ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

РАСПОРЯЖЕНИЕ

от 10 июня 2014 года N 333р-П

[Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными финансами Республики Карелия на период до 2018 года]

1. Утвердить прилагаемую Программу повышения эффективности управления общественными финансами Республики Карелия на период до 2018 года.

2. Органам исполнительной власти Республики Карелия:

руководствоваться положениями Программы повышения эффективности управления общественными финансами Республики Карелия на период до 2018 года (далее - Программа) при формировании и организации исполнения бюджета Республики Карелия, а также при подготовке проектов законов Республики Карелия и иных нормативных правовых актов Республики Карелия в сфере управления общественными финансами;

установить контроль за выполнением предусмотренных Программой мероприятий;

обеспечить выполнение установленных Программой показателей;

ежегодно, не позднее 1 февраля года, следующего за отчетным, представлять в Министерство финансов Республики Карелия информацию о выполнении мероприятий Программы.

3. Рекомендовать органам местного самоуправления в Республике Карелия утвердить муниципальные программы по повышению эффективности управления общественными финансами.

4. Контроль за выполнением Программы возложить на Министерство финансов Республики Карелия.

Глава
Республики Карелия
А.П. Худилайнен

Утверждена
распоряжением
Правительства Республики Карелия
от 10 июня 2014 года N 33р-П

ПРОГРАММА
повышения эффективности управления общественными
финансами Республики Карелия на период до 2018 года

Программа повышения эффективности управления общественными финансами Республики Карелия на период до 2018 года (далее - Программа) разработана в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2013 года, Бюджетным посланием Президента Российской Федерации от 13 июня 2013 года "О бюджетной политике в 2014-2016 годах", Бюджетным посланием Главы Республики Карелия "О бюджетной политике в 2014-2016 годах" и с учетом Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 года N 2593-р.

Программа определяет деятельность органов исполнительной власти Республики Карелия по таким направлениям, как повышение эффективности использования бюджетных средств, расширение бюджетной самостоятельности и ответственности регионального уровня власти, стимулирование муниципальных образований к внедрению новых механизмов управления бюджетным процессом, формирование единого информационного пространства в сфере управления общественными финансами.

Раздел I. Характеристика текущего состояния и проблем,
на решение которых направлена Программа

Бюджетная политика, проводимая Правительством Республики Карелия, направлена на обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджета Республики Карелия. Особое внимание уделяется вопросам обеспечения эффективного и рационального использования бюджетных средств, анализа эффективности расходов и контроля за достижением установленных целевых показателей.

Реформирование системы управления общественными финансами Республики Карелия проводилось в рамках утвержденных Правительством Республики Карелия комплексных региональных программ в соответствии с принятыми и реализуемыми на федеральном уровне стратегическими программными документами.

Основными результатами реализации среднесрочных бюджетных реформ стали:

переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, утверждению бюджета Республики Карелия на очередной финансовый год и на плановый период в формате "скользящей трехлетки";

поэтапное внедрение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты (доклады органов государственной власти Республики Карелия о результатах и основных направлениях деятельности, преобразованные в ведомственные целевые программы, реестры расходных обязательств, государственные задания);

создание методологии формирования программного бюджета;

установление порядка оценки бюджетной и (или) социальной эффективности установленных налоговых льгот на территории Республики Карелия;

создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств бюджета;

проведение интегральной оценки качества управления муниципальными финансами с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ;

создание условий для развития новых форм оказания государственных услуг юридическим и физическим лицам, осуществление перевода бюджетных учреждений в новый правовой статус с целью повышения эффективности их деятельности и повышения качества предоставляемых ими услуг населению;

создание методологии проведения оценки эффективности расходов бюджета Республики Карелия, утверждение показателей эффективности деятельности и эффективности расходов бюджета во всех сферах деятельности органов исполнительной власти республики;

внедрение системы целевых показателей результативности предоставления и эффективности использования субсидий из бюджета Республики Карелия местным бюджетам;

введение формализованных методик распределения межбюджетных трансфертов;

обеспечение обязательного публичного обсуждения законопроектов по проекту бюджета Республики Карелия и годовому отчету о его исполнении.

Успешная реализация в Республике Карелия мероприятий в сфере управления государственным долгом была отмечена международным рейтинговым агентством "Fitch Ratings", которое в октябре 2011 года подтвердило долгосрочные рейтинги Республики Карелия в иностранной и национальной валюте на уровне "BB-" и долгосрочный рейтинг по национальной шкале "A+(rus)" с прогнозом "Стабильный".

В 2012 году начата работа по внедрению инновационных информационных технологий, обеспечивающих интеграцию этапов и оптимизацию процедур бюджетного процесса в Республике Карелия, включая взаимную стыковку всех инструментов бюджетирования, ориентированного на результат: реестра расходных обязательств, реестра государственных услуг, среднесрочного планирования, государственных заданий, государственных программ, ведения паспортов государственных учреждений, оценки эффективности деятельности государственных учреждений, главных распорядителей средств бюджета, а также оценки эффективности реализации государственных программ.

Несмотря на реализованные мероприятия по совершенствованию нормативного правового и методологического обеспечения реформирования бюджетного процесса и достигнутые результаты, формирование целостной системы управления общественными финансами еще не завершено. Не все инструменты, влияющие на качественное улучшение управления общественными финансами, работают в полную силу, что приводит к следующим ограничениям и проблемам:

1) отсутствие нормативно-методического обеспечения и практики долгосрочного бюджетного планирования;

2) отсутствие законодательно установленных инструментов синхронизации государственного стратегического планирования, долгосрочного финансового планирования и бюджетного планирования;

3) слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием;

4) незавершенность формирования и недостаточная практика использования в качестве основы для бюджетного планирования государственных программ;

5) низкая мотивация органов государственной власти к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;

6) слабая заинтересованность и, как следствие, недостаточная распространенность на муниципальном уровне лучшего регионального опыта в рамках отдельных мероприятий и направлений бюджетной политики;

7) отсутствие всестороннего анализа практики применения государственных заданий в целях дальнейшего совершенствования данного механизма;

8) отсутствие независимой системы оценки качества работы государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих социальные услуги населению;

9) низкая степень вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных средств, необходимость повышения открытости бюджетов.

В ходе решения имеющихся проблем в перспективном периоде необходимо учитывать объективное наличие ряда условий, в числе которых:

1) наличие монопрофильных муниципальных образований;

2) большое количество сельских поселений, имеющих слабую экономическую базу и низкую бюджетную обеспеченность;

3) значительный объем государственного долга.

Для обеспечения системного характера действий органов исполнительной власти Республики Карелия, выработки четких критериев оценки проводимых изменений разработана настоящая Программа.

Раздел II. Цель и задачи Программы

Целью Программы является повышение эффективности управления общественными финансами Республики Карелия.

Достижение заявленной цели Программы подразумевает комплексный подход, и, соответственно, возможно только при одновременном решении следующих задач:

1) проведение эффективной политики в области доходов бюджета Республики Карелия;

2) повышение функциональной эффективности расходов бюджета Республики Карелия;

3) проведение взвешенной долговой политики и совершенствование механизмов управления государственным долгом Республики Карелия;

4) повышение операционной эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Карелия;

5) повышение качества государственного финансового контроля с целью его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;

6) обеспечение прозрачности и открытости общественных финансов.

Проведение эффективной политики в области доходов бюджета Республики Карелия

В 2010-2013 годах достигнуты определенные результаты по повышению эффективности управления доходами бюджета Республики Карелия как в сфере взаимодействия с администраторами доходов, так и осуществления региональной налоговой политики, направленной на обеспечение экономической и финансовой стабильности, поддержание экономического роста, формирование благоприятного налогового климата.

В Республике Карелия ставки региональных налогов и налога на прибыль, зачисляемого в бюджет Республики Карелия, дополнительные налоговые льготы установлены Законом Республики Карелия от 30 декабря 1999 года N 384-ЗРК "О налогах (ставках налогов) на территории Республики Карелия". В соответствии со статьей 21.1 указанного Закона установленные региональные налоговые льготы подлежат обязательной оценке на предмет их бюджетной и (или) социальной эффективности. При низкой оценке бюджетной и (или) социальной эффективности налоговых льгот в Законодательное Собрание Республики Карелия вносится проект закона Республики Карелия, предусматривающий отмену указанных налоговых льгот.

Постановлением Правительства Республики Карелия от 25 марта 2011 года N 76-П утвержден Порядок оценки бюджетной и (или) социальной эффективности установленных налоговых льгот на территории Республики Карелия, устанавливающий механизм проведении ежегодной оценки бюджетной и (или) социальной эффективности региональных налоговых льгот. Целью проведения оценки эффективности региональных налоговых льгот является оптимизация перечня региональных налоговых льгот и отмена неэффективных региональных налоговых льгот.

По результатам проведенных в 2011-2013 годах оценок подавляющее большинство установленных налоговых льгот имели высокую бюджетную и (или) социальную эффективность, что подтверждает эффективность принимаемых мер регионального налогового стимулирования.

В рамках проведения региональной налоговой политики за последний ряд лет достигнуто последовательное существенное снижение удельного веса региональных льгот в общей сумме поступления налоговых доходов в бюджет республики: с 10,9 процента в 2010 году до 3 процентов (оценочно) в 2013 году.

В предстоящем периоде планируется сохранение удельного веса объёма региональных налоговых льгот в сумме налоговых доходов бюджета Республики Карелия (в 2017 году - не более 3 процентов). За счет реализации предлагаемых мероприятий планируется сформировать механизм установления региональных налоговых льгот как инструмент оказания действенной государственной поддержки.

Повышение эффективности работы по оптимизации налоговых льгот напрямую связано с качеством определения их оценки, что, в свою очередь, требует информации о размерах фактически предоставленных налоговых льгот как в разрезе налогов, так и категорий налогоплательщиков. Ввиду отсутствия налоговой отчетности по региональным налоговым льготам в разрезе категорий налогоплательщиков существует проблема получения от налоговых органов информации в необходимом для осуществления данной работы объеме. В связи с этим основным источником информации для оценки льгот является информация, предоставляемая отраслевыми органами исполнительной власти Республики Карелия.

Не менее важным направлением является поддержка организаций, реализующих на территории Республики Карелия инвестиционные проекты. В целях дальнейшего привлечения инвестиций Правительство Республики Карелия намерено сохранить на долгосрочный период льготные условия налогообложения для инвесторов. По состоянию на 1 января 2014 года действуют 11 соглашений с организациями по реализации инвестиционных проектов в рамках государственной поддержки инвестиционной деятельности.

Более того, с 1 января 2014 года в соответствии с Законом Республики Карелия от 29 октября 2013 года N 1735-ЗРК "О внесении изменений в Закон Республики Карелия "О налогах (ставках налогов) на территории Республики Карелия" для инвесторов предусмотрено право на увеличение льготного периода налогообложения при реализации приоритетных инвестиционных проектов на срок до 7 лет.

Особое значение имеет налоговое стимулирование развития малого и среднего бизнеса, осуществляемое в форме установления дифференцированного размера ставок налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения.

Законом Республики Карелия от 27 ноября 2012 года N 1646-ЗРК "О внесении изменений в Закон Республики Карелия "О налогах (ставках налогов) на территории Республики Карелия" с 1 января 2013 года на территории республики введена патентная система налогообложения. На основе анализа правоприменения данной системы предусматривается ее дальнейшее совершенствование.

Проведение указанных мероприятий позволит, с одной стороны, обеспечить повышение доходного потенциала бюджета республики и устойчивое формирование бюджетных доходов, необходимых для исполнения расходных обязательств Республики Карелия, а с другой стороны - создать условия для работы налогоплательщиков различных видов экономической деятельности и организационно-правовых форм.

Наряду с мерами стимулирующего характера существенную роль в управлении доходами бюджета играют административные методы регулирования.

Для обеспечения эффективного администрирования доходов бюджета Республики Карелия прогнозные показатели поступления доходов в бюджет Республики Карелия на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов закреплены за главными администраторами доходов.

В целях сокращения задолженности по налоговым и неналоговым платежам обеспечивается систематическое проведение заседаний Комиссии по мобилизации дополнительных налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет Республики Карелия.

В 2013 году проведено 11 заседаний Комиссии, на которых были рассмотрены вопросы о состоянии расчетов с бюджетами всех уровней и государственными внебюджетными фондами по более чем 50 организациям-недоимщикам.

В результате работы Комиссии в 2013 году погашена задолженность по налоговым и неналоговым платежам в сумме 136,1 млн. рублей, в том числе в бюджет Республики Карелия - 97,6 млн. рублей.

По итогам 2013 года поступление доходов от реализации мероприятий Плана мероприятий по увеличению доходов консолидированного бюджета Республики Карелия и повышению эффективности налогового администрирования на 2013-2015 годы, утвержденного распоряжением Правительства Республики Карелия от 1 апреля 2013 года N 166р-П, составило более 720 млн. рублей, или 72 процента от утвержденного плана, что вызвано ухудшением общей экономической ситуации в республике и невыполнением запланированных мер по работе с крупнейшими налогоплательщиками путем заключения соглашений о сотрудничестве, предусматривающих рост объемов производства и налоговых платежей.

В условиях напряженной ситуации формирования доходной части бюджета в связи с вступлением крупнейших налогоплательщиков в состав консолидированных групп налогоплательщиков, ежегодно приводящей к потерям регионального бюджета по налогу на прибыль организаций, необходима координация работы всех органов исполнительной власти Республики Карелии и органов местного самоуправления по повышению собираемости доходов, определению дополнительных резервов и источников формирования доходов.

Другой существенной проблемой является выплата теневой заработной платы, отсутствие должного контроля за применением работодателями схем неофициальной выплаты заработной платы. По экспертной оценке Министерства финансов Республики Карелия более 10 процентов организаций от фактически ведущих финансово-хозяйственную деятельность и перечисляющих налог на доходы физических лиц выплачивают заработную плату ниже размера прожиточного минимума.

В целях выявления фактов выплат неучтенной заработной платы и сокрытия сумм оплаты труда от налогообложения в Министерстве финансов Республики Карелия с 11 апреля 2011 года организован прием обращений граждан по телефону "горячей линии". С момента организации работы поступило более 360 сообщений, в основном по фактам выплаты неофициальной заработной платы и трудоустройства без заключения трудового договора. Информация по поступившим сообщениям обобщается и направляется для принятия мер реагирования в соответствии с представленными фактами в территориальные федеральные органы и органы исполнительной власти Республики Карелия, в компетенции которых находится рассмотрение полученной информации.

В результате проводимой в республике работы по легализации заработной платы за 2013 год количество организаций и индивидуальных предпринимателей, производящих выплаты заработной платы ниже размера, установленного трехсторонним Соглашением о минимальной заработной плате в Республике Карелия, снизилось с 3879 до 2746 единиц, или на 30 процентов.

Для определения резервов органов местного самоуправления по увеличению доходов местных бюджетов организована работа межведомственной рабочей группы по проведению оценки потенциала доходов бюджетов муниципальных образований в Республике Карелия.

В целях стимулирования органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в Республике Карелия постановлением Правительства Республики Карелия от 13 сентября 2012 года N 288-П утверждена Методика распределения межбюджетных трансфертов на стимулирование органов местного самоуправления за достижение наилучших результатов по увеличению налогового потенциала бюджетам муниципальных образований из бюджета Республики Карелия.

В соответствии с указанной Методикой проведена оценка работы органов местного самоуправления в сферах развития налоговой базы, малого бизнеса, экономического развития и использования муниципального имущества и земельных участков за 2012 и 2013 год, по результатам которой органы местного самоуправления, показавшие лучшие результаты, стали получателями иных межбюджетных трансфертов.

В 2012 году в целях повышения эффективности государственного управления и бюджетной отдачи от основных отраслей экономики Министерством финансов Республики Карелия разработаны контрольные показатели поступления налоговых доходов от организаций по основным видам экономической деятельности на 2013 год. Аналогичные показатели разработаны на 2014 год, планируется продолжить совместную с отраслевыми органами исполнительной власти Республики Карелия работу по мониторингу их выполнения.

В рамках Программы по данному направлению планируется осуществление мероприятий в сфере правового регулирования по вопросам налоговой политики.

Поскольку правовое регулирование по вопросам региональной налоговой политики осуществляется в рамках полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации федеральным законодательством, основной задачей в данной сфере является соответствие принимаемых на уровне республики нормативных правовых актов действующему федеральному законодательству, а также своевременное внесение в них необходимых изменений. В связи с этим необходима организация постоянного отслеживания изменений, вносимых в федеральное законодательство, и своевременная подготовка необходимых изменений в региональные нормативные правовые акты.

Одновременно необходимо осуществление мониторинга проводимой органами местного самоуправления работы по принятию нормативных правовых актов в части взимания местных налогов и подготовки предложений по внесению изменений в действующие нормативные правовые акты органов местного самоуправления в целях приведения их в соответствие с изменениями федерального законодательства.

В сфере обеспечения экономически обоснованной налоговой нагрузки необходимо отметить следующее.

Налоговая система призвана обеспечивать устойчивое формирование бюджетных доходов, необходимых для исполнения постоянно растущих расходных обязательств Республики Карелия, не создавая при этом избыточного налогового бремени для экономических субъектов. Уровень и структура налоговой нагрузки не должны ухудшать условия для экономического роста, искажать условия конкуренции, препятствовать притоку инвестиций.

Важно, чтобы увеличение бюджетных поступлений в большей степени определялось расширением налоговой базы за счет привлечения инвестиций, полного и рационального использования производственного, ресурсного и трудового потенциала республики, развития малого предпринимательства, отмены неэффективных налоговых льгот, сокращения теневого сектора экономики и легализации доходов, укрываемых от налогообложения.

В рамках данного направления планируется осуществление оценки бюджетной и (или) социальной эффективности налоговых льгот, а также внесение изменений в Закон Республики Карелия "О налогах (ставках налогов) на территории Республики Карелия", направленных на оптимизацию налоговых льгот.

Проводимая налоговая политика и политика в области доходов должна обеспечить рост доходов бюджетной системы, сокращение задолженности по платежам в бюджет, расширение налоговой базы, в связи с чем возрастет потребность в эффективном взаимодействии главных администраторов доходов бюджета Республики Карелия.

Администрирование доходов в бюджет Республики Карелия осуществляют 33 главных администратора доходов бюджета. Наибольший удельный вес в поступлениях доходов бюджета Республики Карелия занимают налоговые платежи, администрируемые территориальными органами Федеральной налоговой службы,- 81 процент поступлений в 2013 году. Доходы, администрируемые другими администраторами поступлений, составляют 19 процентов.

Решение задачи повышения собираемости доходов требует совершенствования института администрирования доходов в целом, в том числе методического обеспечения, повышения ответственности администраторов доходов.

Одновременно собираемость основных налогов может быть обеспечена за счет сокращения возможности уклонения от уплаты налогов. Учитывая существующую практику применения схем ухода от налогообложения, в том числе путем выплат "теневой" заработной платы, необходимо разработать комплекс мер, направленных на легализацию доходов, с участием всех органов власти, контролирующих и правоохранительных органов.

Необходимо повысить качество и объективность администрирования доходов, усилить контрольные функции главных администраторов (администраторов) доходов. В условиях объективного снижения налоговых поступлений в бюджет особо пристального внимания требует проблема администрирования неналоговых доходов бюджета. Требуется провести работу по совершенствованию нормативной правовой базы по взиманию платежей за использование земельных участков и государственного имущества, направленных на увеличение поступления неналоговых доходов.

В рамках данного направления планируется осуществление взаимодействия с администраторами доходов по вопросам формирования доходной части бюджета Республики Карелия, обеспечение деятельности Комиссии по мобилизации дополнительных налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет Республики Карелия, а также разработка мероприятий по увеличению налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Республики Карелия.

Повышение функциональной эффективности расходов
бюджета Республики Карелия

Эффективное использование бюджетных средств невозможно без качественного бюджетного планирования, осуществление которого на среднесрочный период обеспечивает взаимосвязь между стратегическими приоритетами развития региона и тактическими мероприятиями, реализуемыми органами исполнительной власти Республики Карелия в текущем финансовом году.

Одним из наиболее важных направлений повышения функциональной эффективности расходов бюджета Республики Карелия является реформирование бюджетного процесса, в том числе с целью внедрения программно-целевых методов управления.

На современном этапе бюджетная реформа предполагает переход на "программный формат" составления всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что, в свою очередь, предполагает изменение порядка составления, утверждения и исполнения бюджетов.

Государственные программы становятся ключевым механизмом, увязывающим стратегическое и бюджетное планирование.

В Республике Карелия разработана необходимая нормативная правовая база в сфере государственных программ:

постановление Правительства Республики Карелия от 28 декабря 2012 года N 416-П "Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Республики Карелия";

распоряжение Правительства Республики Карелия от 26 сентября 2012 года N 574р-П об утверждении перечня государственных программ Республики Карелия;

приказ Министерства экономического развития Республики Карелия от 1 апреля 2013 года N 70-А "Об утверждении Методических указаний по разработке, реализации и оценке эффективности государственных программ Республики Карелия";

приказ Министерства финансов Республики Карелия от 16 января 2013 года N 7 "Об утверждении Методических рекомендаций по оценке эффективности расходов на реализацию государственных программ Республики Карелия".

Установленные постановлением Правительства Республики Карелия от 28 декабря 2012 года N 416-П требования к составу государственных программ предусматривают обязательное включение в перечень целевых индикаторов и показателей результатов и эффективности государственной программы показателей, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 года N 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", а также показателей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, установленных "майскими" указами Президента Российской Федерации.

Окончательный переход на формирование и утверждение закона Республики Карелия о бюджете в программном формате будет осуществлен после утверждения Правительством Республики Карелия государственных программ Республики Карелия, включенных в перечень государственных программ Республики Карелия.

Важным инструментом долгосрочного финансового планирования должна стать разработка долгосрочной бюджетной стратегии Республики Карелия. Долгосрочное бюджетное планирование позволит перейти к полноценному использованию программно-целевых методов управления за счет повышения предсказуемости и стабильности расходов на реализацию государственных (муниципальных) программ.

В бюджетной стратегии Республики Карелия будут определены основные характеристики консолидированного бюджета Республики Карелия на 12летний период. Прогнозирование параметров бюджетов на долгосрочный период позволит оценить (на вариантной основе) финансовые возможности для принятия новых и исполнения действующих расходных обязательств, учесть последствия реализации отдельных и общих решений, структурных реформ, их влияние на сбалансированность бюджетов в долгосрочном периоде.

Переход к программно-целевым методам управления, в том числе к"программному" бюджету, предполагает расширение финансовой самостоятельности и, следовательно, ответственности органов исполнительной власти Республики Карелия за достижение запланированных целей и результатов.

Наряду с созданием общих условий и стимулов для повышения эффективности бюджетных расходов необходимы разработка и реализация конкретных инструментов и механизмов для достижения этой цели с учетом специфики основных сфер деятельности (функций) органов государственной власти Республики Карелия и органов местного самоуправления.

Актуальными проблемами в области реформирования бюджетного процесса являются обеспечение эффективного и рационального использования бюджетных средств, а также оптимального соотношения полученного результата и произведенных затрат. В целях мониторинга управления средствами бюджета Республики Карелия, реализации программно-целевых методов планирования бюджетных расходов, повышения эффективности бюджетных расходов необходимо проведение оценки эффективности бюджетных расходов на постоянной основе.

Основной проблемой при разработке и оценке эффективности государственных и иных программ Республики Карелия является зачастую необъективная и неадекватная оценка социально-экономических процессов с использованием установленных показателей результативности. Таким образом, возникает необходимость их коллегиальной экспертизы и рассмотрения, утверждения основных целевых ориентиров деятельности, которые по итогам года можно публично оценить.

Другим направлением деятельности по повышению функциональной эффективности расходов бюджета Республики Карелия является повышение эффективности бюджетных инвестиций.

Федеральный закон от 28 декабря 2013 года N 418-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" существенно изменил положения по осуществлению капитальных вложений.

В целях реализации внесенных в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений в 2014 году потребуется обеспечить разработку нормативных правовых актов, регулирующих вопросы осуществления капитальных вложений в объекты государственной собственности Республики Карелия в соответствии с требованиями бюджетного законодательства.

Актуальной задачей в области правового регулирования инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений в объекты капитального строительства является поэтапное снижение доли объектов, включаемых в адресную инвестиционную программу Республики Карелия при отсутствии утвержденной в установленном порядке проектной документации, поскольку планирование объемов финансового обеспечения в пределах одного года одновременно на разработку проектной документации и организацию строительства объекта капитального строительства приводит к сдвигу начала закупок подрядных и иных связанных с ними работ на середину года или, в большинстве случаев, к необходимости перераспределения бюджетных ассигнований на другие объекты.

В среднесрочной перспективе необходимо обеспечить повышение эффективности бюджетных расходов инвестиционного характера посредством инвентаризации принимаемых обязательств по переходящим и вновь включаемым проектам с определением сметной стоимости строительства, сроков строительства, в том числе выходящих за рамки 3-летнего периода, и анализ прогнозных показателей, характеризующих объемы бюджетных инвестиций на долгосрочную перспективу.

Бюджетные инвестиции должны быть сконцентрированы на объектах с высокой степенью готовности, отвечающих направлениям социально-экономического развития Республики Карелия.

Кроме того, бюджетные инвестиции не должны создавать конкуренцию реализации коммерческих инвестиционных проектов, а также проектов, для реализации которых используются механизмы государственно-частного партнерства. В связи с этим в перспективе необходимо обеспечить повышение эффективности бюджетных расходов инвестиционного характера, сопряженное с привлечением частных инвестиций в экономику.

Использование оптимального сочетания государственных и частных ресурсов для решения ключевых задач социально-экономического развития республики возможно через механизм государственно-частного партнерства.

Реализация проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства предполагает наличие развитой правовой системы, позволяющей оценить эффективность проекта, обеспечивающей защиту прав участников таких правоотношений, а также законодательное установление гарантий сохранения прав и преимуществ, в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Важной задачей при реализации таких проектов является определение оптимального способа участия публично-правового образования в том или ином инвестиционном проекте.

В Республике Карелия приняты:

Закон Республики Карелия от 5 декабря 2011 года N 1568-ЗРК "Об участии Республики Карелия в проектах государственно-частного партнерства";

Закон Республики Карелия от 10 июня 2013 года N 1711-ЗРК "Об Инвестиционном фонде Республики Карелия";

постановление Правительства Республики Карелия от 13 января 2014 года N 2-П "Об утверждении Порядка формирования использования бюджетных ассигнований инвестиционного фонда".

Инвестиционный фонд Республики Карелия представляет собой часть средств бюджета Республики Карелия, подлежащую использованию в целях реализации на территории Республики Карелия проектов, имеющих региональное или межрегиональное значение и осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.

За ряд лет практика осуществления органами местного самоуправления инвестиционных проектов, для реализации которых привлекаются средства федерального бюджета и бюджета Республики Карелия, свидетельствует о многочисленных проблемах. Имеют место случаи систематического нарушения подрядчиками своих обязательств, слабого контроля за их деятельностью органами местного самоуправления, что приводит к затягиванию сроков реализации проектов, выполнения работ неудовлетворительного качества, необходимости возврата неиспользованных в течение финансового года остатков межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, и проведения достаточно длительных процедур по согласованию потребности в использовании указанных средств с главными администраторами доходов федерального бюджета и бюджета Республики Карелия.

Отдельным направлением повышения эффективности осуществления инвестиционных проектов и, как следствие, повышения качества освоения средств федерального бюджета и бюджета Республики Карелия является изменение механизма осуществления бюджетных инвестиций, направляемых на строительство и реконструкцию объектов муниципальной собственности.

В рамках реализации мероприятий Программы планируется разработка необходимой нормативной правовой базы, регулирующей вопросы инвестиционной деятельности и взаимодействия органов исполнительной власти Республики Карелия с органами местного самоуправления.

Для реализации нового механизма предполагается, что государственным заказчиком, уполномоченным на реализацию бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, предназначенные для решения вопросов местного значения, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и (или) бюджета Республики Карелия, выступит казенное учреждение Республики Карелия "Управление капитального строительства при Министерстве строительства Республики Карелия", которое будет определять поставщика (подрядчика, исполнителя) для реализации инвестиционных проектов в установленном законодательством порядке, заключать государственные контракты на строительство инвестиционных проектов, производить оплату по государственному контракту.

Администрации муниципальных образований будут выступать соинвесторами инвестиционных проектов на основании договоров инвестирования, заключаемых в соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 года N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" и предусматривающих обязательства органа местного самоуправления по софинансированию инвестиционного проекта путем оплаты расходов по объекту строительства по государственным контрактам непосредственно подрядчику за счет средств местного бюджета в размере доли софинансирования данного объекта, установленной Правительством Республики Карелия.

В Республике Карелия реализация таких инвестиционных проектов будет осуществляться в рамках адресной инвестиционной программы, утверждаемой в установленном Правительством Республики Карелия порядке на очередной год и плановый период. Созданные в результате осуществления бюджетных инвестиций объекты в установленном порядке будут передаваться в муниципальную собственность.

В 2010-2012 годах в Российской Федерации проведена фундаментальная реформа системы оказания государственных услуг.

Принят Федеральный закон от 8 мая 2010 года N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Федеральный закон N 83-ФЗ), который стал основополагающим документом для установления правового статуса государственных (муниципальных) учреждений в форме казенных, бюджетных или автономных.

С целью его реализации в Республике Карелия приняты правовые акты Правительства Республики Карелия и ведомственные акты, обеспечивающие комплексное регулирование вопросов финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений.

С 1 января 2012 года информация об оказываемых государственными учреждениями Республики Карелия и муниципальными учреждениями услугах размещается на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть Интернет) для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (www.bus.gov.ru).

В 2012 году завершился переходный период реформирования государственных и муниципальных учреждений (далее - учреждения) и формирования нового механизма оказания и финансового обеспечения государственных (муниципальных) услуг и работ, предусмотренного Федеральным законом N 83-ФЗ.

С 1 января 2012 года все государственные бюджетные учреждения республики перешли на новую форму финансового обеспечения - субсидию на выполнение государственного задания, которым устанавливаются показатели оценки качества предоставляемых услуг и их количественные характеристики.

Вместе с тем наряду с положительными результатами сохраняется ряд недостатков и нерешенных проблем, в том числе:

отсутствие увязки степени выполнения государственных заданий с объемом средств, перечисленных на их выполнение, формальный подход к формированию государственных заданий;

отсутствие в Республике Карелия конкурентной среды для внедрения рыночных элементов оказания услуг на основе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, обусловленное в большей степени особенностями социально-экономического положения Республики Карелия, малой плотностью населения в муниципальных образованиях, складывающимися демографическими тенденциями, следствием которых становится значимость государственных и муниципальных учреждений на рынке труда республики;

необходимость поддержания функционирования сложившейся сети государственных и муниципальных учреждений для оказания услуг гражданам республики в целях обеспечения их конституционных прав на образование, здравоохранение и социальную защиту.

Для повышения качества и доступности государственных и муниципальных услуг необходимо продолжение работы по следующим направлениям:

использование инструмента государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг при стратегическом и бюджетном планировании, обеспечение взаимосвязи государственных (муниципальных) программ и государственных (муниципальных) заданий;

оптимизация структуры бюджетной сети;

формирование сводного перечня государственных и муниципальных услуг и работ на основе базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, разработанных федеральными органами исполнительной власти, ответственными за реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах деятельности, который будет действовать для всех публично-правовых образований.

Для реализации данного подхода на основании базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, которые будут формироваться федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, органам исполнительной власти Республики Карелия предстоит разработать и утвердить исчерпывающие перечни услуг и работ, оказываемых или выполняемых учреждениями с учетом установленного объема полномочий в конкретных сферах деятельности;

переход при финансовом обеспечении учреждений к единой методике расчета прозрачных и объективных единых нормативных затрат на оказание услуг (с учетом региональной или отраслевой специфики);

внедрение в учреждениях систем оплаты труда работников, адаптированных к новым условиям деятельности и финансового обеспечения учреждений, настроенных на решение задач по развитию соответствующих отраслей, на повышение качества оказываемых государственных услуг и обеспечение соответствия уровня оплаты труда работников результатам их труда, с применением в учреждениях принципов "эффективного контракта".

В рамках перехода к "эффективному контракту" в отношении каждого работника должны быть уточнены и конкретизированы его трудовая функция, показатели и критерии оценки эффективности деятельности, установлен размер вознаграждения, а также размер поощрения за достижение коллективных результатов труда;

переход от мониторинга первого этапа реформы совершенствования правового положения учреждений, в рамках которого осуществлялся анализ разработанных органами государственной власти (органами местного самоуправления) нормативных правовых актов, уставов учреждений, к мониторингу результатов и эффектов от реализации реформы учреждений (разработка отраслевых показателей эффективности деятельности учреждений, участие в развитии официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о государственных и муниципальных учреждениях (www.bus.gov.ru) и т.д.).

Повышению функциональной эффективности расходов будет способствовать реализация новых подходов к осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд (далее - закупки).

Сфера закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Республики Карелия является важнейшим механизмом, направленным на эффективное и экономное расходование бюджетных ресурсов, поскольку включает в себя их значительную часть.

В рамках комплексного совершенствования сферы закупок вступил в силу с 1 января 2014 года Федеральный закон от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Согласно принятым новациям понятие "контрактных отношений" распространяется на все этапы закупочного цикла: от планирования закупок до мониторинга и контроля исполнения государственных контрактов.

Важным аспектом модернизации контрактной системы становится обеспечение взаимосвязи процедуры планирования закупок с составлением и исполнением бюджета Республики Карелия.

Новой задачей является формирование плана закупок как документа, учитывающего распределение утвержденных лимитов бюджетных обязательств в разрезе кодов бюджетной классификации. Соответственно, показатели планов закупок должны находить свое отражение в формировании прогнозов кассовых выплат на оплату государственных контрактов. Сведения указанных документов, в свою очередь, смогут использоваться при определении объема неиспользованных бюджетных ассигнований на конец года, а также для принятия решения об их перераспределении между текущим и очередным финансовыми годами.

Процесс централизации закупочной деятельности на уровне республики и осуществление уполномоченным органом власти процедур по первоначальной проверке и экспертизе проектов государственных контрактов, формирование планов-графиков закупок до осуществления юридически значимого действия заказчиков позволит обеспечить осуществление закупок без нарушений законодательства, своевременно осваивать бюджетные средства, а также позволит заказчикам избежать возможного привлечения к административной ответственности.

Поскольку Федеральный закон от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"предполагает комплексное регулирование закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных контрактов, обеспечения прозрачности всего цикла закупок от планирования до анализа контрактных результатов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок, особое значение приобретают процессы по качественному методологическому сопровождению заказчиков, повышению квалификации сотрудников организаций-заказчиков, а также подготовке соответствующих методических указаний и разъяснительных материалов.

Повышение квалификации государственных гражданских служащих в сфере закупок позволит в полном объеме применять на практике новые способы осуществления закупок в рамках контрактной системы, а также проводить их внутренний мониторинг.

В рамках новых подходов к осуществлению закупок важной задачей остается автоматизация процессов планирования, формирования, анализа эффективности осуществления закупок. В связи с этим возникает необходимость модернизации и развития автоматизированной системы "Государственный заказ Республики Карелия", предназначенной для организации эффективного управления закупками.

Одним из ключевых направлений повышения функциональной эффективности бюджетных расходов является работа в сфере межбюджетных трансфертов.

Межбюджетные трансферты бюджетам муниципальных образований в Республике Карелия составляют около 30 процентов общего объема расходов бюджета Республики Карелия.

Основным вектором совершенствования межбюджетных отношений с муниципальными образованиями является повышение результативности предоставления межбюджетных трансфертов, исключение рисков несбалансированности местных бюджетов, в том числе в результате изменений в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти Республики Карелия и органами местного самоуправления.

В целях созданий условий для устойчивого исполнения бюджетов муниципальных образований впервые законом Республики Карелия о бюджете Республики Карелия на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов утверждены критерии выравнивания бюджетной обеспеченности, применяемые при расчете дотации. При этом в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации данные критерии не могут быть снижены в последующие периоды.

Начиная с 2012 года в республике в целях соблюдения принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, при предоставлении субсидий применяются целевые показатели результативности и эффективности использования субсидий, а также постановлением Правительства Республики Карелия от 3 декабря 2013 года N 274-П утвержден Порядок определения приоритетных направлений софинансирования расходных обязательств муниципальных образований на очередной финансовый год и на плановый период.

В рамках поддержки ликвидности счетов местных бюджетов сделаны первые шаги - Правительством Республики Карелия определены инструменты контроля за перечислением межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, местным бюджетам из бюджета Республики Карелия.

В то же время требуется повышение эффективности формирования, представления и распределения межбюджетных трансфертов по таким направлениям, как:

создание условий для стабильного исполнения местных бюджетов;

стимулов к повышению эффективности расходов местных бюджетов;

совершенствование структуры и порядка (методик) предоставления межбюджетных трансфертов;

внедрение новых инструментов межбюджетной поддержки местных инициатив.

В рамках первого направления основным инструментом межбюджетного регулирования на региональном уровне будут средства на выравнивание бюджетной обеспеченности, при распределении которых следует оперативно учитывать экономические факторы, влияющие на исполнение местных бюджетов.

В целях снижения рисков несбалансированности местных бюджетов и увеличения потоков нецелевой финансовой поддержки в перспективном периоде целесообразно в дополнение к средствам на выравнивание в среднесрочной перспективе использовать инструменты межбюджетного регулирования, позволяющие оказывать содействие органам местного самоуправления в обеспечении сбалансированности местных бюджетов.

Также важно предусмотреть механизмы, направленные на стимулирование поселений, бюджеты которых не имеют реальной экономической базы, к укрупнению (объединению).

В целях повышения качества управления муниципальными финансами необходимо пересмотреть оценку качества управления муниципальными финансами с учетом повышения эффективности расходов местных бюджетов, ответственности органов местного самоуправления за реализацию предусмотренных указами Президента Российской Федерации мер социального характера, соблюдение требований и ограничений Бюджетного кодекса Российской Федерации и т.д.

В рамках второго направления предстоит скорректировать подходы к предоставлению межбюджетных трансфертов. Так, для достижения целей предоставления субсидий на софинансирование вопросов местного значения необходимо усилить мероприятия государственного контроля за выполнением органами местного самоуправления целевых показателей результативности предоставления субсидий путем совершенствования системы отчетности, внесения дополнительных условий в соглашения о предоставлении субсидий.

Необходимо установить конкретные значения целевых показателей результативности предоставления субсидий местным бюджетам, например, количество обеспеченных питанием детей, протяженность автомобильных дорог, количество закупленных книг и т.д. При этом значения должны быть определены по каждому виду субсидий и представляется целесообразным обозначить их на длительный период - не менее чем на три года.

В целях совершенствования учета операций с целевыми средствами необходимо внедрение нового механизма их предоставления, в том числе с учетом фактического выполнения соответствующих работ, оказания муниципальных услуг.

Третье направление включает внедрение новых механизмов распределения межбюджетных трансфертов путем создания фонда финансовой поддержки местных инициатив на уровне поселений с применением конкурсных инструментов и при широком участии населения в решении наиболее важных вопросов местного значения.

Проведение взвешенной долговой политики и совершенствование механизмов управления государственным долгом Республики Карелия

Замедление темпов экономического роста, отрицательная динамика поступления налоговых и неналоговых доходов в консолидированный бюджет Республики Карелия, обусловленная снижением поступлений налога на прибыль организаций вследствие вступления крупнейшего налогоплательщика ОАО "Карельский окатыш" в состав консолидированной группы налогоплательщиков, созданной ОАО "Северсталь", а также рост социальных обязательств, связанных с передачей полномочий на региональный уровень и индексацией заработанной платы работникам бюджетной сферы, повлекли за собой рост дефицита бюджета Республики Карелия до предельного объема, финансирование которого, ввиду отсутствия альтернативных источников, осуществляется за счет привлечения заемных средств.

По итогам 2013 года государственный долг Республики Карелия достиг размера 13 761 млн. рублей и составил 91 процент годового объема собственных доходов регионального бюджета. В среднесрочной перспективе объем долга прогнозируется на уровне 100 процентов собственных доходов, то есть объем долга достигнет предельного значения, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации, и значительно превысит рекомендуемый Минфином России и выработанный опытным путем "безопасный" уровень.

Высокий уровень долговой нагрузки при недостатке собственных средств, необходимых для финансирования расходных обязательств, влечет за собой значительные риски при исполнении бюджета. Поэтому важно учитывать не только абсолютное значение долга, но и долговой профиль, а также соотношение требуемых в определенные отрезки времени выплат на погашение долга и возможностей бюджета.

Безусловно, растущие объемы государственного долга не могут остаться вне сферы выработки комплексных мер по сдерживанию темпов его роста и минимизации стоимости обслуживания. В этих условиях Правительством Республики Карелия утверждены мероприятия по росту доходов, оптимизации расходов бюджета Республики Карелия и совершенствованию долговой политики Республики Карелия на 2013-2016 годы.

Несмотря на проводимые эффективные мероприятия по минимизации стоимости заимствований и оптимизации структуры государственного долга, рост объема долга объективно сказывается на увеличении расходов на его обслуживание. Если в 2012 году расходы бюджета на обслуживание долга составили 575 млн.рублей, то в 2013 году процентные затраты бюджета возросли в 1,5 раза до 876 млн.рублей, а в 2014 году эти расходы ожидаются уже на уровне более 1200 млн.рублей.

Тем не менее, несмотря на серьезную ситуацию с государственным долгом, платежеспособность республики сохраняется на достаточном уровне - Республика Карелия полностью обеспечивает соблюдение всех установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации ограничений в долговой сфере и безусловное исполнение принятых на себя долговых обязательств.

Основными направлениями совершенствования работы в соответствующей сфере являются:

разработка и мониторинг основных направлений региональной долговой политики на период трехлетнего бюджетного цикла;

организация и проведение регулярного мониторинга государственного долга Республики Карелия;

повышение прозрачности данных о состоянии государственного долга Республики Карелия путем регулярной публикации информации об объеме и структуре долга, а также действиях Правительства Республики Карелия в долговой сфере;

удлинение долгового профиля Республики Карелия, обеспечение приоритета долгосрочных и среднесрочных заимствований с преимущественным использованием фондовых инструментов (государственные ценные бумаги);

равномерное распределение долговой нагрузки по годам (ежегодный объем погашения долговых обязательств не более 30 процентов от объема собственных доходов бюджета и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации);

соблюдение моратория на предоставление государственных гарантий и выполнение мер, направленных на полное исполнение обязательств по действующим гарантиям за счет принципала;

удешевление стоимости обслуживания государственного долга, в том числе путем активизации процедуры бюджетного кредитования кассовых разрывов через систему Федерального казначейства.

Кроме того, в части непосредственного управления государственным долгом необходимо:

достижение приемлемых и экономически обоснованных объема и структуры государственного долга Республики Карелия;

повышение кредитоспособности и инвестиционной привлекательности республики;

повышение эффективности государственных заимствований, обеспечение взаимосвязи принятия решения о заимствованиях с реальными потребностями бюджета.

Повышение операционной эффективности деятельности
органов исполнительной власти Республики Карелия

Повышение эффективности бюджетных расходов невозможно без повышения деятельности на операционном уровне, на котором определяется эффективность инструментов и механизмов непосредственного принятия и реализации решений органами исполнительной власти Республики Карелия.

Данные меры должны быть направлены на повышение подотчетности органов государственной власти Республики Карелия, развитие системы мониторинга качества управления, а также сокращение времени принятия решений.

Финансовый менеджмент органа государственной власти Республики Карелия должен стать процессом, встроенным в его непосредственную деятельность, охватывающим все без исключения взаимосвязанные процессы: от долгосрочного и среднесрочного финансового планирования и исполнения бюджета до процедур проведения закупок и формирования финансовой отчетности.

В ходе финансового менеджмента органом государственной власти Республики Карелия должны приниматься эффективные решения о распределении, обеспечении адресного, экономного и результативного использования бюджетных средств, направленных на осуществление мероприятий, оказание государственных услуг, осуществляемых подведомственными учреждениями.

Таким образом, оценка эффективности использования бюджетных средств требует проведения системного мониторинга качества финансового менеджмента в органах исполнительной власти Республики Карелия.

Министерством финансов Республики Карелия проводится квартальный (годовой) мониторинг качества финансового менеджмента на основании Положения об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств бюджета Республики Карелия, утвержденного приказом Министерства финансов Республики Карелия от 30 марта 2012 года N 97.

От результатов, полученных в ходе мониторинга качества финансового менеджмента главных администраторов средств бюджета Республики Карелия, существенно зависит возможность расширения их прав и обязанностей с выделением полномочий в области планирования и осуществления расходов, формирования доходов, осуществления операций по привлечению и погашению источников финансирования дефицита бюджета Республики Карелия. В ходе проведения мониторинга качества финансового менеджмента главными администраторами средств бюджета Республики Карелия оцениваются результаты, на основании которых принимаются управленческие решения о распределении, обеспечении адресного, экономного и результативного использования средств бюджета Республики Карелия.

С учетом перехода к программной структуре расходов бюджета Республики Карелия необходимо продолжить развитие системы мониторинга качества финансового менеджмента главных администраторов и внедрять в оценку показатели, характеризующие эффективность планирования и исполнения бюджетных ассигнований Республики Карелия в рамках государственных программ, а также показатели, характеризующие деятельность государственных учреждений, подведомственных главному администратору средств бюджета Республики Карелия.

Также в последние годы в практику исполнения бюджета Республики Карелия внедряются элементы управления ликвидностью единого счета бюджета Республики Карелия (далее - единый счет). Целью такой работы является создание условий для более качественного и эффективного управления бюджетными средствами, направленного на обеспечение безусловного исполнения денежных обязательств бюджета по мере наступления сроков платежей по ним.

Для управления ликвидностью единого счета с целью обеспечения полной и своевременной оплаты всех предусмотренных на текущий финансовый год бюджетных обязательств в республике используются процедуры кассового планирования и финансового прогнозирования в процессе исполнения бюджета.

Кассовое планирование в республике осуществляется в соответствии с Порядком составления и ведения кассового плана, утвержденным приказом Министерства финансов Республики Карелия от 28 декабря 2010 года N 577.

Система показателей кассового плана исполнения бюджета позволяет в текущем году анализировать состояние единого счета в целях обеспечения эффективного исполнения бюджета участниками бюджетного процесса. При этом соотношение кассовых поступлений бюджета и кассовых выплат бюджета позволяет в конкретный момент времени определить как минимально допустимый уровень объема бюджетных средств на едином счете, так и объем временно свободных средств бюджета.

Перспективным направлением работы в данной области является составление подекадных оперативных кассовых планов с их ежемесячной актуализацией. Это позволит своевременно выявлять периоды образования временных кассовых разрывов, которые связаны с неравномерным поступлением доходов в течение года и необходимостью осуществления отдельных крупных разовых выплат из бюджета, имеющих сезонный характер, например, выплата отпускных педагогическим работникам, подготовка к отопительному сезону, обслуживание государственного долга и другие срочные обязательства.

По результатам анализа системы показателей кассового плана и в целях поддержания ликвидности счета бюджета Республики Карелия Министерством финансов Республики Карелия будет продолжена практика использования различных вариантов привлечения заемных средств на покрытие временных кассовых разрывов, в частности, таких как возобновляемая кредитная линия (зачисление кредитных ресурсов в кратчайшие сроки на счет бюджета, а при образовании свободных средств - их возврат в банк, восстанавливая лимит выборки) и кредитная линия с лимитом задолженности (осуществление свободной выборки кредита траншами, по мере необходимости, погашение- единовременно по сроку).

Одним из элементов управления ликвидностью является привлечение средств облигационного займа Республики Карелия не разовой суммой (2-3 млрд.рублей), а траншированно, т.е. в комфортные для бюджета Республики Карелия сроки.

Дальнейшее использование данных форм привлечения заёмных средств будет способствовать эффективному управлению ликвидностью, а также сокращению сроков выполнения бюджетных обязательств и снижению расходов на обслуживание государственного долга Республики Карелия.

В соответствии с соглашением от 14 июня 2013 года о перечислении остатков средств государственных учреждений Республики Карелия со счета Управления Федерального казначейства по Республике Карелия, открытого в учреждении Центрального банка Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации для отражения операций со средствами государственных учреждений Республики Карелия, в бюджет Республики Карелия, а также их возврата на указанный счет между Министерством финансов Республики Карелия и Управлением Федерального казначейства по Республике Карелия в республике реализуется механизм пополнения ликвидности бюджета региона посредством привлечения средств бюджетных и автономных государственных учреждений.

В рамках этого механизма предусматривается ежедневное перечисление остатков денежных средств бюджетных и автономных государственных учреждений на счет бюджета республики и их возврат в необходимом объеме для осуществления кассовых выплат бюджетных и автономных государственных учреждений.

Важным перспективным инструментом сглаживания колебаний остатков денежных средств на едином счете бюджета в процессе исполнения бюджета, регулирования кассовых выплат из бюджета республики в течение года является установление предельных объемов финансирования. Внедрение данного механизма позволит оперативно управлять расходами по каждому получателю бюджетных средств в текущем месяце.

В связи с переходом с 2014 года на новый механизм предоставления региональным бюджетам целевых средств федерального бюджета по отдельным направлениям в объеме их фактической потребности в средствах по состоянию на дату осуществления платежа для регионов предусмотрен дополнительный инструмент для поддержания ликвидности счета бюджета - краткосрочные бюджетные кредиты по минимальной процентной ставке на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, который будет использоваться в ходе реализации Программы.

Кроме того, совершенствование механизма управления ликвидностью единого счета бюджета в ходе реализации Программы будет происходить через внедрение новых механизмов перечисления целевых средств из бюджета Республики Карелия в местные бюджеты: в 2014 году - по заявкам, исходя из фактически заключенных договоров, государственных контрактов и выполненных работ, в перспективном периоде - по аналогии с федеральным опытом через перечисление средств в размере фактической потребности муниципального образования на дату совершения платежа.

Одним из важнейших направлений повышения эффективности операционной деятельности является увеличение скорости принятия управленческого решения, которое невозможно без использования новых информационных технологий, в том числе внедрения единой автоматизированной системы управления общественными финансами.

Развитие механизма единой интегрированной системы управления общественными финансами осуществляется с помощью использования информационных технологий, обеспечения открытости, прозрачности органов государственного управления, создания механизма общественного контроля через общедоступность информации об исполнении бюджета, в том числе через повышение доступности информационных ресурсов, размещенных в сети Интернет. Целями развития механизма единой интегрированной системы управления общественными финансами являются обеспечение открытости, прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти Республики Карелия и органов местного самоуправления, повышение качества финансового менеджмента и создание условий для наиболее эффективного использования бюджетных средств.

В рамках реализации системы управления общественными финансами предусматривается интеграция процессов бюджетного планирования, управления доходами, расходами, долгом и финансовыми активами, повышение качества бюджетной отчетности.

Для достижения поставленных целей и задач необходима работа в следующих направлениях:

интеграция всего комплекса используемого программного обеспечения на единых методологических принципах и на всех стадиях бюджетного процесса (планирование бюджета - исполнение бюджета - бюджетная отчетность - финансово-экономический анализ);

создание надежной технической базы и повышение отказоустойчивости;

использование ресурсов сети Интернет, сайта Министерства финансов Республики Карелия для повышения финансовой грамотности населения.

Повышение качества государственного финансового контроля с целью его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов

Неотъемлемой составляющей системы управления общественными финансами является функция контроля. В свою очередь, одним из важных элементов этой функции является государственный финансовый контроль, главная цель и предназначение которого - повышение эффективности данного управления.

Полномочиями по осуществлению государственного финансового контроля наделены органы внешнего и внутреннего финансового контроля. В Республике Карелия постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля является Контрольно-счетная палата Республики Карелия.

Государственная функция по исполнению внутреннего финансового контроля в настоящее время осуществляется Министерством финансов Республики Карелия путем проведения проверок правомерности, в том числе целевого использования, и эффективности использования бюджетных средств, а также материальных ценностей, находящихся в государственной собственности Республики Карелия.

В 2010-2013 годах Министерством финансов Республики Карелия в соответствии с планами контрольной деятельности и внеплановыми поручениями проведено 943 контрольных мероприятия, выявлено финансовых нарушений на сумму 410,1 млн. рублей.

Главными администраторами бюджетных средств в 2010-2012 годах проведено 267 контрольных мероприятий, по результатам которых выявлено финансовых нарушений на сумму 44,4 млн.рублей.

Несмотря на определенные достигнутые результаты в сфере осуществления государственного финансового контроля, сохраняется ряд недостатков и проблем.

В настоящее время преобладают подходы, связанные, главным образом, с контролем исполнения бюджетных назначений и не принимающие во внимание эффективность использования бюджетных средств. Кроме того, отсутствуют скоординированность и формализованные механизмы сотрудничества между различными уровнями и органами контроля и надзора.

Необходимость решения обозначенных проблем и реализация мероприятий по развитию и дальнейшему совершенствованию системы внутреннего государственного финансового контроля в Республике Карелия также диктуется изменениями, внесенными Федеральным законом от 23 июля 2013 года N 252-ФЗ в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Развитие системы финансового контроля в Республике Карелия необходимо вести в направлении контроля эффективности и результативности бюджетных расходов, включающего контроль экономической обоснованности, правомерности и эффективности использования государственных финансов, а также анализ результативности их использования.

Переход к программно-целевым принципам формирования и исполнения бюджета Республики Карелия также требует перемещения акцентов финансового контроля непосредственно на эффективность использования бюджетных средств, в том числе на степень достижения целей и решения задач государственных программ Республики Карелия.

Поскольку в числе новаций принятого Федерального закона от 23 июля 2013 года N 252-ФЗ содержится изменение объектов, форм и методов государственного финансового контроля, а также полномочий участников бюджетного процесса в сфере контроля, установление мер бюджетной ответственности за нарушение бюджетного законодательства, необходимо усовершенствовать нормативную правовую базу Республики Карелия в данной сфере.

Уполномоченному органу внутреннего финансового контроля необходимо внедрить риск-ориентированное планирование своей деятельности. В ходе такого планирования определяются приоритетность предметов и объектов контроля, направления использования бюджетных средств, по которым наиболее вероятно наличие существенных финансовых нарушений, устанавливается координация с планами контрольной деятельности органов внешнего государственного финансового контроля. Это позволит избежать снижения эффективности контрольно-ревизионной деятельности из-за схожих полномочий органов внешнего и внутреннего финансового контроля в силу специфики контрольно-ревизионной деятельности.

На этапе планирования проведения проверок и ревизий предстоит проводить комплексный анализ информации, связанной с недостатками и нарушениями в финансово-бюджетной сфере, который включает:

обследование систем внутреннего финансового контроля и аудита всех главных администраторов бюджетных средств;

анализ сведений о планировании и результатах контрольных мероприятий других уполномоченных органов;

анализ данных о закупках.

С учетом внедрения программного бюджета требуется усиление контроля за разработкой и реализацией государственных программ. Такой контроль должен происходить не только на стадии формирования проекта бюджета Республики Карелия, но и на всем протяжении работы с государственными программами: от момента их разработки до реализации с постоянным мониторингом затраченных ресурсов и полученных результатов.

Реформирование системы государственного контроля предусматривает, что в процессе реализации государственных программ органы внешнего финансового контроля обладают широкими полномочиями по анализу формирования и выполнения государственных программ на всем их "жизненном цикле", при этом органы внутреннего контроля будут контролировать полноту и достоверность отчетности о реализации государственных программ с применением мер ответственности в случаях заведомо неполной или недостоверной отчетности.

Таким образом, для реализации новых подходов к деятельности органов внутреннего государственного финансового контроля, основанных на принципах сбалансированности контрольной деятельности, в условиях расширения функционала данных органов в ходе реализации Программы необходимо:

усовершенствовать нормативную правовую базу Республики Карелия в части выделения норм о внешнем и внутреннем государственном финансовом контроле, определения государственных органов Республики Карелия, осуществляющих указанный контроль, их бюджетных полномочий;

разработать и утвердить единую методику осуществления внутреннего государственного финансового контроля;

внедрить систему мониторинга и анализа качества контрольной деятельности органов внутреннего государственного контроля на основе установленных количественных показателей эффективности;

обеспечить координацию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и аудита;

обеспечить координацию внутреннего государственного финансового контроля в отношении закупок для региональных нужд;

обеспечить формирование плана контрольных мероприятий.

Обеспечение прозрачности и открытости общественных финансов

Повышение доступности и открытости для общества данных об общественных финансах связано не только с потребностью граждан в подобной информации, но и с повышением открытости органов государственной власти Республики Карелия в целом.

По итогам обследования в 2013 году уровня открытости бюджетных данных Республика Карелия заняла 3-е место в Российской Федерации.

Открытости деятельности также способствует ежегодное проведение в Законодательном Собрании Республики Карелия публичных слушаний по проекту бюджета Республики Карелия и годовому отчету об его исполнении, целевой аудиторией которых являются жители республики, представители общественных организаций, органов государственной власти Республики Карелия и органов местного самоуправления, средств массовой информации.

В 2013 году продолжена практика рассмотрения актуальных вопросов, подготовленных проектов нормативных правовых актов в сфере региональных финансов на заседаниях общественных советов при органах исполнительной власти Республики Карелия.

Кроме того, проекты государственных программ Республики Карелия подлежат обязательному обсуждению на общественных советах при органах исполнительной власти Республики Карелия- ответственных исполнителях государственных программ, а также размещению в сети Интернет для проведения общественной экспертизы. Также в сети Интернет будут размещаться отчеты о реализации государственных программ Республики Карелия и сводный доклад об эффективности реализации государственных программ после его утверждения Правительством Республики Карелия.

Отдельным существенным направлением повышения открытости деятельности органов государственной власти республики является обеспечение гласности и прозрачности их закупочной деятельности. В 2012 году Республике Карелия присвоен рейтинг высокой прозрачности закупок. Однако с учетом введения контрактной системы роль и влияние общественности на осуществление закупок возрастает. Федеральным законом от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" предусмотрены особые положения, требующие наибольшей открытости при осуществлении закупок, например, организация обязательного доступа к процедуре вскрытия конвертов с заявками на участие в процедурах закупок для всех заинтересованных лиц.

Доступ широкого круга пользователей к информации по вопросам бюджета и бюджетной политики обеспечивается через официальный сайт Министерства финансов Республики Карелия в сети Интернет. В рамках работы по повышению прозрачности бюджетов и бюджетного процесса и в соответствии с пунктом 9 Бюджетного послания Президента Российской Федерации от 13 июня 2013 года "О бюджетной политике в 2014-2016 годах" Министерством финансов Республики Карелия на своем официальном интернет-сайте в 2013 году создан специальный раздел "Бюджет для граждан", в котором в наглядной форме размещается информация о формировании и исполнении бюджета Республики Карелия, бюджетном цикле, графике подготовки проекта бюджета на очередной финансовый год, предусмотрена возможность обратной связи.

Также на сайт Министерства финансов Республики Карелия интегрирован модуль "Мониторинг и анализ показателей финансовой сферы Республики Карелия", позволяющий изучить информацию о показателях бюджета республики и муниципальных районов с элементами инфографики.

По итогам конкурса на разработку предложений по формированию бюджета для граждан, проведенного Аналитическим центром при Правительстве Российской Федерации при поддержке Министерства финансов Российской Федерации, Республика Карелия была отмечена дипломом за идею по использованию социальных сетей для повышения прозрачности и открытости информации о бюджете Республики Карелия, а также организации форумов на сайтах финансовых органов.

В данной сфере планируется работа в следующих направлениях:

продолжение практики работы общественных советов при органах исполнительной власти Республики Карелия, а также расширение спектра рассматриваемых на них вопросов;

развитие раздела "Бюджет для граждан", расширение спектра освещаемой в нем информации. Также необходимо обеспечить взаимосвязь и взаимоувязку данных об исполнении бюджета Республики Карелия с отчетами об исполнении государственных программ.

В части источников финансирования дефицита бюджета Республики Карелия необходим доступ граждан к информации об условиях каждого привлеченного бюджетного или коммерческого кредита, выданной государственной гарантии, об условиях каждого облигационного займа, о средней ставке привлечения средств, а также о долговом бремени в расчете на 1 жителя. В случае возникновения кассового профицита необходимы пояснения о том, как он был использован и обязательно должна быть указана причина именно такого выбора его использования;

совершенствование и развитие автоматизированной системы "Государственный заказ Республики Карелия", а также проведение работ по организации онлайн-трансляций процедур вскрытия конвертов с заявками на участие в процедурах закупок на сайте "Государственный заказ Республики Карелия";

в условиях открытости и прозрачности в сфере управления общественными финансами возрастает значение финансовой грамотности граждан Российской Федерации в вопросах формирования и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В этой связи необходимо организовать проведение следующих мероприятий:

по информированию общественности об экономической деятельности организаций сектора государственного управления, а также применению новых бюджетных технологий, ориентированных на различные слои населения;

по формированию и распространению обучающих материалов, способствующих повышению уровня грамотности различных слоев населения в вопросах формирования и исполнения бюджетов и иных аспектов деятельности органов исполнительной власти Республики Карелия;

одним из самых важных элементов повышения открытости и прозрачности бюджетного процесса является внедрение механизма обратной связи.

Несмотря на действие Федерального закона от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" органы исполнительной власти Республики Карелия, в том числе и финансовые органы, остаются достаточно закрытыми институтами. Можно с уверенностью сказать, что механизм обратной связи задействован не полностью.

Любое обращение рассматривается в сроки, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", что, в свою очередь, лишает граждан возможности получения оперативного ответа на поставленные вопросы.

Таким образом, повышение оперативности получения ответов от органов исполнительной власти Республики Карелия(в том числе финансовых органов по вопросам планирования и исполнения бюджета), с одной стороны, является актуальным, а с другой - тесно коррелирует с развитием "открытого" бюджета, бюджета, понятного любому гражданину.

В рамках данного направления планируется развитие механизма обратной связи, в том числе, интеграция веб-форумов на официальные сайты органов исполнительной власти Республики Карелия с целью обеспечения граждан доступом к информации об общественных финансах.

Раздел III. Риски реализации Программы

Реализация Программы связана с возникновением рисков как внешнего, так и внутреннего характера.

К основным рискам реализации Программы относятся:

Раздел IV. Финансовое обеспечение Программы

На реализацию мероприятий Программы потребуется 45 500 тыс. рублей, в том числе по годам:

2014 год - 15 500 тыс. рублей;

2015 год - 7 500 тыс. рублей;

2016 год - 7 500 тыс. рублей;

2017 год - 7 500 тыс. рублей;

2018 год - 7 500 тыс. рублей.

Источником финансового обеспечения являются средства бюджета Республики Карелия согласно объемам, утвержденным органам исполнительной власти Республики Карелия в соответствующих государственных программах Республики Карелия.

Направления использования средств:

приобретение (модернизация) программных продуктов;

приобретение компьютерной техники;

предоставление субсидий бюджетам муниципальных образований;

приобретение консультационных и консалтинговых услуг;

приобретение полиграфических и информационных услуг;

дополнительное профессиональное образование государственных гражданских служащих Республики Карелия, участие в семинарах;

изучение опыта проводимых реформ в субъектах Российской Федерации и мировой практики;

проведение семинаров и тренингов;

осуществление материального стимулирования работников, реализующих Программу.

Объемы финансового обеспечения мероприятий Программы за счет средств бюджета Республики Карелия носят прогнозный характер и подлежат ежегодному уточнению при принятии закона Республики Карелия о бюджете Республики Карелия на очередной финансовый год и на плановый период и соответствующему уточнению ресурсного обеспечения государственных программ Республики Карелия.

Объемы софинансирования мероприятий Программы из федерального бюджета будут определены по итогам участия Республики Карелия в конкурсном отборе среди субъектов Российской Федерации на получение субсидий на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов.

Раздел V. Система программных мероприятий и организация реализации Программы

План мероприятий Программы сгруппирован по основным направлениям ее реализации и приведен в приложении 1 к Программе.

Органы исполнительной власти Республики Карелия в соответствии с Планом мероприятий:

обеспечивают разработку нормативных правовых актов Республики Карелия, ведомственных актов, планов, необходимых для реализации мероприятий Программы;

распределяют работу по реализации Программы в структурных подразделениях;

обеспечивают взаимодействие с органами местного самоуправления при реализации мероприятий Программы;

предоставляют ежегодные отчетные сведения в срок не позднее 1 февраля года, следующего за отчетным, в Министерство финансов Республики Карелия.

В течение всего периода действия Программы Министерством финансов Республики Карелия осуществляется мониторинг реализации Программы путем составления отчетов за год в срок до 25 февраля года, следующего за отчетным.

Раздел VI. Оценка эффективности реализации Программы

Оценка эффективности реализации Программы осуществляется через оценку достижения плановых значений показателей Программы.

Информация о составе и значениях показателей приведена в приложении 2 к Программе.

Приложение 1 к Программе

План мероприятий Программы повышения эффективности управления общественными финансами
Республики Карелия на период до 2018 года

Приложение 2 к Программе

Перечень показателей Программы повышения эффективности управления общественными финансами
Республики Карелия на период до 2018 года

Текст сверен по:
Официальная рассылка