ст.28 Федерального закона от 08.11.2007 г. N 261-ФЗ "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Также иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом от 01.05.2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов РФ, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ст.3 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").

3. Комментируемая статья в п.3 определяет некоторые базовые понятия, применяемые как в тексте ЗК РФ, так и в иных источниках земельного законодательства. Эти понятия касаются исключительно субъектного состава земельных отношений, и, будучи связанными логически друг с другом, образуют систему. С точки зрения юридической техники, в ЗК РФ уместно было бы предусмотреть отдельную статью, где содержались бы нормативные определения всех без исключения терминов, имеющих значение для правоприменителей, хотя обеспечить строгость и единство терминологии в этом случае было бы намного труднее, т.к. не все понятия могут быть установлены с достаточной определенностью.

Каждое из приведенных в статье понятий должно толковаться буквально, без расширения и сужения объема. Это имеет юридическое значение, что отражено в разъяснениях органов государственной власти. Так, например, Росреестр в письме от 17.11.2014 г. N 14-15679/14 разъяснил, что, поскольку в соответствии с положениями ст.5 ЗК РФ арендаторы земельных участков - это лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды, следовательно, арендатор не вправе осуществлять распоряжение арендованным земельным участком, которое в том числе заключается в изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Комментарий к статье 6. Объекты земельных отношений

1. Комментируемая статья перечисляет объекты земельных отношений. Принципиально важной здесь оказывается та же самая двойственность в правовом понимании земли, которая обозначена в ст.1 ЗК РФ. А именно, земля может рассматриваться как часть природы и как разновидность недвижимого имущества. Ряд правовых принципов, используемых в регулировании земельных отношений, имеет в силу данного обстоятельства ограниченное применение. Земле как природному ресурсу объективно требуется охрана, земле как имуществу, напротив, охрана не только не требуется, она составляет некое обременение, затрудняющее оборотоспособность. Иными словами, земля в первом, обобщенном ее понимании выступает предметом публично-правового регулирования, здесь нормы земельного законодательства объективно соседствуют и взаимодействуют с конституционными, административными, уголовными нормами.

Что касается частноправового регулирования, оно распространяется не на землю как таковую, а на земельные участки и их части. Индивидуальная определенность земельного участка обусловлена его характеристиками, как физическими, так и юридическими. Сюда относятся: координаты участка на местности, его линейные размеры, площадь, категория земель и т.д.

2. Законодатель допускает создание искусственных земельных участков, чей правовой режим не имеет принципиальных отличий от общего режима земли как имущества. В настоящее время данный аспект земельных отношений регулируется Федеральным законом от 19.07.2011 г. N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в соответствии с которым искусственный земельный участок, созданный на водном объекте, - это сооружение, создаваемое на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, или его части путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий и признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком. Искусственно созданный земельный участок может прилегать к существующим земельным участкам или быть изолированным от них. Инициаторами создания искусственных земельных участков могут быть федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, юридические лица.

С даты ввода искусственно созданного земельного участка в эксплуатацию такой объект, а также образованные из него земельные участки находятся в собственности:

Российской Федерации в случае, если создание искусственного земельного участка осуществлено за счет средств федерального бюджета;

субъекта РФ в случае, если создание искусственного земельного участка осуществлено за счет средств бюджета субъекта РФ;

муниципального образования в случае, если создание искусственного земельного участка осуществлено за счет средств местного бюджета;

физического лица, в том числе индивидуального предпринимателя, или юридического лица в случае, если создание искусственного земельного участка осуществлено такими лицами на основании заключенного с ними договора о создании искусственного земельного участка, за исключением случаев, если он создан на основании концессионного соглашения;

Российской Федерации в случае, если создание искусственного земельного участка осуществлено в соответствии с решением о создании морского порта или расширении территории морского порта на основании концессионного соглашения.

Права иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц на приобретение в собственность искусственных земельных участков определяются в соответствии с ЗК РФ, другими федеральными законами.

Комментарий к статье 7. Состав земель в Российской Федерации

1. В комментируемой статье закреплены категории земель, т.е. их подразделение по целевому назначению. Поскольку категоризация влияет на правовой режим земельных участков, очевидно, она затрагивает землю как недвижимое имущество и не касается природоресурсной составляющей вопроса.

Помимо категории для земельных отношений является важным то, какие виды использования данного земельного участка разрешены. Согласно ст.37 ГрК РФ разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

основные виды разрешенного использования;

условно разрешенные виды использования;

вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Применительно к каждой территориальной зоне в ходе процедуры зонирования устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (см. приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 г. N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков"). О разъяснении норм данного Классификатора см. письма Минэкономразвития России от 30.06.2015 г. N Д23и-3029, от 02.07.2015 г. N Д23и-3075, от 03.07.2015 г. N Д23и-3107, от 31.07.2015 г. N ОГ-Д23-10238, от 18.03.2016 г. N Д23и-1239 и др. Также обратим внимание на Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018.

2. Комментируемая статья устанавливает следующие категории земель:

земли сельскохозяйственного назначения, которые находятся за границами населенного пункта и либо предоставлены для нужд сельского хозяйства, либо по своим характеристикам предназначены для этих целей (ст.77 ЗК РФ);

земли населенных пунктов, используемые для застройки и развития городских и сельских населенных пунктов (ст.83 ЗК РФ);

земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, которые находятся за границами населенного пункта и используются для соответствующих целей (ст.87 ЗК РФ);

земли особо охраняемых территорий и объектов, т.е. земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим (ст.94 ЗК РФ);

земли лесного фонда, т.е. лесные и нелесные земли, состав которых установлен лесным законодательством РФ (ст.101 ЗК РФ);

земли водного фонда, т.е. земли, покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, а также земли, занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах (ст.102 ЗК РФ);

земли запаса - земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель (ст.103 ЗК РФ).

Категория земель, как следует из п.2 ст.8 ЗК РФ, в обязательном порядке указывается в ряде официальных документов (государственном кадастре недвижимости, соответствующих договорах и пр.).

3. Комментируемая статья определяет те случаи, когда установленные в ней правила ограничивают свое действие. В частности, в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и представителей других этнических общностей в случаях, предусмотренных нормативными актами, может быть установлен особый правовой режим использования земель. В настоящее время действует Федеральный закон от 07.05.2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", согласно которому земельные участки и другие обособленные природные объекты, находящиеся в пределах границ территорий традиционного природопользования, предоставляются лицам, относящимся к малочисленным народам, и общинам малочисленных народов в соответствии с законодательством РФ. Земли и земельные участки в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности могут также использоваться указанными лицами и общинами на основании разрешения органа государственной власти или органа местного самоуправления, выданного в случае и в порядке, которые установлены земельным законодательством. Таким образом, режим использования земель может быть изменен по отношению к тому режиму, который следует из результатов зонирования соответствующих территорий.

Сходная формулировка, представляющая собой исключение из общего правила о режимах использования земель, содержится в ст.8 Федерального закона от 30.04.1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации", согласно которой малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйственной деятельности и промыслов имеют право безвозмездно пользоваться в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционной хозяйственной деятельности и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ.

Комментарий к статье 8. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую

1. В комментируемой статье определен механизм категоризации земель, в том числе правила перевода земель из одной категории в другую.

Предписания, установленные в комментируемой статье, конкретизированы в соответствующих законодательных актах:

1) порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами, см., например:

ГрК РФ (ст.9 и др.);

Федеральный закон от 21.12.2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую";

Федеральный закон от 28.09.2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" (ст.3);

Федеральный закон от 19.07.2011 N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ст.14);

Федеральный закон от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" (ст.11);

2) перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ (см. ст.84 и др.) и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности (см. ст.4.1 и др. Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации").

Законодатель определяет субъектов, ответственных за перевод земель из одной категории в другую. Таковыми являются:

Правительство РФ - в отношении участков, находящихся в федеральной собственности;

органы исполнительной власти субъектов РФ - в отношении участков, находящихся в собственности субъектов РФ, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности;

органы местного самоуправления - в отношении участков, находящихся в муниципальной и частной собственности (за исключением земель сельскохозяйственного назначения).

2. Общий порядок перевода земель из одной категории в другую выглядит следующим образом. Заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее - ходатайство) в уполномоченный орган. В ходатайстве указываются:

кадастровый номер земельного участка;

категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;

обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;

права на земельный участок.

К ходатайству прилагаются следующие документы:

копии документов, удостоверяющих личность заявителя (для заявителей - физических лиц);

выписка из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей (для заявителей - индивидуальных предпринимателей) или выписка из единого государственного реестра юридических лиц (для заявителей - юридических лиц);

выписка из Единого государственного реестра недвижимости на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;

заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую.

Ходатайство направляется заинтересованным лицом в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

В рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если:

с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо;

к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям земельного законодательства.

По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (далее также - акт о переводе земель или земельных участков) либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую (далее также - акт об отказе в переводе земель или земельных участков) в следующие сроки:

в течение трех месяцев со дня поступления ходатайства, если иное не установлено нормативными правовыми актами РФ, - Правительством РФ;

в течение двух месяцев со дня поступления ходатайства - исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.

Акт о переводе земель или земельных участков должен содержать следующие сведения:

основания изменения категории земель;

границы и описание местоположения земель, для земельных участков также их площадь и кадастровые номера;

категория земель, перевод из которой осуществляется;

категория земель, перевод в которую осуществляется.

Акт о переводе земель или земельных участков не может быть принят на определенный срок.

Акт о переводе земель или земельных участков либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков направляется заинтересованному лицу в течение четырнадцати дней со дня принятия такого акта. Данный документ может быть обжалован в суд.

3. Нарушение установленного порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую (см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 16.04.2018 г. N Ф06-30715/2018 по делу N А65-17706/2017, постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 09.08.2016 г. N Ф08-4463/2016 по делу N А53-28674/2015, постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 01.12.2015 г. N Ф01-4765/2015 по делу N А43-33144/2014 и др.).

Комментарий к статье 9. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений

1. В соответствии со ст.72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В целях обеспечения возможности исполнения данных полномочий необходимо их разграничение.

Разграничение основных полномочий в сфере земельных отношений осуществляется ст.9-11 ЗК РФ.

Комментируемая статья определяет перечень основных полномочий Российской Федерации в области земельных отношений. Указанный перечень является открытым и подразумевает, что законодательством Российской Федерации могут определяться иные полномочия Российской Федерации в сфере земельных отношений.

2. Полномочием Российской Федерации является установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений. Данное полномочие подразумевает определение основных направлений регулирования земельных отношений на всей территории России.

В настоящее время полномочие реализовано путем принятия распоряжения Правительства РФ от 03.03.2012 г. N 297-р, которым утверждены Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы.

Данный документ определяет основные цели, задачи и направления реализации государственной политики по управлению земельным фондом, под которым понимается совокупность всех земельных участков и земель, расположенных в границах территории РФ.

Государственная политика Российской Федерации по управлению земельным фондом Российской Федерации направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений, осуществляется исходя из понимания о земельных участках как об особых объектах природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как о недвижимом имуществе с особым правовым режимом.

Основы определяют цели и задачи, основные направления государственной политики по управлению земельным фондом, а также меры по осуществлению государственной политики по управлению земельным фондом.

Реализация указанного полномочия закладывает основу для дальнейшей конкретизации тех или иных полномочий, для их правового закрепления в нормативных правовых актах различного уровня.

3. К полномочиям Российской Федерации отнесено установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков.

Данное полномочие следует рассматривать во взаимосвязи со ст.56 ЗК РФ, которой установлено, что права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным ЗК РФ, федеральными законами, а также устанавливается перечень основных ограничений прав на землю.

Конкретные ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда.

Совокупный анализ указанных норм позволяет сделать вывод о некорректности формулировки рассматриваемого полномочия Российской Федерации. Фактически, к полномочиям Российской Федерации относится установление оснований ограничения прав на землю, случаи такого ограничения. Также к полномочиям Российской Федерации относится установление конкретных ограничений в отношении земель, находящихся в федеральной собственности.

4. К полномочиям Российской Федерации относится государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства.

Данное полномочие подразумевает нормативно-правовое регулирование в указанных сферах.

В качестве примера реализации данного полномочия можно рассматривать приказ Минэкономразвития России от 26.12.2014 г. N 852 "Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения", приказ Минсельхоза России от 24.12.2015 г. N 664 "Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения".

5. К исключительным полномочиям Российской Федерации относится также осуществление государственного земельного надзора.

Государственный земельный надзор осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и их территориальными органами в соответствии с Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 г. N 1.

6. К полномочиям Российской Федерации относится установление порядка резервирования земель, принудительного отчуждения земельных участков (изъятия земельных участков) для государственных и муниципальных нужд.

Данное полномочие реализовано путем принятия постановления Правительства РФ от 22.07.2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд".

Общая процедура изъятия земельных участков установлена гл.VII.1 ЗК РФ.

7. Российской Федерацией реализуется полномочие по резервированию земель, изъятию земельных участков для нужд Российской Федерации. При реализации данного полномочия Российская Федерация выступает не как государственный регулятор отношений, а как непосредственный участник отношений, связанных с резервированием, изъятием земель для государственных нужд.

Примерами реализации полномочия служат приказы Минэнерго России от 17.12.2018 г. N 1171 "Об изъятии земельных участков для государственных нужд Российской Федерации (федеральных нужд) в целях строительства объекта газоснабжения федерального значения "Магистральный газопровод Моздок-Грозный", от 01.11.2018 г. N 1003 "Об изъятии земельного участка для государственных нужд Российской Федерации (федеральных нужд), необходимого для обеспечения эксплуатации объекта газоснабжения федерального значения "Газопровод-отвод к г.Архангельск, Северодвинск" и др.

8. К полномочиям Российской Федерации относятся разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель.

Реализация данного полномочия обеспечивает комплексный подход к решению отдельных задач в сфере земельных отношений с помощью программно-целевых методов.

Примерами реализации полномочия являются постановление Правительства РФ от 15.04.2014 г. N 318 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства", постановление Правительства РФ от 14.07.2012 г. N 717 "О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия".

9. На основании п.2 комментируемой статьи Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности России (федеральной собственностью).

Российская Федерация осуществляет права собственника земли наравне с иными собственниками земли - субъектами РФ, муниципальными образованиями, юридическими и физическими лицами.

Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в федеральной собственности, осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с установленной компетенцией.

Комментарий к статье 9.1. Передача осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти в области земельных отношений органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Комментируемой статьей закрепляется право Правительства РФ своим постановлением передавать полномочия федеральных органов исполнительной власти в области земельных отношений для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ в порядке, установленном Федеральным законом от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В соответствии с ч.7.1 ст.26.3 указанного закона (применительно к комментируемой норме) полномочия РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, не переданные на основании федеральных законов, могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ нормативными правовыми актами Правительства РФ.

Проект нормативного правового акта Правительства РФ, предусматривающий передачу осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти, направляется Правительством РФ в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления ими в тридцатидневный срок отзывов. Отзывы органов государственной власти субъектов РФ на соответствующий проект нормативного правового акта подлежат обязательному рассмотрению Правительством РФ. В данном случае следует учитывать, что указанные органы являются коллегиальными, в связи с чем отзывы должны быть оформлены путем принятия соответствующих правовых актов соответствующих органов государственной власти субъектов РФ.

Нормативные правовые акты Правительства РФ, предусматривающие передачу осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, должны содержать перечень передаваемых полномочий с указанием федеральных органов исполнительной власти, полномочия которых передаются, а также положения о:

федеральных органах исполнительной власти, ответственных за организацию и осуществление контроля, мониторинга эффективности и качества осуществления переданных полномочий;

правах и обязанностях федеральных органов исполнительной власти, связанных с осуществлением органами государственной власти субъекта РФ переданных полномочий, и (или) правах и обязанностях высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по осуществлению переданных полномочий;

представлении высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) отчетности об осуществлении переданных полномочий;

порядке изъятия переданных полномочий у органов государственной власти субъекта РФ в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения органами государственной власти субъекта РФ переданных полномочий;

правах и обязанностях руководителей федеральных органов исполнительной власти по осуществлению контроля за осуществлением органами государственной власти субъекта РФ переданных полномочий.

Финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов РФ, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Положения нормативных правовых актов Правительства РФ, предусматривающих передачу осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, должны вступать в силу с начала финансового года, при этом указанные нормативные правовые акты должны быть приняты не позднее чем за четыре месяца до его начала.

Комментарий к статье 10. Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений

1. Полномочия субъектов РФ в области земельных отношений состоят из двух блоков: полномочия регулятора земельных отношений на территории субъекта РФ и полномочия субъекта РФ как собственника земельных участков.

Основными полномочиями субъекта РФ как регулятора земельных отношений на территории региона являются полномочия по:

1) резервированию, изъятию земельных участков для нужд субъекта РФ. Данное полномочие реализуется в соответствии со ст.49, гл.VII.1 ЗК РФ и постановлением Правительства РФ от 22.07.2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд".

Решение о резервировании земель для государственных нужд субъекта РФ принимается уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта РФ на основании установленного указанным постановлением Правительства РФ перечня документов.

Примерами реализации данного полномочия служат постановление Правительства Хабаровского края от 04.08.2009 г. N 235-пр "О резервировании земель для государственных нужд Хабаровского края", постановление Правительства Пензенской области от 21.06.2018 г. N 335-пП "Об утверждении Административного регламента предоставления Правительством Пензенской области и Департаментом государственного имущества Пензенской области государственной услуги "Принятие решений об изъятии земельных участков для нужд Пензенской области";

2) разработке и реализации региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ.

Примерами реализации данного полномочия служат постановление Администрации Смоленской области от 22.11.2013 г. N 936 "Об утверждении областной государственной программы "Управление имуществом и земельными ресурсами Смоленской области", постановление Правительства Архангельской области от 11.10.2013 г. N 479-пп "Об утверждении государственной программы Архангельской области "Развитие имущественно-земельных отношений Архангельской области (2014-2021 годы)".

2. В соответствии в п.2 комментируемой статьи субъекты РФ осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ. В данном случае субъекты РФ обладают полным объемом прав собственника земельных участков. По решению уполномоченных органов субъектов РФ земельные участки могут передаваться в аренду, отчуждаться, передаваться в порядке, установленном законодательством РФ.

Комментарий к статье 10.1. Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации

Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области земельных отношений, установленные ЗК РФ, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном нормами Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с ч.1.2 ст.17 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законами субъекта РФ в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года.

Закон субъекта РФ о перераспределении полномочий может распространяться на всю территорию субъекта РФ либо на территорию отдельных муниципальных образований, см., например, Закон Ульяновской области от 03.07.2015 г. N 85-ЗО "О перераспределении полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, между органами местного самоуправления муниципального образования "город Ульяновск" Ульяновской области и органами государственной власти Ульяновской области", Закон Кемеровской области от 28.12.2016 г. N 102-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности и земельных отношений между органами местного самоуправления Шерегешского городского поселения и органами государственной власти Кемеровской области".

Комментарий к статье 11. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений

1. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений также можно разделить на две составляющие: полномочия регулятора земельных отношений на территории муниципального образования и полномочия органов местного самоуправления как собственника земельных участков.

К полномочиям регулятора земельных отношений, реализуемых органами местного самоуправления на территории муниципальных образований, относятся:

1) резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, осуществляемые в соответствии со ст.49, гл.VII.1 ЗК РФ и постановлением Правительства РФ от 22.07.2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд".

В качестве примера реализации данного полномочия можно рассматривать решение Совета депутатов городского поселения Лотошино Лотошинского муниципального района Московской области от 23.12.2011 г. N 209/28 "Об утверждении Положения о резервировании земель, изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд на территории городского поселения Лотошино", постановление Администрации муниципального образования "Северодвинск" от 22.02.2018 г. N 2-пз "О резервировании земель и земельных участков для муниципальных нужд", постановление Администрации Великого Новгорода от 6.10.2014 г. N 5211 "О резервировании земель для муниципальных нужд муниципального образования - городского округа Великий Новгород в целях строительства Луговой улицы";

2) установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований.

Порядок подготовки, принятия правил землепользования и застройки, порядок внесения в них изменений установлен ст.30-33 ГрК РФ. Также см., например, решение Городской Думы г.Калуги от 14.12.2011 г. N 247 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа "Город Калуга", решение Совета депутатов рабочего поселка Кольцово от 6.09.2017 г. N 57 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа рабочего поселка Кольцово Новосибирской области";

3) разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, см., например, постановление Администрации Тындинского района от 12.12.2017 г. N 1328 "Об утверждении программы "Использование и охрана земель муниципального образования Тындинский район Амурской области на 2018-2021 годы".

2. В соответствии в п.2 комментируемой статьи органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. В данном случае органы местного самоуправления обладают полным объемом прав собственника земельных участков. По решению уполномоченных органов местного самоуправления земельные участки могут передаваться в аренду, отчуждаться, передаваться в порядке, установленном законодательством РФ.

Комментарий к главе I.1. Образование земельных участков

Комментарий к статье 11.1. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 11.2. Образование земельных участков

1. Пункт первый комментируемой статьи закрепляет закрытый перечень способов образования земельных участков. Всего их четыре:

1) раздел земельного участка (см. комментарий к ст.11.4 ЗК РФ);

2) объединение земельных участков (см. комментарий к ст.11.6 ЗК РФ);

3) перераспределение земельных участков (см. комментарий к ст.11.7 ЗК РФ);

4) выдел из земельного участка (см. комментарий к ст.11.5 ЗК РФ), а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (см. комментарий к ст.11.3 ЗК РФ).

Пункт 1.1 комментируемой статьи содержит отсылочную норму, согласно которой порядок и условия создания искусственных земельных участков на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, для целей строительства на них зданий, сооружений и (или) их комплексного освоения в целях строительства определяется Федеральным законом от 19.07.2011 г. N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Однако при этом непосредственно образование земельных участков из искусственно созданных земельных участков осуществляется в соответствии с главой I.1 ЗК РФ.

2. В п.2 комментируемой статьи содержатся нормы, определяющие юридическую судьбу исходного земельного участка.

По общему правилу земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются земельные участки (исходные земельные участки), прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки (далее также - образуемые земельные участки) в порядке, установленном Федеральным законом от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости". Однако из этого правила есть исключения, предусмотренные в п.4 и 6 ст.11.4 ЗК РФ, а также в иных случаях, определенных другими федеральными законами (см. письмо Росреестра от 28.12.2018 г. N 14-13230-ГЕ/18).

3. Пункт 3 комментируемой статьи закрепляет правило, согласно которому целевым назначением и разрешенным использованием образуемых земельных участков признаются целевое назначение и разрешенное использование земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки. Иными словами, преобразование земельного участка любым из способов, установленных в п.1 комментируемой статьи, не влечет изменения категории или разрешенного использования образуемого земельного участка (см. письмо Минэкономразвития России от 10.02.2010 г. N Д23-456).

Исключение составляют случаи, установленные федеральными законами.

Нецелевым использованием земельного участка, например, может быть признано ведение личного подсобного хозяйства на участке, предназначенном для индивидуального жилищного строительства, или строительство многоэтажного жилого дома на земельном участке, предназначенном в соответствии с градостроительной документацией для строительства малоэтажных жилых домов.

Кроме того, согласно п.3 ст.95 ЗК РФ, если земельный участок относится к категории особо охраняемых природных территорий, то изменение его целевого назначения не допускается. Нормативные правовые акты об изменении целевого назначения таких участков признаются недействительными, а лицам, требующим в судебном порядке признания незаконным отказа администрации в предоставлении земельных участков для использования в иных целях, отказывают в удовлетворении исковых требований (см., например, определение ВС РФ от 08.04.2015 г. N 4-АПГ15-2, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 08.12.2015 г. N 06АП-5907/2015 по делу N А16-1133/2015). Следует учитывать, что такое использование грозит различными негативными последствиями. Так, согласно ст.284 ГК РФ, если земельный участок не используется по назначению в течение трех лет, он может быть изъят у собственника.

В силу ч.1 ст.8.8 КоАП РФ использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием влечет наложение административного штрафа.

Если земельный участок признан неиспользуемым по целевому назначению, то налогообложение его осуществляется по повышенной налоговой ставке (см., например, письмо ФНС России от 28.12.2018 г. N БС-4-21/25914@).

4. По общему правилу, образование земельных участков допускается при наличии в письменной форме согласия землепользователей, землевладельцев, арендаторов, залогодержателей исходных земельных участков (см. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2017), утв. Президиумом ВС РФ 12.07.2017 (см. п.4); письмо Минэкономразвития России от 13.03.2013 г. N ОГ-Д23-1210; письмо Росреестра от 25.07.2012 г. N 14-5668-ГЕ; письмо Минэкономразвития РФ от 13.10.2008 г. N Д23-671; письмо Росреестра от 15.09.2015 г. N 14-09047/15 и др.).

Однако п.4 комментируемой статьи предусмотрены случаи, когда такое согласие не требуется:

1) образование земельных участков из земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных государственным или муниципальным унитарным предприятиям, государственным или муниципальным учреждениям (см. постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 04.02.2019 г. N Ф03-5862/2018 по делу N А73-21087/2017, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 12.05.2017 г. N Ф04-1348/2017 по делу N А45-15028/2016 и др.);

2) образование земельных участков на основании решения суда, предусматривающего раздел, объединение, перераспределение или выдел земельных участков в обязательном порядке (см. определение ВС РФ от 21.05.2018 г. N 306-КГ18-5675 по делу N А57-15925/2015, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 03.06.2019 г. N Ф03-894/2019 по делу N А51-3476/2017 и др.);

3) образование земельных участков в связи с их изъятием для государственных или муниципальных нужд (см. постановление Арбитражного суда Московского округа от 07.11.2018 г. N Ф05-14208/2018 по делу N А40-216402/2016, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 31.03.2017 г. N Ф06-19127/2017 по делу N А57-3499/2016 и др.);

4) образование земельных участков в связи с установлением границ вахтовых и иных временных поселков, созданных до 1 января 2007 года в границах земель лесного фонда для заготовки древесины, и военных городков, созданных в границах лесничеств, лесопарков на землях лесного фонда или землях обороны и безопасности для размещения впоследствии упраздненных воинских частей (подразделений), соединений, военных образовательных организаций высшего образования, иных организаций Вооруженных Сил Российской Федерации, войск национальной гвардии Российской Федерации, органов государственной охраны;

5) образование земельных участков, на которых расположены самовольные постройки в соответствии с п.5 ст.46, п.6.2 ст.54, п.2 ст.54.1 ЗК РФ;

6) образование земельного участка в связи с разделом земельного участка для целей, предусмотренных ст.13 Федерального закона от 30.12.2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", если иное не предусмотрено договором залога.

Также обратим внимание на положения п.7 ст.47 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", где закреплено, что в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", для государственной регистрации права собственности на земельный участок, образуемый при выделе его в счет земельной доли или земельных долей, предоставление согласия арендатора или залогодержателя права аренды исходного земельного участка на образование земельного участка не требуется.

5. Пункт 5 комментируемой статьи определяет порядок образования земельных участков из земельных участков, принадлежащих нескольким собственникам. Понятие, виды, основания возникновения и прекращения общей собственности на имущество определяются нормами главы 16 ГК РФ.

ГК РФ закрепляет два вида общей собственности:

долевая собственность - общая собственность с определением доли каждого из собственников в праве собственности (ст.245 ГК РФ);

совместная собственность - общая собственность без определения доли каждого из собственников в праве собственности (ст.253 ГК РФ).

Общая собственность на имущество, по умолчанию, является долевой.

По общему правилу, образование земельных участков из земельных участков, находящихся в частной собственности и принадлежащих нескольким собственникам, осуществляется по соглашению между ними об образовании земельного участка.

Однако указанное правило не распространяется на выдел земельных участков в счет доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (см. ст.13).

6. В силу п.7 комментируемой статьи образование земельных участков из земельных участков, находящихся в границах застроенной территории, в отношении которой в соответствии с ГрК РФ принято решение о ее развитии и заключен договор о развитии застроенной территории, осуществляется лицом, с которым заключен такой договор, в соответствии с документацией по планировке территории, утвержденной в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности (см. ст.45 ГрК РФ и др.). Здесь применению подлежат нормы 46.1-46.3 ГрК РФ.

7. Исходя из нормы, закрепленной в п.8 комментируемой статьи, споры об образовании земельных участков рассматриваются только в судебном порядке. Данная норма является императивной и не предполагает расширительного толкования (см. определение ВС РФ от 15.04.2019 г. N 308-ЭС19-3183 по делу N А32-5609/2018, определение ВС РФ от 03.05.2018 г. N 305-ЭС18-4339 по делу N А40-78707/2016, определение ВС РФ от 11.04.2016 г. N 308-ЭС16-2227 по делу N А53-28520/2014, определение ВС РФ от 04.09.2015 г. N 309-КГ15-10273 по делу N А60-22877/2013 и др.).

Общий порядок рассмотрения земельных споров регламентирован в ст.64 ЗК РФ.

Комментарий к статье 11.3. Образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности

1. Пункт первый комментируемой статьи определяет порядок образования земельных участков, находящихся в публичной собственности. Он имеет некоторые отличия от норм, регулирующих образование иных земельных участков. Специфика закрепления особого порядка заключается в том, что исходные земельные участки находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований.

Для образования таких земельных достаточно представить один из документов:

1) проект межевания территории, подготовленный в соответствии ГрК РФ (см. ст.43);

2) проектную документацию лесных участков (см. ст.70.1 ЛК РФ);

3) утвержденную схему расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена ст.11.10 ЗК РФ.

2. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает, что образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается при отсутствии утвержденного проекта межевания территории с учетом положений, предусмотренных п.3 настоящей статьи:

1) или в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка;

2) или в соответствии с утвержденной схемой расположения земельных участков на кадастровом плане территории (см. письмо Росреестра от 11.04.2018 г. N 14-03826-ГЕ/18).

3. Если лесной участок образуется для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения, то согласно п.2.1 комментируемой статьи необходим только утвержденный проект межевания территории - проектная документация не нужна (см. письмо Минэкономразвития России от 09.10.2018 г. N ОГ-Д23-9965; постановление Арбитражного суда Уральского округа от 26.12.2018 г. N Ф09-7299/18 по делу N А60-16712/2018).

4. Исчерпывающий перечень случаев, когда образование земельных участков осуществляется исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории, предусмотрен п.3 комментируемой статьи, для целей применения которых рекомендуем принять во внимание разъяснения, содержащиеся в письме Минстроя России от 06.03.2019 г. N 7778-МЕ/06, письме Росреестра от 11.04.2018 г. N 14-03826-ГЕ/18, письме Минстроя России от 29.11.2017 г. N 52226-ОГ/09, письме Росреестра от 28.11.2017 г. N 01-14004-ГЕ/17, письме Комитета по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям ГД ФС РФ от 19.12.2016 г. N 3.12-22/475, письме Росреестра от 20.02.2016 г. N 14-01209/16@, письме ФГБУ "ФКП Росреестра" от 21.12.2015 г. N 10-4579-КЛ, письме Росреестра от 26.10.2015 г. N 14-исх/15370-ГЕ/15 и др.

5. Положениями п.4 комментируемой статьи установлено, что особенности образования земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях их предоставления гражданам в соответствии с Федеральным законом 01.05.2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", определяются нормами этого закона (см. ст.2 и др.).

Стоит учитывать, что п.4 комментируемой статьи признается указанным законом (см. ч.4 ст.20) утратившим силу с 1 января 2035 г.

Комментарий к статье 11.4. Раздел земельного участка

1. Пункт 1 комментируемой статьи закрепляет общую норму, согласно которой при разделе земельного участка образуется несколько земельных участков, а земельный участок, из которого при разделе образуются земельные участки, прекращает свое существование. Исключение составляют случаи, закрепленные в п.4, 6 комментируемой статьи, а также иные случаи, предусмотренные другими федеральными законами (см. письмо Минэкономразвития России от 13.03.2013 г. N ОГ-Д23-1210, определение ВС РФ от 07.07.2017 г. N 304-ЭС17-8212 по делу N А46-8727/2016, определение ВС РФ от 10.05.2017 г. N 308-ЭС17-2901 по делу N А63-960/2016, определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 23.09.2015 г. N 310-КГ15-5224 по делу N А64-8446/2013, определение ВС РФ от 03.08.2015 г. N 310-КГ15-5224 по делу N А64-8446/2013 и др.).

2. В п.2 комментируемой статьи решается вопрос о праве на образуемые земельные участки: при разделе земельного участка у его собственника возникает право собственности на все образуемые в результате раздела земельные участки (см. письмо Минэкономразвития РФ от 20.08.2009 N Д23-2696, Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018), утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018 (см. п.31), постановление Арбитражного суда Московского округа от 05.06.2019 г. N Ф05-7528/2019 по делу N А41-69740/2018, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 30.03.2017 г. N Ф04-21564/2015 по делу N А45-17040/2014 и др.).

3. В случае если разделу подлежит земельный участок, находящийся в общей собственности, то в силу п.3 комментируемой статьи каждый сособственник сохраняет право общей собственности на все образуемые в результате такого раздела земельные участки, если иное не установлено соглашением между такими сособственниками (см. письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 26.11.2014 г. N 10-3881-КЛ, письмо Росреестра от 04.04.2012 г. N 14-2354-ГЕ).

4. В соответствии с проектом межевания территории осуществляется раздел земельного участка, предоставленного садоводческому или огородническому некоммерческому товариществу (см. Федеральный закон от 29.07.2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

В силу п.4 комментируемой статьи при разделе такого земельного участка могут быть образованы один или несколько земельных участков, предназначенных для ведения гражданином садоводства или огородничества либо относящихся к имуществу общего пользования. При этом земельный участок, раздел которого осуществлен, сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок) (см. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018), утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018 (см. п.31)).

5. Пункт 5 комментируемой статьи посвящен урегулированию вопроса раздела земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории.

Раздел земельного участка, предоставленного для комплексного освоения, осуществляется лицом, с которым заключен договор о комплексном освоении территории в отношении такого земельного участка, в соответствии с проектом межевания территории, утвержденным в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности (см. ст.43 ГрК РФ, ст.6 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации").

6. Пункт 6 комментируемой статьи предусматривает, что при разделе земельного участка могут быть образованы один или несколько земельных участков с сохранением земельного участка, раздел которого осуществлен, в измененных границах:

1) в случае, если такой земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности;

2) для целей, предусмотренных ст.13 Федерального закона от 30.12.2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

7. В целях раздела земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставленного на праве постоянного (бессрочного) пользования, аренды или безвозмездного пользования, исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (см. ст.39.2 ЗК РФ) в течение одного месяца со дня поступления от заинтересованного лица заявления об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории обязаны принять решение об утверждении этой схемы или решение об отказе в ее утверждении с указанием оснований для отказа (см. определение ВС РФ от 18.02.2019 г. N 310-КГ18-25474 по делу N А14-185/2018, определение ВС РФ от 24.08.2018 г. N 308-КГ18-12591 по делу N А63-8140/2017 и др.).

В этом случае к заявлению об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории прилагаются:

1) подготовленная заявителем схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которые предлагается образовать и (или) изменить;

2) копии правоустанавливающих и (или) правоудостоверяющих документов на исходный земельный участок, если права на него не зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости.

Комментарий к статье 11.5. Выдел земельного участка

1. При выделе земельного участка образуются один или несколько земельных участков.

По общему правилу, выдел земельного участка осуществляется в случае выдела доли или долей из земельного участка, находящегося в долевой собственности.

При этом земельный участок, из которого осуществлен выдел, сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок) (см. п.2 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2016), утв. Президиумом ВС РФ 20.12.2016).

2. В силу п.2 комментируемой статьи:

1) при выделе земельного участка у участника долевой собственности, по заявлению которого осуществляется выдел земельного участка, возникает право собственности на образуемый земельный участок. При этом указанный участник долевой собственности утрачивает право долевой собственности на измененный земельный участок.

2) другие участники долевой собственности сохраняют право долевой собственности на измененный земельный участок с учетом изменившегося размера их долей в праве долевой собственности (см. определение ВС РФ от 09.01.2019 г. N 310-ЭС18-21638 по делу N А09-17230/2016, определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 30.10.2018 г. N 85-КГ18-14, определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 01.08.2017 г. N 83-КГ17-15, определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 31.05.2016 г. N 16-КГ16-18 и др.).

3. В силу п.3 комментируемой статьи особенности выдела земельного участка в счет земельных долей устанавливаются Федеральным законом от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (подробнее см. ст.13 указанного закона) (см. также письмо Росреестра от 21.08.2018 N 14-08520-ГЕ/18, письмо Минэкономразвития России от 03.02.2016 N ОГ-Д23-1193, письмо Росреестра от 29.04.2014 N 14-исх/04866-ГЕ/14, определение ВС РФ от 01.04.2014 г. N 32-КГ13-13 и др.)

Комментарий к статье 11.6. Объединение земельных участков

1. При объединении смежных земельных участков образуется один земельный участок, и существование таких смежных земельных участков прекращается (см. письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 17.06.2015 г. N 10-1235-ВГ, определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 10.07.2018 г. N 19-КГ18-13, определение ВС РФ от 18.12.2017 г. N 308-ЭС17-18300 по делу N А32-17903/2016 и др.).

2. При объединении земельных участков у собственника возникает право собственности на образуемый земельный участок (см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 13.02.2018 г. N Ф06-28484/2017 по делу N А55-13775/2017, постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.05.2014 г. по делу N А20-3092/2012 и др.).

3. При объединении земельных участков, принадлежащих на праве собственности разным лицам, у таких лиц возникает право общей собственности на образуемые земельные участки (см. постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.05.2014 г. по делу N А20-3092/2012, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.01.2014 г. по делу N А57-11542/2013 и др.).

4. При объединении земельных участков, принадлежащих на праве общей собственности разным лицам, у них возникает право общей собственности на образуемый земельный участок в соответствии с гражданским законодательством (см. ст.244 и др. статьи гл.16 "Общая собственность" ГК РФ; определение Санкт-Петербургского городского суда от 04.07.2012 г. N 33-8851/2012).

5. По общему правилу, предусмотренному п.5 комментируемой статьи, не допускается объединение земельных участков, предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного пользования.

Однако данное правило не распространяется на случаи, если все указанные земельные участки предоставлены на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного пользования одному лицу (см. постановление Президиума ВАС РФ от 08.10.2013 г. N 3463/13 по делу N А35-803/2012, апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 07.11.2016 г. по делу N 33-21470/2016, постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 16.08.2017 г. N 10АП-10964/2017 по делу N А41-30331/17 и др.).

6. Нормы п.6 комментируемой статьи допускают возможность объединения земельного участка, обремененного залогом, с земельным участком, не обремененным залогом. В таком случае право залога будет распространяться на весь образуемый земельный участок.

В то же время соглашением сторон могут быть предусмотрены иные условия обременения (см. определение ВС РФ от 18.06.2018 г. N 306-КГ18-7454 по делу N А55-13775/2017).

Комментарий к статье 11.7. Перераспределение земельных участков

1. Перераспределение является одним из способов преобразования земельных участков, закрепленных в ЗК РФ.

При перераспределении:

1) из нескольких смежных земельных участков образуются несколько других смежных земельных участков, и существование таких смежных земельных участков прекращается;

2) земель и земельного участка существование исходного земельного участка прекращается и образуется новый земельный участок (см. письмо Росреестра России от 19.09.2018 г. N 14-09458-ГЕ/18, письмо Росреестра от 31.10.2017 г. N 14-12831-ГЕ/17, письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 17.06.2015 N 10-1235-ВГ и др.).

2. В силу прямого указания п.2 комментируемой статьи при перераспределении земельных участков, находящихся в частной собственности, у их собственников возникает право собственности на соответствующие образуемые земельные участки в соответствии с соглашениями между такими собственниками об образовании земельных участков (см. кассационное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 31.10.2018 г. N 50-КГ18-20, определение ВС РФ от 10.04.2017 г. N 303-КГ17-2496 по делу N А73-5441/2016 и др.).

3. Исключение из общего правила, регулирующего перераспределение земельных участков, установлено п.3 комментируемой статьи. Закреплено, что перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, между собой и таких земель и (или) земельных участков и земельных участков, находящихся в частной собственности, осуществляется в случаях и в порядке, которые предусмотрены гл.V.4 ЗК РФ (см. письмо Росреестра России от 19.09.2018 г. N 14-09458-ГЕ/18, письмо Росреестра от 17.12.2014 г. N 14-исх/14713-ГЕ/14).

Комментарий к статье 11.8. Возникновение и сохранение прав, обременений (ограничений) на образуемые и измененные земельные участки

1. Отношения в сфере возникновения и сохранения права собственности на образуемые или измененные земельные участки являются предметом земельно-правового регулирования и осуществляются в соответствии со ст.11.4-11.7 ЗК РФ.

2. Положениями п.2 комментируемой статьи предусмотрено, что у лица, которому предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве пожизненного наследуемого владения или праве безвозмездного пользования земельный участок, из которого при разделе, объединении или перераспределении образуются земельные участки, возникает соответственно право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право безвозмездного пользования на образуемые земельные участки (см. определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 06.06.2017 по делу N 305-ЭС17-1570, А41-69411/2013, определение ВС РФ от 24.04.2017 N 305-ЭС17-1570 по делу N А41-69411/2013 и др.).

3. По общему правилу, закрепленному п.3 комментируемой статьи, принятие решений о предоставлении образуемых и измененных земельных участков по основаниям, предусмотренным в п.1 и 2 комментируемой статьи, не требуется.

4. В п.4 комментируемой статьи закреплено важное правило, в силу которого в случае образования земельных участков из земельных участков, используемых на основании договоров аренды или безвозмездного пользования, осуществляющее такое использование лицо в отношении измененных земельных участков:

1) сохраняет право аренды или безвозмездного пользования;

2) и (или) имеет право без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на заключение с ним договоров аренды образуемых и измененных земельных участков или договоров безвозмездного пользования ими на прежних условиях.

Данное правило действует, если иное не установлено соглашением сторон.

5. "Манипуляции" с земельными участками (раздел, объединение, перераспределение или выдел) не влияют на границы установленных в отношении таких земельных участков сервитутов (частных, публичных). В силу п.5 комментируемой статьи сервитуты, публичные сервитуты, установленные в отношении земельных участков, из которых при разделе, объединении, перераспределении или выделе образуются земельные участки, сохраняются в отношении образуемых или измененных земельных участков в прежних границах (см. постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 02.11.2018 г. N Ф07-13535/2018 по делу N А21-2305/2017, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 27.05.2015 г. N Ф06-23703/2015 по делу N А55-14020/2014 и др.).

6. Положениями п.6 комментируемой статьи закреплено общее правило о том, что обременения (ограничения) прав, не указанные в п.2, 4, 5 статьи, сохраняются в отношении образуемых земельных участков, измененных земельных участков в прежних границах.

При этом залог сохраняется в отношении образуемых земельных участков, измененных земельных участков, если иное не предусмотрено федеральным законом (см. ст.13 Федерального закона от 30.12.2004 г. N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации").

Однако если такие обременения (ограничения) прав на земельные участки установлены на основании договоров, то применяются установленные п.4 комментируемой статьи правила о заключении договоров, об изменении договоров (см. определение ВС РФ от 03.10.2017 г. N 308-КГ17-13482 по делу N А63-8688/2016, определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 17.11.2015 г. N 306-КГ15-8301 по делу N А65-21616/2014, постановление Арбитражного суда Московского округа от 29.03.2016 г. N Ф05-2761/2016 по делу N А41-70901/2014 и др.).

Комментарий к статье 11.9. Требования к образуемым и измененным земельным участкам

1. Общие требования, предъявляемые к образуемым и измененным земельным участкам, закреплены в нормах комментируемой статьи с их последующей детализацией в смежном законодательстве.

В силу п.1 комментируемой статьи предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами.

Градостроительным регламентом (см. п.9 ст.1, ст.36 ГрК РФ) определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В силу п.6 ст.30 ГрК РФ в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:

1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;

2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4) расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории.

Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства определяются по правилам ст.38 ГрК РФ.

По общему правилу, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают в себя:

1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;

2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;

4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

2. В силу п.2 комментируемой статьи предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или в отношении которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяются в соответствии с ЗК РФ, другими федеральными законами.

По общему правилу, предусмотренному ч.3 ст.36 ГрК РФ, действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Однако в силу ч.4 ст.36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки:

1) в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия;

2) в границах территорий общего пользования;

3) предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами;

4) предоставленные для добычи полезных ископаемых.

В соответствии с ч.6 ст.36 ГрК РФ градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.

Что касается норм других законов, то здесь обратим внимание на Федеральный закон от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (ст.4), Федеральный закон от 07.07.2003 г. N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве" (ст.4), Федеральный закон от 11.06.2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" (ст.12). Также укажем на соответствующие разъяснения, содержащиеся в следующих документах: письмо Минэкономразвития России от 15.09.2017 г. N 26268-ВА/Д23и, письмо Росреестра от 26.04.2017 г. N 19-01452/17, письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 19.07.2016 г. N 10-3153-КЛ и др.

3. В силу п.3 комментируемой статьи границы земельных участков не должны пересекать границы муниципальных образований и (или) границы населенных пунктов (см. письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 16.10.2018 г. N 10N-2202-МС, письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 07.10.2014 г. N 10-3202-КЛ, письмо Минэкономразвития России от 07.03.2013 г. N ОГ-Д23-1058).

4. В п.4 комментируемой статьи закреплено важное правило, согласно которому не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости.

Так, формирование земельного участка, занятого объектом недвижимости, должно осуществляться таким образом, чтобы собственник этого объекта имел возможность осуществлять его обслуживание и эксплуатацию, то есть в границы земельного участка должны входить как часть, которая занята объектом, так и часть, необходимая для его использования (см. п.29 Обзора судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета, утв. Президиумом ВС РФ 30.11.2016).

5. Также не допускается раздел, перераспределение или выдел земельных участков, если сохраняемые в отношении образуемых земельных участков обременения (ограничения) не позволяют использовать указанные земельные участки в соответствии с разрешенным использованием (см. определение ВС РФ от 18.06.2018 г. N 308-ЭС18-7144 по делу N А32-2417/2017, определение ВС РФ от 23.01.2017 г. N 309-ЭС15-10829 по делу N А60-7747/2014, определение СК по гражданским делам ВС РФ от 19.07.2016 г. N 18-КГ16-61).

6. Образование земельных участков не должно:

1) приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам;

2) нарушать требования, установленные ЗК РФ, другими федеральными законами.

О разъяснении указанных норм см. письмо Росреестра от 01.03.2016 г. N 14-01386/16, письмо Минэкономразвития России от 07.03.2013 г. N ОГ-Д23-1058 и др.

7. В п.7 комментируемой статьи установлен общий запрет на образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон, лесничеств, лесопарков.

Однако этот запрет не распространяется на ситуацию, когда земельный участок образуется для проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, размещения линейных объектов, гидротехнических сооружений, а также водохранилищ, иных искусственных водных объектов (см. письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 19.07.2016 г. N 10-3153-КЛ, письмо Росреестра от 30.10.2015 г. N 14-исх/15623-ГЕ/15).

Комментарий к статье 11.10. Схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории

1. Пунктом 1 комментируемой статьи установлено определение схемы расположения земельного участка, которая является одним из обязательных документов, необходимых для дальнейшей регистрации прав. Напомним, что данный документ необходим, если участок образуется из государственных или муниципальных земель, в отношении которых не утвержден проект межевания территории (п.2 ст.11.3, подп.5 п.16 ст.11.10 ЗК РФ).

Схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (далее по тексту - схема расположения земельного участка) - это изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории.

В схеме расположения земельного участка указываются:

1) площадь каждого образуемого земельного участка;

2) в случае, если предусматривается образование двух и более земельных участков, указываются также их условные номера.

Для целей применения норм комментируемой статьи во внимание необходимо принимать также положения ст.3.5 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", регулирующие порядок согласования схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории при образовании земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности.

2. В п.2 комментируемой статьи закреплены общие требования, предъявляемые к подготовке схемы расположения земельного участка.

Такая подготовка осуществляется с учетом:

а) утвержденных:

документов территориального планирования;

правил землепользования и застройки;

проекта планировки территории;

землеустроительной документации;

положения об особо охраняемой природной территории;

б) наличия:

зон с особыми условиями использования территорий;

земельных участков общего пользования;

территорий общего пользования;

красных линий;

местоположения границ земельных участков;

местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами);

объектов незавершенного строительства.

3. По общему правилу подготовка схемы расположения земельного участка обеспечивается уполномоченными органами - исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предусмотренными ст.39.2 ЗК РФ.

Исключения из указанного правила предусмотрены нормами комментируемой статьи (см. п.4-8).

4. Положениями п.4-8 комментируемой статьи оговорены случаи, когда подготовка схемы расположения земельного участка обеспечивается иными субъектами в исключение из общего правила п.3 настоящей статьи:

1) подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для предоставления без проведения торгов может быть обеспечена гражданином или юридическим лицом;

2) подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для проведения аукциона по продаже земельного участка или аукциона на право заключения договора аренды земельного участка может быть обеспечена гражданином или юридическим лицом.

Однако это правило не распространяется на случаи образования земельного участка из земель или земельных участков, расположенных в границах субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя или в границах населенных пунктов;

3) подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования путем раздела земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставленного юридическому лицу на праве постоянного (бессрочного) пользования, может быть обеспечена указанным юридическим лицом;

4) подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования путем раздела земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и предоставленного гражданину или юридическому лицу на праве аренды или безвозмездного пользования, может быть обеспечена указанными гражданином или юридическим лицом;

5) подготовка схемы расположения земельного участка в целях его образования для последующего изъятия для государственных или муниципальных нужд может быть обеспечена лицом, в пользу которого изымается земельный участок;

6) в случае образования земельных участков путем перераспределения земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства, и земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, подготовка схем расположения земельных участков обеспечивается гражданами, являющимися собственниками таких земельных участков.

Для целей практического применения указанных положений следует принимать во внимание разъяснения, содержащиеся в письме Росреестра от 24.12.2018 г. N 19-12996-ВС/18, письме Росреестра от 26.10.2015 г. N 14-исх/15370-ГЕ/15, а также судебную практику (см., например, п.13 Обзора судебной практики по делам, связанным с оспариванием отказа в осуществлении кадастрового учета, утв. Президиумом ВС РФ 30.11.2016, определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 17.08.2017 г. N 32-КГ17-21, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 21.05.2019 г. N Ф03-1659/2019 по делу N А51-20536/2018, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 23.04.2019 г. N Ф02-1432/2019 по делу N А19-18996/2018, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12.11.2018 г. N Ф02-4448/2018 по делу N А33-8182/2017, постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 01.09.2016 г. N 10АП-9827/2016 по делу N А41-11065/16, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 10.03.2017 г. N Ф04-325/2017 по делу N А70-6664/2016, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 09.10.2018 г. N 05АП-6919/2018 по делу N А51-30403/2017 и др.).

5. По общему правилу, закрепленному в абз.1 п.9 комментируемой статьи, подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется в форме электронного документа (см. письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 20.10.2015 г. N 10-3695-КЛ, письмо Росреестра от 04.08.2015 г. N 14-07861/15).

Однако если подготовку схемы расположения земельного участка обеспечивает гражданин в целях образования земельного участка для его предоставления гражданину без проведения торгов, то подготовка данной схемы, в соответствии с абз.2 п.9 комментируемой статьи, может осуществляться по выбору указанного гражданина либо в форме электронного документа или в форме документа на бумажном носителе (см. постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 07.03.2019 г. N 05АП-883/2019 по делу N А51-20536/2018, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 19.07.2018 г. N 05АП-2242/2018 по делу N А51-30324/2017).

6. В п.10 комментируемой статьи детализировано, что подготовка схемы расположения земельного участка в форме электронного документа может осуществляться с использованием официального сайта органа регистрации прав в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" или с использованием иных технологических и программных средств.

В качестве органа регистрации прав выступает (см. п.10 комментируемой статьи, ст.3 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости") федеральный орган исполнительной власти (и его территориальные органы), уполномоченный Правительством РФ на осуществление государственного кадастрового учета, государственной регистрации прав, ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, а именно - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) (см. постановление Правительства РФ от 01.06.2009 г. N 457 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии") (далее по тексту - орган регистрации прав, Росреестр).

Здесь также необходимо учесть, что отдельные полномочия органа регистрации прав могут осуществлять иные субъекты в случаях, предусмотренных п.4 и 5 ст.3 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

7. Чтобы сделать схему расположения земельного участка в форме электронного документа при помощи официального сайта Росреестра (www.rosreestr.ru), необходимо воспользоваться сервисом "Личный кабинет правообладателя". При этом для работы в личном кабинете необходимо изначально зарегистрироваться на Едином портале государственных услуг Российской Федерации (www.gosuslugi.ru).

Сервис позволит нанести границы образуемого земельного участка на кадастровый план территории, просмотреть его площадь, отредактировать сформированные границы, проверить участок на предмет наличия пересечений с границами иных наделов. Далее можно будет просто скачать электронный документ.

Здесь следует учесть, что в силу абз.1 п.11 комментируемой статьи орган регистрации прав обеспечивает возможность подготовки схемы расположения земельного участка в форме электронного документа с использованием своего официального сайта любым заинтересованным лицом за плату. Размер такой платы и порядок ее взимания устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

В настоящее время в этом отношении действует приказ Минэкономразвития России от 14.01.2015 г. N 6 "О порядке взимания и размерах платы за возможность подготовки схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа с использованием официального сайта федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственного кадастрового учета недвижимого имущества и ведения государственного кадастра недвижимости в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Однако если речь идет о подготовке схемы расположения земельного участка в форме электронного документа органами государственной власти или органами местного самоуправления с использованием официального сайта органа регистрации прав, то такая подготовка согласно абз.2 п.11 комментируемой статьи осуществляется без взимания платы.

8. В п.12 комментируемой статьи уточняется, что форма схемы расположения земельного участка, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе, требования к формату схемы расположения земельного участка при подготовке схемы расположения земельного участка в форме электронного документа, требования к подготовке схемы расположения земельного участка устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

В данном отношении отметим:

приказ Минвостокразвития России от 25.05.2018 г. N 93 "Об утверждении требований к схеме размещения земельного участка на публичной кадастровой карте в форме электронного документа и требований к схеме размещения земельного участка на кадастровом плане территории в форме документа на бумажном носителе";

приказ Минэкономразвития России от 27.11.2014 г. N 762 "Об утверждении требований к подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории и формату схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории в форме электронного документа, формы схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, подготовка которой осуществляется в форме документа на бумажном носителе";

9. По общему правилу, закрепленному в п.13 комментируемой статьи, схема расположения земельного участка утверждается решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, уполномоченных на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков (см., например, приказ Минвостокразвития России от 07.09.2017 г. N 267 "Об утверждении схемы расположения земельного участка, находящегося в федеральной собственности, расположенного на территории свободного порта Владивосток, на кадастровом плане территории и образовании земельного участка", распоряжение Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга от 20.10.2016 г. N 126-р "Об утверждении Административного регламента Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга по предоставлению государственной услуги по утверждению схем расположения земельного участка на кадастровом плане территории, если указанное полномочие не отнесено к компетенции иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга", постановление администрации муниципального образования Лодейнопольский муниципальный район Ленинградской области от 27.06.2018 г. N 680 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Утверждение и выдача схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории муниципального образования").

Однако иные правила могут быть предусмотрены ЗК РФ (см. письмо Росреестра от 10.10.2018 г. N 14-10242-ГЕ/18, письмо Росреестра от 28.11.2017 г. N 01-14004-ГЕ/17, письмо Росреестра от 24.03.2016 г. N 14-02174/16).

10. Положениями п.14 комментируемой статьи определены сведения, которые в обязательном порядке должны быть указаны в решении об утверждении схемы расположения земельного участка в отношении каждого из земельных участков, подлежащих образованию в соответствии со схемой расположения земельного участка:

1) площадь земельного участка, образуемого в соответствии со схемой расположения земельного участка;

2) адрес земельного участка или при отсутствии адреса земельного участка иное описание местоположения земельного участка;

3) кадастровый номер земельного участка или кадастровые номера земельных участков, из которых в соответствии со схемой расположения земельного участка предусмотрено образование земельного участка, в случае его образования из земельного участка, сведения о котором внесены в Единый государственный реестр недвижимости;

4) территориальная зона, в границах которой образуется земельный участок, или в случае, если на образуемый земельный участок действие градостроительного регламента не распространяется или для образуемого земельного участка не устанавливается градостроительный регламент, вид разрешенного использования образуемого земельного участка;

5) категория земель, к которой относится образуемый земельный участок.

О применении указанных положений см. письмо Росреестра от 11.04.2018 г. N 14-03826-ГЕ/18, письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 19.07.2016 г. N 10-3153-КЛ, письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 09.10.2015 г. N 10-3512-КЛ.

11. В п.15 комментируемой статьи обозначен срок, в течение которого остается действительным решение об утверждении схемы расположения земельного участка. Этот срок составляет два года. В этот период заинтересованное лицо должно осуществить постановку на кадастровый учет земельного участка.

Суды, отказывая в удовлетворении требований о понуждении сформировать земельный участок, обращают внимание на то, что истечение срока действия утвержденной схемы расположения земельного участка, установленного п.15 ст.11.10 ЗК РФ, не связанное с действиями компетентного органа власти и обусловленное исключительно волеизъявлением истцов, в течение длительного периода времени не предпринявших действий к дальнейшему оформлению спорного участка, не лишает заинтересованных лиц права повторно обратиться к ответчику по вопросу предварительного согласования предоставления земельного участка, включая утверждение схемы расположения испрашиваемого им земельного участка, с представлением необходимых документов для решения соответствующего вопроса (см. апелляционное определение Новосибирского областного суда от 06.10.2016 г. по делу N 33-10052/2016).

12. В п.16 комментируемой статьи закреплены основания для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка:

1) несоответствие схемы расположения земельного участка ее форме, формату или требованиям к ее подготовке, которые установлены в соответствии с п.12 комментируемой статьи;

2) полное или частичное совпадение местоположения земельного участка, образование которого предусмотрено схемой его расположения, с местоположением земельного участка, образуемого в соответствии с ранее принятым решением об утверждении схемы расположения земельного участка, срок действия которого не истек;

3) разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных ст.11.9 ЗК РФ требований к образуемым земельным участкам;

4) несоответствие схемы расположения земельного участка утвержденному проекту планировки территории, землеустроительной документации, положению об особо охраняемой природной территории;

5) расположение земельного участка, образование которого предусмотрено схемой расположения земельного участка, в границах территории, для которой утвержден проект межевания территории.

Обратим внимание, что до 01.01.2020 допускается отказ в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории по основаниям, установленным законом субъекта РФ, наряду с основаниями, предусмотренными п.16 комментируемой статьи. Об этом сказано в ч.29 ст.34 Федерального закона от 23.06.2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

13. В п.17 комментируемой статьи оговорены условия определения границ земельного участка, образуемого в соответствии со схемой расположения земельного участка, в случае их пересечения с границами земельного участка (земельных участков), образуемого в соответствии с проектом межевания территории.

Если такой проект межевания территории был утвержден после дня утверждения схемы расположения земельного участка и до истечения срока действия решения о ее утверждении, то образование земельного участка осуществляется в соответствии с утвержденной схемой его расположения.

14. Согласно п.18 комментируемой статьи в решении об утверждении схемы расположения земельного участка указывается на право гражданина или юридического лица, обратившихся с заявлением об утверждении схемы расположения земельного участка, на обращение без доверенности с заявлением о государственном кадастровом учете образуемого земельного участка и о государственной регистрации права собственности Российской Федерации, права собственности субъекта РФ или права муниципальной собственности на образуемый земельный участок (см. письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 16.01.2019 г. N 10-0029/19, письмо Минэкономразвития России от 10.03.2017 г. N ОГ-Д23-2478, письмо Минэкономразвития России от 01.02.2017 г. N ОГ-Д23-996).

15. В п.19 комментируемой статьи закреплено требование о недопустимости требовать от заявителя согласования схемы расположения земельного участка, а также предоставления документов, не предусмотренных ЗК РФ (см. постановление Арбитражного суда Уральского округа от 23.11.2018 г. N Ф09-6543/18 по делу N А76-40227/2017, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 08.05.2018 г. N Ф09-1124/18 по делу N А76-10841/2017, постановление Арбитражного суда Центрального округа от 19.04.2018 г. N Ф10-740/2018 по делу N А83-9029/2017).

16. Пункт 20 комментируемой статьи определяет срок и порядок направления необходимых сведений в орган регистрации прав исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими решение об утверждении схемы расположения земельного участка.

Предусмотрено, что указанные субъекты, принявшие решение об утверждении схемы расположения земельного участка, направляют в орган регистрации права данное решение с приложением к нему схемы расположения земельного участка.

Срок предоставления данных сведений составляет не более чем пять рабочих дней со дня принятия решения об утверждении схемы расположения земельного участка.

Указанные сведения предоставляются в том числе с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного электронного взаимодействия.

Сведения, содержащиеся в указанных решении и схеме, подлежат отображению на кадастровых картах, предназначенных для использования неограниченным кругом лиц (см. письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 07.04.2015 г. N 10-0946-КЛ).

17. В п.21 комментируемой статьи содержится уточнение, в силу которого подготовка единым институтом развития в жилищной сфере схемы расположения земельного участка в форме электронного документа с использованием официального сайта органа регистрации прав в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" осуществляется без взимания платы, что направлено на сокращение издержек заказчика.

О понятии единого института развития в жилищной сфере, его целях, задачах и функциях см. Федеральный закон от 13.07.2015 г. N 225-ФЗ "О содействии развитию и повышению эффективности управления в жилищной сфере и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Комментарий к главе II. Охрана земель

Комментарий к статье 12. Цели охраны земель

Отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.

Положениями комментируемой статьи раскрывается целевое содержание охраны земель:

1) первая цель - превентивная, профилактическая, состоит в предотвращении загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы;

2) вторая цель заключается в ликвидации загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы;

3) третья цель - это обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.

Реализация указанных целей обеспечивается в рамках соответствующих мероприятий, регламентированных как общими нормами ст.13, 14, 42 ЗК РФ, так и нормами смежного законодательства, прежде всего, Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", а также принятыми в целях реализации законодательных норм подзаконными актами.

При этом стоит отличать организационно-правовые механизмы охраны земель от охраны иных территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий (см. апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 16.05.2019 г. N 52-АПА19-2).

Комментарий к статье 13. Содержание охраны земель

1. Охрана земель - деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленная на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.

Охрана земель является одним из составных элементов охраны окружающей среды - деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленной на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Все собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны в соответствии со ст.42 ЗК РФ:

использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности;

не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы;

выполнять иные требования, предусмотренные ЗК РФ, федеральными законами.

2. В соответствии с п.2 комментируемой статьи в целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (см. ст.5 ЗК РФ) возлагается обязанность проводить следующие мероприятия:

1) по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения;

2) по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия;

3) по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации.

Для целей практического применения указанных норм следует учитывать разъяснения, содержащиеся в письме Минсельхоза России от 10.10.2018 г. N 10-П-4885/ОГ, письме Минсельхоза России от 25.09.2017 г. N 19-Е-4338/ог, письме Росприроднадзора от 18.11.2014 г. N СМ-08-02-32/18383.

3. В п.3 комментируемой статьи определена основная правовая база, регламентирующая осуществление мероприятий по охране земель:

1) ЗК РФ;

2) Федеральный закон от 16.07.1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения";

3) Федеральный закон от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Также стоит указать на регулирование правил мелиорации нормами Федерального закона от 10.01.1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель".

4. Положения п.4 комментируемой статьи определяют, что при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ, связанных с пользованием недрами, плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

По данному поводу в Правилах проведения рекультивации и консервации земель (утв. постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 г. N 800) даны определения понятий "нарушение почвенного слоя", "нарушенные земли", "плодородный слой почвы" и др.

Улучшение малопродуктивных земель является элементом землевания - мелиоративного мероприятия, осуществляемого путем нанесения на поверхность малопродуктивных почв плодородного слоя или путем внесения в почвенный слой других почв с иными недостающими этой малопродуктивной почве свойствами и обеспечивающее улучшение водно-физических, тепловых, агрохимических и других свойств торфяников, солонцов, глинистых, песчаных и других малопродуктивных почв (см. ГОСТ Р 58330.2-2018 "Мелиорация. Виды мелиоративных мероприятий и работ. Классификация", утв. и введен в действие приказом Росстандарта от 25.12.2018 г. N 1143-ст с 1 июля 2019 г.).

Разработка схемы рекультивации и землевания согласно приказу Роскомзема от 28.12.1995 г. N 70 включает:

выявление наличия малопродуктивных угодий, заскладированных и подлежащих вывозу запасов плодородного слоя почвы;

изучение прогнозных и проектных проработок по вопросам нарушения земель, их отработке и рекультивации, снятию плодородного слоя почвы и определению ожидаемого его объема, консервации действующих горных предприятий;

выявление потребности в рекреационных площадях;

предварительный выбор направлений рекультивации нарушенных и подлежащих нарушению земель.

5. Пунктом 5 комментируемой статьи предусмотрена обязанность для лиц, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обеспечить их рекультивацию.

Рекультивация земель - мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений.

Рекультивации в обязательном порядке подлежат нарушенные земли в случаях, предусмотренных ЗК РФ, ЛК РФ, другими федеральными законами, а также земли, которые подверглись загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, содержание которых не соответствует нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, нарушенные земли сельскохозяйственного назначения.

Рекультивация земель должна обеспечивать восстановление земель до состояния, пригодного для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, путем обеспечения соответствия качества земель нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в отношении земель сельскохозяйственного назначения также нормам и правилам в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения, но не ниже показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения, порядок государственного учета которых устанавливается Министерством сельского хозяйства Российской Федерации применительно к земельным участкам, однородным по типу почв и занятым однородной растительностью в разрезе сельскохозяйственных угодий, а в отношении земель, указанных в ч.2 ст.60.12 ЛК РФ, также в соответствии с целевым назначением лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

Об аспектах применения комментируемых норм см. разъяснения, содержащиеся в следующих документах: письмо Росприроднадзора от 27.07.2018 г. N РН-09-01-36/15783, письмо Минсельхоза России от 29.11.2016 г. N 15-К-7252/ОГ, письмо Росимущества от 17.10.2016 г. N ПП-10/43108 и др.

6. Порядок проведения рекультивации земель устанавливается Правительством РФ (см. постановление Правительства РФ от 10.07.2018 г. N 800 "О проведении рекультивации и консервации земель"). Утвержденные указанным постановлением Правила проведения рекультивации и консервации земель устанавливают порядок проведения рекультивации и консервации земель, а также особенности рекультивации земель, указанных в ч.2 ст.60.12 ЛК РФ, и в равной мере распространяются на земли и земельные участки.

Рекультивация земель осуществляется в соответствии с утвержденным проектом рекультивации земель путем проведения технических и (или) биологических мероприятий:

1) технические мероприятия могут предусматривать планировку, формирование откосов, снятие поверхностного слоя почвы, нанесение плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, возведение ограждений, а также проведение других работ, создающих необходимые условия для предотвращения деградации земель, негативного воздействия нарушенных земель на окружающую среду, дальнейшего использования земель по целевому назначению и разрешенному использованию и (или) проведения биологических мероприятий;

2) биологические мероприятия включают комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств почвы.

При осуществлении технических мероприятий по рекультивации земель, указанных в ч.2 ст.60.12 ЛК РФ, использование отходов производства и потребления, а также захоронение токсичных вскрышных пород не допускаются.

Рекультивация земель может осуществляться путем поэтапного проведения работ по рекультивации земель при наличии в проекте рекультивации земель выделенных этапов работ, для которых определены содержание, объемы и график работ по рекультивации земель для каждого этапа работ, а в случае осуществления рекультивации земель с привлечением средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации также сметные расчеты (локальные и сводные) затрат на проведение работ по рекультивации земель для каждого этапа работ.

Проект рекультивации земель подготавливается в составе проектной документации на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, если такие строительство, реконструкция приведут к деградации земель и (или) снижению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, или в виде отдельного документа в иных случаях.

Срок проведения работ по рекультивации земель определяется проектом рекультивации земель и не должен составлять более 15 лет.

Завершение работ по рекультивации земель подтверждается актом о рекультивации земель, который подписывается лицом, исполнительным органом государственной власти, органом местного самоуправления, обеспечившими проведение рекультивации. Такой акт должен содержать сведения о проведенных работах по рекультивации земель, а также данные о состоянии земель, на которых проведена их рекультивация, в том числе о физических, химических и биологических показателях состояния почвы, определенных по итогам проведения измерений, исследований, сведения о соответствии таких показателей установленным требованиям. К акту прилагают соответствующие документы.

7. Если негативное воздействие на земли привело к их деградации, ухудшению экологической обстановки и (или) нарушению почвенного слоя, в результате которых не допускается осуществление хозяйственной деятельности, а устранение таких последствий путем рекультивации невозможно, то допускается консервация земель.

Консервация земель - мероприятия по уменьшению степени деградации земель, предотвращению их дальнейшей деградации и (или) негативного воздействия нарушенных земель на окружающую среду, осуществляемые при прекращении использования нарушенных земель.

Порядок проведения консервации земель устанавливается Правительством РФ (см. Правила проведения рекультивации и консервации земель, утв. постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 г. N 800).

Консервация земель проводится в отношении нарушенных земель, негативное воздействие на которые привело к их деградации, ухудшению экологической обстановки и (или) нарушению почвенного слоя, в результате которых не допускается осуществление хозяйственной деятельности, если устранение таких последствий путем рекультивации земель в целях обеспечения соблюдения требований, предусмотренных п.5 указанных Правил, невозможно в течение 15 лет.

Консервация земель осуществляется в соответствии с утвержденным проектом консервации земель путем проведения технических и (или) биологических мероприятий. Проект консервации земель подготавливается в виде отдельного документа.

Срок проведения работ по консервации земель определяется проектом консервации земель и не должен составлять более 25 лет.

Завершение работ по консервации земель подтверждается актом о консервации земель, который подписывается лицом, исполнительным органом государственной власти, органом местного самоуправления, обеспечившими проведение рекультивации. Такой акт должен содержать сведения о проведенных работах по консервации земель, а также данные о состоянии земель, на которых проведена их консервация, в том числе о физических, химических и биологических показателях состояния почвы, определенных по итогам проведения измерений, исследований, сведения о соответствии таких показателей установленным требованиям. К акту прилагают соответствующие документы.

8. Положениями п.8 комментируемой статьи предусмотрена обязанность лиц, в результате деятельности которых возникла необходимость консервации земель, возместить правообладателям земельных участков, в отношении которых принято решение о консервации, убытки.

Такие убытки возмещаются в соответствии со ст.57 ЗК РФ (см. комментарий к указанной статье).

9. В п.9 комментируемой статьи содержатся отсылочные нормы о том, что охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.

Среди федеральных норм, подлежащих применению, следует указать на Федеральный закон от 30.04.1999 N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (см. ст.5-7 и др.), Федеральный закон от 07.05.2001 N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" (см. ст.11-13 и др.).

В некоторых субъектах РФ изданы и применяются нормативные правовые акты, направленные на охрану земель, занятых оленьими, отгонными, сезонными пастбищами.

Так, например, в Чукотском автономном округе действует Закон Чукотского автономного округа от 21.12.2007 г. N 159-ОЗ "Об охране земель, занятых оленьими пастбищами в Чукотском автономном округе", который реализует отношения, связанные с охраной земель, занятых оленьими пастбищами на территории Чукотского автономного округа. В соответствии со ст.2 данного закона охрана земель, занятых оленьими пастбищами, включает в себя мероприятия, направленные:

1) на сохранение, восстановление почвенно-растительного покрова и других полезных свойств земли;

2) на защиту земель, занятых оленьими пастбищами, от водной и ветровой эрозии, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, загрязнения отходами производства, химическими и радиоактивными веществами от других процессов разрушения;

3) на рекультивацию нарушенных земель, занятых оленьими пастбищами, восстановление их почвенно-растительного покрова, других полезных свойств земли и своевременное вовлечение ее в хозяйственный оборот;

4) на снятие и сохранение почвенно-растительного покрова при проведении работ, связанных с нарушением земель, занятых оленьими пастбищами.

В случаях, когда невозможно восстановить почвенно-растительный покров деградированных земель, занятых оленьими пастбищами, а также загрязненных химическими и (или) радиоактивными веществами сверх установленных предельно допустимых норм, производственными отходами, предусматривается их консервация в порядке, установленном Правительством РФ.

В целях охраны земель, занятых оленьими пастбищами на территории Чукотского автономного округа, определяются следующие приоритетные направления:

1) ведение учета и осуществление проверки состояния земель, занятых оленьими пастбищами, в порядке, установленном Правительством Чукотского автономного округа;

2) предупреждение и защита оленьих пастбищ от негативного воздействия пожаров;

3) предупреждение несанкционированного движения гусеничной техники вне отведенных дорог по землям, занятым оленьими пастбищами;

4) предупреждение нарушения и восстановление нарушенного почвенно-растительного покрова при разведке и добыче полезных ископаемых, проведении строительно-монтажных работ, прокладке трубопроводов и дорог на землях, занятых оленьими пастбищами.

На территории Республики Алтай действует Закон Республики Алтай от 03.03.2008 г. N 5-РЗ "О порядке определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства в Республике Алтай", который регулирует использование земель сельскохозяйственного назначения в целях ведения отгонного животноводства на территории Республики Алтай и направлен на: целевое и рациональное их использование и охрану; сохранение и улучшение естественных кормовых угодий; предотвращение отрицательных последствий антропогенного воздействия; сохранение и воспроизводство природных ландшафтов. Права и обязанности лиц при использовании ими земель в целях отгонного животноводства регламентированы в ст.8 данного закона. Так, в частности, закреплено, что лица, использующие земли в целях отгонного животноводства, обязаны: эффективно использовать предоставленные им земельные участки в целях отгонного животноводства в соответствии с их целевым назначением, применять природоохранные технологии производства с прохождением экологической экспертизы, не допускать ухудшения экологической обстановки на используемой территории в результате своей хозяйственной деятельности, не допускать деградации пастбищ, уменьшения видового состава растительности, характерной для данного участка, происходящего в результате чрезмерной эксплуатации данного пастбища; осуществлять комплекс мероприятий по охране земельных участков, используемых в целях отгонного животноводства, в соответствии с ЗК РФ, другими нормативными правовыми актами Российской Федерации и Республики Алтай.

Комментарий к статье 14. Использование земель и земельных участков, подвергшихся загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами

В соответствии с комментируемой статьей земли и земельные участки, которые подверглись загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, а также расположенные на них здания, сооружения используются в порядке, определенном Правительством РФ. При этом на таких землях и земельных участках запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.

В настоящее время издано постановление Правительства РФ от 27.02.2004 г. N 112, которым утверждены Правила использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения.

Загрязненные земли в зависимости от характера и уровня загрязнения или показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением:

1) переводятся в земли запаса для консервации в случае невозможности обеспечения безопасности здоровья человека и необходимого качества производимой на этих землях продукции, а также при отсутствии эффективных технологий восстановления загрязненных земель;

2) используются по целевому назначению с установлением особых условий их использования и режима хозяйственной или иной деятельности с целью обеспечения безопасности здоровья человека и необходимого качества производимой на этих землях продукции;

3) используются по целевому назначению без установления особых условий их использования и режима хозяйственной или иной деятельности, если уровень загрязнения и показатели неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением, не превышают установленные нормативы.

Также следует обратить внимание на Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами (утв. Роскомземом 10.11.1993 г. и Минприроды РФ 18.11.1993 г.) (см. письмо Минприроды России от 27.12.1993 N 04-25/61-5678), который устанавливает правила расчета платы в возмещение ущерба, причиненного загрязнением земель (почв) химическими веществами, включая загрязнение земель несанкционированными свалками промышленных, бытовых и других отходов, и распространяется на любые земли, независимо от их местоположения и форм собственности.

Комментарий к главе III. Собственность на землю

Комментарий к статье 15. Собственность на землю граждан и юридических лиц

1. В комментируемой статье установлены общие принципы приобретения частной собственности на землю. В силу п.1 комментируемой статьи собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации (см. комментарий к ст.25 ЗК РФ) (см. определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 29.01.2019 г. N 78-КГ18-76, определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 20.04.2017 г. N 308-эс16-1003 по делу N А32-35198/2014 и др.).

2. Поскольку ЗК РФ имеет в виду сложившиеся рыночные отношения, в которые вовлечены земельные участки в статусе объектов различных сделок, законодатель провозглашает равенство возможностей по приобретению земельных участков в собственность. По этому поводу в п.2 комментируемой статьи закреплено, что:

1) граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность;

2) земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с ЗК РФ, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

Таким образом, существует ряд ситуаций, когда земельные участки не могут находиться в частной собственности. Земельный кодекс РФ на этот счет предусматривает:

1) земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством (абз.1 п.2 ст.27 ЗК РФ);

2) земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (абз.2 п.2 ст.27 ЗК РФ);

3) запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с ВК РФ, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования (п.8 ст.27 ЗК РФ);

4) земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации (п.12 ст.85 ЗК РФ);

5) земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации (п.6 ст.95 ЗК РФ).

Среди иных федеральных законов, нормы которых устанавливают ограничения о предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, отметим:

1) Федеральный закон от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (ст.3);

2) Федеральный закон от 04.12.2006 г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (ст.3);

3) Федеральный закон от 07.02.2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (ст.48);

4) Федеральный закон от 21.12.2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (ст.28);

5) Федеральный закон от 03.07.2016 г. N 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" (ст.32);

6) Закон РФ от 14.07.1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (ст.6);

7) Федеральный закон от 03.04.1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности" (ст.7.1);

8) Федеральный закон от 27.02.2003 г. N 29-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" (ст.4);

9) Федеральный закон от 03.06.2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" (ст.7);

10) Федеральный закон от 29.12.1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" (ст.4);

11) Федеральный закон от 19.07.1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" (ст.13);

12) Федеральный закон от 31.05.1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (ст.1);

13) Федеральный закон от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (ст.6, 12 и др.);

14) Закон РФ от 15.04.1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" (ст.8, 9);

15) Федеральный закон от 31.05.1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (ст.29).

3. Не все субъекты могут иметь земельные участки на праве собственности. В частности, такие ограничения распространяются на иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц. В соответствии с п.3 комментируемой статьи эти субъекты не могут обладать на праве собственности земельными участками:

1) находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации;

2) находящимися на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

Такого рода ограничение выступает мерой территориальной безопасности государства, т.е. устанавливается в публичных интересах.

В настоящее время действует Указ Президента РФ от 09.01.2011 г. N 26, которым утверждены перечни приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками; см. также письмо Минэкономразвития России от 15.06.2011 г. N Д23-2555.

Стоит отметить, что положения комментируемой статьи явились предметом проверки Конституционным Судом РФ (см. постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы"). Конституционный Суд РФ в указанном постановлении отметил, что возможные ограничения федеральным законом права владения, пользования и распоряжения имуществом, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц. Исходя из предписаний ст.9 и 36 Конституции РФ, федеральное законодательство в области регулирования земельных отношений определяет, что земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью и что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается соответствующими законами. При этом объектом права собственности на землю являются земельные участки, представляющие собой часть поверхности земли в границах территории РФ. При предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и ее территориальную целостность. Конституция РФ в качестве общего принципа российского законодательства устанавливает "национальный режим" для иностранных лиц и лиц без гражданства, т.е. в отношении прав и обязанностей приравнивает их к российским гражданам. Сама по себе возможность предоставления иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права на определенных условиях приобретать в собственность и в определенных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками - постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте, - не противоречит конституционно-правовому статусу земли как публичного достояния многонационального народа России и вытекает из статей 9 (часть 2) и 35 (части 1 и 2) Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьей 62 (часть 3). Таким образом, оспариваемые положения ЗК РФ, которыми регулируются вопросы, касающиеся предоставления в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельных участков, расположенных на определенных территориях, не противоречат Конституции РФ как направленные на конкретизацию ее положений о предназначении и конституционно-правовом статусе земли.

Комментарий к статье 16. Государственная собственность на землю

1. В соответствии с п.1 ст.214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ).

В силу п.2 ст.214 ГК РФ земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

Пункт 1 комментируемой статьи закрепляет презумпцию государственной собственности в Российской Федерации, указав по аналогии с нормами п.2 ст.214 ГК РФ, что государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Данный вывод подтверждается позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении Конституционного суда РФ от 23.04.2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы".

Презумпция государственной собственности на землю была введена практикой Верховного Суда РСФСР вскоре после произошедших в России событий октября 1917 года. Кроме того, этому способствовал и тот факт, что в ходе Первой мировой и Гражданской войн многие люди были убиты, высланы, эмигрировали или, наконец, просто утратили правоустанавливающие документы. В связи с этим, если при рассмотрении спора не удавалось выяснить, кому же принадлежит право на спорную вещь, суд признавал ее государственной собственностью, опираясь на то, что подавляющее большинство недвижимых вещей (за исключением небольших объектов) были национализированы в 1917-1919 гг. В дальнейшем, начиная с периода после Второй мировой войны, презумпция права государственной собственности фактически перестала применяться судами.

С принятием в 1994 г. ГК РФ начала формироваться постепенная практика приватизации земельных участков, что привело к появлению на рынке множества земельных участков, находящихся в частной собственности, и необходимости правового основания для разграничения различных видов собственности на земельные участки.

В этот период изменилась ситуация и с муниципальной собственностью. Федеральный закон от 17.07.2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (утратил силу) исходил из того, что в составе земель, которые во времена СССР находились в единой государственной собственности, нужно выделять участки, которые принадлежат на праве собственности Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям.

Таким образом, в 2001 г. установились все предпосылки для необходимости правового закрепления оснований для разграничения превалирующей в период СССР государственной собственности на землю и появившихся новых видов права собственности на землю, что и привело к закреплению в п.1 комментируемой статьи соотношения государственной собственности с иными видами собственности.

2. Обратим внимание, что в формулировке п.1 комментируемой статьи используется термин земельного права еще советского периода истории, а именно термин "земля", а не "земельные участки", который стал традиционным в сфере гражданского оборота. Также не совсем корректной с точки зрения современного устройства российского государства является применение обобщенной категории "государственная собственность" без определения к какому виду государственной собственности - собственности Российской Федерации или ее субъектов относятся комментируемые положения.

Действующие положения Конституции РФ и гражданского законодательства РФ исходят из того, что единой и неделимой государственной собственности нет, а следует выделять такие ее виды, как право собственности Российской Федерации (федеральная собственность) и право собственности субъектов РФ. В связи с этим во многих работах специалистов гражданского и земельного права обоснованно делается вывод о том, что положения ЗК РФ нуждаются в корректировке с учетом современной терминологии и положений конституционного и гражданского законодательства РФ. О таком гармоничном развитии земельного законодательства указывал еще в 2000 г. Конституционный Суд РФ в своем определении от 06.07.2000 г. N 133-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации".

В Советском Союзе в условиях существования исключительной государственной собственности на землю существовал единый государственный земельный фонд, который не делился на собственность непосредственно Союза ССР и собственность союзных республик. Статья 11 Конституции (Основного закона) Союза Советских Социалистических Республик 1977 г. (далее - Конституция СССР 1977 г.) (утратила силу) в своей первоначальной редакции предусматривала, что государственная собственность - общее достояние всего советского народа, основная форма социалистической собственности. В исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса. Аналогичные нормы были закреплены и в изначальной редакции ст.11 Конституции (Основном законе) Российской Федерации - России 1978 г. (далее - Конституция РФ 1978 г.) (утратила силу).

В 1990 г. в целях обеспечения дальнейшего развития осуществляемых в стране глубоких политических и экономических преобразований был принят Закон СССР от 14.03.1990 г. N 1360-I "Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР" (утратил силу), в соответствии с которым в Конституции СССР 1977 г. закреплялось (в том числе), что:

1) государство создает условия, необходимые для развития разнообразных форм собственности, и обеспечивает равную их защиту (ч.1 ст.10);

2) земля, ее недра, воды, растительный и животный мир в их естественном состоянии являются неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории, находятся в ведении Советов народных депутатов и предоставляются для использования гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям (ч.2 ст.10);

2) для ведения крестьянского и личного подсобного хозяйства и других целей, предусмотренных законом, граждане вправе иметь земельные участки в пожизненном наследуемом владении, а также в пользовании (ст.11);

3) государственной собственностью является общесоюзная собственность, собственность союзных республик, собственность автономных республик, автономных областей, автономных округов, краев, областей и других административно-территориальных единиц (коммунальная собственность) (ст.13).

Затем последовало принятие Закона РСФСР от 15.12.1990 г. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР" (утратил силу), в соответствии с которым в ст.10 Конституции РФ 1978 г. также было закреплено, что государство создает условия для развития разнообразных форм собственности и обеспечивает равную защиту всех ее форм. При этом в ст.11 отмечалось, что в Российской Федерации устанавливаются следующие формы собственности на природные ресурсы: государственная (федеральная, республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга), муниципальная, частная (юридических лиц и граждан), коллективная (общая совместная, общая долевая). Владение, пользование и распоряжение природными ресурсами регулировалось законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, правовыми актами Советов народных депутатов автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий. В соответствии со ст.12 земельные участки для производства сельскохозяйственной продукции могли быть предоставлены государством в пользование, пожизненное наследуемое владение или собственность.

Немногим позже был принят Закон РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24.12.1990 г. (утратил силу), который в ст.1 установил, что на территории РСФСР отношения собственности на землю, другие природные ресурсы, средства производства, предметы потребления и иное имущество регулируются законами РСФСР и республик, входящих в Российскую Федерацию, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий. Отношения собственности, не предусмотренные указанным законом, регулировались Гражданским кодексом РСФСР и иными законодательными актами РСФСР, а также законодательными актами республик, входящих в РСФСР, и актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий. Таким образом, по вопросу определения права собственности приоритет был именно за положениями Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24.12.1990 г., выступающими в качестве специальных по отношению к нормам гражданского законодательства.

В ст.2 указанного закона, посвященной праву собственности, отмечалось, что имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организаций). Объектами права собственности помимо иного имущества могли быть также земельные участки. Установление государством в какой бы то ни было форме ограничений или преимуществ в осуществлении права собственности в зависимости от нахождения имущества в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций) не допускалось.

Положениями ст.6 Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24.12.1990 г. (утратил силу) были урегулированы аспекты собственности и других вещных прав на землю и природные ресурсы. В частности, было предусмотрено, что:

1) земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием народов, проживающих на соответствующей территории, и, в соответствии с законами РСФСР и республик, входящих в Российскую Федерацию, находятся в ведении Советов народных депутатов;

2) земельные участки могут находиться в частной, государственной, муниципальной собственности и собственности общественных объединений (организаций) или предоставляться во владение и пользование гражданину, юридическому лицу, государственным, национально-государственным и административно-территориальным образованиям в соответствии с Земельным кодексом РСФСР, законодательными актами РСФСР, республик, входящих в Российскую Федерацию;

3) иные вещные права на земельные участки и другие природные ресурсы предоставляются и осуществляются в случаях и порядке, предусмотренных законодательными актами РСФСР.

В целях исполнения требований Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" от 24.12.1990 г. (утратил силу) было принято действующее до настоящего времени постановление Верховного Совета РФ от 27.12.1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", в котором закреплено, что виды собственности на землю и ее недра, водные ресурсы, лесной фонд, растительный и животный мир определяются в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.

Земельный кодекс РСФСР от 25.04.1991 г. (утратил силу) в первоначальной редакции в ст.6 закреплял государственную собственность на землю в виде федеральной собственности РСФСР и собственности республик, входящих в состав РСФСР, за исключением земель, переданных в собственность граждан, колхозов, коллективов других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ. Вопросы, касающиеся собственности граждан, пожизненного наследуемого владения и аренды земельных участков, были регламентированы в ст.7 данного закона.

Интересно отметить, что Гражданский кодекс РСФСР от 11.06.1964 г. (утратил силу) с момента первоначальной редакции и вплоть до принятия Федерального закона от 30.11.1994 г. N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", которым раздел II "Право собственности", а также некоторые иные положения были признаны утратившими силу с 1 января 1995 г., предусматривал в ст.95, что земля, ее недра, воды и леса состоят в исключительной собственности государства и предоставляются только в пользование.

Принятая в 1993 г. Конституция РФ в ст.9 закрепила, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Принятие новой Конституции РФ и образование полноценного федеративного государства с входящими в его состав республиками, краями, областями, автономными областями, автономными округами, городами федерального значения, закрепление конституционной гарантии осуществления местного самоуправления на всей территории России и разных форм собственности на землю обусловило проблемы разграничения государственной собственности на землю между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями.

В целях сохранения и рационального использования природных ресурсов, имеющих общегосударственное значение, обеспечения устойчивого развития Российской Федерации в условиях рыночной экономики был издан Указ Президента РФ от 16.12.1993 г. N 2144 "О федеральных природных ресурсах" (утратил силу), где было указано на целесообразность в соответствии с действующим законодательством осуществлять разграничение государственной собственности на природные ресурсы, определив в составе земель, вод, лесов, недр, ресурсов животного и растительного мира федеральные природные ресурсы, исходя из принципа их общегосударственного значения. В п.2 данного указа был закреплен перечень федеральных природных ресурсов, в том числе:

земельные участки и другие природные объекты, предоставляемые для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, а также осуществления других функций, отнесенных к ведению федеральных органов государственной власти;

земельные участки, занятые федеральными энергетическими, транспортными и космическими системами, объектами ядерной энергетики, связи, метеорологической службы, историко-культурного и природного наследия, а также другими объектами, находящимися в федеральной собственности;

земельные участки, водные и иные природные объекты федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых территорий федерального значения.

Немногим позднее последовало принятие Указа Президента РФ от 24.12.1993 г. N 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации", в соответствии с которым были признаны недействующими многие положения Земельного кодекса РСФСР от 25.04.1991 г., в том числе устанавливающие аспекты права собственности на землю.

В дальнейшем новый Гражданский кодекс (часть первая Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 г. N 51-ФЗ) в ст.214 установил новые критерии права государственной собственности (в том числе и на землю), которые остаются неизменными до настоящего времени.

Однако сама процедура проведения разграничения государственной собственности на землю, по существу, была установлена только спустя 8 лет после принятия обозначенных выше указов Федеральным законом от 17.07.2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (утратил силу). В соответствии с п.2 ст.2 этого закона основанием государственной регистрации права собственности на земельные участки Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований являлись акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также вступившие в законную силу судебные решения по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю. Указанные перечни готовились в соответствии с утвержденными Правительством РФ правилами специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти и согласовывались с органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Был утвержден целый ряд таких перечней (см., например, распоряжение Правительства РФ от 30.06.2006 г. N 935-р, распоряжение Правительства РФ от 22.06.2006 г. N 902-р, распоряжение Правительства РФ от 30.06.2006 г. N 936-р и др.).

Чуть позже был принят новый Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. N 136-ФЗ, в п.2 ст.16 которого в первоначальной редакции закреплялось, что разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю".

Однако реализация Федерального закона от 17.07.2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (утратил силу) показала, что предусмотренная процедура разграничения настолько сложна, что процесс разграничения государственной собственности на землю мог затянуться на долгие годы. В связи с этим с 1 июля 2006 г. Федеральный закон от 17.07.2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" был признан утратившим свою юридическую силу, а в Федеральный закон от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и ЗК РФ внесены соответствующие нормативные положения, регламентирующие основания для разграничения государственной собственности между публично-территориальными образованиями.

См. Федеральный закон от 17.04.2006 г. N 53-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации".

В частности, Федеральный закон от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" был дополнен ст.3.1, определяющей условия разграничения государственной собственности на землю, где в том числе закреплялось, что изданные Правительством РФ до 01.07.2006 г. акты об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, являются основанием для государственной регистрации права собственности соответственно Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на такие земельные участки.

В п.2 комментируемой статьи слова "Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю" были заменены словами "настоящим Кодексом и федеральными законами". Среди других федеральных законов следует отметить ЛК РФ (ст.8), Федеральный закон от 03.07.2016 г. N 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" (ст.32), Закон РФ от 14.07.1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" (ст.6), Федеральный закон от 03.06.2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" (ст.7) и др.

Дальнейшее развитие правового регулирования разграничения государственной собственности на землю произошло в 2014-2016 гг., когда целым рядом законов в ЗК РФ и смежные с ним законы были внесены существенные дополнения, посвященные регламентации отношений, связанных с государственной и муниципальной собственностью на землю. В частности, был уточнен, упорядочен и детализирован порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, порядок установления сервитута на таких участках, восполнены существовавшие до этого времени пробелы в законодательстве, связанные с определением порядка обмена земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на земельные участки, находящиеся в частной собственности, и прочие связанные с этим аспекты.

3. Следует отметить, что до настоящего времени процесс разграничения государственной собственности на землю окончательно не завершен, поскольку на территории России все еще существуют неразграниченные земли. В связи с этим в ст.3.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" закреплен механизм предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. В частности, предусмотрено, что предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется:

органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа, за исключением случаев, предусмотренных п.2 ст.3.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации";

органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения, за исключением случаев, предусмотренных п.2 ст.3.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации";

органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных п.2 ст.3.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации";

органами исполнительной власти субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в отношении земельных участков, расположенных в границах указанных субъектов, если законами указанных субъектов не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя;

федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, в случае предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог федерального значения;

федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом, в случае, предусмотренном п.12 ст.3.4 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации";

органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае предоставления земельных участков для размещения автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.

Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, также являются органами, уполномоченными на заключение в отношении таких земельных участков договора мены, соглашения об установлении сервитута, соглашения о перераспределении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на принятие решений о перераспределении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и на выдачу разрешения на использование земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в соответствии с ЗК РФ.

См., например, распоряжение Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга от 03.06.2016 г. N 50-р "Об утверждении Административного регламента Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга по предоставлению государственной услуги по заключению соглашения о перераспределении земельных участков, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, земель и(или) земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и земельных участков, находящихся в частной собственности".

См., например, постановление администрации муниципального образования Кировский муниципальный район Ленинградской области от 24.05.2018 г. N 1132 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Заключение соглашения о перераспределении земель и(или) земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства".

Комментарий к статье 17. Собственность Российской Федерации (федеральная собственность) на землю

1. Комментируемая статья определяет правовые основания для отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации (федеральной собственности).

Необходимо отметить, что первые три абзаца п.1 комментируемой статьи практически идентичны по своему текстовому выражению с первыми пунктами ст.18 и 19 ЗК РФ - двух последующих статей, посвященных праву собственности на землю субъектов РФ и муниципальных образований. Таким образом, законодатель обеспечил универсальный подход к правовым основаниям разграничения государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований. двух последующих статей, посвященных праву собственности на землю субъектов РФ и муниципальных образований.

Для целей применения норм комментируемой статьи следует учитывать, что в силу п.3 ст.214 ГК РФ от имени Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст.125 ГК РФ. Согласно п.1 ст.125 ГК РФ от имени Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

2. Первое основание отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации - это прямое указание в федеральном законе земельных участков, которые относятся к федеральной собственности. Например, в соответствии со ст.8 ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. В соответствии с ч.1 ст.13 Федерального закона от 19.07.1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий, относится исключительно к федеральной собственности и находится под охраной государства. В силу ч.1 ст.7 Федерального закона от 03.06.2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью Российской Федерации, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов РФ или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности.

Таким образом, в системе действующего законодательства в целях дополнительной защиты государственных интересов на федеральном уровне, прежде всего, связанных с обороной, безопасностью и целостностью государства, а также обеспечения федерального уровня защиты прав и свобод граждан присутствуют федеральные законы, устанавливающие перечень земель, которые могут находиться только в федеральной собственности (см. также комментарий к п.2 ст.15 ЗК РФ).

Второе основание отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации - это разграничение государственной собственности на землю. В соответствии с п.1 ст.3.1 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" к федеральной собственности относятся:

земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;

земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;

К федеральной собственности также относятся земельные участки, право собственности на которые возникло на основании принятых до 01.06.2006 г. актов Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, а также на основании вступивших в законную силу судебных решений по спорам, связанным с разграничением государственной собственности на землю.

Так, определением ВС РФ от 12.04.2016 г. N 309-ЭС16-2485 по делу N А71-3895/2015 было отказано администрации муниципального образования "Город Ижевск" в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ по взысканию арендной платы за пользование земельным участком, право государственной собственности на который не было разграничено. В обосновании своих доводов суд указал, что вступившим в законную силу решением арбитражного суда по делу N А71-12664/2014 установлено, что право собственности Российской Федерации на спорный земельный участок возникло в силу закона; право собственности на земельный участок было разграничено на основании ст.3.1 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", поскольку на участке расположены объекты недвижимости, находящиеся в федеральной собственности не позднее 2006 года; ввиду того, что собственником спорного земельного участка в спорный период являлась Российская Федерация, администрация не вправе распоряжаться этим участком и претендовать на получение платы за фактическое пользование.

Третье основание отнесения земельных участков к собственности Российской Федерации - приобретения права собственности на земельные участки по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. При этом основания возникновения прав на землю определены в ст.25 ЗК РФ, в п.1 которой отмечено, что права на земельные участки, предусмотренные гл.III "Собственность на землю" и гл.IV "Ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут, публичный сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное пользование земельными участками" ЗК РФ, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами. Также следует принять во внимание нормы ст.52 ЗК РФ, где конкретизировано, что отчуждение земельного участка его собственником другим лицам осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством, с учетом предусмотренных ст.27 ЗК РФ ограничений оборотоспособности земельных участков.

Основания приобретения права собственности закреплены в ст.218 ГК РФ. По общему правилу (п.2 ст.218 ГК РФ) право собственности на имущество, которое имеет собственника, может быть приобретено другим лицом на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества. Данные нормы согласуются с положениями п.1 ст.260 ГК РФ, в силу которых лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст.209 ГК РФ) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. Исходя из этого, земельный участок может быть приобретен в федеральную собственность, например, на основании сделки по купле-продаже этого участка (см. ст.549 и другие нормы § 7 "Продажа недвижимости" ГК РФ; ст.37 "Особенности купли-продажи земельных участков" и др. ЗК РФ).

Однако положения ст.218 ГК РФ не исчерпывают всех возможных способов возникновения права собственности. И на это прямо указывают нормы п.3 ст.218 ГК РФ, в соответствии с которыми в случаях и в порядке, предусмотренных ГК РФ, лицо может приобрести право собственности на имущество, не имеющее собственника, на имущество, собственник которого неизвестен, либо на имущество, от которого собственник отказался или на которое он утратил право собственности по иным основаниям, предусмотренным законом.

И здесь стоит учитывать, что в ряде случаев основание прекращения права собственности у одного субъекта является одновременно основанием возникновения права собственности у другого. Общие основания прекращения права собственности закреплены в ст.235 ГК РФ и детализированы в последующих статьях гл.15 ГК РФ, регулирующей аспекты перекрещения права собственности. Основания прекращения права собственности на земельный участок закреплены в ст.44 ЗК РФ с их последующей конкретизацией в соответствующих статьях гл.VII ЗК РФ.

Так, например, право федеральной собственности на земельные участки может возникнуть вследствие их реквизиции, конфискации (подп.5, 6 п.2 ст.235, ст.242, 243 ГК РФ).

В силу ст.50 ЗК РФ земельный участок может быть безвозмездно изъят у его собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления (конфискация) (см. об этом подробнее комментарий к указанной статье).

Согласно ст.51 ЗК РФ в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, земельный участок может быть временно изъят у его собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков (реквизиция) и выдачей ему документа о реквизиции. В случае невозможности возврата реквизированного земельного участка его собственнику возмещается рыночная стоимость этого земельного участка, устанавливаемая в соответствии со ст.66 ЗК РФ, или по его желанию предоставляется равноценный земельный участок.

Необходимо принять во внимание, что реквизицией не является изъятие земельных участков, осуществляемое в порядке изъятия для государственных или муниципальных нужд на условиях и в порядке, которые установлены гл.VII.1 ЗК РФ.

В качестве возможного способа приобретения земельных участков в федеральную собственность допустимо рассматривать также изъятие земельного участка для государственных нужд (ст.279 ГК РФ).

При этом не следует отождествлять правоотношения по изъятию земельного участка для государственных нужд в случае, если собственник согласен на его выкуп, и отношения по приобретению земельного участка Российской Федерацией на основании договора купли-продажи, поскольку совокупность юридических фактов и их значение при изъятии и при купле-продаже земельных участков различаются. При изъятии земельного участка необходимым юридическим фактом является акт федерального органа исполнительной власти об изъятии земельного участка. Заключаемый впоследствии договор должен лишь конкретизировать условия выполнения указанного решения. Приобретение государством земельных участков на основании гражданско-правовых сделок без использования процедуры предварительного изъятия земельных участков производится на основании гражданско-правового договора, который непосредственно в данном случае является основанием возникновения права собственности. Указанный договор определяет содержание административного акта, принимаемого уполномоченным органом исполнительной власти РФ для приобретения земельных участков, основной целью которого является уточнение порядка финансирования сделки из бюджета и т.п. При этом стоит также учитывать, что основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, равно как и его порядок, строго регламентированы законом (см. ст.279 ГК РФ, ст.49 ЗК РФ, гл.VII.1 ЗК РФ).

В то же время не все из возможных способов приобретения права собственности, установленных гражданским законодательством, могут быть применимы в отношении приобретения права государственной, а также муниципальной собственности на земельные участки. Так, исходя из анализа положений ст.214 ГК РФ, правовой позиции, изложенной в абз.3 п.16 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29.04.2010 г. N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", право собственности на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, не может быть приобретено в силу приобретательной давности. Такие участки приобретаются в собственность в порядке, предусмотренном земельным законодательством.

По данному вопросу суды приходят к единой позиции о том, что:

1) поскольку среди оснований приобретения права собственности на земельные участки, установленных положениями ЗК РФ, приобретательная давность не указана, данное обстоятельство не может являться основанием для приобретения права государственной или муниципальной собственности на земельный участок (см. постановление Арбитражного суда Московского округа от 15.11.2016 г. N Ф05-16491/2016 по делу N А40-143882/2015, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16.05.2017 г. N Ф02-1888/2017 по делу N А19-2507/2016, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2016 г. N 15АП-22792/2015 по делу N А32-11060/2015, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.08.2013 г. N 17АП-8345/2013-ГК по делу N А60-3471/2013 и др.);

2) по смыслу ст.234 ГК РФ основанием приобретения права собственности на имущество в силу приобретательной давности является владение имуществом в отсутствие собственника, поэтому в отношении земельных участков применение приобретательной давности имеет свои особенности, которые заключаются, прежде всего, в том, что приобретательная давность может быть применена только в отношении тех земельных участков, которые находятся в частной собственности определенного лица (физического или юридического) и которыми это лицо владеет при соблюдении определенных условий (см. апелляционное определение Магаданского областного суда от 02.04.2019 г. по делу N 33-225/2019, апелляционное определение Свердловского областного суда от 25.04.2017 г. по делу N 33-6847/2017, постановление Президиума Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 14.07.2017 г. N 44г-33/2017, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2016 г. N 05АП-2518/2016 по делу N А24-4469/2015, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 11.07.2014 г. N 08АП-4242/2014 по делу N А75-11249/2013 и др.);

3) право собственности на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, не может быть приобретено в силу приобретательной давности, поскольку они не являются бесхозяйным имуществом. Такие участки приобретаются в собственность именно в порядке, предусмотренном земельным законодательством, а сам по себе факт пользования имуществом с разрешения собственника не может служить основанием для признания права собственности в силу приобретательной давности (см. постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 25.05.2016 г. N 05АП-2518/2016 по делу N А24-4469/2015, апелляционное определение Верховного суда Республики Северная Осетия-Алания от 26.03.2014 г. по делу N 33-287/14).

Комментарий к статье 18. Собственность на землю субъектов Российской Федерации

1. Положениями п.1 комментируемой статьи предусмотрено четыре основания отнесения земельных участков к собственности субъектов РФ. Для целей применения указанных норм важно учитывать, что в силу п.3 ст.214 ГК РФ от имени субъектов РФ права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст.125 ГК РФ. В частности, от имени субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти субъектов РФ в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В составе Российской Федерации находятся субъекты РФ, перечисленные в ч.1 ст.65 Конституции РФ. Согласно ч.1 ст.77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (см. Федеральный закон от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

2. Первое основание отнесения земельных участков к собственности субъектов РФ - это прямое указание в федеральном законе земельных участков, которые относятся к собственности субъектов РФ.

Так, например, согласно ч.2 ст.7 Федерального закона от 03.06.2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации" земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью субъектов РФ, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов РФ.

Второе основание отнесения земельных участков к собственности субъектов РФ - это разграничение государственной собственности на землю. В соответствии с п.2 ст.3.1 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" к собственности субъектов РФ относятся:

земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ;

земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, за исключением таких земельных участков, находящихся в собственности Российской Федерации, собственности муниципальных образований, граждан и юридических лиц либо предоставленных физическим или юридическим лицам на ином вещном праве;

Здесь необходимо принять во внимание, что к собственности субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга относятся расположенные в границах этих субъектов РФ земельные участки, указанные не только в п.2 ст.3.1 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", но и в п.3 данной статьи (земельные участки, отнесенные к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов).

В силу п.5 ст.3.1 указанного закона к собственности субъектов РФ также относятся земельные участки, право собственности на которые возникло на основании принятых до 01.06.2006 г. актов Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые у субъектов РФ возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю.

Третье основание отнесения земельных участков к собственности субъектов РФ - приобретения права собственности на земельные участки по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Реализация указанного основания аналогична основанию, предусмотренному для приобретения права федеральной собственности на земельные участки абз.4 п.1 ст.17 ЗК РФ (см. п.2 комментария к указанной статье).

Четвертое основание отнесения земельных участков к собственности субъектов РФ - безвозмездная передача земельных участков субъектам РФ из федеральной собственности.

Как уже было отмечено ранее, в силу п.1 ст.260 ГК РФ, лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст.209 ГК РФ) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. Согласно п.3 ст.209 ГК РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Исходя из этого, законодатель допускает возможность безвозмездной передачи земельных участков субъектам РФ из федеральной собственности. При этом такого рода передача не осуществляется произвольно, она строго регламентирована нормами земельного законодательства, а именно, гл.V.5 "Безвозмездная передача земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов Российской Федерации".

Стоит обратить внимание, что указанное основание приобретения земельных участков в собственность субъектов РФ было внесено в ЗК РФ в 2011 г. в связи с необходимостью упрощения порядка передачи из федеральной собственности объектов недвижимости, в которых расположены жилые помещения, объектов недвижимости инженерной инфраструктуры, объектов недвижимости социального и коммунально-бытового назначения Вооруженных Сил РФ и подведомственных Минобороны России организаций, управление и распоряжение которым осуществляется Минобороны России, в собственность субъектов РФ и муниципальную собственность. Федеральный закон от 08.12.2011 г. N 423-ФЗ "О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" наряду с аспектами безвозмездной передачи военного недвижимого имущества регламентировал также вопросы передачи земельных участков из федеральной собственности в собственность субъекта РФ либо муниципальную собственность.

См. ст.5 Федерального закона от 08.12.2011 г. N 423-ФЗ "О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В то же время возможность безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов РФ, была предусмотрена и ранее, но реализовывалась она в рамках первого основания - возникновения права собственности субъектов РФ в силу признания ее таковой федеральными законами. Так, в целях решения проблемы передачи земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения из федеральной собственности в собственность субъектов РФ или муниципальных образований был принят Федеральный закон от 03.12.2008 г. N 244-ФЗ "О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях", закрепивший нюансы передачи из федеральной собственности в собственность субъектов РФ либо собственность поселений, муниципальных районов или городских округов земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, право федеральной собственности на которые как уже было, так и еще не было зарегистрировано до дня вступления в силу указанного закона.

Однако единый, унифицированный, механизм реализации безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов РФ был закреплен только в 2014 г. в связи с принятием Федерального закона от 23.06.2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

3. В соответствии с Конституцией РФ все субъекты РФ вне зависимости от их наименования являются равноправными. Вместе с тем, п.3 комментируемой статьи установлены особенности отнесения к собственности городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь) земельных участков, от права собственности на которые собственник ранее отказался.

Так, установлено, что по общему правилу земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью соответствующего субъекта РФ - города федерального значения: Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя.

Однако это правило применяется лишь в том случае, если законами указанных субъектов РФ не установлено, что такой земельный участок является собственностью муниципальных образований, находящихся на территориях указанных субъектов РФ.

Дополнительно отметим, что отказ собственника от права собственности на земельный участок является одним из оснований прекращения права собственности на земельный участок, регламентированных ст.44 ЗК РФ. В силу п.2 ст.53 ЗК РФ отказ от права собственности на земельный участок осуществляется посредством подачи собственником земельного участка заявления о таком отказе в орган регистрации прав. Право собственности на этот земельный участок прекращается с даты государственной регистрации прекращения указанного права.

Комментарий к статье 19. Муниципальная собственность на землю

1. Положениями ч.2 ст.9 Конституции РФ предусмотрено, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Таким образом, на уровне основного закона России гарантирована возможность нахождения земли в муниципальной собственности.

В силу п.1 ст.215 ГК РФ имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Согласно п.2 ст.215 ГК РФ от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в ст.125 ГК РФ. В соответствии с п.2 ст.125 ГК РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления регламентированы Федеральным законом от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в гл.6 которого отражены особенности системы органов и должностных лиц местного самоуправления.

Комментируемая статья в п.1 предусматривает четыре основания отнесения земельных участков к муниципальной собственности, которые (за некоторыми изъятиями) идентичны основаниям отнесения земельных участков к собственности субъектов РФ, указанным в п.1 ст.18 ЗК РФ.

Обратим внимание, что в большинстве случаев предусмотренные в комментируемой статье положения продублированы в законах субъектов РФ, регулирующих земельные отношения на соответствующей территории (см., например, Конституционный закон Республики Тыва от 27.11.2004 г. N 886 ВХ-1 "О земле" (ст.12), Земельный кодекс Республики Татарстан от 10.07.1998 г. N 1736 (ст.20) и др.).

2. Первое основание отнесения земельных участков к муниципальной собственности - это прямое указание в федеральных законах и принятых в соответствии с ними законах субъектов РФ земельных участков, которые относятся к собственности муниципальных образований.

Так, например, согласно ч.3, 4 ст.7 Федерального закона от 03.06.2006 г. N 73-ФЗ "О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации":

1) земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью муниципальных районов, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений;

2) земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных районов, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью поселений, городских округов.

Второе основание отнесения земельных участков к муниципальной собственности - это разграничение государственной собственности на землю. В соответствии с п.3 ст.3.1 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:

В силу п.5 ст.3.1 указанного закона к собственности муниципальных образований также относятся земельные участки, право собственности на которые возникло на основании принятых до 01.06.2006 г. актов Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю.

Третье основание отнесения земельных участков к муниципальной собственности - приобретение права собственности на земельные участки по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Реализация указанного основания аналогична основанию, предусмотренному для приобретения права федеральной собственности на земельные участки абз.4 п.1 ст.17 ЗК РФ (см. п.2 комментария к указанной статье).

Четвертое основание отнесения земельных участков к муниципальной собственности - безвозмездная передача земельных участков в муниципальную собственность из федеральной собственности.

Так, например, Федеральный закон от 03.12.2008 г. N 244-ФЗ "О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" в ч.4 ст.1 предусмотрел, что из федеральной собственности в собственность муниципальных районов или городских округов наряду с земельными участками, которые указаны в ч.3 данной статьи, передаются иные земельные участки, которые находятся в границах курортов федерального значения и право федеральной собственности на которые зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним до дня вступления в силу указанного закона, за исключением иных земельных участков, в том числе тех, которые подлежат передаче в собственность субъектов РФ или в собственность поселений по иным основаниям.

Также обратим внимании на применение положений Федерального закона от 08.12.2011 г. N 423-ФЗ "О порядке безвозмездной передачи военного недвижимого имущества в собственность субъектов Российской Федерации, муниципальную собственность и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ст.2 и др.).

3. По аналогии с п.3 ст.18 ЗК РФ в п.1.1 комментируемой статьи закреплено, что по общему правилу земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка.

В то же время стоит учитывать, что указанное правило подлежит применению, если иные положения не предусмотрены другими федеральными законами (см. постановление Арбитражного суда Московского округа от 11.06.2019 г. N Ф05-6387/2019 по делу N А41-41334/18 и др.).

4. В целях поддержки развития территориальных основ местного самоуправления п.3 комментируемой статьи допускает возможность безвозмездной передачи в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития земель, находящихся в собственности субъектов РФ, в том числе за пределами границ муниципальных образований. О реализации указанных полномочий см. разъяснения, содержащиеся в следующих письмах Минэкономразвития России: от 13.03.2009 г. N Д23-651, от 24.03.2010 г. N Д23-989, от 21.05.2010 г. N Д23-1869, от 21.12.2010 г. N Д23-5254, от 01.03.2011 г. N 3637-ИМ/Д23, от 28.06.2011 г. N ОГ-Д23-206, от 21.09.2011 г. N Д23-4010, от 10.11.2011 г. N Д23-4657 и др.

Стоит отметить, что ранее в п.3 комментируемой статьи речь шла о передаче земель, находящихся в государственной собственности. На основании этих положений были приняты такие акты, как, например, распоряжение Правительства РФ от 04.04.2014 г. N 524-р "О безвозмездной передаче в собственность Вольского муниципального района Саратовской области земельных участков, находящихся в федеральной собственности", распоряжение Правительства РФ от 16.12.2013 г. N 2358-р "О передаче земельных участков в собственность муниципального образования город-курорт Сочи (Краснодарский край)", распоряжение Правительства РФ от 22.03.2012 г. N 414-р "О передаче в собственность муниципального образования "Рассолодинский наслег" земельного участка", распоряжение Правительства РФ от 10.06.2011 г. N 1010-р "О безвозмездной передаче в собственность городского округа город Воронеж Воронежской области земельного участка, находящегося в федеральной собственности" и др.

Федеральный закон от 23.06.2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в п.3 комментируемой статьи слова "государственной собственности" заменил словами "собственности субъектов Российской Федерации". Таким образом, в настоящее время речь положения п.3 рассматриваемой статьи указывают исключительно на передачу земель, находящихся в собственности субъектов РФ. Здесь в качестве примера отметим постановление Губернатора Амурской области от 30.05.2019 г. N 167 "О безвозмездной передаче в собственность муниципальных образований Амурской области земельных участков, находящихся в собственности Амурской области", постановление Губернатора Амурской области от 17.04.2019 г. N 120 "О безвозмездной передаче в собственность муниципального образования Поярковский сельсовет земельного участка, находящегося в собственности Амурской области", распоряжение Правительства Ставропольского края от 21.03.2018 г. N 100-рп "О безвозмездной передаче земельных участков из государственной собственности Ставропольского края в муниципальную собственность муниципального образования Александровского сельсовета Александровского района Ставропольского края", распоряжение Правительства Республики Калмыкия от 27.12.2012 г. N 293-р "О безвозмездной передаче земельных участков из государственной собственности Республики Калмыкия в муниципальную собственность Лаганского районного муниципального образования Республики Калмыкия" и др.

Земельные участки, находящиеся в собственности субъектов РФ, могут быть переданы безвозмездно в муниципальную собственность и по иным основаниям.

Так, в соответствии с абз.1 п.5 комментируемой статьи земельные участки, находящиеся в собственности субъектов РФ, могут быть переданы безвозмездно в муниципальную собственность в целях их предоставления отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в соответствии с подп.6 и 7 ст.39.5 ЗК РФ. Речь, в частности, идет о предоставлении земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов РФ, а также иным отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, предусмотренных федеральными законами, отдельным категориям граждан в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ. Подробнее о применении указанных положений см. комментарий к ст.39.5 ЗК РФ.

В целях реализации положений п.3 и абз.1 п.5 комментируемой статьи субъектами РФ принимаются соответствующие правовые акты, определяющие механизм передачи земельных участков. Так, например, можно отметить постановление Правительства Ставропольского края от 30.09.2015 г. N 425-п "Об утверждении Порядка безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в государственной собственности Ставропольского края, в собственность муниципальных образований Ставропольского края". Утвержденный указанным постановлением Порядок устанавливает процедуру передачи земельных участков, находящихся в государственной собственности Ставропольского края, в собственность муниципальных образований Ставропольского края по основаниям, указанным в п.3 и абз.1 п.5 комментируемой статьи.

На территории Амурской области действует Закон Амурской области от 12.09.2007 г. N 387-ОЗ "О безвозмездной передаче в собственность муниципальных образований земельных участков, находящихся в государственной собственности области", определяющий основания и порядок безвозмездной передачи земельных участков, находящихся в государственной собственности области, в собственность муниципальных образований. Речь, в частности, идет о том, что в собственность муниципальных образований Амурской области могут безвозмездно передаваться из государственной собственности Амурской области: земельные участки, в том числе за пределами границ муниципального образования, необходимые для обеспечения развития этого муниципального образования и свободные от прав третьих лиц, не занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности области; земельные участки в целях их предоставления отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в соответствии с подп.6 и 7 ст.39.5 ЗК РФ. Непосредственно порядок безвозмездной передачи земельных участков в собственность муниципальных образований регламентирован в ст.2 Закона Амурской области от 12.09.2007 г. N 387-ОЗ "О безвозмездной передаче в собственность муниципальных образований земельных участков, находящихся в государственной собственности области".

5. Положениями абз.2 п.5 комментируемой статьи закреплено право на безвозмездную передачу земельных участков, находящихся в муниципальной собственности одного муниципального образования, в муниципальную собственность другого муниципального образования. Однако такая передача должна быть строго целевой, о чем и сказано в комментируемых нормах. В частности, земельные участки могут быть переданы в целях их предоставления отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в соответствии с подп.6 и 7 ст.39.5 ЗК РФ.

Так, отказывая в удовлетворении требований о признании незаконным решения об отказе в государственной регистрации перехода права собственности от муниципального образования "Чусовское городское поселение" к муниципальному образованию "Чусовской муниципальный район Пермского края" на земельный участок с разрешенным использованием "предприятия, магазины оптовой и мелкорозничной торговли", суд отметил правомерность отказа органа регистрации прав. В обоснование отказа в осуществлении государственной регистрации прав заявителя на земельный участок регистрирующий орган указал на отсутствие оснований безвозмездной передачи земельного участка из собственности Чусовского городского поселения Пермского края в собственность Чусовского муниципального района Пермского края. Суд указал, что ЗК РФ установлен специальный режим муниципальной собственности на земельные участки, предусматривающий исчерпывающий перечень случаев, при которых земельный участок, находящийся в собственности одного муниципального образования, может быть безвозмездно передан в собственность другого муниципального образования. Однако таких случаев и оснований заявителем не было приведено (см. постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.01.2019 г. N 17АП-18202/2018-ГК по делу N А50-21044/2018).

6. В соответствии с абз.3 п.5 комментируемой статьи земельные участки, находящиеся в собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, могут быть переданы безвозмездно в собственность субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя в целях их предоставления:

1) отдельным категориям граждан в соответствии с подп.6 ст.39.5 ЗК РФ;

2) отдельным категориям граждан и (или) некоммерческим организациям, созданным гражданами, в случаях, если основания бесплатного предоставления земельных участков этим лицам предусмотрены ЗК РФ, другими федеральными законами. Здесь речь, в частности, идет о применении в целом положений ст.39.5 ЗК РФ, устанавливающих случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно; о применении положений ст.39.10 ЗК РФ, где регламентированы случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в безвозмездное пользование; о применении положений ст.39.19, устанавливающей особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, отдельным категориям граждан в собственность бесплатно.

Комментарий к главе IV. Ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут, публичный сервитут), аренда земельных участков, безвозмездное пользование земельными участками

Право собственности представляет собой наиболее широкую совокупность правомочий его обладателя, которая включает в себя: владение - фактическое обладание вещью, объектом права; пользование - извлечение из объекта собственности полезных свойств; распоряжение - определение дальнейшей судьбы объекта собственности. Наряду с правом собственности существует также ряд других вещных прав, которые могут принадлежать лицам, не являющимся собственниками (см. ст.216 и др. ГК РФ).

В силу ст.264 ГК РФ земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством. Лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником. Владелец земельного участка, не являющийся собственником, не вправе распоряжаться этим участком, если иное не предусмотрено законом.

Нормы гл.IV ЗК РФ определяют общие основания предоставления земельных участков лицам, не являющимся их собственниками (т.е. на ином вещном праве, отличном от права собственности). Однако для целей применения норм данной главы и в целом всего ЗК РФ важно учитывать, что из текста гл.IV в ходе очередного этапа земельной реформы и гармонизации отечественного законодательства были исключены положения, регулирующие условия предоставления земельных участков на основе таких вещных прав, как:

право пожизненного наследуемого владения земельным участком (см. ст.265 ГК РФ и ранее действующую ст.21 ЗК РФ);

право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (см. ст.268 ГК РФ и ранее действующую ст.20 ЗК РФ).

Как полагает ряд исследователей, изъятие указанных норм из ЗК РФ связано с исключением дублирования норм гл.IV ЗК РФ с иными положениями ЗК РФ и ГК РФ. Мы позволим себе не согласиться с такой позицией, поскольку, на наш взгляд, данное изъятие, наоборот, породило пробелы по отдельным аспектам, связанным с основаниями возникновения прав на землю, вызвало несогласованность схожих норм гражданского и земельного законодательства. И здесь необходимы более детальные пояснения.

См. Боголюбов С.А., Бутовецкий А.И., Ковалева Е.Л., Минина Е.Л., Устюкова В.В. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный; 2-е изд., перераб. и доп., под ред. д.ю.н., проф. С.А.Боголюбова). М.: "Проспект", 2017, см. вводный комментарий к гл.IV ЗК РФ.

Гражданский кодекс РФ в ст.265, посвященной основаниям приобретения права пожизненного наследуемого владения земельным участком, устанавливает, что право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретается гражданами по основаниям и в порядке, которые предусмотрены земельным законодательством. Исходя из буквального толкования данных норм, складывается представление о том, что гражданин вправе и поныне приобрести указанный земельный участок в пожизненно наследуемое владение, а сами основания и порядок приобретения такого права закреплены в земельном законодательстве. Однако подобное толкование с момента вступления в силу нового Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 г. N 136-ФЗ является неверным.

Право пожизненного наследуемого владения было введено в период, когда право частной собственности на землю не существовало. На этот счет Конституционный Суд РФ отметил, что право пожизненного наследуемого владения земельным участком (наряду с правом постоянного (бессрочного) пользования) согласно прежнему регулированию являлось титулом прав на недвижимость и одновременно выступало в качестве одной из гарантий права собственности гражданина на находящийся на этом участке жилой дом, позволяя вместе с тем в какой-то мере компенсировать отсутствие права собственности на землю (см. постановление Конституционного Суда РФ от 13.12.2001 г. N 16-П).

Согласно Закону РФ от 23.12.1992 г. N 4196-1 "О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства" (утратил силу) граждане, имевшие на момент вступления данного закона в силу земельные участки, размеры которых превышали предельные нормы, во всех случаях сохраняли право пожизненного наследуемого владения или пользования частью земельного участка, превышающей установленные предельные нормы. Указом Президента РФ от 07.03.1996 г. N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" (утратил силу) было установлено, что земельные участки, полученные гражданами до 01.01.1991 г. и находящиеся в их пожизненном наследуемом владении и пользовании, в том числе сверх установленных предельных размеров, и используемые ими для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, жилищного либо дачного строительства, сохраняются за гражданами в полном размере; запрещалось обязывать граждан, имеющих указанные земельные участки, выкупать их или брать в аренду.

С введением права частной собственности на землю и нового ЗК РФ право пожизненного наследуемого владения утратило (с 29.10.2001) свою актуальность и значимость.

В изначальной редакции ст.21 ЗК РФ закреплялось, что:

1) право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретенное гражданином до введения в действие ЗК РФ, сохраняется (п.1);

2) предоставление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения после введения в действие ЗК РФ не допускается (п.1);

3) распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству. Государственная регистрация перехода права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству проводится на основании свидетельства о праве на наследство (п.2);

4) граждане, имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении, имеют право приобрести их в собственность. Каждый гражданин имеет право однократно бесплатно приобрести в собственность находящийся в его пожизненном наследуемом владении земельный участок, при этом взимание дополнительных денежных сумм помимо сборов, установленных федеральными законами, не допускается (п.3). В дальнейшем п.3 ст.21 ЗК РФ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 30.06.2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества".

В первоначальной редакции п.3 ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" было установлено, что предоставление в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в пожизненное наследуемое владение, в установленных земельным законодательством случаях сроком не ограничивается.

В связи с принятием Федерального закона от 23.06.2014 г. N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" ст.21 ЗК РФ полностью утратила силу.

Таким образом, ЗК РФ, выступая в качестве базового акта земельного законодательства, с 1 марта 2015 г. не содержит норм, определяющих основания и порядок предоставления земельных участков в пожизненное наследуемое владение, хотя многократно и упоминает по тексту ЗК РФ о данном вещном праве, предусматривая при этом в ст.45 основания его прекращения. Отсутствуют подобные нормы (т.е. основания и порядок предоставления земельных участков в пожизненное наследуемое владение) и в Федеральном законе от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

В действующей редакции ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" закреплено:

По состоянию на 01.07.2019 года.

1) п.1 - право пожизненного наследуемого владения находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, приобретенное гражданином до дня введения в действие ЗК РФ, сохраняется.

Следовательно, сохраняются соответствующие права (см. ст.41 ЗК РФ) и обязанности (см. ст.42 ЗК РФ) владельцев таких земельных участков. Такое положение соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, который в постановлении от 13.12.2001 г. N 16-П указал, что в отношении права пожизненного наследуемого владения земельным участком действует конституционный механизм защиты от произвольного умаления или ограничения, что предполагает предоставление государственных гарантий лицам, имеющим на законных основаниях не подлежащие изъятию в соответствии с федеральным законом земельные участки;

2) п.3 - оформление в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в пожизненное наследуемое владение, в установленных земельным законодательством случаях сроком не ограничивается.

В силу актуальных норм п.3 ст.5 ЗК РФ лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения, отнесены к особой категории участников земельных отношений - к землевладельцам. В настоящее время существует единственное основание возникновения права пожизненного наследуемого владения земельным участком - наследование либо по закону, либо по завещанию, и закреплено это основание нормами гражданского (см. ст.266, 267 ГК РФ), а не земельного законодательства.

Проведенный анализ показывает, что налицо и определенного рода пробел в правовом регулировании, и, собственно, несогласованность норм ГК РФ и ЗК РФ. В связи с этим представляется целесообразным подвергнуть корректировке ст.265 ГК РФ либо исключить ее, внеся при этом соответствующие изменения в положения п.1 ст.216, ст.266 и 267 ГК РФ. Одновременно следует (по аналогии со ст.216 ГК РФ) дополнить гл.IV ЗК РФ вводной статей, предваряющей дальнейшую конкретизацию вещных прав лиц, не являющихся собственниками земельных участков, закрепив в ней:

во-первых, виды таких вещных прав (можно со ссылками на подлежащие применению соответствующие статьи ЗК РФ), предусмотрев в том числе право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком и право пожизненного наследуемого владения земельным участком (не выделяя при этом регламентацию права пожизненного наследуемого владения земельным участком в отдельную статью);

во-вторых, пояснения о том, что право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретенное гражданином до введения в действие ЗК РФ, сохраняется, но после его введения уже не допускается, а все условия, связанные с владением, пользованием и распоряжением земельным участком на праве пожизненного наследуемого владения регулируются нормами гражданского законодательства и ЗК РФ.

И такого рода коррективы не создадут неоправданного дублирования норм ГК РФ, ЗК РФ и Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Напротив, подобные изменения позволят максимально прозрачно, четко и полно, без необходимости углубленного анализа земельного и гражданского законодательства, создать представление о вещных правах лиц, не являющихся собственниками земельных участков, и основаниях приобретения этих прав.

Дополнительно отметим, что с 01.01.2017 г. действуют в новой редакции положения п.9.1 ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", в соответствии с которыми если земельный участок предоставлен до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства на праве пожизненного наследуемого владения, гражданин, обладающий таким земельным участком на таком праве, вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность (см. ст.27 ЗК РФ).

См. Федеральный закон от 03.07.2016 г. N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации".

В случае, если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на земельный участок, предоставленный ему до введения в действие ЗК РФ для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, такой земельный участок считается предоставленным указанному гражданину на праве собственности, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность.

Граждане, к которым перешли в порядке наследования или по иным основаниям права собственности на здания, строения и (или) сооружения, расположенные на земельных участках, указанных в п.9.1 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и находящихся в государственной или муниципальной собственности, вправе зарегистрировать права собственности на такие земельные участки, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такие земельные участки не могут предоставляться в частную собственность.

Государственная регистрация прав собственности на указанные земельные участки с 01.01.2017 г. осуществляется в соответствии со ст.49 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости". Принятие решений о предоставлении таких земельных участков в собственность граждан не требуется.

В случае, если указанный в п.9.1 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" земельный участок был предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения, то с момента государственной регистрации права собственности гражданина на такой земельный участок право пожизненного наследуемого владения прекращается.

По вопросу предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование см. комментарий к ст.39.10 ЗК РФ.

Комментарий к статье 20. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 21. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 22. Аренда земельных участков

1. Комментируемая статья регулирует основные аспекты предоставления земельных участков на праве аренды.

По общему правилу, установленному п.2 комментируемой статьи, земельные участки, за исключением указанных в п.4 ст.27 ЗК РФ (т.е. земельных участков, изъятых из оборота), могут быть предоставлены в аренду в соответствии с гражданским законодательством и ЗК РФ.

Согласно ст.606 ГК РФ по договору аренды арендодатель обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. В соответствии с п.1 ст.607 ГК РФ в аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи).

В силу п.2 ст.607 ГК РФ законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов. Такие особенности как раз и предусмотрены нормами ЗК РФ, а также рядом иных федеральных законов (см., например: ЛК РФ (ст.9, 72 и др.); Федеральный закон от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (ст.9, 12); Федеральный закон от 21.12.2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (ст.28); Федеральный закон от 25.02.1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (ст.10.1); Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (ст.11) и др.).

Стоит отметить, что к договору аренды земельных участков подлежат применению как общие нормы гл.34 "Аренда" (§ 1 "Общие положения об аренде") ГК РФ, так и специальные - § 4 "Аренда зданий и сооружений". И здесь необходимо учитывать, что согласно ст.652 ГК РФ по договору аренды здания или сооружения арендатору одновременно с передачей прав владения и пользования такой недвижимостью передаются права на земельный участок, который занят такой недвижимостью и необходим для ее использования. В случаях, когда арендодатель является собственником земельного участка, на котором находится сдаваемое в аренду здание или сооружение, арендатору предоставляется право аренды земельного участка или предусмотренное договором аренды здания или сооружения иное право на соответствующий земельный участок. Если договором не определено передаваемое арендатору право на соответствующий земельный участок, к нему переходит на срок аренды здания или сооружения право пользования земельным участком, который занят зданием или сооружением и необходим для его использования в соответствии с его назначением. Аренда здания или сооружения, находящегося на земельном участке, не принадлежащем арендодателю на праве собственности, допускается без согласия собственника этого участка, если это не противоречит условиям пользования таким участком, установленным законом или договором с собственником земельного участка (см. п.9 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2016), утв. Президиумом ВС РФ 20.12.2016; п.22 постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства").

Для целей применения норм комментируемой статьи важно учитывать не только положения ГК РФ и ЗК РФ, касающиеся аренды (нормы комментируемой статьи, ст.39.6-39.8, ст.39.11-39.14, ст.46 ЗК РФ и др.), но и соответствующие положения Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", закрепляющие ряд различных положений относительно предоставления земельных участков в аренду (см. п.2, 2.5, 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 15, 21, 28 ст.3; п.16 ст.3.4).

2. Арендаторами земельных участков согласно п.3 ст.5 ЗК РФ признаются лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды. Арендаторами земельных участков, по общему правилу, как это следует из комплексного анализа норм гл.34 ГК РФ и положений ЗК РФ, могут быть как граждане РФ - физические лица (в том числе индивидуальные предприниматели), так и российские юридические лица.

В п.1 комментируемой статьи на этот счет содержится уточнение, в силу которого земельные участки, расположенные в пределах территории России, на праве аренды могут быть предоставлены также иностранным гражданам и лицам без гражданства (за исключением случаев, предусмотренных ЗК РФ). Как можно заметить, об иностранных юридических лицах в данной ситуации речь не идет. Однако в силу п.5 ст.35 ЗК РФ иностранные юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, находящихся на чужом земельном участке, имеют преимущественное право аренды такого земельного участка в порядке, установленном ст.35 ЗК РФ, и в соответствии с п.1 ст.22 ЗК РФ. При этом Президент РФ уполномочен установить перечень видов зданий, сооружений, на которые это правило не распространяется.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 г. N 8-П положения п.5 ст.35 ЗК РФ признаны не противоречащими Конституции РФ.

Также иностранные граждане и лица без гражданства.

В качестве арендодателей земельных участков могут выступать как непосредственно собственники земельных участков, так и другие уполномоченные на это субъекты. В ст.608 ГК РФ по этому поводу закреплено, что право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду.

Для целей определения правомочности соответствующих субъектов выступать в качестве арендаторов и арендодателей земельных участков следует учитывать установленные как ГК РФ, так и ЗК РФ, иными федеральными законами особенности предоставления соответствующих земельных участков в аренду, о чем уже было сказано выше.

3. В соответствии с п.1 ст.65 ЗК РФ использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

В силу п.2 ст.65 ЗК РФ порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в частной собственности, устанавливаются договорами аренды земельных участков. В свою очередь, в п.4 комментируемой статьи определено, что размер арендной платы определяется договором аренды (см. ст.614 ГК РФ). Однако указанные нормы, на наш взгляд, сформулированы не вполне корректно, поскольку не во всех случаях арендная плата за пользование земельным участком может быть определена по соглашению сторон договора аренды. И об этом прямо сказано в абз.2 п.1 ст.614 ГК РФ:

1) по общему правилу порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются договором аренды;

2) в случае, когда договором аренды порядок, условия и сроки внесения арендной платы не определены, считается, что установлены порядок, условия и сроки, обычно применяемые при аренде аналогичного имущества при сравнимых обстоятельствах.

Кроме того, при определении размера арендной платы за пользование конкретным земельным участком необходимо учитывать имеющиеся особенности аренды такого участка. Приведем ряд примеров.

Пример 1. Размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности (ст.39.7 ЗК РФ).

В силу п.1 ст.39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством РФ (см. постановление Правительства РФ от 16.07.2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации").

Согласно п.2 ст.39.7 ЗК РФ в случае заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на аукционе на право заключения договора аренды земельного участка размер ежегодной арендной платы или размер первого арендного платежа за земельный участок определяется по результатам этого аукциона.

В соответствии с п.3 ст.39.7 ЗК РФ, если иное не установлено ЗК РФ или другими федеральными законами, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается:

1) Правительством РФ в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности;

3) органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Нормы ст.39.7 ЗК РФ предусматривают также иные правила определения размера арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности.

Пример 2. Если земельный участок предоставляется в аренду гражданину в соответствии со ст.10 Федерального закона от 01.05.2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", то применяются правила п.12 ст.10 этого закона. В частности, определено, что если по выбору гражданина с ним заключен договор аренды земельного участка, то размер арендной платы за земельный участок определяется в размере не выше размера земельного налога, рассчитанного в отношении такого земельного участка. При этом размер арендной платы по договору аренды земельного участка из состава земель лесного фонда определяется в соответствии с ЛК РФ (см. ст.73 ЛК РФ).

Таким образом, законодателю следует внести необходимые корректировки в положения п.4 комментируемой статьи в части установления возможных изъятий из общего правила определения размера арендной платы в соответствии с договором аренды. В целом представляется целесообразным систематизировать имеющиеся в комментируемой статье положения, касающиеся арендной платы (п.4 и п.12), объединив их в один пункт.

О применении положений п.4 комментируемой статьи см. соответствующие разъяснения, содержащиеся в письме Департамента налоговой и таможенной политики Минфина России от 17.01.2019 г. N 03-05-06-02/1704 и письмах Минэкономразвития России: от 01.09.2011 г. N Д23-3709, от 28.10.2011 г. N 23974-ИМ/Д23, от 15.07.2011 г. N Д23-3010 и др.

4. В соответствии с п.2 ст.615 ГК РФ арендатор вправе с согласия арендодателя сдавать арендованное имущество в субаренду и передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу, предоставлять арендованное имущество в безвозмездное пользование, а также отдавать арендные права в залог и вносить их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный кооператив, если иное не установлено ГК РФ, другим законом или иными правовыми актами. В указанных случаях ответственным по договору перед арендодателем остается арендатор. Договор субаренды не может быть заключен на срок, превышающий срок договора аренды. К договорам субаренды применяются правила о договорах аренды, если иное не установлено законом или иными правовыми актами.

О судебной практике, затрагивающей применение положений п.2 ст.615 ГК РФ, см. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2018) (утв. Президиумом ВС РФ 04.07.2018) (см. п.26); Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2018) (утв. Президиумом ВС РФ 26.12.2018) (см. п.44); Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015) (утв. Президиумом ВС РФ 25.11.2015) (см. вопрос 4); Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2017) (утв. Президиумом ВС РФ 12.07.2017) (см. п.18) и др.

Положениями п.5, 5.1, 6, 9, 9.1 и 9.2 комментируемой статьи урегулированы различные аспекты передачи арендаторами земельных участков своих прав и обязанностей по договору аренды другим субъектам; аспекты передачи арендованного земельного участка в субаренду, в залог и пр.

5. По общему правилу, установленному п.5 комментируемой статьи, арендатор земельного участка вправе передать свои права и обязанности по договору аренды земельного участка третьему лицу, в том числе отдать арендные права земельного участка в залог и внести их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия арендодателя при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное. В таких случаях ответственным по договору аренды земельного участка перед арендодателем становится новый арендатор земельного участка, за исключением передачи арендных прав в залог. При этом заключение нового договора аренды земельного участка не требуется.

Положения п.5 комментируемой статьи не распространяются на следующих субъектов:

1) резидентов особых экономических зон - арендаторов земельных участков, участников свободной экономической зоны на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя, которым земельные участки предоставлены в аренду без проведения торгов для реализации договоров об условиях деятельности в свободной экономической зоне, заключенных в соответствии с Федеральным законом от 29.11.2014 г. N 377-ФЗ "О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя";

2) субъектов малого и среднего предпринимательства, арендующих земельные участки, включенные в перечни государственного имущества и муниципального имущества, предусмотренные ч.4 ст.18 Федерального закона от 24.07.2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации".

Как отмечено судами, положения п.5 комментируемой статьи являются общим правилом, применяемым к арендным правоотношениям относительно земельных участков, в то время как в п.9 этой же статьи установлено дополнение к нему, касающееся установления льготных правил для арендаторов земельных участков, находящихся в публичной собственности (запрет на договорное ограничение прав арендаторов) (см. постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 14.12.2017 г. по делу N А43-13194/2017).

О применении норм п.5 комментируемой статьи см. также постановление Пленума ВС РФ от 21.12.2017 г. N 54 "О некоторых вопросах применения положений главы 24 Гражданского кодекса Российской Федерации о перемене лиц в обязательстве на основании сделки" (см. п.29); Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2015) (утв. Президиумом ВС РФ 25.11.2015) (см. вопрос 4); Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2017) (утв. Президиумом ВС РФ 12.07.2017) (см. п.18); постановление Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" (см. п.16).

6. В силу п.5.1 комментируемой статьи если земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в аренду лицу, заключившему договор об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома коммерческого или социального использования, то передача прав и обязанностей по такому договору аренды допускается лишь с одновременной передачей прав и обязанностей по указанному договору об освоении территории. Однако обозначенное правило не распространяется на:

1) передачу арендных прав в залог, в том числе в залог по договору об ипотеке в порядке, установленном Федеральным законом от 16.07.1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)";

2) на арендаторов, являющихся некоммерческой организацией, созданной субъектом РФ или муниципальным образованием для освоения территорий в целях строительства и эксплуатации наемных домов социального использования.

Обратим внимание, что аспекты освоения территорий в целях строительства и эксплуатации наемных домов коммерческого или социального использования регламентированы нормами гл.6.3 ГрК РФ.

7. В соответствии с п.6 комментируемой статьи арендатор земельного участка имеет право передать арендованный им земельный участок в субаренду на следующих условиях:

1) в пределах срока договора аренды земельного участка;

2) без согласия арендодателя на субаренду, но при условии его уведомления, если договором аренды земельного участка не предусмотрено иное.

На субарендаторов распространяются все права арендаторов земельных участков, предусмотренные ЗК РФ.

Однако положения п.6 комментируемой статьи не распространяются на следующих субъектов:

8. Правило, установленное п.9 комментируемой статьи, предоставляет арендатору земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, возможность передавать третьему лицу свои права и обязанности по договору аренды такого земельного участка, заключенному на срок более чем пять лет, в пределах срока действия этого договора и без согласия на это арендодателя, но при условии его уведомления.

В том числе права и обязанности, указанные в п.5 и 6 ст.22 ЗК РФ.

Однако указанное правило действует лишь в том случае, если иное не установлено федеральными законами.

Так, например, согласно п.2.5 ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" государственные учреждения, входящие в структуру Российской академии наук и являющиеся арендаторами находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, не вправе:

сдавать такие земельные участки в субаренду;

передавать свои права и обязанности по договорам аренды земельных участков третьим лицам;

отдавать арендные права в залог;

вносить арендные права в качестве вкладов в уставные капиталы хозяйственных товариществ и обществ или в качестве паевых взносов в производственные кооперативы.

Ограничения предусмотрены также Федеральным законом от 14.11.2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (см. п.5 ст.18, п.3 ст.19), Федеральным законом от 22.07.2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (см. ст.35).

В п.9 комментируемой статьи также закреплены следующие правила:

1) изменение условий договора аренды земельного участка без согласия его арендатора и ограничение установленных договором аренды земельного участка прав его арендатора не допускаются;

2) досрочное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором. Однако указанное правило применяется, если иное не предусмотрено ЗК РФ, другим федеральным законом.

9. В силу п.9.1 комментируемой статьи если земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставлен в аренду юридическому лицу, заключившему договор об освоении территории в целях строительства стандартного жилья или договор о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья, то передача прав и обязанностей по такому договору аренды допускается лишь с одновременной передачей прав и обязанностей по соответствующему договору об освоении территории (комплексном освоении территории) в целях строительства стандартного жилья.

Однако стоит учесть, что обозначенное правило не распространяется на передачу арендных прав в залог.

Особенности заключения договора об освоении территории в целях строительства стандартного жилья регламентированы в ст.46.5 ГрК РФ.

Особенности заключения договора о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья определены в ст.46.6 ГрК РФ.

В ст.46.7 ГрК РФ закреплен порядок организации и проведения аукциона на право заключения договора об освоении территории в целях строительства стандартного жилья, договора о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья, а в ст.46.8 - требования к участникам аукциона на право заключения договора об освоении территории в целях строительства стандартного жилья, договора о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья.

10. В силу п.9.2 комментируемой статьи если предметом договора аренды является земельный участок, образованный из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории в целях строительства стандартного жилья юридическому лицу, заключившему договор о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья, то передача прав и обязанностей по такому договору аренды допускается лишь с одновременной передачей прав и обязанностей по договору о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья.

При этом указанное правило не распространяется на передачу арендных прав в залог.

Обратим особое внимание, что договор о комплексном освоении территории в целях строительства стандартного жилья, заключение которого урегулировано нормами ст.46.6 ГрК РФ, не следует отождествлять с договором о комплексном освоении территории, порядок заключения которого регламентирован нормами ст.46.4 ГрК РФ. Переуступка прав и обязанностей по договору аренды земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории и заключенному по результатам проведенного аукциона, невозможна ввиду установления положениями п.7 ст.448 ГК РФ запрета такой переуступки (см. определение ВС РФ от 04.12.2017 г. N 308-ЭС17-17485 по делу N А32-29333/2016; письмо ФАС России от 30.10.2018 г. N РП/87685/18).

11. Существование такого субъекта земельных правоотношений, как несовершеннолетний, вытекает из правила, закрепленного в п.10 комментируемой статьи, который регулирует аспекты, связанные с наследованием несовершеннолетним земельных участков и их возможным распоряжением до наступления им совершеннолетия.

В соответствии со ст.21 ГК РФ способность своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении 18-летнего возраста.

Право распоряжения земельным участком до наступления совершеннолетия наследника предоставлено его законным представителям при соблюдении одновременно двух условий:

1) земельный участок может быть передан только в аренду;

2) срок аренды - до достижения наследником совершеннолетия.

12. Формулируя в п.11 комментируемой статьи нормы об изъятых из оборота земельных участках, законодатель устанавливает, что такие участки не могут быть переданы в аренду, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Об ограничениях оборотоспособности земельных участков см. комментарий к ст.27 Закона.

Так, например, в силу подп.1 п.4 ст.27 ЗК РФ из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных ст.95 ЗК РФ). Согласно п.1 ст.95 ЗК РФ к землям особо охраняемых природных территорий относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов. В соответствии с п.6 ст.95 ЗК РФ земли и земельные участки государственных заповедников, национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками и национальными парками, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Земельные участки в границах государственных заповедников и национальных парков не подлежат приватизации. Однако в отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков.

В свою очередь Федеральный закон от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в п.4 ст.10 предусматривает, что на специально выделенных федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится государственный природный биосферный заповедник, участках биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника для обеспечения предусмотренных положением об этом полигоне видов деятельности, развития познавательного туризма, физической культуры и спорта допускается размещение объектов капитального строительства и связанных с ними объектов инфраструктуры, перечень которых устанавливается Правительством РФ для каждого биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника. В соответствии с п.5 ст.10 указанного закона земельные участки, необходимые для осуществления обозначенной в п.4 данной статьи деятельности, могут предоставляться гражданам, юридическим лицам в аренду в соответствии с земельным законодательством. Порядок подготовки и заключения договоров аренды земельных участков, расположенных в границах специально выделенных федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится государственный природный биосферный заповедник, участков биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника, устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

См. распоряжение Правительства РФ от 23.04.2012 г. N 603-р.

См. приказ Минэкономразвития России от 06.07.2012 г. N 388 "Об установлении Порядка подготовки и заключения договоров аренды земельных участков, расположенных в границах специально выделенных участков биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника".

В п.1 ст.17 Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" предусмотрено, что земельные участки, которые находятся в федеральной собственности и расположены в границах соответствующих функциональных зон национальных парков, могут предоставляться в целях осуществления рекреационной деятельности, в том числе физкультурно-оздоровительной и спортивной, гражданам и юридическим лицам в аренду в соответствии с земельным законодательством. Особенности подготовки договоров аренды таких земельных участков, в том числе связанные с соблюдением режима особой охраны национального парка, устанавливаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

См. приказ Минэкономразвития России от 12.07.2010 г. N 293 "Об установлении Порядка подготовки и заключения договора аренды земельного участка, расположенного в границах функциональных зон национальных парков".

13. В соответствии с п.12 комментируемой статьи размер арендной платы является существенным условием договора аренды земельного участка. Неисполнение либо ненадлежащее исполнение данного условия является основанием для расторжения договора аренды в силу п.2 ст.450 ГК РФ.

Комментарий к статье 23. Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут, публичный сервитут)

1. К вещным правам лиц, не являющихся собственниками, ст.216 ГК РФ относит сервитуты.

В широком смысле сервитут - право ограниченного пользования чужим земельным участком или иным объектом недвижимого имущества, например, для прохода, прокладки и эксплуатации необходимых коммуникаций и иных нужд, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

Сервитут может быть частным или публичным.

Частный сервитут - сервитут, устанавливаемый в отношении земельного участка или иного объекта недвижимости соглашением между лицом, требующим установления сервитута и в его интересах (собственником земельного участка, обладателем права постоянного (бессрочного) пользования, обладателем права пожизненного наследуемого владения на земельный участок, собственником иного объекта недвижимости), и собственником другого земельного участка или собственником иного объекта недвижимости (см. п.1 ст.23 ЗК РФ, Обзор судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок, утв. Президиумом ВС РФ 26.04.2017).

Публичный сервитут - право ограниченного пользования чужим земельным участком или иным объектом недвижимого имущества в интересах неопределенного круга лиц, установленное решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, а также нужд местного населения без изъятия земельных участков (см. п.2 ст.23 ЗК РФ, письмо Министерства экономического развития РФ от 22.06.2009 г. N Д23-1850 "Об установлении публичного сервитута").

Общие нормы о праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитутом, публичным сервитутом), установленные комментируемой статьей, действуют с 01.09.2018 г. в новой редакции.

См. Федеральный закон от 03.08.2018 г. N 341-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов".

Для целей применения норм комментируемой статьи следует принимать во внимание разъяснения, содержащиеся в Обзоре судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок, утв. Президиумом ВС РФ 26.04.2017, где в целях обеспечения единообразного подхода к разрешению судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, связанных с установлением сервитута на земельный участок, регламентированы аспекты, связанные с:

1) обращением в суд с иском об установлении сервитута (см. п.1-6);

2) условиями установления сервитута (см. п.7-11);

3) определением платы за сервитут (см. п.12-13).

2. В силу п.1 комментируемой статьи частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством (см. ст.274-277 ГК РФ), а в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, с учетом особенностей, предусмотренных гл.V.3 ЗК РФ.

Согласно п.3 комментируемой статьи публичный сервитут устанавливается в соответствии с ЗК РФ (см. нормы комментируемой статьи и гл.V.7 ЗК РФ). При этом важно учесть, что с 01.09.2018 г. к правоотношениям, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекращением действия публичного сервитута, положения ГК РФ о сервитуте и положения гл.V.3 ЗК РФ не применяются.

3. Правовым основанием установления публичного сервитута, как уже было отмечено, является решение либо исполнительного органа государственной власти, либо органа местного самоуправления. Следует уточнить, что на практике данная норма не всегда подлежит безусловному соблюдению в части наименования документа, которым устанавливается публичный сервитут. Так, в ряде случаев такой документ именуется решением, в ряде случаев - распоряжением, постановлением, приказом (см., например: распоряжение Росавтодора от 16.04.2019 г. N 837-р "Об установлении публичного сервитута в интересах АО "ТЗРК" на земельный участок, расположенный в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования федерального значения Р-504 "Колыма" Якутск - Магадан, в целях прокладки и эксплуатации инженерных коммуникаций", приказ Минвостокразвития России от 24.04.2018 г. N 74 "Об установлении срочного публичного сервитута в целях размещения объекта инфраструктуры территории опережающего социально-экономического развития "Надеждинская", постановление Правительства МО от 22.03.2018 г. N 186/5 "Об установлении публичного сервитута в интересах общества с ограниченной ответственностью "Павловский Квартал" на часть земельного участка, расположенного в границах полосы отвода автомобильной дороги общего пользования регионального или межмуниципального значения Московской области, в целях проектирования, прокладки и эксплуатации инженерных коммуникаций", приказ Министерства транспорта Краснодарского края от 06.12.2018 г. N 575 "Об установлении публичного сервитута", распоряжение Администрации Томской области от 17.10.2018 г. N 686-ра "Об установлении публичного сервитута в отношении земельного участка в границах полосы отвода автомобильной дороги в целях прокладки инженерных коммуникаций", постановление администрации г.Ставрополя от 04.04.2018 г. N 563 "Об установлении постоянного публичного сервитута на части земельных участков, расположенных по адресам: город Ставрополь, проспект Кулакова, 51, проспект Кулакова, 57, проспект Кулакова, 65", постановление Местной администрации городского округа Нальчик КБР от 08.04.2019 г. N 528 "Об установлении публичного сервитута", решение Совета депутатов города Полярные Зори от 16.11.2016 г. N 142 "Об установлении постоянного публичного сервитута" и др.).

Из этого следует, что под "решением" в п.2 комментируемой статьи необходимо понимать не строго наименование документа, которым устанавливается публичный сервитут, а, собственно, само обоснование, положенное в основу принятия этого документа. Можно сказать, что в данном случае права и обязанности в связи с установлением публичного сервитута возникают из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей (см. подп.2 п.1 ст.8 ГК РФ). Так, например, судебные органы определяют, что к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций (см. постановление Арбитражного суда Центрального округа от 23.04.2018 г. N Ф10-2998/17 по делу N А14-3364/2017, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16.01.2017 г. N Ф07-12016/16 по делу N А66-4731/2016, постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 16.07.2018 г. N 21АП-1375/18, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2018 г. N 04АП-2867/18 и др.). При этом такое властное предписание должно быть направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц (см. постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 25.04.2018 г. N Ф03-1330/18 по делу N А24-3503/2017).

4. В п.4 комментируемой статьи закреплен перечень целей, достижение которых преследуется в связи с установлением публичного сервитута. Важно учитывать, что речь идет именно о целях, а не основаниях установления публичного сервитута, как это иногда ошибочно воспринимается на практике. Основанием установления публичного сервитута, как ранее отмечалось, является соответствующее решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления. При этом дополним, что в ряде случаев принятию такого решения предшествует подача ходатайства об установлении публичного сервитута (см. комментарий к п.1 ст.39.39 ЗК РФ).

Публичный сервитут может устанавливаться для:

1) прохода или проезда через земельный участок, в том числе в целях обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе;

2) размещения на земельном участке межевых знаков, геодезических пунктов государственных геодезических сетей, гравиметрических пунктов, нивелирных пунктов и подъездов к ним;

3) проведения дренажных работ на земельном участке;

4) забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя;

5) прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;

6) сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;

7) использования земельного участка в целях охоты, рыболовства, аквакультуры (рыбоводства);

8) использования земельного участка в целях, предусмотренных ст.39.37 ЗК РФ (см. комментарий к данной статье).

В соответствии с ч.3 ст.11 Федерального закона от 03.08.2018 г. N 341-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов" публичные сервитуты, установленные до дня вступления в силу этого закона, сохраняются на условиях, указанных в федеральном законе или ином нормативном правовом акте Российской Федерации, нормативном правовом акте субъекта РФ, нормативном правовом акте органа местного самоуправления, предусматривающих установление таких публичных сервитутов. Со дня вступления в силу указанного закона правообладатель земельного участка, обремененного публичным сервитутом, вправе использовать меры защиты своих интересов, предусмотренные ЗК РФ (в редакции указанного закона).

Непосредственно сам механизм принятия решения об установлении публичного сервитута предусмотрен нормами ЗК РФ (см. ст.39.43 и связанные с ней иные нормы гл.V.7), нормами иных федеральных законов (см. п.19 комментируемой статьи), в ряде случаев - законами субъектов РФ (см., например, Закон Мурманской области от 26.02.2006 г. N 731-01-ЗМО "О порядке установления земельных публичных сервитутов на территории Мурманской области", Закон Амурской области от 21.12.2009 г. N 284-ОЗ "О порядке установления публичного сервитута в отношении земельных участков на территории Амурской области", Закон Республики Ингушетия от 27.02.2010 г. N 14-РЗ "О порядке установления земельных публичных сервитутов на территории Республики Ингушетия"), а также нормативными правовыми актами, которые принимаются уполномоченными на это исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления (см., например, постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 12.08.2011 г. N 660 "О Порядке установления и прекращения публичных сервитутов в интересах Республики Татарстан", постановление администрации Руднянского муниципального района Волгоградской области от 12.03.2019 г. N 137 "Об утверждении Положения о порядке установления и прекращения публичных сервитутов в отношении земельных участков на территории Руднянского муниципального района Волгоградской области", решение Алуштинского горсовета Республики Крым от 22.07.2016 г. N 25/14 "Об утверждении Положения о порядке установления и прекращения публичных сервитутов на территории муниципального образования городской округ Алушта Республики Крым", решение Совета городского поселения г.Белебей муниципального района Белебеевский район РБ от 20.12.2017 г. N 138 "Об утверждении Положения о порядке установления и прекращения публичных сервитутов в отношении земельных участков, находящихся на территории городского поселения город Белебей муниципального района Белебеевский район Республики Башкортостан" и др.).

5. В абз.1 п.5 комментируемой статьи предусматривается, что публичный сервитут может быть установлен в отношении одного или нескольких земельных участков и (или) земель.

Одновременно абз.2 п.5 комментируемой статьи закрепляет гарантии для собственника земельного участка, обремененного сервитутом, публичным сервитутом, предусматривая, что такое обременение не лишает его прав владения, пользования и (или) распоряжения таким земельным участком.

Обременение земельного участка сервитутом не лишает правообладателя такого земельного участка прав владения, пользования и (или) распоряжения таким земельным участком.

Применительно к комментируемым нормам судебные органы пояснят, что в тех случаях, когда имеются основания для предоставления права ограниченного пользования чужим имуществом, суд, рассматривая исковые требования об установлении сервитута, должен определить все условия, на которых он устанавливается, а именно: сведения о земельном участке, для обеспечения использования которого установлен сервитут и который обременен сервитутом, содержание сервитута, вид сервитута, сферу действия, срок, условия о плате. При этом условия сервитута должны соответствовать интересам истца, но быть наименее обременительными для собственника участка, обременяемого сервитутом. Суд может самостоятельно определить оптимальные условия сервитута, а при необходимости разрешения вопросов, касающихся отдельных условий сервитута, возможных вариантов его установления, а также размера платы, которые требуют специальных знаний (например, в области оценочной деятельности), суд в соответствии с положениями ст.82 АПК РФ вправе назначить экспертизу (см. п.33 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018), утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018).

6. В п.6 комментируемой статьи закреплено право на сохранение публичного сервитута и его условий при переходе прав на земельный участок. Данное правило корреспондирует положениям ст.275 ГК РФ.

В определении ВС РФ от 19.04.2019 г. N 305-ЭС19-4244 по делу N А41-62025/2013 отмечено, что сервитут, как вещное право, устанавливается в отношении земельного участка и сохраняется при переходе права собственности на него; сервитут следует судьбе земельного участка, для использования которого он был установлен.

7. Нормы земельного законодательства, регулирующие порядок определения сроков сервитута и установленные п.7 комментируемой статьи, направлены на недопущение неопределенности в правоотношениях сторон.

В зависимости от вида сервитута установлено несколько вариантов определения его срока:

1) по общему правилу срок частного сервитута определяется по соглашению сторон;

2) срок частного сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, определяется с учетом ограничений, предусмотренных п.4 ст.39.24 ЗК РФ. В частности, арендатор или землепользователь, которому земельный участок предоставлен на праве безвозмездного пользования, вправе заключать соглашение об установлении сервитута на срок, не превышающий срока действия договора аренды земельного участка или договора безвозмездного пользования земельным участком;

3) срок публичного сервитута определяется решением о его установлении;

4) срок частного сервитута и срок публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, не могут превышать срока резервирования таких земель.

8. В целях охраны земель п.8 комментируемой статьи закрепляет требования, соблюдение которых необходимо при осуществлении сервитута: условия его установления должны соответствовать целевому назначению и разрешенному использованию земельного участка.

При этом сервитут, публичный сервитут должны устанавливаться и осуществляться на условиях, наименее обременительных для использования земельного участка.

В соответствии с п.7-9 Обзора судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок, утв. Президиумом ВС РФ 26.04.2017, сервитут может быть установлен только в случае отсутствия у собственника земельного участка (объекта недвижимости) иной возможности реализовать свое право пользования принадлежащим ему участком (объектом). Не подлежит установлению сервитут, если его условиями собственник земельного участка лишается возможности использовать свой участок в соответствии с разрешенным использованием. При наличии нескольких вариантов прохода (проезда) к земельному участку через соседний земельный участок суду следует исходить из необходимости обеспечить баланс интересов сторон, сервитут должен быть, прежде всего, наименее обременительным для собственника земельного участка, в отношении которого устанавливается сервитут.

Таким образом, в силу положений ст.274 ГК РФ при разрешении спора об установлении сервитута суд должен с учетом назначения господствующего земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимости определить реальные потребности собственника господствующего земельного участка в пользовании соседним земельным участком, а также установить, могут ли эти потребности быть удовлетворены посредством установления соответствующего сервитута. Сервитут может быть установлен в исключительных случаях, когда предоставление этого права является единственным способом обеспечения основных потребностей истца как собственника недвижимости. Суд должен исследовать вопрос о том, на удовлетворение каких конкретно нужд направлено требование истца и относятся ли они к тем потребностям, которые могут быть обеспечены путем установления сервитута, учитывая его исключительный характер. Обращаясь с требованием об установлении сервитута, истец в силу положений ст.9, 65 АПК РФ должен доказать необходимость установления сервитута и невозможность использования принадлежащей ему недвижимости без установления права ограниченного пользования чужим имуществом (см. постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2019 г. N 05АП-2567/2019 по делу N А51-5134/2018).

9. Установление сервитута применительно к землям и земельным участкам из состава земель сельскохозяйственного назначения имеет определенную специфику, так как осуществляется с учетом требований об обеспечении рационального использования земель (см. постановление Правительства РФ от 19.07.2012 г. N 736 "О критериях значительного ухудшения экологической обстановки в результате использования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли").

10. В отношении сервитутов, устанавливаемых для размещения объектов энергетики, связи, газоснабжения и иных, поименованных в п.1 ст.39.37 ЗК РФ сооружений, действует правило, установленное в п.10 комментируемой статьи. В частности, если размещение таких сооружений на земельном участке приведет к невозможности использовать земельный участок в соответствии с его разрешенным использованием или существенным затруднениям в его использовании в течение срока, превышающего срок, предусмотренный подп.4 п.1 ст.39.44 ЗК РФ, то размещение соответствующего сооружения на земельном участке, принадлежащем гражданину или юридическому лицу, на условиях публичного сервитута не осуществляется.

В данном случае размещение указанного сооружения может быть осуществлено после изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд при соблюдении условий, предусмотренных ст.49 и 56.3 ЗК РФ.

11. Исходя из п.11 комментируемой статьи, деятельность, для обеспечения которой устанавливаются сервитут, публичный сервитут, может осуществляться на земельном участке независимо от его целевого назначения и разрешенного использования, за исключением случаев, если осуществление данной деятельности не допускается в границах определенных зон, земель и территорий в соответствии с их режимом.

При рассмотрении споров о признании незаконным отказа в предоставлении в аренду земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, об обязании заключить договор аренды суды встают на сторону истца (см., например, постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2019 г. N 16АП-5452/2018 по делу N А63-10380/2018).

12. Пунктом 5 ст.274 ГК РФ и п.12 комментируемой статьи закреплено право собственника (правообладателя) земельного участка, обремененного сервитутом, требовать соразмерную плату за пользование участком от лиц, в интересах которых установлен сервитут, если иное не предусмотрено ЗК РФ или федеральным законом.

Как отмечено в п.33 Обзора судебной практики ВС РФ N 3 (2018), утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018, согласно разъяснениям, приведенным в п.12 Обзора судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок, утв. Президиумом ВС РФ 26.04.2017, плата за сервитут определяется судом исходя из принципов разумности и соразмерности с учетом характера деятельности сторон, площади и срока установления сервитута и может иметь как форму единовременного платежа, так и периодических платежей. Размер платы за сервитут должен быть соразмерен той материальной выгоде, которую приобретает собственник земельного участка в результате установления сервитута, компенсируя те ограничения, которые претерпевает собственник земельного участка, обремененного сервитутом. В размер платы включаются разумные затраты, возникающие у собственника объекта недвижимости в связи с ограничением его права собственности или созданием условий для реализации собственником объекта недвижимости, для обеспечения использования которого сервитут установлен, права ограниченного пользования. При этом необходимо в том числе учитывать долю земельного участка, ограниченную сервитутом, в общей площади земельного участка; срок установления сервитута; объем ограничения пользования земельным участком и интенсивность его предполагаемого использования; характер неудобств, испытываемых собственником недвижимого имущества, обремененного сервитутом; степень влияния сервитута на возможность распоряжения земельным участком. Принимая решение об определении характера платы за сервитут (единовременной выплате в полном объеме или периодических платежах в течение всего срока действия сервитута), в целях наибольшего соблюдения баланса интересов истца и ответчика необходимо учитывать не только содержание заявленных истцом требований, но и конкретные условия, и объем сервитута.

Учитывая возможность установления исключений из общего правила о платности сервитута, законодатель в п.26 ст.8 Федерального закона от 01.05.2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрел, что в целях обеспечения прохода или проезда к предоставленным в безвозмездное пользование гражданам земельным участкам, доступ к которым возможен только через земельные участки, предоставленные иным гражданам, может быть установлен публичный сервитут в соответствии со ст.23 ЗК РФ. При этом гражданин, которому земельный участок предоставлен в безвозмездное пользование в соответствии с указанным законом, не вправе требовать предусмотренную ст.23 ЗК РФ соразмерную плату.

В силу п.6 ст.39.46 ЗК РФ безвозмездным является публичный сервитут, установленный:

1) в целях, предусмотренных подп.3 ст.39.37 ЗК РФ;

2) в целях, предусмотренных подп.4 ст.39.37 ЗК РФ, в случае установления публичного сервитута в отношении земельных участков и (или) земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не обремененных правами третьих лиц;

3) в отношении земельного участка, правообладатель которого является стороной договора о подключении (технологическом присоединении) к сетям инженерно-технического обеспечения, в целях исполнения которого установлен публичный сервитут.

13. В п.13 комментируемой статьи закреплено, что если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, то его правообладатель, по общему правилу (если иное не предусмотрено ЗК РФ), вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.

В настоящее время утверждены Методические рекомендации по определению платы за публичный сервитут в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности или находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных гражданам или юридическим лицам (см. приказ Минэкономразвития России от 04.06.2019 г. N 321).

Так, при определении платы за публичный сервитут в отношении обременяемого этим сервитутом земельного участка рекомендуется учитывать:

1) установленное разрешенное использование земельного участка;

2) существующие до установления публичного сервитута ограничения (обременения) прав на земельный участок;

3) степень обременения публичным сервитутом земельного участка в целом (а не отдельной его части), которая выражается в:

возможности продолжения использования земельного участка после установления публичного сервитута в соответствии с его разрешенным использованием;

продолжительности срока публичного сервитута;

объеме, содержании и сроке работ, осуществляемых обладателем публичного сервитута, и степени их влияния на хозяйственную деятельность на земельном участке;

затруднении хозяйственной деятельности в связи с осуществлением публичного сервитута в сравнении с существующими ограничениями (обременениями) прав на земельный участок.

При расчете платы за публичный сервитут ее размер рекомендуется определять с учетом стоимости имущества правообладателей земельных участков на дату, предшествующую не более чем на тридцать дней дате направления правообладателю земельного участка соглашения об осуществлении публичного сервитута.

В п.27 ст.8 Федерального закона от 01.05.2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" закреплено, что если установление публичного сервитута приводит к невозможности или существенным затруднениям в использовании земельного участка, предоставленного в безвозмездное пользование в соответствии с данным законом, гражданин, которому предоставлен указанный земельный участок, вправе обратиться в уполномоченный орган с заявлением об изменении местоположения границ земельного участка либо об отказе от договора безвозмездного пользования земельным участком и о предоставлении ему другого земельного участка, сведения о котором ранее внесены в Единый государственный реестр недвижимости.

14. Пункт 14 комментируемой статьи предусматривает право лица, чьи права и законные интересы затрагиваются установлением публичного сервитута, защищать их в судебном порядке.

Поскольку публичный сервитут устанавливается актом органа государственной власти или местного самоуправления, то оспаривать такой акт следует в порядке, установленном ст.61 ЗК РФ (см. комментарий к данной статье).

15. Согласно п.8 ст.39.43 ЗК РФ публичный сервитут считается установленным со дня внесения сведений о нем в Единый государственный реестр недвижимости.

В то же время, в силу п.15 комментируемой статьи отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости сведений о зарегистрированных правах на обременяемые публичным сервитутом земельные участки и (или) о координатах характерных точек границ таких земельных участков, наличие споров о правах на такие земельные участки не являются препятствием для установления публичного сервитута.

В п.11 Обзора судебной практики по делам об установлении сервитута на земельный участок, утв. Президиумом ВС РФ 26.04.2017, также отмечено, что отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости (до 1 января 2017 г. - в государственном кадастре недвижимости) сведений о части земельного участка, обременяемого сервитутом, не препятствует государственной регистрации сервитута, кроме случаев, установленных законом.

16. В соответствии с положениями п.16 комментируемой статьи, по общему правилу, наличие на земельном участке обременения не является препятствием для установления публичного сервитута в отношении такого земельного участка. Однако это правило не распространяется на случаи, если ранее установленные ограничения прав на земельный участок, публичный сервитут не допускают осуществление деятельности, для обеспечения которой устанавливается публичный сервитут.

17. В силу п.1 ст.131, п.3 ст.274 ГК РФ сервитут подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество.

В п.17 комментируемой статьи на этот счет конкретизировано, что сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", за исключением сервитутов, предусмотренных п.4 ст.39.25 ЗК РФ. Сведения о публичных сервитутах вносятся в Единый государственный реестр недвижимости.

В соответствии со ст.52 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" государственная регистрация сервитута осуществляется на основании заявления лица, приобретающего право ограниченного пользования чужой вещью, или лица, права которого ограничиваются, в том числе в случае, если сведения о месте и об условиях ограниченного пользования чужим объектом недвижимости установлены судебным актом или соглашением об установлении сервитута. В случае, если заключение соглашения об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, допускается при наличии согласия органа государственной власти или органа местного самоуправления, к документам, представляемым для проведения государственной регистрации сервитута, прилагается согласие указанных органа государственной власти или органа местного самоуправления.

18. В п.18 комментируемой статьи содержатся отсылочные нормы о том, что порядок установления публичного сервитута в отношении земельных участков и (или) земель для их использования в целях, предусмотренных ст.39.37 ЗК РФ, срок публичного сервитута, условия его осуществления и порядок определения платы за такой сервитут устанавливаются гл.V.7 ЗК РФ (см. комментарии к нормам данной главы).

19. Как уже отмечалось ранее, особенности установления отдельных видов сервитутов могут быть предусмотрены не только нормами ЗК РФ, но и положениями других федеральных законов. На этот счет в п.19 комментируемой статьи законодатель предусмотрел, что особенности установления сервитута, публичного сервитута в отношении земельных участков, находящихся в границах полос отвода автомобильных дорог, устанавливаются Федеральным законом от 08.11.2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. подробнее ст.25 данного закона и принятые в целях ее реализации подзаконные акты, например, приказ Минтранса России от 05.05.2012 г. N 137 "Об утверждении Административного регламента Федерального дорожного агентства предоставления государственной услуги по предоставлению гражданам или юридическим лицам земельных участков в границах полосы отвода автомобильной дороги федерального значения для размещения объектов дорожного сервиса", приказ Минтранса России от 25.10.2012 г. N 385 "Об утверждении форм примерных соглашений об установлении частных сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях строительства, реконструкции, а также капитального ремонта объектов дорожного сервиса и их эксплуатации, а также в целях установки и эксплуатации рекламных конструкций, и соглашений, предусматривающих размер платы за публичный сервитут в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации", приказ Минтранса России от 25.10.2012 г. N 385 "Об утверждении форм примерных соглашений об установлении частных сервитутов в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях строительства, реконструкции, а также капитального ремонта объектов дорожного сервиса и их эксплуатации, а также в целях установки и эксплуатации рекламных конструкций, и соглашений, предусматривающих размер платы за публичный сервитут в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации", приказ Минтранса России от 17.10.2012 г. N 373 "Об утверждении Порядка подачи и рассмотрения заявления об установлении публичного сервитута в отношении земельных участков в границах полос отвода автомобильных дорог (за исключением частных автомобильных дорог) в целях прокладки, переноса, переустройства инженерных коммуникаций и их эксплуатации, а также требований к составу документов, прилагаемых к заявлению об установлении такого публичного сервитута, и требований к содержанию решения об установлении такого публичного сервитута", распоряжение Росавтодора от 24.10.2016 г. N 2192-р "Об организации работы при выполнении мероприятий по установке и эксплуатации рекламных конструкций в границах полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения" и др.).

Комментарий к статье 24. Безвозмездное пользование земельными участками

1. Нормы ГК РФ, закрепляя в ст.216 вещные права лиц, не являющихся собственниками, не регламентируют условий безвозмездного пользования земельными участками, хотя и упоминают об этом в п.3 ст.269 и п.2 ст.279 ГК РФ. В то же время в п.1 ст.264 ГК РФ, определяющей права на землю лиц, не являющихся собственниками земельных участков, отмечено, что земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством.

Согласно ГК РФ граждане и юридические лица свободны в заключении договора (ст.421 ГК РФ), что предполагает равенство, автономию воли и имущественную самостоятельность, в том числе при урегулировании аспектов безвозмездного пользования, основные условия которого закреплены в нормах гл.36 ГК РФ. При этом принцип свободы договора, исходя из ст.1 и ст.421 ГК РФ, предполагает добросовестность действий сторон, разумность и справедливость его условий, включая их соответствие действительному смыслу заключаемого соглашения.

В соответствии с п.1 ст.689 ГК РФ по договору безвозмездного пользования (договору ссуды) одна сторона (ссудодатель) обязуется передать или передает вещь в безвозмездное временное пользование другой стороне (ссудополучателю), а последняя обязуется вернуть ту же вещь в том состоянии, в каком она ее получила, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором.

Договор ссуды, как отметил в одном из своих определений Конституционный Суд РФ, будучи договором по передаче имущества, не характерен для предпринимательских отношений, поскольку отличительным признаком данного договора является то, что он носит безвозмездный характер: у ссудополучателя отсутствует обязанность по встречному предоставлению ссудодателю денежных средств, иного имущества в собственность или в пользование, выполнения работ или оказания услуги. Однако безвозмездное пользование природными ресурсами, в том числе земельными участками, с точки зрения правового регулирования имеет свою специфику. И отражена эта специфика в том числе в нормах ЗК РФ (см. п.3.1 определения Конституционного Суда РФ от 13.03.2018 г. N 575-О).

Положения ЗК РФ, в частности, устанавливают ограничения по субъектам и объектам отношений безвозмездного пользования земельными участками. В силу п.1 комментируемой статьи в безвозмездное пользование могут предоставляться только земельные участки:

1) находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на условиях и в порядке, которые установлены ст.39.10 ЗК РФ, в том числе в виде служебного надела;

2) находящиеся в собственности граждан или юридических лиц, иным гражданам или юридическим лицам на основании договора, в том числе в виде служебного надела.

Право безвозмездного пользования, на котором предоставляются земельные участки, как отметил Верховный Суд РФ, является одним из способов реализации права на земельный участок (см. апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 29.03.2019 г. N 75-АПА19-3).

2. Поскольку в силу п.1.1 комментируемой статьи договор безвозмездного пользования земельным участком заключается в соответствии с ГК РФ и ЗК РФ, на этот договор распространяются как общие положения гражданского законодательства об основаниях и порядке изменения и расторжения договоров (см. гл.29 ГК РФ), так и специальные, предусмотренные для случаев досрочного расторжения договора безвозмездного пользования (ст.698 ГК РФ) (см. п.3.2 определения Конституционного Суда РФ от 13.03.2018 г. N 575-О).

При этом непосредственно основания прекращения права безвозмездного пользования земельным участком закреплены в ст.47 ЗК РФ.

2. В соответствии с абз.1 п.2 комментируемой статьи земельные участки, в том числе из состава земель лесного фонда и земель особо охраняемых природных территорий, являющиеся служебными наделами, предоставляются в безвозмездное пользование в соответствии с нормами ст.24 ЗК РФ.

3. В силу абз.3 п.2 комментируемой статьи служебные наделы предоставляются определенным категориям работников на время установления трудовых отношений на основании их заявлений по решению соответствующих организаций.

К категориям работников, которым могут быть предоставлены служебные наделы, согласно абз.2 п.2 комментируемой статьи относятся:

работники организаций транспорта;

работники лесной промышленности;

работники лесных и охотничьих хозяйств;

работники федеральных государственных бюджетных учреждений, осуществляющих управление государственными природными заповедниками и национальными парками;

работники других сфер деятельности, имеющих право на получение служебных наделов.

При этом все категории работников, которые могут претендовать на предоставление им служебных наделов, должны быть в обязательном порядке определены:

1) либо законодательством Российской Федерации;

2) либо законодательством субъектов РФ.

Так, например, Федеральный закон от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" в п.5 ст.11 предусматривает, что федеральные государственные бюджетные учреждения, осуществляющие управление государственными природными заповедниками, вправе предоставлять на участках частичного хозяйственного использования своим работникам в безвозмездное пользование служебные наделы в порядке, установленном ЗК РФ.

Вопросы регламентации нормами регионального законодательства аспектов предоставления служебных наделов находят свое отражение, как правило:

1) или в положениях специальных законов, см., например:

Закон Республики Бурятия от 06.07.2004 г. N 734-III "О служебных земельных наделах в Республике Бурятия";

Закон Курганской области от 05.11.2013 г. N 76 "О служебных наделах на территории Курганской области";

Закон Орловской области от 04.06.2012 г. N 1357-ОЗ "О служебных наделах на территории Орловской области";

Закон Ярославской области от 26.11.2015 г. N 94-з "Об отдельных вопросах предоставления в безвозмездное пользование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности";

2) или в положениях законов, регулирующих на территории соответствующего субъекта РФ земельные отношения, см., например:

Закон Республики Мордовия от 12.03.2009 г. N 23-З "О регулировании земельных отношений на территории Республики Мордовия" (ст.9 "Категории работников организаций, имеющих право на получение служебных наделов");

Закон Республики Дагестан от 29.12.2017 г. N 116 "О некоторых вопросах регулирования земельных отношений в Республике Дагестан" (ст.5 "Предоставление земельного участка, находящегося в собственности Республики Дагестан или муниципальной собственности, в безвозмездное пользование в виде служебного надела");

Земельный кодекс Республики Саха (Якутия) от 15.12.2010 г. 888-З N 673-IV (ст.20 "Предоставление земельных участков в виде служебных наделов");

Закон Приморского края от 29.12.2003 г. N 90-КЗ "О регулировании земельных отношений в Приморском крае" (ст.20 "Предоставление служебных наделов");

Закон Самарской области от 11.03.2005 г. N 94-ГД "О земле" (ст.11.1 "Служебные наделы");

Закон ЯНАО от 19.06.2009 г. N 39-ЗАО "О регулировании отдельных земельных отношений в Ямало-Ненецком автономном округе" (ст.8 "Предоставление служебных земельных наделов некоторым категориям работников организаций отдельных отраслей экономики");

Закон Оренбургской области от 03.07.2015 г. N 3303/903-V-ОЗ "О порядке управления земельными ресурсами на территории Оренбургской области" (ст.9.4 "Категории работников организаций, имеющих право на получение служебного надела на праве безвозмездного пользования").

Обратим также внимание, что объективные критерии, с которыми связывается предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на праве безвозмездного пользования, исчерпывающим образом находят отражение в п.2 ст.39.10 ЗК РФ.

Согласно абз.4 п.2 комментируемой статьи права и обязанности лиц, использующих служебные наделы, определяются соответствующими нормами ст.41 (см. п.1) и ст.42 (см. абз.2-4, абз.7-9) ЗК РФ.

Комментарий к главе V. Возникновение прав на землю

В актуальной редакции, действующей по состоянию на 1 июля 2019 г., одна из важнейших в контексте всего земельного законодательства глава, определяющая основания возникновения прав на землю, является более чем формализованной, наполненной преимущественно бланкетными, причем не всегда согласованными, нормами, что не позволяет в полной мере, максимально прозрачно и четко, не обращаясь к детальному анализу смежного законодательства, установить многие связанные с этим аспекты.

Существенные изменения, внесенные в ЗК РФ и другие законы в 2014-2016 гг. в ходе очередного этапа земельной реформы и гармонизации отечественного законодательства, дополнили ЗК РФ, несомненно, весьма нужными и важными нормами. Однако в то же время эти изменения, по сути, деформировали правовое поле гл.V ЗК РФ, не приведя его в надлежащее соответствие ни с нормами самого ЗК РФ, ни с положениями ГК РФ, что на практике зачастую вызывает многочисленные разнотолкования.

Таким образом, для целей практического применения норм гл.V ЗК РФ необходимо учитывать как нормы самого ЗК РФ, так и нормы ГК РФ, а также Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", принимая при этом во внимание, что в гл.IV ЗК РФ отсутствует перечень и регламентация всех основных вещных прав лиц, не являющихся собственниками земельных участков (см. об этом подробнее комментарий к гл.IV ЗК РФ).

Комментарий к статье 25. Основания возникновения прав на землю

1. Положения п.1 комментируемой статьи затрагивают два существенных аспекта:

1) содержат ссылку на основания возникновения прав на земельные участки, предусмотренные гл.III и IV ЗК РФ. Такие основания устанавливаются гражданским законодательством. Общие основания возникновения гражданских прав и обязанностей закреплены в п.1 ст.8 ГК РФ. Из их числа к основаниям возникновения прав на земельные участки следует отнести, прежде всего: договоры и иные сделки (как предусмотренные законом, так и не предусмотренные, но не противоречащие ему); решения собраний в случаях, предусмотренных законом; акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей; судебные решения, устанавливающие гражданские права и обязанности; приобретение имущества по основаниям, допускаемым законом. Права на земельные участки могут возникнуть и по иным основаниям, предусмотренным в п.1 ст.8 ГК РФ;

2) закрепляют необходимость государственной регистрации прав на земельные участки в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", что согласуется с общими положениями п.1 ст.131 ГК РФ, в силу которого право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Регистрации подлежат: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных ГК РФ и иными законами. В ч.6 ст.1 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" отмечено, что государственной регистрации подлежат право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним в соответствии со статьями 130, 131, 132, 133.1 и 164 ГК РФ. В случаях, установленных федеральным законом, государственной регистрации подлежат возникающие, в том числе на основании договора, либо акта органа государственной власти, либо акта органа местного самоуправления, ограничения прав и обременения недвижимого имущества, в частности сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда, наем жилого помещения.

Обратим внимание, что в п.1 комментируемой статьи речь идет именно о регистрации прав на земельные участки, а не сделок с земельными участками, о чем отдельно сказано в п.2 комментируемой статьи. Государственная регистрация прав осуществляется посредством внесения в Единый государственный реестр недвижимости записи о праве на недвижимое имущество, сведения о котором внесены в Единый государственный реестр недвижимости. Государственная регистрация права в Едином государственном реестре недвижимости является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

Государственную регистрацию прав на земельные участки осуществляет орган регистрации прав - Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) через свои территориальные органы. При этом отдельные полномочия органа регистрации прав вправе осуществлять подведомственное ему федеральное государственное бюджетное учреждение (см. приказ Росреестра от 18.10.2016 г. N П/0515 "О наделении федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" отдельными полномочиями органа регистрации прав").

2. Помимо прав на земельные участки государственной регистрации подлежат также некоторые сделки с земельными участками в случаях, предусмотренных в федеральных законах, а именно: договор аренды земельного участка на срок более года (п.2 ст.609, п.2 ст.651 ГК РФ); договор о залоге (ипотеке) земельного участка (ст.10, 11 Федерального закона от 16.07.1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)"; сделки с землей, предусматривающие изменение условий ранее зарегистрированных сделок (п.2 ст.164 ГК РФ).

В соответствии с положениями ч.1 ст.51 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" государственная регистрация аренды недвижимого имущества осуществляется посредством государственной регистрации договора аренды недвижимого имущества. С заявлением о государственной регистрации договора аренды недвижимого имущества может обратиться одна из сторон договора аренды недвижимого имущества. В случае передачи в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора земельного участка, занятого зданием, сооружением, которые принадлежат нескольким лицам либо помещения или машино-места в которых принадлежат нескольким лицам, с заявлением о государственной регистрации договора аренды такого земельного участка может обратиться одно из лиц, выступающих на стороне арендатора, или арендодатель.

В силу п.1 ст.53 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" государственная регистрация ипотеки, возникающей на основании договора, осуществляется на основании договора об ипотеке и заявления залогодателя и залогодержателя, залогодателя и управляющего залогом либо нотариуса, удостоверившего договор об ипотеке, после государственной регистрации права собственности залогодателя на являющийся предметом ипотеки объект недвижимости или иного являющегося предметом ипотеки и подлежащего государственной регистрации права залогодателя на объект недвижимости.

3. Как установлено в п.3 комментируемой статьи, национализированные земельные участки не подлежат возврату. Также не подлежит возмещению или компенсации стоимость таких участков. Данная правовая норма распространяет свое действие на земельные участки, национализированные (т.е. обращенные в собственность государства) до 01.01.1991 г. в соответствии с тем законодательством, которое регулировало данный вопрос на момент осуществления национализации. Смысл данного правила заключается в том, что Российская Федерация исключила свою имущественную ответственность за те действия органов государственной власти СССР и РСФСР, которыми гражданам был нанесен материальный ущерб, но которые являлись формально правомерными на тот момент, когда совершались.

Указанные нормы явились предметом проверки, проводимой Конституционным Судом РФ (см. определение Конституционного Суда РФ от 15.07.2004 г. N 282-О).

Комментарий к статье 26. Документы о правах на земельные участки

1. В п.1 комментируемой статьи определено, что права на земельные участки удостоверяются документально в порядке, установленном Федеральным законом от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Общий перечень правоустанавливающих документов на недвижимость приведен в ч.2 ст.14 данного закона. Исходя из этого перечня, правоустанавливающими документами на земельный участок являются, в частности:

договор в отношении земельного участка (п.2 ч.2 ст.14 указанного закона). В большинстве случаев это договор купли-продажи;

акт органа государственной власти или местного самоуправления, если участок из государственных или муниципальных земель предоставлен бесплатно (п.1, 6 ч.2 ст.14 указанного закона);

решение суда, вступившее в законную силу, если право собственности на земельный участок установлено в суде (п.5 ч.2 ст.14 указанного закона);

правоустанавливающий документ на исходный земельный участок и соглашение о разделе земельного участка - при образовании земельного участка, если исходный участок принадлежит нескольким лицам, а новый участок образуется путем раздела исходного (п.8 ч.2 ст.14, ч.8, 11 ст.41 указанного закона);

решение о реорганизации организации и передаточный акт, если организация реорганизуется в форме разделения или выделения (п.9 ч.2 ст.14 указанного закона, п.1 ст.57, п.п.3, 4 ст.58 ГК РФ).

При этом необходимо учесть, что согласно ч.1 ст.49 Федерального закона от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" документами, устанавливающими или подтверждающими право на земельный участок, предоставленный до дня введения в действие ЗК РФ, для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, являются:

акт о предоставлении гражданину земельного участка, изданный органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах его компетенции и в порядке, которые установлены законодательством, действовавшим в месте издания данного акта на момент его издания;

акт (свидетельство) о праве гражданина на земельный участок, выданный уполномоченным органом государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания данного акта на момент его издания;

выдаваемая органом местного самоуправления выписка из похозяйственной книги о наличии у гражданина права на земельный участок (в случае, если этот земельный участок предоставлен для ведения личного подсобного хозяйства);

иной документ, устанавливающий или удостоверяющий право гражданина на земельный участок.

О разъяснении указанных норм см. Обзор вопросов, содержащихся в обращениях граждан, представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, поступивших в Минэкономразвития России, и принимаемых мер, утв. Минэкономразвития России, письмо ФГБУ "ФКП Росреестра" от 09.04.2018 г. N 10-1465/18, письмо Росреестра от 28.03.2018 г. N 14-03177-ГЕ/18 и др.

См. URL: http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/4f30862e-3aba-4d83-ac8c-7b80cc7111df/obzor.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=4f30862e-3aba-4d83-ac8c-7b80cc7111df.

Также обратим внимание на применение положений п.9 ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

2. Как следует из п.2 комментируемой статьи, договоры аренды, субаренды, безвозмездного пользования земельным участком, заключенные на срок менее чем один год, не подлежат государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В настоящее время прямых исключений из этого правила законодательство не содержит. Однако при этом важно правильно толковать условия применения данной нормы.

В судебной практике сложилась позиция, согласно которой для разрешения вопроса, подлежит договор государственной регистрации или нет, значимым является момент подписания договора, а не дата подачи документов на государственную регистрацию, следовательно, договор аренды земельного участка с учетом даты его подписания, со сроком его действия более года, представленный на государственную регистрацию до истечения срока его действия, подлежит государственной регистрации вне зависимости от того, составляет ли срок его действия на момент государственной регистрации менее одного года (см. постановление ФАС Уральского округа от 1.11.2012 г. N Ф09-9107/12 по делу N А76-1354/12).

О разъяснении указанных положений см. также письмо Росреестра от 29.11.2018 г. N 14-11954-ГЕ/18, постановление Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 г. N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды" (п.9), определение ВС РФ от 05.04.2019 г. N 308-ЭС19-2609 по делу N А53-9695/2017, определение ВС РФ от 11.04.2018 г. N 307-КГ18-3244 по делу N А66-14510/2016, определение ВС РФ от 24.07.2017 г. N 310-КГ17-8579 по делу N А35-3228/2016 и др.

Комментарий к статье 27. Ограничения оборотоспособности земельных участков

1. Оборотоспособность объектов гражданских прав означает юридическую возможность быть объектом гражданско-правовых сделок, способность вовлечения таких объектов в экономическую деятельность.

По общему правилу, установленному п.1 ст.129 ГК РФ, гражданских прав могут быть объектами любых гражданско-правовых сделок, в частности сделок по отчуждению объектов (купля-продажа, рента, дарение и т.д.). Также указанные объекты могут переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства, то есть в том неизменном виде (как единое целое), в каком они изначально существовали до такого перехода (наследование, реорганизация юридического лица). Объекты гражданских прав могут отчуждаться и переходить от одного субъекта к другому иными способами, например, в результате переработки, находки и т.д.

В соответствии с п.2 ст.129 ГК РФ законом или в установленном законом порядке могут быть введены ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав. Такие ограничения могут быть различными, например:

1) установление особых видов объектов гражданских прав, которые могут принадлежать только одному лицу, в связи с чем их оборотоспособность сведена на "нет", то есть ее не существует;

2) установление отдельных видов объектов гражданских прав, совершение сделок в отношении которых допускается только по специальному разрешению. Специальное разрешение представляет собой документ, являющийся правовым основанием для заключения сделки в отношении объекта гражданских прав в дополнение к правовому основанию, установленному законодательством, из которого следует необходимость получения такого специального разрешения для заключения сделки.

В силу п.3 ст.129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Здесь можно отметить нормы комментируемой статьи, ЛК РФ (ч.2 ст.3), Федерального закона от 01.05.2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ст.11), Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах" (ст.1.2) и др.

В комментируемой статье определены основные условия ограничения оборотоспособности земельных участков. Данные ограничения по природе своей являются публично-правовыми и императивными, что не исключает возможности их последующей корректировки (вплоть до отмены в отдельных случаях) самим законодателем.

Поскольку земельные участки являются разновидностью недвижимого имущества, налицо (см. п.1 комментируемой статьи) комплексное правовое регулирование их оборота: общие правила устанавливаются ГК РФ, а особые требования - ЗК РФ.

2. По степени установленных правовых ограничений различаются земельные участки, изъятые из оборота, и земельные участки, ограниченные в обороте (п.2 комментируемой статьи).

Изъятые из оборота земли не могут находиться в частной собственности и быть предметом сделок, предусмотренных гражданским законодательством (см. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 4 (2017), утв. Президиумом ВС РФ 15.11.2017 (п.36); Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2017), утв. Президиумом ВС РФ 16.02.2017 (п.27, 33), апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 20.04.2016 г. N 9-АПГ16-4 и др.). Соответственно, они являются объектами государственной собственности (объекты, расположенные на этих участках также находятся в федеральной собственности) и могут поменять свой правовой режим только в тех случаях, когда на них перестанут находиться те объекты, в интересах обеспечения безопасности которых установлены комментируемые ограничения (среди таковых здания, в которых размещены Вооруженные Силы РФ, военные суды, инженерно-технические сооружения, линии связи и коммуникации, возведенные с целью защиты Государственной границы РФ, и пр.).

Ограниченные в обороте земли, как правило, находятся либо в государственной, либо в муниципальной собственности, и в частную собственность они не предоставляются (см. определение Конституционного Суда РФ от 24.01.2013 г. N 119-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Рабиновича Владимира Борисовича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации", кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 12.02.2019 г. N 44-КГ18-28, определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 17.08.2018 г. N 18-КГ18-121 и др.).

Однако федеральными законами могут быть предусмотрены случаи предоставления в частную собственность земельных участков, отнесенных к землям, ограниченным в обороте. Таким случаем, в частности, является ст.16 Федерального закона от 29.12.2004 г. N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", в которой предусмотрено, что:

1) в существующей застройке поселений земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, является общей долевой собственностью собственников помещений в многоквартирном доме;

2) земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, который сформирован до введения в действие ЖК РФ и в отношении которого проведен государственный кадастровый учет, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме;

3) если земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, не сформирован до введения в действие ЖК РФ, любой собственник помещения в многоквартирном доме вправе обратиться в органы государственной власти или органы местного самоуправления с заявлением о формировании земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом.

Как разъяснено Минэкономразвития России, с момента формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета земельный участок, на котором расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав такого дома объекты недвижимого имущества, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме. Таким образом, с момента формирования земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета данный земельный участок относится к собственности граждан и отсутствует необходимость в принятии решения соответствующими органами о его предоставлении. Собственники помещений в многоквартирных домах сформированных земельных участков обращаются в органы кадастрового учета для проведения в отношении данных земельных участков кадастровых работ в установленном порядке (см. письмо Минэкономразвития России от 19.07.2010 г. N Д23-2704).

3. В п.3 комментируемой статьи предусмотрено, что содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК РФ и федеральными законами (см. определение ВС РФ от 26.04.2019 г. N 308-ЭС19-4283 по делу N А32-3101/2018, определение ВС РФ от 09.07.2018 г. N 308-ЭС18-8611 по делу N А32-9326/2017 и др.).

Так, например, согласно п.4 ст.58 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", запрещается изъятие земель природно-заповедного фонда.

В силу п.2 ст.6 Федерального закона от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах государственных природных заповедников, находятся в федеральной собственности. Земельные участки, расположенные в границах государственных природных заповедников, не подлежат отчуждению из федеральной собственности. При этом согласно п.1 этой же статьи в границах государственных природных заповедников полностью запрещается экономическая и иная деятельность (за исключением случаев, предусмотренных указанным законом), в соответствии с п.2.1 указанной статьи запрещается изменение целевого назначения земель и земельных участков, расположенных в границах государственных природных заповедников.

В судебной практике сложилась позиция, согласно которой запрет определенных видов деятельности на земельном участке, имеющем целевое назначение, не предполагает автоматическое выведение данного участка из оборота. Так, Верховный Суд РФ указал, что действующим законодательством не запрещено предоставлять гражданам в собственность земельные участки, расположенные в границах охранных зон особо охраняемых природных территорий, в том числе государственных природных заповедников. Такие земельные участки не изъяты из оборота и не ограничены в обороте. Их использование допускается при соблюдении определенных ограничений, направленных на предотвращение негативного воздействия на природные комплексы (см. определение ВС РФ от 28.05.2015 г. N 58-КГ15-2).

4. В п.4 комментируемой статьи содержится перечень изъятых из оборота земельных участков, занятых находящимися на них в федеральной собственности соответствующими объектами.

Обратим внимание, что земельные участки, изъятые из оборота, в силу подп.1 п.2 ст.389 НК РФ не признаются объектом налогообложения земельным налогом (см. также письмо ФНС России от 15.03.2019 г. N БС-4-21/4696@, письмо ФНС России от 30.01.2019 г. N БС-4-21/1493, письмо ФНС России от 06.04.2017 г. N БС-4-21/6506@ и др.).

5. В п.5 закреплен перечень земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, оборот которых ограничен.

В соответствии с подп.2, 5 п.2 ст.389 НК РФ не признаются объектом налогообложения земельным налогом:

См. об этом разъяснения, содержащиеся в письме ФНС России от 15.03.2019 г. N БС-4-21/4696@, письме ФНС России от 30.01.2019 г. N БС-4-21/1493, письме ФНС России от 06.04.2017 г. N БС-4-21/6506@, письме ФНС России от 04.09.2017 г. N БС-4-21/17557, письме ФНС России от 04.05.2017 г. N ПА-4-21/8521@, письме ФНС России от 22.07.2014 г. N БС-4-11/14050@ и др.

земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, которые заняты особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, музеями-заповедниками;

земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами в составе водного фонда.

6. Земли сельскохозяйственного назначения наряду с другими категориями земель участвуют в гражданском обороте, являясь при этом предметом специального регулирования.

В п.6 комментируемой статьи предусмотрено, что:

1) непосредственно оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным закон от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Здесь следует учесть, что оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на принципах, закрепленных в п.3 ст.1 данного закона.

В силу п.4 ст.1 этого же закона приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном данным законом (см. ст.19.1), ЗК РФ и иными федеральными законами. Приватизация указанных земельных участков, расположенных на территории субъекта РФ, осуществляется с момента, установленного законом субъекта РФ. Приватизации не подлежат находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера и отгонными пастбищами. Принятие субъектами РФ законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается. К отношениям, возникающим при использовании земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с их целевым назначением и требованиями охраны земель, в части, не урегулированной Федеральным закон от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", применяются нормы иных федеральных законов. Подробнее об аспектах оборота земель сельскохозяйственного назначения см. ст.3, 5-7, ст.8-12, 12.1, 14 указанного закона;

2) образование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения регулируется ЗК РФ (см. гл.I.1 "Образование земельных участков", гл.XIV "Земли сельскохозяйственного назначения") и Федеральным закон от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (см. ст.4, 13, 13.1 и др.).

7. Согласно п.1 ст.1 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" его действие не распространяется на относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения садовые, огородные земельные участки, земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, гаражного строительства (в том числе индивидуального гаражного строительства), а также на земельные участки, на которых расположены объекты недвижимого имущества. Оборот указанных земельных участков регулируется ЗК РФ.

В п.7 комментируемой статьи на этот счет закреплено, что положения п.6 статьи, касающиеся оборота земель сельскохозяйственного назначения и образования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не распространяются на относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения садовые или огородные земельные участки, земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, гаражного строительства (в том числе индивидуального гаражного строительства), а также на земельные участки, на которых расположены объекты недвижимого имущества.

Аспекты предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, устанавливаются ЗК РФ (см. ст.39.6, 39.10, 39.14, 39.18, ст.78 и др.), Федеральным законом от 29.07.2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

8. В соответствии с п.8 комментируемой статьи запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной согласно ВК РФ, равно как и земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры в границах территорий общего пользования. Согласно п.6 ст.6 ВК РФ полоса земли вдоль береговой линии (границы водного объекта) водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров.

Комментарий к статье 28. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 29. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 30. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 30.1. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 30.2. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 31. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 32. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 33. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 34. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 35. Переход права на земельный участок при переходе права собственности на здание, сооружение

1. Комментируемая статья регламентирует юридическую судьбу земельного участка при смене собственника здания или сооружения, расположенного на данном участке. Данные предписания, что очевидно, не касаются случаев, когда собственник земли совпадает с собственником здания, ибо в этом случае отдельного регулирования не требуется.

По общему правилу, новый собственник здания, сооружения приобретает право на использование соответствующей части земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник. Это вполне логичное и справедливое установление, коль скоро не меняется взаимная конфигурация двух объектов недвижимости, ведь смена собственника оказывает только юридическое, но не фактическое влияние на данные вещи.

В судебной практике сложилась позиция, согласно которой действие комментируемой нормы не зависит от того, оформлены ли должным образом отношения собственника здания, сооружения и собственника земельного участка. Рассмотрим ряд примеров.

Пример 1. Взыскивая задолженность по договору аренды земельного участка, суд в порядке п.2 ст.26, ст.35 ЗК РФ пришел к выводу о том, что на основании судебных актов за ответчиком признано право собственности на спорное недвижимое имущество, принадлежащее ему на праве общей долевой собственности и расположенное на земельном участке, право аренды на который также перешло к ответчику, следуя судьбе вещи, поэтому согласно доле принадлежащего ответчику имущества в пользу истца подлежит взысканию задолженность по договору аренды за пользование земельным участком (см. апелляционное определение Самарского областного суда от 19.11.2018 г. по делу N 33-13753/2018).

Пример 2. Отклоняя требование об урегулировании разногласий при заключении дополнительного соглашения к договору аренды земельных участков в целях замены стороны арендатора, суд в порядке п.1 ст.35 ЗК РФ, п.14 постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 г. N 11 указал, что помимо смены собственника помещений и, как следствие, арендатора земельного участка стороны фактически предприняли действия по изменению условий ранее заключенного договора, при этом к заявителю переходит право стороны по договору аренды земельного участка в качестве арендатора, независимо от того, оформлен ли в установленном порядке договор аренды между покупателем недвижимости и собственником земельного участка (см. постановление Арбитражного суда Московского округа от 30.10.2018 г. N Ф05-15093/2018 по делу N А40-183716/2017).

2. В силу п.3 комментируемой статьи собственнику здания, сооружения, расположенному на чужом земельном участке, предоставлено преимущественное право покупки или аренды соответствующего участка. Осуществление данного правомочия подчиняется правилам, зафиксированным в ст.250 ГК РФ. В частности, собственник земельного участка обязан известить собственника здания, сооружения о своем намерении продать (сдать в аренду) земельный участок с указанием цены договора и других условий. Если извещенное лицо не пожелает заключить договор купли-продажи (аренды) в течение месяца, собственник земли вправе вступить в договорные отношения с любым лицом. Если он получит от извещенного лица письменный отказ, ожидания в течение месячного срока не требуется. Уступка данного преимущественного права не допускается.

При нарушении указанных правил собственник здания, сооружения вправе требовать в судебном порядке перевода на себя прав и обязанностей покупателя (арендатора). Срок исковой давности по таким искам составляет три месяца.

На иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранные организации данные правила также распространяются за изъятиями, установленными ст.5, 15, 22 ЗК РФ.

3. Как следует из абз.1 п.4 комментируемой статьи, если земельный участок и находящиеся на нем здание, сооружение принадлежат одному лицу, то их отчуждение может быть только одновременным, т.е. по одной и той же сделке вместе с земельным участком (за исключением случаев, закрепленных в подп.1-3 п.4 комментируемой статьи). Подобным образом в соответствии с абз.6 п.4 комментируемой статьи не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу. Аналогичное правило действует и в отношении долей в праве на объекты недвижимости (абз.7 п.4 комментируемой статьи). При этом в силу абз.5 п.4 комментируемой статьи отчуждение здания, сооружения, находящихся на ограниченном в обороте земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, если федеральным законом разрешено предоставлять такой земельный участок в собственность граждан и юридических лиц.

Верховный Суд РФ разъяснил, что указанный порядок имеет силу не только в отношении договоров, но и завещаний. Как указано в п.79 постановления Пленума ВС РФ от 29.05.2012 г. N 9 "О судебной практике по делам о наследовании", не могут быть завещаны отдельно часть земельного участка, занятая зданием, строением, сооружением и необходимая для их использования, и само здание, строение, сооружение. Наличие в завещании таких распоряжений влечет в этой части недействительность завещания.

Исключения из правила, установленного в п.4 комментируемой статьи, связаны с юридической невозможностью одновременного отчуждения двух объектов недвижимости по причинам изъятия земельного участка из оборота, наличия обременения земельного участка в виде публичного сервитута и т.д.

5. В п.5 комментируемой статьи конкретизировано, что иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица - собственники зданий, сооружений, находящихся на чужом земельном участке, имеют преимущественное право покупки или аренды земельного участка в порядке, установленном комментируемой статьей, и в соответствии с п.2 ст.5, п.3 ст.15, п.1 ст.22 ЗК РФ. При этом Президент РФ уполномочен установить перечень видов зданий, сооружений, на которые это правило не распространяется (см. постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 г. N 8-П, определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 22.01.2019 г. по делу N 308-КГ18-15997, А32-18703/2017 и др.).

Комментарий к статье 36. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 37. Особенности купли-продажи земельных участков

1. В комментируемой статье урегулированы особенности купли-продажи земельных участков любых категорий, не изъятых из оборота и не ограниченных в обороте. Для положений природоресурсного законодательства (ЛК РФ, ВК РФ и пр.) данная статья выступает в качестве общей нормы, а указанные положения, соответственно, применяются в дополнение к ней. При этом в случае возникновения коллизий применению подлежит комментируемая статья, поскольку самим ЗК РФ установлен его приоритет в системе правового регулирования земельных отношений.

Как следует из п.1 комментируемой статьи, объектом купли-продажи могут быть земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет. Согласно ст.70 ЗК РФ государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 13.07.2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".

Государственный кадастровый учет недвижимого имущества - это внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о земельных участках, зданиях, сооружениях, помещениях, машино-местах, об объектах незавершенного строительства, о единых недвижимых комплексах, а в случаях, установленных федеральным законом, и об иных объектах, которые прочно связаны с землей, то есть перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, которые подтверждают существование такого объекта недвижимости с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение его существования, а также иных предусмотренных законом сведений об объектах недвижимости.

Земельный участок считается прошедшим кадастровый учет с момента присвоения ему уникального кадастрового номера. Подробнее о процедуре государственного кадастрового учета земель см. комментарий к ст.70 ЗК РФ.

Согласно п.1 комментируемой статьи продавец при заключении договора купли-продажи обязан предоставить покупателю имеющуюся у него информацию об обременениях земельного участка и ограничениях его использования.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи установлено, что условия договоров купли-продажи и мены земельного участка, ограничивающие сторону договора в своих возможностях, вытекающих из права собственности на землю, являются недействительными. Разновидности этих условий прямо перечислены в п.2 комментируемой статьи и расширительному толкованию не подлежат.

Подразумеваются условия:

устанавливающие право продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию;

ограничивающие дальнейшее распоряжение земельным участком, в том числе ограничивающие ипотеку, передачу земельного участка в аренду, совершение иных сделок с землей;

ограничивающие ответственность продавца в случае предъявления прав на земельные участки третьими лицами.

Как видно, законодатель предпринимает определенные меры для защиты более слабой, а точнее - менее информированной стороны в договоре.

В судебной практике сложилась позиция, согласно которой наличие условия в договоре о праве продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию говорит о недействительности именно данного пункта договора и не свидетельствует о недействительности всего договора купли-продажи (см., например, апелляционное определение Верховного суда Республики Татарстан от 20.11.2017 г. по делу N 33-16786/2017).

3. Положениями п.3 комментируемой статьи предусмотрено, что покупатель в случае предоставления ему продавцом заведомо ложной информации об обременениях земельного участка и ограничениях его использования в соответствии с разрешенным использованием; о разрешении на застройку данного земельного участка; об использовании соседних земельных участков, оказывающем существенное воздействие на использование и стоимость продаваемого земельного участка; о качественных свойствах земли, которые могут повлиять на планируемое покупателем использование и стоимость продаваемого земельного участка; иной информации, которая может оказать влияние на решение покупателя о покупке данного земельного участка и требования о предоставлении которой установлены федеральными законами, вправе требовать уменьшения покупной цены или расторжения договора купли-продажи земельного участка и возмещения причиненных ему убытков (см. определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 02.04.2019 г. N 38-КГ19-1, определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 02.10.2018 г. N 127-КГ18-20, определение ВС РФ от 30.10.2018 г. N 307-ЭС16-9786 по делу N А56-39484/2015 и др.).

4. Требования, установленные п.3 комментируемой статьи, применяются также в случаях обмена земельного участка, передачи его в аренду.

В судебной практике сложилась позиция, согласно которой законодатель не возлагает на продавца земельного участка обязанности выявить все возможные затруднения для последующего использования покупателем земельного участка и довести эту информацию до сведения покупателя. Для возникновения у покупателя права требовать уменьшения покупной цены земельного участка или расторжения договора необходимо одновременное наличие следующих обстоятельств: информация об ограничениях и обременениях земельного участка должна быть заведомо ложной, т.е. содержащей сведения об обстоятельствах, не имеющих места в реальности, а также должны быть точно известны представившему ее лицу; знание данной информации может повлиять на покупку земельного участка. Статья 37 ЗК РФ принимает во внимание тот факт, что продавец земельного участка может не знать обо всех фактически имеющихся ограничениях. Также необходимо учитывать то, что при приобретении земельного участка от покупателя ожидается определенный уровень осмотрительности. Поэтому негативные последствия в виде возникновения у покупателя права потребовать уменьшения покупной цены или расторжения договора купли-продажи и возмещения причиненных ему убытков установлены не за любой случай непредставления продавцом земельного участка его покупателю полной информации, а за факт ее сознательного искажения (см. постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2017 г. по делу N А79-11946/2016).

Комментарий к статье 38. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 38.1. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 38.2. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к статье 39. Утратила силу с 1 марта 2015 г.

Комментарий к главе V.1. Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности

Комментарий к статье 39.1. Основания возникновения прав на земельные участки, предоставляемые из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности

1. В п.1 комментируемой статьи приведены юридические основания возникновения прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности. Фактически приведенные в п.1 основания возникновения указанных прав можно разделить на две группы:

1) административные основания, к числу которых относится решение органа государственной власти или органа местного самоуправления;

2) гражданско-правовые основания, которыми являются гражданско-правовые договоры, а именно: договор купли-продажи, договор аренды, договор безвозмездного пользования.

Решения органов государственной власти или органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков могут оформляться по-разному. На федеральном уровне каких-либо требований к данным решениям не установлено. Вместе с тем на уровне субъектов РФ и муниципальных образований возможно установление специальных требований к таким решениям и порядков их принятия. Так, например, в городе Москве принято решение Совета депутатов поселения Щаповское в г.Москве от 08.10.2014 г. N 2/6 "О Порядке предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности поселения Щаповское в городе Москве, для целей, не связанных со строительством", согласно которому предоставление земельных участков осуществляется на основании постановления главы администрации поселения Щаповское в городе Москве. На практике же в целом такие решения принимаются обычно в форме постановления, распоряжения и собственно решения.

Гражданско-правовые договоры о предоставлении земельных участков на соответствующем праве оформляются и заключаются в соответствии с требованиями ГК РФ.

Если положения п.1 комментируемой статьи соотносить с положениями глав III и IV ЗК РФ, то в п.1 комментируемой статьи речь идет исключительно о правах:

1) собственности;

2) аренды;

3) безвозмездного пользования.

Что касается такого права ограниченного пользования чужим земельным участком, как публичный сервитут, то порядок его возникновения и регулирования определен главой V.3 ЗК РФ.

2. Пункт 2 комментируемой статьи содержит так называемую запретно-отсылочную норму в части регулирования продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков. В случае если основным видом разрешенного использования таких земельных участков является строительство зданий, сооружений, то продажа таких земельных участков не допускается, кроме установленных ЗК РФ случаев. Полагаем, что установление такого запрета обусловлено необходимостью реализации указанного вида разрешенного использования в силу его особенного характера, а также сохранения уже построенных на земельном участке зданий и (или) сооружений, так как продажа земельного участка может повлечь и изменение в последующем вида разрешенного использования "новым" собственником земельного участка.

Исключение составляют случаи продажи земельных участков без проведения торгов или проведения аукционов по продаже. Данные исключения предусмотрены законодателем, полагаем, ввиду того, что продажа земельных участков в силу соответствующих норм осуществляется в целях особого использования и целевого назначения, как-то, например: комплексное освоение территории, индивидуальное жилищное строительство, ведение личного подсобного хозяйства.

Как следует из материалов судебной практики, наличие данного запрета является основанием для отказа в предоставлении земельного участка в собственность на условиях его продажи. Так, гр. Ш. обратился в Верховный Суд РФ на постановление президиума Краснодарского краевого суда от 10.02.2016 г., которым отказано в удовлетворении его заявления об оспаривании решения администрации муниципального образования город Краснодар об отказе в предоставлении земельного участка в собственность за плату. Принимая оспариваемое решение, администрация муниципального образования город Краснодар исходила из того, что согласно копии кадастрового паспорта испрашиваемого гр. Ш. земельного участка этот участок имеет вид разрешенного использования "для строительства многоэтажных и среднеэтажных жилых домов, в том числе со встроенно-пристроенными помещениями общественного назначения и для эксплуатации гостиницы" и на нем расположены объекты капитального строительства, собственником которых гр. Ш. не является. Удовлетворяя заявленные требования и признавая незаконным оспариваемое решение администрации муниципального образования город Краснодар, суды первой и апелляционной инстанций исходили из того, что гр. Ш. является арендатором земельного участка сельскохозяйственного назначения, и на нем расположено принадлежащее гр. Ш. на праве собственности нежилое здание. Иных объектов капитального строительства, принадлежащих третьим лицам, на земельном участке нет (см. определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 03.08.2016 г. N 18-КГ16-74).

3. В п.3 комментируемой статьи содержатся нормы, касающиеся действия положений гл.V.3 ЗК РФ. Так, с 01.06.2019 г. положения о предоставлении земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, применяются к отношениям, связанным с предоставлением в аренду, безвозмездное пользование земельных участков в составе земель лесного фонда, если иное не установлено ЛК РФ. Данное положение соотносится со ст.9 ЛК РФ, которой регулируются особенности возникновения и прекращения в том числе аренда лесного участка и безвозмездного пользования лесным участком.

Необходимо отметить, что из материалов судебной практики следует, что на основании данной нормы в совокупности с положениями ЛК РФ суды делают выводы и о применении положений ГК РФ к данным отношениям. Так, рассматривая судебное дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Лукойл-Пермь" к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Пермскому краю о признании недействительными: решения об отказе в государственной регистрации договора аренды лесного участка. В рамках данного судебного спора Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Пермскому краю высказало довод о том, что к спорным правоотношениям не подлежат применению положения ГК РФ о преимущественном праве арендатора на заключение договора аренды на новый срок. Данный довод Арбитражным судом Уральского округа был отклонен, так как, по его мнению, в совокупности со ст.9 ЛК РФ он противоречит п.3 комментируемой статьи (см. постановление Арбитражного суда Уральского округа от 14.11.2018 г. N Ф09-6968/18 по делу N А50-3450/2018).

Комментарий к статье 39.2. Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на предоставление земельных участков

1. Комментируемой статьей определяются органы власти, уполномоченные на предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. При этом норма комментируемой статьи является отсылочной, так как в ней содержится оговорка о том, что такие органы власти предоставляют соответствующие земельные участки в пределах компетенции в соответствии со ст.9-11 ЗК РФ. Однако если обратиться к данным статьям ЗК РФ, то в них специальных полномочий в части предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не содержится. В связи с этим собственно полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по предоставлению соответствующих земельных участков, определенные комментируемой статьей, следует отнести к так называемым "иным полномочиям", установленным ЗК РФ.

2. На федеральном уровне к числу органов, обеспечивающих предоставление земельных участков, находящихся в федеральной собственности, относится, прежде всего, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество).

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утв. постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 г. N 432, Росимущество является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом (за исключением случаев, когда указанные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные органы исполнительной власти), функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.

Так, в числе прочих функций Росимущество:

1) заключает в установленном порядке договоры купли-продажи федерального и иного имущества, а также обеспечивает передачу прав собственности на это имущество;

2) осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности, иного федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении или оперативном управлении федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, а также переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации необходимые меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности;

3) обеспечивает в установленном порядке соблюдение покупателями заключенных ими договоров купли-продажи федерального имущества;

4) организует оценку имущества в целях осуществления имущественных, иных прав и законных интересов Российской Федерации, определяет условия договоров о проведении оценки федерального имущества;

5) приобретает в установленном порядке имущество в федеральную собственность, осуществляет передачу имущества, находящегося в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов РФ и в муниципальную собственность;

6) подготавливает и представляет в установленном порядке в Министерство экономического развития Российской Федерации предложения об установлении публичных сервитутов на земельные участки;

7) обеспечивает поступление в федеральный бюджет средств от приватизации федерального имущества, продажи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, продажи права на заключение договора аренды земельного участка на торгах (аукционах, конкурсах);

8) принимает в установленном порядке имущество, обращенное в собственность Российской Федерации, а также выморочное имущество, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации переходит в порядке наследования в собственность Российской Федерации;

9) принимает в установленном порядке решения о предоставлении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, если иное не установлено федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;

10) принимает решения о прекращении прав на земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, в соответствии с законодательством Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;

11) принимает в установленном порядке решения об образовании земельных участков из земельных участков, находящихся в федеральной собственности, если иное не установлено федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ;

12) распоряжается в установленном порядке земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в отношении которых межведомственным коллегиальным органом, образованным в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства", принято решение о целесообразности осуществления Агентством полномочий по распоряжению такими земельными участками, утверждает в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, схемы расположения таких земельных участков на кадастровом плане территории, направляет в соответствии с законодательством Российской Федерации в акционерное общество "ДОМ.РФ" поручения по распоряжению такими земельными участками;

13) осуществляет ряд полномочий в связи с продажей находящихся в федеральной собственности земельных участков или заключением договоров аренды таких земельных участков;

14) осуществляет от имени Российской Федерации юридические действия по защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом, в том числе в случае:

15) принимает в установленном порядке решение о предварительном согласовании места размещения объекта при предоставлении земельного участка, если иное не установлено федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

16) принимает решение о приватизации земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, приобретенные в собственность юридическими и физическими лицами, в случае приобретения объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности;

17) выступает от имени Российской Федерации при государственной регистрации права собственности Российской Федерации на недвижимое имущество, составляющее государственную казну Российской Федерации, и сделок с ним, а также права собственности Российской Федерации на земельные участки, которое признается (возникает) в соответствии с федеральными законами;

18) осуществляет иные функции по управлению государственным имуществом, если такие функции предусмотрены федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации.

Росимущество осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

3. На региональном уровне предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности субъектов РФ, осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ, в качестве которых, как правило, выступают территориальные министерства, комитеты, департаменты, управления имущественных отношений.

Укажем в качестве примера на ряд следующих документов:

1) постановление Правительства Севастополя от 22.09.2016 г. N 883-ПП "Об утверждении Положения о Департаменте по имущественным и земельным отношениям города Севастополя". Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя - исполнительный орган государственной власти города Севастополя, реализующий государственную политику и нормативно-правовое регулирование в сфере имущественных и земельных отношений, отраслевое и межотраслевое управление в сфере имущественных и земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг, управлению и распоряжению государственным имуществом, которое находится в собственности города Севастополя, а также координирующий в установленных случаях деятельность в этой сфере иных исполнительных органов государственной власти города Севастополя;

2) постановление Правительства Республики Башкортостан от 31.01.2014 г. N 35 "Об утверждении Положения о Министерстве земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан". Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан является республиканским органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своей компетенции права собственника земельных ресурсов и государственного имущества Республики Башкортостан, функции в области землеустройства;

3) постановление Правительства Ленинградской области от 23.04.2010 г. N 102 "Об утверждении Положения о Ленинградском областном комитете по управлению государственным имуществом". Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом является отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющим в пределах компетенции, установленной Правительством Ленинградской области, полномочия по реализации государственной политики в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Ленинградской области, а также отдельные полномочия субъекта РФ - Ленинградской области в сфере земельных отношений;

4) постановление администрации НАО от 25.08.2015 г. N 275-п "Об утверждении Положения об Управлении имущественных и земельных отношений Ненецкого автономного округа". Управление имущественных и земельных отношений Ненецкого автономного округа является исполнительным органом государственной власти Ненецкого автономного округа, осуществляющим функции по нормативному правовому регулированию и реализации государственной политики в области управления и распоряжения государственным имуществом Ненецкого автономного округа и земельных отношений. Управление уполномочено на осуществление отдельных полномочий субъекта РФ - Ненецкого автономного округа в области имущественных и земельных отношений.

4. На местном уровне предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется органами местного самоуправления, в качестве которых, как правило, выступают соответствующие комитеты, департаменты имущественных отношений либо иные функциональные единицы в составе администрации муниципального образования. Здесь отметим в качестве примера:

1) решение Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" от 23.07.2014 г. N 66-рс "Об утверждении Положения о комитете по управлению имуществом муниципального образования "Город Майкоп". Комитет по управлению имуществом муниципального образования "Город Майкоп" является структурным подразделением Администрации муниципального образования "Город Майкоп" по управлению и распоряжению объектами муниципальной собственности, в том числе земельными ресурсами;

2) решение Якутской городской Думы от 11.06.2014 г. N РЯГД-8-6 "Об утверждении Положения о Департаменте имущественных и земельных отношений Окружной администрации города Якутска". Департамент имущественных и земельных отношений Окружной администрации города Якутска является отраслевым (функциональным) органом местной администрации, входящим в структуру Окружной администрации города Якутска, осуществляющим функции в сфере управления муниципальным имуществом, а также в сфере управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, а также земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена в городском округе "город Якутск", в рамках осуществления органами местного самоуправления городского округа "город Якутск" полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий;

3) решение Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 22.12.2016 г. N 35-11 "Об утверждении Положения о Муниципальном учреждении "Управление имущества, градостроительства и земельных отношений города Горно-Алтайска". Муниципальное учреждение "Управление имущества, градостроительства и земельных отношений города Горно-Алтайска" является отраслевым (функциональным) органом исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - администрации города Горно-Алтайска, наделенным исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения в сфере владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования "Город Горно-Алтайск", земельных отношений, градостроительной и архитектурной деятельности, оказанию муниципальных услуг в установленной сфере деятельности.

Комментарий к статье 39.3. Случаи продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах и без проведения торгов

1. В п.1 комментируемой статьи содержится общее требование к продаже земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключающееся в том, что продажа осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов. С учетом положений гражданского законодательства можно сделать вывод, что при продаже земельных участков самым главным критерием выбора покупателя является предложенная им высокая цена, а не условия договора.

Такое решение законодателя о продаже указанных земельных участков исключительно в форме аукционов представляется обоснованным, так как земельный участок при продаже уже имеет целевое назначение и разрешенное использование, и цель использования земельного участка (строительство зданий, ведение сельскохозяйственного производства и т.д.) уже оговорена при продаже. Кроме того, как следует из материалов судебной практики, именно конкурсная основа обеспечивает справедливое и открытое распределение объектов публичной собственности (см. определение ВС РФ от 29.06.2017 г. N 304-КГ17-4425 по делу N А45-503/2016 и др.).

2. В п.2 комментируемой статьи определены случаи продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. Критериями, по которым законодателем определены данные случаи, являются следующие:

1) наличие у земельного участка правообладателя, которому и осуществляется продажа земельного участка (подп.1, 2-4, 6, 7, 9);

2) целевое использование земельного участка, для которого осуществляется его продажа (подп.1.1, 8, 10, 11).

Вместе с тем в приведенных в п.2 комментируемой статьи случаях есть случаи, которые объединят в себе оба вышеуказанных критерия. Так, случаем продажи земельного участка без проведения торгов является образование земельного участка из земельного участка, предоставленного в аренду для комплексного освоения территории, лицу, с которым в соответствии с ГрК РФ заключен договор о комплексном освоении территории.

В соответствии со ст.46.4 ГрК РФ комплексное освоение территории включает в себя подготовку документации по планировке территории, образование земельных участков в границах данной территории, строительство на земельных участках в границах данной территории объектов транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, а также иных объектов в соответствии с документацией по планировке территории. Договор комплексного освоения территории заключается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предоставляющими земельный участок для комплексного освоения территории, и юридическим лицом, признанным победителем аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, или юридическим лицом, подавшим единственную заявку на участие в этом аукционе, или заявителем, признанным единственным участником такого аукциона, или единственным принявшим участие в аукционе его участником.

В связи с этим представляется обоснованным решение федерального законодателя о продаже соответствующего земельного участка без проведения торгов, поскольку в отношении лица, желающего приобрести земельный участок, уже был проведен аукцион в целях заключения договора аренды такого земельного участка. Вместе с тем как следует из материалов судебной практики, чтобы такому лицу предоставить земельный участок, необходимо наличие такого критерия, как начало комплексного освоения территории и выполнение в связи с этим действий, требуемых в соответствии с законодательством (см. постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23.01.2018 г. N Ф07-15317/2017 по делу N А66-14457/2016 и др.).

Ввиду такого критерия, как наличие у земельного участка правообладателя, согласно подп.6 п.2 комментируемой статьи земельные участки, на которых расположены здания, сооружения, предоставляются собственникам таких зданий, сооружений либо помещений. При этом, как следует из материалов судебной практики, не имеет значения, в каком состоянии находится расположенное на земельном участке здание, сооружение либо помещение (см. кассационное определение ВС РФ от 11.04.2019 г. N 6-КА19-1 и др.).

Что касается такого критерия, как целевое использование земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, то в частности подп.10 п.2 комментируемой статьи устанавливает такой случай продажи земельного участка без проведения торгов, как продажа земельных участков гражданам в целях индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, а также гражданам или крестьянским (фермерским) хозяйствам в целях осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности. Вместе с тем, как следует из материалов судебной практики, при продаже в таком случае земельного участка необходимо, чтобы его характеристики соответствовали возможности такого целевого использования (см. постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 04.06.2018 г. по делу N А56-81977/2017 и др.).

3. В п.3 комментируемой статьи содержится так называемый исключительно-льготный случай продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. Этим случаем является подача в целях участия в торгах единственной заявки, если при этом такая заявка соответствует условиям аукциона, а лицо, подавшее заявку, соответствует требованиям, указанным в извещении о проведении аукциона. Как следует из материалов судебной практики, суды на основании данной нормы отказывают в удовлетворении требований иных лиц на покупку соответствующих земельных участков.

Так, ООО "Алтай" обратилось в арбитражный суд с исковым заявлением к администрации Белоярского сельсовета Алтайского района Республики о переводе прав и обязанностей покупателя по договору купли-продажи земельной доли, заключенному на основании сообщения в газете "Сельская правда". Данный договор был заключен с главой крестьянского (фермерского) хозяйства гр. Щ. Из материалов дела усматривалось, что участником аукциона был признан только один глава крестьянского (фермерского) хозяйства, поэтому договор купли-продажи доли был заключен с единственным участником торгов - гр. Щ. Истец должен был узнать об объявленных торгах, соответственно, о предстоящей сделке из общедоступной информации. Сведения о лице, выигравшем торги, размещены на сайте torgi.gov.ru. Таким образом, в удовлетворении исковых требований было отказано (см. постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 13.09.2018 г. по делу N А74-1555/2018).

Комментарий к статье 39.4. Цена продажи земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности

1. В п.1 комментируемой статьи закреплен порядок определения цены земельного участка в случае заключения договора купли-продажи земельного участка на торгах. По сути, в п.1 комментируемой статьи содержится два порядка определения цены:

1) порядок, действующий в случае проведения аукциона по продаже земельного участка;

2) порядок, действующий в случае подачи единственной заявки на участие в аукционе по продаже земельного участка или в случае участия в таком аукционе только одного участника.

Отсюда следует, что существует две цены в случае продажи земельного участка на аукционе:

1) конечная цена земельного участка, определяемая по результатам аукциона;

2) начальная цена земельного участка.

При этом необходимо обратить внимание на то, что цена, о которой идет речь в п.1 комментируемой статьи, применяется исключительно при определении цены земельных участков при заключении договоров купли-продажи земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, но не при заключении иных гражданско-правовых договоров. Так, например, акционерное общество "Сибстройсервис" обратилось в Арбитражный суд Тюменской области с исковым заявлением к акционерному обществу "Агентство ипотечного жилищного кредитования" о понуждении заключить договор купли-продажи земельных участков, арендованных истцом на основании договора аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства. К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Тюменской области, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, Ямало-Ненецком автономном округе. По мнению акционерного общества "Агентство ипотечного жилищного кредитования", судами не применены подлежащие применению положения п.1 комментируемой статьи, в соответствии с которыми договор купли-продажи подлежал заключению на аукционе, в связи с чем и цена спорных земельных участков не могла быть установлена исходя из условий заключенного сторонами договора аренды. Однако Арбитражный суд Западно-Сибирского округа отметил, что ошибочность доводов о неприменении судами п.1 комментируемой статьи, поскольку предусмотренное данной правовой нормой заключение договора купли-продажи на торгах, в рассматриваемом случае не применяется (см. постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 20.04.2018 г. N Ф04-1296/2018 по делу N А70-11113/2017.)

2. В п.2 комментируемой статьи содержится порядок определения цены земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, при его продаже без проведения торгов. В этом случае цена земельного участка при заключении договора купли-продажи определяется в порядке, устанавливаемом органом власти, представляющим полномочия собственника на соответствующий земельный участок. При этом стоит обратить внимание на то, что порядок устанавливается не органом власти, которым осуществляются полномочия собственника в отношении земельного участка, а органом власти, представляющим такие полномочия.

Например, в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, порядок определения цены при заключении договора купли-продажи определяется Правительством РФ, а не Федеральным агентством по управлению государственным имуществом. Так, согласно Правилам определения цены земельного участка, находящегося в федеральной собственности, при заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26.03.2015 г. N 279, цена земельного участка определяется в размере его кадастровой стоимости, за исключением отдельных случаев. В частности, цена земельного участка определяется в размере 60 процентов его кадастровой стоимости при продаже:

земельного участка, предоставленного для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства, гражданину, являющемуся собственником здания или сооружения, возведенных в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и расположенных на приобретаемом земельном участке;

земельного участка, предоставленного юридическому лицу - собственнику здания или сооружения, являющихся объектами федерального или регионального значения и расположенных на приобретаемом земельном участке.

Аналогичный вывод можно сделать и в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. Например, в Алтайском крае в отношении земельных участков, находящихся в собственности Алтайского края, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, такая цена определена Администрацией Алтайского края (см. постановление Администрации Алтайского края от 22.09.2015 г. N 371 "Об утверждении Порядка определения цены земельных участков, находящихся в собственности Алтайского края, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, при заключении договоров купли-продажи земельных участков без проведения торгов"). Также можно отметить постановление Правительства Ленинградской области от 25.05.2015 г. N 179 "Об утверждении Порядка определения цены продажи земельных участков, находящихся в собственности Ленинградской области, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, предоставляемых без проведения торгов, в Ленинградской области", постановление Правительства Московской области от 02.05.2012 г. N 639/16 "Об установлении цены продажи земельных участков, находящихся в собственности Московской области или государственная собственность на которые не разграничена, собственникам зданий, сооружений либо помещений в них, расположенных на таких земельных участках" и др.

В отношении земельного участка, находящегося в муниципальной собственности городского округа "Город Кызыл Республики Тыва" такая цена определена мэрией города Кызыла (см. Порядок определения цены земельного участка, находящегося в муниципальной собственности городского округа "Город Кызыл Республики Тыва", при заключении договора купли-продажи такого земельного участка без проведения торгов, утвержденный постановлением мэрии города Кызыла от 14.10.2015 г. N 1084). Также отметим постановление администрации г.Ставрополя от 16.01.2019 г. N 65 "Об утверждении Порядка определения цены земельного участка, находящегося в собственности муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, при заключении договора купли-продажи земельного участка без проведения торгов", постановление Администрации Нижнеомского муниципального района Омской области от 30.05.2019 г. N 288-п "Об утверждении Порядка определения цены земельных участков, находящихся в собственности Нижнеомского сельского поселения Нижнеомского муниципального района Омской области, при заключении договоров купли-продажи таких земельных участков без проведения торгов" и др.

Вместе с тем необходимо учесть, что предусмотренное п.2 комментируемой статьи правило применяется при условии, если иное не установлено федеральными законами. Так, например, в силу п.5.1 ст.10 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" земельный участок, находящийся в муниципальной собственности и выделенный в счет земельных долей, находящихся в муниципальной собственности, в порядке, установленном данным законом, передается использующим такой земельный участок сельскохозяйственной организации или крестьянскому (фермерскому) хозяйству в собственность или аренду без проведения торгов в случае, если сельскохозяйственная организация или крестьянское (фермерское) хозяйство обратились в орган местного самоуправления с заявлением о заключении договора купли-продажи или договора аренды такого земельного участка в течение шести месяцев с момента государственной регистрации права муниципальной собственности на такой земельный участок. При этом цена такого земельного участка устанавливается в размере не более 15% его кадастровой стоимости, а арендная плата - в размере 0,3% его кадастровой стоимости.

3. В п.3 комментируемой статьи содержится ограничение при определении цены земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, при заключении договора купли-продажи без проведения торгов. Таким ограничением является кадастровая стоимость земельного участка или иной размер цены земельного участка, если он установлен федеральным законом.

Как отметил в этом отношении Верховный Суд РФ, ст.24.20 Федерального закона от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" предусмотрено, что, по общему правилу, сведения о кадастровой стоимости используются для целей, предусмотренных законодательством Российской Федерации, с даты их внесения в государственный кадастр недвижимости. Следовательно, цена находящегося в государственной собственности земельного участка, выкупаемого собственником расположенных на таком участке строений, определяется исходя из кадастровой стоимости этого участка на момент обращения собственника расположенных на нем строений в уполномоченный орган с соответствующим заявлением. Это не было учтено судами первой и апелляционной инстанций, указавшими, что выкупная цена земельного участка подлежит определению исходя из его кадастровой стоимости на момент принятия (см. п.6 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 5 (2017), утв. Президиумом ВС РФ 27.12.2017).

Для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель (за исключением случая, указанного в п.3 ст.66 ЗК РФ). Государственная кадастровая оценка земель проводится в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности. Здесь следует учесть, что к отношениям, возникающим в связи с проведением государственной кадастровой оценки, пересмотром и оспариванием ее результатов, установлен переходный период применения Федерального закона от 03.07.2016 г. N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке" с 1 января 2017 года до 1 января 2020 года. В течение переходного периода государственная кадастровая оценка может проводиться или в соответствии с указанным законом, или в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" с учетом особенностей, предусмотренных федеральными законами. При этом государственная кадастровая оценка, проведение которой начато в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", должна быть завершена до 1 января 2020 года.

В качестве примера федерального закона, определяющего иной размер цены земельного участка, сошлемся на приведенные выше положения п.5.1 ст.10 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

4. Реализуя свою конституционную обязанность, федеральный законодатель ввел некоторые ограничения для иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц в осуществлении права землепользования, тем самым установив изъятия из национального режима регулирования права частной собственности на землю. Так, п.3 ст.15 ЗК РФ для указанных лиц введен запрет на обладание на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных и иных территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, а согласно ч.4 ст.39.4 ЗК РФ земельные участки им предоставляются в собственность исключительно за плату, т.е. не могут передаваться безвозмездно (см. апелляционное определение Свердловского областного суда от 25.04.2017 г. по делу N 33-6847/2017).

Комментарий к статье 39.5. Случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно

1. Комментируемая статья закрепляет случаи бесплатного предоставления в собственность земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Основанием такого предоставления является решение соответствующего уполномоченного органа, то есть органа государственной власти или органа местного самоуправления, представляющих полномочия собственника в отношении земельных участков соответствующей формы собственности.

Если закрепленные в комментируемой статье случаи бесплатного предоставления соответствующих земельных участков сравнивать с закрепленными в п.2 ст.39.3 ЗК РФ случаями продажи земельных участков без проведения торгов, а в особенности если говорить о критериях такого предоставления, то можно констатировать тот факт, что этими критериями также являются:

наличие у земельного участка правообладателя, которому и осуществляется его предоставление (подп.4, 5, 8 комментируемой статьи);

целевое использование земельного участка, предоставление которого осуществляется (подп.1, 3 комментируемой статьи).

Вместе с тем помимо названных критериев предоставление в собственность бесплатно указанных земельных участков основано и на таких критериях, как:

социальная поддержка отдельных категорий граждан (подп.6, 7 комментируемой статьи);

общественная значимость предоставления таких земельных участков (подп.2, 9-11 комментируемой статьи).

2. Обратим внимание на ряд наиболее значимых аспектов, которые следует учитывать для целей применения норм комментируемой статьи.

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям в отношении применения положений подп.1 комментируемой статьи разъяснил следующее (см. письмо Комитета по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям ГД ФС РФ от 19.12.2016 г. N 3.12-22/475).

В соответствии с подп.1 комментируемой статьи предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка, образованного в границах застроенной территории, в отношении которой заключен договор о ее развитии, лицу, с которым заключен этот договор. Согласно подп.3 п.3 ст.11.3 ЗК РФ в границах территории, в отношении которой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключен договор о ее развитии, образование земельных участков осуществляется исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории. Исходя из этого, в ситуации, когда образование земельных участков в соответствии с проектом межевания территории осуществляется таким образом, что исходными земельными участками являются земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, и земельные участки, находящиеся в частной собственности лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, в числе прочего н применение института перераспределения земельных участков.

В частности, согласно подп.1 п.1 ст.39.28 ЗК РФ перераспределение земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в частной собственности, допускается в случае перераспределения таких земель и (или) земельных участков в границах застроенной территории, в отношении которой заключен договор о развитии застроенной территории, осуществляется в целях приведения границ земельных участков в соответствие с утвержденным проектом межевания территории.

Таким образом, процедуре предоставления лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, должно предшествовать перераспределение земельного участка, находящегося в частной собственности, путем приведения местоположения его границ в соответствии с утвержденным проектом межевания территории. После осуществления соответствующего перераспределения допускается образование и предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, для дальнейшего предоставления в соответствии с подп.1 ст.39.5 ЗК РФ.

О судебной практике, затрагивающей применение положений подп.1 комментируемой статьи, см. постановление Арбитражного суда Уральского округа от 04.02.2019 г. N Ф09-9221/18 по делу N А07-12235/2018, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12.12.2018 г. N Ф02-4297/2018 по делу N А58-9114/2017, постановление Арбитражного суда Уральского округа от 06.12.2018 г. N Ф09-8357/18 по делу N А07-10007/2018, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 07.02.2018 г. N Ф07-16125/2017 по делу N А56-86308/2016 и др.

3. При предоставлении бесплатно в собственность земельного участка в случае, установленном подп.2 комментируемой статьи, условием является факт сохранения на соответствующем земельном участке здания или сооружения религиозного или благотворительного назначения, находящихся в собственности религиозной организации. Данная норма корреспондирует п.3 ст.21 Федерального закона от 26.09.1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях", которым определено, что передача в установленном порядке в собственность религиозным организациям культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется безвозмездно. И такой порядок регламентирован Федеральным законом от 30.11.2010 г. N 327-ФЗ "О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности", где в п.2 ст.5 закреплено, что земельный участок, на котором расположено имущество религиозного назначения, передается религиозной организации в собственность бесплатно или на праве безвозмездного пользования в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации. То есть, сделана отсылка к нормам комментируемой статьи, а также ст.39.10 ЗК РФ.

О судебной практике, затрагивающей применение положений подп.2 комментируемой статьи, см. постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.05.2019 г. N Ф08-3094/2019 по делу N А53-27835/2018, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2016 г. N 07АП-9684/2016 по делу N А67-3483/2016, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2019 г. N 15АП-9/2019 по делу N А53-27835/2018, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 29.11.2016 г. N 08АП-12208/2016, 08АП-12269/2016 по делу N А81-1455/2016, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2016 г. N 09АП-28720/2016-ГК по делу N А40-90104/2015 и др.

4. В силу подп.3 комментируемой статьи предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка, образованного в соответствии с проектом межевания территории и являющегося земельным участком общего назначения, расположенным в границах территории ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд, в общую долевую собственность лицам, являющимся собственниками земельных участков, расположенных в границах такой территории, пропорционально площади этих участков.

Данные нормы корреспондируют положениям применяющегося в основной части с 01.01.2019 г. Федерального закона от 29.07.2017 г. N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в ч.3 ст.22 которого отмечено, что садовые земельные участки и огородные земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам в собственность бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ.

Для целей применения указанных положений необходимо учитывать нормы п.2.7 ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", определяющего возможность членов некоммерческих организаций, созданных до 1 января 2019 г. для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, и члены садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ, созданных путем реорганизации таких некоммерческих организаций, до 31 декабря 2020 г. приобрести земельный участок, предназначенный для ведения садоводства, огородничества или дачного хозяйства, без проведения торгов в собственность бесплатно, независимо от даты вступления в члены указанных некоммерческих организаций, при совокупном соответствии такого земельного участка определенным условиям. Реализация норм п.2.7 ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" осуществляется в соответствии с правилами, установленными в п.2.8-2.10 ст.3 этого закона.

О судебной практике, затрагивающей применение положений подп.3 комментируемой статьи, см. определение ВС РФ от 27.05.2019 г. N 304-ЭС19-7397 по делу N А46-3407/2018, постановление Арбитражного суда Московского округа от 28.03.2019 г. N Ф05-3502/2019 по делу N А41-55067/2018, постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 12.02.2019 г. N Ф04-6705/2018 по делу N А46-3407/2018, постановление Арбитражного суда Московского округа от 27.12.2018 N Ф05-22143/2018 по делу N А41-10313/18, постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22.08.2017 г. N Ф02-3717/2017 по делу N А78-8193/2016, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 10.04.2017 г. N Ф07-915/2017 по делу N А56-73375/2015 и др.

5. В подп.4 и подп.5 комментируемой статьи речь идет о таком случае бесплатного предоставления земельных участков, как приобретательная давность. То есть, если гражданину в соответствии с положениями ЗК РФ уже был предоставлен земельный участок в безвозмездное пользование и им были соблюдены предусмотренные положениями ЗК РФ требования к такому использованию, то он вправе претендовать на бесплатное приобретение в собственность такого земельного участка. В то же время необходимо отметить, что срок такого пользования не соотносится со сроками приобретательной давности в отношении недвижимого имущества, которым является земельный участок, установленными ст.234 ГК РФ. В подп.4 и подп.5 комментируемой статьи указан срок - 5 лет. Между тем в п.1 ст.234 ГК РФ такой срок составляет пятнадцать лет.

В то же время такую разницу в сроках, устанавливаемых гражданским и земельным законодательством, можно объяснить тем, что в п.1 ст.234 ГК РФ речь идет о давности владения, а в подп.4 и подп.5 комментируемой статьи - о давности пользования. Вместе с тем если земельный участок находится у гражданина в пользовании, то очевидно, что он одновременно в отношении такого земельного участка и реализует правомочия владения, то есть фактического обладания. При этом необходимо обратить внимание и на то, что в подп.6 и 7 ст.39.10 ЗК РФ речь идет о том, что земельный участок гражданину предоставляется на срок не более, чем шесть лет. В связи с этим можно предположить, что поскольку большую часть срока гражданин использовал земельный участок в соответствии с требованиями ЗК РФ, то законодатель, исходя из данного шестилетнего срока, установил срок давности пользования в целях предоставления в собственность земельного участка в пять лет.

Следует обратить внимание на то, что в подп.5 комментируемой статьи содержится такая особенность случая бесплатного предоставления земельных участков в собственность гражданину, которому соответствующий земельный участок был предоставлен в безвозмездное пользование, как его работа по основному месту работы в муниципальном образовании и по специальности, которые определены законом субъекта РФ. Так, например, Закон Республики Карелия от 06.03.2017 г. N 2101-ЗРК "О некоторых вопросах предоставления отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Республики Карелия" в п.2 ст.1 устанавливает, что предоставление в собственность земельного участка молодому специалисту по основанию, обозначенному в п.5 ст.39.5 комментируемой статьи, осуществляется по истечении пяти лет со дня предоставления ему земельного участка в безвозмездное пользование при условии, что этот молодой специалист использовал такой земельный участок в указанный период в соответствии с разрешенным использованием и работал по основному месту работы в одном из муниципальных образований, определенных ст.6 "Перечень муниципальных образований в Республике Карелия, на территории которых допускается предоставление молодым специалистам земельных участков" Закона Республики Карелия от 06.03.2017 г. N 2101-ЗРК "О некоторых вопросах предоставления отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Республики Карелия", по одной из специальностей, определенных ст.7 "Перечень специальностей, работа по которым дает право молодым специалистам получать земельные участки" этого же закона.

О судебной практике, затрагивающей применение положений подп.4 и 5 комментируемой статьи, см. постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 11.05.2017 г. N Ф03-1414/2017 по делу N А51-14208/2016, апелляционное определение Свердловского областного суда от 18.09.2018 г. по делу N 33-16002/2018, апелляционное определение Свердловского областного суда от 31.08.2017 г. по делу N 33-15334/2017, апелляционное определение Кемеровского областного суда от 13.02.2018 г. по делу N 33-1270/2018 и др.

6. Важным случаем бесплатного предоставления в собственность земельных участков, связанным с социальной поддержкой отдельных категорий граждан, является случай, закрепленный в подп.6 комментируемой статьи. При этом органам государственной власти субъектов РФ предоставлено право устанавливать определенные требования при предоставлении земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей (см., например, Закон Псковской области от 11.05.2017 г. N 1774-ОЗ "О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков в собственность бесплатно на территории Псковской области", Закон Московской области от 01.06.2011 г. N 73/2011-ОЗ "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области", распоряжение Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга от 20.07.2016 г. N 78-р "Об утверждении Административного регламента Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга по предоставлению государственной услуги по предоставлению гражданам Российской Федерации, имеющим трех и более детей, земельных участков для индивидуального жилищного или дачного строительства" и др.).

При этом в силу подп.6 комментируемой статьи органами государственной власти субъектов РФ может быть:

1) предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет (см., например, ст.5 "Порядок постановки на учет граждан в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, порядок снятия с учета и порядок предоставления гражданам, принятым на учет, земельных участков в собственность бесплатно" Областного закона Ленинградской области от 17.07.2018 г. N 75-оз "О бесплатном предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков в собственность на территории Ленинградской области и о внесении изменений в областной закон "О бесплатном предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Ленинградской области"; постановление Правительства Хабаровского края от 03.03.2016 г. N 47-пр "Об утверждении формы заявления о постановке на учет граждан, имеющих трех и более детей, в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, Перечня документов, необходимых для постановки на учет граждан, имеющих трех и более детей, в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, Порядка ведения Единого реестра граждан, поставленных на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно, и граждан, получивших земельные участки в собственность бесплатно на территории Хабаровского края, и предоставления сведений из указанного реестра", приказ Министерства инвестиционной и земельно-имущественной политики Хабаровского края от 20.01.2017 г. N 3 "Об утверждении Административного регламента предоставления министерством инвестиционной и земельно-имущественной политики Хабаровского края государственной услуги по постановке на учет, снятию с учета граждан, имеющих трех и более детей, обратившихся с заявлением о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно на территории Хабаровского края, в том числе в электронной форме" и др.);

2) установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно (см., например, постановление Правительства ЯНАО от 18.02.2016 г. N 110-П "Об утверждении Порядка предоставления социальных выплат на приобретение (строительство) жилого помещения гражданам, имеющим трех и более детей, взамен предоставления земельного участка в собственность бесплатно", постановление Правительства Челябинской области от 24.10.2018 г. N 485-П "О Порядке предоставления гражданам социальной выплаты на приобретение жилого помещения взамен предоставления в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства с возведением жилого дома на приусадебном земельном участке" и др.).

О судебной практике, затрагивающей применение положений подп.6 комментируемой статьи, см. определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 17.08.2018 г. N 18-КГ18-135, апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 28.03.2018 г. N 80-АПГ18-1, апелляционное определение Краснодарского краевого суда от 12.03.2019 г. по делу N 33-6447/2019, апелляционное определение Верховного суда Республики Дагестан от 12.11.2018 г. N 33-5748/2018, апелляционное определение Курганского областного суда от 26.03.2019 г. по делу N 33-840/2019, апелляционное определение Челябинского областного суда от 14.03.2019 г. по делу N 11-3039/2019, апелляционное определение Воронежского областного суда от 14.08.2018 г. по делу N 33-5409/2018, апелляционное определение Московского городского суда от 18.01.2018 г. по делу N 33-1918/2018 и др.

7. В случае предоставления земельного участка на основании подп.7 комментируемой статьи важным является соблюдение требования о том, что земельный участок иным категориям граждан предоставляется бесплатно в собственность в случаях, предусмотренных федеральными законами, и в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ.

Так, в силу ч.2 ст.3 Федерального закона от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся на день введения в действие ЗК РФ в собственности общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, предоставляются в собственность указанных организаций бесплатно. Согласно ст.17 Федерального закона от 24.11.1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, предоставляется право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного хозяйства и садоводства.

Что касается регионального законодательства, принятого в целях реализации норм подп.7 комментируемой статьи, то здесь отметим Областной закон Ленинградской области от 14.10.2008 г. N 105-оз "О бесплатном предоставлении отдельным категориям граждан земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории Ленинградской области"; Закон Тюменской области от 21.06.2018 г. N 55 "О предоставлении земельных участков отдельным категориям граждан в собственность бесплатно"; Закон Калужской области от 19.02.2019 г. N 447-ОЗ "О случаях и порядке предоставления земельных участков, расположенных на территории Калужской области, находящихся в государственной или муниципальной собственности, пострадавшим гражданам, чьи денежные средства привлечены для строительства многоквартирных домов и чьи права нарушены, в собственность бесплатно"; Закон Волгоградской области от 14.07.2015 г. N 123-ОД "О предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан бесплатно"; Закон Челябинской области от 13.04.2015 г. N 154-ЗО "О земельных отношениях" (ст.12 "Порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпункте 7 статьи 39-5 Земельного кодекса Российской Федерации") и др.

О судебной практике, затрагивающей применение положений подп.7 комментируемой статьи, см. постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 06.06.2017 г. N Ф03-1178/2017 по делу N А51-9349/2016, апелляционное определение Ярославского областного суда от 27.05.2019 г. по делу N 33-2720/2019, апелляционное определение Самарского областного суда от 21.03.2019 г. по делу N 33-3140/2019, апелляционное определение Нижегородского областного суда от 19.02.2019 г. по делу N 33-1672/2019, апелляционное определение Московского городского суда от 20.12.2018 г. по делу N 33-55875/2018, апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 03.05.2018 г. по делу N 33-2753/2018, апелляционное определение Верховного суда Республики Калмыкия от 06.12.2016 г. по делу N 33а-1274/2016 и др.

8. Частным случаем бесплатного предоставления в собственность религиозной организации земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, является случай, закрепленный в подп.8 комментируемой статьи. Здесь речь идет о строгом соблюдении следующих условий:

во-первых, земельный участок должен быть предоставлен религиозной организации на праве постоянного (бессрочного) пользования;

в-вторых, должно быть соблюдено целевое назначение земельного участка - такой земельный участок предназначается для сельскохозяйственного производства;

в-третьих, случаи предоставления такого земельного участка оговариваются в нормах регионального законодательства - соответствующих законах субъектов РФ.

Только при совокупном соблюдении всех перечисленных условий может идти речь о безвозмездном предоставлении указанного земельного участка в собственность религиозной организации. Приведем несколько примеров.

Пример 1. Закон Московской области от 07.06.1996 г. N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области" в ст.13.1 закрепляет, что земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, предоставленный религиозной организации на праве постоянного (бессрочного) пользования и предназначенный для сельскохозяйственного производства, предоставляется этой организации в собственность бесплатно на основании решения органа, уполномоченного на предоставление земельных участков, при условии отсутствия у уполномоченного органа Московской области или органа местного самоуправления муниципального образования Московской области информации о выявленных в рамках государственного земельного надзора и неустраненных нарушениях законодательства Российской Федерации при использовании такого земельного участка.

Аналогичные условия предоставления земельного участка регламентированы также в ст.2 Закона Ярославской области от 09.06.2016 г. N 30-з "Об отдельных вопросах предоставления в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности"; ч.2 ст.4 Областного закона Ленинградской области от 02.12.2005 г. N 107-оз "Об отдельных вопросах оборота земель сельскохозяйственного назначения на территории Ленинградской области".

Пример 2. Закон Республики Адыгея от 07.06.2007 г. N 86 "О регулировании земельных отношений" в ст.6(3) устанавливает, что земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставленные религиозным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования и предназначенные для сельскохозяйственного производства, предоставляются в собственность бесплатно этим организациям в случае надлежащего использования указанных земельных участков по их целевому назначению в течение пятнадцати лет.

В то же время в аналогичной ситуации Закон Республики Мордовия от 12.03.2009 г. N 23-З "О регулировании земельных отношений на территории Республики Мордовия" в ст.5 закрепляет, что земельный участок, предоставленный религиозной организации на праве постоянного (бессрочного) пользования и предназначенный для сельскохозяйственного производства, предоставляется этой религиозной организации бесплатно в случае использования указанного земельного участка в соответствии с установленным разрешенным использованием не менее пяти лет.

Пример 3. Законом Чукотского автономного округа от 22.12.2015 г. N 141-ОЗ "О регулировании отдельных вопросов в сфере земельных отношений на территории Чукотского автономного округа" в п.4 ст.1 предусмотрено, что земельный участок, предоставленный религиозной организации на праве постоянного (бессрочного) пользования и предназначенный для сельскохозяйственного производства, предоставляется этой организации в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа в соответствии с Законом Чукотского автономного округа от 29.11.2004 г. N 55-ОЗ "О регулировании оборота земель сельскохозяйственного назначения в Чукотском автономном округе". Указанный закон, в свою очередь, устанавливает (см. п.2 ст.5), что земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, предоставленные религиозным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии с ЗК РФ могут предоставляться религиозным организациям исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления в собственность бесплатно для сельскохозяйственного производства, выпаса скота, сенокошения.

9. Случаи предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно, предусмотренные в подп.9-11 комментируемой статьи, регламентированы нормами соответствующего смежного законодательства, а именно:

1) Федерального закона от 01.05.2016 г. N 119-ФЗ "Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ст.10 и др.);

2) Федерального закона от 24.07.2008 г. N 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" (см. ст.16.5 и др.) (см. апелляционное определение Верховного суда Республики Коми от 22.02.2018 г. по делу N 33-1114/2018, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.12.2018 г. N 15АП-19398/2018 по делу N А53-13419/2018, апелляционное определение Верховного суда Республики Коми от 22.02.2018 г. по делу N 33-1114/2018 и др.);

3) Федерального закона от 29.07.2017 г. N 216-ФЗ "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ст.3, 5, 8 и др.).

Комментарий к статье 39.6. Случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду на торгах и без проведения торгов

1. Пункт 1 комментируемой статьи по содержанию аналогичен положению п.1 ст.39.3 ЗК РФ, так как устанавливает общее основание заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Такой договор, как и договор купли-продажи указанного земельного участка, по общему правилу, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением отдельных случаев.

2. В п.2 комментируемой статьи перечислены случаи заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов. Необходимо обратить внимание, что по аналогии с п.2 ст.39.3 ЗК РФ, перечень таких случаев является закрытым. Что касается критериев определения данных случаев, то они следующие:

1) государственная значимость деятельности, которая будет осуществляться на предоставляемых в аренду земельных участках (подп.1-3, 4, 5, 13-13.3, 16, 21-23.2, 25-28, 30, 33-38);

2) социальная значимость предоставления земельного участка (подп.3.1, 14);

3) целевое использование предоставляемого в аренду земельного участка (подп.6-12, 15, 17-20, 24, 29, 31, 32).

Не останавливаясь подробно на анализе каждого из закрепленных в п.2 комментируемой статьи случаев предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов, отметим лишь наиболее значимые особенности их применения.

В подп.1 п.2 комментируемой статьи содержится такой случай заключения договора аренды земельных участков, как предоставление земельного участка юридическим лицам в соответствии с указом или распоряжением Президента РФ. Вместе с тем критерии для принятия такого указа или распоряжения в подп.1 п.2 комментируемой статьи не приводятся, а также в нем не содержится бланкетной нормы об определении таких критериев, что является, на наш взгляд, коррупциогенным фактором, предусмотренным в подп."б" п.3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 г. N 96, выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению государственных органов, органов местного самоуправления или организаций (их должностных лиц). Однако при проведении антикоррупционной экспертизы проекта федерального закона, в соответствии с которым предполагалось внести данные изменения в ЗК РФ, этот коррупциогенный фактор выявлен не был.

Если указанный случай сравнить со случаями предоставления земельных участков, закрепленных в подп.2 и 3 п.2 комментируемой статьи, то в данных положениях критерии принятия распоряжения соответствующим органом власти о предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов, а также цели предоставления такого земельного участка содержатся. На основании указанных положений земельный участок предоставляется для размещения объектов социально-культурного назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов при условии соответствия указанных объектов, инвестиционных проектов критериям, установленным Правительством Российской Федерации (законами субъектов РФ). Так, согласно п.2 критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного назначения и масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых допускается предоставление земельного участка, находящегося в федеральной собственности, в аренду без проведения торгов, утв. постановлением Правительства РФ от 29.12.2014 г. N 1603, предоставление земельного участка, находящегося в федеральной собственности, в аренду без проведения торгов в целях реализации масштабных инвестиционных проектов допускается в случае, если такие проекты в соответствии с обосновывающими документами, представленными инициатором проекта, предполагают строительство каких-либо из следующих объектов:

а) объекты, размещение которых позволит значительно (на 1 процент и более) увеличить количество рабочих мест в муниципальном образовании, на территории которого они размещаются, но не менее чем на 250 рабочих мест;

б) объекты, размещение которых позволит значительно (на 1 процент и более) увеличить ежегодные поступления от налогов, взимаемых на территории муниципального образования, но не менее чем на 5 млн. рублей;

в) индивидуальные жилые дома, многоквартирные дома, передаваемые в собственность или социальный найм гражданам, лишившимся жилого помещения в результате чрезвычайных ситуаций.

Если обратиться к законодательству субъектов РФ, то здесь можно указать на такие акты, как Областной закон Ленинградской области от 11.02.2016 г. N 1-оз "О критериях, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых земельные участки предоставляются в аренду без проведения торгов", Закон Санкт-Петербурга от 03.06.2015 г. N 288-48 "О критериях, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, не являющиеся объектами недвижимости, для размещения которых земельные участки предоставляются в аренду без проведения торгов", Закон Московской области от 18.03.2015 г. N 27/2015-ОЗ "Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых допускается предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов" и др.

С 1 января 2022 г. подп.3.1 п.2 комментируемой статьи не применяется. При этом в силу п.3 ст.8 Федерального закона от 01.07.2018 г. N 175-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" до установления Правительством РФ порядка предоставления земельного участка в соответствии с подп.3.1 п.2 ст.39.6 ЗК РФ решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о распоряжении земельным участком принимается по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

Социально значимым случаем предоставления земельных участков в аренду без проведения торгов является случай, предусмотренный в подп.14 п.2 комментируемой статьи. Это предоставление земельного участка гражданам, имеющим право на первоочередное или внеочередное приобретение земельных участков в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ. Необходимо отметить, что в связи с установлением данного случая была решена серьезная проблема в социальной сфере, касающаяся обеспечения жильем инвалидов.

Так, согласно ст.17 Федерального закона от 24.11.1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" инвалидам и семьям, имеющим в своем составе инвалидов, предоставляется право на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного хозяйства и садоводства. Однако до внесения в ЗК РФ вышеуказанных изменений реализовать эту норму не представлялось возможным, так как в ранее действующей редакции был предусмотрен порядок предоставления земельных участков в целях индивидуального жилищного строительства исключительно на торгах. Таким образом, исходя из положений земельного законодательства, инвалиды были лишены возможности получить земельный участок в целях индивидуального жилищного строительства. На сегодняшний день инвалиды на основании подп.14 п.2 комментируемой статьи и ст.17 указанного закона вправе приобрести земельный участок в первоочередном порядке в аренду без проведения торгов.

Из материалов судебной практики следует, что в целях приобретения в аренду земельных участков на основании случая, закрепленного в подп.9 п.2 комментируемой статьи, правообладателям необходимо доказать факт нахождения на испрашиваемом земельном участке зданий, сооружений или помещений, находящихся у них на праве собственности или праве хозяйственного ведения. Отсутствие у соответствующих органов власти информации о наличии на испрашиваемых земельных участках таких зданий, строений, помещений является основанием для отказа в предоставлении в аренду земельных участков (см., например, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2016 г. N 15АП-5744/2016).

Случаи предоставления земельных участков в аренду без проведения торгов, закрепленные в подп.20 и подп.29 п.2 комментируемой статьи, соотносятся с положениями законодательства о недрах и о водных биологических ресурсах. Так, исходя из ст.10.1 Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах" и ст.33.3 и 33.4 Федерального закона от 20.12.2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" права пользования участками недр возникают, как правило, по результатам аукциона, и договор пользования рыболовным участком и договор пользования водными биологическими ресурсами заключаются по результатам конкурса на право заключения соответствующего договора. В связи с этим, поскольку в отношении пользователей недр, а также пользователей рыболовными участками и водными биологическими ресурсами уже проведены аукционы, то необходимость проведения торгов о предоставлении земельного участка в аренду отсутствует.

3. Пункты 3 и 4 комментируемой статьи направлены на регулирование вопросов пролонгации (продления) договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на новый срок. Установление таких случаев и условий соответствует положениям ст.621 ГК РФ, согласно которой, если иное не предусмотрено законом или договором аренды, арендатор, надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет при прочих равных условиях преимущественное перед другими лицами право на заключение договора аренды на новый срок. В данном случае п.3 и 4 комментируемой статьи установлены именно эти "иные" условия и случаи, о которых идет речь в ст.621 ГК РФ. При этом из материалов судебной практики следует, что несоблюдение условий и отсутствие случаев, установленных п.3 и 4 комментируемой статьи, влечет за собой признание договора аренды ничтожным (см., например, постановление Арбитражного суда Московского округа от 25.12.2018 г. по делу N А41-98241/2017 и др.).

4. В силу п.3 комментируемой статьи граждане и юридические лица, являющиеся арендаторами находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, имеют право на заключение нового договора аренды таких земельных участков без проведения торгов в следующих случаях:

1) земельный участок предоставлен гражданину или юридическому лицу в аренду без проведения торгов (за исключением случаев, предусмотренных п.13, 14 или 20 ст.39.12 ЗК РФ);

2) земельный участок предоставлен гражданину на аукционе для ведения садоводства.

Из п.4 комментируемой статьи следует, что гражданин или юридическое лицо, являющиеся арендаторами земельного участка, имеют право на заключение нового договора аренды такого земельного участка в указанных в п.3 настоящей статьи случаях при наличии в совокупности следующих условий:

1) заявление о заключении нового договора аренды такого земельного участка подано этим гражданином или этим юридическим лицом до дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды земельного участка;

2) исключительным правом на приобретение такого земельного участка в случаях, предусмотренных ЗК РФ, другими федеральными законами, не обладает иное лицо;

3) ранее заключенный договор аренды такого земельного участка не был расторгнут с этим гражданином или этим юридическим лицом по основаниям, предусмотренным п.1 и 2 ст.46 ЗК РФ;

4) на момент заключения нового договора аренды такого земельного участка имеются предусмотренные подп.1-30 п.2 комментируемой статьи основания для предоставления без проведения торгов земельного участка, договор аренды которого был заключен без проведения торгов.

5. В п.5 комментируемой статьи содержится особый случай предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов. Это необходимость завершения строительства на таком земельном участке объекта незавершенного строительства.

Такого рода участок может быть предоставлен в аренду:

1) только собственнику объекта незавершенного строительства;

2) только однократно - для завершения строительства этого объекта:

собственнику объекта незавершенного строительства, право собственности на который приобретено по результатам публичных торгов по продаже этого объекта, изъятого у предыдущего собственника в связи с прекращением действия договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

собственнику объекта незавершенного строительства в случае, если уполномоченным органом в течение шести месяцев со дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды земельного участка, на котором расположен этот объект, в суд не заявлено требование об изъятии этого объекта путем продажи с публичных торгов либо судом отказано в удовлетворении данного требования или этот объект не был продан с публичных торгов по причине отсутствия лиц, участвовавших в торгах. Предоставление земельного участка в аренду без аукциона в этом случае допускается при условии, что такой земельный участок не предоставлялся для завершения строительства этого объекта ни одному из предыдущих собственников этого объекта.

При этом, как следует из материалов судебной практики, при предоставлении в указанном случае земельного участка в аренду без проведения торгов не допускается изменение вида разрешенного использования земельного участка (см. п.2 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом ВС РФ 14.11.2018 г.).

6. В п.6 комментируемой статьи содержится норма, аналогичная норме п.3 ст.39.3 ЗК РФ об исключительном случае заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, с лицом, подавшим единственную заявку на участие в аукционе на право заключения договора аренды земельного участка, либо лицом, являющимся единственным участником аукциона, при условии, что соответствующее лицо и его заявка соответствуют требованиям аукциона. Вместе с тем отметим, что в материалах судебной практики имеются судебные дела, когда заявители на основании данной нормы подают заявления об уступке прав требований по договорам аренды, заключенным с лицом, не являвшимся участником аукциона (см. постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 22.07.2016 г. N 06АП-3504/2016 по делу N А73-3770/2016 и др.).

Комментарий к статье 39.7. Размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности

1. Пункт 1 комментируемой статьи содержит бланкетную норму в части установления принципов определения размера арендной платы при предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в аренду. Так, согласно основным принципам определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 г. N 582, такими принципами являются:

принцип экономической обоснованности;

принцип предсказуемости расчета размера арендной платы;

принцип предельно допустимой простоты расчета арендной платы;

принцип недопущения ухудшения экономического состояния землепользователей и землевладельцев при переоформлении ими прав на земельные участки;

принцип учета необходимости поддержки социально значимых видов деятельности посредством установления размера арендной платы в пределах, не превышающих размер земельного налога, а также защиты интересов лиц, освобожденных от уплаты земельного налога;

принцип запрета необоснованных предпочтений;

принцип учета наличия предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, собственником этого здания, сооружения.

2. В п.2 комментируемой статьи содержится норма, аналогичная положению п.1 ст.39.4 ЗК РФ, в соответствии с которой устанавливаются два порядка определения размера арендной платы при предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в аренду:

1) порядок, действующий в случае проведения аукциона на право заключения договора аренды земельного участка;

2) порядок, действующий в случае подачи единственной заявки на участие в аукционе на право заключения договора аренды земельного участка или в случае участия в таком аукционе только одного участника.

Аналогично п.1 ст.39.4 ЗК РФ следует, что существует размер арендной платы в случае заключения договора аренды земельного участка на аукционе:

1) конечный размер арендной платы, определяемый по результатам аукциона;

2) начальная цена земельного участка, в рамках которой определяется размер ежегодной арендной платы или размер первого арендного платежа за такой земельный участок.

Из материалов судебной практики следует, что в случае если размер арендной платы определяется в рамках проведения аукциона и в том числе по его результатам, то общие принципы и методики определения размера арендной платы не применяются, так как ориентацией для определения размера арендной платы является результат аукциона (см. постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 11.09.2018 г. N Ф06-36131/2018 по делу N А55-28955/2017 и др.).

3. По общему правилу, предусмотренному п.3 комментируемой статьи, порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается:

1) Правительством РФ в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности (см. постановление Правительства РФ от 16.07.2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации");

2) органом государственной власти субъекта РФ в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта РФ, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена (см. постановление Правительства Ленинградской области от 28.12.2015 г. N 520 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы за использование земельных участков, находящихся в собственности Ленинградской области, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в Ленинградской области, предоставленных без проведения торгов, и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Ленинградской области" и др.);

3) органом местного самоуправления в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности (см. решение Совета депутатов городского округа Щербинка в г.Москве от 06.09.2018 г. N 620/74 "Об утверждении Порядка определения размера арендной платы, условий и сроков внесения арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования "Городской округ Щербинка" и предоставленные для размещения объектов коммунального хозяйства" и др.).

Однако из указанного правила могут быть предусмотрены исключения ЗК РФ или другими федеральными законами (см. п.5.1 ст.10 Федерального закона от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").

4. В п.4 комментируемой статьи закреплены особенности определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные для размещения объектов государственного значения (объектов федерального значения, объектов регионального значения) или объектов местного значения, а также для проведения работ, связанных с пользованием недрами. В этом случае установлена верхняя граница размера арендной платы за земельный участок, предоставленный в этих целях, а именно - не более размера арендной платы, рассчитанного в целях предоставления земельного участка для приведенных целей в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности. Так, согласно п.3 Правил определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 16.07.2009 г. N 582, арендная плата определяется на основании кадастровой стоимости земельного участка и рассчитывается в размере 2 процентов в отношении земельного участка, предоставленного недропользователю для проведения работ, связанных с пользованием недрами.

5. В п.5 комментируемой статьи установлено, что размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в размере не выше размера земельного налога, рассчитанного в отношении такого земельного участка в зависимости от того, с каким именно субъектом заключен договор аренды земельного участка.

Отметим, что судебные органы на основании данного положения отказывают в удовлетворении требований представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, отказывающихся устанавливать размер арендной платы в размере земельного налога. Так, общество с ограниченной ответственностью "ПСФ "Крост" обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с исковым заявлением к Департаменту городского имущества г.Москвы об обязании указанного Департамента заключить договоры аренды земельных участков на условии об установлении годовой арендной платы в размере земельного налога, подлежащего уплате за данные земельные участки. В обосновании своих требований указанное юридическое лицо привело такой довод, что между ним и Правительством г.Москвы действует инвестиционный контракт, предметом которого (с учетом дополнительных соглашений) является реализация инвестиционного проекта по комплексной реконструкции микрорайонов 75 и 82 района Хорошево-Мневники Северо-западного округа г.Москвы. Истец соответствующими письмами обратился в Департамент городского имущества г.Москвы с заявлениями о предоставлении данных участков в аренду для проектирования и строительства высотного многофункционального комплекса с жилыми помещениями и проектирования и строительства жилого дома соответственно, и указал, что арендная плата подлежит установлению в размере земельного налога, поскольку инвестиционный контракт, заключенный Правительством г.Москвы с истцом, является договором о развитии застроенной территории. Судебные органы, принимая во внимание представленные истцом доказательства, его требования удовлетворили (см. постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 05.07.2016 г. N 09АП-23299/2016-ГК по делу N А40-8784/16).

Комментарий к статье 39.8. Особенности договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности

1. Поскольку договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, является гражданско-правовым договором, в п.1 комментируемой статьи содержится бланкетная норма об определении условий такого договора гражданским законодательством. Речь идет об определении ГК РФ общих условий договора аренды, вопросов пользования земельным участком, ответственности сторон и особенностях его расторжения. Кроме того, условия договора аренды указанного земельного участка определяются и ЗК РФ в целом, а также иными федеральными законами (например, Федеральным законом от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения").

2. В п.2 комментируемой статьи содержится особое условие договора аренды земельного участка, который предоставляется в целях проведения работ, связанных с пользованием недрами. Такой договор должен предусматривать проведение работ по рекультивации соответствующего земельного участка. Указанное требование полностью соотносится с положениями Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах", согласно ст.12 которого лицензия на пользование недрами и ее неотъемлемые составные части должны содержать в том числе порядок и сроки подготовки проекта рекультивации земель (см. постановление Правительства РФ от 10.07.2018 г. N 800 "О проведении рекультивации и консервации земель").

3. В п.4 комментируемой статьи содержатся особенности заключения договора аренды земельного участка, расположенного в границах береговой полосы водного объекта общего пользования. Такой договор заключается при условии обеспечения сторонами данного договора, в особенности арендатором, свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе. Вместе с тем полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, закрепленные в ВК РФ в части обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе, не соотносятся с данным требованием. Так, согласно ч.2 ст.6 ВК РФ каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд. При этом если провести анализ ст.27 ВК РФ, то полномочие по обеспечению свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования закреплено только за органами местного самоуправления, а в ст.24 и 25 ВК РФ аналогичных полномочий за органами государственной власти РФ и субъектов РФ не закреплено.

В то же время, исходя из п.4 комментируемой статьи заключение договора аренды земельного участка, расположенного в границах береговой полосы водного объекта общего пользования, возможно как в отношении земельного участка, находящегося в муници