Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный)

Открыть в Кодекс (для получения более подробной информации)

Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Комментарий к преамбуле

В силу ст.2 Европейской хартии местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве, и там, где это практически целесообразно, в конституции государства, равно как и основные полномочия и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом (ст.4).

Конституция РФ, выступая в качестве основного закона нашей страны, закрепила в ч.1 ст.130 нормы, определяющие, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Принятый в соответствии с Конституцией РФ Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу) определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, установил общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Однако практика применения данного закона выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Общий объем необходимых изменений и дополнений в указанный закон фактически требовал принятия его в новой редакции. В связи с чем было принято решение разработать новый закон, направленный на решение проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления в Российской Федерации, ее развитию, а также приведению системы местного самоуправления в соответствие с Конституцией РФ.

Новый закон о местном самоуправлении был принят в достаточно сжатые сроки: внесенный Президентом РФ в Государственную Думу РФ (см. письмо Президента РФ от 31 декабря 2002 г. N Пр-2286) проект федерального закона N 280514-3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был зарегистрирован и направлен Председателю Государственной Думы 4 января 2003 г., и уже 6 октября 2003 г. этот законопроект был подписан Президентом РФ, приняв форму Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Основываясь на положениях Конституции РФ, комментируемый Закон установил общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определил государственные гарантии его осуществления.

Комментарий к главе 1. Общие положения

Комментарий к статье 1. Местное самоуправление

1. Конституция РФ (ст.3), как и законодательство большинства стран, устанавливает, что управление публичными делами осуществляется гражданами не только через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления, а также непосредственно. В соответствии со ст.12 Конституции РФ в Российской Федерации местное самоуправление признается и гарантируется государством.

Часть 1 комментируемой статьи определяет местное самоуправление как одну из основ конституционного строя России. Под основами, как правило, понимают находящуюся под защитой государства систему принципов, общих основополагающих начал, определяющих и регламентирующих общественные отношения. Соответственно основами конституционного строя Российской Федерации являются устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить Российской Федерации характер конституционного государства.

См. Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С.67.

Закрепление принципа местного самоуправления в законодательстве, а по возможности в конституциях стран, является требованием Европейской хартии местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.) (ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ, вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г.). Европейская хартия местного самоуправления определяет местное самоуправление в качестве основы любого демократического строя, закрепляет основные принципы организации местной власти, в т.ч. принцип организационной и финансово-экономической самостоятельности, а также устанавливает государственные гарантии осуществления местного самоуправления. Особый акцент в Европейской хартии местного самоуправления делается на самостоятельность органов местной власти в определении своей внутренней организационной структуры и осуществлении полномочий в пределах своей компетенции. Согласно Европейской хартии местного самоуправления статус местных органов должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, при этом материальные и финансовые средства должны быть соразмерны полномочиям органов местной власти. Административный контроль за органами местного самоуправления должен применяться только для обеспечения законности и конституционных принципов.

Основные принципы Европейской хартии местного самоуправления нашли свое законодательное отражение в Конституции РФ. Более двадцати статей Конституции РФ регламентируют осуществление местного самоуправления в РФ. Именно в Конституции РФ впервые были определены место и роль местного самоуправления в системе государственно-политического устройства общества. Конституция РФ закрепила местное самоуправление как самостоятельную форму осуществления власти народом (ст.3), выделила органы местного самоуправления из системы органов государственной власти (ст.12), признала экономическую основу местного самоуправления - муниципальную собственность - наряду с другими формами собственности (ст.8).

Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов РФ. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства, на процессы формирования и деятельности местного самоуправления. Поэтому в соответствии с Конституцией РФ (ст.72) установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

См. Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу "Стратегия развития муниципальных образований". Часть I / под ред. В.В.Бакушева. М., 2007. С.23.

Согласно ст.16 Конституции РФ основы конституционного строя Российской Федерации не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном самой Конституцией РФ.

2. Термин "местное самоуправление" впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР от 9 апреля 1990 г. N 1417-I "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" (прекратил действие). Согласно этому закону местное самоуправление должно было осуществляться в границах административно-территориальных единиц, а в качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.

Затем понятие "местное самоуправление" было применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 г. Провозглашая цель создания правового демократического государства, Декларация подразумевала реформирование всего государственного механизма и создание на местах новой власти - местного самоуправления.

В Конституцию РСФСР (прекратила действие) термин "местное самоуправление" был включен в 1991 г. Законом РФ от 6 июня 1991 г. N 1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (утратил силу). Местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов - местных Советов народных депутатов - и образуемых ими исполнительных органов власти.

До Конституции РФ 1993 г. органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.

И уже в период действия Конституции РФ 1993 г. был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу).

3. В ч.2 комментируемой статьи приводится новое определение местного самоуправления. Данная дефиниция несколько отличается от определения, данного в ст.2 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу). Ранее местное самоуправление рассматривалось как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Комментируемый Закон определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

В отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу), комментируемый Закон определяет местное самоуправление не как "деятельность населения", а как "форму осуществления народом своей власти", что больше соответствует Конституции РФ (ст.3). Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления. В соответствии со ст.131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, таким образом, обеспечивается опосредованное участие населения в решении вопросов местного значения.

Комментируемый Закон определяет: "Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно", что отражает принцип самостоятельности местного самоуправления. Однако самостоятельность органов местной власти не означает абсолютной независимости от органов государственной власти, которые вправе реализовывать следующие функции:

а) осуществлять правовое регулирование местного самоуправления (см. комментарий к ст.5, 6 Закона);

б) осуществлять государственную поддержку местного самоуправления;

в) передавать органам местного самоуправления отдельные государственные полномочия (см. комментарий к ст.19 Закона);

г) контролировать исполнение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (см. комментарий к ст.21 Закона);

д) в некоторых случаях временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления на территории муниципального образования (см. комментарий к ст.75 Закона) и т.д.

Конституцией РФ и федеральными законами устанавливаются пределы полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляется населением под свою ответственность. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия органами и должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, неосуществление или ненадлежащее осуществление своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых норм.

См. Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Государственное и муниципальное управление: словарь-справочник. Саратов, 2005. С.72.

Комментируемый Закон регламентирует ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед следующими субъектами:

1) населением (см. комментарий к ст.71 Закона);

2) государством (см. комментарий к ст.72-74 Закона);

3) физическими и юридическими лицами (см. комментарий к ст.76 Закона).

Местное самоуправление осуществляется населением для решения вопросов местного значения. Под вопросами местного значения комментируемый Закон понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и комментируемым Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (см. комментарий к ст.2 Закона). Перечень вопросов местного значения приведен в гл.3 комментируемого Закона.

Особенностью комментируемого Закона является закрепление собственного перечня вопросов местного значения за каждым видом муниципального образования (см. ст.14, 15, 16, 16.2).

В соответствии с Конституцией РФ (ст.32) граждане имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (см. комментарий к ст.23). В Конституции РФ (ст.130) также закреплено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (см. комментарий к ст.51 Закона).

В уставе муниципального образования закрепляется конкретный перечень вопросов для данного муниципального образования.

Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и через органы местного самоуправления. Данной нормой закрепляется два способа осуществления местного самоуправления:

1) путем прямого волеизъявления, т.е. через такие формы, как:

местный референдум (см. комментарий к ст.22 Закона);

муниципальные выборы (см. комментарий к ст.23 Закона);

голосование по отзыву (см. комментарий к ст.24 Закона);

сход (см. комментарий к ст.25 Закона);

правотворческую инициативу (см. комментарий к ст.26 Закона);

территориальное общественное самоуправление (см. комментарий к ст.27 Закона);

публичные слушания (см. комментарий к ст.28 Закона);

собрания и конференции граждан (см. комментарий к ст.29-30 Закона);

опросы граждан (см. комментарий к ст.31 Закона);

обращения граждан (см. комментарий к ст.32 Закона) и т.п.;

2) через органы и должностные лица местного самоуправления:

представительный орган (см. комментарий к ст.35 Закона);

главу муниципального образования (см. комментарий к ст.36 Закона);

исполнительный орган (см. комментарий к ст.37 Закона);

другие органы местного самоуправления, например, контрольный орган муниципального образования (см. комментарий к ст.38 Закона).

Местное самоуправление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. Исторические, политические, культурные, этнографические и иные традиции местного сообщества особенно учитываются при определении границ муниципального образования, выбора наименований органов местной власти, определении способа избрания главы муниципального образования, принятии символики муниципального образования и других процессах.

Следует отметить, что дефиниция "местное самоуправление", приведенная в комментируемом Законе, значительно отличается по смыслу от понятия местного самоуправления, закрепленного в Европейской хартии местного самоуправления, где местное самоуправление определяется как правоспособность органов местного самоуправления участвовать в решении публичных дел. В комментируемом Законе, в первую очередь, акцент делается на формы народовластия.

Также можно выделить следующие отличия. Если в определении Европейской хартии местного самоуправления речь идет только о праве на местное самоуправление, то, исходя из смысла российского Закона, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется обязательно и гарантируется Конституцией РФ. Кроме того, Европейская хартия местного самоуправления говорит о регламентировании органами местного самоуправления государственных дел, в то время как в российском законодательстве ряд вопросов отнесены именно к вопросам местного значения, т.е. не являются государственными.

Несколько иное толкование местного самоуправления дается в ст.1 Декларации о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества (Санкт-Петербург, 29 октября 1994 г.), где под местным самоуправлением понимается система организации деятельности населения (местных территориальных сообществ) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с законами государства. Основное различие между Декларацией и комментируемым Законом заключается в том, что в комментируемом Законе речь идет о деятельности населения, а в декларации о системе организации такой деятельности.

См. Можаров А.В. Полномочия органов местного самоуправления в сфере обеспечения безопасности России в пределах приграничных территорий // "Законодательство и экономика". 2008. N 3.

Представляется, что нормативная формула, использованная в российском законе, вернее описывает понятие местного самоуправления.

В нормативных актах встречаются и другие определения местного самоуправления. Так, в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370) обозначено, что местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. В то же время местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

Местное самоуправление в современной России - сложное многоаспектное социальное явление. Это многозначное понятие, которое нельзя определить одним выражением, поэтому определение местного самоуправления необходимо давать сразу в нескольких аспектах:

особый способ организации власти на местах, которому присущи такие признаки, как самостоятельность в решении вопросов местного значения, выборность органов и должностных лиц, материально-финансовая независимость;

институт гражданского общества;

специфический уровень власти - власти, осуществляемой населением муниципального образования;

децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность и автономность местных органов;

См. Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: проблемы становления и развития. Автореф.дисс. (научный доклад): докт. юрид. наук. М., 1994. С.23.

форма народовластия (ст.3 Конституции РФ);

одна из основ конституционного строя Российской Федерации;

форма самоорганизации граждан на уровне муниципального образования;

право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Таким образом, под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Комментарий к статье 2. Основные термины и понятия

1. В ч.1 комментируемой статьи приводятся определения терминов, используемых в Законе. Наличие подобной статьи является традиционной практикой законотворческой деятельности. Такое нормативное закрепление "понятийного аппарата" означает обязательность терминов и понятий для всех лиц, руководствующихся в своей деятельности комментируемым Законом, что, в конечном счете, способствует его единообразному толкованию и применению.

Следует отметить отсутствие в комментируемой статье части терминов, относящихся к формам непосредственной демократии, финансово-экономическим основам местного самоуправления, формам межмуниципального сотрудничества и ответственности органов местного самоуправления.

2. Одним из ключевых понятий комментируемого Закона выступает понятие "муниципальное образование".

Муниципальное образование - публично-территориальная единица, охватывающая собой определенную часть территории Российской Федерации, в границах которой наряду с государственным управлением осуществляется местное самоуправление для решения вопросов местного значения.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными ст.11-13 комментируемого Закона.

Для обеспечения систематизации и однозначной идентификации на всей территории Российской Федерации муниципальных образований и населенных пунктов, входящих в их состав, с отражением структуры и уровней территориальной организации местного самоуправления для решения задач сбора, автоматизированной обработки, представления и анализа информации в разрезе муниципальных образований в различных областях экономики, включая статистику, прогнозирование, налогообложение, разработан Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований (ОКТМО) ОК 033-2013 (утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 июня 2013 г. N 159-ст).

Муниципальные образования и входящие в их состав населенные пункты объединяются по субъектам РФ, на территории которых они находятся, и далее располагаются в порядке следования федеральных округов, образованных в соответствии с Указами Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849, от 21 июня 2000 г. N 1149, от 19 января 2010 г. N 82, от 21 марта 2014 г. N 168, от 29 июля 2016 г. N 375:

Центральный федеральный округ;

Северо-Западный федеральный округ;

Южный федеральный округ;

Северо-Кавказский федеральный округ;

Приволжский федеральный округ;

Уральский федеральный округ;

Сибирский федеральный округ;

Дальневосточный федеральный округ.

Каждому федеральному округу в ОКТМО соответствует отдельный том.

Стоит отметить, что границы муниципальных образований, как правило, совпадают с границами административно-территориальных образований. В данном случае речь идет об административно-территориальном устройстве Российской Федерации, под которым понимается территориальная организация, представляющая собой систему административно-территориальных единиц, установленную для осуществления функций государственного управления с учетом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры. В настоящее время действует ОК 019-95 "Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО)" (утв. постановлением Госстандарта России от 31 июля 1995 г. N 413).

ОКАТО предназначен для обеспечения достоверности, сопоставимости и автоматизированной обработки информации в разрезах административно-территориального деления в таких сферах, как статистика, экономика и другие. Объектами классификации в ОКАТО являются: республики; края; области; города федерального значения; автономная область; автономные округа; административные районы (районы); города; внутригородские районы, округа города; поселки городского типа; сельсоветы; сельские населенные пункты. Все множество объектов административно-территориального деления подразделяется на группы согласно территориальному делению, и эти группы располагаются по трем уровням классификации в соответствии с административной подчиненностью, причем в каждый уровень включаются объекты, непосредственно подчиненные объектам предыдущего уровня.

Обратим внимание, что для целей верного применения реквизитов ОКТМО при осуществлении перевода денежных средств в рамках уплаты платежей в бюджетную систему Российской Федерации, Минфином России регулярно обеспечивается публикация сведений о соответствии кодов ОКАТО кодам ОКТМО муниципальных образований и входящих в их состав населенных пунктов и межселенных территорий. Так, соответствующая информация по состоянию на 1 января 2019 г. размещена в отрытом доступе Минфином России на своем официальном сайте в подразделе "Единая информационная аналитическая система сбора и свода отчетности Министерства финансов Российской Федерации" раздела "Информационные системы Минфина России".

См. URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2019/01/main/OKATO_OKTMO.xls.

См. URL: https://www.minfin.ru/ru/ismf/eiasmfrf/.

До 1 мая 2019 г. комментируемый Закон официально закреплял, что муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения, тем самым предусматривая возможность создания семи видов муниципальных образований.

Однако принятие Федерального закона от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изменило сложившуюся на указанную дату структуру муниципальных образований в России, сформированную с момента внесенных в этом отношении изменений Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, который ввел в данную структуру городской округ с внутригородским делением и внутригородской район.

Проект ФЗ от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ (см. законопроект N 631751-7) был разработан с целью совершенствования принципов территориальной организации местного самоуправления. Для дополнительного обеспечения вариативности подходов к осуществлению местного самоуправления с учетом особенностей территорий перечень видов муниципальных образований дополняется муниципальным округом. Новый вид муниципального образования обеспечивает возможность консолидации представительских и административных ресурсов, в том числе на сельских территориях, в целях оптимизации расходов на содержание органов местного самоуправления посредством создания одноуровневой системы местного самоуправления, там, где это целесообразно.

См. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/631751-7.

Новый вид муниципального образования не является противопоставлением городскому округу, поскольку допускает возможность вхождения в его состав городов, в которых концентрируются "бюджетообразующие" ресурсы. Перечень вопросов местного значения муниципального округа соотнесен с перечнем вопросов местного значения городского округа (см. комментарий к ст.16 Закона).

Муниципальные округа могут быть образованы, в первую очередь, в результате наделения городских округов соответствующим статусом, а также вследствие объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района, с утратой поселениями и муниципальным районом статуса муниципального образования. Образование муниципального округа, состоящего менее, чем из трех объединенных общей территорией населенных пунктов, не допускается (см. ч.3.1.1 ст.13 Закона).

В связи с введением нового вида муниципального образования - муниципального округа, уточнено понятие городского округа (см. об этом комментарий ниже по тексту). Кроме того, внесены корректировки в ст.11, 12 и 13, связанные с определением, изменением границ муниципальных образований, преобразованием муниципальных образований, а также иные изменения и дополнения в некоторые другие нормы комментируемого Закона.

По мнению законодателя, внесенные изменения направлены на упорядочение сложившейся неоднородной практики территориальной организации местного самоуправления, в первую очередь связанной с соотношением статуса муниципального образования и специфики административно-территориального устройства, а также на устранение семантического противоречия, возникающего вследствие объединения поселений с городским округом с последующей утратой муниципальным районом статуса муниципального образования.

Важно учитывать, что для проведения возможных преобразований и изменения границ муниципальных образований в соответствии с нормами ФЗ от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ, а также приведения статуса существующих муниципальных образований в соответствие с устанавливаемыми этим законом понятиями и требованиями к определенным видам муниципальных образований, установлен переходный период до 1 января 2025 года.

Об особенностях осуществления местного самоуправления в переходный период, установленный ст.2 ФЗ от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ (с 1 мая 2019 г. до 1 января 2025 г.), см. разъяснения, содержащиеся в п.8 комментария к ст.83 Закона.

Итак, с 1 мая 2019 г. комментируемый Закон предусматривает, что муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, установлены следующие виды муниципальных образований:

1) муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

2) муниципальный округ - несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного комментируемым Законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

3) городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах;

4) городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;

5) внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением;

6) внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

7) городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

8) сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Межселенной территорией признается территория муниципального района, находящаяся вне границ поселений.

Обратим внимание, что в ОКТМО используется иерархический метод классификации: исходя из территориальных принципов местного самоуправления, множество объектов классификации подразделяется на группировки, располагаемые на трех ступенях классификации:

1) первая ступень классификации включает группировки муниципальных образований субъектов РФ;

2) ко второй ступени классификации относятся:

муниципальные районы;

муниципальные округа, городские округа, городские округа с внутригородским делением;

внутригородские территории (внутригородские муниципальные образования) городов федерального значения.

3) к третьей ступени классификации относятся:

городские поселения;

внутригородские районы;

сельские поселения.

В отдельных случаях на третьей ступени классификации в муниципальные районы могут включаться межселенные территории. В пределах группировок третьей ступени классификации кодируются населенные пункты.

Стоит отметить, что ни комментируемый Закон, ни ОКТМО, ни ОКАТО не детализируют, по каким конкретно критериям следует проводить разграничения между соответствующими административно-территориальными единицами, хотя отдельные разрозненные определения некоторых территориальных единиц содержатся в ряде нормативных актов, изданных на федеральном уровне. В то же время в ОКАТО отмечено, что обоснованием для формирования первого и второго разделов ОКАТО и вносимых в них изменений являются законодательные акты субъектов РФ об их административно-территориальном устройстве. Тем самым, для определения понятия соответствующей административно-территориальной единицы, входящей в состав определенного муниципального образования, следует руководствоваться нормами регионального законодательства. Так, например, Закон Московской области от 31 января 2013 г. N 11/2013-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Московской области" определяет административно-территориальное устройство Московской области, его принципы и порядок изменения, компетенцию органов государственной власти Московской области и органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области в решении вопросов административно-территориального устройства. В приложении к указанному закону содержится Перечень административно-территориальных единиц Московской области.

См., например, понятие "сельские населенные пункты" в приказе Росстата от 31 августа 2017 г. N 564 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за рыночными услугами, туризмом, транспортом и административными правонарушениями в сфере экономики"; понятие "город" в распоряжении Правительства РФ от 23 марта 2019 г. N 510-р "Об утверждении Методики формирования индекса качества городской среды" и др.

ОКАТО включает два раздела: "Объекты административно-территориального деления, кроме сельских населенных пунктов" и "Сельские населенные пункты".

Аналогичные законы изданы во всех субъектах РФ (см., например, Закон Республики Крым от 6 июня 2014 г. N 18-ЗРК "Об административно-территориальном устройстве Республики Крым", Закон Краснодарского края от 2 июля 2009 г. N 1765-КЗ "Об административно-территориальном устройстве Краснодарского края и порядке его изменения", Закон Ненецкого автономного округа от 24 февраля 2005 г. N 557-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Ненецкого автономного округа", Закон Еврейской автономной области от 20 июля 2011 г. N 982-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Еврейской автономной области", Областной закон Ленинградской области от 15 июня 2010 г. N 32-оз "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области и порядке его изменения", Закон города Севастополя от 3 июня 2014 г. N 19-ЗС "Об административно-территориальном устройстве города Севастополя" и др.).

Ориентируясь на положения регионального законодательства, приведем несколько примеров определения понятий "населенный пункт", "городской населенный пункт", "сельский населенный пункт".

Пример 1. Согласно Закону Московской области от 31 января 2013 г. N 11/2013-ОЗ "Об административно-территориальном устройстве Московской области":

1) населенный пункт - часть территории, служащая постоянным или преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей, имеющая сосредоточенную застройку в пределах границы, установленной в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) городской населенный пункт - административно-территориальная или территориальная единица, являющаяся промышленным, экономическим и социальным центром, имеющая преимущественно средне- и многоэтажную жилую застройку, а также численность населения, соответствующую требованиям указанного закона.

К городским населенным пунктам в соответствии с указанным законом относятся следующие категории населенных пунктов:

а) город областного подчинения - административно-территориальная единица, являющаяся экономическим и культурным центром, имеющим развитую промышленность либо научно-производственный комплекс, развитую социальную инфраструктуру, с численностью населения не менее 50 тысяч человек. В отдельных случаях к указанной категории городов могут быть отнесены города с меньшей численностью населения, но имеющие важное промышленное, социально-культурное или историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения;

б) город районного подчинения - территориальная единица с численностью населения не менее 15 тысяч человек. В отдельных случаях к указанной категории городов могут быть отнесены города с меньшей численностью населения, но имеющие важное промышленное, социально-культурное или историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения;

в) город, административно подчиненный городу областного подчинения, - территориальная единица, находящаяся в границах городского округа;

г) поселок городского типа областного подчинения (рабочий или дачный) - административно-территориальная единица, являющаяся экономическим и социальным центром, на территории которой имеются промышленные организации, объекты строительства, железнодорожные узлы и другие объекты производственной инфраструктуры (рабочий поселок) либо основным назначением которой является обслуживание санаторными услугами или организация летнего отдыха населения (дачный поселок), с численностью населения не менее восьми тысяч человек. В отдельных случаях к указанной категории поселков городского типа могут быть отнесены населенные пункты с меньшей численностью населения, но имеющие перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения;

д) поселок городского типа районного подчинения (рабочий или дачный) - территориальная единица с численностью населения не менее трех тысяч человек, на территории которой имеются промышленные организации, объекты строительства, железнодорожные узлы и другие объекты производственной инфраструктуры (рабочий поселок) либо основным назначением которой является обслуживание санаторными услугами или организация летнего отдыха населения (дачный поселок). В отдельных случаях к указанной категории поселков городского типа могут быть отнесены населенные пункты с меньшей численностью населения, но имеющие перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения;

е) поселок городского типа, административно подчиненный городу областного подчинения (рабочий или дачный), - территориальная единица, находящаяся в границах городского округа;

3) сельский населенный пункт - территориальная единица, не соответствующая совокупности признаков, установленных для городского населенного пункта. В силу указанного закона к сельским населенным пунктам относятся следующие категории населенных пунктов: село; поселок; деревня; хутор; слободка; местечко.

Пример 2. В соответствии с Законом Курганской области от 27 декабря 2007 г. N 316 "Об административно-территориальном устройстве Курганской области" населенные пункты - административно-территориальные единицы, являющиеся местом постоянного, компактного проживания людей, приспособленным для жизни, их хозяйственной деятельности и отдыха.

Населенные пункты делятся на городские и сельские населенные пункты.

К городским населенным пунктам относятся:

1) города - населенные пункты с численностью населения не менее 9 тысяч человек, на территории которых могут находиться промышленные организации, организации стройиндустрии, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, организации по производству и переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты, организации, осуществляющие образовательную деятельность, научные организации;

2) рабочие поселки - населенные пункты с численностью населения не менее 4 тысяч человек, на территории которых могут находиться промышленные организации, организации стройиндустрии, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, организации по производству и переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты, организации, осуществляющие образовательную деятельность, научные организации.

К сельским населенным пунктам относятся:

1) села - населенные пункты с численностью населения не менее 300 человек или исторически имеющие статус села;

2) деревни - населенные пункты с численностью населения менее 300 человек или исторически имеющие статус деревни;

3) поселки сельского типа - населенные пункты с численностью населения менее 4 тысяч человек, на территории которых могут находиться организации по производству и переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты, или исторически имеющие статус поселков сельского типа;

4) станции - населенные пункты, образованные для обслуживания грузовых и (или) пассажирских перевозок по железным и (или) автомобильным дорогам;

5) станицы - населенные пункты с численностью населения не менее 200 человек, на территориях которых проживают граждане, являющиеся членами казачьих обществ и сохранившие традиционные для казачества образ жизни, формы хозяйствования и культуру.

В отдельных случаях статус городов, рабочих поселков могут иметь населенные пункты с меньшей, чем указано выше, численностью населения, имеющие важное промышленное, социально-культурное и историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения.

Пример 3. Закон Тамбовской области от 21 июня 1996 г. N 72-З "Об административно-территориальном устройстве Тамбовской области" определяет, что населенные пункты, находящиеся на территории Тамбовской области, делятся на городские и сельские.

К городским населенным пунктам относятся города областного и районного значения, рабочие, курортные и дачные поселки, к сельским - все остальные населенные пункты.

Город областного значения - населенный пункт, являющийся экономическим и культурным центром, имеющий развитую промышленность, с численностью населения свыше 30 тысяч человек. В отдельных случаях к категории городов областного значения могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения и менее 30 тысяч человек, имеющие важное промышленное, социально-культурное и историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения.

Город районного значения - населенный пункт, являющийся промышленным и культурным центром, с численностью населения не менее 10 тысяч человек, из которых граждане, занимающиеся сельскохозяйственным производством, и несовершеннолетние члены их семей составляют не более 15 процентов.

Рабочий поселок - населенный пункт, на территории которого имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты, с численностью населения не менее 3 тысяч человек, из которых граждане, занимающиеся сельскохозяйственным производством, и несовершеннолетние члены их семей составляют не более 15 процентов. К категории рабочих поселков могут быть отнесены также населенные пункты, на территории которых расположены высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения.

Курортные поселки - населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение, с численностью населения не менее 2 тысяч человек, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти поселки составляет не менее 50 процентов постоянного населения.

Дачный поселок - населенный пункт, основным назначением которого является обслуживание городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха. Дачный поселок не утрачивает своего характера, если часть населения проживает в нем постоянно.

Небольшие населенные пункты, имеющие временное значение и непостоянный состав населения или являющиеся объектами служебного назначения в системе какой-либо отрасли хозяйства (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, полевые станы и другие селения, связанные с обслуживанием транспорта или охраной путей сообщения, метеостанции и т.д.), а также одиночные дома не составляют самостоятельные населенные пункты и числятся за теми населенными пунктами, с которыми они связаны в административном или территориальном отношениях.

Пример 4. Закон Хабаровского края от 28 марта 2007 г. N 109 "Об административно-территориальном устройстве Хабаровского края" предусматривает, что населенный пункт - административно-территориальная или территориальная единица, имеющая официальное географическое наименование, соответствующий статус (категорию), сосредоточенную застройку в пределах фиксированной границы.

Населенные пункты по статусу подразделяются на городские и сельские населенные пункты.

Городские населенные пункты подразделяются на следующие категории: города краевого значения, города районного значения, рабочие поселки.

К категории города краевого значения относится городской населенный пункт, являющийся экономическим и культурным центром, имеющий развитую промышленную, социальную и научно-образовательную инфраструктуру, с численностью населения свыше 50 тысяч человек. В отдельных случаях к указанной категории могут быть отнесены города с меньшей численностью населения, имеющие важное промышленное, социально-культурное и историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения.

К категории города районного значения относится городской населенный пункт, являющийся промышленным и культурным центром, находящийся на территории района, с численностью населения не менее 12 тысяч человек. В отдельных случаях к указанной категории городов могут быть отнесены города с меньшей численностью населения, имеющие важное промышленное, социально-культурное и историческое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения.

К категории рабочего поселка может быть отнесен населенный пункт, на территории которого имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по производству и переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически и социально важные объекты, с численностью населения не менее 3 тысяч человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85 процентов, а также населенный пункт, на территории которого расположены образовательные организации высшего образования и научные организации. В отдельных случаях к категории рабочего поселка может быть отнесен населенный пункт с численностью населения менее 3 тысяч человек, имеющий перспективу дальнейшего экономического и социального развития и роста численности населения.

Сельскими населенными пунктами являются населенные пункты (село, поселок и иные населенные пункты), не отнесенные к городским населенным пунктам.

Как можно заметить из приведенных примеров, критериями отнесения территориальной единицы к соответствующему виду населенного пункта являются возможности организации проживания и жизнедеятельности людей в этом населенном пункте, устанавливаемые исходя из максимально и минимально допустимой численности населения, определяемой с учетом размера (фактической площади) территории населенного пункта. При этом во внимание принимаются исторически сложившаяся система расселения на территории населенного пункта, география размещения ряда промышленных и иных предприятий, интенсивность освоения природных ресурсов на соответствующей территории, возможности обеспечения эффективного использования экономического потенциала территории, эффективности государственного управления и местного самоуправления.

Стоит учитывать, что границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями, предусмотренными ст.11-13 комментируемого Закона.

Росстат ведет базу данных показателей муниципальных образований, а также выпускает статистический бюллетень, который содержит информацию, дающую общее представление о муниципальных образованиях, сформированных в субъектах РФ в соответствии с комментируемым Законом. В бюллетене приводятся сведения о количестве муниципальных образований, утвержденном местном бюджете, а также другие данные, полученные на основе федерального статистического наблюдения по форме N 1-администрация "Сведения о муниципальных образованиях".

См. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/bd_munst/munst.htm.

См. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1244553308453.

См. Бюллетень "Формирование местного самоуправления в Российской Федерации" за 2018 год // URL: http://www.gks.ru/free_doc/doc_2018/mes_upr2018.rar.

См. приказ Росстата от 11 августа 2017 г. N 531 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за состоянием экономики и социальной сферы муниципального образования".

3. Местное самоуправление в Российской Федерации, как это прямо закреплено в Конституции РФ и комментируемом Законе, обеспечивает в установленных пределах самостоятельное решение населением и (или) органами местного самоуправления вопросов местного значения - вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

Введя понятие вопросов местного значения, Конституция РФ закрепила основы компетенции местного самоуправления и в ст.132 предоставила органам местного самоуправления наиболее важные полномочия по их решению: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка. Та же статья устанавливает, что органы местного самоуправления решают иные вопросы местного значения, а также предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Комментируемый Закон детально разграничивает вопросы местного значения по каждому уровню территориальной организации местного самоуправления, а также устанавливает полномочия органов местного самоуправления по их решению (см. подробнее гл.3 "Вопросы местного значения"). Соответствующие вопросы местного значения подробнее регламентируются в отраслевом законодательстве. Решение вопросов местного значения осуществляется, как правило, за счет средств местного бюджета, однако органы государственной власти могут осуществлять дополнительное финансирование при решении вопросов местного значения.

В рамках комментируемого Закона предусмотрено также решение вопросов местного значения межпоселенческого характера - это часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с Законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно.

4. В силу ч.2 ст.130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Под органами местного самоуправления комментируемый Закон понимает избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В данном определении выделены способы и цели формирования органов местной власти. Исходя из указанного определения, органы местного самоуправления:

1) избираются непосредственно населением соответствующего муниципального образования (т.е. речь идет о выборных органах местного самоуправления);

2) и (или) образуются представительным органом муниципального образования. Здесь, на наш взгляд, целесообразно внести уточнение о том, что речь идет об органах местного самоуправления, которые образуются не только непосредственно самим представительным органом муниципального образования, но и органом, осуществляющим его полномочия, а именно, сходом граждан, в тех случаях, когда представительный орган поселения не формируется.

В любом случае основным критерием самостоятельности органов местного самоуправления является наделение их собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Выборные органы местного самоуправления - органы местного самоуправления, избираемые населением соответствующего муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Коллегиальным выборным органом местного самоуправления является представительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст.35 Закона).

По общему правилу, наличие в муниципальном образовании представительного органа местного самоуправления является обязательным. Однако в силу ч.3 ст.35 Закона представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан (см. комментарий к ст.25 Закона). Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан.

В состав выборных органов местного самоуправления входят их члены. Членом выборного органа местного самоуправления является лицо, входящее в состав органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах (за исключением представительного органа муниципального образования).

В соответствии с ч.1 ст.34 Закона структуру органов местного самоуправления составляют:

1) представительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст.35 Закона);

2) глава муниципального образования (см. комментарий к ст.36 Закона);

3) местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст.37 Закона);

4) контрольно-счетный орган муниципального образования (см. комментарий к ст.38 Закона);

5) иные органы местного самоуправления (например, избирательная комиссия муниципального образования) (см. комментарий к ст.39 Закона);

6) иные выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ.

5. Обратим внимание, что в структуру органов местного самоуправления, обозначенную в ч.1 ст.34 Закона, входят не просто должностные лица местного самоуправления, а именно выборные должностные лица. И разница между этими двумя категориями весьма значима.

К категории должностных лиц местного самоуправления относятся:

1) выборные должностные лица местного самоуправления;

2) лица, заключившие контракт (трудовой договор) с органом местного самоуправления и наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Так, например, согласно ч.2 ст.37 Закона, главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Выборным должностным лицом местного самоуправления является наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании:

а) либо на муниципальных выборах (см. подробнее об этом комментарий к ст.23 Закона);

б) либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

в) либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса;

г) либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования (см. подробнее комментарий к ст.25 Закона).

В силу ч.1 ст.23 Закона на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании обеспечивается избрание депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Депутатом является член представительного органа поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района или внутригородской территории города федерального значения.

Выборные должностные лица местного самоуправления могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе в соответствии с комментируемым Законом и уставом муниципального образования.

Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ, а также должности государственной гражданской службы и должности муниципальной службы. Выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных комментируемым Законом (см. ч.7 ст.83).

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат.

Депутаты представительного органа муниципального образования, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), по общему правилу, входят в депутатские объединения (во фракции (за некоторыми исключениями)). Фракция включает в себя всех депутатов (депутата), избранных (избранного) в составе соответствующего списка кандидатов. Порядок деятельности фракций устанавливается законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом представительного органа муниципального образования (см. об этом подробнее комментарий к ст.35.1 Закона).

Депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных комментируемым Законом (см. ч.7 ст.83).

6. В ч.1 комментируемой статьи законодатель отдельно регламентирует определение лица, замещающего муниципальную должность, хотя самого понятия муниципальной должности не дает.

В ст.6 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" закреплено определение должности муниципальной службы.

Должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ. Подробнее об основных аспектах муниципальной службы см. комментарий к ст.42 Закона.

Лицо, замещающее муниципальную должность, - это депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, член избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе. При этом нужно учесть, что должности председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования могут быть отнесены к муниципальным должностям в соответствии с законом субъекта РФ.

Комментируемый Закон разграничивает понятие просто "депутата" и "депутата, замещающего должность в представительном органе муниципального образования".

Депутатом, замещающим должность в представительном органе муниципального образования, может являться:

председатель представительного органа муниципального образования;

заместитель (заместители) председателя представительного органа муниципального образования;

председатель постоянной и временной комиссии (комитета);

заместитель (заместители) председатель постоянной и временной комиссии (комитета);

депутат, замещающий иные должности в представительном органе муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.

Под иными должностями депутатов представительного органа муниципального образования следует понимать участие депутатов в качестве членов в работе постоянных и временных комиссий (комитетов), рабочих групп, а также их деятельность в составе политических фракций.

7. Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. N 463-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в ч.1 комментируемой статьи вместо ранее существовавшего понятия "благоустройство территории поселения (городского округа)" введено понятие "правила благоустройства территории муниципального образования".

Правила благоустройства территории муниципального образования - это особый вид муниципального правового акта, который утверждается представительным органом соответствующего муниципального образования. В таких правилах на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов РФ устанавливаются требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

С момента вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2017 г. N 463-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" аспекты, касающиеся благоустройства территории, исключены из сферы регулирования охраны окружающей среды. Соответствующие связанные с этим изменения внесены указанным законом в Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (см. п.3 ст.37, п.2 ст.38, п.2 ст.39 и п.2 ст.44).

Непосредственное определение понятий "благоустройство территории", "прилегающая территория" и "элементы благоустройства" закреплено в п.36-38 ст.1 ГрК РФ. Под благоустройством территории понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий.

Территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (см. п.12 ст.1 ГрК РФ).

Прилегающая территория - территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законом субъекта РФ.

Элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории.

В п.1 ст.12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", посвященной санитарно-эпидемиологическим требованиям к планировке и застройке, уточняется, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Подробнее о содержании правил благоустройства территории муниципального образования см. комментарий к ст.45.1 Закона.

8. Под муниципальным правовым актом в ч.1 комментируемой статьи понимается решение, соответствующее следующим критериям:

1) это решение принято непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения;

2) либо это решение принято органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления.

Данное решение должно быть документально оформлено. Оно является обязательным для исполнения на территории муниципального образования, т.к. устанавливает либо изменяет общеобязательные правила, может иметь индивидуальный характер.

Более подробно о муниципальных правовых актах см. комментарий к ст.7 и гл.7 (ст.43-48) Закона.

9. Административный центр сельского поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа рассматривается комментируемым Законом как населенный пункт, обладающий следующими признаками:

а) он определен с учетом местных традиций;

б) в нем сложилась социальная инфраструктура;

в) в нем находится представительный орган муниципального образования.

Следует отметить, что не все термины, используемые в комментируемом Законе и в практике муниципального управления, получили свое определение в ст.2 комментируемого Закона. Например, законодатель в главе 3 при определении перечня вопросов местного значения использует разные термины: "создание", "организация", "осуществление", "обеспечение", "оказание содействия", "обеспечение условий", "создание условий", "участие". Законодательное закрепление понятий этих терминов в ст.2 комментируемого Закона позволило бы четко выделить среди них различия, облегчило бы определение функций органов местного самоуправления при организации и предоставлении муниципальных услуг, и, в конечном итоге, способствовало бы более точному определению объема финансирования вопросов местного значения.

Включение в текст комментируемого Закона комментируемой статьи, посвященной понятиям и терминам, имеет большое значение, т.к. способствует единообразному пониманию данных понятий, что призвано исключить произвольное и субъективное толкование отдельных норм.

Вместе с тем комментируемый Закон отмечает, что указанные в ст.2 понятия и термины используются только для его целей, что дает возможность другим федеральным законам и законам субъектов РФ закреплять иные определения за данными терминами. Однако в большинстве законов субъектов РФ о местном самоуправлении повторяются дефиниции комментируемого Закона.

10. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что понятия "местный" и "муниципальный", а также образованные на их основе слова и словосочетания должны применяться в одном значении в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций на территории муниципального образования, объектов муниципального хозяйства, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления. Соответственно, термины "местный" и "муниципальный", применяемые в перечисленных случаях, являются равнозначными.

Вместе с тем, следует отметить, что в нормативных актах встречается как термин "местный", так и термин "муниципальный", и несут они различные смысловые нагрузки. Так, Конституция РФ использует с термином "местный" следующие словосочетания: местное самоуправление, органы местного самоуправления, местный референдум, местный бюджет и другие. В законодательстве РФ, в том числе и в комментируемом Законе, наиболее часто встречаются следующие словосочетания с термином "муниципальный": муниципальное образование, муниципальный район, муниципальные выборы, муниципальная служба, муниципальная должность, муниципальный правовой акт, муниципальная собственность, муниципальное хозяйство, муниципальное имущество, муниципальный заказ, муниципальные заимствования и т.п.

Достаточно существенно различаются понятия "местное самоуправление" и "муниципальное управление". В первом случае также предусматривается участие населения через формы непосредственной демократии, а во втором варианте предполагается только деятельность органов местной власти по осуществлению собственных полномочий. Таким образом, понятие "местное самоуправление" является более широким и полным.

Интересно, что традиционно под термином "муниципальное управление" понимали (от лат. munis - тяжесть, бремя; capio - беру, принимаю) взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения. Вместе с тем некоторые исследователи считают, что термин "муниципальное управление" произошел от латинского "municipes" - "неримские граждане" и означает повинность неримских общин, жители которых не имели римского гражданства. Отсутствие гражданства уменьшало экономические и политические возможности муниципиев, поскольку они не могли в полной мере применять нормы римского права, что ставило муниципальное управление в зависимость от центрального.

См. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995. С.230.

См. Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. С.25.

На разных этапах развития отечественной и зарубежной истории термины "муниципальное управление", "местное самоуправление" понимались по-разному - в зависимости от роли государства и места муниципального управления в обществе. Разные подходы к природе муниципального управления позволили создать различные теории местного самоуправления (например, теория свободной общины, общественная теория самоуправления, государственная теория управления, теория дуализма муниципального управления, а также хозяйственная, политическая, юридическая теории).

Изменение данных формулировок законодательством не запрещено. В законах субъектов РФ и местных нормативных актах иногда встречаются нестандартные формулировки, например, "формы местного самоуправления", "права местных сообществ", "выход из местного сообщества" и т.п. Но в то же время следует отметить, что изменение законодательно закрепленных формулировок может усложнить восприятие многих терминов.

Федеральный закон от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил, что словосочетания "городской округ" и "городской округ с внутригородским делением" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации в одном значении. Это означает, что любой городской округ может быть признан законом субъекта РФ городским округом с внутригородским делением с соответствующими последствиями. Городской округ с внутригородским делением будет решать такие же вопросы местного значения, что и городской округ. Законом субъекта РФ городской округ с внутригородским делением может также наделяться дополнительными вопросами.

Комментарий к статье 3. Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет два способа осуществления гражданами РФ местного самоуправления:

1) непосредственное решение населением вопросов местного значения посредством участия в местных референдумах (см. комментарий к ст.22 Закона), муниципальных выборах (см. комментарий к ст.23 Закона), посредством иных форм прямого волеизъявления, предусмотренных в гл.5 комментируемого Закона;

2) через выборные и иные органы местного самоуправления (см. комментарий к ст.35, 36 Закона).

В комментируемом Законе предусматривается возможность участия в осуществлении местного самоуправления иностранных граждан. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. Таким образом, в каждом конкретном случае следует руководствоваться нормой, содержащейся в международном договоре. Россия в данном случае использует опыт ряда европейских государств, которые предоставляют иностранным гражданам активное и пассивное избирательное право участвовать в управлении делами местного сообщества на основе принципа взаимности.

См. Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации / под общ.ред. В.И.Новоселова и Л.А.Лукашова. Саратов, 2000. С.54-55.

2. Часть 2 комментируемой статьи основывается на ст.19 Конституции РФ, которая гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Равенство прав граждан на осуществление местного самоуправления означает равенство прав жителей всех муниципальных образований, образованных на территории РФ; отсутствие приоритета форм осуществления местного самоуправления в законодательстве субъекта РФ; равное участие во всех сферах жизнедеятельности муниципального образования.

3. Часть 3 комментируемой статьи основывается на ч.3 ст.55 Конституции РФ.

Согласно ч.3 комментируемой статьи права граждан на местное самоуправление могут быть ограничены при определенных условиях. Ограничение прав граждан на местное самоуправление:

допускается только федеральным законом;

осуществляется только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Некоторые такие ограничения предусмотрены комментируемым Законом (например, ч.1 ст.75 предусматривает случаи временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ).

4. Гарантии местного самоуправления - это совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и защиту прав населения на местное самоуправление.

Гарантии прав граждан на местное самоуправление определяются в законодательных и иных актах РФ и субъектов РФ. Признавая право населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления, государство создает политические, правовые, организационные, финансовые, экономические и иные условия для оказания содействия населению по осуществлению данного права. Например, органы государственной власти РФ и субъектов РФ принимают и реализуют целевые программы развития муниципальных образований.

Гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления также обеспечиваются деятельностью судебных органов.

Административные дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации рассматриваются в порядке административного судопроизводства (см. подробнее гл.24 "Производство по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" КАС РФ).

Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, права населения на местное самоуправление осуществляет Прокуратура РФ.

Комментарий к статье 4. Правовая основа местного самоуправления

1. Под правовыми основами местного самоуправления, как отмечается в юридической литературе, понимается совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов.

См. Муниципальное право / под ред. Ю.А.Дмитриева. 2005. С.88.

В соответствии с ч.1 комментируемой статьи правовую основу местного самоуправления составляют:

1) общепризнанные принципы и нормы международного права. Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного (см. постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации");

2) международные договоры Российской Федерации. В силу ст.2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" международный договор Российской Федерации означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

В данном комплексе актов прежде всего следует отметить Европейскую хартию местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.), которая закрепила понятие местного самоуправления, основные принципы, лежащие в основе организации местного самоуправления, раскрыла сферы компетенции местного самоуправления, порядок реализации полномочий, основные направления формирования муниципальных финансовых ресурсов, гарантии самостоятельности местного самоуправления, защиты его прав.

Межпарламентская Ассамблея государств - участников Содружества Независимых Государств, считая, что местное самоуправление является необходимым элементом демократической организации государственной и общественной жизни каждого государства - участника СНГ, признавая неотъемлемость прав граждан на самостоятельное решение местных дел через институты местного самоуправления, осознавая необходимость совместных усилий всех государств - участников СНГ в поддержку реализации демократических принципов местного самоуправления и создания его действенных гарантий, в целях координации деятельности законодательных органов государств - участников Содружества Независимых Государств по реализации общезначимых принципов местного самоуправления, приняла Декларацию о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества (Санкт-Петербург, 29 октября 1994 г.).

Также следует учитывать разработанные и принятые Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ модельные законы:

"Модельный закон об общих принципах организации местного самоуправления (новая редакция)" (принят в г.Санкт-Петербурге 27 ноября 2015 г. постановлением 43-11 на 43-ем пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ);

"Модельный закон об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (новая редакция)" (принят в г.Санкт-Петербурге 27 ноября 2015 г. постановлением 43-13 на 43-ем пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ);

"Модельный закон о статусе выборного лица местного самоуправления" (принят в г.Санкт-Петербурге 28 ноября 2014 г. постановлением 41-7 на 41-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ);

"Модельный закон об общих принципах и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями" (принят в г.Санкт-Петербурге 7 декабря 2002 г. постановлением 20-11 на 20-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ);

"Модельный закон об общих принципах организации местного самоуправления" (принят в г.Санкт-Петербурге 6 декабря 1997 г. постановлением 10-17 на 10-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ).

Немаловажным значением в системе источников муниципального права обладают международные договоры и соглашения. Так, например, на основании международных договоров иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, могут принимать участие в муниципальных выборах и местных референдумах;

3) Конституция РФ. Конституция РФ содержит такие концептуальные установления, как:

гарантированность местного самоуправления со стороны государства (ст.12, 133);

самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст.12, 130, 131, 132);

осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей (ст.3, 32, 131);

обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст.12);

осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст.131);

отнесение общих принципов организации системы местного самоуправления к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст.76).

Кроме того, Конституция РФ закрепляет следующий комплекс муниципальных институтов:

институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна из форм народовластия (ст.3, 12);

институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст.18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46);

институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной власти (ст.130-133);

институт муниципальной собственности (ст.8, 132) и т.п.

Статьи Конституции РФ являются нормами прямого действия и подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами;

4) федеральные конституционные законы. В силу ч.1 ст.76 Конституции РФ федеральные конституционные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут приниматься только по предметам ведения Российской Федерации. Так, например, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" устанавливает, что референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на референдуме Российской Федерации, защита демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в референдуме. Референдум Российской Федерации не может быть использован в целях принятия решений, противоречащих Конституции РФ, а также в целях ограничения, отмены или умаления общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, конституционных гарантий реализации таких прав и свобод. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам;

5) комментируемый Закон. В соответствии с преамбулой Закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Комментируемый Закон является наиболее масштабным законом, требующим принятия нормативно-правовых актов на всех уровнях власти и длительных подготовительных работ по его реализации;

6) другие федеральные законы. Нормы, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, содержатся в федеральных кодификационных законах - кодексах. Так, ГК РФ определяет, какое имущество является муниципальным, закрепляет положения о порядке образования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Основные принципы организации местных финансов, источники формирования муниципальных финансовых ресурсов закреплены в БК РФ. Налоговый кодекс РФ закрепляет перечень местных налогов и сборов, определяет налоговые ставки. Земельный кодекс РФ закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Градостроительный кодекс РФ подразделяет городские, сельские подразделения на виды в зависимости от численности населения, устанавливает требования к описанию и утверждению границ муниципальных образований. Земельный кодекс РФ закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Ряд положений о полномочиях органов местного самоуправления по соответствующим вопросам содержится также в ЛК РФ, ВК РФ, ЖК РФ.

Не кодифицированные федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, можно разделить на две группы:

а) законы, регулирующие только отдельные вопросы муниципального управления, например, Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. N 207-ФЗ "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике", Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества";

б) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни. Данные законы не относятся к специальным правовым актам о местном самоуправлении и составляют законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивают вопросы местного самоуправления. Например, Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (см. ст.13), Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка" (см. ст.6), Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (см. ст.6), Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (см. ст.6) и др.;

7) издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти).

Важную роль в правовом регулировании муниципального управления играют указы Президента РФ. Именно указами Президента РФ закреплялись основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления, реформировалась система муниципального управления; развивались отдельные его аспекты, например, жилищно-коммунальное хозяйство; проводились преобразования муниципальных органов охраны правопорядка; решались иные вопросы. Указы Президента РФ издаются на основе Конституции РФ и федеральных законов в их развитие или для восполнения пробелов в законодательном правовом урегулировании местного самоуправления. Среди Указов Президента РФ можно назвать, например: Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации", Указ Президента РФ от 2 ноября 2007 г. N 1451 "О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления", Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" и другие.

Значительное место в правовых основах организации муниципального управления также занимают постановления Правительства РФ. Например, постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. N 1251 "О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления" и др. Нормативные правовые акты Правительства РФ развивают и конкретизируют содержащиеся в законах, указах Президента РФ нормы по вопросам местного самоуправления.

И, наконец, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в актах федеральных министерств, служб, агентств;

8) конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Особое место среди таких актов них занимают Уставы (Конституции) субъектов РФ, в которых, как правило, правовое регулирование местного самоуправления осуществляется отдельной главой. Затем идут законы субъектов РФ о местном самоуправлении, которые приняты в основном во всех субъектах РФ. В них, как правило, устанавливаются основные понятия и термины местного самоуправления; правовая основа местного самоуправления; основные принципы местного самоуправления; организационно-правовой статус муниципальных образований субъекта РФ; процедура регистрации уставов муниципальных образований; формы прямого волеизъявления жителей и другие формы осуществления местного самоуправления; система и способы формирования органов местного самоуправления; компетенция органов местного самоуправления; механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти; финансово-экономические основы местного самоуправления; формы межмуниципального сотрудничества; правовые гарантии местного самоуправления; формы ответственности органов местного самоуправления, а также контроль и надзор за их деятельностью.

В большинстве субъектов РФ также приняты законы о референдумах; о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления; о правовых актах органов местного самоуправления; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ; о муниципальной службе; об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; о порядке ведения реестра объектов, находящихся в муниципальной собственности, и другие;

9) уставы муниципальных образований. Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, - населением непосредственно на сходе граждан (см. об этом подробнее комментарий к ст.44 Закона);

10) решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. В систему муниципальных правовых актов входят:

устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Подробнее о муниципальных правовых актах см. комментарий к ст.7 и соответствующим статьям гл.7 Закона.

Правовую основу местного самоуправления составляют также решения судебных органов, в первую очередь, Конституционного Суда РФ, который, хотя и не осуществляет правотворческой функции, однако его решения имеют общеобязательный характер. Постановления Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления, как правило, содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку решения следующих вопросов:

определения и изменения территориальных основ местного самоуправления;

определения структуры органов местного самоуправления;

взаимоотношениям муниципальных и государственных органов власти;

порядку делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления;

осуществлению государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления;

порядку приватизации отдельных объектов муниципальной собственности;

защите муниципальных избирательных прав граждан;

порядку отзыва выборных лиц местного самоуправления и т.д.

См. Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С.74.

2. Согласно ч.2 комментируемой статьи изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных комментируемым Законом, возможно только путем внесения изменений и дополнений в комментируемый Закон. Это означает, что установление и изменение общих принципов организации местного самоуправления является исключительной прерогативой федерального законодателя. Субъекты РФ не вправе своими нормативными актами устанавливать иные принципы организации местного самоуправления, ограничивать реализацию установленной комментируемым Законом системы принципов. Наличие в Законе подобной нормы необходимо для обеспечения стабильности законодательных основ местного самоуправления, обеспечения единства построения и функционирования системы местного самоуправления на всей территории РФ и гарантирования прав граждан на местное самоуправление.

Комментарий к статье 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления

1. В соответствии с Конституцией РФ (п."н" ч.1 ст.72) установление общих принципов организации системы местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, соответственно ст.5 и 6 комментируемого Закона определяют полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в этой сфере.

Всего комментируемый Закон закрепляет за органами государственной власти Российской Федерации четыре вида полномочий в области местного самоуправления:

а) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, устанавливаемых комментируемым Законом (принципы самостоятельности местного самоуправления, организационного обособления, законности, соблюдения прав и свобод граждан в области местного самоуправления, многообразия организационных форм осуществления местного самоуправления, выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и другие);

б) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

в) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения (см. комментарий к статьям гл.3 Закона);

г) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном комментируемым Законом (см. комментарий к ст.19 Закона).

2. Часть 2 комментируемой статьи допускает ограничение полномочий федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, комментируемым Законом и другими федеральными законами.

Например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" указано, что Конституция РФ прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч.2 ст.15, ч.2 ст.132). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей.

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, комментируемому Закону приоритет имеют Конституция РФ и комментируемый Закон.

Комментарий к статье 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления

1. В ч.1 комментируемой статьи закреплены общие полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления:

1) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и в порядке, установленных комментируемым Законом. Из этого следует, что законом субъекта РФ отношения в сфере организации местного самоуправления могут регулироваться только в том случае, если имеется отсылка в комментируемом Законе;

2) правовое регулирование прав и обязанностей, ответственности органов государственной власти субъектов РФ, их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами. Здесь речь идет не только о комментируемом Законе, но и о других федеральных законодательных актах. В данном случае регулирование субъектом РФ прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти других субъектов РФ в сфере местного самоуправления также возможно только по прямому указанию федерального законодательства;

3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Это означает, что субъект РФ своими нормативными актами не вправе устанавливать специальные полномочия или обязанности для органов местного самоуправления. Возложение на органы местного самоуправления полномочий по предметам ведения субъектов РФ или предметам совместного ведения означает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Таким образом, органы местного самоуправления выступают как субъекты муниципально-правовых отношений. Установление для них дополнительных прав, обязанностей и ответственности комментируемым Законом не предусмотрено;

4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ в порядке, установленном комментируемым Законом (см. об этом подробнее комментарий к ст.19 Закона).

2. Часть 2 комментируемой статьи допускает ограничение полномочий органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, комментируемым Законом и другими федеральными законами (см. комментарий к ч.2 ст.5 Закона).

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает, что в случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции РФ, федеральным конституционным законам, комментируемому Закону и другим федеральным законам приоритет имеют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, комментируемый Закон и другие федеральные законы.

Комментарий к статье 7. Муниципальные правовые акты

1. В силу ст.2 комментируемого Закона муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Таким образом, муниципальные правовые акты обладают следующими признаками:

а) в большинстве случаев принимаются по вопросам местного значения, как исключение могут быть приняты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

б) существует два основных способа принятия муниципальных правовых актов: непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе и органом или должностным лицом местного самоуправления;

в) должны быть документально оформлены, т.е. они должны быть приняты в письменном виде с соблюдением всех необходимых реквизитов, к которым относятся название муниципального образования, наименование правового акта, подпись главы муниципального образования;

г) обязательны для исполнения на территории муниципального образования;

д) устанавливают, изменяют общеобязательные правила или имеют индивидуальный характер.

2. Муниципальные правовые акты принимаются по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления.

По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов РФ.

3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет обязательность муниципальных правовых актов и устанавливает пределы их действия в пространстве - территорию муниципального образования. Юридическая сила муниципальных правовых актов определяется тем, что при решении вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления наделены юридически-властными полномочиями, а при реализации отдельных государственных полномочий - государственно-властными.

За неисполнение муниципальных правовых актов на виновных может быть наложена ответственность, которая может носить различный характер (см. комментарий к ст.71-74 Закона). Кроме того, неисполнение муниципальными служащими муниципальных правовых актов может повлечь дисциплинарную ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

4. Российская правовая система в качестве основополагающих принципов провозглашает принцип верховенства закона и иерархичности правовой системы. Часть 4 комментируемой статьи определяет место муниципальных правовых актов в системе правовых актов Российской Федерации. Вследствие того, что органы местного самоуправления являются низовым звеном публичной власти, муниципальные правовые акты должны соответствовать положениям всех вышестоящих нормативных актов.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить нормативным правовым актам Российской Федерации и субъектов РФ. Муниципальные правовые акты носят подзаконный характер.

5. Часть 5 комментируемой статьи регламентирует действия органов местного самоуправления в случае наличия коллизий между различными нормативными правовыми актами Российской Федерации или субъектов РФ. В таком случае орган местного самоуправления вправе обратиться в суд с заявлением о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации, либо закона или иного нормативного правового акта субъекта РФ противоречащим закону полностью или частично.

Орган местного самоуправления вправе обратиться в суд с требованием о признании акта противоречащим действующему законодательству по следующим вопросам:

организации местного самоуправления;

установления прав, обязанностей, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

До вступления в силу решения суда органы местного самоуправления не вправе принимать муниципальные правовые акты, противоречащие соответствующим положениям законов и иных нормативных актов Российской Федерации и субъектов РФ, содержание которых является предметом судебного рассмотрения.

6. Часть 6 комментируемой статьи предусматривает, что муниципальные нормативные правовые акты городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов РФ, а также иных городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта РФ, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе (см. письмо Минэкономразвития России от 12 декабря 2014 г. N 31260-ОФ/Д26и).

Такая экспертиза проводится органами местного самоуправления городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов РФ, а также иных городских округов, муниципальных округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта РФ, в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта РФ. Так, в соответствии со ст.7 и 46 комментируемого Закона был принят Областной закон Ленинградской области от 6 июня 2016 г. N 44-оз "Об отдельных вопросах проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов в Ленинградской области", урегулировавший отдельные вопросы осуществления органами местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области:

1) оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности;

2) экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В ст.4 указанного закона предусмотрено, что перечень муниципальных районов и городского округа Ленинградской области, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных актов и экспертизы муниципальных актов является обязательным, устанавливается приложением к данному областному закону.

Критериями включения муниципальных районов и городского округа Ленинградской области в указанный перечень являются:

равный объем государственных полномочий, переданных муниципальным районам и городскому округу в соответствии с действующим законодательством;

сосредоточенность не менее одной тысячи субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности на территории муниципального района (городского округа) Ленинградской области.

Муниципальные нормативные правовые акты и проекты муниципальных нормативных правовых актов муниципальных образований, не включенных в указанный перечень, могут подлежать экспертизе муниципальных актов и оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных актов, проводимой органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с названным областным законом.

Также можно отметить Закон Саратовской области от 24 февраля 2016 г. N 14-ЗСО "Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Саратовской области, проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов Саратовской области, муниципальных нормативных правовых актов", Закон Республики Мордовия от 29 июня 2015 г. N 50-З "Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности", Закон Республики Крым от 25 июня 2015 г. N 123-ЗРК/2015 "Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Республики Крым, муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизе нормативных правовых актов Республики Крым, муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности", постановление администрации муниципального образования городской округ Люберцы Московской области от 29 декабря 2017 г. N 3098-ПА "О проведении в городском округе Люберцы процедуры оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов городского округа Люберцы, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов городского округа Люберцы, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности", постановление администрации городского округа г.Фролово Волгоградской области от 29 декабря 2015 г. N 2412 "Об утверждении Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов городского округа город Фролово Волгоградской области" и др.

Положениям ч.6 комментируемой статьи предусмотрено, что экспертизе также могут подлежать муниципальные нормативные правовые акты иных муниципальных образований, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности. Такого рода экспертиза проводится органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта РФ.

В качестве примера также укажем на решение Совета депутатов муниципального образования - Екшурское сельское поселение Клепиковского муниципального района Рязанской области от 2 июля 2018 г. N 35 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов муниципального образования - Екшурское сельское поселение Клепиковского муниципального района Рязанской области, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности", постановление Администрации Верхне-Маринского сельского поселения Карачаево-Черкесской Республики от 19 апреля 2016 г. N 13 "Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности", постановление Главы администрации городского поселения "Г.Жиздра" от 25 марта 2015 г. N 20 "Об утверждении положения о порядке проведения экспертизы нормативных правовых актов городского поселения "Город Жиздра" в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности" и др.

7. В силу ч.7 комментируемой статьи законом субъекта РФ устанавливается перечень муниципальных районов, муниципальных и городских округов, в которых проведение экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным.

Обратим внимание, что такой перечень может быть утвержден как отдельным законом субъекта РФ (см., например, Закон Республики Адыгея от 2 марта 2017 г. N 36 "О перечне городских округов и муниципальных районов, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов являются обязательными", Закон Чувашской Республики от 27 октября 2016 г. N 67 "О перечне муниципальных районов и городских округов Чувашской Республики, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов является обязательным, и о критериях включения их в указанный перечень" и др.), так и включаться в состав закона субъекта РФ, которым регулируется порядок проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (см., например, Закон Сахалинской области от 6 марта 2017 г. N 15-ЗО "Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов в Сахалинской области", Закон Калужской области от 27 июня 2014 г. N 603-ОЗ "О порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных правовых актов в Калужской области", Закон Нижегородской области от 3 сентября 2014 г. N 109-З "Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, экспертизе муниципальных нормативных правовых актов в Нижегородской области" и др.).

Законом субъекта РФ также определяются критерии включения муниципальных районов, муниципальных и городских округов в указанный перечень, отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления в данном субъекте РФ, включая степень концентрации возложенных на такие муниципальные образования государственных полномочий.

Так, например, согласно ст.3.1 Закона Томской области от 17 ноября 2014 г. N 156-ОЗ "Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов в Томской области" муниципальные районы и городские округа Томской области (за исключением городского округа "Город Томск") включаются в Перечень муниципальных районов и городских округов Томской области, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным, при одновременном соответствии трем и более из следующих критериев:

1) наделение органов местного самоуправления муниципальных районов или городских округов Томской области отдельными государственными полномочиями Томской области или отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти Томской области;

2) количество юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, и индивидуальных предпринимателей, включая глав крестьянских (фермерских) хозяйств, на территории муниципального района или городского округа Томской области составляет не менее 20 (двадцати) единиц на 1000 (одну тысячу) человек постоянного населения муниципального района, городского округа;

3) реализация инвестиционных проектов, включенных в Реестр инвестиционных проектов Томской области, Каталог инвестиционных предложений и проектов Томской области, и (или) наличие инвестиционных предложений, предлагаемых к реализации в соответствии с Каталогом инвестиционных предложений и проектов Томской области на территории муниципального района или городского округа Томской области;

4) наличие в муниципальном районе или городском округе Томской области инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.

В силу Закона Саратовской области от 24 февраля 2016 г. N 14-ЗСО "Об оценке регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов Саратовской области, проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе нормативных правовых актов Саратовской области, муниципальных нормативных правовых актов" критериями включения муниципальных районов (городских округов) области в перечень муниципальных районов (городских округов) области, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов является обязательным, являются:

а) количество субъектов малого и среднего предпринимательства - более тридцати на тысячу населения муниципального района (городского округа) области (на основании официальной статистической информации);

б) объем отгруженных на территории муниципального района (городского округа) области товаров собственного производства, выполненных работ и оказанных услуг собственными силами - более десяти процентов от общего объема отгруженных на территории области товаров собственного производства, выполненных работ и оказанных услуг собственными силами (на основании официальной статистической информации) или объем произведенной на территории муниципального района (городского округа) области продукции сельского хозяйства - более пяти процентов от общего объема произведенной на территории области продукции сельского хозяйства (на основании официальной статистической информации);

в) определение муниципального района (городского округа) области в качестве "района-локомотива" стратегией социально-экономического развития Саратовской области;

г) степень концентрации возложенных на органы местного самоуправления муниципального района (городского округа) области государственных полномочий (более половины переданных органам местного самоуправления муниципального района (городского округа) области государственных полномочий являются государственными полномочиями в сфере предпринимательской и инвестиционной деятельности).

Комментарий к статье 8. Межмуниципальное сотрудничество

1. Межмуниципальное сотрудничество - направление деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований, призванное способствовать выражению и защите общих интересов муниципальных образований, эффективному решению задач местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечению взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Положениями ч.1 комментируемой статьи закреплено, что в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ.

Совет муниципальных образований субъекта РФ призван:

осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта РФ;

представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта РФ;

участвовать в законопроектной работе на региональном уровне;

организовывать совместную хозяйственную деятельность;

обмениваться опытом и информацией;

участвовать в реализации региональных программ, а не решать вопросы местного значения и т.п.

В силу ч.1 ст.66 комментируемого Закона организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям.

Совет муниципальных образований субъекта РФ, как это следует из ч.3 ст.66 Закона, не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

Обратим внимание, что в свое время Министерством регионального развития Российской Федерации были разработаны Методические рекомендации по организации межрегионального и межмуниципального сотрудничества в сфере реализации расходных полномочий и вопросов местного значения (утв. Министерством регионального развития РФ 1 января 2010 г.), в которых детализированы следующие аспекты:

понятие, цели и формы межмуниципального сотрудничества;

анализ законодательства, регулирующего вопросы межмуниципального хозяйственного сотрудничества;

порядок создания межмуниципальных хозяйственных обществ;

учредительные документы межмуниципального хозяйственного общества;

особенности организации деятельности и преобразования межмуниципальных хозяйственных обществ;

особенности межмуниципального сотрудничества в форме некоммерческих организаций муниципальных образований;

особенности и основные направления межрегионального сотрудничества.

Указанные Методические рекомендации включают два приложения, в которых содержатся образец учредительного договора о создании межмуниципального общества с ограниченной ответственностью и образец устава межмуниципального общества с ограниченной ответственностью.

Однако наибольшую конкретизацию вопросы межмуниципального сотрудничества находят в нормах специальных актов субъектов РФ и муниципальных образований, см., например:

Закон Омской области от 6 ноября 2015 г. N 1800-ОЗ "О взаимодействии органов государственной власти Омской области с Ассоциацией "Совет муниципальных образований Омской области";

Закон Орловской области от 8 мая 2015 г. N 1787-ОЗ "О полномочиях органов государственной власти Орловской области по взаимодействию органов государственной власти Орловской области с Советом муниципальных образований Орловской области";

решение Нижнекамского горсовета от 14 апреля 2016 г. N 19 "Об утверждении Положения о порядке участия муниципального образования город Нижнекамск Нижнекамского муниципального района Республики Татарстан в организациях межмуниципального сотрудничества";

решение Совета депутатов Ленинского внутригородского района городского округа Самара от 29 февраля 2016 г. N 46 "Об утверждении Положения "О порядке участия Ленинского внутригородского района городского округа Самара в организациях межмуниципального сотрудничества";

решение Городской Думы города Южно-Сахалинска от 25 ноября 2015 г. N 311/18-15-5 "Об участии городского округа "Город Южно-Сахалинск" в организации межмуниципального сотрудничества";

решение Вольского муниципального Собрания Вольского муниципального района от 28 сентября 2015 г. N 4/57-424 "О порядке участия Вольского муниципального района в организациях межмуниципального сотрудничества";

постановление Главы Колосовского муниципального района Омской области от 19 марта 2015 г. N 77-п "Об организации взаимодействия между Администрацией муниципального района и сельскими поселениями в рамках межмуниципального сотрудничества по вопросам оказания содействия в развитии сельскохозяйственного производства в сфере молочного животноводства" и др.

Так, например, решением Совета депутатов Грозненского муниципального района Чеченской Республики от 13 апреля 2016 г. N 8 утверждено Положение о порядке участия Грозненского муниципального района в организациях межмуниципального сотрудничества (далее - Положение).

В соответствии с данным Положением Грозненский муниципальный район принимает участие в организациях межмуниципального сотрудничества в целях:

повышения эффективности решения вопросов местного значения;

обмена опытом в области организации и осуществления местного самоуправления;

содействия развитию местного самоуправления;

объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения;

организации взаимодействия органов местного самоуправления с учетом интересов муниципальных образований по вопросам местного значения;

выражения и защиты общих интересов муниципальных образований;

проведения совместных культурных, спортивных и иных массовых мероприятий;

формирования условий стабильного развития экономики муниципальных образований в интересах повышения жизненного уровня населения и в иных целях.

Финансирование расходов на участие Грозненского муниципального района в организациях межмуниципального сотрудничества осуществляется за счет средств районного бюджета. Финансовые средства на оплату и внесение членских взносов и иных платежей, установленных учредительными документами организации межмуниципального сотрудничества, ежегодно предусматриваются в расходной части районного бюджета на очередной финансовый год.

В Положении закреплено, что участие Грозненского муниципального района в организациях межмуниципального сотрудничества может осуществляться:

путем участия в ассоциациях, координационно-консультативных советах и иных объединениях муниципальных образований;

путем учреждения межмуниципальных хозяйственных обществ;

путем создания некоммерческих организаций муниципальных образований в форме автономных некоммерческих организаций и фондов;

путем заключения договоров и соглашений о межмуниципальном сотрудничестве.

Грозненский муниципальный район вправе на добровольной основе участвовать в создании и деятельности любого совета, ассоциации, союза муниципальных образований, объединенных как по территориальной принадлежности, так и по административному или отраслевому признакам, сотрудничество с которыми позволит наиболее эффективно решать вопросы местного значения.

2. Муниципальные образования и советы муниципальных образований могут образовывать и Единое общероссийское объединение муниципальных образований (см. комментарий к ст.67 Закона).

Единое общероссийское объединение муниципальных образований создается в целях:

более эффективного выражения и защиты общих интересов муниципальных образований на федеральном уровне;

представления и защиты общих интересов муниципальных образований и федеральных органов государственной власти;

организации сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами;

участия в законопроектной работе по вопросам местного самоуправления на федеральном и международном уровне;

подготовки предложений по реализации государственной политики в области местного самоуправления с учетом территориальных особенностей;

организации информационной службы, информационных фондов общего пользования и архивов нормативных документов, оказания правовой, методической и организационной помощи муниципальным образованиям и т.п.

Кроме Единого общероссийского объединения муниципальных образований, в настоящее время на федеральном уровне существует несколько союзов муниципальных образований: Союз российских городов (URL: http://www.urc.ru/), Союз малых городов Российской Федерации (URL: http://smgrf.ru/) и др.

3. Комментируемый Закон допускает создание иных объединений муниципальных образований, помимо упомянутых в ч.1 и 2 ст.8 комментируемого Закона.

К иным объединениям муниципальных образований можно отнести:

1) межрегиональные объединения муниципальных образований:

Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (URL: http://www.asdg.ru/);

Ассоциация малых и средних городов России (URL: http://www.amsgr.ru/);

Ассоциация городов Поволжья (URL: http://agpsamara.ru/);

Ассоциация муниципальных образований "Города Урала" (URL: http://amogu.ru/);

Союз городов Центра и Северо-Запада России (URL: http://www.sgorodov.ru/);

Союз городов Заполярья и Крайнего Севера (URL: http://krayniy-sever.ru/) и др.;

2) специализированные объединения:

Ассоциация ЗАТО атомной промышленности (URL: http://zato.tv/association/);

Союз развития наукоградов России (URL: http://www.naukograds.ru/) и др.

Создание иных объединений муниципальных образований должно осуществляться с учетом особенностей территориальной организации муниципальных образований, специфики организационной основы местного самоуправления, интересов населения муниципальных образований, а также исторических и иных местных традиций.

4. Муниципальные образования в лице своих представительных органов могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Межмуниципальным объединениям запрещается исполнять полномочия органов местного самоуправления.

Межмуниципальные объединения, хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации, созданные на основе федеральных законов и нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления, обеспечивают эффективное решение вопросов местного значения путем объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов.

Комментируемый Закон впервые на федеральном уровне предпринимает попытку упорядочения и систематизации стихийно сложившихся ассоциаций и союзов местных властей. Осуществление межмуниципального сотрудничества на новых принципах организации позволит не только кооперировать ресурсы территорий, но и более активно участвовать в законопроектной работе по вопросам местного самоуправления.

Комментарий к статье 9. Официальные символы муниципальных образований

1. Комментируемая статья по своему содержанию является диспозитивной, так как закрепляет право муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

К официальным символам муниципального образования могут относиться флаг, герб, гимн и т.п. Официальные символы должны отражать исторические, культурные, национальные и иные местные традиции, см., например:

решение Совета депутатов городского округа Кашира МО от 26 мая 2016 г. N 114-н "О гербе городского округа Кашира Московской области";

решение Совета депутатов городского округа Кашира МО от 26 мая 2016 г. N 115-н "О флаге городского округа Кашира Московской области";

решение Совета депутатов Татищевского МО Татищевского муниципального района от 17 декабря 2014 г. N 17/79-3 "О гербе Татищевского муниципального образования Татищевского района Саратовской области";

решение Совета депутатов городского округа Чехов МО от 21 февраля 2018 г. N 20/2-2018 "Об официальном символе (гербе) городского округа Чехов Московской области".

2. В силу ч.2 комментируемой статьи официальные символы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством.

В данном случае речь идет о применении соответствующих положений Указа Президента РФ от 21 марта 1996 г. N 403 "О Государственном геральдическом регистре Российской Федерации" и распоряжения Президента РФ от 13 октября 2003 г. N 471-рп "О Порядке выдачи свидетельств о регистрации официальных символов и отличительных знаков в Государственном геральдическом регистре Российской Федерации".

Для регистрации символики муниципального образования необходимо представить в Геральдический совет при Президенте РФ их графическое изображение (рисунок), геральдическое описание и решение, утверждающее символ в качестве официального. В случае необходимости Геральдический совет при Президенте РФ имеет право затребовать историческую справку, официальное толкование изображения и другие материалы у соответствующих органов местного самоуправления.

Внесение официального символа в Регистр осуществляется Геральдическим советом при Президенте РФ на основании проведенной ею геральдической экспертизы представленных материалов. В Регистр вносятся также ранее утвержденные официальные символы при условии соответствия их геральдическим требованиям. Официальные символы вносятся в Регистр вместе с их графическими изображениями (рисунками) и геральдическими описаниями. В случае отсутствия соответствующего описания в решении, утверждающем официальный символ, геральдическое описание составляется Геральдическим советом при Президенте РФ и направляется в соответствующий орган местного самоуправления для утверждения.

Регистрация официального символа и отличительного знака осуществляется после принятия решения об утверждении их описаний. О регистрации официального символа Геральдическим советом при Президенте РФ выдается свидетельство. В свидетельстве указываются порядковый номер, под которым официальный символ внесен в Государственный геральдический регистр РФ, дата и номер протокола заседания Геральдического совета при Президенте РФ, принявшего решение о регистрации геральдического знака. Свидетельство скрепляется подписями председателя и ответственного секретаря Геральдического совета и гербовой печатью. Свидетельство направляется в орган местного самоуправления, учредивший геральдический знак, не позднее чем через 30 дней со дня его внесения в Государственный геральдический регистр.

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает два способа закрепления официальных символов муниципальных образований:

1) в уставах муниципальных образований;

2) в отдельных нормативных актах, принимаемых представительными органами местного самоуправления.

Некоммерческое использование стилизованного изображения официальных символов муниципального образования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями осуществляется только после их регистрации на основании разрешения, выдаваемого уполномоченным органом местного самоуправления.

Комментарий к статье 9.1. Наименования муниципальных образований

1. Введенная в комментируемый Закон ФЗ от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ рассматриваемая статья в целях недопущения возможного смешения видов муниципальных образований, установленных с 1 мая 2019 г., возникновения семантических противоречий, с учетом территориальных принципов местного самоуправления и принципов административно-территориального устройства Российской Федерации, закрепила условия присвоения наименований муниципальным образованиям.

По общему правилу, установленному ч.1 комментируемой статьи, наименование муниципального образования должно содержать указание:

1) на его статус. В силу ч.2 комментируемой статьи с 1 мая 2019 г. речь идет о следующих видах муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения. Статус муниципальных образований в обязательном порядке отражается в их уставах;

2) субъект РФ, в котором расположено данное муниципальное образование. В данном случае во внимание следует принять нормы ч.1 ст.65 Конституции РФ, где содержится исчерпывающий перечень входящих в состав Российской Федерации субъектов РФ. Об аспектах, связанных с определением статусов субъектов РФ, см. ст.66 Конституции РФ.

В рамках комментируемых норм обратим внимание, что правовые основы деятельности в области присвоения наименований географическим объектам, а также иные связанные с этим аспекты регулируются Федеральным законом от 18 декабря 1997 г. N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов".

Данный закон предусматривает, что в понятие географических объектов включаются существующие или существовавшие относительно устойчивые, характеризующиеся определенным местоположением целостные образования Земли: материки, океаны, моря, заливы, проливы, острова, горы, реки, озера, ледники, пустыни и иные природные объекты; республики, края, области, автономная область, автономные округа; города, в том числе города федерального значения, и другие населенные пункты; районы, административные районы, аймаки, кожууны, национальные районы, улусы, волости, поселковые советы, наслеги, сельские советы, национальные сельские советы, сельские округа, сомоны, станичные округа и другие административно-территориальные образования (административно-территориальные единицы); железнодорожные станции, морские порты и речные порты, аэропорты.

Пример 1. Наименование муниципального образования: Раменский муниципальный район Московской области (см. Устав Раменского муниципального района Московской области (принят решением Совета депутатов Раменского муниципального района МО от 31 мая 2006 г. N 5/3-СД)).

Пример 2. Наименование муниципального образования: муниципальное образование "Кингисеппский муниципальный район" Ленинградской области (см. Устав муниципального образования "Кингисеппский муниципальный район" Ленинградской области (принят решением Совета депутатов муниципального образования Кингисеппский муниципальный район Ленинградской области от 7 декабря 2018 г. N 598/3-с)).

Пример 3. Наименование муниципального образования: муниципальное образование городской округ Симферополь Республики Крым (см. Устав муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым (принят решением Симферопольского горсовета от 13 ноября 2014 г. N 61)).

Пример 4. Наименование муниципального образования: внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга город Зеленогорск (см. Устав внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга город Зеленогорск (принят решением Муниципального совета муниципального образования город Зеленогорск Санкт-Петербурга от 25 июля 2017 г. N 09-1)).

Пример 5. Наименование муниципального образования: внутригородское муниципальное образование Санкт-Петербурга поселок Парголово (см. Устав внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга поселка Парголово (принят решением Муниципального совета муниципального образования поселок Парголово Санкт-Петербурга от 18 августа 2011 г. N 38)).

Пример 6. Наименование муниципального образования: внутригородское муниципальное образование Тверское в городе Москве (см. Устав внутригородского муниципального образования Тверское в городе Москве (принят решением муниципального Собрания Тверское в г.Москве от 27 ноября 2003 г. N 83/2003)).

Пример 7. Наименование муниципального образования: внутригородское муниципальное образование - муниципальный округ Коньково (см. Устав внутригородского муниципального образования - муниципального округа Коньково (принят решением муниципального Собрания Коньково в г.Москве от 25 ноября 2003 г. N 12/1)).

Пример 8. В ст.1 Устава внутригородского муниципального образования Останкинское в городе Москве (принят решением муниципального Собрания Останкинское в г.Москве от 25 ноября 2003 г. N 12) обозначено, что статус данного муниципального образования - внутригородское муниципальное образование - муниципальный округ в городе Москве. Наименование муниципального образования - муниципальный округ Останкинский. При этом содержится уточнение, что в официальных документах, издаваемых органами и должностными лицами местного самоуправления, наименования "внутригородское муниципальное образование - муниципальный округ Останкинский в городе Москве", "муниципальный округ Останкинский в городе Москве" и "муниципальный округ Останкинский" равнозначны.

2. В ч.2 комментируемой статьи содержится уточнение, в силу которого если в городском округе расположен административный центр субъекта РФ, указание на наименование этого субъекта РФ в наименовании данного муниципального образования может не приводиться.

Вопросы, связанные с административно-территориальным устройством субъектов РФ, регулируются соответствующими законами субъектов РФ. В целом под административным центром субъекта РФ следует понимать населенный пункт, статус которого определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры. Однако в ряде законов содержится уточнение этого понятия. Так, например, Закон Республики Мордовия от 23 марта 1998 г. N 7-З "О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Мордовия" в ст.1 определяет, что административный центр - городской или сельский населенный пункт, который в установленном законодательством порядке определен как место постоянного нахождения органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления.

Конституционный закон Республики Тыва от 12 декабря 2011 г. N 1054 ВХ-1 "Об административно-территориальном устройстве Республики Тыва" в ст.1 признает, что административный центр - исторически сложившиеся городской или сельский населенные пункты, в которых постоянно находятся органы государственной власти и органы местного самоуправления, их территориальные подразделения.

Согласно ст.8 Закона Алтайского края от 1 марта 2008 г. N 28-ЗС "Об административно-территориальном устройстве Алтайского края" административным центром административно-территориального образования края является городской или сельский населенный пункт, расположенный на территории соответствующего административно-территориального образования, который в установленном порядке определен в качестве места нахождения органов государственной власти и (или) органов местного самоуправления.

Указания на сформированные в составе субъекта РФ административные центры содержатся, как правило, в законах субъектов РФ, посвященных административно-территориальному устройству субъектов РФ (либо в тексте закона, либо в приложениях к нему), а также уставах (основных законах), конституциях субъектов РФ, и отражаются в соответствующих реестрах административно-территориального деления.

Так, Закон Краснодарского края от 2 июля 2009 г. N 1765-КЗ "Об административно-территориальном устройстве Краснодарского края и порядке его изменения" в ст.12 устанавливает, что в соответствии с Уставом Краснодарского края административным центром Краснодарского края - местом нахождения органов государственной власти края - является город Краснодар. Статус административного центра Краснодарского края устанавливается законом Краснодарского края.

Закон Республики Карелия от 29 апреля 2005 г. N 871-ЗРК "Об административно-территориальном устройстве Республики Карелия" в ст.12 содержит целый перечень наименований административных центров в Республике Карелия.

Областной закон Ленинградской области от 15 июня 2010 г. N 32-оз "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области и порядке его изменения" включает Приложение N 1, где отражен Перечень административно-территориальных единиц Ленинградской области с указанием на их административные центры.

Рассмотрим следующий пример. Согласно ч.1 ст.66 Конституции РФ в состав Российской Федерации входит субъект РФ - Саратовская область.

В соответствии с Законом Саратовской области от 2 июня 2005 г. N 46-ЗСО "Устав (Основной Закон) Саратовской области" (см. ч.1 ст.10) административно-территориальное устройство области как субъекта РФ устанавливается законом области.

Закон Саратовской области от 3 апреля 2000 г. N 21-ЗСО "Об административно-территориальном устройстве Саратовской области", определяя административно-территориальное устройство области как субъекта РФ, а также систему административно-территориальных единиц, порядок преобразований в административно-территориальном устройстве области, не закрепляет при это норм, указывающих на то, какие именно территориальные единицы входят в состав данного субъекта РФ. Нет в этом законе и сведений об административном центре данного субъекта РФ. Однако все эти сведения отражены в Уставе (Основном Законе) Саратовской области. Так, в силу ч.4 ст.10 данного устава административным центром Саратовской области является город Саратов (см. Закон Саратовской области от 9 октября 2006 г. N 103-ЗСО "Об административном центре Саратовской области").

Законом Саратовской области от 23 декабря 2004 г. N 79-ЗСО "О городских округах" на основании комментируемого Закона муниципальное образование "Город Саратов" наделено статусом городского округа.

Согласно ст.1 Устава муниципального образования "Город Саратов" (принят решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. N 67-649) город Саратов является городским поселением, наделенным законом Саратовской области статусом городского округа, в пределах которого осуществляется местное самоуправление.

Установлено следующее официальное наименование данного муниципального образования - муниципальное образование "Город Саратов".

Как можно заметить, в приведенном примере в полной мере реализованы условия, предусмотренные ч.2 комментируемой статьи.

В качестве примера укажем также на следующие наименования: муниципальное образование "Город Горно-Алтайск" (см. Устав муниципального образования "Город Горно-Алтайск", принятый постановлением Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 22 марта 2018 г. N 7-1); муниципальное образование "Город Архангельск" (см. Устав муниципального образования "Город Архангельск", принятый Архангельским городским Советом депутатов 25 ноября 1997 г.).

3. В наименование городского поселения, сельского поселения, а также внутригородского района должны включаться следующие элементы:

1) указание на статус муниципального образования;

2) указание на субъект РФ, в котором расположено муниципальное образование;

3) если речь идет о поселении - указание на наименование муниципального района, в состав которого входит это поселение;

4) если речь идет о внутригородском районе - указание на наименование городского округа с внутригородским делением, в котором образован этот внутригородской район.

Пример 1. Наименование муниципального образования: сельское поселение Гжельское Раменского муниципального района Московской области (см. Устав сельского поселения Гжельское Раменского муниципального района Московской области (принят решением Совета депутатов сельского поселения Гжельское Раменского муниципального района МО от 27 июля 2006 г. N 7/1-СД)).

Пример 2. Наименование муниципального образования: Майминское сельское поселение Майминского района Республики Алтай (см. Устав муниципального образования Майминское сельское поселение Майминского района Республики Алтай (принят решением Совета депутатов Майминского сельского поселения Майминского района от 6 мая 2009 г. N 19-2)).

Пример 3. Наименование муниципального образования: Новомичуринское городское поселение Пронского муниципального района Рязанской области (см. Устав муниципального образования - Новомичуринское городское поселение Пронского муниципального района Рязанской области (принят решением Совета депутатов муниципального образования - Новомичуринское городское поселение Пронского муниципального района Рязанской области от 3 мая 2006 г. N 12)).

Пример 4. Наименование муниципального образования: городское поселение "Поселок Звездочка" Усть-Майского улуса (района) Республики Саха (Якутия) (см. Устав муниципального образования городского поселения "Поселок Звездочка" Усть-Майского улуса (района) Республики Саха (Якутия) (утв. решением 2 сессии звездочкинского поселкового Совета от 16 ноября 2005 г. N 07-2РПС)).

Пример 5. Наименование муниципального образования: городское поселение Бахчисарай Бахчисарайского района Республики Крым (см. Устав муниципального образования - городское поселение Бахчисарай Бахчисарайского района Республики Крым (принят решением Бахчисарайского городского совета Республики Крым от 12 ноября 2014 г. N 39)).

Пример 6. Наименование муниципального образования: Куйбышевский внутригородской район городского округа Самара Самарской области (см. решение Совета депутатов Куйбышевского внутригородского района городского округа Самара от 22 октября 2015 г. N 17 "Об Уставе Куйбышевского внутригородского района городского округа Самара Самарской области").

4. Положения ч.4 комментируемой статьи допускают, что иные элементы наименования муниципального образования могут определяться уставом муниципального образования с учетом исторических и иных местных традиций, а также наличия почетных званий СССР и Российской Федерации.

Здесь стоит обратить внимание на положения ст.6.1 Федерального закона от 18 декабря 1997 г. N 152-ФЗ "О наименованиях географических объектов", в силу которых существующие наименования географических объектов выявляются на основании нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов РФ, статистических данных, данных официальных картографических и справочных изданий, иных источников, а также посредством опроса населения соответствующих территорий, опроса краеведов и других специалистов. Порядок выявления существующих наименований географических объектов устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (см. приказ Минэкономразвития России от 29 мая 2015 г. N 322 "Об утверждении Порядка выявления существующих наименований географических объектов").

В ч.2 ст.7 указанного закона предусмотрено, что наименование, присваиваемое географическому объекту, должно отражать наиболее характерные признаки географического объекта, местности, в которой расположен этот объект, или особенности жизни и деятельности населения соответствующей территории, состоять не более чем из трех слов, естественно вписываться в уже существующую систему наименований географических объектов.

Географическим объектам могут присваиваться имена лиц, непосредственно принимавших участие в открытии, изучении, освоении или основании географических объектов. Имена выдающихся государственных и общественных деятелей, представителей науки и культуры и других имеющих заслуги перед государством лиц посмертно могут присваиваться географическим объектам, которые не имеют наименований. Присвоение одного и того же наименования нескольким однородным географическим объектам в пределах административно-территориального образования (административно-территориальной единицы) не допускается.

5. В ч.5 комментируемой статьи закреплено право на использование сокращенного наименования муниципального образования как равнозначного полному наименованию, которое определяется уставом муниципального образования в соответствии с требованиями ч.1-4 комментируемой статьи.

Предусмотрено, что сокращенная форма наименования муниципального образования может быть использована в официальных символах муниципального образования, наименованиях органов местного самоуправления, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления, а также в других случаях, определенных уставом муниципального образования.

Для целей применения указанных норм также нужно учитывать, что:

1) согласно ч.2, 3 ст.9 Закона официальные символы муниципальных образований подлежат государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законодательством. Официальные символы муниципальных образований и порядок официального использования указанных символов устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований;

2) в силу абз.2 ч.3 ст.34 Закона наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

6. Положениями ч.6 комментируемой статьи закреплено, что наименование муниципального образования подлежит включению в государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации в порядке, определяемом Правительством РФ.

Постановлением Правительства РФ от 8 февраля 2017 г. N 151 "О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации" утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации (далее - реестр).

Ведение реестра осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации через свои территориальные органы. Включению в реестр подлежат муниципальные образования, образованные на территории Российской Федерации, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке.

Реестр ведется в электронном виде (см. распоряжение Минюста России от 14 июля 2017 г. N 932-р "Об организации работы по ведению государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации в электронном виде").

Содержащиеся в реестре сведения являются открытыми и общедоступными.

Доступ к реестру обеспечивается через портал Министерства юстиции Российской Федерации "Нормативные правовые акты в Российской Федерации" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (URL: http://pravo-minjust.ru, http://право-минюст.рф).

Комментарий к главе 2. Принципы территориальной организации местного самоуправления

Комментарий к статье 10. Территории муниципальных образований

1. Территориальные основы местного самоуправления представляют собой совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе территориальной организации местного самоуправления. Территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, в нормативных актах именуется муниципальным образованием. Согласно ч.1 ст.131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, Конституция РФ в качестве территориальной основы местного самоуправления определила, прежде всего, городские и сельские поселения, допуская одновременно существование местного самоуправления и на других территориях. Такой подход к территориальной организации местного самоуправления получил название поселенческого принципа создания муниципальных образований.

См. Муниципальное право / под ред. Ю.А.Дмитриева. М., 2005. С.136.

Комментируемый Закон с 1 мая 2019 г. предусматривает возможность создания следующих видов муниципальных образований: муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории (внутригородского муниципального образования) города федерального значения, городского поселения и сельского поселения. Территории муниципальных районов, находящиеся вне границ поселений, являются межселенными (см. подробнее комментарий к ст.2 Закона).

Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, муниципального и городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района, внутригородской территории городов федерального значения осуществляется законами субъектов РФ, см., например, Областной закон Ленинградской области от 10 марта 2004 г. N 17-оз "О наделении соответствующим статусом муниципальных образований Всеволожский район и Выборгский район и муниципальных образований в их составе", Закон Республики Адыгея от 30 декабря 2004 г. N 283 "О наделении муниципального образования "Майкопский район" статусом муниципального района, об образовании и наделении статусом поселений муниципальных образований в его составе и установлении их границ", Закон Липецкой области от 2 июля 2004 г. N 114-ОЗ "О наделении муниципальных образований в Липецкой области статусом городского округа, муниципального района, городского и сельского поселения" и др.

2. Часть 2 комментируемой статьи содержит общие требования по установлению и изменению границ муниципальных образований:

во-первых, границы муниципальных образований устанавливаются (изменяются) законами субъектов РФ (см., например, Закон Краснодарского края от 10 марта 2004 г. N 670-КЗ "Об установлении границ муниципального образования город Краснодар и наделении его статусом городского округа", Закон Костромской области от 30 декабря 2004 г. N 237-ЗКО "Об установлении границ муниципальных образований в Костромской области и наделении их статусом", Закон Республики Крым от 5 июня 2014 г. N 15-ЗРК "Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым", Закон Пермской области от 4 сентября 2002 г. N 353-61 "Об установлении территориальных границ села Частые муниципального образования Частинский район Пермской области", Закон Самарской области от 28 февраля 2005 г. N 64-ГД "Об установлении границ муниципального района Сызранский Самарской области" и др.);

во-вторых, установление указанных границ должно происходить в соответствии с требованиями, установленными Законом (см. ст.11-13).

3. В силу ч.3 комментируемой статьи при изменении границ между субъектами РФ требования ст.12 и 13 комментируемого Закона не применяются. В этом случае изменение границ муниципальных образований, преобразование муниципальных образований, их упразднение, связанные с изменением границ между субъектами РФ, осуществляются в порядке, установленном законами субъектов РФ, см., например:

Закон Московской области от 31 июля 2012 г. N 132/2012-ОЗ "О порядке изменения границ муниципальных образований Московской области, их преобразования и упразднения в связи с изменением границы между Московской областью и сопредельными субъектами Российской Федерации";

Закон Кабардино-Балкарской Республики от 11 декабря 2012 г. N 90-РЗ "О порядке изменения границ муниципальных образований, их преобразования и упразднения при изменении границы Кабардино-Балкарской Республики с сопредельным субъектом Российской Федерации";

Закон Хабаровского края от 27 июня 2012 г. N 202 "О порядке изменения границ муниципальных образований Хабаровского края, преобразования муниципальных образований Хабаровского края, их упразднения, связанных с изменением границ между Хабаровским краем и граничащим с ним субъектом Российской Федерации";

Закон Владимирской области от 3 октября 2012 г. N 115-ОЗ "О порядке изменения границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований, их упразднения в связи с изменением границы между Владимирской областью и другими субъектами Российской Федерации";

Закон Воронежской области от 2 марта 2015 г. N 24-ОЗ "О порядке изменения границ муниципальных образований Воронежской области, преобразования муниципальных образований Воронежской области, их упразднения, связанных с изменением границ между Воронежской областью и граничащими с ней субъектами Российской Федерации";

Закон Калужской области от 4 июня 2012 г. N 289-ОЗ "О порядке изменения границ муниципальных образований Калужской области, преобразования муниципальных образований Калужской области, их упразднения, связанных с изменением границ между Калужской областью и граничащими с ней субъектами Российской Федерации";

Областной закон Новгородской области от 3 октября 2012 г. N 121-ОЗ "О порядке изменения границ муниципальных образований Новгородской области, преобразования муниципальных образований Новгородской области, их упразднения, связанных с изменением границ между Новгородской областью и граничащими с ней субъектами Российской Федерации".

Комментарий к статье 11. Границы муниципальных образований

1. В ч.1 комментируемой статьи закреплен перечень требований, в соответствии с которыми устанавливаются и изменяются границы муниципальных образований. С учетом этих требований в законах субъектов РФ определяются границы конкретных муниципальных образований, а также их статус (см., например, Закон Республики Адыгея от 30 декабря 2004 г. N 284 "О наделении муниципального образования "Теучежский район" статусом муниципального района, об образовании муниципальных образований в его составе и установлении их границ", Закон Владимирской области от 14 октября 2004 г. N 161-ОЗ "О наделении муниципального образования город Суздаль статусом городского поселения и установлении его границы", Областной закон Ленинградской области от 22 декабря 2004 г. N 115-оз "О наделении статусом городского поселения муниципального образования город Гатчина в Гатчинском муниципальном районе", Закон Ивановской области от 15 января 2009 г. N 15-ОЗ "О наделении Архиповского городского поселения статусом сельского" и др.).

Обозначенные в ч.1 комментируемой статьи требования можно условно объединить в следующие группы:

1) требования по определению границ поселений;

2) требования по определению границ муниципальных округов;

3) требования по определению границ городских округов;

4) требования по определению границ муниципальных районов.

Также регламентированы иные требования, связанные с определением границ муниципальных образований. Среди таких требований отметим следующие:

а) по общему правилу, закрепленному в п.1 ч.1 комментируемой статьи, вся территория субъекта РФ разграничивается между поселениями, муниципальными и городскими округами. Однако из этого правила есть исключение - территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений (кроме территорий, указанных в п.3 ч.1 комментируемой статьи).

Территория муниципального района, находящаяся вне границ поселений, именуется межселенной территорией.

О понятии территории с низкой плотностью сельского населения см. комментарий к ч.3 рассматриваемой статьи;

б) в соответствии с п.12 ч.1 комментируемой статьи территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения, муниципального округа, городского округа;

в) согласно п.13 ч.1 комментируемой статьи территория муниципального образования не может входить в состав территории другого муниципального образования, за исключением случаев вхождения поселений и внутригородских районов в состав соответственно муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением;

г) в силу п.16 ч.1 комментируемой статьи:

территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района;

территория внутригородского района должна полностью входить в состав городского округа с внутригородским делением;

д) исходя из требований п.6.1 ч.1 комментируемой статьи, законы субъектов РФ, устанавливающие и изменяющие границы поселений, муниципальных округов, городских округов, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений, муниципальных округов, городских округов.

Рассмотрим далее основные требования, связанные с определением границ муниципальных образований, в соответствии с обозначенным объединением на группы.

О понятии видов муниципальных образований и понятиях "населенный пункт", "городской населенный пункт", "сельский населенный пункт" см. комментарий к ст.2 Закона.

Для целей применения норм комментируемой статьи также обратим внимание, что отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории регулируются законодательством о градостроительной деятельности, при этом основные полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности закреплены в ст.8 ГрК РФ. Отношения по использованию и охране земель - сфера действия земельного законодательства. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений закреплены в ст.11 ЗК РФ.

Требования по определению границ поселений. В силу п.2 ч.1 комментируемой статьи территории всех поселений, в том числе возникающие на территориях с низкой плотностью сельского населения и (или) на территориях упраздняемых поселений, межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

В состав территории поселения в соответствии с п.4 ч.1 комментируемой статьи входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (о целевом назначении земель см. ст.7 ЗК РФ, о собственности на землю - гл.III ЗК РФ).

В п.3 ч.1 комментируемой статьи детализировано, что территорию поселения составляют:

1) исторически сложившиеся земли населенных пунктов (о понятии земель населенных пунктов и понятии границ населенных пунктов см. подробнее гл.XV ЗК РФ);

2) прилегающие к землям населенных пунктов:

а) земли общего пользования (здесь речь идет, прежде всего, о землях, входящих в состав территорий общего пользования, т.е. территорий, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары));

б) территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения (см. Федеральный закон от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации");

в) рекреационные земли. В силу п.10 ст.85 ЗК РФ в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. О землях особо охраняемых территорий и объектов см. гл.XVII ЗК РФ;

г) земли для развития поселения. В настоящее время законодательство о местном самоуправлении, используя данное понятие, не дает соответствующего определения. Преодолевая данный пробел, отдельные ученые попытались сформулировать необходимую дефиницию. Так, профессор И.И.Овчинников отмечает, что земли для развития поселения - это земли, находящиеся за пределами поселения и служащие местом размещения и строительства сооружений, предназначенных для нормального функционирования населенного пункта, производственных и ландшафтно-рекреационных зон, организации отдыха населения муниципального образования. Указанные земли составляют с поселением единую социальную, природную и хозяйственную территорию. В свою очередь К.Т.Гаджиев, анализируя нормы земельного законодательства (ст.7, 19, 83, 85, 86, 103 и др. ЗК РФ), законодательства о местном самоуправлении (ст.11 Закона и др.), предлагает следующее обобщенное понятие земель для развития поселения. Земли для развития поселения - это земельные участки, находящиеся как в черте поселения, так и за ее пределами и служащие местом размещения и строительства сооружений, предназначенных для оптимального функционирования населенного пункта, производственных и ландшафтно-рекреационных зон, организации отдыха населения муниципального образования и для удовлетворения иных муниципальных нужд. Данное определение, отмечает указанный автор, безусловно, требует дальнейшего уточнения и дополнений на основе не только изучения законодательства, но и обобщения и систематизации правоприменительной практики в сфере земельных правоотношений.

См. Овчинников И.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2009. С.172.

См. Гаджиев К.Т. Земли для развития поселения // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. N 4.

Комментируемый Закон в ст.2 определяет для вида поселения:

1) сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

2) городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Определение границ каждого из указанных видов поселений имеет свои особенности.

К территории городского поселения предъявляются следующие требования (см. п.5 ч.1 комментируемой статьи). В состав территории городского поселения могут входить:

1) один город или один поселок;

2) территории, определяемые в соответствии с генеральным планом городского поселения и предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

К территории сельского поселения предъявляются следующие требования (см. п.6 ч.1 комментируемой статьи). В состав территории сельского поселения могут входить, как правило:

1) один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью сельского населения - более 3000 человек)

2) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью сельского населения - менее 3000 человек каждый).

При этом следует учесть, что (см. п.7, 8, 11 ч.1 комментируемой статьи):

а) в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности сельского населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

б) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

в) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав. Однако указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Требования по определению границ муниципального округа. Под муниципальным округом понимается несколько объединенных общей территорией населенных пунктов (за исключением случая, предусмотренного комментируемым Законом), не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

В соответствии с п.14 ч.1 комментируемой статьи территория муниципального округа не входит в состав территории муниципального района.

В силу п.3.2 ч.1 комментируемой статьи территорию муниципального округа составляют:

1) земли населенных пунктов;

2) прилегающие к землям населенных пунктов:

земли общего пользования;

территории традиционного природопользования населения соответствующего муниципального округа;

земли рекреационного назначения.

Положениями п.3.4 ч.1 комментируемой статьи закреплено, что в состав территории муниципального округа входят несколько объединенных общей территорией населенных пунктов.

Однако стоит учесть, что указанное требование в соответствии с законами субъектов РФ может не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Согласно п.10 ч.1 комментируемой статьи административным центром муниципального округа может считаться город или поселок, расположенные на территории городского округа, имеющего с таким муниципальным округом общую границу.

Из п.11 ч.1 комментируемой статьи следует, что границы муниципального округа устанавливаются с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов (поселений), входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Требования по определению границ городского округа. Под городским округом понимается один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах.

В силу п.3.1 ч.1 комментируемой статьи территорию городского округа составляют:

1) земли населенных пунктов;

2) прилегающие к землям населенных пунктов:

а) земли общего пользования;

б) земли рекреационного назначения;

в) земли для развития городского округа.

Согласно положениям п.11 ч.1 комментируемой статьи границы городского округа устанавливаются с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов (поселений), входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района (см. п.14 ч.1 комментируемой статьи).

Исходя из положений п.3.3 ч.1 комментируемой статьи, в состав территории городского округа входят один или несколько городов и (или) иных городских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых проживает не менее двух третей населения городского округа. При этом в состав территории городского округа также могут входить территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, и территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа, размер которых не может превышать в два и более раза площадь территорий городов и (или) иных городских населенных пунктов, входящих в состав городского округа.

В любом случае на территории городского округа плотность населения должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской Федерации.

В силу п.15.1 ч.1 комментируемой статьи границы городского округа устанавливаются с учетом необходимости создания условий для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обеспечения органами местного самоуправления городского округа единства городского хозяйства, а также для осуществления на всей территории городского округа отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Требования по определению границ муниципального района. В соответствии со ст.2 Закона муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

В соответствии с п.10 ч.1 комментируемой статьи административным центром муниципального района может считаться город или поселок, расположенные на территории городского округа, имеющего с таким муниципальным районом общую границу.

Границы муниципального района устанавливаются (см. п.15 ч.1 комментируемой статьи):

1) с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района;

2) для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Согласно положениям п.11 ч.1 комментируемой статьи границы муниципального района устанавливаются с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов (поселений), входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

2. Положения ч.1.1 комментируемой статьи закрепляют правило, в соответствии с которым разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям комментируемой статьи, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований в соответствии с положениями ч.1 комментируемой статьи.

3. В ч.2 комментируемой статьи обозначены основные требования, связанные с наделением городского поселения статусом городского округа.

Главным требованием является наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для:

1) самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных ст.16 комментируемого Закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;

2) для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных ст.15 комментируемого Закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ (см., например, Закон Республики Карелия от 1 декабря 2004 г. N 824-ЗРК "О наделении городских поселений статусом городского округа", Закон Волгоградской области от 21 марта 2005 г. N 1031-ОД "О наделении города-героя Волгограда статусом городского округа и установлении его границ" и др.).

4. В положениях ч.3 и 4 комментируемой статьи обозначены критерии, в соответствии с которыми определяется отнесение территорий к категориям с низкой и высокой плотностью населения:

1) к территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации;

2) к территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации.

Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с высокой и низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. В этом отношении действует распоряжение Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р, которым утверждены:

перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения (например, Архангельская, Мурманская области, Ненецкий автономный округ, Республика Карелия, Пермская область);

перечень субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения (например, Курская, Липецкая, Московская, Орловская области).

5. Обозначенные в ч.3 и 4 комментируемой статьи сроки, в течение которых может меняться статус сельского населения в зависимости от категории плотности проживающего в нем населения (с низкой плотностью сельского населения, с высокой плотностью сельского населения), не подлежат применению в случае отнесения территории нового субъекта РФ, образованного в составе Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в таком субъекте РФ к территориям с низкой плотностью сельского населения или территориям с высокой плотностью сельского населения.

Комментарий к статье 12. Изменение границ муниципального образования

1. Согласно ч.2 ст.131 Конституции РФ с учетом мнения населения допускается изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Комментируемый Закон развил это конституционное положение в комментируемой статье. Для целей ее применения нужно учитывать, что согласно ч.3 ст.10 Закона при изменении границ между субъектами РФ требования комментируемой статьи не применяются. В этом случае изменение границ муниципальных образований, преобразование муниципальных образований, их упразднение, связанные с изменением границ между субъектами Российской Федерации, осуществляются в порядке, установленном законами субъектов РФ.

Часть 1 комментируемой статьи наделяет федеральные органы государственной власти правом выходить с инициативой изменения границ муниципального образования. С подобной инициативой могут выступать: население муниципального образования, органы местного самоуправления и органы государственной власти РФ и ее субъектов.

В качестве основных причин, приводящих к необходимости изменения границ муниципального образования, могут быть названы государственные, муниципальные, общественные и частные интересы:

а) к государственным интересам относятся интересы Российской Федерации и субъектов РФ в обеспечении условий сохранения природных ресурсов, охраны государственных объектов историко-культурного и природного населения, территорий традиционного проживания коренных малочисленных народов;

б) муниципальными интересами являются интересы в обеспечении условий устойчивого социально-экономического развития поселений и межселенных территорий, функционирования муниципальных систем инженерной и транспортной инфраструктур;

в) общественными интересами в сфере градостроительной деятельности могут быть стремления ограничить вредное воздействие хозяйственной деятельности на окружающую среду, улучшение экологической ситуации и т.п.

Необходимость расширения территории муниципального образования может быть также связана с экономической целесообразностью. Например, для успешного развития и функционирования муниципального образования необходимо построить крупный промышленный или сельскохозяйственные комплексы, или присоединить завод по изготовлению строительных материалов, который территориально размещается в другом муниципальном образовании.

См. Система муниципального управления / под ред. В.Б.Зотова. СПб., 2008. С.114.

Предложения об изменении границ муниципального образования хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта РФ. Учет мнения населения соответствующих территорий при изменении границ муниципального образования должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов РФ конкретной формы - местного референдума. Причем, согласно комментируемому Закону, инициатива населения об изменении границ муниципального образования должна реализоваться в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Соответственно, инициатива органов местного самоуправления и органов государственной власти об изменении границ муниципального образования должна оформляться решениями органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Процесс изменения границ муниципального образования включает в себя, как правило, следующие этапы:

выдвижение инициативы об изменении границ муниципального образования;

выявление мнения населения;

проведение голосования;

принятие закона субъекта РФ об изменении границ муниципального образования;

внесение изменений в устав муниципального образования;

внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований РФ.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет обязательность учета мнения населения по вопросам изменения границ муниципальных районов. Комментируемый Закон определяет, что изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного:

1) путем голосования, предусмотренного ч.3 ст.24 Закона;

2) либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст.25.1 Закона. В данном случае также обязательно учитывать мнение представительных органов соответствующих муниципальных районов.

Отдельные аспекты, связанные с изменением границ муниципальных образований, регламентированы положениями ч.2.1-2.3 комментируемой статьи:

1) часть 2.1 комментируемой статьи предусматривает, что изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям муниципальных округов, городских округов, осуществляется с согласия населения поселений, муниципальных округов и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений, муниципальных округов и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов;

2) в силу ч.2.2 комментируемой статьи изменение границ муниципальных и городских округов, влекущее отнесение территорий населенных пунктов, входящих в состав муниципальных и городских округов, к территориям поселений соответствующих муниципальных районов, осуществляется с согласия населения поселений, муниципальных и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений, муниципальных и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов;

3) из ч.2.3 комментируемой статьи следует, что изменение границ муниципальных и городских округов, влекущее отнесение территорий населенных пунктов, входящих в состав муниципальных и городских округов, к территориям других муниципальных и городских округов, осуществляется с согласия населения муниципальных и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных и городских округов.

3. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного ч.3 ст.24 Закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст.25.1 Закона, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.

4. Согласно ч.4 комментируемой статьи изменение границ муниципальных образований, не влекущее отнесения территорий населенных пунктов к территориям других муниципальных образований, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных образований.

В случае, если изменение границ поселений или внутригородских районов влечет изменение границ муниципальных районов или городских округов с внутригородским делением, такое изменение границ осуществляется также с учетом мнения населения соответствующих муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением, выраженного представительными органами муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением.

В соответствии с ч.4.1 комментируемой статьи изменение границ внутригородских районов осуществляется с учетом мнения населения каждого из внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением.

5. В соответствии с ч.5 комментируемой статьи уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно установленных Законом норм не является достаточным основанием для инициирования процедуры изменения границ поселений. Отметим, что Законом иных ограничений для инициирования такой процедуры не установлено.

Если численность населения сельских населенных пунктов уменьшилась более чем на 50% относительно установленных законом норм (в поселении, состоящем из одного сельского населенного пункта, численность должна составлять не менее 1000 человек, на территориях с высокой плотностью населения - не менее 3000 человек), а также по иным причинам, границы муниципальных образований могут быть изменены в порядке, установленном комментируемым Законом.

Комментарий к статье 13. Преобразование муниципальных образований

1. В комментируемой статье предусматривается возможность проведения преобразования муниципального образования. Для целей ее применения нужно учитывать, что согласно ч.3 ст.10 Закона при изменении границ между субъектами РФ требования комментируемой статьи не применяются. В этом случае изменение границ муниципальных образований, преобразование муниципальных образований, их упразднение, связанные с изменением границ между субъектами Российской Федерации, осуществляются в порядке, установленном законами субъектов РФ.

Под преобразованием муниципальных образований понимается процесс, протекающий в следующих формах (ч.1 комментируемой статьи):

1) объединение муниципальных образований;

2) разделение муниципальных образований;

3) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения;

4) изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения;

5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа;

6) изменение статуса городского поселения в связи с лишением его статуса городского округа;

7) изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа;

8) изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа;

9) изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением;

10) изменение статуса городского округа в связи с лишением его статуса городского округа с внутригородским делением;

11) присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением;

12) выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

Для целей применения как положений ч.1 комментируемой статьи, так и всей статьи в целом важно учесть два существенных аспекта, закрепленных в нормах ч.8 и ч.9 настоящей статьи:

1) преобразование муниципальных образований в случаях, предусмотренных частями 3, 3.3.1, 3.2, 3.3, 4-6_1 настоящей статьи, влечет создание вновь образованных муниципальных образований;

2) не допускается преобразование поселений, в результате которого муниципальный район будет состоять только из одного поселения.

Территориальная организация местного самоуправления подвержена определенной динамике. Любое муниципальное образование может быть в дальнейшем преобразовано или упразднено. В отличие от преобразования процесс упразднения муниципального образования предполагает утрату местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления (см. комментарий к ст.13.1 Закона). Создание, преобразование и упразднение муниципального образования непосредственно связано с процессом установления и изменения его границ (см. комментарий к ст.11, 12 Закона).

Преобразование муниципальных образований в Российской Федерации в современных условиях - процесс нередкий, при этом в связи с определенными трудностями при реализации полномочий органов местного самоуправления на определенной, достаточно небольшой территории (недостаточность финансов, трудовых ресурсов и пр.) - наиболее часто встречается преобразование в форме объединения муниципальных образований - поселений.

Так, например, можно указать на Закон Пермского края от 21 июня 2018 г. N 252-ПК "О преобразовании поселений, входящих в состав Усольского муниципального района, путем объединения с муниципальным образованием "Город Березники", Закон Московской области от 22 мая 2015 г. N 81/2015-ОЗ "О преобразовании городского округа Подольск, городского округа Климовск, городского поселения Львовский Подольского муниципального района, сельского поселения Дубровицкое Подольского муниципального района, сельского поселения Лаговское Подольского муниципального района и сельского поселения Стрелковское Подольского муниципального района, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования", Закон Астраханской области от 1 августа 2016 г. N 48/2016-ОЗ "О преобразовании муниципальных образований и административно-территориальных единиц "Ватаженский сельсовет", "Кривобузанский сельсовет" и "Село Караозек" и внесении изменений в Закон Астраханской области "Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом сельского, городского поселения, городского округа, муниципального района" и Закон Астраханской области "Об административно-территориальном устройстве Астраханской области" и др.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет перечень субъектов, которые могут выступать инициаторами преобразования муниципальных образований:

население муниципального образования;

органы местного самоуправления;

органы государственной власти субъектов РФ;

федеральные органы государственной власти.

Предложения о преобразовании муниципальных образований хотя бы одного из указанных субъектов должны быть рассмотрены в порядке, определенном законом субъекта РФ. Учет мнения населения по данному вопросу должен обеспечиваться путем определения в законах субъектов РФ конкретной формы - местного референдума.

При этом инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, установленным ч.4 ст.22 Закона, является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом. Законами субъектов РФ должны быть конкретизированы условия проведения таких референдумов. При этом федеральный закон не содержит требования о том, что условия проведения референдума по преобразованию муниципальных образований должны содержаться в законе субъекта РФ, устанавливающем порядок преобразования муниципальных образований. Данный вопрос рассматривался в судебных инстанциях (см., например, определение Верховного Суда РФ от 24 мая 2006 г. N 88-Г06-4).

3. Положения ч.3-4 комментируемой статьи посвящены аспектам объединения муниципальных образований. И особое внимание здесь следует обратить на необходимость учета мнения населения соответствующего муниципального образования в связи с указанным видом преобразования:

1) если объединение двух и более поселений не влечет изменения границ иных муниципальных образований, то это объединение осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений (ч.3 комментируемой статьи);

2) объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района (ч.3.1 комментируемой статьи). При этом объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, с городским округом осуществляется с согласия населения поселений, муниципального района и городского округа, выраженного представительным органом соответствующего поселения, муниципального района и городского округа. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования;

3) объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, осуществляется с согласия населения, выраженного представительными органами соответствующих поселений и муниципального района, и влечет наделение вновь образованного муниципального образования статусом муниципального округа (ч.3.1.1 комментируемой статьи). При этом, если население двух и более поселений не выразило в установленной форме своего согласия на объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, такое объединение не осуществляется. Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились, а также указанные поселения утрачивают статус муниципального образования;

4) объединение двух и более внутригородских районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения каждого из соответствующих внутригородских районов в соответствии с уставом внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного представительным органом городского округа с внутригородским делением (ч.3.2 комментируемой статьи);

5) объединение городских округов, объединение городского округа с муниципальным округом осуществляются с согласия населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных образований. Каждый из объединившихся городских округов, объединившиеся городской округ и муниципальный округ утрачивают статус муниципального образования (ч.3.3 комментируемой статьи);

6) если объединение двух и более муниципальных районов не влечет изменения границ иных муниципальных образований, то такое объединение осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов (ч.4 комментируемой статьи).

В качестве примера муниципальных актов, подтверждающих процесс преобразования в форме объединения муниципальных образований, можно указать на: Закон Белгородской области от 7 сентября 2007 г. N 137 "Об объединении поселений, входящих в состав муниципального района "Город Губкин и Губкинский район", и наделении вновь образованного муниципального образования статусом городского округа", Закон Белгородской области от 19 апреля 2018 г. N 259 "Об объединении всех поселений, входящих в состав муниципального района "Яковлевский район", и наделении вновь образованного муниципального образования статусом городского округа, и о внесении изменений в закон Белгородской области "Об установлении границ муниципальных образований и наделении их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района", Закон Волгоградской области от 4 апреля 2019 г. N 21-ОД "Об объединении Александровского сельского поселения и Ежовского сельского поселения, входящих в состав Киквидзенского муниципального района Волгоградской области, о внесении изменений в Закон Волгоградской области от 10 декабря 2004 г. N 967-ОД "Об установлении границ и наделении статусом Киквидзенского района и муниципальных образований в его составе" и Закон Волгоградской области от 18 ноября 2005 г. N 1120-ОД "Об установлении наименований органов местного самоуправления в Волгоградской области", Закон Волгоградской области от 4 апреля 2019 г. N 23-ОД "Об объединении городского поселения рабочий поселок Даниловка и Миусовского сельского поселения, входящих в состав Даниловского муниципального района Волгоградской области, о внесении изменений в Закон Волгоградской области от 22 декабря 2004 г. N 973-ОД "Об установлении границ и наделении статусом Даниловского района и муниципальных образований в его составе" и Закон Волгоградской области от 18 ноября 2005 г. N 1120-ОД "Об установлении наименований органов местного самоуправления в Волгоградской области", Закон Калининградской области от 30 марта 2018 г. N 157 "Об объединении поселений, входящих в состав муниципального образования "Нестеровский район", и организации местного самоуправления на объединенной территории", Закон Ярославской области от 13 июня 2018 г. N 22-з "Об объединении Нагорьевского, Пригородного и Рязанцевского сельских поселений, входящих в состав Переславского муниципального района, с городским округом город Переславль-Залесский и внесении изменений в Закон Ярославской области "О наименованиях, границах и статусе муниципальных образований Ярославской области" и др.

4. Положения ч.5-6.1 комментируемой статьи посвящены аспектам разделения муниципальных образований, среди которых необходимо выделить следующие особенности:

1) разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений. Такое согласие должно быть выражено либо путем голосования, предусмотренного ч.3 ст.24 Закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном ст.25.1 Закона (ч.5 комментируемой статьи);

2) разделение муниципального или городского округа, влекущее образование двух и более муниципальных или городских округов, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом соответствующего муниципального или городского округа (ч.5.1 комментируемой статьи);

3) разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района (ч.6 комментируемой статьи);

4) разделение внутригородского района, влекущее образование двух и более внутригородских районов, осуществляется с учетом мнения населения образуемых внутригородских районов в соответствии с уставом разделяемого внутригородского района и с согласия населения городского округа с внутригородским делением, выраженного его представительным органом (ч.6.1 комментируемой статьи).

В качестве примера актов, подтверждающих процесс преобразования в форме разделения муниципальных образований, можно указать на Закон Свердловской области от 9 июня 2008 г. N 28-ОЗ "О разделении Алапаевского муниципального образования и наделении муниципальных образований, образованных в результате этого разделения, статусом городского округа".

5. Самостоятельной формой преобразования муниципального образования является присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением. В силу ч.6.2 комментируемой статьи такое присоединение осуществляется с согласия населения данного поселения и городского округа с внутригородским делением в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения муниципального района, из состава которого исключается указанное поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований.

Поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта РФ статусом внутригородского района.

6. Выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением - еще одна из возможных форм преобразования муниципального образования. Согласно ч.6.3 комментируемой статьи выделение осуществляется с согласия населения городского округа с внутригородским делением и муниципального района, в состав которого будет входить указанная территория, в соответствии с их уставами, а также с учетом мнения населения внутригородского района в соответствии с его уставом.

Внутригородской район, выделяемый из городского округа с внутригородским делением, наделяется законом субъекта РФ статусом городского или сельского поселения.

7. Особой формой преобразования муниципального образования является изменение его статуса, которое регулируется положениями ч.7-7.3 комментируемой статьи. Оно характеризуется следующими особенностями:

1) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований (ч.7 комментируемой статьи);

2) изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующего городского округа в соответствии с его уставом и законом субъекта РФ.

Лишение муниципального образования статуса городского округа с внутригородским делением влечет за собой упразднение внутригородских районов (ч.7.1 комментируемой статьи);

3) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения осуществляются законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего поселения, выраженного представительным органом указанного муниципального образования (ч.7.2 комментируемой статьи);

4) изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа, изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом муниципального округа осуществляются законом субъекта РФ с учетом мнения населения соответствующего муниципального или городского округа, выраженного представительным органом указанного муниципального или городского округа (ч.7.3 комментируемой статьи).

8. В силу п.3.3 ч.1 ст.11 Закона в состав территории городского округа входят один или несколько городов и (или) иных городских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых проживает не менее двух третей населения городского округа, при этом в состав территории городского округа также могут входить территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, и территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского округа, размер которых не может превышать в два и более раза площадь территорий городов и (или) иных городских населенных пунктов, входящих в состав городского округа.

На территории городского округа плотность населения должна в пять и более раз превышать среднюю плотность населения в Российской Федерации.

Согласно ч.10 комментируемой статьи городские округа, которые в результате преобразований муниципальных образований перестают соответствовать требованиям к доле населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади территории городского округа либо к плотности населения на территории городского округа, которые предусмотрены ст.11 Закона (см. указанные выше нормы), подлежат наделению законом субъекта РФ статусом муниципального округа.

Комментарий к статье 13.1. Упразднение поселений

1. В комментируемой статье предусматривается возможность проведения процедуры упразднения муниципального образования. Под упразднением муниципального образования понимается утрата местным сообществом, на базе которого было создано муниципальное образование, способности к самостоятельному осуществлению местного самоуправления.

Часть 1 комментируемой статьи определяет, что упразднение поселений допускается только при соблюдении следующих условий:

а) поселение должно классифицироваться как территория с низкой плотностью сельского населения. Перечень субъектов РФ и их отдельных районов, относящихся к территориям с низкой плотностью населения, утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р. Например, к территориям с низкой плотностью населения отнесены Республика Саха (Якутия), в Приволжском федеральном округе: в Республике Марий Эл - Килемарский и Юринский районы, в Пермской области - Горнозаводский и Красновишерский районы;

б) поселение должно располагаться в труднодоступной местности;

в) поселение должно быть малочисленным: численность населения сельского поселения должна составлять не более 100 человек, обладающих избирательным правом;

г) жители поселения должны выразить желание об упразднении поселения, а именно сход граждан должен принять решение об упразднении поселения (в подобном малочисленном поселении не создается представительный орган муниципального образования, а его функции осуществляет сход граждан).

Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.

2. Часть 2 комментируемой статьи содержит перечень субъектов, которые могут выступать с инициативой об упразднении поселений:

население муниципального образования (данная инициатива оформляется решением, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении (см. комментарий к ст.25 Закона));

органы и должностные лица местного самоуправления (данная инициатива оформляется решением представительного органа муниципального района, на территории которого находится данное поселение);

органы государственной власти субъекта РФ (данная инициатива оформляется решением законодательного органа государственной власти субъекта РФ);

федеральные органы государственной власти (данная инициатива оформляется решением соответствующих федеральных органов государственной власти).

Упразднение поселений осуществляется только законом субъекта РФ, принимаемым законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Никакие другие органы и должностные лица государственной власти и органы и должностные лица местного самоуправления не вправе принимать решение об упразднении поселения.

Таким образом, процесс упразднения поселения представляет собой определенный процессуальный порядок производства и состоит из следующих этапов:

выдвижение инициативы об упразднении поселения (от населения поселения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ или федеральных органов государственной власти);

выявление мнения населения поселения (или на сходе жителей или через представительный орган поселения);

принятие закона субъекта РФ об упразднении поселения;

внесение изменений в устав муниципального района;

внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований.

3. В соответствии с ч.3 комментируемой статьи, упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Комментируемый Закон также накладывает некоторые ограничения на проведение процедуры упразднения муниципального образования. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

4. В Российской Федерации не редки случаи, когда возникает необходимость упразднения фактически нефункционирующих поселений. В этих целях ч.4 комментируемой статьи предусматривает, что если в поселении отсутствуют жители, обладающие избирательным правом, органы государственной власти субъекта РФ вправе принять решение об изменении административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит упразднение всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, с последующим упразднением поселения - также законом субъекта РФ.

Часть 4 комментируемой статьи также устанавливает, что территория упраздненного поселения на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории, на иных территориях в состав поселений, имеющих общую границу с упраздняемым поселением. Отнесение территории упраздненного поселения к территориям иных поселений осуществляется законом субъекта РФ с учетом мнения населения, выраженного представительными органами данных поселений.

Так, например, можно указать на Закон Иркутской области от 5 марта 2019 г. N 14-ОЗ "Об упразднении отдельных населенных пунктов Иркутской области и о внесении изменений в отдельные законы Иркутской области", Областной закон Ленинградской области от 16 октября 2017 г. N 63-оз "Об упразднении населенного пункта - поселка Совхоз "Ильич" Доможировского сельского поселения Лодейнопольского муниципального района Ленинградской области и о внесении изменения в областной закон "Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области и порядке его изменения", Закон Камчатского края от 2 октября 2017 г. N 142 "Об упразднении сельского поселения "село Кострома", Закон Тюменской области от 7 июня 2016 г. N 45 "Об упразднении деревни Метлякова Северо-Плетневского сельского поселения Юргинского муниципального района Тюменской области и внесении изменений в отдельные законы Тюменской области", Закон Брянской области от 28 сентября 2015 г. N 74-З "Об упразднении населенных пунктов Гордеевского района Брянской области".

Комментарий к статье 13.2. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях

1. В комментируемой статье предусматривается возможность создания на основе населенных пунктов на межселенных территориях вновь образованных поселений и закреплена процедура принятия такого решения. Кроме того, комментируемой статьей расширяется компетенция сходов граждан (см. комментарий к ст.25 Закона).

Под межселенной территорией комментируемый Закон понимает территорию муниципального района, находящуюся вне границ поселений. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет перечень субъектов, которые могут выступать инициаторами создания вновь образованных поселений на межселенных территориях:

население, проживающее в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях;

органы и должностные лица местного самоуправления;

органы государственной власти субъектов РФ;

федеральные органы государственной власти.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется только законом субъекта РФ, принимаемым законодательным (представительным) органом субъекта РФ. Никакие другие органы и должностные лица государственной власти, органы и должностные лица местного самоуправления не вправе принимать подобного решения.

2. Согласно ч.2 комментируемой статьи создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется только с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района.

В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Таким образом, процесс создания вновь образованного поселения на межселенной территории представляет собой определенный процессуальный порядок производства и состоит из следующих этапов:

выдвижение инициативы о создании вновь образованного поселения на межселенной территории;

выявление мнения населения, проживающего в данном населенном пункте (на сходе граждан);

выявление мнения населения муниципального района (через представительный орган муниципального района);

принятие закона субъекта РФ о создании вновь образованного поселения на межселенной территории;

внесение изменений в устав муниципального района;

внесение изменений в государственный реестр муниципальных образований.

Комментируемый Закон также накладывает некоторые ограничения на процедуру создания вновь образованного поселения на межселенной территории. Закон субъекта РФ о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в следующих случаях:

а) в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования;

б) в период кампании местного референдума.

Комментарий к главе 3. Вопросы местного значения

Комментарий к статье 14. Вопросы местного значения городского, сельского поселения

1. Правовые нормы, содержащиеся в гл.3 комментируемого Закона, развивают конституционные положения, закрепленные в ст.130 и 132. Часть 1 ст.130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Введя понятие вопросов местного значения, Конституция РФ закрепила основы компетенции местного самоуправления и в ст.132 предоставила органам местного самоуправления наиболее важные полномочия по их решению: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка. Та же статья устанавливает, что органы местного самоуправления решают иные вопросы местного значения, а также предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Сфере компетенции местного самоуправления посвящена также ст.4 Европейской хартии местного самоуправления.

Под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и комментируемым Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (см. ст.2 Закона).

Комментируемый Закон детально разграничивает вопросы местного значения по каждому уровню территориальной организации местного самоуправления, а также устанавливает полномочия органов местного самоуправления по их решению. Соответствующие вопросы местного значения подробнее регламентируются в отраслевом законодательстве.

2. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает перечень вопросов местного значения городского поселения.

Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Пункт 1 ч.1 комментируемой статьи определяет, что к вопросам местного значения городского поселения относится составление и рассмотрение проекта бюджета поселения, утверждение и исполнение бюджета поселения, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета поселения.

Данное положение корреспондирует ч.1 ст.132 Конституции РФ, в соответствии с которой органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.

В силу ст.15 БК РФ каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.

О бюджетных полномочиях муниципальных образований см. ст.9 БК РФ; см. также постановление Администрации МО "Городское поселение "Рабочий поселок Искателей" от 23 апреля 2014 г. N 233 "О порядке составления проекта местного бюджета на очередной финансовый год"; решение Совета местного самоуправления городского поселения Нарткала Урванского муниципального района КБР от 27 мая 2015 г. N 41/3 "Об утверждении Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городском поселении Нарткала Урванского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики в новой редакции" и др.

Местному бюджету посвящены ст.52, 53, 55, 63-65 и др. комментируемого Закона.

3. Пункт 2 ч.1 комментируемой статьи, определяющий, что к вопросам местного значения городского поселения относится установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения, соответствует положениям ч.1 ст.132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы. Согласно ст.12 НК РФ местными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований.

В соответствии с ч.10 ст.35 комментируемого Закона установление, изменение и отмена местных налогов и сборов находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов осуществляется в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.

Согласно п.1 ст.4 НК РФ исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях в пределах своей компетенции издают нормативные правовые акты, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

К местным налогам и сборам в настоящее время (см. ст.15 НК РФ) относятся:

1) земельный налог (гл.31 НК РФ). Плательщиками земельного налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками, признаваемыми объектом налогообложения в соответствии со ст.389 НК РФ, на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения, если НК РФ не установлено иное. В отношении земельных участков, входящих в имущество, составляющее паевой инвестиционный фонд, налогоплательщиками признаются управляющие компании. При этом налог уплачивается за счет имущества, составляющего этот паевой инвестиционный фонд.

Объектом налогообложения признаются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования, на территории которого введен налог.

В силу ст.387 НК РФ земельный налог устанавливается НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований. Устанавливая налог, представительные органы муниципальных образований определяют налоговые ставки в пределах, установленных гл.31 НК РФ. В отношении налогоплательщиков-организаций представительные органы муниципальных образований, устанавливая налог, определяют также порядок и сроки уплаты налога. При установлении налога нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут также устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения, включая установление размера не облагаемой налогом суммы для отдельных категорий налогоплательщиков (см., например, решение Бахчисарайского городского совета Республики Крым от 23 ноября 2018 г. N 1018 "Об установлении земельного налога на территории муниципального образования городское поселение Бахчисарай Бахчисарайского района Республики Крым", решение Совета городского поселения "Город Краснокаменск" муниципального района "Город Краснокаменск и Краснокаменский район" от 18 октября 2018 г. N 73 "Об установлении и введении в действие земельного налога на территории городского поселения "Город Краснокаменск", решение Совета депутатов муниципального образования Тосненское городское поселение Тосненского района Ленинградской области от 23 ноября 2017 г. N 118 "Об установлении и введении земельного налога на территории Тосненского городского поселения Тосненского района Ленинградской области", решение Совета депутатов г.Пушкино Пушкинского муниципального района МО от 27 октября 2016 г. N 162/28/3 "Об установлении земельного налога на территории городского поселения Пушкино" и др.);

2) налог на имущество физических лиц (гл.32 НК РФ). Плательщиками налога на имущество физических лиц признаются физические лица, обладающие правом собственности на имущество, признаваемое объектом налогообложения в соответствии со ст.401 НК РФ.

Объектом налогообложения признается расположенное в пределах муниципального образования следующее имущество: жилой дом; квартира, комната; гараж, машино-место; единый недвижимый комплекс; объект незавершенного строительства; иные здание, строение, сооружение, помещение.

Согласно ст.399 НК РФ налог на имущество физических лиц устанавливается НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований. Устанавливая налог, представительные органы муниципальных образований определяют налоговые ставки в пределах, установленных гл.32 НК РФ, и особенности определения налоговой базы в соответствии с данной главой. При установлении налога нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут также устанавливаться налоговые льготы, не предусмотренные гл.32 НК РФ, основания и порядок их применения налогоплательщиками (см., например, решение Совета депутатов муниципального образования Сланцевское городское поселение Сланцевского муниципального района Ленинградской области от 24 ноября 2015 г. N 118-гсд "О налоге на имущество физических лиц на территории Сланцевского городского поселения", решение Совета депутатов муниципального образования Ульяновское городское поселение Тосненского района Ленинградской области от 17 ноября 2015 г. N 54 "Об установлении налога на имущество физических лиц на территории Ульяновского городского поселения Тосненского района Ленинградской области", решение Совета депутатов городского поселения Лотошино Лотошинского муниципального района МО от 14 ноября 2014 г. N 96/14 "Об утверждении Положения о налоге на имущество физических лиц на территории городского поселения Лотошино" и др.);

3) торговый сбор (гл.33 НК РФ). Плательщиками торгового сбора признаются организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие виды предпринимательской деятельности на территории муниципального образования, в отношении которых нормативным правовым актом этого муниципального образования установлен указанный сбор, с использованием объектов движимого и (или) недвижимого имущества на территории этого муниципального образования.

Объектом обложения сбором признается использование объекта движимого или недвижимого имущества (объект осуществления торговли) для осуществления плательщиком сбора вида предпринимательской деятельности, в отношении которого установлен сбор, хотя бы один раз в течение квартала.

Виды предпринимательской деятельности, в отношении которых устанавливается сбор, закреплены в ст.413 НК РФ.

Торговый сбор устанавливается НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований. Устанавливая сбор, представительные органы муниципальных образований определяют ставку сбора в пределах, установленных гл.33 НК РФ. Нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут также устанавливаться льготы, основания и порядок их применения.

Не могут устанавливаться местные налоги и сборы, не предусмотренные НК РФ (п.6 ст.12 НК РФ).

4. К вопросам местного значения городского поселения согласно п.3 ч.1 комментируемой статьи относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения.

В соответствии с ч.1 ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Праву муниципальной собственности посвящена ст.215 ГК РФ. Согласно п.1 ст.215 ГК РФ муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Статья 125 ГК РФ устанавливает, что от имени муниципальных образований своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде могут органы местного самоуправления. В случаях и порядке, установленных нормативными правовыми актами, участвовать в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, от имени муниципального образования по специальному поручению органов местного самоуправления могут также юридические лица и граждане.

В соответствии с ч.10 ст.35 комментируемого Закона определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности; определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения поселений и муниципальных районов, разграничивается положениями ст.50 комментируемого Закона.

О владении, пользовании и распоряжении муниципальным имуществом см. также ст.51 Закона; решение Совета депутатов поселения Внуковское в г.Москве от 18 декабря 2014 г. N 3/18 "Об утверждении Положения о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения Внуковское в городе Москве"; решение Совета депутатов городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района МО от 18 мая 2016 г. N 278/28 "Об утверждении Положения об аренде имущества, находящегося в собственности городского поселения Красногорск"; решение Совета депутатов городского поселения Можайск Можайского муниципального района МО от 28 апреля 2016 г. N 188/49 "Об утверждении Положения о порядке и условиях приватизации муниципального имущества, находящегося в собственности городского поселения Можайск Можайского муниципального района Московской области"; решение Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района МО от 30 декабря 2014 г. N 5/9 "Об утверждении Положения о порядке сдачи в аренду имущества, находящегося в собственности муниципального образования городское поселение Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области"; решение Совета депутатов г.Серпухова МО от 16 марта 2016 г. N 87/9 "Об утверждении Положения о порядке передачи в залог имущества, находящегося в собственности муниципального образования "Город Серпухов Московской области"; постановление администрации муниципального образования Лодейнопольский муниципальный район Ленинградской области от 25 апреля 2016 г. N 433 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков на торгах" и др.

5. Из положений п.4 ч.1 комментируемой статьи следует, что городское поселение самостоятельно решает вопросы, связанные с организацией в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством РФ.

Дополнительно в п.4.1 ч.1 комментируемой статьи закреплено, что к вопросам местного значения городского поселения относится осуществление в ценовых зонах теплоснабжения муниципального контроля за выполнением единой теплоснабжающей организацией мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения, необходимых для развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения и определенных для нее в схеме теплоснабжения в пределах полномочий, установленных Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении".

В отношении электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в настоящее время применяются Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утв. постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. N 354.

Определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, выполнение работ (за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами) находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (ч.10 ст.35 комментируемого Закона).

Что касается законодательного регулирования рассматриваемых вопросов местного значения, то на федеральном уровне оно осуществляется в рамках отдельных специально принятых для этого федеральных законов.

Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" регулирует отношения по энергосбережению и повышению энергетической эффективности. В силу ст.8 данного закона к полномочиям органов местного самоуправления в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности относятся:

1) разработка и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

2) установление требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности организаций коммунального комплекса, цены (тарифы) на товары, услуги которых подлежат установлению органами местного самоуправления;

3) информационное обеспечение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, определенных в качестве обязательных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также предусмотренных соответствующей муниципальной программой в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

4) координация мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и контроль за их проведением муниципальными учреждениями, муниципальными унитарными предприятиями;

5) осуществление иных полномочий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, отнесенных указанным законом, другими федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации и направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов. В ст.7 данного закона, посвященной региональным системам газоснабжения и газораспределительным системам, закреплено, что организация газоснабжения населения является полномочием органов местного самоуправления городских поселений, городских округов и осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами. При этом организация газоснабжения поселений в границах муниципального района, а также организация газоснабжения населения сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, и межселенной территории является полномочием органов местного самоуправления муниципального района и осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами.

В силу ст.8.1 Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, городских округов по организации газоснабжения населения на соответствующих территориях относятся:

подготовка населения к использованию газа в соответствии с межрегиональными и региональными программами газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций;

согласование схем расположения объектов газоснабжения, используемых для обеспечения населения газом.

Указанные полномочия органов местного самоуправления на территории сельского поселения и межселенной территории реализуются органами местного самоуправления муниципального района, в состав которого входят сельское поселение и (или) межселенная территория, если иное не установлено законом субъекта РФ.

Дополнительно обратим внимание, что полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя по организации газоснабжения населения на внутригородских территориях указанных городов федерального значения в случае, если организация газоснабжения населения определена как вопрос местного значения, устанавливаются законами этих субъектов РФ исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства и с учетом положений Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации".

Правила поставки газа для обеспечения коммунально-бытовых нужд граждан утверждены постановлением Правительства РФ от 21 июля 2008 г. N 549.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" устанавливает правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций.

В частности, согласно ч.1 ст.6 данного закона к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях относятся:

1) организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств;

2) рассмотрение обращений потребителей по вопросам надежности теплоснабжения в порядке, установленном правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством РФ;

3) реализация предусмотренных указанным законом полномочий в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения;

4) выполнение требований, установленных правилами оценки готовности поселений, городских округов к отопительному периоду, и контроль за готовностью теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, отдельных категорий потребителей к отопительному периоду;

5) в случаях, установленных Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении", согласование вывода источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации;

6) утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее пятисот тысяч человек, в том числе присвоение статуса единой теплоснабжающей организации;

7) согласование инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, за исключением таких программ, которые согласовываются в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике;

8) осуществление в ценовых зонах теплоснабжения после окончания переходного периода муниципального контроля за выполнением единой теплоснабжающей организацией мероприятий по строительству, реконструкции и модернизации объектов теплоснабжения, необходимых для развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения, определенных для нее в схеме теплоснабжения;

9) рассмотрение разногласий, возникающих между единой теплоснабжающей организацией и потребителем тепловой энергии при определении в договоре теплоснабжения значений параметров качества теплоснабжения и (или) параметров, отражающих допустимые перерывы в теплоснабжении, в ценовых зонах теплоснабжения, в порядке обязательного досудебного урегулирования споров и определение значений таких параметров, рекомендуемых для включения в договор теплоснабжения;

10) направление в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, для утверждения проекта схемы теплоснабжения или проекта актуализированной схемы теплоснабжения поселения, городского округа с численностью населения пятьсот тысяч человек и более, разработанных в соответствии с требованиями к схемам теплоснабжения, порядку их разработки, утверждения и актуализации;

11) осуществление иных полномочий, установленных Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении".

При этом следует учесть, что перечисленные полномочия органов местного самоуправления на территории сельского поселения реализуются органами местного самоуправления муниципального района, на территории которого расположено сельское поселение, если иное не установлено законом субъекта РФ.

Полномочия органов местного самоуправления городов федерального значения по организации теплоснабжения на внутригородских территориях определяются законами указанных субъектов РФ исходя из необходимости сохранения единства городских хозяйств с учетом положений Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении".

Необходимо отметить и тот факт, что согласно ст.6.1 указанного закона полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в сфере теплоснабжения, установленные данным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ч.1.2 ст.17 комментируемого Закона.

Правовую основу для регулирования отношений в сфере водоснабжения и водоотведения создает Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении". Полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов в сфере водоснабжения и водоотведения установлены в ст.6 указанного закона. Так, к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, городских округов по организации водоснабжения и водоотведения на соответствующих территориях относятся:

1) организация водоснабжения населения, в том числе принятие мер по организации водоснабжения населения и (или) водоотведения в случае невозможности исполнения организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, своих обязательств либо в случае отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств;

2) определение для централизованной системы холодного водоснабжения и (или) водоотведения поселения, городского округа гарантирующей организации;

3) согласование вывода объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения в ремонт и из эксплуатации;

4) утверждение схем водоснабжения и водоотведения поселений, городских округов;

5) утверждение технических заданий на разработку инвестиционных программ;

6) согласование инвестиционных программ;

7) принятие решений о порядке и сроках прекращения горячего водоснабжения с использованием открытых систем теплоснабжения (горячего водоснабжения) и об организации перевода абонентов, объекты капитального строительства которых подключены (технологически присоединены) к таким системам, на иную систему горячего водоснабжения в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении";

8) заключение соглашений об условиях осуществления регулируемой деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении";

9) установление нормативов состава сточных вод;

10) иные полномочия, установленные Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".

Перечисленные полномочия органов местного самоуправления на территории сельского поселения осуществляются органами местного самоуправления муниципального района, на территории которого расположено сельское поселение, если иное не установлено законом субъекта РФ. Полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения по организации водоснабжения населения и водоотведения на территориях этих образований определяются законами субъектов РФ - городов федерального значения с учетом положений Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".

Также обратим внимание, что органы местного самоуправления в пределах их полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения вправе запрашивать у организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, информацию, необходимую для осуществления полномочий, установленных Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", а указанные организации обязаны предоставить запрашиваемую информацию.

В силу ст.6.1 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере водоснабжения и водоотведения, установленные данным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ч.1.2 ст.17 комментируемого Закона.

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.4, 4.1 ч.1 комментируемой статьи, укажем на следующие документы: решение Совета депутатов Ярцевского городского поселения Ярцевского района Смоленской области от 3 марта 2011 г. N 16 "Об утверждении Положения об организации электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения топливом населения муниципального образования Ярцевское городское поселение Ярцевского района Смоленской области"; постановление администрации МО "Городское поселение г.Осташков" от 19 августа 2013 г. N 567 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Организация в границах поселения электро-, газо-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и снабжения населения топливом на территории МО "Городское поселение г.Осташков"; постановление Брянской городской администрации от 22 декабря 2016 г. N 4517-п "Об утверждении административного регламента по исполнению муниципальной функции "Организация электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, водоотведения на территории города Брянска"; решение Курганской городской Думы от 16 апреля 2014 г. N 75 "Об утверждении Положения об организации электро-, тепло-, газо-, водоснабжения населения, водоотведения, снабжения топливом населения города Кургана"; решение Собрания депутатов города Троицка Челябинской области от 30 октября 2014 г. N 191 "Об утверждении Положения об организации на территории города Троицка электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом"; постановление администрации г.Дзержинска Нижегородской области от 25 декабря 2018 г. N 5247 "Об утверждении Порядка осуществления на территории города Дзержинска муниципального контроля за выполнением единой теплоснабжающей организацией мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения, необходимых для развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения и определенных для нее в схеме теплоснабжения в пределах полномочий, установленных Федеральным законом "О теплоснабжении"; постановление администрации города Магнитогорска Челябинской области от 19 октября 2018 г. N 12517-П "О реализации полномочий органа местного самоуправления по муниципальному контролю за выполнением единой теплоснабжающей организацией мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения, необходимых для развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения и определенных для нее в схеме теплоснабжения в пределах полномочий, установленных Федеральным законом "О теплоснабжении", на территории города Магнитогорска".

6. В силу п.5 ч.1 комментируемой статьи к вопросам местного значения городского поселения относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно ч.1 ст.13 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся:

1) осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения;

2) установление порядка осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения;

3) разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения;

4) принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования местного значения, участков указанных автомобильных дорог и о прекращении такого использования;

5) принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, и о прекращении такого использования;

6) установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;

7) установление размера платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;

8) определение методики расчета и максимального размера платы за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования местного значения, платным участкам указанных автомобильных дорог, за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;

9) утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения;

10) осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения;

11) определение размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам местного значения;

12) установление стоимости и перечня услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования местного значения;

13) использование автомобильных дорог при организации и проведении мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке в соответствии с законодательством Российской Федерации, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций на автомобильных дорогах в соответствии с законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

14) информационное обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего пользования местного значения;

15) утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели;

16) осуществление иных полномочий, отнесенных Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", другими федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям органов местного самоуправления.

Указанные полномочия в области дорожной деятельности реализуются органами местного самоуправления сельских поселений в случае закрепления законом субъекта РФ за сельскими поселениями вопроса осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов сельских поселений, а в случае отсутствия такого закрепления реализуются органами местного самоуправления муниципальных районов.

В соответствии с п.4 ст.6 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" к полномочиям органов местного самоуправления городского поселения в области обеспечения безопасности дорожного движения относятся осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения, ежегодное (до 1 июля года, следующего за отчетным) утверждение перечней аварийно-опасных участков дорог и разработка первоочередных мер, направленных на устранение причин и условий совершения дорожно-транспортных происшествий на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах населенных пунктов городского поселения при осуществлении дорожной деятельности, включая принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения в границах населенных пунктов городского поселения в целях обеспечения безопасности дорожного движения.

Существенным является положение о том, что полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.

Отдельно обратим внимание на решение такого вопроса местного значения, как обеспечение функционирования парковок (парковочных мест). Парковка (парковочное место) согласно п.21 ст.1 ГрК РФ - это специально обозначенное и при необходимости обустроенное и оборудованное место, являющееся в том числе частью автомобильной дороги и (или) примыкающее к проезжей части и (или) тротуару, обочине, эстакаде или мосту либо являющееся частью подэстакадных или подмостовых пространств, площадей и иных объектов улично-дорожной сети и предназначенное для организованной стоянки транспортных средств на платной основе или без взимания платы по решению собственника или иного владельца автомобильной дороги, собственника земельного участка. Аналогичное определение парковки (парковочного места) содержится также в ст.2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения".

В силу ст.21 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" мероприятия по организации дорожного движения, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест) в границах населенных пунктов, осуществляются в целях повышения безопасности дорожного движения и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, являющимися собственниками или иными владельцами автомобильных дорог. Парковки (парковочные места) в границах населенных пунктов создаются и используются в порядке, установленном Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Как уже отмечалось выше, в соответствии с п.3.1-3.3 ч.1 ст.13 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся:

принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, и о прекращении такого использования;

установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;

установление размера платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения.

В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", регулирующим общественные отношения, возникающие в процессе организации дорожного движения, а также при организации и осуществлении парковочной деятельности, к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и городских поселений в области организации дорожного движения относятся (см. ч.1 ст.7):

1) организация и мониторинг дорожного движения на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;

2) ведение реестра парковок общего пользования на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;

3) установка, замена, демонтаж и содержание технических средств организации дорожного движения на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;

4) осуществление иных полномочий, отнесенных настоящим Федеральным законом к полномочиям органов местного самоуправления.

При этом полномочия в области организации дорожного движения, установленные п.1-3 ч.1 ст.7 данного закона, осуществляются органами местного самоуправления сельских поселений в случае закрепления законом субъекта РФ за сельскими поселениями вопросов осуществления деятельности в области организации дорожного движения в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов сельских поселений, а в случае отсутствия такого закрепления осуществляются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

В субъектах РФ - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе полномочия органов местного самоуправления в области организации дорожного движения, предусмотренные Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", осуществляются органами государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, за исключением случаев, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя законами указанных субъектов РФ.

К вопросам местного значения городских поселений относится осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения. В ст.13.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" уточняется, что муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения осуществляется уполномоченным органом местного самоуправления в порядке, установленном муниципальными правовыми актами. При этом к отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.5 ч.1 комментируемой статьи, укажем на следующие документы: постановление администрации городского поселения Щелково МО от 14 апреля 2014 г. N 270-ап "Об утверждении Порядка размещения, демонтажа и перемещения некапитальных сооружений, предназначенных для хранения и стоянки автотранспорта на территории городского поселения Щелково"; постановление главы городского поселения Истра Истринского муниципального района МО от 18 марта 2014 г. N 15-П "Об утверждении Положения об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в городском поселении Истра"; решение Совета депутатов Краснослободского городского поселения Краснослободского муниципального района Республики Мордовия от 10 сентября 2013 г. N 19 "Об утверждении Порядка осуществления муниципального дорожного контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения в Краснослободском городском поселении"; постановление администрации городского поселения "Сосногорск" от 7 августа 2012 г. N 174 "Об ограничении движения большегрузного автомобильного транспорта на территории городского поселения "Сосногорск"; решение Совета депутатов МО "Городское поселение г.Осташков" от 28 августа 2013 г. N 441 "Об утверждении Положения об организации и местах расположения стоянок такси на территории муниципального образования "Городское поселение г.Осташков", решение муниципального Совета городского поселения Тутаев от 20 марта 2013 г. N 131 "Об утверждении Положения о муниципальном контроле за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов городского поселения Тутаев", постановление Администрации городского поселения "Рабочий поселок Ванино" Ванинского муниципального района от 20 июня 2018 г. N 308 "Об утверждении административного Регламента исполнения муниципальной функции "Контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения городского поселения "Рабочий поселок Ванино" Ванинского муниципального района Хабаровского края".

7. Пункт 6 ч.1 комментируемой статьи предполагает несколько направлений деятельности, предусмотренных в развитие положений ст.40 Конституции РФ, согласно которым органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище, а малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату в том числе из муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

К вопросам местного значения городского поселения относятся:

обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями;

организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда;

создание условий для жилищного строительства;

осуществление муниципального жилищного контроля;

осуществление иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.

Деятельность органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере базируется на положениях ЖК РФ. К полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся:

1) учет муниципального жилищного фонда;

2) установление размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

3) определение дохода граждан и постоянно проживающих совместно с ними членов их семей и стоимости подлежащего налогообложению их имущества в целях признания граждан нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования;

4) установление максимального размера дохода граждан и постоянно проживающих совместно с ними членов их семей и стоимости подлежащего налогообложению их имущества в целях признания граждан нуждающимися в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования;

5) ведение в установленном порядке учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма;

6) ведение учета граждан, нуждающихся в предоставлении жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования;

7) определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда;

8) предоставление в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда;

9) принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения;

10) согласование переустройства и перепланировки помещений в многоквартирном доме;

11) признание в установленном порядке жилых помещений муниципального жилищного фонда непригодными для проживания;

12) осуществление муниципального жилищного контроля;

13) определение порядка получения документа, подтверждающего принятие решения о согласовании или об отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки помещения в многоквартирном доме в соответствии с условиями и порядком переустройства и перепланировки помещений в многоквартирном доме;

14) информирование собственников помещений в многоквартирных домах о способах формирования фонда капитального ремонта, о порядке выбора способа формирования фонда капитального ремонта;

15) утверждение порядка и перечня случаев оказания на возвратной и (или) безвозвратной основе за счет средств местного бюджета дополнительной помощи при возникновении неотложной необходимости в проведении капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах;

16) иные вопросы, отнесенные к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений Конституцией РФ, ЖК РФ, другими федеральными законами, а также законами соответствующих субъектов РФ.

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.6 ч.1 комментируемой статьи, укажем на следующие документы: решение Совета депутатов городского поселения Раменское Раменского муниципального района МО от 19 октября 2017 г. N 11/5 "Об утверждении Положения о муниципальном жилищном контроле на территории городского поселения Раменское Раменского муниципального района", решение Совета депутатов городского поселения Икша Дмитровского муниципального района МО от 15 декабря 2017 г. N 401/55 "Об утверждении Положения о порядке предоставления жилых помещений гражданам в городском поселении Икша Дмитровского муниципального района Московской области", решение Совета депутатов городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района МО от 27 сентября 2006 г. N 96/12 "Об утверждении Положения о порядке предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда городского поселения Красногорск".

8. К вопросам местного значения городского поселения (см. п.7 ч.1 комментируемой статьи) относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения.

В соответствии со ст.11 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного городского поселения или одного городского округа устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего городского поселения или соответствующего городского округа.

Муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах одного сельского поселения, в границах двух и более поселений, находящихся в границах одного муниципального района, устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченным органом местного самоуправления муниципального района, в границах которого находятся указанные поселения.

Муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.

Межмуниципальные маршруты регулярных перевозок в границах субъектов РФ устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ.

О порядке установления, изменения и отмены муниципального маршрута регулярных перевозок, межмуниципального маршрута регулярных перевозок см. ст.12 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Порядок установления регулируемых тарифов на перевозки по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, смежным межрегиональным маршрутам регулярных перевозок регламентирован ст.15 названного закона.

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.7 ч.1 комментируемой статьи, укажем на постановление Администрации городского поселения "Город Вяземский" Вяземского муниципального района от 25 января 2016 г. N 53 "Об утверждении положения о регулярных перевозках пассажиров и багажа автобусами по муниципальным маршрутам в городском поселении "Город Вяземский" Вяземского муниципального района", постановление администрации муниципального образования "Городское поселение Морки" от 24 ноября 2015 г. N 407 "Об утверждении Положения об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории МО "Городское поселение Морки", решение Совета депутатов городского поселения Голицыно Одинцовского муниципального района МО от 27 мая 2014 г. N 6/5 "Об утверждении Положения о порядке предоставления транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения в городском поселении Голицыно Одинцовского муниципального района Московской области", постановление администрации Усть-Лабинского городского поселения Усть-Лабинского района от 16 декабря 2009 г. N 734 "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Усть-Лабинского городского поселения Усть-Лабинского района", постановление Администрации городского поселения "Город Амурск" Амурского муниципального района от 29 августа 2016 г. N 337 "Об утверждении Положения об организации транспортного обслуживания населения на территории городского поселения "Город Амурск", постановление администрации городского поселения г.Дубовка Дубовского муниципального района Волгоградской области от 14 ноября 2014 N 436 "Об утверждении Правил организации обслуживания населения пассажирским автомобильным транспортом на автобусных маршрутах городского поселения г.Дубовка" и др.

9. К вопросам местного значения городского поселения (см. п.7.1, 7.2 ч.1 комментируемой статьи) относится:

1) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;

2) создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов.

Основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма установлены Федеральным законом от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму". Правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности РФ определяются Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности". В целях оказания методической помощи уполномоченным органам власти в создании общего алгоритма действий по выявлению формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений, их предупреждению и действиям, направленным на ликвидацию их последствий, были разработаны соответствующие Методические рекомендации, утв. приказом Минрегиона России от 14 октября 2013 г. N 444.

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.7.1 и 7.2 ч.1 комментируемой статьи, укажем на постановление администрации МО "Городское поселение г.Осташков" от 28 мая 2015 г. N 225 "Об усилении мер по противодействию терроризму и экстремизму на территории МО "Городское поселение г.Осташков", постановление Администрации МО "Городское поселение "Рабочий поселок Искателей" от 19 февраля 2014 г. N 65 "О мерах по профилактике терроризма и экстремизма на территории МО "Городское поселение "Рабочий поселок Искателей", решение Совета депутатов Нязепетровского городского поселения Нязепетровского муниципального района Челябинской области от 28 мая 2008 г. N 166 "Об утверждении Положения "Об участии в профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма в границах Нязепетровского городского поселения", решение Совета депутатов муниципального образования городское поселение город Соль-Илецк Оренбургской области от 24 июля 2007 г. N 164 "Об утверждении Положения "О создании условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участия в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов на территории муниципального образования городское поселение г.Соль-Илецк".

10. Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения - еще одна из задач, отнесенных ч.1 (п.8) комментируемой статьи к вопросам местного значения городского поселения.

В соответствии со ст.11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" органы местного самоуправления самостоятельно:

1) осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также подготовку населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций;

2) принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организуют их проведение;

3) осуществляют информирование населения о чрезвычайных ситуациях;

4) осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

5) создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

6) организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживают общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаются за помощью к органам исполнительной власти субъектов РФ;

7) содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;

8) создают при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

9) вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

10) устанавливают местный уровень реагирования в порядке, установленном п.8 ст.4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";

11) участвуют в создании, эксплуатации и развитии системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112";

12) создают и поддерживают в постоянной готовности муниципальные системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях;

13) осуществляют сбор информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обмен такой информацией, обеспечивают, в том числе с использованием комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, своевременное оповещение населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций.

Органы местного самоуправления содействуют федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в предоставлении участков для установки и (или) в установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, а также в предоставлении имеющихся технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, выделении эфирного времени в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях и подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций. В субъектах РФ - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций определяются законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.8 ч.1 комментируемой статьи, укажем на постановление Совета депутатов Кропачевского городского поселения Ашинского муниципального района Челябинской области от 18 ноября 2005 г. N 57 "Об утверждении положения по участию в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории Кропачевского городского поселения", постановление Котовской городской Думы Котовского муниципального района Волгоградской области от 22 февраля 2006 г. N 37/10 "О привлечении граждан городского поселения г.Котово к выполнению социально значимых для поселения работ, работ по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций", постановление Главы городского поселения "Рабочий поселок Заветы Ильича" Советско-Гаванского муниципального района от 2 июня 2006 г. N 24 "Об утверждении Положения "О комиссии по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и обеспечению первичных мер пожарной безопасности в городском поселении "Рабочий поселок Заветы Ильича" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края".

11. Пункт 9 ч.1 комментируемой статьи относит к вопросам местного значения городского поселения обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.

Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" под первичными мерами пожарной безопасности понимает реализацию принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров.

Согласно ст.19 указанного закона к полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов, внутригородских районов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относятся:

создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях;

оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем;

организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре;

принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы;

включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

оказание содействия органам государственной власти субъектов РФ в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;

установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

К полномочиям органов местного самоуправления поселений, городских округов, внутригородских районов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся:

создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

оказание содействия органам государственной власти субъектов РФ в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;

установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов, внутригородских районов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.9 ч.1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов г.Зарайска МО от 22 октября 2015 г. N 6/39 "Об утверждении Положения об обеспечении первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального образования "Городское поселение Зарайск" Зарайского района Московской области", постановление администрации городского поселения "Г.Медынь" от 6 марта 2013 г. N 43 "Об утверждении Положения о первичных мерах пожарной безопасности на территории городского поселения "Город Медынь", решение Совета депутатов городского поселения Наро-Фоминск Наро-Фоминского муниципального района МО от 14 апреля 2009 г. N 8/42 "Об утверждении Положения об обеспечении первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов городского поселения Наро-Фоминск".

12. Пункт 10 ч.1 комментируемой статьи содержит, по сути, несколько вопросов местного значения, которые регулируются различными отраслевыми нормативными правовыми актами.

Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" в ст.6 устанавливает, что при градостроительном планировании развития территорий и поселений, их застройке должны определяться состав и структура объектов связи - сооружений связи, в том числе линейно-кабельных сооружений, отдельных помещений для размещения средств связи, а также необходимые мощности в инженерных инфраструктурах для обеспечения функционирования средств связи. Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов содействуют организациям связи, оказывающим универсальные услуги связи, в получении и (или) строительстве сооружений связи и помещений, предназначенных для оказания универсальных услуг связи.

В постановлении Правительства РФ от 9 июня 1995 г. N 578 "Об утверждении Правил охраны линий и сооружений связи Российской Федерации" органам местного самоуправления рекомендовано в пределах своих полномочий оказывать содействие предприятиям, учреждениям и организациям, в ведении которых находятся линии и сооружения связи, линии и сооружения радиофикации, в предупреждении повреждений этих линий и сооружений, а также в обеспечении обязательного выполнения всеми юридическими и физическими лицами требований Правил охраны линий и сооружений связи РФ.

Закрепляя предметы ведения органов местного самоуправления в области почтовой связи, Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ "О почтовой связи" (см. ст.8) установил, что органы местного самоуправления:

оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении на территории муниципального образования объектов почтовой связи, рассматривают предложения данных организаций о выделении нежилых помещений или строительстве зданий для размещения отделений почтовой связи и других объектов почтовой связи;

способствуют созданию и поддержанию устойчивой работы местных почтовых маршрутов, оказывают содействие операторам почтовой связи в доставке почтовых отправлений в труднодоступные населенные пункты в установленные контрольные сроки;

оказывают содействие организациям почтовой связи в размещении почтовых ящиков на территории муниципального образования, контролируют обеспечение организациями, эксплуатирующими жилые дома, собственниками жилых домов сохранности и поддержания в исправном состоянии абонентских почтовых шкафов и почтовых абонентских ящиков.

Органы местного самоуправления также вправе вносить в органы государственной власти субъектов РФ предложения о развитии сети почтовой связи на территории муниципального образования.

Что касается сферы общественного питания, торговли и бытового обслуживания, то органы местного самоуправления в пределах своих полномочий планируют развитие данной сферы, обеспечивают рациональное размещение сети розничной торговли и общественного питания на территории муниципального образования. Они организуют эксплуатацию объектов торгового, бытового обслуживания, общественного питания, находящихся в муниципальной собственности, обеспечивают закупку, хранение, переработку и продажу сельскохозяйственной продукции. Режим работы муниципальных организаций торговли, бытового обслуживания устанавливается органами местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (ч.2 ст.6) органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли. Указанное полномочие осуществляется органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в случае, если создание таких условий определено как вопрос местного значения законами этих субъектов РФ.

В ч.3 ст.17 указанного закона конкретизировано, что органы местного самоуправления создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, а именно:

1) предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки;

2) разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов;

3) принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности;

4) проводят анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей состояния торговли на территориях муниципальных образований и анализ эффективности применения мер по развитию торговой деятельности на этих территориях.

В соответствии с другими положениями Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" органы местного самоуправления разрабатывают и утверждают схему размещения нестационарных торговых объектов (ст.10), организуют ярмарки (ст.11), разрабатывают муниципальные программы развития торговли, учитывающие социально-экономические, экологические, культурные и другие особенности развития муниципальных образований (ст.18).

Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" также содержит антимонопольные требования к органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности (ст.15).

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.10 ч.1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов г.Серпухова МО от 30 ноября 2015 г. N 45/5 "Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории города Серпухова Московской области", постановление главы городского поселения Волоколамск Волоколамского муниципального района МО от 23 июня 2014 г. N 315 "Об утверждении Порядка предоставления мест для размещения объектов мелкорозничной торговли, общественного питания и правил торговли в дни проведения праздничных мероприятий на территории городского поселения Волоколамск", решение Совета депутатов городского поселения Шатура Шатурского муниципального района МО от 26 мая 2011 г. N 9/19 "Об утверждении Положения о порядке обеспечения жителей городского поселения Шатура услугами общественного питания", решение Совета депутатов городского поселения Истра Истринского муниципального района МО от 17 мая 2012 г. N 4/4 "Об утверждении Положения о создании условий для обеспечения жителей муниципального образования городское поселение Истра услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания".

13. К вопросам местного значения городского поселения относится организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения (см. п.11 ч.1 комментируемой статьи).

В соответствии с ч.2 ст.15 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле" органы местного самоуправления обеспечивают:

а) финансирование комплектования и обеспечения сохранности фондов муниципальных библиотек;

б) реализацию прав граждан на библиотечное обслуживание;

в) условия доступности для инвалидов муниципальных библиотек.

Органы местного самоуправления не вправе принимать решения и осуществлять действия, которые влекут ухудшение материально-технического обеспечения действующих библиотек, находящихся на бюджетном финансировании, их перевод в помещения, не соответствующие требованиям охраны труда, хранения библиотечных фондов и библиотечного обслуживания.

В силу ст.20 указанного закона органы местного самоуправления муниципального района могут присваивать ведущей межпоселенческой библиотеке статус центральной районной библиотеки.

Органы местного самоуправления городских округов могут присваивать ведущей универсальной библиотеке соответствующего городского округа статус центральной городской библиотеки.

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.11 ч.1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов городского поселения Руза Рузского муниципального района МО от 24 декабря 2009 г. N 35/7 "О принятии Положения об организации библиотечного обслуживания населения, комплектовании библиотечных фондов библиотек городского поселения Руза Рузского муниципального района Московской области", решение Совета депутатов городского поселения Талдом Талдомского муниципального района МО от 15 декабря 2008 г. N 01-04/42 "Об утверждении Положения об организации библиотечного обслуживания населения городского поселения Талдом".

14. В силу п.12 ч.1 комментируемой статьи к вопросам местного значения городского поселения отнесено создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры.

Полномочия органов местного самоуправления в области культуры определяются в соответствии с Законом РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-I "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (см., например, ст.30, 40 и др.).

Приказом Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ от 25 мая 2006 г. N 229 утверждены Методические указания по реализации вопросов местного значения в сфере культуры городских и сельских поселений, муниципальных районов и Методических рекомендаций по созданию условий для развития местного традиционного народного художественного творчества.

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.12 ч.1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов городского поселения Наро-Фоминск Наро-Фоминского муниципального района МО от 21 мая 2009 г. N 17/43 "Об утверждении Положения о создании условий для организации досуга и обеспечения жителей городского поселения Наро-Фоминск услугами организаций культуры", решение Совета депутатов городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района МО от 19 августа 2009 г. N 459/46 "Об утверждении Положения о создании условий для организации досуга и обеспечения жителей городского поселения Красногорск услугами организаций культуры", решение Совета депутатов городского поселения Шатура Шатурского муниципального района МО от 31 марта 2011 г. N 8/18 "Об утверждении Положения об организации досуга и обеспечении жителей городского поселения Шатура услугами организаций культуры".

15. Положениями п.13 и 13.1 ч.1 комментируемой статьи закреплены следующие вопросы местного значения городского поселения:

1) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;

2) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", который направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры. О полномочиях органов местного самоуправления в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия см. ст.9.3 и др. указанного закона.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере, обозначенной п.13.1 ч.1 комментируемой статьи, предусмотрены, но не регламентируются подробно Законом РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-I "Основы законодательства Российской Федерации о культуре".

Вопросы сохранения, возрождения и развития народных художественных промыслов регулируются Федеральным законом от 6 января 1999 г. N 7-ФЗ "О народных художественных промыслах". Однако данный закон не предусматривает полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере; см. по данному вопросу Методические рекомендации по организации работы органов местного самоуправления в решении вопросов создания условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, утвержденные приказом Минкультуры России от 25 мая 2006 г. N 229.

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.13 и 13.1 ч.1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов городского поселения Сергиев Посад МО от 16 апреля 2015 г. N 3-25/173-ГС "О принятии муниципального нормативного правового акта "Положение о порядке установки скульптурных памятников, мемориальных сооружений, памятников, мемориальных досок и других памятных знаков на территории городского поселения Сергиев Посад Сергиево-Посадского муниципального района Московской области", решение Совета депутатов городского поселения Озеры Озерского муниципального района МО от 22 января 2013 г. N 182/36 "Об утверждении Положения о сохранении, использовании и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского поселения Озеры, охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения городского поселения Озеры", постановление Главы администрации городского поселения "Г.Сосенский" от 16 января 2013 г. N 8 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги в сфере культуры "Организация досуга населения, поддержка и развитие народного художественного творчества", постановление главы городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района МО от 7 февраля 2008 г. N 07-ПГ "Об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) на территории города Люберцы", решение Совета депутатов городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района МО от 19 июня 2006 г. N 61/12 "Об утверждении Положения о создании условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в городе Люберцы", постановление Администрации города Покачи от 24 июля 2012 г. N 720 "Об утверждении Положения об организации и осуществлении мероприятий по развитию местного традиционного народного художественного творчества".

16. В состав вопросов местного значения городского поселения в силу п.14 ч.1 комментируемой статьи входят:

обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры, школьного спорта и массового спорта;

организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения.

Более детально обозначенные аспекты урегулированы нормами Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" (см. ст.9, ч.4 ст.38 и др.).

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.14 ч.1 комментируемой статьи, укажем на постановление администрации городского поселения Люберцы Люберецкого муниципального района МО от 22 ноября 2016 г. N 1281-ПА "Об утверждении муниципальной программы города Люберцы "Развитие физической культуры и массового спорта на территории города Люберцы", постановление администрации МО "Городское поселение г.Осташков" от 5 июня 2013 г. N 366 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Обеспечение условий для развития на территории муниципального образования "Городское поселение г.Осташков" физической культуры и массового спорта, организации проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального образования "Городское поселение г.Осташков", решение Совета депутатов городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района МО от 19 августа 2009 г. N 458/46 "Об утверждении Положения о порядке обеспечения условий для развития на территории городского поселения Красногорск физической культуры и массового спорта", решение Совета депутатов Нязепетровского городского поселения Нязепетровского муниципального района Челябинской области от 9 декабря 2008 г. N 198 "Об утверждении положения "Об обеспечении условий для развития на территории Нязепетровского городского поселения физической культуры и массового спорта".

17. В компетенцию городского поселения входит решение вопросов, связанных с созданием условий для массового отдыха жителей поселения, и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам (см. п.15 ч.1 комментируемой статьи).

Главный государственный санитарный врач РФ в постановлении от 17 мая 2001 г. N 14 "О введении в действие санитарных правил" (СанПиН 2.1.6.1032-01.2.1.6 "Атмосферный воздух и воздух закрытых помещений, санитарная охрана воздуха. Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест") установил, что к местам массового отдыха населения следует относить территории, выделенные в генпланах городов, схемах районной планировки и развития пригородной зоны, решениях органов местного самоуправления для организации курортных зон, размещения санаториев, домов отдыха, пансионатов, баз туризма, дачных и садово-огородных участков, организованного отдыха населения (городские пляжи, парки, спортивные базы и их сооружения на открытом воздухе).

Статья 6 ВК РФ устанавливает правовой режим водных объектов общего пользования.

Так, например, решением Совета депутатов городского поселения Мытищи Мытищинского муниципального района МО от 10 ноября 2006 N 15/1 утверждено Положение о муниципальных зонах массового отдыха городского поселения Мытищи.

18. Формирование архивных фондов поселения - еще один из перечня вопросов местного значения, отнесенных п.17 ч.1 комментируемой статьи к компетенции городского поселения.

Под архивным фондом в Федеральном законе от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" понимается совокупность архивных документов, исторически или логически связанных между собой.

К полномочиям муниципального образования в сфере архивного дела относятся (см. ч.3 ст.4 указанного закона):

а) хранение, комплектование (формирование), учет и использование архивных документов и архивных фондов:

органов местного самоуправления, муниципальных архивов, музеев, библиотек;

муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и муниципальных учреждений;

б) решение вопросов о передаче архивных документов, находящихся в муниципальной собственности, в собственность РФ, субъектов РФ, иных муниципальных образований.

Органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов и внутригородских районов осуществляют деятельность в сфере архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным комментируемым Законом.

Законом орган местного самоуправления муниципального района, городского округа может наделяться отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования, с передачей необходимых для осуществления данных полномочий материально-технических и финансовых средств.

К муниципальной собственности согласно ст.8 Федерального закона от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" относятся архивные документы:

а) органов местного самоуправления и муниципальных организаций;

б) хранящиеся в муниципальных архивах, музеях и библиотеках (за исключением архивных документов, переданных в эти архивы, музеи и библиотеки на основании договора хранения без передачи их в собственность).

При этом разграничение собственности между муниципальными образованиями, муниципальным образованием и субъектом РФ на архивные документы, созданные до образования, объединения, разделения или изменения статуса муниципальных образований и хранящиеся в муниципальных архивах, должно осуществляться в соответствии с законодательством субъекта РФ.

Архивные документы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, не подлежат приватизации, не могут быть объектом продажи, мены, дарения, а также иных сделок, могущих привести к их отчуждению, если иное не предусмотрено международным договором РФ или федеральными законами.

Управление архивным делом в муниципальных образованиях осуществляют органы местного самоуправления (см. ч.4 ст.14 Федерального закона от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации"). В силу ч.3 ст.15 указанного закона муниципальные (за исключением структурных подразделений органов местного самоуправления) архивы вправе осуществлять приносящую доход деятельность постольку, поскольку это предусмотрено их учредительными документами, служит и соответствует достижению целей, ради которых они созданы, а также покрывать свои расходы за счет иных поступлений, разрешенных законодательством РФ.

Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе документов по личному составу, в течение сроков их хранения, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ.

В Федеральном законе от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" также предусмотрены обязанности органов местного самоуправления по комплектованию архива (см. гл.5).

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.17 ч.1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов городского поселения Запрудня Талдомского района МО от 28 апреля 2016 г. N 21 "О принятии Порядка формирования архивных фондов городского поселения Запрудня Талдомского района Московской области", постановление главы городского поселения Запрудня Талдомского района МО от 17 марта 2016 г. N 77 "Об утверждении Положения об архиве администрации городского поселения Запрудня Талдомского района Московской области".

19. В силу п.18 ч.1 комментируемой статьи городское поселение самостоятельно в решении вопросов, связанных с участием в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов.

О выявлении конституционно-правового смысла п.18 ч.1 комментируемой статьи см. постановление Конституционного Суда РФ от 26 апреля 2016 г. N 13-П.

Накопление отходов согласно Федеральному закону от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" представляет собой складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения.

Транспортирование отходов в свою очередь представляет собой перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах.

Что же касается понятия твердых коммунальных отходов, то к ним следует относить отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

В силу п.1 ст.8 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений в области обращения с отходами относятся:

создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах;

определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов;

организация экологического воспитания и формирование экологической культуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

Стоит также учитывать, что в силу ст.8.1 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области обращения с отходами, установленные настоящим Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ч.1.2 ст.17 комментируемого Закона.

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.18 ч.1 комментируемой статьи, укажем на следующие документы: постановление Администрации городского поселения "Город Вяземский" Вяземского муниципального района от 15 января 2019 г. N 8 "О создании мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и утверждении Порядка создания и ведения реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территории городского поселения "Город Вяземский", постановление Администрации Николаевского муниципального района от 18 декабря 2018 г. N 681-па "О перечне мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территории городского поселения "Город Николаевск-на-Амуре" Николаевского муниципального района со сроком складирования отходов не более одиннадцати месяцев в целях их дальнейшей обработки, утилизации, обезвреживания, размещения", постановление администрации Пестяковского муниципального района от 22 августа 2018 г. N 330 "О порядке определения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территории Пестяковского городского поселения", постановление администрации Верхнеландеховского муниципального района от 4 июня 2018 г. N 230-п "Об утверждении порядка определения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территории Верхнеландеховского городского поселения", постановление Главы администрации городского поселения "Г.Мосальск" от 21 декабря 2018 г. N 241 "Об утверждении Правил обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведения их реестра на территории муниципального образования городского поселения "Город Мосальск", постановление Администрации муниципального образования - Кадомский муниципальный район Рязанской области от 5 февраля 2019 г. N 40-п "Об утверждении реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов в муниципальном образовании - Кадомское городское поселение Кадомского муниципального района Рязанской области", постановление Администрации МО "Городское поселение "Рабочий поселок Искателей" от 6 декабря 2018 г. N 435 "Об утверждении Реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, расположенных на территории МО "Городское поселение "Рабочий поселок Искателей", постановление Главы администрации городского поселения "Г.Жиздра" от 22 февраля 2019 г. N 32 "Об утверждении реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, расположенных на территории городского поселения "Город Жиздра".

20. Городское поселение уполномочено (см. п.19 ч.1 комментируемой статьи) на решение таких вопросов, как:

утверждение правил благоустройства территории поселения;

осуществление контроля за их соблюдением правил благоустройства территории поселения;

организация благоустройства территории поселения в соответствии с правилами правил благоустройства территории поселения;

организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Подробнее обо всех аспектах, касающихся содержания правил благоустройства территории муниципального образования, см. комментарий к ст.45.1 Закона.

В качестве примера реализации полномочий, предусмотренных п.19 ч.1 комментируемой статьи, укажем на следующие документы: решение городской Думы городского поселения "Г.Киров" от 21 марта 2019 г. N 193 "Об утверждении Правил благоустройства территорий городского поселения "Город Киров", решение городской Думы городского поселения "Г.Людиново" от 5 февраля 2019 г. N 07-р "Об утверждении Правил благоустройства и содержания территорий муниципального образования городское поселение "Город Людиново", решение Совета депутатов городского поселения Кубинка Одинцовского муниципального района МО от 28 сентября 2018 г. N 1/93 "Об утверждении Правил благоустройства территории городского поселения Кубинка Одинцовского муниципального района Московской области", постановление администрации г.Чаплыгина Липецкой области от 15 января 2018 г. N 9 "Об утверждении Порядка осуществления контроля за соблюдением Правил благоустройства территории городского поселения город Чаплыгин Липецкой области", постановление главы администрации городского поселения г.Грязи Грязинского муниципального района Липецкой области от 15 февраля 2016 г. N 135 "Об утверждении Порядка осуществления контроля за соблюдением Правил благоустройства территорий города Грязи", решение городской Думы городского поселения "Г.Людиново" от 14 апреля 2011 г. N 114-р "Об утверждении Положения "О муниципальном лесном контроле за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов на территории муниципального образования городское поселение "Город Людиново", решение Совета депутатов Юрюзанского городского поселения Катав-Ивановского муниципального района Челябинской области от 29 июля 2011 г. N 107 "О порядке использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов и насаждений, расположенных на землях муниципального образования "Юрюзанское городское поселение", решение Совета депутатов Каслинского городского поселения Каслинского муниципального района Челябинской области от 7 июля 2006 г. N 114 "Об утверждении Порядка ведения лесного хозяйства, использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях Каслинского городского поселения".

21. В состав вопросов местного значения городского поселения (п.20 ч.1 комментируемой статьи) включаются следующие вопросы:

1) утверждение генеральных планов поселения;

2) утверждение правил землепользования и застройки;

3) утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории;

4) выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ, иными федеральными законами);

5) выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения;

6) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;

7) резервирование земель и изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд;

8) осуществление муниципального земельного контроля в границах поселения;

9) осуществление в случаях, предусмотренных ГрК РФ, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений;

10) направление уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома (далее - уведомление о планируемом строительстве) параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, уведомления о соответствии или несоответствии построенных или реконструированных объектах индивидуального жилищного строительства или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности при строительстве или реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства или садовых домов на земельных участках, расположенных на территориях поселений;

11) принятие в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам объектов капитального строительства, установленными федеральными законами (далее - приведение в соответствие с установленными требованиями), решения об изъятии земельного участка, не используемого по целевому назначению или используемого с нарушением законодательства Российской Федерации, осуществление сноса самовольной постройки или ее приведения в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных ГрК РФ.

В силу ч.1 ст.8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся:

1) подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений (см. ст.18, 23-26 и др. ГрК РФ; решение Совета Усть-Джегутинского городского поселения Карачаево-Черкесской Республики от 15 июля 2011 г. N 355-111 "Об утверждении Положения о составе, порядке подготовки документов территориального планирования (генерального плана) Усть-Джегутинского городского поселения и подготовки изменений и внесения их в документы территориального планирования", решение Совета депутатов Краснослободского городского поселения Краснослободского муниципального района Республики Мордовия от 28 апреля 2011 г. N 6 "Об утверждении Положения, состава и порядка деятельности согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования Краснослободского городского поселения");

2) утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений (см. ст.29.4 ГрК РФ; решение Совета депутатов городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района МО от 15 ноября 2017 г. N 386/74 "Об утверждении местных нормативов градостроительного проектирования городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района Московской области", постановление Администрации городского поселения Рузаевка Рузаевского муниципального района Республики Мордовия от 19 декабря 2016 г. N 928 "Об утверждении Положения о порядке подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования городского поселения Рузаевка", постановление Администрации городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района от 27 ноября 2014 г. N 889 "Об утверждении Положения о составе, порядке подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края");

3) утверждение правил землепользования и застройки поселений (см. ст.30-33 ГрК РФ; решение Совета народных депутатов муниципального образования городское поселение г.Киржач от 27 февраля 2018 г. N 37/272 "Об утверждении правил землепользования и застройки города Киржач Киржачского района Владимирской области", решение Совета депутатов Маловишерского городского поселения от 26 апреля 2018 г. N 159 "Об утверждении Правил землепользования и застройки Маловишерского городского поселения", решение Совета депутатов городского поселения Ступино Ступинского муниципального района МО от 21 ноября 2013 г. N 458/51 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области", решение Совета депутатов городского поселения Егорьевск Егорьевского муниципального района МО от 24 мая 2012 г. N 38/5 "Об утверждении Правил землепользования и застройки части территории городского поселения Егорьевск Егорьевского муниципального района Московской области");

4) утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных ГрК РФ (см. гл.5 ГрК РФ);

5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений (см. ст.51, 52, 55 ГрК РФ; постановление главы городского поселения Луховицы Луховицкого муниципального района МО от 12 марта 2009 г. N 59-П "О порядке выдачи разрешений на строительство и на ввод в эксплуатацию объектов строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, объектов индивидуального жилищного строительства, осуществляемые юридическими и физическими лицами на территории городского поселения Луховицы Луховицкого муниципального района Московской области");

6) направление уведомлений, предусмотренных п.2 ч.7, п.3 ч.8 ст.51.1 и п.5 ч.19 ст.55 ГрК РФ, при осуществлении строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов на земельных участках, расположенных на территориях поселений (см., например, постановление Администрации местного самоуправления Моздокского городского поселения Моздокского района от 26 февраля 2019 г. N 205 "Об утверждении Административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Предоставление Уведомления о соответствии указанных в Уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, либо Уведомления о несоответствии указанных в Уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке", постановление Администрации городского поселения "Рабочий поселок Ванино" Ванинского муниципального района от 25 декабря 2018 г. N 649 "Об утверждении административного Регламента предоставления администрацией городского поселения "Рабочий поселок Ванино" Ванинского муниципального района Хабаровского края муниципальной услуги "Выдача уведомления о соответствии (несоответствии) указанных в уведомлении о планируемом строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома и уведомления о соответствии (несоответствии) построенного или реконструированного объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности", постановление администрации рабочего поселка Кольцово от 28 января 2019 г. N 56 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги по выдаче уведомления о соответствии (несоответствии) указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке");

7) принятие решений о развитии застроенных территорий (см. ст.46.1-46.3 ГрК РФ) (см. постановление Местной администрации городского поселения Нарткала Урванского муниципального района КБР от 11 февраля 2016 г. N 97 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Заключение договора о развитии застроенной территории", решение Совета депутатов городского поселения Воскресенск Воскресенского муниципального района МО от 25 января 2013 г. N 434/64 "Об утверждении Положения о развитии застроенных территорий городского поселения Воскресенск Воскресенского муниципального района Московской области", решение Совета депутатов Вяземского городского поселения Вяземского района Смоленской области от 30 июля 2010 г. N 38 "Об утверждении Положения о развитии застроенных территорий в Вяземском городском поселении Вяземского района Смоленской области");

8) проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных ГрК РФ (см. ст.55.24 ГрК РФ; решение Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение Воскресенск" Воскресенского муниципального района МО от 28 марта 2014 г. N 595/82 "Об утверждении Порядка проведения осмотра зданий, сооружений в целях оценки их технического состояния и надлежащего технического обслуживания на территории городского поселения Воскресенск Воскресенского муниципального района Московской области", решение Совета депутатов городского поселения "Город Амурск" Амурского муниципального района от 18 октября 2016 г. N 245 "Об утверждении Порядка проведения осмотра зданий, сооружений, расположенных на территории городского поселения "Город Амурск", решение Думы городского поселения г.Дубовка Дубовского муниципального района Волгоградской области от 23 мая 2013 г. N 38/201 "Об утверждении Порядка проведения осмотров зданий, сооружений на территории городского поселения г.Дубовка Дубовского муниципального района Волгоградской области и выдачи рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений");

9) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений (см. ст.26 ГрК РФ, постановление Правительства РФ от 25 декабря 2015 г. N 1440 "Об утверждении требований к программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов", постановление Правительства РФ от 1 октября 2015 г. N 1050 "Об утверждении требований к программам комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов", постановление Правительства РФ от 14 июня 2013 г. N 502 "Об утверждении требований к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов", приказ Министерства транспорта РФ от 26 мая 2016 г. N 131 "Об утверждении порядка осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов", приказ Министерства экономического развития РФ от 29 марта 2016 г. N 181 "Об утверждении Порядка осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов", приказ Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 28 октября 2013 г. N 397/ГС "О порядке осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов", решение Совета местного самоуправления городского поселения Майский Майского муниципального района КБР от 30 декабря 2015 г. N 186 "Об утверждении Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городского поселения Майский Майского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики на период 2015-2030 годы", решение Совета Ударненского городского поселения Карачаево-Черкесской Республики от 18 апреля 2016 г. N 09 "Об утверждении муниципальной целевой программы "О комплексном развитии систем коммунальной инфраструктуры Ударненского городского поселения Прикубанского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики на 2016-2020 годы", решение Совета местного самоуправления городского поселения Чегем Чегемского муниципального района КБР от 14 августа 2018 г. N 100 "Об утверждении Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры городского поселения Чегем на 2018-2028 годы с перспективой до 2032 года", постановление администрации муниципального образования "Городское поселение Звенигово" от 3 августа 2016 г. N 343 "Об утверждении Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры муниципального образования "Городское поселение Звенигово" на 2016-2026 годы", постановление администрации муниципального образования "Судогодский район" Владимирской области от 19 января 2018 г. N 47 "Об утверждении Программы комплексного развития социальной инфраструктуры муниципального образования город Судогда городское поселение Судогодского района Владимирской области");

10) принятие решения о сносе самовольной постройки либо решения о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с предельными параметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории, или обязательными требованиями к параметрам объектов капитального строительства, установленными ГрК РФ, другими федеральными законами (приведение в соответствие с установленными требованиями), в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, осуществление сноса самовольной постройки или ее приведения в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных ГрК РФ (см. ст.222 ГК РФ; ст.55.32 ГрК РФ; решение Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района МО от 20 ноября 2018 г. N 7/66 "Об утверждении Положения о порядке выявления и сноса самовольных построек на территории городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области", решение Совета местного самоуправления городского поселения Залукокоаже Зольского муниципального района КБР от 18 июля 2018 г. N 22/4-6 "Об утверждении Положения о порядке освобождения самовольно занятых земельных участков, сноса самовольных построек и переноса иных объектов на территории городского поселения Залукокоаже Зольского муниципального района КБР", постановление администрации городского поселения г.Котово Котовского муниципального района Волгоградской области от 25 августа 2016 г. N 676 "Об утверждении Порядка выявления, пресечения самовольного строительства и принятия мер по сносу самовольных построек на территории городского поселения г.Котово", постановление администрации г.Грязи Грязинского района от 13 августа 2018 г. N 644 "Об утверждении Порядка о сносе самовольных построек на территории городского поселения г.Грязи").

22. Деятельность, предусмотренная в п.21 ч.1 комментируемой статьи, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 443-ФЗ "О федеральной информационной адресной системе и о внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В силу ч.3 ст.5 указанного закона органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, уполномоченные на присвоение адресов объектам адресации, если их законами не установлено, что данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, осуществляют следующие полномочия:

1) присваивают адреса объектам адресации, изменяют адреса объектов адресации, аннулируют их в соответствии с установленными Правительством РФ правилами присвоения, изменения, аннулирования адресов (см. постановление Правительства РФ от 19 ноября 2014 г. N 1221 "Об утверждении Правил присвоения, изменения и аннулирования адресов");

2) размещают, изменяют, аннулируют содержащиеся в государственном адресном реестре сведения об адресах в соответствии с порядком ведения государственного адресного реестра.

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.21 ч.1 комментируемой статьи, укажем на решение городской Думы городского поселения "Г.Киров" от 21 июня 2018 г. N 161 "Об утверждении Положения о порядке наименования (переименования) элементов улично-дорожной сети, расположенных в границах муниципального образования городское поселение "Город Киров", решение Совета депутатов городского поселения Павловский Посад Павлово-Посадского муниципального района МО от 22 мая 2014 г. N 32/5 "О порядке наименования, переименования элементов улично-дорожной сети, иных объектов, расположенных на территории городского поселения Павловский Посад Павлово-Посадского муниципального района Московской области", решение Совета депутатов городского поселения Наро-Фоминск Наро-Фоминского муниципального района МО от 22 июля 2010 г. N 5/11 "Об утверждении Положения о присвоении адресов объектам адресации, изменении, аннулировании адресов, присвоении наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, местного значения муниципального района), наименований элементам планировочной структуры в границах городского поселения Наро-Фоминск, изменении, аннулировании таких наименований, размещении информации в государственном адресном реестре".

23. В пределах установленных полномочий городское поселение обеспечивает организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения (п.22 ч.1 комментируемой статьи).

Основные вопросы организации ритуальных услуг и содержание мест захоронения регламентированы Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".

Согласно п.2 ст.25 указанного закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления. Законами субъектов РФ - городов федерального значения полномочия органов местного самоуправления, предусмотренные указанным законом, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ - городов федерального значения.

Полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ в области погребения и похоронного дела, установленные названным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном ч.1.2 ст.17 комментируемого Закона.

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.22 ч.1 комментируемой статьи, укажем на Решение Совета депутатов городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района МО от 25 марта 2016 г. N 237/48 "Об утверждении Положения о погребении и похоронном деле на территории городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района Московской области", решение Совета депутатов городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района МО от 20 августа 2008 г. N 307/35 "Об утверждении Положения об организации похоронного дела в городском поселении Красногорск".

24. К вопросам местного значения городского поселения в силу п.23 ч.1 комментируемой статьи относятся организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно ст.22 Федерального закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне", территориальная оборона - система осуществляемых в период действия военного положения мероприятий по охране и обороне военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды, по борьбе с диверсионно-разведывательными формированиями иностранных государств и незаконными вооруженными формированиями, по выявлению, предупреждению, пресечению, минимизации и (или) ликвидации последствий их диверсионной, разведывательной и террористической деятельности в целях создания благоприятных условий для функционирования указанных объектов и применения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и создаваемых на военное время специальных формирований.

Функции органов местного самоуправления в области территориальной обороны определяются Положением о территориальной обороне Российской Федерации.

В муниципальных образованиях, на территориях которых введено военное положение, с даты начала действия военного положения в порядке, определенном Президентом РФ, создаются межведомственные координирующие органы - штабы территориальной обороны. Деятельность штабов территориальной обороны регулируется федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами, принятыми в целях исполнения федерального законодательства в области обороны.

Полномочия органов местного самоуправления в области гражданской обороны определены в ч.2 ст.8 Федерального закона от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне". Органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований:

проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения;

проводят подготовку населения в области гражданской обороны;

создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию муниципальные системы оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны;

проводят мероприятия по подготовке к эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы;

проводят первоочередные мероприятия по поддержанию устойчивого функционирования организаций в военное время;

создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств (см. Положение об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утвержденное приказом МЧС России от 1 октября 2014 г. N 543);

обеспечивают своевременное оповещение населения, в том числе экстренное оповещение населения, об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;

в пределах своих полномочий создают и поддерживают в состоянии готовности силы и средства гражданской обороны, необходимые для решения вопросов местного значения;

определяют перечень организаций, обеспечивающих выполнение мероприятий местного уровня по гражданской обороне.

Полномочия органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера устанавливаются в ст.11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.23 ч.1 комментируемой статьи, укажем на постановление главы муниципального образования "Каменномостское городское поселение" Майкопского района от 16 марта 2009 г. N 24 "Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальном образовании "Каменномостское городское поселение", постановление главы городского поселения Мытищи Мытищинского муниципального района МО от 17 октября 2012 г. N 1713 "Об утверждении Положения о защите населения и территории городского поселения Мытищи от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", постановление Администрации городского поселения "Город Николаевск-на-Амуре" Николаевского муниципального района от 12 июля 2013 г. N 386 "Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в городском поселении "Город Николаевск-на-Амуре".

25. Пункт 24 ч.1 комментируемой статьи корреспондирует положениям Федерального закона от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей". В соответствии со ст.7 данного закона профессиональные аварийно-спасательные службы, профессиональные аварийно-спасательные формирования (за исключением профессиональных аварийно-спасательных служб, профессиональных аварийно-спасательных формирований, выполняющих горноспасательные работы) создаются в органах местного самоуправления по решению органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.24 ч.1 комментируемой статьи, укажем на постановление администрации Мариинского городского поселения от 15 марта 2013 г. N 63-П "О создании аварийно-спасательных служб и нештатных аварийно-спасательных формирований на территории Мариинского городского поселения", постановление Главы администрации городского поселения "Г.Кременки" от 25 февраля 2014 г. N 24-п "О создании, оснащении и поддержании в готовности нештатных аварийно-спасательных формирований на территории городского поселения "Город Кременки", постановление поселковой Управы городского поселения "П.Полотняный Завод" от 29 марта 2012 г. N 31 "О создании аварийно-спасательных формирований на территории городского поселения "Поселок Полотняный Завод", постановление администрации Мариинского городского поселения от 15 марта 2013 г. N 63-П "О создании аварийно-спасательных служб и нештатных аварийно-спасательных формирований на территории Мариинского городского поселения", постановление Администрации МО "Городское поселение "Рабочий поселок Искателей" от 10 февраля 2014 г. N 51 "О создании нештатных аварийно-спасательных служб (формирований) на территории МО "Городское поселение "Рабочий поселок Искателей".

26. Осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья также отнесено к вопросам местного значения городского поселения (см. п.26 ч.1 комментируемой статьи).

Согласно ч.3 ст.6 ВК РФ использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд (см., например, решение Совета депутатов городского поселения Талдом МО от 29 сентября 2016 г. N 49 "Об утверждении Положения по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья на территории муниципального образования городское поселение Талдом Талдомского муниципального района Московской области", постановление администрации городского поселения Солнечногорск Солнечногорского муниципального района МО от 30 апреля 2010 г. N 79 "Об утверждении правил охраны жизни людей на водных объектах общего пользования, расположенных на территории городского поселения Солнечногорск", решение Совета депутатов городского поселения Наро-Фоминск Наро-Фоминского муниципального района МО от 21 мая 2009 г. N 20/43 "Об утверждении Положения об осуществлении мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья в городском поселении Наро-Фоминск" и др.).

Согласно постановлению Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах" утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах осуществляется органом государственной власти субъекта РФ после их согласования с территориальным органом Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъекту РФ, Министерством природных ресурсов РФ и Министерством здравоохранения и социального развития РФ, а также с соответствующими федеральными органами исполнительной власти в случае, когда водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, предоставлены в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласование осуществляется в срок не более 1 месяца.

27. Пунктом 27 ч.1 комментируемой статьи закреплено, что к вопросам местного значения городского поселения относятся:

создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения,

осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения.

Полномочия органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере определены Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (см. ст.6, 20 и др.).

Стоит отметить, что на практике, как правило, решение вопросов, указанных в п.27 ч.1 комментируемой статьи, обеспечивается органами местного самоуправления муниципальных районов, в состав которых входят соответствующие городские поселения. Здесь можно указать на следующие акты: решение Думы Крестецкого муниципального района от 31 января 2014 г. N 324 "О принятии к осуществлению полномочий Крестецкого городского поселения по решению вопроса местного значения "создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения", решение Думы Лазовского муниципального района от 21 сентября 2005 г. N 175 "Об утверждении Положения о создании, развитии и обеспечении охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории Лазовского муниципального района", решение Думы Тернейского муниципального района Приморского края от 15 сентября 2005 г. N 165 "Об утверждении Положения о создании, развитии и обеспечении охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории Тернейского муниципального района", постановление администрации Палехского муниципального района от 24 февраля 2016 г. N 108-п "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения муниципального образования Палехское городское поселение", постановление Администрации городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района от 28 февраля 2013 г. N 138 "Об утверждении административного регламента исполнения муниципальной функции "Осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения", постановление администрации Приволжского муниципального района от 8 февраля 2016 г. N 72-п "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения Приволжского городского поселения".

28. Содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства - также является одним из вопросов местного значения городского поселения (см. п.28 ч.1 комментируемой статьи).

В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" (см. ст.2) правовое регулирование отношений в сфере развития сельского хозяйства, устойчивого развития сельских территорий осуществляется в том числе и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно ст.16 Федерального закона от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами могут осуществлять следующие полномочия в области мелиорации земель:

владение, пользование и распоряжение мелиоративными системами и отдельно расположенными гидротехническими сооружениями, находящимися в муниципальной собственности;

обеспечение защиты окружающей среды при проведении мелиорации земель на соответствующих территориях;

координацию и регулирование в пределах своей компетенции деятельности граждан (физических лиц) и юридических лиц в области мелиорации земель.

Полномочия органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства установлены Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (см. ст.11 и др.).

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.28 ч.1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов городского поселения Наро-Фоминск Наро-Фоминского муниципального района МО от 14 апреля 2009 г. N 9/42 "Об утверждении Положения о порядке содействия и создания условий для развития малого и среднего предпринимательства в городском поселении Наро-Фоминск", постановление Администрации муниципального образования - Старожиловское городское поселение Старожиловского муниципального района Рязанской области от 4 апреля 2013 г. N 19 "Об утверждении Положения о содействии в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства на территории Старожиловского городского поселения", решение Совета депутатов Розинского городского поселения Коркинского муниципального района Челябинской области от 27 июня 2006 г. N 161 "Об утверждении Положения о создании условий для развития сельскохозяйственного производства на территории Розинского городского поселения".

29. Комментируя полномочия органов местного самоуправления по решению такого вопроса местного значения, как организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении (см. п.30 ч.1 настоящей статьи), следует отметить, что Федеральный закон от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" не предусматривает полномочий органов местного самоуправления, что позволяет сделать вывод о неразвитости правовой базы для муниципальной политики по данному вопросу местного значения. Тем не менее, некоторые полномочия органов местного самоуправления установлены Федеральным законом от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации". Так, согласно ст.12 закона, органы местного самоуправления в пределах своих полномочий осуществляют мероприятия по обеспечению прав детей на отдых и оздоровление, сохранению и развитию учреждений, деятельность которых направлена на отдых и оздоровление детей.

Кроме того, ст.13 закона гарантирует, что принятие федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления решения о реконструкции, модернизации, об изменении назначения или о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, являющегося государственной и (или) муниципальной собственностью, а также о реорганизации или ликвидации государственных организаций, муниципальных организаций, образующих социальную инфраструктуру для детей, допускается на основании положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения для обеспечения жизнедеятельности, образования, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания им медицинской помощи, профилактики заболеваний у детей, их социальной защиты и социального обслуживания.

Согласно ст.7.2 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе участвовать в организации и финансировании проведения оплачиваемых общественных работ, временного трудоустройства несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет, имеющих среднее профессиональное образование и ищущих работу впервые, ярмарок вакансий и учебных рабочих мест, сопровождения при содействии занятости инвалидов.

Органы местного самоуправления могут оказывать содействие органам службы занятости в получении достоверной информации о занятости граждан. Органы местного самоуправления также вправе реализовывать дополнительные мероприятия в области содействия занятости населения, направленные на привлечение трудовых ресурсов, и осуществлять расходы за счет средств бюджетов муниципальных образований (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов).

В качестве примера реализации положений, закрепленных п.30 ч.1 комментируемой статьи, укажем на постановление Главы администрации городского поселения "Г.Балабаново" от 11 декабря 2008 г. N 548 "Об утверждении стандартов качества предоставления муниципальных услуг в области осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью в городском поселении "Город Балабаново", решение Совета депутатов Валдайского городского поселения от 28 апреля 2008 г. N 148 "Об утверждении Положения об организации и осуществлении мероприятий по работе с детьми и молодежью в Валдайском городском поселении", решение Совета депутатов муниципального образования городское поселение город Соль-Илецк Оренбургской области от 23 мая 2007 г. N 140 "Об утверждении Положения "Об организации и осуществлении мероприятий по работе с детьми и молодежью на территории муниципального образования городское поселение г.Соль-Илецк" и др.

30. К компетенции городского поселения в силу п.31 ч.1 комментируемой статьи относится осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования.

Согласно ст.8 ВК РФ в собственности муниципального образования может находиться пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности муниципальному образованию, если иное не установлено федеральными законами.

Право собственности на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты. Они могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.

Согласно ч.1 ст.27 ВК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относятся:

1) владение, пользование, распоряжение такими водными объектами;

2) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий;

3) осуществление мер по охране таких водных объектов;

4) установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы.

К полномочиям органов местного самоуправления городского поселения в области водных отношений, кроме полномочий собственника водных объектов, предусмотренных ч.1 ст.27 ВК РФ, относятся обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, расположенным на территории городского поселения, и информирование населения об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территории городского поселения.

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.31 ч.1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов муниципального образования городское поселение город Соль-Илецк Оренбургской области от 2 апреля 2008 г. N 233 "Об утверждении положения "Об осуществлении полномочий собственника водных объектов, установлении правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информировании населения об ограничениях использования таких водных объектов на территории МО городское поселение г.Соль-Илецк", постановление главы городского поселения Истра Истринского муниципального района МО от 22 апреля 2013 г. N 58-П "Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, расположенных на территории городского поселения Истра", постановление администрации города Судогда Судогодского района Владимирской области от 10 июля 2013 г. N 238 "О Порядке предоставления гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территории муниципального образования город Судогда городское поселение".

31. Правовое регулирование решения такого вопроса местного значения, как осуществление муниципального лесного контроля (см. п.32 ч.1 комментируемой статьи), определяется в рамках ст.98 ЛК РФ, согласно которой на территории муниципального образования органами местного самоуправления осуществляется муниципальный лесной контроль в соответствии со ст.84 ЛК РФ и с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В качестве примера укажем на решение Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение Кашира" МО от 20 июня 2013 г. N 246/67 "О принятии Положения о муниципальном лесном контроле на территории муниципального образования "Городское поселение Кашира", постановление администрации городского поселения Малаховка МО от 28 августа 2015 г. N 1-2/388ПГ "Об утверждении Административного регламента проведения проверок при осуществлении муниципального лесного контроля на территории городского поселения Малаховка", решение Совета местного самоуправления городского поселения Тырныауз Эльбрусского муниципального района КБР от 27 мая 2015 г. N 34/5 "Об утверждении Положения о муниципальном лесном контроле на территории городского поселения Тырныауз Эльбрусского муниципального района КБР" и др.

32. В соответствии с п.33 ч.1 комментируемой статьи к вопросам местного значения городского поселения относится оказание поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создание условий для деятельности народных дружин.

Правовые условия для добровольного участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка регламентированы Федеральным законом от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка". Данный закон устанавливает принципы и основные формы участия граждан в охране общественного порядка, участия граждан в поиске лиц, пропавших без вести, особенности создания и деятельности общественных объединений правоохранительной направленности, целью которых является участие в охране общественного порядка, порядок и особенности создания и деятельности народных дружин, а также правовой статус народных дружинников.

В соответствии со ст.6 указанного закона органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и муниципальными нормативными правовыми актами оказывают поддержку гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создают условия для деятельности народных дружин. В целях содействия гражданам, участвующим в поиске лиц, пропавших без вести, они размещают на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также в средствах массовой информации, в том числе на общероссийских обязательных общедоступных телеканалах и радиоканалах, общедоступную информацию о лицах, пропавших без вести, месте их предполагаемого поиска, контактную информацию координаторов мероприятий по поиску лиц, пропавших без вести, иную общедоступную информацию, необходимую для эффективного поиска лиц, пропавших без вести.

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.33 ч.1 комментируемой статьи, укажем на решение Совета депутатов Хвойнинского городского поселения от 26 мая 2014 г. N 206 "Об утверждении Положения о порядке оказания поддержки гражданам и их объединениям, участвующим в охране общественного порядка, создания условий для деятельности народных дружин на территории Хвойнинского городского поселения", постановление главы городского поселения Мытищи Мытищинского муниципального района МО от 30 ноября 2009 г. N 1509 "Об утверждении Примерного положения о народной дружине в городском поселении Мытищи", постановление администрации Солнечногорского муниципального района МО от 26 сентября 2012 г. N 5941 "О создании добровольной народной дружины по охране общественного порядка на территории муниципального образования городское поселение Солнечногорск Солнечногорского муниципального района", решение Совета народных депутатов Мариинского городского поселения от 18 декабря 2014 г. N 70/5 "Об утверждении Положения о народной дружине на территории Мариинского городского поселения".

33. Федеральный закон от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" внес существенные изменения в распределение полномочий в сфере охраны общественного порядка, отнеся в частности к вопросам местного значения городского поселения (см. п.33.1 ч.1 комментируемой статьи) предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке поселения сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции. Предоставление такого помещения решается, как правило, в рамках соответствующего муниципального акта, регламентирующего вопросы управлением и распоряжением муниципальным имуществом (см., например, решение Совета депутатов Гагаринского городского поселения Гагаринского района Смоленской области от 27 августа 2015 г. N 99 "Об утверждении Положения о порядке управления и распоряжения имуществом муниципального образования Гагаринское городское поселение Гагаринского района Смоленской области" и др.).

Стоит отметить, что на практике в некоторых случаях решение данного вопроса переадресуется органам местного самоуправления муниципального района (см., например, решение Думы Кондинского района от 27 февраля 2017 г. N 216 "О принятии к осуществлению части полномочий по решению вопросов местного значения органов местного самоуправления городского поселения Междуреченский", решение Собрания депутатов Сандовского района от 30 ноября 2017 г. N 42 "О принятии органами местного самоуправления Сандовского района части полномочий по решению вопросов местного значения органов местного самоуправления городского поселения "Поселок Сандово", решение Елабужского горсовета от 22 апреля 2016 г. N 39 "О передаче осуществления части полномочий органов местного самоуправления городского поселения Елабужского муниципального района органам местного самоуправления Елабужского муниципального района").

Также к вопросам местного значения (см. п.33.2 ч.1 комментируемой статьи) городского поселения отнесено предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения сотрудником обязанностей по указанной должности, причем установлено, что данная норма действует только до 1 января 2017 года.

34. К вопросам местного значения городского поселения (см. п.34 ч.1 комментируемой статьи) отнесено оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям в пределах полномочий, установленных ст.31.1 и 31.3 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", см. также письмо Минэкономразвития России от 12 декабря 2017 г. N 35706-ОФ/Д01и "О Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации по содействию органам местного самоуправления в организации поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций на муниципальном уровне".

В качестве примера муниципальных актов, принятых в целях реализации полномочий, обозначенных в п.34 ч.1 комментируемой статьи, укажем на постановление Администрации городского поселения "Город Амурск" Амурского муниципального района от 21 марта 2019 г. N 134 "Об утверждении Порядка предоставления муниципальных грантов в форме субсидий социально ориентированным некоммерческим организациям на реализацию социальных проектов", постановление администрации городского поселения Можайск Можайского муниципального района МО от 4 октября 2017 г. N 363-П "Об утверждении Положения о муниципальной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность на территории городского поселения Можайск Можайского муниципального района Московской области", постановление администрации городского поселения Красногорск Красногорского муниципального района МО от 11 февраля 2011 г. N 118 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий социально ориентированным некоммерческим организациям", решение Совета депутатов муниципального образования городское поселение Луховицы Луховицкого муниципального района МО от 10 февраля 2015 г. N 47 "О муниципальной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций", решение Совета депутатов городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района МО от 26 марта 2014 г. N 69/13 "Об утверждении Положения о поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций на территории городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района Московской области".

35. К вопросам местного значения городского поселения согласно п.37 ч.1 комментируемой статьи относится обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд поселения, проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка в соответствии с федеральным законом.

Об этом подробнее см. Федеральный закон от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (ст.4, 5, 7, 9, 11 и др.).

36. К вопросам местного значения городского поселения относится осуществление мер по противодействию коррупции в границах поселения (п.38 ч.1 комментируемой статьи).

Согласно ст.2 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", правовую основу противодействия коррупции, помимо прочего, составляют и муниципальные правовые акты. О мерах по профилактике коррупции см. ст.6 указанного закона. В целом, в рамках антикоррупционной политики, проводимой в муниципальных образованиях, могут приниматься как нормативные акты, направленные на совершенствование деятельности органов местного самоуправления, порядка прохождения муниципальной службы, повышение прозрачности и открытости местной власти, так и специальные антикоррупционные правовые акты, в том числе определяющие порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных актов, порядок разработки муниципальных программ противодействия коррупции.

В качестве примера укажем на решение Совета депутатов городского поселения Ковылкино Ковылкинского муниципального района Республики Мордовия от 19 февраля 2014 г. N 3 "Об утверждении положения о Совете по противодействию коррупции городского поселения Ковылкино Ковылкинского муниципального района Республики Мордовия", решение Совета депутатов муниципального образования - Ермишинское городское поселение Ермишинского муниципального района Рязанской области от 5 апреля 2018 г. N 212 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", постановление Совета депутатов городского поселения поселок Красное-на-Волге Красносельского муниципального района Костромской области от 15 января 2014 г. N 2 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции", решение Совета депутатов городского поселения "Город Амурск" Амурского муниципального района от 23 мая 2013 г. N 430 "Об утверждении Положения о порядке осуществления мер по противодействию коррупции на территории городского поселения "Город Амурск" Амурского муниципального района Хабаровского края".

37. Выполнение определенного комплекса кадастровых работ также относится к одному из вопросов местного значения городского поселения, закрепленных в ч.1 комментируемой статьи (см. п.39).

Здесь нужно учесть, что с 1 января 2017 г. в основной части (за исключением отдельных положений, для которых предусмотрены иные сроки) вступил в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", урегулировавший отношения, возникающие в связи с осуществлением на территории Российской Федерации государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, подлежащих в соответствии с законодательством РФ государственной регистрации, государственного кадастрового учета недвижимого имущества, подлежащего такому учету согласно этому закону, а также ведением Единого государственного реестра недвижимости и предоставлением предусмотренных данным законом сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости. Таким образом, с 1 января 2017 г. государственный кадастровый учет недвижимого имущества осуществляется в порядке, установленном указанным законом.

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" был переименован в Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", в рамках которого с 1 января 2017 г. стали регулироваться исключительно отношения, возникающие в связи с осуществлением кадастровой деятельности, деятельности саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров.

См. ст.22 Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 361-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации".

Таким образом, с 1 января 2017 г. участие органов местного самоуправления в выполнении комплексных кадастровых работ осуществляется в соответствии с новыми нормами Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности", где данному вопросу посвящена отдельная глава 4.1 "Комплексные кадастровые работы". И здесь особое внимание стоит уделить тому факту, что в силу ч.1 ст.42.2 названного закона заказчиком комплексных кадастровых работ является уполномоченный орган местного самоуправления муниципального района или городского округа, а в субъекте РФ - городе федерального значения Москве, Санкт-Петербурге или Севастополе таким заказчиком является орган исполнительной власти указанного субъекта РФ.

Однако указанный факт не отстраняет органы местного самоуправления городских поселений от участия в осуществлении необходимых мероприятий, связанных с выполнением комплексных кадастровых работ, что в дальнейшем подтверждается нормами соответствующих статей, входящих в состав гл.4.1 "Комплексные кадастровые работы". Под комплексными кадастровыми работами понимаются кадастровые работы, которые выполняются одновременно в отношении всех расположенных на территории одного кадастрового квартала или территориях нескольких смежных кадастровых кварталов:

1) земельных участков, сведения Единого государственного реестра недвижимости о которых не соответствуют установленным на основании Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" требованиям к описанию местоположения границ земельных участков;

2) земельных участков, занятых зданиями или сооружениями, площадями, улицами, проездами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами общего пользования, образование которых предусмотрено утвержденным в установленном законодательством о градостроительной деятельности порядке проектом межевания территории;

3) зданий, сооружений, а также объектов незавершенного строительства, права на которые зарегистрированы в установленном Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" порядке.

В результате выполнения комплексных кадастровых работ:

1) осуществляется уточнение местоположения границ земельных участков;

2) осуществляется установление или уточнение местоположения на земельных участках зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства;

3) обеспечивается образование земельных участков, на которых расположены здания, в том числе многоквартирные дома, сооружения, за исключением сооружений, являющихся линейными объектами;

4) обеспечивается образование земельных участков общего пользования, занятых площадями, улицами, проездами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами;

5) обеспечивается исправление реестровых ошибок в сведениях о местоположении границ объектов недвижимости.

Комплексные кадастровые работы не выполняются в отношении:

земельных участков, являющихся предметом договоров о комплексном освоении территории;

земельных участков, расположенных в границах территории, в отношении которой заключен договор о развитии застроенной территории.

По общему правилу комплексные кадастровые работы выполняются кадастровыми инженерами на основании государственного или муниципального контракта на выполнение комплексных кадастровых работ, заключенного заказчиком комплексных кадастровых работ с индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом в порядке, установленном Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

В результате выполнения комплексных кадастровых работ обеспечивается в установленном порядке подготовка карты-плана территории, содержащей необходимые для внесения в Единый государственный реестр недвижимости сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, об объектах незавершенного строительства, расположенных в границах территории выполнения комплексных кадастровых работ.

38. Положениями ч.3 комментируемой статьи обозначен круг вопросов местного значения сельского поселения.

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

В перечень вопросов местного значения сельского поселения входят вопросы, предусмотренные п.1-3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 21, 28, 30, 33 ч.1 комментируемой статьи.

Законами субъекта РФ и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных ч.1 комментируемой статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного п.23 ч.1 настоящей статьи).

Так, например, Закон Саратовской области от 30 сентября 2014 г. N 108-ЗСО "О вопросах местного значения сельских поселений Саратовской области" закрепляет следующие дополнительные вопросы местного значения сельских поселений:

1) организация в границах поселения водоснабжения населения, водоотведения в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

2) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;

3) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;

4) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;

5) участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов;

6) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

7) предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке поселения сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции.

39. В силу ч.4 комментируемой статьи иные вопросы местного значения, предусмотренные ч.1 статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с ч.3 настоящей статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов (см. подробнее об этом комментарий к ст.15 Закона).

Комментарий к статье 14.1. Права органов местного самоуправления городского, сельского поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений

1. Комментируемая статья закрепляет права органов местного самоуправления городского, сельского поселения на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения поселений.

В силу ч.1 рассматриваемой статьи за органами местного самоуправления городского, сельского поселения закреплены следующие полномочия:

1) создание музеев поселения (см. решение Совета депутатов городского поселения Ступино Ступинского муниципального района МО от 22 мая 2014 г. N 502/60 "Об утверждении Положения о создании и содержании муниципальных музеев в городском поселении Ступино Ступинского муниципального района Московской области"; решение Совета депутатов Шумячского городского поселения Шумячского района Смоленской области от 5 октября 2010 г. N 39 "Об утверждении Положения о создании и содержании музеев в Шумячском городском поселении");

2) совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса (см. ст.37 и др. Основ законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1; приказ Минюста РФ от 6 июня 2017 г. N 97 "Об утверждении Инструкции о порядке совершения нотариальных действий главами местных администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений, главами местных администраций муниципальных районов и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления муниципальных районов"; Закон Московской области от 17 июля 2009 г. N 99/2009-ОЗ "О совершении нотариальных действий главами администраций поселений и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений в Московской области"; постановление администрации муниципального образования городское поселение Богородское Сергиево-Посадского муниципального района МО от 15 апреля 2016 г. N 115 "О лицах, уполномоченных совершать нотариальные действия на территории городского поселения Богородское"; решение Собрания депутатов Ергенинского СМО Республики Калмыкия от 11 октября 2013 г. N 19 "Об утверждении положения о порядке совершения нотариальных действий главой и специально уполномоченным должностным лицом администрации Ергенинского сельского муниципального образования");

3) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству (см. Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве"; Закон Республики Крым от 18 декабря 2014 г. N 45-ЗРК/2014 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Крым государственными полномочиями по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних"; Закон Саратовской области от 28 декабря 2007 г. N 297-ЗСО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по осуществлению деятельности по опеке и попечительству в Саратовской области"; решение Совета МО муниципального района "Койгородский" от 27 декабря 2006 г. N 74-РС "Об утверждении Соглашений "О передаче осуществления части своих полномочий" между органами местного самоуправления муниципального района "Койгородский" и сельских поселений, входящих в его состав"; решение Совета депутатов Симского городского поселения Ашинского муниципального района Челябинской области от 16 августа 2007 г. N 292 "Об утверждении Положения о содействии в установлении опеки и попечительства над нуждающимися в этом гражданами на территории Симского городского поселения");

4) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории поселения (см. Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии"; решение Думы Кировского муниципального района от 17 марта 2015 г. N 156-НПА "Положение о создании условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участия в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в сельских поселениях Кировского муниципального района"; решение Совета депутатов муниципального образования городское поселение город Соль-Илецк Оренбургской области от 24 июля 2007 г. N 164 "Об утверждении Положения "О создании условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участия в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов на территории муниципального образования городское поселение г.Соль-Илецк");

5) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения (см. Методические рекомендации, утв. приказом Минрегиона России от 14 октября 2013 г. N 444; решение Думы Пожарского муниципального района от 27 сентября 2011 г. N 76-НПА "Об утверждении Положения о создании условий для обеспечения поселений, входящих в состав Пожарского муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры");

6) участие в организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории поселения (см. Федеральный закон от 26 февраля 1997 г. N 31-ФЗ "О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации" (ст.8 и др.); решение Совета депутатов Каменского сельского поселения Кардымовского района Смоленской области от 14 августа 2009 г. N 36 "Об утверждении положения о порядке организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений на территории Каменского сельского поселения Кардымовского района Смоленской области");

7) создание муниципальной пожарной охраны (см. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (ст.11.1 и др.); постановление Администрации Курджиновского сельского поселения Карачаево-Черкесской Республики от 21 октября 2013 г. N 120 "О создании и организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядке взаимоотношений муниципальной пожарной охраны с другими видами пожарной охраны на территории сельского поселения", постановление Администрации городского поселения "Город Амурск" Амурского муниципального района от 15 июля 2013 г. N 196 "О создании и организации деятельности муниципальной и добровольной пожарной охраны, порядке взаимоотношений муниципальной и добровольной пожарной охраны с другими видами пожарной охраны на территории городского поселения "Город Амурск");

8) создание условий для развития туризма (см. Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. N 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (ст.14 и др.); решение Совета депутатов городского поселения "Город Амурск" Амурского муниципального района от 21 февраля 2013 г. N 400 "Об утверждении Положения о создании условий для развития туризма и туристской деятельности на территории городского поселения "Город Амурск" Амурского муниципального района Хабаровского края", постановление Администрации Нижневартовского района от 24 июля 2009 г. N 842 "Об организации туристских походов и водных сплавов для молодежи от 14 до 30 лет в окрестностях городского поселения Новоаганск" и др.);

9) оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания (см. Федерального закона от 10 декабря 2008 г. N 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" (ст.9 и др.));

10) оказание поддержки общественным объединениям инвалидов, а также созданным общероссийскими общественными объединениями инвалидов организациям в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (см. ст.28.2, 33 указанного закона и др.);

11) предоставление гражданам жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования в соответствии с жилищным законодательством (см. гл.8.2 ЖК РФ; решение Совета депутатов поселения Первомайское в г.Москве от 6 ноября 2012 г. N 44/4 "Об утверждении Положения о договорах социального найма жилых помещений жилищного фонда муниципального образования поселение Первомайское в г.Москве"; решение Совета Преградненского сельского поселения Карачаево-Черкесской Республики от 8 апреля 2014 г. N 7 "Об утверждении размера платы за пользование жилыми помещениями (платы за наем) в муниципальном жилищном фонде на территории Преградненского сельского поселения, предоставляемым по договорам социального найма"; решение Собрания депутатов муниципального образования "Городское поселение Звенигово" от 30 октября 2018 г. N 204 "Об утверждении положения о порядке установления размера платы за пользование жилыми помещениями (платы за наем) для нанимателей жилого помещения по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений муниципального жилищного фонда муниципального образования "Городское поселение Звенигово", а также о порядке начисления данной платы");

12) осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев, обитающими на территории поселения. Здесь стоит отметить, что сравнительно недавно вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2018 г. N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", нормами которого регламентированы основы отношений в области обращения с животными в целях защиты животных, а также укрепления нравственности, соблюдения принципов гуманности, обеспечения безопасности и иных прав и законных интересов граждан при обращении с животными.

В соответствии со ст.8 данного закона полномочия органов местного самоуправления в области обращения с животными определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации об общих принципах организации местного самоуправления и указанным законом. При этом в силу ст.2 данного закона отношения в области обращения с животными регулируются Федеральным законом от 27 декабря 2018 г. N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Названный закон предусматривает в своем составе отдельную статью, затрагивающую вопросы организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев, положения которой применяются с 1 января 2020 года.

Мероприятия при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев включают в себя:

а) отлов животных без владельцев, в том числе их транспортировку и немедленную передачу в приюты для животных;

б) содержание животных без владельцев в приютах для животных в соответствии с ч.7 ст.16 Федерального закона от 27 декабря 2018 г. N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

в) возврат потерявшихся животных их владельцам, а также поиск новых владельцев поступившим в приюты для животных животным без владельцев;

г) возврат животных без владельцев, не проявляющих немотивированной агрессивности, на прежние места их обитания после проведения мероприятий, осуществляемых в приютах для животных;

д) размещение в приютах для животных и содержание в них животных без владельцев, которые не могут быть возвращены на прежние места их обитания, до момента передачи таких животных новым владельцам или наступления естественной смерти таких животных.

Порядок осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев устанавливается уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ в соответствии с методическими указаниями, утвержденными Правительством РФ.

См. проект постановления Правительства РФ "Об утверждении методических указаний по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев" (ID проекта: 01/01/03-19/00089112) // URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=89112.

В части, не противоречащей нормам Федерального закона от 27 декабря 2018 г. N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", продолжают применяться нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления, принятые по вопросам осуществления мероприятий, связанных с отловом и содержанием безнадзорных животных, обитающих на территории соответствующего муниципального образования. Здесь можно отметить следующие документы: Закон Курской области от 19 мая 2016 г. N 36-ЗКО "О наделении органов местного самоуправления Курской области отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев", Закон Саратовской области от 3 ноября 2015 г. N 144-ЗСО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Саратовской области по организации проведения на территории области мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных", постановление Администрации города Ишима от 23 июля 2018 г. N 603 "Об утверждении Порядка организации на территории муниципального образования город Ишим деятельности по обращению с животными без владельцев", постановление Администрации города Тобольска от 27 апреля 2016 г. N 42 "Об утверждении Порядка организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных домашних животных в городе Тобольске", постановление Администрации города Тюмени от 8 декабря 2006 г. N 28-пк "Об утверждении Порядка организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных в городе Тюмени" и др.;

13) осуществление мероприятий в сфере профилактики правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации". Данный закон устанавливает правовую и организационные основы системы профилактики правонарушений, общие правила ее функционирования, основные принципы, направления, виды профилактики правонарушений и формы профилактического воздействия, полномочия, права и обязанности субъектов профилактики правонарушений и лиц, участвующих в профилактике правонарушений. В силу ст.12 указанного закона органы местного самоуправления в соответствии с данным законом, комментируемым Законом, другими федеральными законами в пределах своей компетенции обладают следующими правами:

принимают муниципальные правовые акты в сфере профилактики правонарушений;

создают координационные органы в сфере профилактики правонарушений;

принимают меры по устранению причин и условий, способствующих совершению правонарушений;

обеспечивают взаимодействие лиц, участвующих в профилактике правонарушений, на территории муниципального образования;

осуществляют профилактику правонарушений в формах профилактического воздействия, предусмотренных п.1, 7-10 ч.1 ст.17 Федерального закона от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации";

реализуют иные права в сфере профилактики правонарушений.

Кроме того, следует отметить, что в силу ч.1 ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, поэтому в этой части подлежат применению соответствующие положения Федерального закона от 2 апреля 2014 г. N 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка", а также законов субъектов РФ, регулирующих отдельные аспекты профилактики правонарушений (см., например, Закон Санкт-Петербурга от 19 марта 2018 г. N 124-26 "О профилактике правонарушений в Санкт-Петербурге", Закон Липецкой области от 15 декабря 2015 г. N 478-ОЗ "О профилактике правонарушений в Липецкой области", Закон г.Москвы от 19 марта 2008 г. N 14 "О системе профилактики правонарушений в городе Москве", Закон Пензенской области от 14 ноября 2006 г. N 1140-ЗПО "О профилактике правонарушений и участии граждан в охране общественного порядка в Пензенской области" и др.).

Также отметим следующие документы: решение Совета депутатов муниципального образования - Красновское сельское поселение Михайловского муниципального района Рязанской области от 19 марта 2019 г. N 8 "Об утверждении Положения об общественной комиссии по профилактике правонарушений муниципального образования - Красновское сельское поселение Михайловского муниципального района Рязанской области", постановление Местной администрации городского поселения Тырныауз Эльбрусского муниципального района КБР от 16 февраля 2017 г. N 22 "О создании межведомственной комиссии по профилактике правонарушений в г.п.Тырныауз", постановление Администрации Эркен-Юртского сельского поселения Карачаево-Черкесской Республики от 17 мая 2018 г. N 19 "Об утверждении муниципальной программы "Профилактика правонарушений на территории Эркен-Юртского сельского поселения на 2018-2020 годы", постановление Администрации Вулканного городского поселения Елизовского муниципального района Камчатского края от 15 марта 2017 г. N 53 "Об упорядочении работы по профилактике правонарушений, преступлений, противодействию незаконному обороту наркотических и психотропных средств и злоупотреблений ими на территории Вулканного городского поселения", решение Совета местного самоуправления городского поселения Тырныауз Эльбрусского муниципального района КБР от 12 декабря 2016 г. N 4/2 "Об утверждении Порядка создания и организации деятельности координационного органа городского поселения Тырныауз в сфере профилактики правонарушений";

14) оказание содействия развитию физической культуры и спорта инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья, адаптивной физической культуры и адаптивного спорта. Аналогичное полномочие органов местного самоуправления в области физической культуры и спорта содержится также в ст.9.1 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации".

В соответствии со ст.31 указанного закона физическая реабилитация и социальная адаптация инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья с использованием методов адаптивной физической культуры и адаптивного спорта осуществляются в реабилитационных центрах, физкультурно-спортивных клубах инвалидов, физкультурно-спортивных организациях.

Адаптивная физическая культура является частью физической культуры, использующей комплекс эффективных средств физической реабилитации инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья. Спорт инвалидов (адаптивный спорт) направлен на социальную адаптацию и физическую реабилитацию инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья (о порядке обеспечения доступности для инвалидов объектов и услуг в сфере физкультуры и спорта см. Приказ Минспорта России от 24 августа 2015 г. N 825).

Развитие спорта инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья основывается на принципах приоритетности, массового распространения и доступности занятий спортом.

Для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, обучающихся в соответствующих образовательных организациях, организуются занятия с использованием средств адаптивной физической культуры и адаптивного спорта с учетом индивидуальных способностей и состояния здоровья таких обучающихся.

Федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления совместно с общественными объединениями инвалидов способствуют интеграции инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья в систему физической культуры, физического воспитания и спорта посредством физкультурно-спортивных организаций.

Федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, физкультурно-спортивные организации, в том числе физкультурно-спортивные объединения инвалидов, организуют проведение физкультурных мероприятий и спортивных мероприятий с участием инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья, создают детско-юношеские спортивно-адаптивные школы, адаптивные детско-юношеские клубы физической подготовки. Образовательные организации вправе создавать филиалы, отделения, структурные подразделения по адаптивному спорту.

В каждом субъекте РФ приняты собственные законы о физической культуре и спорте, в которых, как правило, закреплены общие аспекты физической культуры и спорта инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья, адаптивной физической культуры и адаптивного спорта. И уже детализация этих аспектов находит свое выражение в соответствующих подзаконных актах субъектов РФ, а также муниципальных правовых актах. В качестве примера укажем на Закон г.Москвы от 15 июля 2009 г. N 27 "О физической культуре и спорте в городе Москве" (см. ст.18), Закон Республики Башкортостан от 24 ноября 2008 г. N 68-з "О физической культуре и спорте в Республике Башкортостан" (см. ст.17), Закон Тульской области от 13 июля 2009 г. N 1306-ЗТО "О физической культуре и спорте" (см. ст.10), распоряжение Комитета по физической культуре и спорту Правительства Санкт-Петербурга от 14 января 2011 г. N 2-р "Об утверждении Административного регламента Комитета по физической культуре и спорту по исполнению государственной функции "Реализация мер по развитию физической культуры и спорта инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья, адаптивной физической культуры и адаптивного спорта в Санкт-Петербурге", постановление Администрации города Нижневартовска от 6 сентября 2018 г. N 1193 "Об утверждении межведомственного плана мероприятий по внедрению и реализации методов адаптивной физической культуры и спорта в индивидуальные программы реабилитации или абилитации инвалида, ребенка-инвалида в городе Нижневартовске до 2020 года", постановление Администрации Вилючинского городского округа Камчатского края от 17 июня 2015 г. N 809 "Об утверждении комплекса мер по развитию адаптивной физической культуры и спорта в Вилючинском городском округе";

15) осуществление мероприятий по защите прав потребителей, предусмотренных Законом РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей".

В силу ст.44 указанного закона в целях защиты прав потребителей на территории муниципального образования органы местного самоуправления вправе:

1) рассматривать обращения потребителей, консультировать их по вопросам защиты прав потребителей;

2) обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей);

3) разрабатывать муниципальные программы по защите прав потребителей. При этом стоит учесть, что согласно п.2 ст.42.1 указанного закона в целях содействия защите прав потребителей органы исполнительной власти субъектов РФ разрабатывают региональные программы по защите прав потребителей и оказывают содействие органам местного самоуправления и общественным объединениям потребителей (их ассоциациям, союзам) в осуществлении ими защиты прав потребителей.

При выявлении по обращению потребителя товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества, а также опасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды органы местного самоуправления незамедлительно извещают об этом федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие контроль за качеством и безопасностью товаров (работ, услуг).

В данной части можно привести примеры следующих муниципальных правовых актов: постановление администрации города Белгорода от 23 сентября 2016 г. N 153 "Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Консультирование граждан по вопросам защиты прав потребителей в сфере жилищно-коммунальных услуг на территории городского округа "Город Белгород", постановление главы городского поселения Волоколамск Волоколамского муниципального района МО от 10 сентября 2012 г. N 444 "Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Консультирование граждан по вопросам защиты прав потребителей, проведение выездных мероприятий по обращениям граждан и подготовка документов по фактам нарушения действующего законодательства", постановление Администрации г.Иванова от 20 ноября 2013 г. N 2484 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Консультация по вопросам защиты прав потребителей", постановление Городской Управы г.Калуги от 17 июля 2013 г. N 188-п "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Рассмотрение жалоб и консультирование граждан по вопросам защиты прав потребителей на территории муниципального образования "Город Калуга", постановление администрации Мариинского городского поселения от 26 мая 2011 г. N 107-П "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Консультирование граждан по вопросам защиты прав потребителей на территории Мариинского городского поселения", постановление администрации городского поселения Шатура Шатурского муниципального района МО от 29 июня 2012 г. N 592-п "Об утверждении административного регламента "Консультирование по вопросам защиты прав потребителей".

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет возможность органов местного самоуправления городского, сельского поселения решать не только вопросы, обозначенные в ч.1 комментируемой статьи, но также:

1) участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, при условии, что эти полномочия не переданы им в соответствии со ст.19 комментируемого Закона, и что это участие предусмотрено федеральными законами;

2) решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ.

Реализация обозначенных в ч.2 полномочий возможна за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Комментарий к статье 15. Вопросы местного значения муниципального района

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает перечень вопросов местного значения муниципального района. Понятием муниципального района охватывается несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

При этом межселенная территория - территория муниципального района, находящаяся вне границ поселений.

К вопросам местного значения межпоселенческого характера относится часть вопросов местного значения, решение которых в соответствии с комментируемым Законом и муниципальными правовыми актами осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления муниципального района самостоятельно (см. ст.2 Закона).

Основная часть вопросов местного значения муниципального района совпадает с вопросами местного значения городского, сельского поселения, и объясняется это, прежде всего, территориальным устройством данных муниципальных образований, поскольку в силу п.2 ч.1 ст.11 Закона территории всех поселений, а также возникающие на территориях с низкой плотностью сельского населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Также следует учитывать, что согласно ч.4 ст.14 Закона иные вопросы местного значения, предусмотренные ч.1 ст.14 Закона для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с ч.3 ст.14 Закона, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

Рассмотрим далее вопросы местного значения муниципального района в контексте сравнительного анализа с вопросами местного значения городских поселений, давая пояснения по тем вопросам, которые не были рассмотрены при комментировании положений ч.1 ст.14 Закона.

Вопросы местного значения муниципальных районов ориентированы:

I) на решение вопросов, затрагивающих население всей территории муниципального района в целом, которые, как правило, совпадают с вопросами местного значения городских, сельских поселений. К таким вопросам, в частности, отнесены:

Здесь обязательно следует учитывать, что к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, обозначенные в ч.3 ст.14 Закона.

1) составление и рассмотрение проекта бюджета муниципального района, утверждение и исполнение бюджета муниципального района, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета муниципального района (см. п.1 ч.1 комментируемой статьи, п.1 ч.1 ст.14 Закона) (см., например, решение Майминского районного Совета депутатов от 26 декабря 2018 г. N 5-6 "О бюджете муниципального образования "Майминский район" на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов", решение Думы Октябрьского района от 6 декабря 2018 г. N 399 "Об исполнении бюджета муниципального образования Октябрьский район за 9 месяцев 2018 года", решение Думы Тюменского муниципального района от 30 ноября 2018 г. N 409 "О проекте бюджета муниципального образования Тюменский муниципальный район на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов", постановление Администрации муниципального образования "Гиагинский район" от 8 октября 2018 г. N 273 "О Порядке проведения анализа осуществления главными администраторами средств бюджета муниципального образования "Гиагинский район" внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита", распоряжение Администрации Бердюжского муниципального района от 4 октября 2018 г. N 313р "Об утверждении методики прогнозирования поступлений по источникам финансирования дефицита бюджета муниципального образования Бердюжский муниципальный район", постановление администрации муниципального образования Веневский район от 26 апреля 2018 г. N 387 "Об утверждении отчета об исполнении бюджета муниципального образования Веневский район за 1 квартал 2018 года", постановление Администрации муниципального образования "Красногвардейский район" от 27 июля 2017 г. N 468 "Об утверждении Порядка формирования и ведения реестра источников доходов бюджета муниципального образования "Красногвардейский район", решение Собрания депутатов Бежаницкого района от 15 февраля 2017 г. N 336 "Об утверждении Порядка осуществления внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования "Бежаницкий район", решение Симферопольского районного совета Республики Крым от 1 апреля 2016 г. N 471 "Об утверждении Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании Симферопольский район Республики Крым", решение Ленинского районного совета Республики Крым от 31 марта 2016 г. N 333-25/1 "Об утверждении Порядка представления, рассмотрения и утверждения годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования "Ленинский район Республики Крым", решение Ленинского районного совета Республики Крым от 26 февраля 2016 г. N 319-24/1 "Об утверждении Порядка проведения внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования "Ленинский район Республики Крым");

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района (см. п.2 ч.1 комментируемой статьи, п.2 ч.1 ст.14 Закона) (см., например, решение Совета депутатов муниципального образования Кингисеппский муниципальный район Ленинградской области от 14 февраля 2018 г. N 492/3-с "Об установлении ставки единого налога на вмененный доход для организаций потребительской кооперации с 1 января 2018 года", решение Совета депутатов Лотошинского муниципального района МО от 23 декабря 2016 г. N 278/31 "Об утверждении Положения о системе налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности на территории Лотошинского муниципального района Московской области", решение Совета депутатов Каширского муниципального района МО от 23 октября 2015 г. N 138-н "Об установлении и введении в действие земельного налога", решение Совета депутатов Каширского муниципального района МО от 23 октября 2015 г. N 139-н "Об установлении и введении в действие налога на имущество физических лиц");

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района (см. п.3 ч.1 комментируемой статьи, п.3 ч.1 ст.14 Закона) (см., например, решение Совета депутатов Серпуховского муниципального района МО от 27 ноября 2018 г. N 9/5 "Об утверждении Положения о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования "Серпуховский муниципальный район Московской области", решение Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение Воскресенск" Воскресенского муниципального района МО от 19 октября 2018 г. N 489/75 "Об установлении базовой ставки арендной платы при сдаче в аренду зданий и нежилых помещений, находящихся в собственности городского поселения Воскресенск Воскресенского муниципального района Московской области, на 2019 год", решение Совета депутатов Зарайского муниципального района МО от 24 ноября 2016 г. N 38/3 "О Положении о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности Зарайского муниципального района Московской области", решение Совета депутатов Чеховского муниципального района МО от 17 февраля 2017 г. N 10/3-17 "Об утверждении Прогнозного плана (программы) приватизации муниципального имущества Чеховского муниципального района Московской области на 2017-2021 гг.", решение Совета депутатов Ногинского муниципального района МО от 20 октября 2017 г. N 10/3 "Об утверждении Положения об отчуждении недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности Ногинского муниципального района и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства", постановление администрации Можайского муниципального района МО от 24 ноября 2016 г. N 2581-П "Об установлении базовой ставки платы за коммерческий наем", решение Совета депутатов Пушкинского муниципального района МО от 23 апреля 2014 г. N 842/96 "Об утверждении Положения о порядке предоставления в аренду и безвозмездное пользование имущества, находящегося в муниципальной собственности Пушкинского муниципального района Московской области", постановление администрации Солнечногорского муниципального района МО от 21 марта 2017 г. N 521 "Об имущественной поддержке субъектов малого и среднего предпринимательства при предоставлении муниципального имущества", постановление администрации Клинского муниципального района МО от 4 апреля 2016 г. N 1001 "Об утверждении Порядка применения понижающего коэффициента при определении арендной платы при передаче в аренду без проведения торгов субъектам малого и среднего предпринимательства по вновь заключаемым и действующим договорам на муниципальное имущество Клинского муниципального района");

4) организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (см. п.4 ч.1 комментируемой статьи, п.4 ч.1 ст.14 Закона) (см., например, постановление администрации Палехского муниципального района от 16 февраля 2018 г. N 104-п "Об утверждении "Положения об организации в границах Палехского муниципального района электро- и газоснабжения поселений и в границах сельских поселений Палехского муниципального района электро- и газоснабжения населения, в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации", нормативный правовой акт Думы Пожарского муниципального района от 27 января 2015 г. N 309-НПА "Об утверждении Положения об организации электро- и газоснабжения населения в границах сельских поселений, входящих в состав Пожарского муниципального района").

Здесь стоит обратить внимание, что в данном случае перечень решаемых органами местного самоуправления городского поселения вопросов шире, поскольку такие органы решают вопросы, связанные не только с организацией в границах поселения электро- и газоснабжения поселений, но также вопросы организации в границах поселения тепло- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

5) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района (см. п.6.1 ч.1 комментируемой статьи, п.7.1 ч.1 ст.14 Закона) (см., например, решение Совета депутатов Красногорского муниципального района МО от 31 октября 2013 г. N 30/4 "Об утверждении Положения об участии в профилактике терроризма и экстремизма, а также минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма на территории Красногорского муниципального района", решение Собрания депутатов Кунашакского муниципального района Челябинской области от 22 июня 2016 г. N 71 "Об утверждении Положения "Об участии в профилактике терроризма и экстремизма, о минимизации последствий проявлений терроризма и экстремизма, а также о мерах, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории Кунашакского муниципального района, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных конфликтов на территории Кунашакского муниципального района");

6) разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории муниципального района, реализацию прав коренных малочисленных народов и других национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов (см. п.6.2 ч.1 комментируемой статьи) (см., например, решение Совета Савинского муниципального района от 26 февраля 2015 г. N 5-р "Об утверждении Положения "О разработке и осуществлении мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории Савинского района Ивановской области, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов", постановление Администрации Ливенского района от 15 мая 2017 г. N 172 "Об утверждении муниципальной программы "Осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории Ливенского района Орловской области, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов на 2018-2020 г.г.", постановление администрации Улуг-Хемского кожууна от 21 сентября 2017 г. N 546 "Об утверждении Положения о комиссии по укреплению межнационального и межконфессионального согласия на территории Улуг-Хемского муниципального района").

Обратим внимание, что речь идет именно о разработке органами местного самоуправления муниципальных районов и осуществлении ими мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, в то время как городские поселения (см. п.7.2 ч.1 ст.14 Закона) обеспечивают создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории поселения, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов;

7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района (см. п.7 ч.1 комментируемой статьи, п.8 ч.1 ст.14 Закона) (см., например, постановление администрации муниципального района "Корткеросский" от 19 августа 2016 г. N 817 "Об утверждении Положения о порядке выделения и расходования средств резервного фонда администрации муниципального образования муниципального района "Корткеросский" по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий на территории муниципального образования муниципального района "Корткеросский", постановление Администрации МО "Приморский муниципальный район" от 17 сентября 2018 г. N 911 "О создании пункта хранения материальных ресурсов (запасов) муниципального образования "Приморский муниципальный район" в целях гражданской обороны, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования "Приморский муниципальный район", решение Совета народных депутатов Петушинского района от 21 апреля 2016 г. N 29/4 "Об утверждении Положения "Об организации и осуществлении мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории Петушинского района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, участии в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории Петушинского района", постановление администрации Палехского муниципального района от 22 февраля 2018 г. N 137-п "Об утверждении "Положения об участии в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории Палехского муниципального района");

8) предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке муниципального района сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции (см. п.8.1 ч.1 комментируемой статьи, п.33.1 ч.1 ст.14 Закона);

9) до 1 января 2017 года предоставление сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения сотрудником обязанностей по указанной должности (см. п.8.2 ч.1 комментируемой статьи, п.33.2 ч.1 ст.14 Закона);

10) участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов (см. п.14 ч.1 комментируемой статьи).

Обратим внимание, что в данной части перечень решаемых органами местного самоуправления муниципального района вопросов шире, нежели органов местного самоуправления городских поселений, которые в силу п.18 ч.1 ст.14 Закона обеспечивают участие лишь в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов. Подробнее обо всех связанных с этим аспектах, регулируемых на федеральном уровне, см. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления". Что касается муниципальных правовых актов, принятых в целях реализации положения п.14 ч.1 комментируемой статьи, то здесь можно отметить решение Представительного Собрания Верховажского муниципального района от 24 января 2019 г. N 3 "Об утверждении Положения об участии в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории Верховажского муниципального района", решение Думы Тернейского муниципального района Приморского края от 27 ноября 2018 г. N 19 "Об утверждении Положения об участии в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории Тернейского муниципального района", постановление администрации муниципального района "Карымский район" от 20 марта 2018 г. N 60 "Об утверждении Положения об участии в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории муниципального района "Карымский район";

11) перечень вопросов местного значения муниципальных районов в области градостроительной деятельности, при наличии некоторого сходства с аналогичными вопросами городских поселений (см. п.20 ч.1 ст.14 Закона), в то же время имеет свои отличия. В силу п.15 ч.1 комментируемой статьи к вопросам местного значения муниципального района в области градостроительной деятельности относятся:

а) утверждение схем территориального планирования муниципального района;

б) утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории;

в) ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района;

г) резервирование и изъятие земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд;

д) направление уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке;

е) направление уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке;

ж) направление уведомления о соответствии или несоответствии построенных или реконструированных объектах индивидуального жилищного строительства или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности при строительстве или реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства или садовых домов на земельных участках, расположенных на соответствующих межселенных территориях;

з) принятие в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации:

решения о сносе самовольной постройки, расположенной на межселенной территории;

решения о сносе самовольной постройки, расположенной на межселенной территории, или ее приведении в соответствие с установленными требованиями;

решения об изъятии земельного участка, не используемого по целевому назначению или используемого с нарушением законодательства Российской Федерации и расположенного на межселенной территории;

и) осуществление сноса самовольной постройки, расположенной на межселенной территории, или ее приведения в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных ГрК РФ;

12) формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений (см. п.16 ч.1 комментируемой статьи) (см., например, решение Думы Михайловского муниципального района от 31 июля 2018 г. N 292-НПА "Об утверждении Положения о формировании и содержании муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений, Михайловского муниципального района", постановление администрации Палехского муниципального района от 13 июля 2018 г. N 434-п "Об утверждении "Положения о порядке формирования и содержания Палехского муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений", решение Совета депутатов муниципального образования Курманаевский район Оренбургской области от 17 февраля 2015 г. N 314 "Об утверждении Положения о формировании и содержании муниципального архива и хранении архивных фондов поселений муниципального образования Курманаевский район").

Обратим внимание, что к вопросам местного значения городских поселений отнесено формирование архивных фондов поселений (см. п.17 ч.1 ст.14 Закона);

13) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (см. п.18 ч.1 комментируемой статьи Закона) (см., например, постановление администрации Палехского муниципального района от 23 марта 2018 г. N 207-п "Об утверждении Положения о создании условий для обеспечения поселений, входящих в состав Палехского муниципального района, и населения Палехского городского поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания", решение Собрания депутатов Кимрского района от 4 августа 2017 г. N 50 "Об утверждении Положения о создании условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального образования "Кимрский район Тверской области", услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания", решение Совета депутатов муниципального образования Курманаевский район Оренбургской области от 17 февраля 2015 г. N 322 "Об утверждении Положения о создании условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального образования Курманаевский район, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания").

При этом к вопросам местного значения городских поселений согласно п.10 ч.1 ст.14 Закона относится создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

14) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры (см. п.19.1 ч.1 комментируемой статьи Закона) (см., например, решение Думы Красноармейского муниципального района от 25 июня 2018 г. N 16-НПА "Об утверждении Положения о создании условий по обеспечению поселений, входящих в состав Красноармейского муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры", решение Собрания депутатов Кимрского района от 28 июня 2016 г. N 29 "Об утверждении Положения о создании условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального образования "Кимрский район Тверской области", услугами по организации досуга и услугами организаций культуры", решение Совета депутатов муниципального образования Ташлинский район Оренбургской области от 16 декабря 2015 г. N 5/20-рс "Об утверждении Положения о создании условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального образования Ташлинский район, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры", постановление Администрации Демянского муниципального района от 25 ноября 2015 г. N 1040 "Об утверждении Положения о создании условий для обеспечения поселений, входящих в состав Демянского муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры").

В свою очередь, к вопросам местного значения городских поселений согласно п.12 ч.1 ст.14 Закона относится создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

15) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района (см. п.19.2 ч.1 комментируемой статьи Закона) (см., например, решение Думы Красноармейского муниципального района от 29 ноября 2018 г. N 39-НПА "Об утверждении Положения о создании условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав Красноармейского муниципального района", решение Думы Кавалеровского муниципального района от 2 марта 2015 г. N 148-НПА "О Положении о создании условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в сельских поселениях, входящих в состав Кавалеровского муниципального района", решение Муниципального Собрания Сокольского муниципального района от 26 февраля 2015 г. N 331 "Об утверждении Положения о создании условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участии в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселениях, входящих в состав Сокольского муниципального района", постановление Администрации Демянского муниципального района от 25 ноября 2015 г. N 1038 "Об утверждении Положения о создании условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, в поселениях, входящих в состав Демянского муниципального района").

Органы местного самоуправления городских поселений согласно п.13.1 ч.1 ст.14 Закона обеспечивают создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;

16) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального района, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории муниципального района (см. п.19.3 ч.1 комментируемой статьи Закона, п.13 ч.1 ст.14 Закона) (см., например, решение Думы Михайловского муниципального района от 31 марта 2015 г. N 635-НПА "Об утверждении Положения "О порядке сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности Михайловского муниципального района, охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории Михайловского муниципального района в границах сельских поселений", постановление администрации Палехского муниципального района от 30 марта 2018 г. N 228-п "Об утверждении Положения о сохранении, использовании и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности Палехского городского поселения, охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории Палехского городского поселения", решение Совета депутатов Дмитровского муниципального района МО от 25 августа 2017 г. N 304/41 "Об утверждении Положения о сохранении, использовании и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности Дмитровского муниципального района Московской области, охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного значения Дмитровского муниципального района Московской области", решение Думы Шкотовского муниципального района от 27 января 2015 г. N 418 "Об утверждении Положения "О порядке сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности муниципального района, охране объектов наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории Шкотовского муниципального района");

17) организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (см. п.21 ч.1 комментируемой статьи, п.23 ч.1 ст.14 Закона) (см., например, постановление администрации Палехского муниципального района от 22 февраля 2018 г. N 139-п "Об утверждении "Положения об организации и осуществлении мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории Палехского муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", постановление администрации МО муниципального района "Сыктывдинский" от 14 февраля 2017 г. N 2/209 "Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальном образовании муниципального района "Сыктывдинский", нормативный правовой акт Думы Хасанского муниципального района от 3 ноября 2015 г. N 74-НПА "Об организации и осуществлении мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территорий Хасанского муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера");

18) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения (см. п.22 ч.1 комментируемой статьи, п.27 ч.1 ст.14 Закона) (см., например, решение Думы Михайловского муниципального района от 31 марта 2015 г. N 633-НПА "Об утверждении Положения о создании, развитии и обеспечении охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории Михайловского муниципального района", решение Думы Ольгинского муниципального района от 24 февраля 2015 г. N 191 "Об утверждении Положения "О создании, развитии и обеспечении охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории Ольгинского муниципального района", постановление администрации Яльчикского района ЧР от 4 апреля 2018 г. N 223 "Об утверждении Порядка осуществления муниципального контроля в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий местного значения Яльчикского района", постановление Администрации Елизовского муниципального района Камчатского края от 21 августа 2017 г. N 1462 "Об утверждении положения об осуществлении муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения на территории Елизовского муниципального района", постановление администрации Михайловского муниципального района от 19 ноября 2018 г. N 1170-па "Об утверждении Руководства по соблюдению обязательных требований при осуществлении муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения", постановление администрации Красноармейского муниципального района от 19 сентября 2017 г. N 450-НПА "Об утверждении Административного регламента по исполнению муниципальной функции "Осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения", решение Думы Михайловского муниципального района от 2 мая 2017 г. N 180-НПА "Об утверждении Положения об осуществлении муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения на территории Михайловского муниципального района");

19) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья (см. п.24 ч.1 комментируемой статьи, п.26 ч.1 ст.14 Закона) (см., например, решение Думы Черниговского района от 22 февраля 2018 г. N 95-НПА "О принятии Положения "Об осуществлении мероприятий по обеспечению безопасности людей, охране их жизни и здоровья на водных объектах Черниговского муниципального района", решение Думы Надеждинского муниципального района от 27 декабря 2017 г. N 409 "Об утверждении Положения "Об осуществлении мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья в Надеждинском муниципальном районе", решение Думы Ольгинского муниципального района от 31 марта 2015 г. N 205 "Об утверждении Положения "Об осуществлении мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья на территории Ольгинского муниципального района", постановление администрации Чаплыгинского муниципального района Липецкой области от 5 мая 2016 г. N 255 "О мероприятиях по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья на территории района", постановление администрации Городецкого района Нижегородской области от 26 июня 2017 г. N 1487 "Об утверждении Положения по осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья на территории Городецкого района", постановление администрации Моршанского района Тамбовской области от 13 апреля 2017 г. N 250 "Об утверждении Перечня мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах Моршанского района, охране их жизни и здоровья");

20) создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству (волонтерству) (см. п.25 ч.1 комментируемой статьи) (см., например, постановление администрации Палехского муниципального района от 19 февраля 2018 г. N 109-п "Об утверждении Положения о создании условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, образованных в составе территории Палехского муниципального района, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействии развитию малого и среднего предпринимательства, оказании поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству на территории Палехского муниципального района", постановление администрации Рузского муниципального района МО от 20 мая 2015 г. N 972 "Об утверждении Положения о содействии развитию малого и среднего предпринимательства в Рузском муниципальном районе", муниципальный правовой акт Думы Партизанского муниципального района от 28 октября 2016 г. N 314-МПА "Положение о содействии развитию малого и среднего предпринимательства на территории Партизанского муниципального района", решение Совета депутатов Сергиево-Посадского муниципального района МО от 22 декабря 2016 г. N 16/21-МЗ "Об утверждении Порядка предоставления в аренду (в том числе по льготным ставкам для субъектов малого и среднего предпринимательства, занимающихся социально значимыми видами деятельности, иными установленными муниципальной программой муниципального образования "Сергиево-Посадский муниципальный район Московской области" "Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в Сергиево-Посадском муниципальном районе" приоритетными видами деятельности), включенного в перечень муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства), предназначенный для оказания имущественной поддержки, посредством передачи во владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на территории Сергиево-Посадского муниципального района Московской области", постановление администрации Можайского муниципального района МО от 29 декабря 2017 г. N 3050-П "Об утверждении Положения о порядке предоставления субсидий из бюджета Можайского муниципального района на оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям", решение Думы Яковлевского муниципального района от 28 августа 2018 г. N 768-НПА "О Положении об оказании поддержки благотворительной деятельности и добровольчеству (волонтерству) на территории Яковлевского муниципального района").

Обратим внимание, что в данной части перечень вопросов, решаемых органами местного самоуправления городских поселений, сформулирован несколько иначе. Так, в силу п.28 ч.1 ст.14 Закона к вопросам местного значения городских поселений относится содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства, а согласно п.34 ч.1 ст.14 - оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям в пределах полномочий, установленных статьями 31.1 и 31.3 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях";

21) обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района (см. п.26 ч.1 комментируемой статьи, п.14 ч.1 ст.14 Закона) (см., например, решение Думы Яковлевского муниципального района от 25 июля 2017 г. N 593-НПА "О Положении об обеспечении условий для развития на территории Яковлевского муниципального района физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организации проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий Яковлевского муниципального района", решение Думы Красноармейского муниципального района от 21 июля 2017 г. N 27-НПА "Об утверждении Положения об обеспечении условий для развития физической культуры, школьного спорта и массового спорта, организации проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий на территории Красноармейского муниципального района");

22) осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам (см. п.28 ч.1 комментируемой статьи) (см., например, постановление Администрации муниципального образования "Майминский район" от 30 августа 2017 г. N 118 "О принятии правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального образования "Майминский район", для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам", решение Думы Ольгинского муниципального района от 24 февраля 2015 г. N 188 "Об утверждении Положения "Об осуществлении в пределах установленных водным законодательством Российской Федерации полномочий собственника водных объектов, информирования населения об ограничениях их использования", нормативный правовой акт Думы Пожарского муниципального района от 27 января 2015 г. N 317-НПА "Об утверждении Положения об осуществлении в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам на территории Пожарского муниципального района и сельских поселений, входящих в состав Пожарского муниципального района", постановление администрации Никифоровского района Тамбовской области от 23 июня 2017 г. N 366 "Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории Никифоровского района Тамбовской области, для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам", постановление администрации Вичугского муниципального района от 30 мая 2017 г. N 375-п "Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам на территории Вичугского муниципального района", постановление администрации Еланского муниципального района Волгоградской области от 15 июня 2018 г. N 327 "Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории Еланского муниципального района Волгоградской области, для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам", постановление администрации Спасского муниципального района от 30 ноября 2017 г. N 1751-па "Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, на территории Спасского муниципального района", муниципальный правовой акт Думы Шкотовского муниципального района от 8 октября 2018 г. N 22-МПА "Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях использования таких водных объектов, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, на территории Шкотовского муниципального района", постановление администрации Мариинско-Посадского района ЧР от 31 августа 2015 г. N 553 "О Правилах использования водных объектов общего пользования, для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, расположенным на территории Мариинско-Посадского района", решение Киясовского районного Совета депутатов от 27 августа 2018 г. N 182 "Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории муниципального образования "Киясовский район", для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам").

Вопросы местного значения городских поселений в этой части сформулированы несколько иначе. Так, согласно п.31 ч.1 ст.14 Закона органы местного самоуправления городских поселений осуществляют в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочия собственника водных объектов, обеспечивают информирование населения об ограничениях их использования. В соответствии с п.15 ч.1 ст.14 Закона эти органы обеспечивают создание условий для массового отдыха жителей поселения, организацию обустройства мест массового отдыха населения, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;

23) осуществление муниципального лесного контроля (см. п.29 ч.1 комментируемой статьи, п.32 ч.1 ст.14 Закона) (см., например, постановление администрации муниципального района "Княжпогостский" от 27 декабря 2018 г. N 482 "Об утверждении административного регламента по осуществлению муниципального лесного контроля на территории муниципального района "Княжпогостский", постановление администрации Хорольского муниципального района от 24 декабря 2018 г. N 848 "Об утверждении Административного регламента осуществления администрацией Хорольского муниципального района муниципального лесного контроля на территории Хорольского муниципального района", постановление администрации Красноармейского муниципального района от 9 октября 2017 г. N 470-НПА "Об утверждении Административного регламента осуществления муниципальной функции "Осуществление муниципального лесного контроля на территории Красноармейского муниципального района", постановление администрации Суровикинского муниципального района Волгоградской области от 6 июня 2018 г. N 414 "Об утверждении административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального лесного контроля в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности Суровикинского муниципального района Волгоградской области", постановление администрации Иловлинского муниципального района Волгоградской области от 14 января 2016 г. N 3 "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального лесного контроля в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности Иловлинского муниципального района");

24) обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд муниципального района, проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка в соответствии с федеральным законом (см. п.32 ч.1 комментируемой статьи, п.37 ч.1 ст.14 Закона) (см., например, решение Думы Кировского муниципального района от 28 апреля 2016 г. N 33-НПА "Положение об обеспечении выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд Кировского муниципального района и сельских поселений Кировского муниципального района, проведении открытого аукциона на право заключения договора о создании искусственного земельного участка", решение Думы Спасского муниципального района от 27 января 2015 г. N 382 "Об утверждении Положения об обеспечении выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд муниципального района, проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка в соответствии с федеральным законом, на территории Спасского муниципального района");

25) осуществление мер по противодействию коррупции в границах муниципального района (см. п.33 ч.1 комментируемой статьи, п.38 ч.1 ст.14 Закона) (см., например, решение Думы Надеждинского муниципального района от 7 мая 2015 г. N 170 "О Положении "Об осуществлении мер по противодействию коррупции в сельских поселениях, образованных в границах Надеждинского муниципального района, а также в границах Надеждинского муниципального района", решение Думы Кировского муниципального района от 17 марта 2015 г. N 164-НПА "Положение о порядке осуществления мер по противодействию коррупции в границах сельских поселений Кировского муниципального района, в границах Кировского муниципального района", решение Думы Яковлевского муниципального района от 25 февраля 2015 г. N 249-НПА "О Положении об осуществлении мер по противодействию коррупции в границах Яковлевского муниципального района", решение Егорьевского районного Совета депутатов от 27 февраля 2015 г. N 45 "Об утверждении Положения о порядке осуществления органами местного самоуправления Егорьевского района Алтайского края мер по противодействию коррупции в границах муниципального образования Егорьевский район Алтайского края", решение Совета МО муниципального района "Сыктывдинский" от 27 сентября 2018 г. N 31/9-7 "Об осуществлении мер по противодействию коррупции в границах муниципального образования муниципального района "Сыктывдинский" и муниципальных образований сельских поселений, расположенных в границах муниципального образования муниципального района "Сыктывдинский", решение Совета МО муниципального района "Усть-Цилемский" от 28 июня 2018 г. N 233/22 "Об осуществлении мер по противодействию коррупции в муниципальном районе "Усть-Цилемский" и сельских поселениях, расположенных в границах муниципального района "Усть-Цилемский", постановление администрации муниципального района "Усть-Вымский" от 12 марта 2018 г. N 129 "О мерах по реализации законодательства о противодействии коррупции в отношении лиц, замещающих в органах местного самоуправления муниципального образования муниципального района "Усть-Вымский" и муниципальных образований сельских поселений, расположенных в границах муниципального образования муниципального района "Усть-Вымский", должности, не являющиеся должностями муниципальной службы");

26) организация выполнения комплексных кадастровых работ и утверждение карты-плана территории (см. п.36 ч.1 комментируемой статьи) (см., например, решение Совета Кинешемского муниципального района от 27 июня 2016 г. N 45 "Об организации выполнения комплексных кадастровых работ на территории поселений Кинешемского муниципального района", постановление Администрации Сковородинского района от 20 октября 2015 г. N 1166 "Об утверждении Регламента работы согласительной комиссии по вопросу согласования местоположения границ земельных участков, в отношении которых выполняются комплексные кадастровые работы", постановление администрации муниципального района "Дзержинский район" от 8 июля 2015 г. N 953 "Об утверждении Типового регламента работы согласительной комиссии по вопросу согласования местоположения границ земельных участков при выполнении комплексных кадастровых работ в муниципальном районе "Дзержинский район", постановление администрации Беловского муниципального района от 17 августа 2015 г. N 95 "Об утверждении Регламента работы согласительной комиссии при выполнении комплексных кадастровых работ на территории Беловского муниципального района Кемеровской области").

Обратим внимание, что органы местного самоуправления городских поселений принимают участие в выполнении комплексных кадастровых работ (см. п.39 ч.1 ст.14 Закона);

II) на решение вопросов местного значения межпоселенческого характера. Здесь речь идет о следующих вопросах:

1) в силу п.5 ч.1 комментируемой статьи к вопросам местного значения муниципального района относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, организация дорожного движения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (см., например, решение Думы Кавалеровского муниципального района от 26 декабря 2018 г. N 9-НПА "О Положении "Об осуществлении дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах Кавалеровского муниципального района, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах Кавалеровского муниципального района, организация дорожного движения и обеспечение безопасности дорожного движения на них", муниципальный правовой акт Думы Пограничного муниципального района от 30 января 2015 г. N 61-МПА "Положение о дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах Пограничного муниципального района и в границах населенных пунктов сельских поселений Пограничного муниципального района, обеспечении безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах Пограничного муниципального района и в границах населенных пунктов сельских поселений Пограничного муниципального района, а также осуществления иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации", постановление администрации Палехского муниципального района от 16 февраля 2018 г. N 103-п "Об утверждении "Положения о дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах Палехского муниципального района и в границах населенных пунктов сельских поселений Палехского муниципального района, осуществлении муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах Палехского муниципального района и в границах населенных пунктов сельских поселений Палехского муниципального района, обеспечении безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации", постановление администрации Энгельсского муниципального района от 27 марта 2018 г. N 1373 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах Энгельсского муниципального района на 2018-2021 годы", постановление Администрации МО Надымский район от 10 февраля 2016 г. N 73 "Об утверждении Положения об осуществлении дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования город Надым, вне границ населенных пунктов муниципального образования Надымский район").

Обратим внимание, что к вопросам местного значения городских поселений в этой части отнесены (см. п.5 ч.1 ст.14 Закона) вопросы, связанные с дорожной деятельностью в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района (см. п.6 ч.1 комментируемой статьи, п.7 ч.1 ст.14 Закона) (см., например, решение Земского Собрания Пермского муниципального района от 22 сентября 2016 г. N 164 "Об утверждении Порядка организации транспортного обслуживания населения между поселениями и создания условий для предоставления транспортных услуг населению в границах Пермского муниципального района", решение Думы Ольгинского муниципального района от 28 ноября 2017 г. N 490 "Об утверждении Положения "О создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок между поселениями в границах Ольгинского муниципального района", нормативный правовой акт Думы Пожарского муниципального района от 29 августа 2017 г. N 105-НПА "Об утверждении Положения о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок между поселениями в границах Пожарского муниципального района и в границах сельских поселений, входящих в состав Пожарского муниципального района", решение Совета народных депутатов Петушинского района от 21 апреля 2016 г. N 32/4 "Об утверждении Положения "О создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального образования "Петушинский район", постановление администрации Палехского муниципального района от 16 февраля 2018 г. N 102-п "Об утверждении "Положения о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения между поселениями в границах Палехского муниципального района и в границах сельских поселений Палехского муниципального района");

3) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды (см. п.9 ч.1 комментируемой статьи) (см., например, постановление администрации муниципального района "Троицко-Печорский" от 26 октября 2015 г. N 10/960 "Об утверждении положения о порядке реализации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды на территории муниципального района "Троицко-Печорский", решение Совета народных депутатов Ковровского района от 20 декабря 2018 г. N 41 "Об утверждении Положения об организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды Ковровского района", постановление администрации Светлоярского муниципального района Волгоградской области от 8 июня 2018 г. N 994 "Об утверждении Положения об организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды на территории Светлоярского муниципального района Волгоградской области", постановление администрации Палехского муниципального района от 22 февраля 2018 г. N 125-п "Об утверждении "Положения об организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды на территории Палехского муниципального района", постановление администрации Богородского района Нижегородской области от 21 декабря 2018 г. N 2981 "Об утверждении Положения об организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды на территории Богородского муниципального района Нижегородской области", постановление Администрации Ярковского муниципального района от 29 декабря 2017 г. N 80 "Об утверждении Положения об организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды на территории Ярковского муниципального района").

Здесь стоит обратить внимание, что к вопросам местного значения городских поселений отнесены вопросы утверждения правил благоустройства территории поселения, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения (см. п.19 ч.1 ст.14 Закона);

4) содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг (см. п.17 ч.1 комментируемой статьи, п.22 ч.1 ст.14 Закона) (см., например, постановление Нерюнгринской районной администрации РС (Я) от 2 октября 2017 г. N 1701 "Об утверждении Положения об организации ритуальных услуг и содержании межпоселенческих мест захоронения на территории муниципального образования "Нерюнгринский район", муниципальный правовой акт Думы Пограничного муниципального района от 30 января 2015 г. N 62-МПА "Положение о содержании межпоселенческих мест захоронений, организации ритуальных услуг на территории Пограничного муниципального района и содержании мест захоронений, расположенных на территории сельских поселений Пограничного муниципального района", постановление администрации Палехского муниципального района от 22 февраля 2018 г. N 124-п "Об утверждении "Положения о содержании межпоселенческих мест захоронения на территории Палехского муниципального района, организации ритуальных услуг", постановление Главы Оконешниковского муниципального района Омской области от 15 декабря 2016 г. N 347-п "Об утверждении положения о специализированной службе по вопросам содержания на территории Оконешниковского муниципального района Омской области межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг", постановление Администрации Тюменского муниципального района от 11 мая 2018 г. N 62 "Об утверждении Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения, находящихся в собственности Тюменского муниципального района, и межпоселенческих мест захоронения на территории Тюменского муниципального района", постановление Администрации МО Надымский район от 28 июля 2016 г. N 455 "Об утверждении Положения об организации ритуальных услуг, содержании мест захоронения на территории муниципального образования город Надым, межпоселенческих мест захоронения на территории муниципального образования Надымский район");

5) организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов (см. п.19 ч.1 комментируемой статьи, п.11 ч.1 ст.14 Закона) (см., например, решение Думы Красноармейского муниципального района от 29 ноября 2018 г. N 40-НПА "Об утверждении Положения об организации библиотечного обслуживания населения Красноармейского муниципального района межпоселенческими библиотеками, комплектовании и обеспечении сохранности их библиотечных фондов", решение Совета депутатов муниципального образования Курманаевский район Оренбургской области от 17 февраля 2015 г. N 308 "Об утверждении Положения об организации библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов на территории муниципального образования Курманаевский район");

6) организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью (см. п.27 ч.1 комментируемой статьи, п.30 ч.1 ст.14 Закона) (см., например, решение Думы Красноармейского муниципального района от 19 апреля 2018 г. N 10-НПА "Об утверждении Положения об организации и осуществлении мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью на территории Красноармейского муниципального района", постановление администрации Быковского муниципального района Волгоградской области от 7 сентября 2018 г. N 602 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью", постановление администрации Палехского муниципального района от 19 февраля 2018 г. N 106-п "Об утверждении Положения об организации и осуществлении мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью", постановление администрации муниципального образования Адамовский район Оренбургской области от 18 апреля 2016 г. N 523-п "Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги "Организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью на территории муниципального образования Адамовский район", решение Первомайского районного совета Республики Крым от 27 августа 2015 г. N 220 "Об утверждении Положения об организации и осуществлении мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью на территории Первомайского района);

7) присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения), наименований элементам планировочной структуры в границах межселенной территории муниципального района, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре (см. п.34 ч.1 комментируемой статьи) (см., например, решение Думы Хорольского муниципального района от 3 августа 2015 г. N 218 "Об утверждении Положения о присвоении адресов объектам адресации, изменении, аннулировании адресов, присвоении наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения), наименований элементам планировочной структуры в границах межселенной территории Хорольского муниципального района, изменении, аннулировании таких наименований, размещении информации в государственном адресном реестре", постановление Администрации Сямженского муниципального района от 12 мая 2015 г. N 164 "Об утверждении Положения о порядке присвоения адресов объектам адресации, изменения, аннулирования адресов, присвоения наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения), наименований элементам планировочной структуры в границах межселенной территории Сямженского муниципального района, изменения, аннулирования таких наименований, размещения информации в государственном адресном реестре").

К вопросам местного значения городских поселений в этой части относится согласно п.21 ч.1 ст.14 Закона присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети (за исключением автомобильных дорог федерального значения, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, местного значения муниципального района), наименований элементам планировочной структуры в границах поселения, изменение, аннулирование таких наименований, размещение информации в государственном адресном реестре;

8) осуществление муниципального земельного контроля на межселенной территории муниципального района (см. п.35 ч.1 комментируемой статьи) (см., например, постановление администрации Михайловского муниципального района от 9 июня 2017 г. N 819-па "Об утверждении Административного регламента исполнения муниципальной функции "Осуществление муниципального земельного контроля в границах сельских поселений и на межселенной территории Михайловского муниципального района", решение Думы Михайловского муниципального района от 2 мая 2017 г. N 177-НПА "Об утверждении Положения по осуществлению муниципального земельного контроля за использованием земель, расположенных в границах сельских поселений и на межселенной территории Михайловского муниципального района", решение Совета депутатов Сергиево-Посадского муниципального района МО от 10 июля 2017 г. N 26/02-МЗ "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на межселенной территории и территории сельских поселений Сергиево-Посадского муниципального района Московской области", постановление Местной администрации Чегемского муниципального района КБР от 21 июня 2016 г. N 238-па "Об утверждении административного регламента местной администрации Чегемского муниципального района по выполнению муниципального земельного контроля за использованием и охраной земель на межселенных территориях Чегемского муниципального района", постановление Администрации Усть-Камчатского муниципального района Камчатского края от 19 апреля 2018 г. N 151 "Об утверждении Административного регламента по осуществлению муниципального земельного контроля на межселенной территории Усть-Камчатского муниципального района и на территории Усть-Камчатского сельского поселения").

III) на регулирование тех вопросов, которые не были отнесены напрямую комментируемым Законом к вопросам местного значения городских, сельских поселений. Это вопросы:

1) организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (см. п.8 ч.1 комментируемой статьи);

2) организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организации предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта РФ), создания условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществления в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья (см. п.11 ч.1 комментируемой статьи) (см., например, нормативный правовой акт Думы Хасанского муниципального района от 22 февраля 2018 г. N 177-НПА "Об организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, организации предоставления дополнительного образования детей в этих организациях, создании условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также осуществлении в пределах своих полномочий мероприятий по обеспечению организации отдыха детей в каникулярное время, включая мероприятия по обеспечению безопасности их жизни и здоровья", постановление администрации Надеждинского муниципального района от 7 июля 2016 г. N 369 "Об утверждении Положения об организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования на территории Надеждинского муниципального района и создании условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях Надеждинского муниципального района, реализующих образовательные программы дошкольного образования", муниципальный правовой акт Думы Пограничного муниципального района от 20 февраля 2017 г. N 156-МПА "Положение об организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования на территории Пограничного муниципального района, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, осваивающими образовательные программы дошкольного образования в муниципальных образовательных организациях Пограничного муниципального района, содержание детей в образовательных организациях, реализующих образовательные программы дошкольного образования", постановление администрации муниципального района "Усть-Куломский" от 28 марта 2018 г. N 382 "Об утверждении положения о создании условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержании детей в муниципальных образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования в МО МР "Усть-Куломский", постановление Администрации Камбарского района от 16 июля 2015 г. N 468 "Об утверждении Положения "О создании условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей дошкольного возраста в образовательных организациях муниципального образования "Камбарский район", постановление администрации Пестяковского муниципального района от 8 февраля 2018 г. N 45 "Об утверждении Положения о создании условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей, осваивающих образовательные программы дошкольного образования в муниципальных образовательных учреждениях Пестяковского муниципального района", постановление администрации Щелковского муниципального района МО от 3 августа 2017 г. N 4857 "Об утверждении Положения об организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам, а также дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях Щелковского муниципального района", постановление администрации муниципального района "Печора" от 26 апреля 2017 г. N 486 "Об утверждении Положения об организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, об организации предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях МО МР "Печора", постановление администрации Шатурского муниципального района МО от 29 января 2016 г. N 161 "Об утверждении Положения об организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам, а также дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях Шатурского муниципального района", постановление Местной администрации Эльбрусского муниципального района КБР от 19 мая 2016 г. N 101 "Об утверждении Положения об организации предоставления дополнительного образования детям в муниципальных образовательных организациях Эльбрусского муниципального района", постановление Местной администрации Майского муниципального района КБР от 2 марта 2017 г. N 27 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Организация предоставления дополнительного образования детям в муниципальных образовательных учреждениях Майского муниципального района", постановление Нерюнгринской районной администрации РС(Я) от 30 мая 2018 г. N 797 "Об утверждении Порядка организации предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных учреждениях муниципального образования "Нерюнгринский район");

3) создания условий для оказания медицинской помощи населению на территории муниципального района (за исключением территорий поселений, включенных в утвержденный Правительством РФ перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских организациях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (см. п.12 ч.1 комментируемой статьи) (см., например, решение Думы Красноармейского муниципального района от 25 июня 2018 г. N 15-НПА "Об утверждении Положения о создании условий для оказания медицинской помощи населению на территории Красноармейского муниципального района в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи", постановление администрации Палехского муниципального района от 22 февраля 2018 г. N 122-п "Об утверждении Положения о создании условий для оказания медицинской помощи населению на территории Палехского муниципального района");

4) утверждения схемы размещения рекламных конструкций, выдачи разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирования таких разрешений, выдачи предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального района, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе" (см. п.15.1 ч.1 комментируемой статьи) (см., например, постановление Администрации Куньинского района от 29 мая 2015 г. N 415-Н "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального образования "Куньинский район", решение Думы Хорольского муниципального района от 12 ноября 2008 г. N 448 "Об утверждении Положения о порядке утверждения схемы размещения рекламных конструкций, выдачи разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, аннулировании таких разрешений, выдачи предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории Хорольского муниципального района", постановление администрации муниципального образования Волосовский муниципальный район Ленинградской области от 16 января 2017 г. N 27 "Об утверждении административного регламента администрации муниципального образования Волосовский муниципальный район Ленинградской области по предоставлению муниципальной услуги "Выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории МО Волосовский муниципальный район, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций", постановление Администрации Елизовского муниципального района Камчатского края от 15 августа 2018 г. N 841 "Об утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по выдаче разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, аннулировании таких разрешений, выдаче предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории Елизовского муниципального района", постановление Администрации Николаевского муниципального района от 4 июня 2018 г. N 279-па "Об административном регламенте предоставления муниципальной услуги "Выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории Николаевского муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций");

5) выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района (см. п.20 ч.1 комментируемой статьи) (см., например, решение Думы Лазовского муниципального района от 21 октября 2005 г. N 191 "Об утверждении Положения о выравнивании уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав Лазовского муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района", решение Думы Лазовского муниципального района от 21 октября 2005 г. N 191 "Об утверждении Положения о выравнивании уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав Лазовского муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района", решение Ровенского районного Собрания Ровенского муниципального района от 16 декабря 2014 г. N 427 "Об утверждении методики определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности, распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, расположенных на территории Ровенского муниципального района, из бюджета Ровенского муниципального района", решение Думы Тюменского муниципального района от 28 мая 2010 г. N 935 "Об информации о реализации решения Думы Тюменского муниципального района г. N 504 от 28 марта 2008 "Об утверждении Положения о межбюджетных отношениях в Тюменском муниципальном районе" в части выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета Тюменского муниципального района");

6) организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального района (см. п.23 ч.1 комментируемой статьи) (см., например, решение Завьяловского районного Совета депутатов от 6 марта 2008 г. N 171 "Об утверждении Положения "Об организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования "Завьяловский район", решение Егорьевского районного Совета депутатов от 30 апреля 2014 г. N 25 "Об утверждении Положения об организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального образования Егорьевский район Алтайского края", решение Совета муниципального района "Балейский район" от 25 июня 2014 г. N 172 "Об организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального района "Балейский район", решение Думы Яковлевского муниципального района от 25 февраля 2015 г. N 244-НПА "О Положении о порядке организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории Яковлевского муниципального района", постановление администрации Палехского муниципального района от 22 февраля 2018 г. N 128-п "Об утверждении "Положения об организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории Палехского муниципального района", решение Совета депутатов муниципального образования Курманаевский район Оренбургской области от 17 февраля 2015 г. N 318 "Об утверждении Положения об организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального образования Курманаевский район", решение Думы Ханкайского муниципального района от 27 августа 2013 г. N 373 "Об утверждении Положения об организации и осуществлении мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории Ханкайского муниципального района").

Как показывает анализ положений ч.1 ст.14 и ч.1 ст.15 комментируемого Закона, перечень вопросов местного значения городских, сельских поселений в большей степени ориентирован на решение самых насущных, "жизненных", вопросов населения данных муниципальных образований, и объясняется это тем, что органы местного самоуправления таких муниципальных образований, исходя из сущности местного самоуправления, "априори" должны знать "изнутри" все возникающие в связи с решением этих вопросов проблемы, поскольку именно такие органы наиболее всего приближены к населению.

Дополнительно в рамках комментируемой статьи акцентируем внимание на том, что перечень вопросов местного значения, указанный в п.25 ч.1 комментируемой статьи, был приведен в соответствие с изменениями, внесенными в ряд законодательных актов Федеральным законом от 5 февраля 2018 г. N 15-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам добровольчества (волонтерства)". Эти изменения связаны с потребностью формирования единого подхода к регулированию отношений в сфере добровольчества (волонтерства). Указанный закон уравнял понятия "волонтерство" и "добровольчество" в целях устранения сложившихся к моменту его принятия противоречий между рядом нормативных правовых актов в этой сфере. Также данный закон расширил правовые условия осуществления добровольцами (волонтерами) своей деятельности, закрепив при этом условия формирования и ведения Единой информационной системы в сфере развития добровольчества (волонтерства), определив полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере поддержки добровольчества (волонтерства) и формы такой поддержки.

Изложенный в новой редакции Федеральный закон от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)" в ст.5 закрепляет, что органы местного самоуправления вправе привлекать добровольцев (волонтеров) к осуществлению добровольческой (волонтерской) деятельности. В п.4 ст.17.3 этого закона предусмотрено, что органы местного самоуправления осуществляют следующие полномочия в сфере добровольчества (волонтерства):

1) формирование и осуществление муниципальных программ (подпрограмм), содержащих мероприятия, направленные на поддержку добровольчества (волонтерства), с учетом национальных и местных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей. Так, например, в рамках муниципальной программы "Развитие образования Корочанского района" (утв. постановлением администрации муниципального района "Корочанский район" Белгородской области от 12 сентября 2014 г. N 650 (ред. от 28 февраля 2019 г.)) предусмотрена подпрограмма N 9 "Развитие добровольческого (волонтерского) движения на территории Корочанского района", целевым назначением которой является создание условий для вовлечения граждан Корочанского района в добровольческую деятельность, реализации прав молодых граждан на добровольное, безвозмездное и непосредственное участие в решении социально значимых проблем населения района с целью самореализации, приобретения новых знаний и навыков, повышения профессиональных и организаторских способностей, обеспечения общественной безопасности;

2) утверждение порядка взаимодействия органов местного самоуправления, муниципальных учреждений с организаторами добровольческой (волонтерской) деятельности, добровольческими (волонтерскими) организациями (см., например, постановление Администрации Усть-Камчатского муниципального района Камчатского края от 19 марта 2019 г. N 134 "Об утверждении Порядка взаимодействия органов местного самоуправления, муниципальных учреждений с организаторами добровольческой (волонтерской) деятельности, добровольческими (волонтерскими) организациями на территории Усть-Камчатского муниципального района", постановление Администрации Новгородского муниципального района от 28 декабря 2018 г. N 755 "Об утверждении Порядка взаимодействия органов местного самоуправления Новгородского муниципального района и подведомственных им муниципальных учреждений с организаторами добровольческой (волонтерской) деятельности, добровольческими (волонтерскими) организациями", постановление Администрации Карачаевского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики от 16 ноября 2018 г. N 694 "Об утверждении порядка взаимодействия органов местного самоуправления и муниципальных учреждений Карачаевского муниципального района с организаторами добровольческой (волонтерской) деятельности, добровольческими (волонтерскими) организациями", постановление Исполкома муниципального образования "Пестречинский муниципальный район" от 27 сентября 2018 г. N 1559 "Об утверждении Порядка взаимодействия органов местного самоуправления и муниципальных учреждений Пестречинского муниципального района Республики Татарстан с организаторами добровольческой (волонтерской) деятельности, добровольческими (волонтерскими) организациями");

3) оказание поддержки организаторам добровольческой (волонтерской) деятельности, добровольческим (волонтерским) организациям, в том числе в их взаимодействии с муниципальными учреждениями и иными организациями, социально ориентированным некоммерческим организациям, государственным и муниципальным учреждениям, обеспечивающим оказание организационной, информационной, методической и иной поддержки добровольцам (волонтерам), организаторам добровольческой (волонтерской) деятельности и добровольческим (волонтерским) организациям (см., например, решение Думы Яковлевского муниципального района от 28 августа 2018 г. N 768-НПА "О Положении об оказании поддержки благотворительной деятельности и добровольчеству (волонтерству) на территории Яковлевского муниципального района", решение Мценского районного Совета народных депутатов от 28 июня 2018 г. N 234 "Об отдельных правоотношениях по оказанию поддержки благотворительной деятельности и добровольчеству (волонтерству)", решение Думы Хорольского муниципального района от 21 ноября 2011 г. N 263 (ред. от 27 апреля 2018 г.) "Об утверждении Положения об оказании поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности, добровольчеству (волонтерству) в Хорольском муниципальном районе").

В силу ст.17.4 Федерального закона от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)" органы местного самоуправления осуществляют поддержку добровольческой (волонтерской) деятельности в формах, предусмотренных указанным законом и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В рамках комментируемых норм обратим также отдельное внимание на возможность реализации органами местного самоуправления муниципальных районов вопросов, связанных с организацией охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией (см. п.8 ч.1 комментируемой статьи).

Согласно Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка (включая, надо думать, правопорядок в общественных местах), общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (ст.72). Осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности, общественного порядка, борьбе с преступностью отнесено к полномочиям Правительства РФ (п."е" ч.1 ст.114 Конституции РФ).

В то же время ст.132 Конституции РФ определяет, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Эти положения конкретизированы в комментируемом Законе (см. п.8 ч.1 ст.15 Закона). Стоит отметить, что аналогичное полномочие закреплено и применительно к вопросам местного значения городского округа (в отношении организации охраны общественного порядка на его территории; см. п.9 ч.1 ст.16 комментируемого Закона).

Согласно положениям абз.2 ч.2 ст.83 комментируемого Закона обозначенные в п.8 ч.1 комментируемой статьи и п.9 ч.1 ст.16 Закона нормы подлежат применению в порядке и на условиях, предусмотренных специальным федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции. Однако по состоянию на 1 мая 2019 г. эти нормы не реализованы. Муниципальная милиция не создана.

В Государственную Думу РФ в октябре 2014 г. вносился законопроект N 621910-6 "О муниципальной милиции в Российской Федерации", однако в ноябре этого же года он был возвращен субъекту права законодательной инициативы для выполнения требований Конституции РФ и Регламента Государственной Думы.

См. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=621910-6&02.

Обратим внимание, что в декабре 2014 г. в Государственную Думу также вносился законопроект N 677881-6, предусматривающий исключение п.8 ч.1 ст.15 и п.9 ч.1 ст.16 комментируемого Закона статьи из перечня вопросов местного значения соответственно муниципального района и городского округа. В мае 2015 г. данный законопроект был отклонен.

См. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=677881-6&02.

Как скоро будет решен вопрос о законодательном закреплении правового статуса муниципальной милиции (полиции) (и будет ли он решен вообще), сказать трудно. Разработчики законопроекта N 621910-6 "О муниципальной милиции в Российской Федерации" отметили, что государство не может быть безучастно к состоянию общественного порядка на территории всей страны, том числе и к состоянию общественного порядка на территории конкретного муниципального образования. В этой связи полиция должна быть координатором работы, оказывать ей необходимую помощь в выполнении возложенных задач (особенно в период становления) и выполнять определенный объем функций в сфере обеспечения общественного порядка. Создание нового правоохранительного института, по их мнению, приблизит правоохранительную деятельность к потребностям граждан и конкретных поселенческих обществ, повысит подотчетность органов охраны правопорядка гражданам, а также уровень доверия к ним со стороны населения и в целом положительно скажется на состоянии безопасности граждан и общественного порядка в стране. Через муниципальную милицию могут быть открыты новые каналы связи общества и правоохранительных органов. Появится возможность создания условий для реализации стратегии социального партнерства, предполагающих обстановку взаимопонимания, доверия, взаимной поддержки и сотрудничества. Все это будет способствовать росту правовой активности людей, а в конечном итоге - повышению эффективности функционирования всей правоохранительной системы общества.

См. Пояснительную записку к проекту Федерального закона "О муниципальной милиции в Российской Федерации" (законопроект N 621910-6) // URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(ViewDoc)?OpenAgent&arhiv/a_dz_6.nsf/ByID&E75026E344F3FB1D43257D78004160EC.

2. Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми правами и полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях (т.е. территориях муниципальных районов, находящихся вне границ поселений).

Положения ч.2 комментируемой статьи включают в компетенцию органов местного самоуправления муниципальных районов в том числе и полномочия органов местного самоуправления поселения по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов на указанных территориях в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

3. Делегирование полномочий, осуществляемое на всех уровнях власти, находит отражение в комментируемом Законе, в том числе и применительно к полномочиям органов местного самоуправления различных уровней. В абз.1 ч.4 комментируемой статьи речь идет о том, что органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с БК РФ.

Статья 142.5 БК РФ на этот счет закрепляет, что в случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного органа городского, сельского поселения, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ, бюджетам муниципальных районов могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджетов городских, сельских поселений (см. об этом подробнее письмо Минфина России от 31 декабря 2014 г. N 06-04-11/01/69500 "О Методических рекомендациях органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях", письмо Минрегиона России от 25 июля 2014 г. N 3784-ЕЧ/02-ОГ "О разъяснении вопроса разграничения полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных районов и сельских поселений", письмо Минфина России от 13 августа 2018 г. N 06-04-11/57182 "О передаче полномочий на определение поставщиков для заказчиков поселенческого уровня и возможности предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета сельского (городского) поселения").

В этом отношении можно указать на такие документы, как:

решение Совета депутатов городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района МО от 20 декабря 2017 г. N 399/77 "Об утверждении Положения о порядке предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета городского поселения Дмитров Дмитровского муниципального района Московской области";

решение Совета депутатов городского поселения Истра Истринского муниципального района МО от 23 марта 2016 г. N 2/1 "Об утверждении Порядка предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета городского поселения Истра в бюджет Истринского муниципального района";

решение Совета депутатов городского поселения Лотошино Лотошинского муниципального района МО от 16 октября 2015 г. N 162/23 "Порядок предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета городского поселения Лотошино бюджету Лотошинского муниципального района";

решение Совета депутатов Можайского муниципального района МО от 30 апреля 2015 г. N 183/2015-Р "Об утверждении Положения о порядке предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета Можайского муниципального района бюджетам поселений Можайского муниципального района";

решение Совета депутатов городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района МО от 17 марта 2015 г. N 3/11 "Об утверждении Порядка предоставления из бюджета городского поселения Одинцово Одинцовского муниципального района Московской области в бюджет Одинцовского муниципального района Московской области иных межбюджетных трансфертов" и др.

В свою очередь, в абз.2 ч.4 комментируемой статьи предусмотрено, что органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с БК РФ. В этом случае речь идет о применении положений ст.142.4 БК РФ, где указано, что в случаях и порядке, предусмотренных муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ и соответствующими им законами субъекта РФ, бюджетам городских, сельских поселений могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета муниципального района, в том числе межбюджетные трансферты на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями.

В качестве примера можно указать на решение Минусинского районного Совета депутатов Красноярского края от 17 февраля 2016 г. N 23-рс "Об утверждении Порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета Минусинского района бюджетам поселений", решение Ленинского районного совета Республики Крым от 13 ноября 2015 г. N 264-16/1 "Об утверждении Порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального образования "Ленинский район Республики Крым" бюджетам поселений "Ленинского района Республики Крым", решение Совета депутатов Красногорского муниципального района МО от 29 октября 2015 г. N 434/37 "Об утверждении Порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета Красногорского муниципального района бюджетам поселений, входящих в состав Красногорского муниципального района", решение Совета депутатов Ступинского муниципального района МО от 20 августа 2015 г. N 111/11 "Об утверждении Порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета Ступинского муниципального района бюджетам городских и сельских поселений Ступинского муниципального района" и др.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Данное положение не столько призвано усилить роль представительных органов муниципальных образований в процедурах формирований соглашений, сколько должно обеспечить некоторую гарантию от злоупотреблений при решении вопросов передачи полномочий со стороны исполнительно-распорядительных органов.

Для осуществления переданных в соответствии с указанными соглашениями полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования.

4. Закономерным представляется положение ч.5 комментируемой статьи, определяющее, что в предусмотренном комментируемым Законом случае, когда местная администрация в поселении не формируется, а ее полномочия осуществляет местная администрация муниципального района, финансирование полномочий местной администрации осуществляется за счет бюджета муниципального района (см. комментарий к ч.2 ст.34 Закона, см. также письмо Минфина России от 25 апреля 2013 г. N 06-04-11/01/14552).

Комментарий к статье 15.1. Права органов местного самоуправления муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов

1. Большинство вопросов, на решение которых в контексте комментируемой статьи имеют право органы местного самоуправления муниципального района, во многом аналогично соответствующим вопросам, закрепленным за органами местного самоуправления поселений нормами ст.14.1 комментируемого Закона. В частности, речь идет о таких вопросах, как:

1) создание музеев муниципального района (см. постановление Руководителя Исполкома муниципального образования "Новошешминский муниципальный район" от 3 июля 2008 г. N 92 "О создании музея Новошешминского муниципального района", решение Думы Партизанского муниципального района от 26 мая 2006 г. N 236 "О Положении "Об организации музеев в Партизанском муниципальном районе", решение Собрания депутатов Хабаровского муниципального района от 2 декабря 2008 г. N 448 "Об утверждении Положения о создании и организации деятельности музеев в Хабаровском муниципальном районе");

2) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству (см. постановление администрации Саратовского муниципального района от 21 декабря 2011 г. N 3525 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Установление опеки или попечительства над несовершеннолетними, недееспособными совершеннолетними гражданами", решение Совета депутатов Лямбирского муниципального района Республики Мордовия от 17 июня 2010 г. N 225 "О ежемесячном денежном пособии детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, переданным под опеку (попечительство), в приемные семьи");

3) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального района (см. постановление Администрации муниципального образования Абдулинский район Оренбургской области от 22 февраля 2013 г. N 175-п "О совете по делам национально-культурных автономий", постановление администрации Лихославльского района от 5 августа 2013 г. N 150-1 "О Совете по делам национальностей и национально-культурных автономий Лихославльского района");

4) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального района (см. постановление администрации муниципального образования Отрадненский район Краснодарского края от 10 сентября 2015 г. N 513 "Об утверждении муниципальной программы "Гармонизация межнациональных отношений и развитие национальных культур в Отрадненском районе", постановление администрации муниципального образования Сакмарский район Оренбургской области от 30 июня 2015 г. N 513-п "Об утверждении муниципальной Программы "Гармонизация межэтнических и межконфессиональных отношений на территории Сакмарского района Оренбургской области на 2015-2020 годы");

5) создание условий для развития туризма (см. постановление Администрации муниципального образования "Майкопский район" от 7 ноября 2013 г. N 90-н "Об утверждении муниципальной Программы муниципального образования "Майкопский район" - "Развитие туризма", решение Совета местного самоуправления Черекского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики от 26 февраля 2016 г. N 32/246 "Об утверждении Положения о создании условий для развития туризма на территории Черекского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики", постановление администрации Петровского муниципального района от 21 ноября 2013 г. N 1381 "О муниципальной программе "Развитие физической культуры, спорта и туризма в Петровском муниципальном районе Саратовской области до 2020 года");

6) оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания;

7) оказание поддержки общественным объединениям инвалидов, а также созданным общероссийскими общественными объединениями инвалидов организациям в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (см. постановление администрации Новоалександровского муниципального района Ставропольского края от 14 августа 2015 г. N 880 "Об утверждении Порядка предоставления из бюджета Новоалександровского муниципального района субсидий общественным объединениям ветеранов, инвалидов и иным социально ориентированным некоммерческим организациям на реализацию социально значимых программ и мероприятий", постановление администрации Рыбинского муниципального района от 4 июня 2012 г. N 1016 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление районным общественным объединениям ветеранов и инвалидов субсидии на финансирование расходов, связанных с осуществлением ими своей уставной деятельности, в том числе проведение мероприятий", постановление администрации Ростовского муниципального района от 29 июня 2011 г. N 1333 "О финансовой поддержке деятельности местных общественных объединений ветеранов, инвалидов и иных общественных организаций социальной направленности");

8) совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в расположенном на межселенной территории населенном пункте нотариуса (см. постановление Главы администрации муниципального образования Таштыпский район от 15 сентября 2010 г. N 1102 "Об утверждении Регламента Администрации муниципального образования Таштыпский район по совершению нотариальных действий на межселенной территории");

9) осуществление мероприятий в сфере профилактики правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений" (см. постановление Администрации муниципального образования "Красногвардейский район" от 17 октября 2017 г. N 684 "Об утверждении ведомственной целевой программы "Профилактика правонарушений в МО "Красногвардейский район" на 2018-2020 годы", постановление Местной администрации Терского муниципального района КБР от 18 декабря 2018 г. N 576-п "О районной целевой программе "Профилактика правонарушений в Терском муниципальном районе" на 2019-2021 годы", постановление Местной администрации Прохладненского муниципального района КБР от 19 июня 2017 г. N 171 "О межведомственной комиссии по профилактике правонарушений в Прохладненском муниципальном районе КБР", постановление администрации муниципального района "Корткеросский" от 9 февраля 2018 г. N 128 "Об утверждении положения о Межведомственной комиссии по профилактике правонарушений на территории муниципального района "Корткеросский");

10) оказание содействия развитию физической культуры и спорта инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья, адаптивной физической культуры и адаптивного спорта (см. постановление администрации Иркутского районного муниципального образования от 23 мая 2018 г. N 256 "Об утверждении даты, места и времени проведения ежегодного спортивного праздника для детей с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов в рамках подпрограммы "Развитие физической культуры и массового спорта" на 2018-2023 годы", постановление администрации Иркутского районного муниципального образования от 9 ноября 2017 г. N 494 "О проведении спортивного праздника для людей с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов "Мы можем все!", распоряжение Администрации Волотовского муниципального района от 1 июля 2016 г. N 244-рз "Об утверждении Порядка обеспечения условий доступности для детей-инвалидов, инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья объектов и предоставляемых услуг в организациях, подведомственных комитету образования, молодежной политики и спорта Администрации Волотовского муниципального района");

11) осуществление мероприятий по защите прав потребителей, предусмотренных Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей" (см. постановление Местной администрации Прохладненского муниципального района КБР от 1 августа 2018 г. N 345 "Об утверждении Комплексного плана программных мероприятий, направленных на развитие торговли и защиты прав потребителей в Прохладненском муниципальном районе на 2018-2020 годы", постановление Администрации Ковылкинского муниципального района Республики Мордовия от 11 августа 2011 г. N 1017 "Об утверждении Административного регламента администрации Ковылкинского муниципального района по предоставлению муниципальной услуги по рассмотрению обращений и жалоб граждан в области защиты прав потребителей", постановление администрации Кавалеровского муниципального района от 26 июля 2010 г. N 437 "Об утверждении Административного регламента "Консультирование и правовая помощь потребителям по вопросам защиты прав потребителей", постановление администрации Курского муниципального района Ставропольского края от 19 августа 2010 г. N 545 "О комиссии Курского муниципального района по усилению контроля, предупреждению и пресечению правонарушений и защите прав потребителей на потребительском рынке", постановление Администрации Верхнебуреинского муниципального района от 3 декабря 2013 г. N 1209 "Об утверждении Положения о рассмотрении обращений потребителей по вопросам, регулируемым законодательством о защите прав потребителей администрацией Верхнебуреинского муниципального района", постановление администрации Котельниковского муниципального района Волгоградской области от 11 октября 2018 г. N 609 "Об организации "горячей линии" по вопросам защиты прав потребителей в администрации Котельниковского муниципального района Волгоградской области", постановление администрации Быковского муниципального района Волгоградской области от 11 сентября 2018 г. N 615 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Рассмотрение обращений и жалоб граждан в области защиты прав потребителей").

Вместе с тем, органам местного самоуправления муниципального района предоставлено право решения ряда вопросов, не включенных в перечень, установленный для органов местного самоуправления городского, сельского поселения. Речь, в частности, идет о следующих вопросах:

1) осуществление функций учредителя муниципальных образовательных организаций высшего образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 года (см. п.7 ч.1 комментируемой статьи). Аналогичная норма приведена в ч.3 ст.9 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации";

2) осуществление мероприятий, предусмотренных Федеральным законом от 20 июля 2012 г. N 125-ФЗ "О донорстве крови и ее компонентов" (см. п.11 ч.1 комментируемой статьи). Согласно ст.11 указанного закона уполномоченные органы местного самоуправления в сфере обращения донорской крови и (или) ее компонентов вправе:

организовывать заготовку, хранение, транспортировку и обеспечение безопасности донорской крови и (или) ее компонентов в созданных не позднее 1 января 2006 года структурных подразделениях медицинских организаций, подведомственных уполномоченным органам местного самоуправления;

осуществлять мероприятия по организации, развитию и пропаганде донорства крови и ее компонентов;

создавать условия для развития службы крови и реализации региональных программ развития службы крови;

3) создание условий для организации проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, а также применение результатов независимой оценки качества условий оказания услуг организациями при оценке деятельности руководителей подведомственных организаций и осуществление контроля за принятием мер по устранению недостатков, выявленных по результатам независимой оценки качества условий оказания услуг организациями, в соответствии с федеральными законами (см. п.13 ч.1 комментируемой статьи). В целях реализации указанных полномочий следует принимать во внимание соответствующие положения следующих федеральных законов:

Закона РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-I "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (см. ст.36.1 "Независимая оценка качества условий оказания услуг организациями культуры");

Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (ст.95 "Независимая оценка качества образования", ст.95.1 "Независимая оценка качества подготовки обучающихся", ст.95.2 "Независимая оценка качества условий осуществления образовательной деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность");

Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (см. ст.79.1 "Независимая оценка качества условий оказания услуг медицинскими организациями");

Федерального закона от 28.12.2013 N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" (см. ст.23.1 "Независимая оценка качества условий оказания услуг организациями социального обслуживания").

2. О решении органами местного самоуправления муниципального района вопросов, указанных в ч.2 комментируемой статьи, см. комментарий к ч.2 ст.14.1 комментируемого Закона.

Комментарий к статье 16. Вопросы местного значения муниципального, городского округа

1. Городской округ - один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, при этом не менее двух третей населения такого муниципального образования проживает в городах и (или) иных городских населенных пунктах.

Наделение городского поселения статусом городского округа, в силу ч.2 ст.11 Закона, осуществляется законом субъекта РФ при наличии следующих оснований:

1) сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных комментируемой статьей вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;

2) сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных ст.15 комментируемого Закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

Таким образом, в перечень вопросов местного значения городского округа включены вопросы, отнесенные к компетенции городских (сельских) поселений и муниципальных районов положениями ст.14 и 15 Закона (см. комментарии к указанным статьям).

Что касается перечня вопросов местного значения муниципального округа (о понятии и границах муниципального округа см. подробнее комментарий к ст.2, 11 Закона), то он соотнесен с перечнем вопросов местного значения городского округа.

2. В силу ч.3 комментируемой статьи законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств.

По данным Росстата на 1 января 2018 г. в России насчитывается более 500 городских округов.

См. Бюллетень "Формирование местного самоуправления в Российской Федерации" за 2018 год // URL: http://www.gks.ru/free_doc/doc_2018/mes_upr2018.rar.

Официально зарегистрировано три городских округа с внутригородским делением (Челябинск, Самара, Махачкала).

Комментарий к статье 16.1. Права органов местного самоуправления муниципального, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципального, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района

1. Вопросы, на решение которых в контексте комментируемой статьи имеют право органы местного самоуправления муниципальных округов, городских округов, а равно и городских округов с внутригородским делением, представляют собой совокупность вопросов, закрепленных за органами местного самоуправления поселений (городских, сельских) (см. ст.14.1 Закона) и органами местного самоуправления муниципальных районов (см. ст.15.1 Закона):

1) создание музеев муниципального, городского округа (см. постановление Администрации городского округа Верхняя Пышма от 14 апреля 2011 г. N 627 "Об утверждении стандарта качества муниципальной услуги "Создание музеев");

2) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству (см. постановление Главы Вилючинского городского округа Камчатского края от 8 сентября 2009 г. N 1164 "Об организации деятельности по опеке и попечительству на территории Вилючинского городского округа", постановление Главы городского округа Кохма от 31 октября 2007 г. N 1239 "О мерах по совершенствованию разграничения полномочий в сфере организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству");

3) создание условий для осуществления деятельности, связанной с реализацией прав местных национально-культурных автономий на территории муниципального, городского округа;

4) оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории муниципального, городского округа;

5) создание муниципальной пожарной охраны (см. постановление Местной администрации городского округа Баксан КБР от 14 декабря 2009 г. N 478 "Об утверждении Положения о муниципальной пожарной охране городского округа Баксан", постановление администрации муниципального образования городского округа "Усинск" от 1 ноября 2011 г. N 1603 "О создании и организации деятельности муниципальной и добровольной пожарной охраны, порядок взаимоотношений муниципальной пожарной охраны с другими видами пожарной охраны на территории городского округа "Усинск", постановление администрации МО городского округа "Сыктывкар" от 25 ноября 2010 г. N 11/5172 "Об утверждении порядка организации деятельности муниципальной пожарной охраны, порядка взаимоотношений муниципальной пожарной охраны с другими видами пожарной охраны на территории муниципального образования городского округа "Сыктывкар");

6) создание условий для развития туризма;

7) оказание поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания;

8) оказание поддержки общественным объединениям инвалидов, а также созданным общероссийскими общественными объединениями инвалидов организациям в соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (см. постановление администрации Минераловодского городского округа Ставропольского края от 11 апреля 2016 г. N 780 "Об утверждении Порядка предоставления из бюджета Минераловодского городского округа Ставропольского края субсидий общественным объединениям ветеранов, инвалидов и иным социально ориентированным некоммерческим организациям на реализацию социально значимых программ и мероприятий", постановление администрации городского округа "Город Калининград" от 21 марта 2016 г. N 319 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий из бюджета городского округа "Город Калининград" общественным объединениям инвалидов и ветеранов, осуществляющим деятельность на территории городского округа "Город Калининград");

9) осуществление мероприятий, предусмотренных Федеральным законом от 20 июля 2012 г. N 125-ФЗ "О донорстве крови и ее компонентов" (см. постановление Администрации города Хабаровска от 14 декабря 2015 г. N 4282 "О ежегодном проведении акции "Всемирный день донора крови", постановление администрации г.Дзержинска Нижегородской области от 22 июля 2014 г. N 3044 "Об утверждении Порядка предоставления дополнительных мер социальной поддержки доноров универсальных групп крови, зарегистрированных на территории городского округа город Дзержинск");

10) создание условий для организации проведения независимой оценки качества условий оказания услуг организациями в порядке и на условиях, которые установлены федеральными законами, а также применение результатов независимой оценки качества условий оказания услуг организациями при оценке деятельности руководителей подведомственных организаций и осуществление контроля за принятием мер по устранению недостатков, выявленных по результатам независимой оценки качества условий оказания услуг организациями, в соответствии с федеральными законами;

11) предоставление гражданам жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования в соответствии с жилищным законодательством;

12) осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев, обитающими на территории муниципального, городского округа;

13) осуществление мероприятий в сфере профилактики правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации";

14) оказание содействия развитию физической культуры и спорта инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья, адаптивной физической культуры и адаптивного спорта;

15) осуществление мероприятий по защите прав потребителей, предусмотренных Законом РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей".

В то же время перечень вопросов, установленный для органов местного самоуправления городского округа, обладает спецификой: указанным органам предоставлено право создания муниципальных образовательных организаций высшего образования (п.3 ч.1 комментируемой статьи).

Часть 4 ст.9 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" закрепляет право органов местного самоуправления городских округов обеспечивать организацию предоставления на конкурсной основе высшего образования в муниципальных образовательных организациях высшего образования.

2. Комментируемый Закон (см. ч.1.1 рассматриваемой статьи) наделил органы местного самоуправления внутригородского района следующими правомочиями:

1) создание музеев внутригородского района;

2) участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;

3) создание условий для развития туризма;

4) осуществление мероприятий в сфере профилактики правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации";

5) оказание содействия развитию физической культуры и спорта инвалидов, лиц с ограниченными возможностями здоровья, адаптивной физической культуры и адаптивного спорта;

6) осуществление мероприятий по защите прав потребителей, предусмотренных Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300-I "О защите прав потребителей".

3. В соответствии с ч.2 комментируемой статьи органы местного самоуправления муниципального, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района вправе решать вопросы, указанные в ч.1 и 1.1 комментируемой статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со ст.19 Закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Комментарий к статье 16.2. Вопросы местного значения внутригородского района

1. Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ "О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" комментируемый Закон был дополнен рядом норм, направленных на формирование двухуровневой модели организации местного самоуправления в городских округах. Отметим, что предложенная в законе возможность внутригородского деления городских округов на самостоятельные муниципальные образования представляет особый интерес с точки зрения разграничения компетенции.

Не вызывает сомнений востребованность и актуальность такой модели в крупных городских округах, которые были сформированы путем присоединения к городам других населенных пунктов, и (или) обладающих историческим опытом внутригородского деления на районы с формированием районных органов власти.

Вместе с тем, недопустимо превращение на практике подобной возможности в "кампанейщину", направленную на повсеместное внедрение предлагаемой модели. Следует учитывать, что город, как и другие населенные пункты, представляет собой исторически сложившуюся социально-экономическую систему. В большинстве случаев это предполагает значительные препятствия к созданию "полноценного" местного самоуправления на территории каждого внутригородского района, поскольку формирование внутригородского деления будет сопровождаться болезненным, нерациональным, искусственным и зачастую невозможным разграничением муниципального имущества, включающего, в том числе, инженерную и коммунальную инфраструктуру, места массового отдыха и т.п.

Закономерно, что законодатель постарался включить в перечень вопросов местного значения внутригородского района вопросы, наиболее приближенные к повседневному обеспечению жизнедеятельности населения. Однако, на наш взгляд, из такого перечня "выбивается" создание условий для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, благотворительной деятельности и добровольчества (волонтерства).

2. В силу ч.2 комментируемой статьи законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением и принятыми в соответствии с ними уставом внутригородского района за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы из числа установленных в соответствии с комментируемым Законом вопросов местного значения городских округов.

Так, например, в соответствии с Законом Республики Дагестан от 13 января 2005 г. N 6 "О статусе муниципальных образований Республики Дагестан" (см. ст.49) муниципальное образование "город Махачкала" наделен статусом "городской округ с внутригородским делением", а входящие в его состав внутригородские муниципальные образования наделены статусом "внутригородской район":

См. также Закон Республики Дагестан от 30 апреля 2015 N 43 "О статусе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", статусе и границах внутригородских районов в составе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Дагестан".

1) "Кировский район" города Махачкалы с входящими в его состав поселками Ленинкент, Шамхал, Сулак, Семендер, селами Красноармейское, Богатыревка, Шамхал-Термен, Остров Чечень;

2) "Ленинский район" города Махачкалы с входящими в его состав поселком Новый Кяхулай, селами Талги, Новый Хушет;

3) "Советский район" города Махачкалы с входящими в его состав поселками Тарки, Альбурикент, Кяхулай.

Закон Республики Дагестан от 8 февраля 2016 г. N 9 "Об отдельных вопросах местного значения городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов в его составе" в ст.2 предусмотрел, что за внутригородскими районами закрепляются следующие вопросы местного значения городского округа из числа установленных ч.1 ст.16 комментируемого Закона:

1) предоставление помещения для работы на обслуживаемом административном участке внутригородского района сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции;

2) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах внутригородского района;

3) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

В Уставе городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утв. решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 7 апреля 2016 г. N 8-7, вопросы местного значения внутригородских районов городского округа "город Махачкала" закреплены в ст.7.

Соответствующие положения воспроизведены и в уставах внутригородских муниципальных образований со статусом внутригородских районов, образованных в городе Махачкале. Аналогичное правовое закрепление нормы ч.2 комментируемой статьи получили и в отношении муниципальных образований, образованных в составе:

1) городского округа с внутригородским делением Самара Самарской области (см. Устав городского округа Самара Самарской области (принят Решением Думы городского округа Самара от 10 июля 2006 г. N 294), ст.7.1 "Вопросы местного значения внутригородских районов городского округа Самара"; Закон Самарской области от 6 июля 2015 г. N 74-ГД "О разграничении полномочий между органами местного самоуправления городского округа Самара и внутригородских районов городского округа Самара по решению вопросов местного значения внутригородских районов");

2) Челябинского городского округа с внутригородским делением (см. Устав города Челябинска (принят решением Челябинской городской Думы от 26 мая 2015 г. N 9/2), ст.9 "Вопросы местного значения внутригородских районов в составе Челябинского городского округа"; Закон Челябинской области от 12 марта 2015 г. N 138-ЗО "О закреплении за внутригородскими районами в составе Челябинского городского округа некоторых вопросов местного значения городского округа").

3. Полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов по решению тех вопросов местного значения, которые закреплены за внутригородскими районами комментируемым Законом и законами субъектов РФ, также могут разграничиваться законами субъекта РФ между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов.

В качестве примера можно указать на Закон Челябинской области от 18 декабря 2014 г. N 72-ЗО "О разграничении полномочий между представительным органом городского округа с внутригородским делением и представительными органами внутригородских районов по установлению, введению в действие и прекращению действия местных налогов" (см. ст.1); Закон Республики Дагестан от 30 апреля 2015 N 44 "О некоторых вопросах осуществления местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением "город Махачкала" и внутригородских муниципальных образованиях в его составе" (см. ст.8).

Закон Челябинской области от 18 декабря 2014 г. N 97-ЗО "О разграничении полномочий органов местного самоуправления Челябинского городского округа и органов местного самоуправления внутригородских районов в его составе по решению вопросов местного значения внутригородских районов" в соответствии с комментируемым Законом разграничивает полномочия органов местного самоуправления Челябинского городского округа и органов местного самоуправления внутригородских районов в составе Челябинского городского округа по решению установленных ч.1 ст.16.2 Закона вопросов местного значения внутригородских районов, а также по решению закрепленных за внутригородскими районами иных вопросов местного значения из числа установленных в соответствии с ч.1 ст.16 Закона вопросов местного значения Челябинского городского округа.

Аналогичное разграничение полномочий отражено и в Законе Республики Дагестан от 8 февраля 2016 г. N 9 "Об отдельных вопросах местного значения городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов в его составе".

4. Состав муниципального имущества внутригородских районов (которое необходимо для решения вопросов местного значения и обеспечения деятельности органов местного самоуправления) определяется законами субъектов РФ и находит свое отражение также в уставах городских округов с внутригородским делением и уставах соответствующих внутригородских районов.

Так, например, согласно ст.45 Устава города Челябинска (принят решением Челябинской городской Думы от 26 мая 2015 г. N 9/2) в собственности города Челябинска может находиться:

1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения города Челябинска;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Челябинска, в случаях, установленных федеральными законами и законами Челябинской области;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления города Челябинска и должностных лиц местного самоуправления города Челябинска, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с решениями нормативного характера Челябинской городской Думы;

4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления города Челябинска федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения города Челябинска;

5) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения города Челябинска в соответствии с ч.3 ст.16 и ч.3 ст.16.2 комментируемого Закона, а также имущество, предназначенное для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения города Челябинска в соответствии с ч.1 и 1.1 ст.17 комментируемого Закона.

Положениями ст.42 Устава городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утв. решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 7 апреля 2016 г. N 8-7, закреплен состав муниципального имущества города Махачкалы. При этом предусмотрено, что состав муниципального имущества внутригородских районов определяется Законом Республики Дагестан от 9 марта 2016 г. N 15 "О составе имущества внутригородского района". Согласно ст.2 названного закона в составе муниципального имущества внутригородского района может находиться:

1) имущество, предназначенное для обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах внутригородского района;

2) имущество, предназначенное для создания условий для обеспечения жителей внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

3) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей внутригородского района услугами организаций культуры;

4) имущество, предназначенное для развития на территории внутригородского района физической культуры, школьного спорта и массового спорта;

5) имущество, предназначенное для создания условий для массового отдыха жителей внутригородского района и организации обустройства мест массового отдыха населения;

6) имущество, предназначенное для формирования и содержания архива внутригородского района;

7) имущество, необходимое для организации благоустройства территории внутригородского района;

8) имущество, предназначенное для расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействия развитию малого и среднего предпринимательства, благотворительной деятельности и добровольчества;

9) имущество, предназначенное для организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью;

10) имущество, предназначенное для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;

11) имущество, предназначенное для создания органами местного самоуправления внутригородского района музеев;

12) имущество, предназначенное для участия органов местного самоуправления внутригородского района в осуществлении деятельности по опеке и попечительству;

13) имущество, предназначенное для создания органами местного самоуправления внутригородского района условий для развития туризма;

14) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления внутригородского района и должностных лиц органов местного самоуправления внутригородского района, муниципальных служащих органов местного самоуправления внутригородского района, работников муниципальных предприятий и учреждений внутригородского района.

5. Источники доходов местных бюджетов внутригородских районов также определяются законами субъектов РФ и принятыми в соответствии с ними уставами городских округов с внутригородским делением и уставами внутригородских районов (см., например, Закон Республики Дагестан от 1 декабря 2015 г. N 104 "Об утверждении источников доходов местных бюджетов внутригородских районов городских округов с внутригородским делением Республики Дагестан"; ст.44 "Бюджет города Махачкалы" Устава городского округа с внутригородским делением "город Махачкала", утв. решением Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 7 апреля 2016 г. N 8-7).

Однако здесь установлен критерий, которым должен руководствоваться субъект РФ, - необходимость сохранения единства городского хозяйства. Это требование также устанавливается при организации местного самоуправления на территории городов федерального значения. При этом установленные законами источники доходов местных бюджетов, которые не были отнесены к доходам внутригородских районов, зачисляются в бюджеты городских округов с внутригородским делением.

На наш взгляд, с учетом предусмотренного современным этапом муниципальной реформы значительного усиления роли субъектов РФ в регулировании вопросов организации местного самоуправления, при формировании городских округов с внутригородским делением, определении их компетенции, состава имущества и источников финансирования органы государственной власти субъектов РФ во всех случаях должны руководствоваться принципами рациональности и эффективности и исходить из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

Комментарий к статье 17. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения

1. Вопросы местного значения являются одной из составляющих компетенции органов местного самоуправления и дают представление о сферах и направлениях их деятельности. Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются соответствующими полномочиями.

Часть 1 комментируемой статьи содержит перечень полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований (городских и сельских поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов), которыми они обладают с целью решения вопросов местного значения.

В этот перечень включены следующие полномочия:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов. Часть 10 ст.35 комментируемого Закона относит принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. О муниципальных правовых актах см. подробнее комментарий к ст.7 и соответствующим статьям гл.7 комментируемого Закона;

2) установление официальных символов муниципального образования. Об официальных символах муниципальных образований см. подробнее комментарий к ст.9 Закона;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд (см. об этом подробнее комментарий к ст.51 и 54 Закона);

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, и работы, выполняемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами. В определении от 18 октября 2012 г. N 1994-О Конституционный Суд РФ выявил смысл нормативных положений п.4 ч.1 комментируемой статьи, отметив, что обладание органами местного самоуправления полномочиями по установлению тарифов не означает возможность реализации данных полномочий произвольным образом, поскольку это создавало бы угрозу ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления их конституционных обязанностей, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина (ст.2 и 18 Конституции РФ). Регулирование тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями, созданными самими же органами местного самоуправления, предопределяется социально значимыми целями их деятельности и, соответственно, должно осуществляться с учетом необходимости достижения баланса между интересами потребителей данных услуг и обеспечением нормального (бесперебойного) функционирования и развития указанных муниципальных хозяйствующих субъектов, принимая во внимание экономическую обоснованность их доходности и расходов на оказание ими услуг. В качестве примера укажем на решение Совета депутатов городского округа Коломна МО от 13 июля 2016 г. N 55-РС "О порядке установления тарифов на работы и услуги муниципальных предприятий и учреждений городского округа Коломна", решение Совета депутатов городского округа Егорьевск МО от 18 мая 2016 г. N 519/47 "Об утверждении Порядка установления тарифов на услуги (работы), оказываемые (выполняемые) муниципальными предприятиями и учреждениями городского округа Егорьевск", решение Совета депутатов Чеховского муниципального района МО от 14 августа 2014 г. N 69/17 "Об утверждении Порядка установления цен (тарифов) на услуги (работы), предоставляемые муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями Чеховского муниципального района";

5) полномочия по организации теплоснабжения, предусмотренные Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (см. об этом подробнее ст.6 указанного закона);

6) полномочия в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренные Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (см. об этом подробнее ст.6 указанного закона);

7) полномочия в сфере стратегического планирования, предусмотренные Федеральным законом от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации". В силу ст.6 указанного закона к полномочиям органов местного самоуправления в сфере стратегического планирования относятся:

определение долгосрочных целей и задач муниципального управления и социально-экономического развития муниципальных образований, согласованных с приоритетами и целями социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

разработка, рассмотрение, утверждение (одобрение) и реализация документов стратегического планирования по вопросам, отнесенным к полномочиям органов местного самоуправления;

мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования, утвержденных (одобренных) органами местного самоуправления;

иные полномочия в сфере стратегического планирования, определенные федеральными законами и муниципальными нормативными правовыми актами;

8) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Вопросы организационного и материально-технического обеспечения подготовки и проведения муниципальных выборов рассматриваются в комментарии к ст.23 Закона, местного референдума - ст.22 Закона, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования - ст.24 Закона;

9) организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ (см. об этом подробнее постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. N 670 "О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования"; см. также решение Светлоградского городского совета от 25 ноября 2015 г. N 67 "О Порядке разработки и утверждения комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования город Светлоград Петровского района Ставропольского края", решение Городской Думы МО город Ноябрьск от 18 декабря 2014 г. N 54-Д "Об утверждении стратегии социально-экономического развития муниципального образования город Ноябрьск на период до 2025 года и комплексного плана реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования город Ноябрьск на период до 2025 года" (вместе с "Методикой осуществления мониторинга и проблемно-ориентированной корректировки положений Стратегии"));

10) разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов, требования к которым устанавливаются Правительством РФ (см. об этом подробнее п.23 ст.1, п.8 ч.1, п.9 ч.3 ст.8, ч.5.1-5.3 ст.26 ГрК РФ, постановление Правительства РФ от 25 декабря 2015 г. N 1440 "Об утверждении требований к программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов", постановление Правительства РФ от 1 октября 2015 г. N 1050 "Об утверждении требований к программам комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов", постановление Правительства РФ от 14 июня 2013 г. N 502 "Об утверждении требований к программам комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов", приказ Минтранса России от 26 мая 2016 г. N 131 "Об утверждении порядка осуществления мониторинга разработки и утверждения программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов", приказ Госстроя от 1 октября 2013 г. N 359/ГС "Об утверждении методических рекомендаций по разработке программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов"; см. также решение Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 30 декабря 2014 г. N 41-5 "Об утверждении Программы "Комплексное развитие систем коммунальной инфраструктуры городского округа "Город Улан-Удэ" на период до 2028 года", решение Совета местного самоуправления городского поселения Майский Майского муниципального района КБР от 30 декабря 2015 г. N 186 "Об утверждении Программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городского поселения Майский Майского муниципального района Кабардино-Балкарской Республики на период 2015-2030 годы", постановление администрации Новобурасского муниципального района от 23 декабря 2013 г. N 241 "Об утверждении муниципальной программы "Комплексное развитие систем коммунальной инфраструктуры Новобурасского муниципального района в период до 2025 года", решение Екатеринбургской городской Думы от 28 июня 2016 N 21/52 "Об утверждении Программы "Комплексное развитие систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования "город Екатеринбург" на 2016-2025 годы");

11) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации. Согласно ст.12 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" не требуется регистрация средств массовой информации, учреждаемых органами местного самоуправления исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов. В качестве учредителя орган местного самоуправления утверждает устав редакции и (или) заключает договор с редакцией средства массовой информации (главным редактором). Также укажем на ряд следующих документов: постановление администрации городского округа Серебряные Пруды МО от 22 февраля 2019 г. N 248 "Об определении печатного средства массовой информации, в котором осуществляется официальное опубликование муниципальных правовых актов городского округа Серебряные Пруды Московской области", решение Совета депутатов Павлово-Посадского муниципального района МО от 5 апреля 2017 г. N 7/1 "Об учреждении официального печатного средства массовой информации городского округа Павловский Посад Московской области "Информационный вестник городского округа Павловский Посад", постановление главы городского поселения Клин МО от 30 мая 2016 г. N 7-ГПК "Об опубликовании муниципальных правовых актов городского поселения Клин".

В рамках рассматриваемого полномочия обратим внимание на выводы, сделанные судом апелляционной инстанции, который, проанализировав нормы комментируемого Закона, Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации", Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" и положения устава муниципального образования, определил, что учреждение печатного средства массовой информации является правом, а не обязанностью органов местного самоуправления. Законодательство, возлагая на орган местного самоуправления обязанность доводить муниципальные правовые акты и иную предусмотренную законодательством информацию до сведения жителей соответствующего муниципального образования, не содержит указания на необходимость опубликования информации исключительно в печатном издании, учрежденном муниципальным образованием. Комментируемый Закон дает возможность учредить муниципальному образованию средство массовой информации и публиковать информацию в нем или иным образом определить порядок публикации сведений в средствах массовой информации, перечень возможных учредителей которых приведен в ст.7 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации". Муниципальные правовые акты и иная официальная информация могут публиковаться в иных средствах массовой информации, если это установлено уставом муниципального образования и обеспечивает возможность ознакомления с ними граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования (см. подробнее постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 августа 2016 г. N 17АП-9323/2016-АК по делу N А60-7524/2016);

12) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами. Под международными и внешнеэкономическими связями (в широком смысле) понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи уполномоченных субъектов с иностранными партнерами (субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, международными организациями, органами государственной власти иностранных государств). В силу п."о" ст.72 Конституции РФ координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. На основе Конституции РФ формируется правовая база осуществления международных и внешнеэкономических связей. Здесь можно отметить соответствующие нормы Федерального закона от 4 января 1999 г. N 4-ФЗ "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", Указа Президента РФ от 8 ноября 2011 г. N 1478 "О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации", постановления Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. N 91 "О принятии Правительством Российской Федерации решений о согласии на осуществление субъектами Российской Федерации международных и внешнеэкономических связей с органами государственной власти иностранных государств".

Фактически в каждом субъекте РФ изданы специальные законы, определяющие основные принципы и порядок осуществления международных и внешнеэкономических связей органами государственной власти субъекта РФ (см., например, Закон Пермского края от 6 мая 2016 г. N 634-ПК "О международных и внешнеэкономических связях Пермского края", Закон Республики Крым от 15 декабря 2014 г. N 31-ЗРК/2014 "О соглашениях об осуществлении межрегионального сотрудничества, международных и внешнеэкономических связей", Закон Санкт-Петербурга от 7 июля 2008 г. N 420-68 "О соглашениях об осуществлении международного сотрудничества, международных и внешнеэкономических связей" и др.).

С учетом норм федерального и регионального законодательства органы местного самоуправления реализуют свои полномочия по осуществлению международных и внешнеэкономических связей, см., например, решение Думы городского округа "Город Чита" от 19 марта 2015 г. N 32 "О принятии Положения об осуществлении органами местного самоуправления городского округа "Город Чита" международных и внешнеэкономических связей", решение Совета муниципального района "Акшинский район" от 18 февраля 2015 г. N 5 "Об утверждении Порядка осуществления международных и внешнеэкономических связей в муниципальном районе "Акшинский район", постановление администрации города Сочи от 11 ноября 2015 г. N 3184 "Об утверждении муниципальной программы города Сочи "Развитие международных, внешнеэкономических, внутренних связей и городских имиджевых мероприятий муниципального образования город-курорт Сочи", постановление администрации Ивановского муниципального района от 30 апреля 2013 г. N 688 "О порядке организации, подготовки и проведения мероприятий в сфере международных и внешнеэкономических связей и порядке выезда сотрудников администрации Ивановского муниципального района, имеющих допуск к государственной тайне, из Российской Федерации" и др.;

13) организация профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений, организация подготовки кадров для муниципальной службы в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации об образовании и законодательством Российской Федерации о муниципальной службе.

Согласно ч.1 ст.9 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" для замещения должности муниципальной службы требуется соответствие квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя (работодателя) - к специальности, направлению подготовки.

В соответствии с п.7 ч.1 ст.11 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальный служащий имеет право на получение дополнительного профессионального образования в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета. По результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимает решение о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе или в срок не более одного месяца со дня аттестации о понижении муниципального служащего в должности с его согласия. По результатам аттестации аттестационная комиссия может давать рекомендации о направлении отдельных муниципальных служащих для получения дополнительного профессионального образования (см. ч.4 ст.18 указанного закона). В ст.32 этого же закона закреплено, что подготовка кадров для муниципальной службы и дополнительное профессиональное образование муниципальных служащих являются приоритетными направлениями формирования кадрового состава муниципальной службы.

В силу ст.28.1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" в целях формирования высококвалифицированного кадрового состава муниципальной службы органы местного самоуправления могут осуществлять организацию подготовки граждан для муниципальной службы на договорной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании (см. подробнее ст.56 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации") и с учетом положений Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации".

В качестве примера реализации комментируемых норм укажем на решение Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" от 26 ноября 2014 г. N 92-рс "О Положении "Об организации профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц, депутатов, муниципальных служащих органов местного самоуправления муниципального образования "Город Майкоп", решение Первоуральской городской Думы от 31 июля 2014 г. N 185 "Об утверждении Положения "Об организации профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц местного самоуправления городского округа Первоуральск, депутатов Первоуральской городской Думы, муниципальных служащих городского округа Первоуральск и работников муниципальных учреждений городского округа Первоуральск", постановление администрации муниципального образования город Новороссийск от 8 июня 2017 г. N 4910 "О конкурсе на заключение договора о целевом обучении с обязательством последующего прохождения муниципальной службы в отраслевых (функциональных) и территориальных органах администрации муниципального образования город Новороссийск", решение Думы Уссурийского городского округа от 30 июня 2015 г. N 197-НПА "О Положении об организации подготовки кадров для муниципальной службы и дополнительного профессионального образования в органах местного самоуправления Уссурийского городского округа", решение Алуштинского горсовета Республики Крым от 25 марта 2016 г. N 20/6 "Об утверждении Положения об организации дополнительного профессионального образования, подготовки, переподготовки кадров для муниципальной службы на договорной основе в муниципальном образовании городской округ Алушта Республики Крым";

14) утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд в границах муниципального образования, организация и проведение иных мероприятий, предусмотренных законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности (см. ст.8 и др. Федерального закона от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

В качестве примера реализации комментируемых норм укажем на постановление администрации муниципального образования "Медведевское городское поселение" от 17 февраля 2011 г. N 12 "Об утверждении Порядка проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд или находятся в собственности муниципального образования "Медведевское городское поселение", постановление Администрации муниципального образования "Южно-Курильский городской округ" от 9 июля 2014 г. N 557 "Об утверждении Положения о проведении управляющими компаниями, эксплуатирующими организациями, ресурсоснабжающими организациями конкурсного отбора подрядных организаций для выполнения мероприятий по установке приборов учета, капитальному ремонту внутридомовых сетей многоквартирных домов, проведению энергообследований многоквартирных домов, капитальному ремонту уличного освещения", постановление администрации городского округа Электросталь МО от 23 декабря 2010 г. N 833/12 "Об утверждении муниципальной целевой программы "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на территории городского округа Электросталь Московской области на 2010-2020 годы".

2. Перечень полномочий органов местного самоуправления, содержащийся в п.1-8 ч.1 комментируемой статьи, не является исчерпывающим. Согласно п.9 ч.1 комментируемой статьи органы местного самоуправления могут наделяться иными полномочиями в соответствии с комментируемым Законом, уставами муниципальных образований.

Кроме того, согласно ч.1.1 комментируемой статьи по вопросам, отнесенным в соответствии со ст.14, 15 и 16 комментируемого Закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения, а в случае, предусмотренном ч.3 ст.16.2 Закона, указанные полномочия могут устанавливаться законами субъектов РФ.

Что касается организации благоустройства и утверждения правил благоустройства на территориях городов федерального значения в соответствии с комментируемым Законом (см. ст.45.1), то они осуществляются в соответствии с законами субъектов РФ - городов федерального значения (см. Закон г.Москвы от 30 апреля 2014 г. N 18 "О благоустройстве в городе Москве", Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2015 г. N 891-180 "О благоустройстве в Санкт-Петербурге").

В городе федерального значения Севастополе издано постановление Правительства Севастополя от 3 ноября 2017 г. N 844-ПП, которым утверждены Правила благоустройства территории города Севастополя".

3. В силу ч.1.2 комментируемой статьи перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ может осуществляться в случаях, установленных федеральными законами, с соблюдением следующих требований:

1) перераспределение полномочий фиксируется в соответствующем законе субъекта РФ;

2) перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такие законы субъекта РФ вступают в силу с начала очередного финансового года;

3) не допускается отнесение к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления в следующих сферах:

а) управления муниципальной собственностью;

б) формирования, утверждения и исполнения местного бюджета;

в) осуществления охраны общественного порядка;

г) установления структуры органов местного самоуправления;

д) изменения границ территории муниципального образования,

е) принятия устава муниципального образования и внесения в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов (п.1 ч.1 комментируемой статьи);

ж) установления официальных символов муниципального образования (п.2 ч.1 комментируемой статьи);

и) учреждения печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации (п.7 ч.1 комментируемой статьи);

к) осуществления международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами (п.8 ч.1 комментируемой статьи);

л) полномочий, находящихся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (ч.10 ст.35 Закона).

В качестве примера укажем на ряд следующих документов:

Закон Чувашской Республики от 29 декабря 2015 г. N 84 "О перераспределении полномочий в области дорожной деятельности по проектированию, строительству, реконструкции автомобильных дорог общего пользования местного значения между органами местного самоуправления городских, сельских поселений и муниципальных районов Чувашской Республики и органами государственной власти Чувашской Республики";

Закон Республики Карелия от 29 декабря 2015 г. N 1980-ЗРК "О перераспределении полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, между органами местного самоуправления муниципальных образований в Республике Карелия и органами государственной власти Республики Карелия";

Закон Тамбовской области от 28 декабря 2015 г. N 618-З "О перераспределении отдельных полномочий в сфере градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципального образования городского округа - город Тамбов и органами государственной власти Тамбовской области";

Закон Камчатского края от 30 июля 2015 г. N 660 "О перераспределении отдельных полномочий в сфере водоснабжения и водоотведения между органами местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае и органами государственной власти Камчатского края";

Закон Свердловской области от 20 июля 2015 г. N 85-ОЗ "О перераспределении отдельных полномочий в сфере рекламы между органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области, и органами государственной власти Свердловской области";

Областной закон Новгородской области от 27 октября 2014 г. N 646-ОЗ "О перераспределении полномочий по организации транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района, в границах городского округа, городского и сельского поселения Новгородской области между органами местного самоуправления Новгородской области и органами государственной власти Новгородской области";

Закон Московской области от 24 июля 2014 г. N 106/2014-ОЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области";

Областной закон Ленинградской области от 7 июля 2014 г. N 45-оз "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области".

Аналогичная норма о возможности перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ закреплена ч.6.1 ст.26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

4. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет возможность привлечения граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для муниципального образования работ для решения вопросов местного значения. В силу абз.1 ч.2 комментируемой статьи органы местного самоуправления поселений, муниципальных, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских районов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородского района работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных п.7.1-9, 15 и 19 ч.1 ст.14 Закона, вопросов местного значения муниципальных, городских округов, городских округов с внутригородским делением, предусмотренных пунктами 7.1-11, 20 и 25 ч.1 ст.16 Закона, вопросов местного значения внутригородских районов, предусмотренных п.4, 8 и 10 ч.1 ст.16.2 Закона.

Закон относит к социально значимым только те работы, которые не требуют специальной профессиональной подготовки. Часть 2 комментируемой статьи прямо указывает лишь на один вид таких работ - дежурство.

Важными представляются требования Закона о возможности привлечения к выполнению социально значимых работ на безвозмездной основе исключительно совершеннолетних трудоспособных жителей муниципального образования и только в свободное от основной работы или учебы время.

Установление ограничений на сроки и продолжительность социально значимых работ является, вероятно, некоторой гарантией от злоупотребления рассматриваемым институтом со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления.

Поскольку рассматриваемые работы не подпадают под действие трудового законодательства, следует более подробно урегулировать порядок осуществления гражданами социально значимых работ муниципальными правовыми актами.

В настоящее время соответствующие правовые акты действуют во многих муниципальных образованиях. Так, Порядок привлечения граждан к выполнению социально значимых для города Омска работ, утвержденный постановлением мэра г.Омска от 22 июня 2006 г. N 188-П, содержит примерный перечень социально значимых работ, требования к их организации и проведению, среди которых установлены полномочия администраций административных округов города.

Порядок привлечения граждан к выполнению социально значимых работ в городе Пскове, утв. решением Псковской городской Думы от 28 марта 2008 г. N 371, закрепляет цели привлечения местного населения к выполнению социально значимых работ:

а) удовлетворение потребностей местного населения в создании и (или) поддержании безопасных условий жизнедеятельности и благоприятной среды обитания;

б) повышение уровня социальной активности и социальной ответственности местного населения;

в) наиболее эффективное решение вопросов местного значения в интересах населения города Пскова;

г) достижение максимальных социальных и экономических результатов участия местного населения в социально значимых работах при минимизации затрат.

Решение о привлечении местного населения к участию в социально значимых работах в г.Пскове может быть принято главой администрации города на основании индивидуального или коллективного обращения граждан, проживающих на территории города, обращающихся с инициативой организации социально значимых работ с привлечением к участию в них местного населения и изъявляющих готовность в них участвовать, либо главой города по собственной инициативе, исходя из необходимости работ в целях решения вопросов местного значения.

Также отметим решение СД ВР "Советский район" города Махачкалы от 22 марта 2016 г. N 7-5 "Об утверждении Порядка привлечения граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения во внутригородском районе "Советский район" города Махачкалы"; решение Совета МО городского округа "Ухта" от 24 августа 2016 г. N 81 "Об установлении Порядка привлечения граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для муниципального образования городского округа "Ухта" работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения муниципального образования городского округа "Ухта"; постановление Администрации муниципального образования - Батьковское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области от 30 июня 2015 г. N 16 "Об утверждении Положения о порядке привлечения граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых работ для муниципального образования - Батьковское сельское поселение Сасовского муниципального района Рязанской области".

5. Положениями ч.2.1 комментируемой статьи закреплено право органов местного самоуправления муниципальных образований в случае включения в их границы территорий, ранее входивших в закрытые административно-территориальные образования, в отношении которых Президентом РФ принято решение о преобразовании или об упразднении, в порядке, установленном Законом РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-I "О закрытом административно-территориальном образовании", осуществлять следующие функции:

1) вести учет граждан, сохранивших право на получение социальной выплаты для приобретения жилого помещения за границами указанных территорий;

2) определять размер указанных социальных выплат;

3) осуществлять контроль за соблюдением гражданами условий получения указанных социальных выплат;

4) оплачивать стоимость проезда граждан и членов их семей от прежнего места жительства до нового места жительства и стоимость провоза багажа.

Об условиях предоставления гражданам социальной выплаты для приобретения жилого помещения см. также ст.3 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 454-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании", в статью 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обеспечении мер государственной поддержки в отношении отдельных категорий граждан".

6. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает определенные гарантии самостоятельности органов и должностных лиц местного самоуправления и их защиты от возможного давления со стороны органов и должностных лиц другого муниципального образования. Данные положения соответствуют норме, содержащейся в ч.1 ст.132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения и не исключают возможности сотрудничества между муниципальными образованиями на паритетной основе.

7. Положения ч.4 комментируемой статьи, введенные Федеральным законом от 18 апреля 2018 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления", устанавливают порядок применения правовых актов в случае перехода полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ к органам местного самоуправления, а также перехода полномочий органов местного самоуправления к федеральным органам государственной власти или органам государственной власти субъектов РФ.

Комментарий к статье 17.1. Муниципальный контроль

1. В соответствии с п.4 ст.2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" под муниципальным контролем в данном законе понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта РФ и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Положениями ч.1 комментируемой статьи закреплено, что органы местного самоуправления организуют и осуществляют:

1) муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения;

2) муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления.

Установленная в ч.1 комментируемой статьи возможность отнесения федеральными законами соответствующих видов контроля к полномочиям органов местного самоуправления корреспондирует ч.1.1 ст.17 Закона, согласно которой полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения могут устанавливаться другими федеральными законами наряду с комментируемым Законом. В таком случае предметом муниципального контроля является соблюдение требований, установленных указанными федеральными законами, а также законами субъектов РФ.

Необходимость осуществления мероприятий, являющихся предметом муниципального контроля, закреплена целым рядом федеральных законов, в рамках которых можно отметить следующие виды такого контроля:

1) муниципальный финансовый контроль (см. гл.26 БК РФ, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (см. ст.10, 11 и др.);

2) муниципальный контроль в области торговой деятельности (см. ст.16 Федерального закона от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации");

3) муниципальный контроль в области обеспечения санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов (см. ст.20 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах");

4) муниципальный контроль за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения (см. ст.13.1 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации");

5) муниципальный контроль на территории опережающего социально-экономического развития (см. ст.24 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации");

6) муниципальный контроль в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий (см. ст.33 Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях");

7) муниципальный контроль на территории особой экономической зоны (см. ст.11 Федерального закона от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации");

8) муниципальный земельный контроль (см. ст.72 ЗК РФ);

9) муниципальный лесной контроль (см. ст.98 ЛК РФ);

10) муниципальный жилищный контроль (см. ст.20 ЖК РФ).

В качестве примера актов регионального и муниципального уровней укажем на следующие документы:

Закон Воронежской области от 18 июля 2016 г. N 106-ОЗ "О порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории Воронежской области";

Закон Республики Крым от 25 июня 2015 г. N 119-ЗРК/2015 "О муниципальном жилищном контроле и взаимодействии органа государственного жилищного надзора Республики Крым с органами муниципального жилищного контроля";

решение Совета депутатов городского округа Чехов МО от 29 марта 2018 г. N 43/3-2018 "Об утверждении Положения о муниципальном лесном контроле на территории городского округа Чехов";

постановление Окружной администрации г.Якутска от 24 марта 2014 г. N 49п "Об утверждении Положения о муниципальном лесном контроле на территории городского округа "город Якутск";

решение Совета депутатов городского округа Электросталь МО от 29 ноября 2017 г. N 227/39 "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля, муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения, муниципального лесного контроля на территории городского округа Электросталь Московской области";

постановление администрации городского округа Серебряные Пруды МО от 1 июня 2016 г. N 1060 "Об утверждении Положения о муниципальном контроле в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения на территории городского округа Серебряные Пруды Московской области";

решение Муниципального Собрания Кичменгско-Городецкого муниципального района от 27 сентября 2012 г. N 274 "Об утверждении Положения об организации и осуществлении муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения";

постановление Исполкома муниципального образования г.Казани от 16 февраля 2018 г. N 661 "Об утверждении Административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального контроля в области торговой деятельности на территории города Казани";

решение Элистинского городского Собрания от 21 декабря 2017 г. N 12 "Об утверждении Положения о муниципальном контроле в области торговой деятельности на территории города Элисты";

постановление администрации Чеховского муниципального района МО от 26 мая 2015 г. N 0443/08-02/2015 "Об утверждении Административного регламента по исполнению муниципальной функции "Осуществление внутреннего (муниципального) финансового контроля";

постановление администрации г.Протвино МО от 25 мая 2018 г. N 337 "Об утверждении Административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению внутреннего муниципального финансового контроля на территории муниципального образования "Городской округ Протвино";

постановление администрации городского округа Химки МО от 6 июля 2016 г. N 657 "Об утверждении Административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального жилищного контроля на территории городского округа Химки Московской области";

постановление администрации городского округа Серебряные Пруды МО от 1 июня 2016 г. N 1054 "Об утверждении Административного регламента по исполнению муниципальной функции "Осуществление муниципального контроля за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции на территории городского округа Серебряные Пруды Московской области";

постановление администрации городского округа Орехово-Зуево МО от 8 июля 2015 г. N 613 "Об утверждении административного регламента исполнения муниципальной функции "Осуществление муниципального лесного контроля на территории городского округа Орехово-Зуево";

постановление администрации г.Протвино МО от 9 апреля 2012 г. N 267 "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципального земельного контроля на территории городского округа Протвино";

распоряжение администрации городского округа Электросталь МО от 19 сентября 2012 г. N 760-р "Об утверждении административного регламента исполнения муниципальной функции по проведению проверок при осуществлении муниципального контроля в сфере потребительского рынка на территории городского округа Электросталь Московской области";

постановление администрации муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области от 9 октября 2009 г. N 1654 "Об утверждении Административного регламента проведения мероприятий по муниципальному экологическому контролю на территории муниципального образования Сосновоборский городской округ Ленинградской области".

2. К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", который регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В частности, указанный закон устанавливает:

1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление муниципального контроля (органы муниципального контроля);

2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, при организации и проведении проверок;

3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся:

1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования (см., например, постановление Администрации городского округа Тольятти Самарской области от 21 марта 2019 г. N 793-п/1 "Об утверждении Перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление на территории городского округа Тольятти", решение Совета депутатов городского округа Балашиха МО от 23 января 2019 г. N 06/64 "Об утверждении порядка ведения перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления городского округа Балашиха, уполномоченных на их осуществление", Решение Думы Лазовского муниципального района от 30 января 2019 г. N 155-МПА "Порядок ведения перечня видов муниципального контроля и органов, уполномоченных на их осуществление на территории Лазовского муниципального района", Решение городской Думы городского поселения "Г.Белоусово" от 20 декабря 2018 N 62 "Об утверждении Порядка ведения перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, на территории муниципального образования городского поселения "Город Белоусово");

2) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления (см., например, Закон Краснодарского края от 6 декабря 2017 г. N 3700-КЗ "О наделении органов местного самоуправления в Краснодарском крае отдельными государственными полномочиями Краснодарского края по осуществлению регионального государственного жилищного надзора и лицензионного контроля", Закон Владимирской области от 29 августа 2016 г. N 107-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Владимирской области по осуществлению регионального государственного жилищного надзора и лицензионного контроля", приказ Госжилинспекции Камчатского края от 16 августа 2018 г. N 61 "Об утверждении типового административного регламента исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по осуществлению регионального государственного жилищного надзора в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан на территории Камчатского края", приказ Министерства курортов, туризма и олимпийского наследия Краснодарского края от 17 сентября 2018 г. N 172 "Об утверждении порядка исполнения органами местного самоуправления муниципальных образований Краснодарского края отдельных государственных полномочий Краснодарского края по осуществлению регионального государственного контроля за исполнением плательщиками курортного сбора требований Федерального закона от 29 июля 2017 года N 214-ФЗ "О проведении эксперимента по развитию курортной инфраструктуры в Республике Крым, Алтайском крае, Краснодарском крае и Ставропольском крае", Закона Краснодарского края от 27 ноября 2017 года N 3690-КЗ "О введении курортного сбора на территории Краснодарского края и внесении изменений в Закон Краснодарского края "Об административных правонарушениях", нормативных правовых актов Российской Федерации и Краснодарского края, связанных с проведением эксперимента");

3) разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ, административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления (см., например, постановление главы Сергиево-Посадского муниципального района МО от 24 августа 2018 г. N 1439-ПГ "Об утверждении административного регламента исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального жилищного контроля на территории городского поселения Сергиев Посад Сергиево-Посадского муниципального района Московской области", постановление главы городского округа Котельники МО от 3 июля 2018 г. N 636-ПГ "Об утверждении административного регламента администрации городского округа Котельники Московской области по исполнению муниципальной функции "Осуществление муниципального контроля в области торговой деятельности", постановление администрации городского округа Кашира МО от 14 декабря 2016 г. N 3880-па "Об утверждении административного регламента исполнения муниципальной функции "Осуществление муниципального контроля за соблюдением законодательства в области розничной продажи алкогольной продукции на территории городского округа Кашира Московской области", постановление администрации муниципального образования Лодейнопольский муниципальный район Ленинградской области от 09.07.2018 N 720 "Об утверждении административного регламента исполнения Администрацией Лодейнопольского муниципального района муниципальной функции "Осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель на территории Лодейнопольского муниципального района").

Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов РФ (см., например, Закон Красноярского края от 5 декабря 2013 г. N 5-1912 "О порядке разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля и регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления", постановление Правительства Тверской области от 18 ноября 2014 г. N 585-пп "Об утверждении порядка разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля в Тверской области и административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления муниципальных образований Тверской области", постановление Правительства Республики Алтай от 2 июня 2016 г. N 159 "Об утверждении Порядка разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности", постановление Совета министров Республики Крым от 28 апреля 2015 г. N 237 "Об утверждении Порядка разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля органами местного самоуправления муниципальных образований в Республике Крым", постановление Правительства Республики Карелия от 21 января 2013 г. N 17-П "Об утверждении Порядка разработки и принятия административных регламентов осуществления муниципального контроля органами местного самоуправления муниципальных образований в Республике Карелия", постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 23 апреля 2013 г. N 275 "Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения муниципальных функций по осуществлению муниципального контроля органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Татарстан");

4) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством РФ, за исключением муниципального контроля, осуществляемого уполномоченными органами местного самоуправления в сельских поселениях (см. постановление Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. N 215 "Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)") (см., например, распоряжение Администрации города Комсомольска-на-Амуре от 4 мая 2010 г. N 180-ра "Об организации и проведении мониторинга эффективности муниципального контроля", постановление администрации г.Дзержинска Нижегородской области от 26 декабря 2013 г. N 5376 "Об утверждении Порядка подготовки и обобщения сведений об организации и проведении муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля на территории городского округа город Дзержинск Нижегородской области");

5) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий.

Определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом.

Комментарий к статье 18. Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления

1. Перечни вопросов местного значения, установленные в ст.14, 15, 16, 16.2 комментируемого Закона, могут быть при необходимости изменены, дополнены, уточнены федеральным законом о внесении изменений или дополнений в комментируемый Закон. Закрепленные в комментируемом Законе вопросы местного значения не могут изменяться отраслевыми федеральными законами, но могут в оговоренных законом случаях корректироваться законодательством субъектов РФ.

Установленные ч.1 комментируемой статьи исключения касаются предусмотренной законом возможности закреплять законами субъектов РФ дополнительные вопросы местного значения за сельскими поселениями (из перечня, предусмотренного ч.1 ст.14 для поселений), за внутригородскими районами (из перечня, предусмотренного ч.1 ст.16 для городских округов), за городскими округами с внутригородским делением (с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств).

Устанавливаемые законодательством любого уровня полномочия органов местного самоуправления должны соответствовать положениям ст.14, 15, 16, 16.2 комментируемого Закона. По смыслу соответствующих положений ст.14.1, 15.1, 16.1 органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не включенные в указанные перечни, однако это не должно пониматься как дополнение перечня вопросов местного значения.

Рассматривая в контексте данной статьи положения ст.14-16 комментируемого Закона, следует отметить, что отраслевые законы, напрямую регулирующие компетенцию органов местного самоуправления, принимаются и в субъектах РФ. Примерами таких законов являются действующие на сегодняшний момент Закон Республики Бурятия от 1 февраля 1996 г. N 246-I "О культуре", Закон Белгородской области от 10 июля 2007 г. N 133 "О регулировании градостроительной деятельности в Белгородской области", Закон Тульской области от 14 декабря 2005 г. N 659-ЗТО "О государственной поддержке сельскохозяйственного производства" и другие.

Вместе с тем в большинство из рассмотренных в ст.14-16 отраслевых федеральных законов ежегодно вносятся изменения в целях совершенствования разграничения полномочий между уровнями власти. Следовательно, в отношении законов субъектов РФ, регулирующих вопросы компетенции органов местного самоуправления, принятые до внесения указанных изменений, должны приводиться в соответствие с федеральным законодательством.

2. Решение вопросов местного значения в муниципальных образованиях осуществляется за счет местных бюджетов. Вместе с тем в предусмотренных законом случаях местным бюджетам могут предоставляться субвенции из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

В соответствии со ст.86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

а) принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

б) принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

в) заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными бюджетными учреждениями.

Расходные обязательства муниципального образования, связанные с осуществлением органами местного самоуправления муниципальных районов части полномочий органов местного самоуправления городских, сельских поселений по решению вопросов местного значения, переданных им в соответствии с заключенными между органами местного самоуправления муниципальных районов и городских, сельских поселений соглашениями, или с осуществлением органами местного самоуправления городских, сельских поселений части полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов по решению вопросов местного значения, переданных им в соответствии с заключенными между органами местного самоуправления муниципальных районов и городских, сельских поселений соглашениями, устанавливаются муниципальными правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления в соответствии с указанными соглашениями, исполняются за счет и в пределах межбюджетных трансфертов из соответствующих местных бюджетов, предоставляемых в порядке, предусмотренном ст.142.4 и 142.5 БК РФ.

В случае, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих межбюджетных трансфертов, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета указанного муниципального образования.

Расходные обязательства муниципального района, связанные с осуществлением исполнительно-распорядительными органами муниципальных районов полномочий исполнительно-распорядительных органов городских, сельских поселений, в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации исполнительно-распорядительные органы городских, сельских поселений не образуются, устанавливаются органами местного самоуправления муниципального района и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета муниципального района.

Органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов РФ.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов).

Согласно ст.87 БК РФ органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств, под которыми понимаются используемые при составлении проектов бюджетов своды (перечни) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

Часть 2 комментируемой статьи также предусматривает, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов РФ в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает запрет на закрепление в федеральном и региональном законодательстве положений, определяющих конкретный объем расходов, осуществляемых за счет средств местного бюджета. В соответствии с ч.1 ст.132 Конституции РФ местный бюджет формируется, утверждается и исполняется органами местного самоуправления самостоятельно.

4. Основанием для введения ч.4 комментируемой статьи послужило постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. N 2-П. Данным постановлением положение п.4 ч.1 ст.16 комментируемого Закона, относящее к вопросам местного значения городского округа организацию в границах городского округа теплоснабжения населения, признано не соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой оно в системе действующего правового регулирования служит нормативно-правовым основанием для возложения на городские округа финансовых обязательств по возмещению теплоснабжающим организациям дополнительных расходов, обусловленных установлением уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ тарифа на их услуги для населения на уровне ниже экономически обоснованного, при отсутствии принятого в установленном федеральным законом порядке закона субъекта РФ, наделяющего органы местного самоуправления соответствующими полномочиями с предоставлением необходимых для их реализации, включая компенсацию межтарифной разницы, финансовых и материальных средств.

В частности, постановление содержит следующую аргументацию, имеющую значение при определении полномочий по решению вопросов местного значения в аналогичных ситуациях: "Поскольку возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов) на тепловую энергию, субъектом, обязанным возместить теплоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа на уровне ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-территориальное образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение, т.е., по общему правилу, субъект Российской Федерации".

В постановлении также выражена правовая позиция, согласно которой финансирование из средств местных бюджетов расходных обязательств, возникших в результате принятия решений органами государственной власти, не допускается.

Комментарий к статье 18.1. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления

1. В ч.1 комментируемой статьи установлено, что Президентом РФ определяется порядок утверждения перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Однако принятый в развитие данной нормы Указ Президента от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" не только определяет упомянутый порядок, но и утверждает Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, которые характеризуют различные аспекты социально-экономического развития муниципального образования, качество жизни населения, и в целом зависят от деятельности органов местного самоуправления.

В соответствии с п.3 Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 главы местных администраций городских округов и муниципальных районов ежегодно, до 1 мая, должны представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район, доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период и размещать указанные доклады на официальном сайте соответственно городского округа или муниципального района в сети "Интернет", а в случае его отсутствия - на официальном сайте субъекта РФ, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район.

2. Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть предусмотрено выделение за счет средств бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей.

В целях реализации указанных положений Правительством РФ было принято постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. N 1317, утвердившее:

перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

типовую форму доклада глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период;

методические рекомендации о выделении за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта РФ грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов;

перечень рекомендуемых показателей, используемых для определения размера грантов;

Правила оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг населению муниципальных образований, а также применения результатов указанной оценки;

критерии оценки населением эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления, унитарных предприятий и учреждений, действующих на региональном и муниципальном уровнях, акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в собственности субъектов РФ или в муниципальной собственности, осуществляющих оказание услуг населению муниципальных образований.

Гранты выделяются в форме межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ, под которыми согласно ст.6 БК РФ понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно ст.135 БК РФ межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов РФ бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

субсидий местным бюджетам;

субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;

субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;

субвенций федеральному бюджету из бюджетов субъектов РФ;

иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов РФ - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя устанавливаются законами указанных субъектов РФ.

При этом следует учесть положения ст.139.1 БК РФ, согласно которым:

1) в случаях и порядке, предусмотренных законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ, местным бюджетам могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ, в том числе в форме дотаций, в пределах 10 процентов общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций) и (или) расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений. Данные положения не распространяются на субъекты РФ - города федерального значения Москву, Санкт-Петербург и Севастополь в части установления пределов общего объема иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета соответствующего субъекта РФ местным бюджетам;

2) в случае предоставления из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов бюджету субъекта РФ для предоставления бюджетам муниципальных образований, на сумму указанных иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта РФ местным бюджетам, может быть превышено ограничение, установленное ст.139.1 БК РФ.

Так, например, ст.7 Закона Республики Мордовии от 21 февраля 2008 г. N 4-З "О межбюджетных отношениях в Республике Мордовия" определяет, что межбюджетные трансферты из республиканского бюджета Республики Мордовия предоставляются в форме:

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений в соответствии со ст.7.1 указанного закона;

дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городского округа) в соответствии со ст.8 данного закона;

субвенций федеральному бюджету в соответствии со ст.8.1 данного закона;

субсидий бюджетам муниципальных районов, городского округа, поселений в соответствии со ст.9 данного закона;

субвенций бюджетам муниципальных районов, городского округа, поселений в соответствии со ст.10 данного закона;

иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных районов, городского округа, поселений в соответствии со ст.11 данного закона.

Частью 4 ст.11 обозначенного закона в свою очередь предусмотрено, что в качестве иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из республиканского бюджета Республики Мордовия местным бюджетам, из республиканского бюджета бюджетам муниципальных районов и городского округа, предоставляются гранты в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления.

В Методических рекомендациях о выделении за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта Российской Федерации грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (утв. постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. N 1317) закреплено, что при выделении грантов оцениваются значения показателей, предусмотренных Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607, дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, предусмотренных постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. N 1317. При этом перечень показателей, используемых для определения размера грантов, определяется субъектом РФ.

Целесообразно выделять гранты отдельно городским округам и муниципальным районам, поскольку они обладают разными полномочиями. При выделении грантов могут устанавливаться дополнительные критерии определения размера гранта в зависимости от численности населения, уровня экономического развития и других параметров.

Допускается также выделение грантов из бюджета субъекта РФ на основе соглашений между органами исполнительной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления, заключенных в целях содействия достижению наилучших значений показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления. Соглашение целесообразно заключить, если достижению более высоких значений показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления препятствуют объективные факторы, которые могут быть устранены путем софинансирования за счет средств бюджета субъекта РФ. Соглашением предусматриваются обязательства органа местного самоуправления по улучшению показателей эффективности, а также программа мер, финансируемых за счет средств гранта. Соглашение заключается на срок до 3 лет.

Порядок выделения грантов муниципальным образованиям, расположенным в границах субъекта РФ, утверждается нормативным правовым актом высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.

Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендуется представлять информацию о выделении грантов и их размерах в Министерство экономического развития Российской Федерации не позднее 14 календарных дней после принятия решения о выделении грантов муниципальным образованиям, расположенным в границах субъекта РФ.

В качестве примера укажем на следующие акты:

Указ Губернатора Алтайского края от 10 августа 2015 г. N 79 "Об утверждении Порядка выделения грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов";

Указ Главы Республики Ингушетия от 17 октября 2014 г. N 196 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" в Республике Ингушетия" (вместе с "Порядком выделения грантов городским округам и муниципальным районам в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Республики Ингушетия");

Указ Главы Республики Карелия от 14 февраля 2014 г. N 13 "Об утверждении Порядка выделения грантов муниципальным образованиям в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов";

Указ Главы Кабардино-Балкарской Республики от 11 июня 2013 г. N 85-УГ "О мерах по реализации в Кабардино-Балкарской Республике Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов".

Комментарий к главе 4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Комментарий к статье 19. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

1. Комментируемый Закон подробно регламентирует порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Передача ряда государственных функций на местный уровень представляется эффективной исходя из принципа субсидиарности. Это позволяет экономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов и, кроме того, призвано улучшить качество обслуживания населения.

В комментируемом Законе развиваются положения ч.2 ст.132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

В силу ч.1 комментируемой статьи полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным в соответствии с комментируемым Законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

2. В соответствии с ч.2 ст.132 Конституции РФ закон - единственная форма нормативного правового акта, которым осуществляется наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Это означает невозможность передачи отдельных государственных полномочий не только подзаконными актами - указами, постановлениями, но и на основании договоров и соглашений. Следовательно, для передачи полномочий не требуется волеизъявление со стороны органов местного самоуправления.

Во многих субъектах РФ приняты законы, регулирующие порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Среди них можно отметить:

Закон Республики Алтай от 25 ноября 2014 г. N 82-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Алтай отдельными государственными полномочиями Республики Алтай по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетам поселений за счет средств республиканского бюджета Республики Алтай";

Закон ЕАО от 29 октября 2014 г. N 605-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Еврейской автономной области отдельными государственными полномочиями по организации проведения отдельных мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и защите населения от болезней, общих для человека и животных";

Закон Московской области от 24 июля 2014 г. N 107/2014-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области";

Закон ЕАО от 30 октября 2013 г. N 382-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления городских и сельских поселений Еврейской автономной области отдельными государственными полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния";

Закон Республики Ингушетия от 30 октября 2010 г. N 56-РЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Республики Ингушетия отдельными государственными полномочиями Республики Ингушетия по выплате компенсации части родительской платы за содержание ребенка в образовательных организациях Республики Ингушетия, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования";

Закон Камчатского края от 16 декабря 2009 г. N 374 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Камчатском крае государственными полномочиями Камчатского края по предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан в период получения ими образования в муниципальных общеобразовательных организациях в Камчатском крае";

Областной закон Ленинградской области от 13 октября 2006 г. N 116-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере административных правоотношений";

Областной закон Ленинградской области от 18 мая 2006 г. N 24-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области в сфере жилищных отношений".

Комментируемый Закон не запрещает субъектам РФ наделять органы местного самоуправления полномочиями по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Такие законы субъектов РФ не могут противоречить федеральному законодательству.

Нередко непосредственные указания на возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в конкретной области содержатся в федеральном законодательстве. Так, ЛК РФ в ч.2 ст.84 установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов в соответствии с законодательством РФ.

В соответствии с ч.5 ст.4 Федерального закона от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" законом орган местного самоуправления муниципального района, городского округа может наделяться отдельными государственными полномочиями по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов, относящихся к государственной собственности и находящихся на территории муниципального образования, с передачей необходимых для осуществления данных полномочий материально-технических и финансовых средств.

Согласно ст.7 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха в порядке, установленном законодательством РФ.

3. Возможность наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления исключительно муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов предусматривается в самих определениях, данных различным видам муниципальных образований в ст.2 комментируемого Закона. Вместе с тем ч.3 комментируемой статьи предусматривает, что федеральным законом или законом субъекта РФ может быть установлено иное.

4. В зависимости от характера передаваемых полномочий и других факторов органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на определенный срок либо бессрочно. Указание на это должно содержаться в соответствующем законе.

5. Положения ч.5 комментируемой статьи соответствуют норме, закрепленной в ч.2 ст.132 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Субвенции для покрытия расходов на осуществление отдельных государственных полномочий перечисляются из федерального или регионального бюджета в зависимости от того, законом какого уровня соответствующие полномочия были переданы.

Предоставлению субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий посвящен комментарий к ст.63 Закона.

Органы местного самоуправления также имеют право дополнительно использовать для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий собственные материальные ресурсы и финансовые средства, если в уставе муниципального образования предусмотрены такие случаи и определен соответствующий порядок использования собственных средств.

6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает исчерпывающий перечень требований к содержанию федерального закона или закона субъекта РФ, предусматривающего наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поскольку законом субъекта РФ органам местного самоуправления могут передаваться не только собственные государственные полномочия субъекта РФ, но и государственные полномочия РФ, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, законодатель счел необходимым дополнить перечень требований, установленный в ч.6 комментируемой статьи, применительно к указанным законам.

В такие законы согласно ч.6.1 комментируемой статьи должны включаться положения о правах и обязанностях высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), выступающего от имени "передающей стороны", и органов местного самоуправления, выступающих в качестве "принимающей стороны", аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти ("передающая сторона") и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) ("принимающая сторона") соответственно, как это предусмотрено федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ. Данное требование должно выполняться в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

7. Органы местного самоуправления при исполнении переданных отдельных государственных полномочий обязаны осуществлять целевое использование переданных для исполнения этих полномочий материальных и финансовых средств. Часть 8 комментируемой статьи предусматривает дополнительную гарантию использования по назначению материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий и потому переданных в муниципальную собственность. При этом рассматриваемые федеральные законы, законы субъектов РФ могут обязывать органы местного самоуправления использовать переданные материальные объекты по конкретному назначению.

Комментарий к статье 20. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

1. В части осуществления переданных отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления подконтрольны соответствующим органам исполнительной власти федерального и регионального уровня. В случаях, установленных федеральным и региональным законодательством, они могут принимать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты, которые обязательны для исполнения и должны способствовать повышению эффективности осуществления переданных полномочий; указанные органы также вправе контролировать исполнение этих актов.

2. В ч.2 комментируемой статьи речь, прежде всего, идет о несоответствии требованиям к содержанию законов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, установленным в ч.6 ст.19 комментируемого Закона.

Следует отметить, что любое несоответствие таких законов требованиям ст.19 комментируемого Закона будет являться основанием для отказа от исполнения указанных полномочий только в случае признания этого несоответствия в судебном порядке.

Вместе с тем, исходя из необходимости обеспечения непрерывности управленческого процесса, следует предположить, что предусмотренные в комментируемой части несоответствия должны корректироваться оперативно, в досудебном порядке.

3. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством за ненадлежащее осуществление переданных им отдельных государственных полномочий предусматривается также в ст.72 комментируемого Закона.

Важной гарантией представляется закрепление в ч.3 комментируемой статьи положения, согласно которому органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий лишь в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Формально речь в данном случае идет не о том, насколько этих средств достаточно для осуществления соответствующих государственных полномочий, а о том, были ли предоставлены материальные и финансовые средства в том объеме, в котором это предусмотрено законом о передаче данных полномочий. Однако в таком случае возникает вопрос, можно ли привлечь органы местного самоуправления к ответственности по данному основанию, если государственными органами требования закона были выполнены, а в силу объективных обстоятельств данных средств оказалось недостаточно для осуществления соответствующих государственных полномочий в полном объеме. Так, А.А.Уваров полагает, что данный вопрос может быть решен только путем исследования всей совокупности обстоятельств. В том числе необходимо установить, какие именно действия органов местного самоуправления по осуществлению переданных государственных полномочий и в какой мере зависели от государственного материального обеспечения.

См. Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / под ред. проф. С.А.Авакьяна. М., 2001. С.370.

Факт недобросовестного осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий следует устанавливать только в судебном порядке. На наш взгляд, такой порядок должен применяться ко всем случаям совершения правонарушений, связанных с исполнением отдельных государственных полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления, включая их неисполнение.

Порядок привлечения органов местного самоуправления к ответственности по данному основанию и меры такой ответственности должны устанавливаться законом.

В настоящее время вопросы ответственности за ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления разработаны в федеральном и региональном законодательстве в недостаточной степени. В то же время при разработке соответствующих правовых норм следует иметь в виду, что ненадлежащее осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления государственных полномочий может иметь вид невыполнения функций, предусмотренных соответствующими государственными полномочиями, по их объему или структуре. В таком случае ненадлежащее осуществление государственных полномочий означает ненадлежащее исполнение должностными лицами местного самоуправления их служебных обязанностей, за которые предусмотрены другие виды ответственности должностных лиц - дисциплинарная (для невыборных должностных лиц местного самоуправления) и перед населением (для выборных лиц местного самоуправления).

См. Берг О.В. Некоторые вопросы концепции проекта Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 2. С.17.

4. Федеральные законы, закрепляющие право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст.19 комментируемого Закона, могут содержать положения, предусматривающие:

1) порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия;

2) возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.

Так, например, в силу ст.7.2 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе участвовать в организации и финансировании:

проведения оплачиваемых общественных работ;

временного трудоустройства несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет, имеющих среднее профессиональное образование и ищущих работу впервые;

ярмарок вакансий и учебных рабочих мест;

сопровождения при содействии занятости инвалидов.

Органы местного самоуправления могут оказывать содействие органам службы занятости в получении достоверной информации о занятости граждан. Органы местного самоуправления вправе реализовывать дополнительные мероприятия в области содействия занятости населения, направленные на привлечение трудовых ресурсов, и осуществлять расходы за счет средств бюджетов муниципальных образований (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов).

В развитие положений ч.4 комментируемой статьи ч.4.1 закрепляет определенную гарантию того, что органы местного самоуправления не будут вовлечены в осуществление государственных полномочий в ущерб решению вопросов местного значения или интересам населения муниципального образования: решение об участии в осуществлении государственных полномочий, не переданных в установленном порядке, но предусмотренных федеральными законами, принимается исключительно представительным органом муниципального образования.

5. Часть 5 комментируемой статьи устанавливает, что при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных им в установленном порядке, средства местного бюджета могут расходоваться на эти цели только в случае, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.

Помимо указанных положений, исходя из принципа социальной направленности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, законодатель счел необходимым ввести дополнительную норму, касающуюся осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, не переданных в установленном порядке органам местного самоуправления, независимо от закрепления права на осуществление этих полномочий в федеральном законе. Органы местного самоуправления вправе за счет средств местного бюджета финансировать дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан.

Поскольку принятие рассматриваемых государственных полномочий органами местного самоуправления и их финансирование за счет средств местного бюджета является добровольным, органы местного самоуправления не вправе рассчитывать на выделение для этих целей дополнительных средств из других муниципальных и государственных бюджетов.

Комментарий к статье 21. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

1. В целях обеспечения эффективности осуществления переданных отдельных государственных полномочий органы государственной власти наделяются полномочиями по контролю за этим процессом, включая контроль за использованием предоставленных материальных ресурсов и финансовых средств.

Порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих такой контроль, должны, согласно п.6 ч.6 ст.19 комментируемого Закона, указываться в законе, предусматривающем наделение этими полномочиями.

Законы субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, содержат конкретные формы контроля, а также права и обязанности уполномоченных на проведение контрольных мероприятий органов государственной власти.

Так, например, ст.8 Закона Новосибирской области от 24 ноября 2014 г. N 490-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Новосибирской области отдельными государственными полномочиями по обеспечению граждан жилыми помещениями" предусмотрено, что целью контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий является обеспечение соблюдения органами местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий требований федерального законодательства и законодательства Новосибирской области.

Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий осуществляет уполномоченный орган. Контроль осуществляется путем проведения проверок, запросов необходимых документов и информации об осуществлении отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий выносится письменное предписание по устранению таких нарушений, обязательное для исполнения органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления.

В Законе РТ от 16 марта 2006 г. N 19-ЗРТ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области здравоохранения" (ст.9) установлено, что контроль за осуществлением государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется:

1) органом исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченным в области охраны здоровья граждан, в части надлежащего осуществления органами местного самоуправления переданных государственных полномочий путем:

запросов необходимых документов, отчетов и информации об исполнении государственных полномочий;

проведения выездных проверок деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий согласно плану, ежегодно утверждаемому указанным органом, а также по мере необходимости внеплановых выездных проверок;

2) органом исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченным в области финансовой политики, в части целевого использования финансовых средств, переданных для осуществления государственных полномочий, путем:

запросов необходимых документов, отчетов и информации об исполнении государственных полномочий;

проведения по мере необходимости выездных проверок деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий, в том числе по результатам рассмотрения запрошенных ранее документов, отчетов, информации, а также в связи с выявленными фактами нарушения законодательства;

принятия необходимых мер по устранению нарушений и их предупреждению;

3) в случае передачи в безвозмездное пользование органам местного самоуправления материальных средств, находящихся в собственности Республики Татарстан, для обеспечения государственных полномочий, предусмотренных настоящим Законом, органом исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченным в области имущественных отношений, в части сохранности и надлежащего использования государственного имущества, переданного органам местного самоуправления для осуществления государственных полномочий, путем:

запросов необходимых документов, отчетов и информации об исполнении государственных полномочий;

проведения по мере необходимости выездных проверок деятельности органов местного самоуправления по осуществлению государственных полномочий, в том числе по результатам рассмотрения запрошенных ранее документов, отчетов, информации, а также в связи с выявленными фактами нарушения законодательства;

принятия необходимых мер по устранению нарушений и их предупреждению;

4) органом исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченным в области юстиции, в части обеспечения соответствия муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления по вопросам переданных им государственных полномочий, законодательству Российской Федерации и Республики Татарстан путем:

запросов необходимой информации, проектов муниципальных правовых актов, муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления во исполнение переданных государственных полномочий;

проведения правовой экспертизы и анализа проектов муниципальных правовых актов и муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления во исполнение переданных государственных полномочий.

Региональная практика показывает, что в качестве форм контроля также могут выступать назначение уполномоченных для наблюдения за реализацией переданных государственных полномочий; правовая экспертиза и анализ решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых по вопросам реализации отдельных государственных полномочий; анализ деятельности органов местного самоуправления по реализации отдельных государственных полномочий и внесения предложений в установленном законодательством порядке по поддержке деятельности указанных органов или по отзыву отдельных государственных полномочий.

Региональные законы также предусматривают, что органы государственной власти, контролирующие реализацию органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, не вправе выходить за пределы своей компетенции.

2. Контрольные полномочия органов государственной власти в сфере осуществления органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий подкрепляются обязанностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления предоставлять уполномоченным государственным органам соответствующие документы. Формы и порядок такой отчетности определяются в законе, предусматривающем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Например, отчеты об осуществлении государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, представляются органами местного самоуправления в орган исполнительной власти Республики Татарстан, уполномоченный в области охраны здоровья граждан, ежеквартально, в срок до 10 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, по форме, установленной Кабинетом Министров Республики Татарстан (см. ст.8 Закона РТ от 16 марта 2006 г. N 19-ЗРТ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Татарстан отдельными государственными полномочиями Республики Татарстан в области здравоохранения").

3. В процессе осуществления контроля за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий органы, осуществляющие контроль, могут прийти к выводу о допущенных нарушениях требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В этом случае уполномоченные государственные органы, согласно ч.3 комментируемой статьи, имеют право вынесения письменных предписаний по устранению таких нарушений. Аналогичные положения содержат и рассмотренные региональные законы.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны исполнить предписание, однако обладают правом обжаловать его в суде.

Комментарий к главе 5. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления

Комментарий к статье 22. Местный референдум

1. Согласно ст.3 Конституции РФ народ является единственным источником власти в Российской Федерации, народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Высшей формой непосредственной демократии на местном уровне является местный референдум. Референдум определяется федеральным законодателем в числе приоритетных способов волеизъявления граждан, что означает решающее и определяющее значение решений, принятых на референдуме по сравнению с решениями, принятыми представительными органами.

Референдум (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено) - голосование граждан по наиболее важным вопросам жизни общества и государства. Долгое время в России законодательно не закреплялось право на проведение местного референдума и, соответственно, не было практики местных референдумов. Впервые понятие "местный референдум" было введено в юридический оборот Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР" (ст.2).

Правовую основу местного референдума в настоящее время составляют следующие нормативно-правовые акты:

1) Конституция РФ (ст.32, 130);

2) Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации";

3) Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

4) комментируемый Закон (ст.22);

5) конституции, уставы субъектов РФ;

6) законы субъектов РФ о местном референдуме (например, Закон Саратовской области от 12 декабря 2005 г. N 121-ЗСО "О референдуме в Саратовской области", Закон Волгоградской области от 16 ноября 1998 г. N 222-ОД "О местном референдуме в Волгоградской области");

7) специальные положения законов субъектов РФ о местном самоуправлении (например, Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (см. ст.14 "Местный референдум"));

8) местные нормативные акты (уставы муниципальных образований, постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления о порядке проведения местного референдума).

Местный референдум - это голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного муниципального образования, проводимое по наиболее важным вопросам местного значения.

Вопросы, выносимые на местный референдум, или совокупность предполагаемых вариантов называются формулой референдума. Общим правилом является то, что формула референдума не должна содержать следующие вопросы:

чрезвычайного и безотлагательного характера (принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения);

требующие специальных знаний (принятие и изменение бюджета);

вопросы, ответ на которые известен заранее (повышение заработной платы, снижение коммунальных платежей);

кадровые вопросы (о формировании органов местного самоуправления и их персональном составе);

вопросы амнистии.

См. Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации. Часть 2. Правовой статус органов местного самоуправления и правовое регулирование их деятельности в бюджетной и налоговой сфере / под ред. В.И.Новоселова, Л.А.Лукашова. Саратов, 2000. С.43.

Все эти правила были учтены при разработке законодательства о местном референдуме.

Так, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (см. п.8 ст.12) закрепляет следующий перечень вопросов, которые не могут выноситься на местный референдум:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления;

в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Данный перечень запретов является исчерпывающим, что не позволяет субъектам РФ вводить дополнительные ограничения на проведение местного референдума.

В силу ст.13 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" референдум не назначается и не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.

Орган местного самоуправления, уполномоченный в соответствии с уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение соответствующего референдума. Законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Указанный срок не может превышать два года со дня официального опубликования результатов референдума.

Установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, кроме указанных в ст.13 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", не допускается.

2. Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования.

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Как правило, на местный референдум выносятся вопросы, которые требуют выяснения воли жителей муниципального образования по вопросам организации местного самоуправления либо имеют цель объединения противоречивых интересов различных групп населения и выяснение воли большинства.

Вопросы местного референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

Вопрос местного референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

3. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования. С инициативой о назначении местного референдума вправе выступать:

1) граждане РФ, имеющие право на участие в местном референдуме (т.е. дееспособные граждане РФ, достигшие 18-ти летнего возраста);

2) избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом (например, такие объединения политических партий как "Единая Россия", КПРФ, "Справедливая Россия" и т.п.);

3) совместно представительный орган муниципального образования и глава местной администрации.

4. В процедуре местного референдума выделяют следующие стадии:

1) подготовка референдума, которая включает в себя:

создание инициативной группы;

выдвижение инициативы о проведении местного референдума;

сбор подписей в поддержку инициативы;

назначение местного референдума;

информирование граждан о проведении местного референдума;

агитацию;

2) проведение референдума, а именно:

организация местного референдума;

голосование;

подведение итогов местного референдума;

3) реализация решения, принятого на референдуме, включающая:

исполнение решений, принятых на местном референдуме;

установление ответственности за неисполнение решений местного референдума.

Начальный этап подготовительной стадии референдума - выдвижение инициативы, для чего должна быть образована инициативная группа по проведению референдума. В соответствии с законами субъекта РФ и уставом муниципального образования количественный состав инициативной группы устанавливается, как правило, не менее 10 человек.

Если инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам РФ и (или) избирательным объединениям, иным общественным объединениям, имеющим право на участие в референдуме, то условием назначения местного референдума является сбор определенного числа подписей в поддержку данной инициативы. Согласно ч.4 комментируемой статьи количество данных подписей не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. Затем инициативная группа представляет подписи в поддержку инициативы проведения местного референдума в соответствующий орган местного самоуправления для определения сроков проведения местного референдума.

Совместная инициатива представительного органа и главы местной администрации о проведении местного референдума оформляется правовыми актами представительного органа и главы местной администрации.

5. Подписи, собранные в поддержку инициативы проведения референдума, поступают в представительный орган местного самоуправления, который в течение 30 дней принимает решение по данному вопросу. Представительный орган местного самоуправления по данному вопросу вправе принять одно из двух решений:

назначить дату проведения местного референдума и принять меры по его обеспечению;

отклонить требования о назначении местного референдума.

Решение об отказе в назначении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления в случае нарушения инициативной группой действующего законодательства.

В соответствии с ч.5 комментируемой статьи в случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора. В случае, если местный референдум назначен судом, местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

6. Согласно ч.6 комментируемой статьи в местном референдуме имеют право принимать участие все граждане РФ, проживающие на территории муниципального образования и обладающие активным избирательным правом. В России активным избирательным правом (то есть правом избирать) пользуются граждане РФ, достигшие 18 лет.

В соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в референдуме не участвуют граждане, признанные судом недееспособными, а также лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предоставил активное и пассивное избирательное право иностранным гражданам, постоянно проживающим на территории соответствующего муниципального образования. Таким образом, иностранные граждане могут участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ. Обязательным требованием включения иностранных граждан в списки избирателей является наличие международного договора РФ и соответствующего ему федерального закона и закона субъекта РФ.

Часть 6 комментируемой статьи устанавливает принципы проведения местного референдума, которые совпадают с принципами всеобщего избирательного права России, закрепленными в Конституции РФ. Граждане РФ участвуют в голосовании на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Всеобщее избирательное право означает, что все граждане независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, вероисповедания, имущественного и должностного положения, места жительства, профессии, образования, политических убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств имеют право голоса при проведении местного референдума.

Равное избирательное право предполагает равную для каждого избирателя возможность воздействовать на результаты голосования: каждому избирателю предоставляется равное количество голосов и все голоса имеют равный вес. Принцип равенства также означает, что все граждане участвуют в местном референдуме на равных основаниях, то есть избирательные округа по своей численности должны быть одинаковыми.

См. Институт прав человека в России / под ред. Г.Н.Комковой. Саратов, 1998. С.67.

Прямое избирательное право означает, что избиратель голосует на местном референдуме лично. Голосование за других лиц не допускается. Прямое избирательное право в данном случае обеспечивает высшую степень открытости и непосредственности выборов.

Голосование на референдуме является тайным. Заполнение бюллетеней производится в специальной кабине, где не допускается присутствие кого бы то ни было, кроме голосующего. Контроль за волеизъявлением граждан не допускается. Законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты органов местного самоуправления предусматривают целый ряд организационных гарантий, обеспечивающих тайну голосования. Например, требования, предъявляемые к помещению для голосования.

Волеизъявление граждан на референдуме является свободным. То есть каждый участник референдума голосует сообразно своему внутреннему убеждению. Какое-либо воздействие на свободное волеизъявление недопустимо.

Участие в референдуме является добровольным, т.е. только правом, а не обязанностью граждан. Действия, направленные на то, чтобы принудить гражданина к участию или неучастию в референдуме, в России признаются незаконными.

Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Это общее правило вступления в силу правовых актов.

7. Местный референдум относится к формам непосредственной демократии обязательного характера, следовательно, решение, принятое на местном референдуме, является актом непосредственного выражения воли населения муниципального образования.

Решение, принятое референдумом, обладает высшей юридической силой на территории муниципального образования, не нуждается в каком-либо утверждении и обязательно для исполнения на соответствующей территории. Решения, принятые на местном референдуме, обязательны для исполнения всеми жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также предприятиями, учреждениями, организациями и т.п.

8. В обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления входит обеспечение исполнения решения, принятого на местном референдуме. В том числе и принятие необходимых для реализации решения местного референдума дополнительных муниципальных правовых актов. Данные акты должны быть приняты соответствующими органами местного самоуправления в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (ст.73 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

9. Часть 9 комментируемой статьи предусматривает возможность судебного обжалования результатов местного референдума в случае нарушения действующего законодательства, регулирующего порядок назначения и проведения референдума. Право на судебное обжалование предоставляется гражданам, органам местного самоуправления, прокурору, уполномоченным федеральным законом органам государственной власти.

В случае, когда результаты референдума признаны недействительными, комиссия, организующая голосование на референдуме, назначает повторное голосование.

10. Комментируемая статья закрепляет установление гарантий права граждан на участие в местном референдуме за федеральным уровнем власти, а порядок подготовки и проведения местного референдума - за уровнем субъектов РФ.

Как правило, вопросы подготовки и проведения местного референдума регламентируются законами субъектов РФ о местных референдумах. В ряде муниципальных образований принимаются местные нормативные акты о местных референдумах, в которых детализируются организационные вопросы по подготовке и проведению местного референдума. Таким образом, такой институт непосредственной демократии, как местный референдум, обладает рядом достоинств:

предоставляет жителям муниципального образования возможность участвовать в решении вопросов местного значения;

дает возможность жителям муниципального образования высказываться по поставленным вопросам и направлять деятельность органов местной власти;

является средством проявления общественно-политической активности населения муниципального образования;

служит школой местного самоуправления;

способствует укреплению местного сообщества.

Однако следует отметить и такие слабые стороны местного референдума, как дороговизна его проведения и отсутствие ответственности за принимаемые на референдуме решения. Вместе с тем именно местный референдум, являясь высшей формой волеизъявления населения, способствует развитию местного самоуправления.

Комментарий к статье 23. Муниципальные выборы

1. Согласно ст.3 Конституции РФ народ является единственным источником власти в Российской Федерации, народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Наиболее массовой формой прямого волеизъявления жителей муниципального образования являются муниципальные выборы. Право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления является конституционным правом граждан РФ, а также общим принципом организации и деятельности местного самоуправления.

В ч.1 комментируемой статьи закрепляются цели муниципальных выборов:

избрание депутатов представительного органа муниципального образования;

избрание членов выборного органа местного самоуправления (например, контрольного органа муниципального образования);

избрание выборных должностных лиц местного самоуправления (главы муниципального образования, главы местной администрации).

Правовую основу муниципальных выборов составляют следующие нормативно-правовые акты:

1) Конституция РФ (ст.3, 130);

2) Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

3) Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления";

4) комментируемый Закон (ст.23);

5) Конституции, Уставы субъектов РФ;

6) законы субъектов РФ о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления (например, Закон Саратовской области от 31 октября 2005 г. N 107-ЗСО "О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области", Закон Самарской области от 10 декабря 2003 г. N 112-ГД "О выборах главы муниципального образования, другого выборного должностного лица местного самоуправления";

7) специальные положения законов субъектов РФ о местном самоуправлении (например, Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (см. ст.15 "Муниципальные выборы"));

8) муниципальные правовые акты (уставы муниципальных образований, постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления о порядке проведения муниципальных выборов).

Муниципальные выборы осуществляются на основе общих принципов избирательного права России: всеобщее, равное, прямое, добровольное, тайное голосование (см. комментарий к ст.22 Закона).

2. В силу ч.2 комментируемой статьи муниципальные выборы по общему правилу назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования.

Так, например, в ст.14 Устава муниципального образования - городской округ город Рязань Рязанской области (принят Решением Рязанского городского Совета от 30 июня 2006 г. N 470-III) (редакция от 24 мая 2018 г.) закреплено, что днем голосования на выборах в представительный орган города Рязани является второе воскресенье сентября года, в котором истекает срок полномочий представительного органа города Рязани или депутатов представительного органа города Рязани, а если срок полномочий истекает в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва, - день голосования на указанных выборах, за исключением случаев, предусмотренных п.4-6 ст.10 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Решение о назначении выборов принимается представительным органом города Рязани не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. Указанное решение подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются:

1) либо соответствующей избирательной комиссией муниципального образования. Согласно ч.8 ст.10 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в установленные сроки, а также если уполномоченный на то орган или должностное лицо отсутствует, то выборы в органы местного самоуправления назначаются соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 70 дней до дня голосования. Решение избирательной комиссии о назначении выборов публикуется не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного срока официального опубликования решения о назначении выборов.

В ч.5 ст.34 комментируемого Закона обозначено, что избирательная комиссия субъекта РФ формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные предусмотренные комментируемым Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта РФ полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов. Полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (см. ч.4 ст.24);

2) либо судом. Согласно ч.9 ст.10 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", если соответствующая избирательная комиссия не назначит в установленный срок выборы в органы местного самоуправления либо если такая избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном указанным законом, то соответствующий суд по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора может определить срок, не позднее которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия - соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы.

При этом суд также вправе возложить на Центральную избирательную комиссию Российской Федерации или избирательную комиссию субъекта РФ (соответственно уровню выборов) обязанность сформировать в десятидневный срок со дня вступления в силу решения суда временную избирательную комиссию в количестве не более 15 членов комиссии с соблюдением требований к составу избирательной комиссии, а при отсутствии уполномоченного назначить выборы органа или должностного лица - также установить срок, в течение которого временная избирательная комиссия должна назначить выборы. Срок полномочий и количество членов временной избирательной комиссии с правом решающего голоса устанавливаются сформировавшей ее избирательной комиссией.

В рамках комментируемых норм стоит обратить внимание, что с момента вступления в силу КАС РФ (15 сентября 2015 г.), согласно ч.2 ст.1 данного кодекса суды в порядке, предусмотренном этим кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (см. подробнее гл.24 "Производство по административным делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

3. Правовые гарантии определяются как система правовых условий, обеспечивающих удовлетворение благ и интересов человека и гражданина. Основная функция гарантий состоит в том, чтобы заставить государство исполнять свои обязанности в сфере реализации прав граждан. Реальность прав и свобод проявляется через реальность их гарантий. Обеспечение прав и свобод посредством конкретных гарантий является конституционным требованием.

Соответственно, гарантии избирательных прав граждан - это установленные Конституцией РФ, законами, иными нормативно-правовыми актами условия, правила и процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан РФ. Гарантии избирательных прав граждан также предусматривают правовое, организационное, информационное, техническое и иное обеспечение муниципальных выборов.

Согласно ч.3 комментируемой статьи гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются на федеральном уровне и на уровне субъекта РФ. Речь, в частности, идет о нормах Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Федерального закона от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления".

Среди соответствующих законов субъектов РФ можно отметить:

Закон Московской области от 4 июня 2013 г. N 46/2013-ОЗ "О муниципальных выборах в Московской области" (данный закон устанавливает гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения результатов муниципальных выборов, которые проводятся в целях избрания депутатов Советов депутатов муниципальных образований, глав муниципальных образований, иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Московской области);

Областной закон Ленинградской области от 15 марта 2012 г. N 20-оз "О муниципальных выборах в Ленинградской области" (определяет порядок назначения, подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований (за исключением муниципальных районов), членов выборного органа местного самоуправления в Ленинградской области);

Закон Свердловской области от 10 октября 2014 г. N 85-ОЗ "Об избрании органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области" (данным законом регулируются отношения, связанные с избранием представительных органов муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области, и глав муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области);

Закон Астраханской области от 2 марта 2009 N 9/2009-ОЗ "О выборах в органы местного самоуправления в Астраханской области" (данный закон определяет порядок назначения, подготовки и проведения в муниципальных образованиях Астраханской области выборов депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, избираемых населением непосредственно).

Соответственно, на местном уровне с учетом исторических традиций, национальных особенностей и других факторов получают свою детализацию некоторые вопросы организации и проведения муниципальных выборов. Однако гарантии избирательных прав граждан могут устанавливаться только на вышестоящих уровнях власти.

В соответствии с комментируемым Законом и другими федеральными законами законом субъекта РФ устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения (см., например, ст.3 "Виды избирательных систем, применяемых при проведении муниципальных выборов" Областного закона Ленинградской области от 15 марта 2012 г. N 20-оз "О муниципальных выборах в Ленинградской области"; ст.4 "Избирательные системы при проведении выборов" Закона Московской области от 4 июня 2013 г. N 46/2013-ОЗ "О муниципальных выборах в Московской области", ст.10 "Избирательные системы, которые могут применяться при проведении выборов" Закона Астраханской области от 2 марта 2009 N 9/2009-ОЗ "О выборах в органы местного самоуправления в Астраханской области" и др.).

В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. При этом под избирательной системой в данном случае понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.

Следует отметить, что постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 г. N 15-П положения ч.3 комментируемой статьи, предусматривающие правомочие субъекта РФ устанавливать виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения, а также правомочие муниципального образования в соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем определять в своем уставе ту избирательную систему, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании, были признаны не противоречащими Конституции РФ в той мере, в какой эти положения - по своему конституционно-правовому смыслу - связывают возможность проведения выборов в представительные органы сельских поселений на основе пропорциональной избирательной системы с определением в законе субъекта РФ условий применения того или иного вида избирательной системы в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

В положениях ч.3.1-3.3 комментируемой статьи закреплены особые условия проведения муниципальных выборов, затрагивающие следующие аспекты:

1) законом субъекта РФ в соответствии с комментируемым Законом и другими федеральными законами могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств;

2) выборы депутатов представительных органов поселений с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений и представительных органов муниципальных округов, городских округов с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам;

3) если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов.

Рассмотрим реализацию обозначенных выше норм на конкретных примерах.

Пример 1. В ст.5 "Избирательная система, применяемая при проведении муниципальных выборов" Закона Забайкальского края от 6 июля 2010 г. N 385-ЗЗК "О муниципальных выборах в Забайкальском крае" предусмотрено, что:

а) ч.1 ст.5 - выборы главы муниципального образования проводятся по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, при которой избранным признается зарегистрированный кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании;

б) ч.2 ст.5 - выборы депутатов представительного органа муниципального образования могут проводиться:

1) по мажоритарной избирательной системе относительного большинства, при которой избранным по одномандатному избирательному округу признается зарегистрированный кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, избранными по многомандатному избирательному округу признаются зарегистрированные кандидаты, получившие наибольшее число голосов избирателей в соответствии с количеством распределяемых в данном округе депутатских мандатов;

2) по системе пропорционального представительства, при которой распределение депутатских мандатов осуществляется между списками кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями по общемуниципальному избирательному округу, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов;

3) по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе, при которой часть депутатских мандатов распределяется между списками кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, другая часть замещается по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным (многомандатным) избирательным округам.

В ч.3 ст.5 Закона Забайкальского края от 6 июля 2010 г. N 385-ЗЗК "О муниципальных выборах в Забайкальском крае" закреплено, что вид применяемой избирательной системы определяется уставом соответствующего муниципального образования с учетом условий, установленных ч.4 указанной статьи. Речь, в частности, идет о том, что:

выборы депутатов представительных органов поселений с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений и представительных органов городских округов с численностью менее 15 депутатов проводятся по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам;

выборы депутатов представительных органов городских округов с численностью депутатов 15 человек и более и представительных органов муниципальных районов проводятся по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе, за исключением случая, предусмотренного ниже;

выборы депутатов представительных органов поселений, городских округов и муниципальных районов проводятся по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным избирательным округам, если численность избирателей в муниципальном образовании составляет более 100 тысяч человек.

В случае применения на выборах депутатов представительного органа муниципального образования мажоритарной избирательной системы выборы проводятся по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам. Избирательные округа образуются на основе средней нормы представительства избирателей, определяемой в соответствии с указанным законом края.

В случае образования многомандатного избирательного округа число депутатских мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пяти. Данное ограничение не применяется при выборах в органы местного самоуправления сельского поселения, а также при выборах в органы местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка.

В случае применения на выборах депутатов представительного органа муниципального образования смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системы распределению между списками кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, подлежат не менее 10 депутатских мандатов.

В случае если уставом муниципального образования не определена избирательная система, применяемая на выборах депутатов представительного органа муниципального образования, выборы депутатов представительного органа муниципального образования проводятся:

в городских округах с численностью депутатов 15 человек и более и муниципальных районах - по смешанной (мажоритарно-пропорциональной) избирательной системе, при этом 50 процентов депутатских мандатов (но не менее 10 депутатских мандатов) распределяются между списками кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов;

в городских округах с численностью депутатов менее 15 человек и в поселениях - по мажоритарной избирательной системе относительного большинства по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам.

Пример 2. В ст.4 "Избирательные системы при проведении выборов" Закона Московской области от 4 июня 2013 г. N 46/2013-ОЗ "О муниципальных выборах в Московской области" предусмотрено, что избирательная система, применяемая в конкретном муниципальном образовании, определяется им самостоятельно на основании Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", указанного областного закона и закрепляется в уставе муниципального образования.

Также обозначено, что если уставом муниципального образования предусмотрены выборы главы муниципального образования, то указанные выборы проводятся по единому избирательному округу. Выборы депутатов Советов депутатов, других должностных лиц местного самоуправления проводятся по одномандатным избирательным округам, многомандатным избирательным округам, по единому избирательному округу. При этом кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам. Данное правило не применяется при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (многомандатному) избирательному округу и по единому избирательному округу.

В случае если в избираемом на муниципальных выборах Совете депутатов муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, необходимый для допуска к такому распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов, составляет 5 процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При этом к распределению депутатских мандатов должно быть допущено не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Конкретное число депутатов, избираемых по единому избирательному округу, устанавливается уставом муниципального образования. В случае, если указанное число не установлено уставом муниципального образования, то оно составляет одну вторую от установленного числа депутатов Советов депутатов с округлением дробной части до большего целого числа, если не предусмотрено иное. В частности, речь идет о следующих положениях:

а) выборы депутатов Советов депутатов поселений с численностью населения менее 3000 человек, а также Советов депутатов поселений и Советов депутатов городских округов с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам;

б) если в избираемом на муниципальных выборах Совете депутатов муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями, их региональными отделениями или иными структурными подразделениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов.

4. В ч.4 комментируемой статьи содержится требование опубликования (обнародования, доведения до всеобщего сведения) итогов муниципальных выборов. Общие аспекты опубликования и обнародования итогов голосования и результатов выборов отражены в ст.72 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", с их дальнейшей конкретизацией в соответствующих законах субъектах РФ.

Так, например, в ст.68 Закона Московской области от 4 июня 2013 г. N 46/2013-ОЗ "О муниципальных выборах в Московской области" отражено, что:

1) избирательная комиссия предоставляет для ознакомления итоги голосования по каждому избирательному участку, территории, на которую распространяется деятельность избирательной комиссии, результаты выборов по избирательному округу в объеме данных, содержащихся в ее протоколе об итогах голосования и протоколах об итогах голосования непосредственно нижестоящих избирательных комиссий, избирателям, кандидатам, доверенным лицам кандидатов, избирательных объединений, наблюдателям, иностранным (международным) наблюдателям, представителям средств массовой информации по их требованию. Отдельным лицам (речь идет, в частности, о наблюдателях, представителях средств массовой информации) также должна быть предоставлена возможность присутствовать при подсчете голосов избирателей и наблюдать за подсчетом;

2) избирательные комиссии, проводившие регистрацию кандидата (списков кандидатов), направляют общие данные о результатах выборов по избирательному округу в средства массовой информации в течение одних суток после определения результатов выборов;

3) официальное опубликование результатов выборов, а также данных о числе голосов избирателей, полученных каждым из кандидатов (списков кандидатов), осуществляется соответствующей избирательной комиссией в муниципальных периодических изданиях не позднее чем через один месяц со дня голосования;

4) избирательные комиссии всех уровней, за исключением участковых избирательных комиссий, публикуют (обнародуют) данные, которые содержатся в протоколах избирательных комиссий соответствующего уровня об итогах голосования и о результатах выборов, и данные, которые содержатся в протоколах об итогах голосования непосредственно нижестоящих избирательных комиссий и на основании которых определялись итоги голосования, результаты выборов в соответствующих избирательных комиссиях. Официальное опубликование (обнародование) полных данных о результатах выборов в органы местного самоуправления осуществляется в течение двух месяцев со дня голосования.

Комментарий к статье 24. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования

1. В комментируемой статье закрепляется механизм голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Отзыв депутата - это досрочное прекращение действий депутатского мандата по воле избирателей; санкция против депутата представительного органа местного самоуправления, ненадлежащим образом выполняющего свои обязанности. Институт отзыва - важная составная часть непосредственной демократии, организации и функционирования системы органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Право на отзыв депутатов, выборных должностных лиц является реальным проявлением принадлежащей народу власти, одним из средств контроля избирателей за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Отзыв депутата представительного органа и выборного должностного лица следует отличать от местного референдума о досрочном прекращении полномочий органа или должностного лица местного самоуправления, проведение которого запрещено действующим законодательством (см. комментарий к ст.22 Закона).

Часть 1 комментируемой статьи определяет нормативную базу, в соответствии с которой проводится предусмотренное ст.24 комментируемого Закона голосование. Порядок проведения голосования по отзыву идентичен порядку проведения местного референдума, который устанавливается в соответствующем федеральном законе и законе субъекта РФ (см. комментарий к ст.22 Закона). Некоторые особенности проведения голосования, тем не менее, закрепляются комментируемой статьей.

В качестве инициатора голосования выступает исключительно население. На основании анализа положений регионального законодательства, регламентирующих порядок отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в процедуре отзыва условно можно выделить пять этапов:

возбуждение вопроса об отзыве;

назначение голосования об отзыве;

подготовка голосования об отзыве;

проведение голосования об отзыве;

установление результатов голосования об отзыве.

Законодательство субъектов РФ учитывает, что уже с возбуждением вопроса об отзыве начинается кампания как за, так и против отзыва. Избирательное законодательство разрешает предвыборную агитацию со дня регистрации кандидата (списка кандидатов). В региональных законах предусмотрено, что агитация за отзыв и против отзыва начинается после назначения дня голосования, однако разъяснения по вопросам, связанным с отзывом, депутат, инициативные группы граждан, возбудившие вопрос об отзыве, могут давать уже с начала сбора подписей.

Инициативная группа организует сбор подписей граждан за проведение голосования по отзыву, который начинается со дня, следующего за днем получения ими регистрационного свидетельства.

2. Часть 2 комментируемой статьи содержит отсылочные нормы к положениям комментируемого Закона, определяющим отзыв выборного лица местного самоуправления как форму его ответственности перед населением муниципального образования. Несмотря на то, что данные нормы предусматривают установление оснований отзыва выборного лица местного самоуправления исключительно в уставах муниципальных образований, последние, как правило, содержат нормы, отсылающие к соответствующим региональным законам (см. комментарий к ч.2 ст.71 Закона).

Комментируемый Закон не конкретизирует основания отзыва, а лишь определяет, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Согласно Уставу муниципального образования "Город Саратов" (принят решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. N 67-649) (ст.12) не могут являться основаниями отзыва Главы муниципального образования несогласие с его политическими взглядами либо с политической деятельностью; позиция, выраженная им при голосовании; факты, для которых предусмотрен особый порядок установления и которые являются в соответствии с законодательством самостоятельными основаниями прекращения его полномочий. Глава муниципального образования не может быть отозван: в течение первых и последних 12 месяцев срока его полномочий; в связи с теми действиями (бездействием), которые ранее являлись поводом к проведению голосования по его отзыву, если в результате такого голосования решение по его отзыву не было принято либо если голосование признано несостоявшимся; ранее чем через 6 месяцев после проведения голосования по отзыву данного главы муниципального образования. Право отзыва не может быть использовано для ограничения самостоятельности и инициативы главы муниципального образования, создания препятствий его законной деятельности.

Процедура отзыва определяется законами субъектов РФ и включает в себя следующие стадии:

1) назначение голосования по отзыву;

2) образование участков голосования;

3) составление списков участников голосования;

4) создание комиссии по проведению голосования;

5) гарантии для участников кампании по отзыву депутата;

6) проведение агитации и финансирование в период кампании по отзыву;

7) голосование по отзыву;

8) определение результатов голосования;

9) обработка итогов голосования;

10) порядок обжалования решений и действий, связанных с голосованием по отзыву, и ответственность за нарушение прав граждан на участие в мероприятиях и голосовании по отзыву.

Достаточно специфичными являются закрепленные в ч.2 комментируемой статьи положения о том, что процедура отзыва выборного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Как правило, эта норма в законодательстве конкретизируется незначительно. Так, отзываемому лицу предоставляется право давать разъяснения избирателям непосредственно или через средства массовой информации по поводу тех обстоятельств, которые стали основанием для возбуждения процедуры отзыва, а также организовать агитационную деятельность против отзыва.

При закреплении в законах о порядке отзыва рассматриваемых положений законодатели субъектов РФ должны руководствоваться требованиями, установленными в постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г.Злобина и Ю.А.Хнаева", согласно которым процентные показатели, определяющие минимальное число голосов избирателей, необходимое для осуществления отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, должны гарантировать от необоснованного противопоставления голосования по отзыву волеизъявлению избирателей на состоявшихся муниципальных выборах. Поэтому недопустимо, чтобы отзыв мог быть осуществлен в основном голосами граждан, оставшихся на соответствующих выборах в меньшинстве, т.е. голосовавших за кандидатов, которые не получили необходимого большинства.

Следовательно, законодатель субъекта РФ, защищая такие конституционно-правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами местного самоуправления, обязан исходить из того, что за отзыв должно проголосовать, по крайней мере, не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не умалялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае не назначения новых выборов) к нарушению баланса институтов народовластия и дестабилизации муниципальной власти.

Вместе с тем законодательство и уставы муниципальных образований не должны устанавливать и завышенных требований к количеству участников голосования или числу голосов, поданных за отзыв, чтобы процедура отзыва была реально осуществимой.

В силу ч.2.1 комментируемой статьи в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется.

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает возможность проведения голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Целью данного голосования будет получение согласия населения на территориальные преобразования (см. комментарий к ст.12, 13 Закона).

4. Согласно ч.4 комментируемой статьи голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования может проводиться в следующих случаях:

1) при изменении границ муниципальных районов, влекущем отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов (см. комментарий к ч.2 ст.12 Закона);

2) при изменении границ поселений, влекущем отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений (см. комментарий к ч.3 ст.12 Закона);

3) при объединении двух или более поселений, не влекущем изменения границ иных муниципальных образований (см. комментарий к ч.3 ст.13 Закона);

4) при разделении поселения, влекущем образование двух и более поселений (см. комментарий к ч.5 ст.13 Закона).

Таким образом, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится как на всей территории муниципального образования, так и на части его территории.

5. Согласно ч.5 комментируемой статьи при проведении голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования применяются нормы действующего законодательства, регламентирующие порядок проведения местного референдума с учетом особенностей, установленных комментируемым Законом. Например, дата голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования.

Не применяются следующие положения федерального закона и закона субъекта РФ:

а) запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные и муниципальные должности;

б) определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме.

6. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования считается состоявшимся в случае, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования (или части муниципального образования), обладающих избирательным правом.

Согласие населения на территориальные преобразования считается полученным, если за изменения проголосовало более половины принявших участие в голосовании избирателей.

7. Согласно ч.7 комментируемой статьи итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, итоги голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования и принятые решения должны быть официально опубликованы (обнародованы). Как правило, итоги проведения голосования по указанным вопросам и принятые решения публикуются в печатных средствах массовой информации. Это обязательная процедура вступления в законную силу любых решений, имеющих силу нормативных правовых актов.

Комментарий к статье 25. Сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования

1. Комментируемый Закон говорит о двух самостоятельных видах схода граждан:

1) сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования. В этом случае сход граждан выступает как одна из возможных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления. В силу ч.3 ст.35 Закона представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. При этом уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек также может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан. Именно о таком сходе граждан идет речь в комментируемой статье. Именно такой сход граждан согласно ч.2 комментируемой статьи осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, т.е. сход проводится для решения вопросов местного значения;

2) сходе граждан как одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Условия проведения такого схода граждан регламентированы в ст.25.1 Закона.

2. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет два основных условия правомочности схода:

1) сход обязательно должен проводиться в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Сход также может проводиться в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 и не более 300 человек, если это закреплено в уставе муниципального образования;

2) в сходе должны участвовать более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В соответствии с действующим законодательством здесь имеются в виду дееспособные граждане РФ, достигшие 18-ти летнего возраста и постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования.

3. В соответствии с ч.3 комментируемой статьи с инициативой созыва схода граждан могут выступать следующие субъекты:

1) глава муниципального образования;

2) группа жителей поселения численностью не менее 10 человек.

Подготовка и проведение сходов граждан обеспечивается главой муниципального образования.

В силу ч.3.1 комментируемой статьи порядок организации и проведения схода граждан определяется уставом муниципального образования. Такой порядок, в частности, должен предусматривать:

1) заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения схода граждан;

2) заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта и материалами по вопросам, выносимым на решение схода граждан;

3) другие меры, обеспечивающие участие жителей муниципального образования в сходе граждан.

Стоит отметить, что бланкетные нормы ч.3.1 комментируемой статьи, отсылающие к положениям уставов муниципальных образований, в указанных документах также носят бланкетный характер, переадресовывая либо к иным положениям самого устава (как правило, нормам, касающимся аспектов проведения публичных слушаний), либо положениям устава и специально принимаемого для этих целей уполномоченным органом местного самоуправления нормативного правового акта, либо только положениям такого специального акта.

Так, например, в Уставе Тавдинского городского округа (принят решением Думы МО "Тавдинский район" от 26 мая 2005 г. N 19/1) "Устав Тавдинского городского округа" в ст.15.1 предусмотрено, что порядок организации и проведения схода граждан определяется нормативным правовым актом Думы городского округа и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей населенного пункта о времени и месте проведения схода граждан, заблаговременное ознакомление с материалами по вопросам, выносимым на решение схода граждан, другие меры, обеспечивающие участие жителей населенного пункта в сходе граждан.

В ст.11.1 Устава муниципального образования "Правдинский городской округ" (принят решением Правдинского районного Совета депутатов от 7 октября 2015 г. N 74) регламентировано, что порядок организации и проведения схода граждан определяется уставом муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения схода граждан, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта и материалами по вопросам, выносимым на решение схода граждан, другие меры, обеспечивающие участие жителей муниципального образования в сходе граждан.

Согласно ст.23.1 Устава муниципального образования городского округа "Сыктывкар" (принят Советом МО городского округа "Сыктывкар" 18 января 2006 г.) порядок организации и проведения схода граждан определяется данным уставом и решением Совета городского округа.

4. Исходя из полномочий схода граждан и его роли в решении вопросов местного значения, ч.4 комментируемой статьи предусматривает обязательность участия в сходе граждан выборных должностных лиц местного самоуправления.

Сход граждан проводится в обстановке открытости и гласности. На него могут приглашаться руководители предприятий, учреждений, организаций, расположенных на соответствующей территории, представители печати и других средств массовой информации.

5. В соответствии с ч.5 комментируемой статьи на сходе граждан вправе председательствовать:

глава муниципального образования;

лицо, избранное на сходе граждан.

Перед открытием схода проводится обязательная регистрация его участников с указанием фамилии, имени, отчества, года рождения. Регистрацию участников схода граждан осуществляют ответственные за подготовку и проведение схода лица.

6. Решение схода граждан принимается открытым или тайным голосованием. Согласно комментируемой части решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, присутствующих на сходе. Решение схода граждан оформляется протоколом.

В протоколе указывается:

дата и место проведения схода;

общее число граждан, проживающих на соответствующей территории;

число граждан, обладающих избирательным правом;

число присутствующих;

повестка дня;

краткое содержание выступлений;

принятые решения.

Протокол подписывает глава муниципального образования. Решения схода граждан направляются в соответствующие органы местного самоуправления, должностным лицам предприятий, учреждений и организаций, расположенных на данной территории.

7. Решение, принятое на сходе граждан в пределах его компетенции и соответствующее действующему законодательству, обязательно для исполнения органами и должностными лицами органов местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их формы собственности, гражданами на соответствующей территории. Оно не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами и должностными лицами местного самоуправления. Решения схода граждан могут быть изменены или отменены только сходом или обжалованы в судебном порядке.

8. В соответствии с ч.8 комментируемой статьи органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечивать исполнение решений, принятых на сходе граждан. Если для их реализации требуется издание муниципального правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять подобный акт.

9. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Порядок официального опубликования (обнародования) решений, принятых на сходе граждан, определяется законодательством субъекта РФ.

Как правило, решения схода граждан и информация об их выполнении обнародуются через доски объявлений, средства массовой информации, иными способами.

Комментарий к статье 25.1. Сход граждан

1. В комментируемой статье речь идет о сходе граждан как одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, в отличие от схода граждан, являющегося одной их форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и осуществляющего полномочия представительного органа муниципального образования, о котором говорится в ст.25 Закона.

В соответствии с ч.1 комментируемой статьи сход граждан может проводиться в следующих случаях:

1) в населенном пункте по вопросу изменения границ поселения (муниципального района), в состав которого входит указанный населенный пункт, влекущего отнесение территории указанного населенного пункта к территории другого поселения (муниципального района);

2) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросам изменения границ, преобразования указанного поселения;

3) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляет сход граждан, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 100 человек, по вопросу об образовании представительного органа поселения, о его численности и сроке полномочий;

4) в поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, по вопросу о введении и об использовании средств самообложения граждан;

5) в населенном пункте, входящем в состав поселения, внутригородского района, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа либо расположенном на межселенной территории в границах муниципального района, по вопросу введения и использования средств самообложения граждан на территории данного населенного пункта;

6) в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, в целях выдвижения инициативы населения о создании вновь образованного поселения, а также во вновь образованном поселении, если численность его жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 300 человек, по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного поселения;

7) в поселении, расположенном на территории с низкой плотностью сельского населения или в труднодоступной местности, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек, по вопросу об упразднении поселения;

8) в сельском населенном пункте по вопросу выдвижения кандидатуры старосты сельского населенного пункта, а также по вопросу досрочного прекращения полномочий старосты сельского населенного пункта.

Указанный перечень случаев проведения схода граждан не является исчерпывающим. Согласно ч.1.1 комментируемой статьи в сельском населенном пункте сход граждан также может проводиться в целях выдвижения кандидатур в состав конкурсной комиссии при проведении конкурса на замещение должности муниципальной службы в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о муниципальной службе.

Положениями ч.2 ст.17 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" на этот счет предусмотрено, что порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы устанавливается муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование его условий, сведений о дате, времени и месте его проведения, а также проекта трудового договора не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании и порядок ее формирования устанавливаются представительным органом муниципального образования. В случае проведения конкурса на замещение должности руководителя территориального органа местной администрации, на который возлагается осуществление части полномочий местной администрации в сельских населенных пунктах, расположенных в поселении, городском округе или на межселенной территории, Порядок формирования конкурсной комиссии в муниципальном образовании должен предусматривать включение в число ее членов кандидатур, выдвинутых сходом граждан в каждом из этих сельских населенных пунктов.

2. Согласно ч.2 комментируемой статьи сход граждан правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта или поселения. В соответствии с действующим законодательством это дееспособные граждане РФ, достигшие возраста 18 лет и постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. В случае, если в населенном пункте отсутствует возможность одновременного совместного присутствия более половины обладающих избирательным правом жителей данного населенного пункта, сход граждан в соответствии с уставом муниципального образования, в состав которого входит указанный населенный пункт, проводится поэтапно в срок, не превышающий одного месяца со дня принятия решения о проведении схода граждан. При этом лица, ранее принявшие участие в сходе граждан, на последующих этапах участия в голосовании не принимают.

3. Традиционно деятельность схода граждан, о котором говорится в комментируемой статье, регламентируется соответствующим положением, утверждаемым представительным органом муниципального образования, например:

1) Положение о сходе граждан в городском округе Красноуральск, утв. решением Думы городского округа Красноуральск от 27 апреля 2012 г. N 23. Данное Положение устанавливает порядок подготовки и проведения схода граждан в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек;

2) Положение о сходе граждан в муниципальном образовании "город Балахна", утв. решением городской Думы г.Балахны Балахнинского района Нижегородской области от 16 августа 2018 г. N 404. Данное Положение регламентирует аспекты проведения схода граждан в населенном пункте, входящем в состав городского поселения, по вопросу введения и использования средств самообложения граждан на территории данного населенного пункта;

3) Положение о порядке подготовки и проведения схода граждан на территории городского округа Ликино-Дулево московской области, утв. решением Совета депутатов городского округа Ликино-Дулево МО от 20 декабря 2018 г. N 237/18. Указанное Положение устанавливает порядок подготовки и проведения схода граждан в населенных пунктах, входящих в состав городского округа Ликино-Дулево по вопросам выдвижения кандидатуры старосты сельского населенного пункта, а также по вопросу досрочного прекращения полномочий старосты сельского населенного пункта.

Комментарий к статье 26. Правотворческая инициатива граждан

1. Правотворческая инициатива граждан является одной из форм непосредственной демократии на местном уровне, решение которой носит рекомендательный характер. Положение правотворческой инициативы в системе форм прямого волеизъявления граждан определяется тем, что она применяется как способ участия населения муниципального образования в осуществлении местного самоуправления.

Правотворческая инициатива - это право населения муниципального образования участвовать в разработке и обсуждении местных нормативных актов. Правотворческую инициативу также определяют, как вхождение в компетентный орган с предложением принять нормативный юридический акт, а зачастую и внесение проекта такого акта. Правотворческая инициатива представляет собой обращение жителей муниципального образования к органам и должностным лицам местного самоуправления, содержащее указание на необходимость, а часто и конкретный способ урегулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления. Вместе с тем было бы неверно относить правотворческую инициативу к разновидностям обращений граждан.

См. Конституционное право. Энциклопедический словарь / отв.ред. С.А.Авакьян. С.260.

Изучение и совершенствование механизма осуществления народной правотворческой инициативы позволит эффективно использовать потенциал и возможности населения и повысить доверие жителей к местной власти.

Часть 1 комментируемой статьи закрепляет, что с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. При этом минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом (см., например, решение Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 30 июня 2016 г. N 10-7 "О Порядке реализации правотворческой инициативы граждан в городском округе "город Махачкала", решение Керченского горсовета Республики Крым от 30 сентября 2015 г. N 557-1/15 "О правотворческой инициативе граждан в муниципальном образовании городской округ Керчь Республики Крым", решение Совета муниципального района Дюртюлинский район РБ от 25 апреля 2013 г. N 11/122 "Об утверждении Положения о правотворческой инициативе граждан муниципального района Дюртюлинский район Республики Башкортостан", решение Городской Думы г.Новочеркасска от 20 сентября 2013 г. N 414 "Об утверждении Положения "О порядке реализации правотворческой инициативы граждан в городе Новочеркасске", решение Совета Вако-Жилевского сельского поселения Карачаево-Черкесской Республики от 16 июля 2014 г. N 5 "Об утверждении положения о порядке реализации правотворческой инициативы граждан в Вако-Жилевском сельском поселении").

В случае отсутствия нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, регулирующего порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятие к рассмотрению и рассмотрение проекта муниципального правового акта, внесенного гражданами, осуществляются в соответствии с комментируемым Законом.

2. Часть 2 комментируемой статьи содержит следующие обязательные требования рассмотрения правотворческой инициативы органами местной власти:

1) соответствующие органы и должностные лица местного самоуправления обязаны в течение трех месяцев (со дня внесения) рассмотреть проект муниципального правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы;

2) при рассмотрении данного проекта представителям инициативной группы обеспечивается возможность изложения своей позиции (для чего они заранее в письменной форме уведомляются о дате и времени проведения заседания, и им соответственно предоставляется слово для выступления; авторы проекта и представители инициативной группы также вправе участвовать в работе постоянных комиссий по обсуждению проекта);

3) проведение открытого заседания в случае, если внесенный проект относится к компетенции представительного органа муниципального образования.

3. По итогам обсуждения проекта местного нормативного акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы, органы и должностные лица местного самоуправления могут принять следующие варианты решений:

принять проект местного нормативного акта (как в предложенной редакции без изменений, так и с изменениями и дополнениями);

вынести проект на местный референдум;

отклонить проект, аргументировано обосновав причины.

Результаты рассмотрения правотворческой инициативы должны быть, во-первых, официально в письменной форме доведены до сведения инициативной группы и, во-вторых, опубликованы в средствах массовой информации.

Комментарий к статье 27. Территориальное общественное самоуправление

1. Территориальное общественное самоуправление является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В силу ч.1 комментируемой статьи территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Основными принципами осуществления территориального общественного самоуправления являются принципы самостоятельности и ответственности жителей и органов территориального общественного самоуправления.

Принцип самостоятельности означает самостоятельное определение жителями системы и структуры органов территориального общественного самоуправления, свободу действий при осуществлении собственных инициатив по вопросам местного значения, а также финансово-экономическую самостоятельность органов территориального общественного самоуправления.

Принцип ответственности предполагает возможность наступления неблагоприятных последствий в случаях признания судом решений органов территориального общественного самоуправления противоправными, неосуществления или ненадлежащего осуществления органами территориального общественного самоуправления своих полномочий и т.п. Ответственность органов территориального общественного самоуправления может наступить перед жителями, органами местного самоуправления и органами государственной власти, юридическими лицами.

Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются по предложению населения, проживающего на соответствующей территории, представительным органом поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, а в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) - представительным органом муниципального района (см., например, решение Думы города Бийска от 21 марта 2019 г. N 226 "Об установлении границ территориального общественного самоуправления", решение Совета городского округа г.Салават РБ от 30 октября 2018 г. N 4-27/276 "Об установлении границ территориальных общественных самоуправлений городского округа город Салават Республики Башкортостан", решение Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 20 декабря 2018 г. N 506-48 "Об установлении границ территории Местной общественной организации "Территориальное общественное самоуправление "Эрдэни", создаваемой жителями мкр.Исток г.Улан-Удэ", решение Совета местного самоуправления городского округа Баксан КБР от 4 апреля 2018 г. N 26-1 "Об установлении границ территориального общественного самоуправления по городскому округу Баксан: "Мир", "Строитель", "Центр", "Содружество", "Запад", "Юго-Запад", "Восток").

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет, что территориальное общественное самоуправление осуществляется:

1) непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан (см. комментарий к ст.29, 30 Закона);

2) посредством создания органов территориального общественного самоуправления.

3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет многоуровневую модель территориального общественного самоуправления, определяя следующие территории осуществления территориального общественного самоуправления: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Многоуровневая система предполагает подчинение нижестоящих уровней вышестоящим, например, старший по подъезду будет подчиняться старшему по дому, а старший по дому, в свою очередь, председателю территориального общественного самоуправления микрорайона.

4. Органы территориального общественного самоуправления избираются жителями, проживающими на соответствующей территории. Выборы органов территориального общественного самоуправления могут проводиться следующими способами:

на собраниях граждан (см. комментарий к ст.29 Закона);

на конференциях граждан (см. комментарий к ст.30 Закона).

5. Согласно ч.5 комментируемой статьи территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующих поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, муниципального района (см., например, постановление администрации Ягоднинского городского округа от 19 октября 2018 г. N 824 "Об утверждении примерных Уставов территориальных общественных самоуправлений на территории муниципального образования "Ягоднинский городской округ", решение Совета депутатов городского поселения Видное Ленинского муниципального района МО от 24 июня 2010 г. N 6/11 "Об утверждении Типового устава территориального общественного самоуправления в городском поселении Видное", устав Территориального общественного самоуправления микрорайон "Байат" муниципального образования "Город Горно-Алтайск" (утв. распоряжением Администрации города Горно-Алтайска от 8 апреля 2019 г. N 342-р), устав Территориального общественного самоуправления "Захребетное" муниципального образования "Городской округ "Город Нарьян-Мар" (утв. Постановлением администрации МО "Городской округ "Город Нарьян-Мар" от 18 декабря 2017 г. N 1388)).

Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (см., например, решение Совета МО городского округа "Вуктыл" от 28 февраля 2019 г. N 376 "Об утверждении Положения о порядке регистрации устава территориального общественного самоуправления, осуществляемого на территории муниципального образования городского округа "Вуктыл", решение Совета депутатов городского округа Луховицы МО от 14 июня 2018 г. N 664/67 "Об утверждении Положения о порядке регистрации устава территориального общественного самоуправления в городском округе Луховицы Московской области", решение Совета Медногорского городского поселения Карачаево-Черкесской Республики от 26 апреля 2018 г. N 13 "Об утверждении порядка регистрации устава территориального общественного самоуправления, осуществляемого на территории Медногорского городского поселения", решение Думы Бердюжского муниципального района от 20 сентября 2018 г. N 241 "Об утверждении Положения о порядке регистрации Уставов территориального общественного самоуправления в Бердюжском муниципальном районе").

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации (см. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей") в организационно-правовой форме некоммерческой организации (см. п.3 ст.50 ГК РФ, Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").

6. Высшим руководящим органом территориального общественного самоуправления является общее собрание (конференция) жителей соответствующей территории. Часть 6 комментируемой статьи определяет, что собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

Конференция жителей проводится в случаях, когда невозможно провести общее собрание жителей. Делегаты конференции жителей избираются по норме, установленной главой местной администрации по предложению инициативной группы. Часть 6 комментируемой статьи закрепляет, что конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.

Для ведения общих собраний, конференций жителей избирается председатель и секретарь. Решения общих собраний и конференций жителей принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляются протоколом. Протокол собрания (конференции) жителей, как правило, содержит следующие данные:

дату проведения общего собрания;

место проведения общего собрания;

общее число жителей или делегатов, имеющих право участвовать в общем собрании;

количество жителей или делегатов, принявших участие в работе общего собрания;

состав президиума;

повестку дня;

содержание выступлений;

принятые решения;

результаты голосования.

Копии протокола с решениями собрания или конференции граждан направляются в органы городского самоуправления.

7. Часть 7 комментируемой статьи закрепляет исключительные полномочия собраний, конференций территориального общественного самоуправления, относя к ним следующие вопросы:

1) установление структуры органов территориального общественного самоуправления (на общем собрании жителей определяются виды избираемых органов территориального общественного самоуправления, как правило, это председатель, осуществляющий общее руководство, исполнительно-распорядительный и контрольно-ревизионный органы территориального общественного самоуправления, на собрании также определяется количество работников органов территориального общественного самоуправления);

2) принятие устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений (устав как нормативно-учредительный акт территориального общественного самоуправления может быть принят только на общем собрании, конференции жителей);

3) избрание органов территориального общественного самоуправления (именно на общих собраниях, конференциях жителями избираются председатель территориального общественного самоуправления и органы территориального общественного самоуправления);

4) определение основных направлений деятельности территориального общественного самоуправления (на собраниях, конференциях жители определяют наиболее приоритетные направления развития своей территории, как правило, это вопросы благоустройства территории территориального общественного самоуправления, ремонта жилого комплекса, удовлетворение иных социально-бытовых потребностей граждан);

5) утверждение сметы доходов и расходов территориального общественного самоуправления и отчета о ее исполнении (в данном случае под сметой следует понимать финансово-плановый акт субъекта территориального общественного самоуправления, определяющий целевое назначение выделенных ресурсов и объем доходов и расходов за определенный период времени (как правило, один год) с разбивкой по кварталам);

6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления (председатель и органы территориального общественного самоуправления отчитываются об итогах деятельности перед жителями своей территории, таким образом, осуществляется общественный контроль за деятельностью субъекта территориального общественного самоуправления).

8. Часть 8 комментируемой статьи закрепляет полномочия органов территориального общественного самоуправления, в частности, они:

1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; следовательно, основной функцией субъекта территориального общественного самоуправления является представление и защита интересов жителей своей территории в органах местного самоуправления и в органах государственной власти;

2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан (решения, принятые высшим руководящим органом территориального общественного самоуправления, исполняются иными органами территориального общественного самоуправления, общее руководство при этом осуществляет председатель территориального общественного самоуправления);

3) вправе осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории и иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета. Комментируемая статья накладывает на хозяйственную деятельность органов территориального общественного самоуправления ограничения, так как содержит закрытый перечень направлений деятельности субъекта территориального общественного самоуправления. Исходя из него, органы территориального общественного самоуправления вправе:

создавать в установленном порядке предприятия и организации, удовлетворяющие потребности жителей в товарах и услугах;

выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории территориального общественного самоуправления и коммунальному обслуживанию жителей, строительству, эксплуатации и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры;

использовать земельные участки на территории территориального общественного самоуправления под строительство погребов и гаражей, создание детских и оздоровительных площадок, разбивку скверов, открытие стоянок автомобилей и площадок для выгула собак, а также для других общественно полезных целей;

4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов. Таким образом, особенностью статуса органов территориального общественного самоуправления (и их основным отличием от общественных объединений, к которым органы территориального общественного самоуправления иногда ошибочно относят) является право участвовать в местном нормотворчестве, выступая в качестве субъектов правотворческой инициативы.

9. Органы территориального общественного самоуправления обязаны иметь устав территориального общественного самоуправления. Часть 9 комментируемой статьи устанавливает перечень сведений, которые должны содержаться в уставе территориального общественного самоуправления.

10. В соответствии с ч.10 комментируемой статьи дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

11. Согласно ч.11 комментируемой статьи порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. В качестве примера укажем на следующие акты: решение Совета депутатов городского округа Дзержинский МО от 20 июня 2018 г. N 5/6 "Положение о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании "Городской округ Дзержинский", решение Совета депутатов сельского поселения Семеновское Ступинского муниципального района МО от 25 марта 2015 г. N 13/2 "Об утверждении Положения о территориальном общественном самоуправлении в сельском поселении Семеновское Ступинского муниципального района Московской области", решение районного Совета депутатов Неманского муниципального района от 26 февраля 2016 г. N 123 "Об утверждении Положения о территориальном общественном самоуправлении в Неманском муниципальном районе", решение Минусинского городского Совета депутатов Красноярского края от 28 июня 2018 г. N 10-66р "Об утверждении Положения о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании город Минусинск", решение Совета депутатов городского поселения Андреевка Солнечногорского муниципального района МО от 19 апреля 2007 г. N 8/2-7(72/17) "Об утверждении Положения об организации и осуществлении территориального общественного самоуправления в муниципальном образовании городское поселение Андреевка Солнечногорского муниципального района Московской области", постановление Администрации города Кургана от 9 ноября 2018 г. N 7316 "Об утверждении муниципальной Программы "Развитие территориального общественного самоуправления на территории города Кургана", постановление Администрации города Горно-Алтайска от 15 октября 2018 г. N 134 "Об утверждении Порядка предоставления грантов в форме субсидий с целью поддержки общественных инициатив территориальных общественных самоуправлений", постановление Администрации города Горно-Алтайска от 18 июля 2018 г. N 92 "Об утверждении Порядка осуществления компенсационных выплат председателям территориальных общественных самоуправлений в муниципальном образовании "Город Горно-Алтайск", постановление администрации муниципального района "Ижемский" от 14 октября 2014 г. N 937 "Об утверждении порядка предоставления субсидий из бюджета муниципального образования муниципального района "Ижемский" на поддержку деятельности органов территориального общественного самоуправления", постановление Исполкома муниципального образования "Арский муниципальный район" от 11 августа 2014 г. N 851 "О поддержке территориальных общественных самоуправлений в Арском муниципальном районе").

Стоит отметить, что и региональные власти поддерживают развитие территориального общественного самоуправления, в том числе посредством оказания государственной поддержки. Так, во многих субъектах РФ приняты отдельные законы по данным вопросам (см., например, Закон Республики Марий Эл от 1 апреля 2019 г. N 8-З "О государственной поддержке территориального общественного самоуправления в Республике Марий Эл", Закон Республики Адыгея от 1 ноября 2018 г. N 189 "О государственной поддержке территориального общественного самоуправления", Закон Московской области от 8 ноября 2017 г. N 187/2017-ОЗ "О поддержке территориального общественного самоуправления в Московской области", Закон НАО от 13 марта 2015 г. N 56-ОЗ "О государственной поддержке территориального общественного самоуправления в Ненецком автономном округе", Закон Архангельской области от 22 февраля 2013 г. N 613-37-ОЗ "О государственной поддержке территориального общественного самоуправления в Архангельской области"), а также подзаконные акты (см., например, постановление Правительства РБ от 23 ноября 2018 г. N 666 "Об утверждении Порядка предоставления субсидии из республиканского бюджета некоммерческим организациям, деятельность которых направлена на содействие развитию территориального общественного самоуправления в Республике Бурятия", постановление Правительства РК от 18 января 2018 г. N 9-П "Об утверждении Порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета Республики Карелия бюджетам муниципальных образований в Республике Карелия на поддержку развития территориального общественного самоуправления", постановление Правительства РБ от 10 июня 2014 г. N 264 "Об утверждении Порядка предоставления территориальным общественным самоуправлениям, осуществляющим деятельность на территории Республики Бурятия, субсидий из республиканского бюджета на поддержку общественных инициатив", постановление Правительства Хабаровского края от 24 июня 2016 г. N 199-пр "Об утверждении Положения о предоставлении грантов в форме иных межбюджетных трансфертов из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований Хабаровского края в целях поддержки проектов, инициируемых муниципальными образованиями края по развитию территориального общественного самоуправления").

Комментарий к статье 27.1. Староста сельского населенного пункта

1. Федеральный закон от 18 апреля 2018 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления", дополнивший комментируемый Закон рассматриваемой статьей, изначально предусматривал лишь корректировку положений ст.28 в части дополнения ее нормами о том, что требование о проведении публичных слушаний в случаях, когда проекты указанных в ч.3 ст.28 Закона актов принимаются на сходе граждан, не предъявляется, поскольку решение в таких случаях принимается непосредственно самим населением (см. проект федерального закона N 271617-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления", принятый в первом чтении). Однако уже ко второму чтению проект указанного закона был существенным образом дополнен с учетом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом (Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления). В результате чего в комментируемом Законе появилась отдельная статья, посвященная старосте сельского населенного пункта (далее термины "староста", "сельский староста" и "староста сельского населенного пункта" рассматриваются как равнозначные).

Институт сельских старост не является новым для современной практики российского местного самоуправления, история его становления началась еще в период муниципальной реформы 90-х гг. двадцатого века. Тем не менее деятельность сельских старост до принятия Федерального закона от 18 апреля 2018 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления" не регламентировалась на федеральном уровне, хотя при этом основные аспекты, затрагивающие вопросы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, входили в сферу регулирования федерального законодательства. Данный пробел восполнялся за счет норм регионального законодательства, муниципальных правовых актов о сельских старостах.

См., например: Закон Амурской области от 4 сентября 2017 г. N 106-ОЗ "О сельских старостах в Амурской области", Закон Республики Алтай от 25 ноября 2016 г. N 76-РЗ "О старостах сельских населенных пунктов в Республике Алтай", Закон Республики Тыва от 27 октября 2016 г. N 220-ЗРТ "О старостах сельских населенных пунктов в Республике Тыва", Закон Вологодской области от 10 июля 2013 г. N 3121-ОЗ "О регулировании отдельных вопросов деятельности старост сельских населенных пунктов в Вологодской области", Указ Губернатора Иркутской области от 7 июля 2016 г. N 158-уг "Об утверждении Положения о сельских старостах в Иркутской области", Указ Губернатора Оренбургской области от 26 февраля 2014 г. N 99-ук "Об утверждении перечня сельских населенных пунктов Оренбургской области, в которых осуществляется деятельность сельских старост", постановление Администрации города Южно-Сахалинска от 6 октября 2017 г. N 2734 "Об утверждении старост в сельских населенных пунктах городского округа "Город Южно-Сахалинск", решение Совета депутатов городского округа Чехов Московской области от 28 декабря 2017 г. N 139/9-2017 "Об утверждении Положения о сельских старостах городского округа Чехов", решение Совета МО городского округа "Инта" от 6 ноября 2012 г. N II-18/22 "Об утверждении Положения о старостах населенных пунктов муниципального образования городского округа "Инта", решение Думы Горноуральского городского округа от 25 января 2007 г. N 37/4 "Об утверждении Положения "О старосте населенного пункта в Горноуральском городском округе", решение Совета депутатов муниципального образования Пономаревский район Оренбургской области от 16 мая 2003 г. N 117 "Об утверждении Положения о старостах поселений Пономаревского района" и др.

Однако при общей схожести целевого назначения деятельности сельских старост их полномочия и условия назначения имели отличия в зависимости от муниципального образования, на территории которого они функционировали, что порождало некоторые противоречия, связанные с определением правового статуса старосты сельского населенного пункта. Так, отмечает А.Г.Быкова, анализ региональных и местных нормативных правовых актов отдельных субъектов РФ и муниципальных образований показал наличие нескольких вариантов правового статуса сельских старост. Староста мог являться представителем населенного пункта (деревни, села, поселка), сельского поселения, населенных пунктов (поселков сельского типа, деревень, сел), входящих в состав городского округа, части территории поселения, сельской улицы, улиц (микрорайонов) или улиц частного сектора городского поселения. Кроме того, староста мог являться представителем населения (сел, поселков, деревень). При этом он одновременно был представителем исполнительной власти сельского поселения. В ряде муниципальных образований староста выступал в качестве должностного лица, не находящегося на государственной должности, должности государственной гражданской службы, муниципальной должности или должности муниципальной службы (например, в Ульяновской области), или органом сельского общественного самоуправления населения, осуществляющим свою деятельность в период между собраниями (сходами) или конференциями граждан (например, в Омской области). Кроме того, имелись отличия и в способах избрания сельских старост, в условиях прекращения их полномочий, в требованиях, предъявляемых к кандидатурам сельских старост, а также в иных аспектах, связанных с деятельностью старост сельских населенных пунктов. Таким образом, диапазон вариантов правового статуса сельских старост был неоправданно широким. И, как справедливо отметила, А.Г.Быкова, давно назрела необходимость урегулировать вопрос правового статуса сельских старост либо на уровне комментируемого Закона, либо посредством внесения в него норм, обязывающих субъекты РФ самостоятельно регулировать правовой статус сельских старост на своем уровне, не отдавая местному самоуправлению. Унификация института сельского старосты, по мнению указанного автора, позволит решить многие проблемы правового статуса сельских старост, в частности, приведет к четкому пониманию, для чего он нужен, и к пониманию о невозможности встраивания сельского старосты в вертикаль власти.

См. Быкова А.Г. К вопросу о правовом статусе сельских старост // Вестник ОмЮА. 2015. N 4 (29) // URL: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-o-pravovom-statuse-selskih-starost.

Отечественный законодатель, указав в Стратегии устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года на необходимость развития и поддержки деятельности органов территориального общественного самоуправления и сельских старост, пошел по пути официального закрепления посредством принятия Федерального закона от 18 апреля 2018 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления" правового статуса сельских старост на федеральном уровне.

Данная Стратегия утверждена распоряжением Правительства РФ от 2 февраля 2015 г. N 151-р.

2. Прежде чем перейти к анализу норм комментируемой статьи, обратим внимание на некоторые существенные аспекты, понимание которых позволит избежать противоречий при определении правового статуса сельского старосты:

1) институт сельских старост является одной из возможных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Перечень таких форм регламентирован в соответствующих статьях гл.5 комментируемого Закона. И здесь важно учесть, что поскольку "институт сельских старост" урегулирован ст.27.1 комментируемого Закона, использование в отношении данного института норм ст.33 Закона, где говорится о других формах непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, невозможно. Соответствующие разъяснения по этому поводу даны Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на своем официальный сайте;

См. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/Voprosy-i-otvety/Federalnyj-zakon-ot-6-oktyabrya-2003-god/Formy-uchastiya-naseleniya-v-osushhestvl/Starosta-selskogo-naselennogo-punkta-sta/item/16596185/.

2) сельские старосты выступают связующим звеном между населением сельских населенных пунктов и органами местного самоуправления, способствуют развитию инициативы общественности, широкому привлечению граждан к решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, проживающего на сельской территории;

3) с момента вступления в силу Федерального закона от 18 апреля 2018 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления" (29 апреля 2018 г.) правовой статус сельских старост унифицирован на федеральном уровне, он является единым для всех субъектов РФ, муниципальных образований. Законы субъектов РФ, регулирующие вопросы деятельности и статуса старост сельских населенных пунктов (сельских старост), подлежат приведению в соответствие с положениями комментируемого Закона (в редакции Федерального закона от 18 апреля 2018 г. N 83-ФЗ) о старосте сельского населенного пункта в течение шести месяцев со дня вступления в силу Федерального закона от 18 апреля 2018 г. N 83-ФЗ. Учитывая, что указанный закон вступил в силу с 29 апреля 2018 г., все необходимые корректировки в региональные законы, касающиеся правового статуса сельских старост, следовало внести не позднее 29 октября 2018 года. Стоит отметить, что большинство субъектов РФ приняло новые законы о сельских старостах, и лишь немногие субъекты РФ сохранили ранее изданные в этом отношении законы, внеся в них требуемые корректировки.

См., например, Закон Забайкальского края от 4 марта 2019 г. N 1697-ЗЗК "О некоторых вопросах деятельности старост сельских населенных пунктов в Забайкальском крае", Закон Саратовской области от 31 октября 2018 г. N 110-ЗСО "О некоторых вопросах статуса и деятельности старосты сельского населенного пункта в Саратовской области", Закон ХМАО - Югры от 17 октября 2018 г. N 71-оз "О старостах сельских населенных пунктов в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" и др.

См., например, Закон Республики Алтай от 25 ноября 2016 г. N 76-РЗ (ред. от 20 ноября 2018 г.) "О старостах сельских населенных пунктов в Республике Алтай", Закон Республики Тыва от 27.10.2016 N 220-ЗРТ (ред. от 21 декабря 2018 г.) "О старостах сельских населенных пунктов в Республике Тыва", Закон Амурской области от 04.09.2017 N 106-ОЗ (ред. от 1 февраля 2019 г.) "О сельских старостах в Амурской области"), Закон Тульской области от 30 ноября 2017 N 83-ЗТО (ред. от 27 сентября 2018 г.) "О сельских старостах в Тульской области" и др.

При этом, как можно заметить, не во всех случаях указанные изменения были внесены в строгом соответствии с установленным для этого сроком.

Согласно внесенным в законы субъектов РФ изменениям должны быть приведены в соответствие и положения уставов муниципальных образований, а также муниципальных правовых актов, устанавливающих на основании таких региональных законов правовой статус сельских старост.

Важно учесть, что принятые ранее подзаконные акты субъектов РФ и муниципальные акты, в той или иной степени затрагивающие деятельность сельских старост, сохраняют свое действие при условии их соответствия нормам федерального законодательства и подлежат приведению в соответствие с этими нормами в том случае, если в этом существует объективная необходимость;

4) положения уставов муниципальных образований и (или) нормативных правовых актов представительных органов муниципальных образований, принятых в соответствии с законами субъектов РФ и предусматривающих гарантии деятельности и иные вопросы статуса старосты сельского населенного пункта, не подменяют нормы комментируемой статьи, а лишь служат ее дополнением в той части, которая не урегулирована данной статьей;

5) Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на своем официальный сайте в разделе "Вопрос-ответ" даны разъяснения по некоторым вопросам, связанным с применением норм комментируемой статьи. В частности, даны ответы на вопросы:

а) от 29 марта 2019 г. "Сколько старост может быть в сельском населенном пункте? Как определить, является населенный пункт сельским или городским, так как критерии и понятия в регионах разнятся?";

См. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/Voprosy-i-otvety/Federalnyj-zakon-ot-6-oktyabrya-2003-god/Formy-uchastiya-naseleniya-v-osushhestvl/Starosta-selskogo-naselennogo-punkta-sta/item/18512349/.

б) от 17 июля 2018 г. "Предоставляет ли действующая редакция Федерального закона N 131-ФЗ возможность осуществления старостой своих полномочий в городских населенных пунктах?".

См. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/Voprosy-i-otvety/Federalnyj-zakon-ot-6-oktyabrya-2003-god/Formy-uchastiya-naseleniya-v-osushhestvl/Starosta-selskogo-naselennogo-punkta-sta/item/16596185/.

3. В силу ч.1 комментируемой статьи для организации взаимодействия органов местного самоуправления и жителей сельского населенного пункта при решении вопросов местного значения в сельском населенном пункте, расположенном в поселении, муниципальном округе, городском округе или на межселенной территории, может назначаться староста сельского населенного пункта.

Положениями ч.2 комментируемой статьи дополнительно конкретизировано, что староста сельского населенного пункта назначается представительным органом муниципального образования, в состав которого входит данный сельский населенный пункт, по представлению схода граждан сельского населенного пункта из числа лиц, проживающих на территории данного сельского населенного пункта и обладающих активным избирательным правом.

Таким образом, правовой статус сельского старосты характеризуется следующими основными признаками:

1) должность сельского старосты может быть предусмотрена в сельском населенном пункте, расположенном в поселении, муниципальном округе, городском округе или на межселенной территории;

2) формулировка ч.1 комментируемой статьи предполагает назначение одного старосты в сельском населенном пункте;

3) сельский староста в своей деятельности не подменяет органы местного самоуправления, о которых идет речь в ст.34 Закона и которые обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Сельский староста - это своего рода посредник, обеспечивающий взаимодействие между органами местного самоуправления и жителями сельского населенного пункта при решении вопросов местного значения. Его общая компетенция обозначена в нормах ч.1, 6 комментируемой статьи и может быть детализирована уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ.

Так, например, в Положении о старостах в сельских населенных пунктах Городского округа Электросталь Московской области, утв. постановлением администрации городского округа Электросталь Московской области от 28 апреля 2018 г. N 374/4, прямо закреплено, что основной целью деятельности старост является объединение жителей соответствующей территории для самостоятельного решения вопросов местного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации. Староста - представитель населения в сельском населенном пункте (деревне, селе, поселке), наделенный соответствующими полномочиями по обеспечению решения органами местного самоуправления вопросов местного значения;

4) староста сельского населенного пункта назначается представительным органом муниципального образования, в состав которого входит данный сельский населенный пункт;

5) назначение старосты осуществляется по представлению схода граждан сельского населенного пункта из числа лиц, проживающих на территории данного сельского населенного пункта и обладающих активным избирательным правом. По сути, исходя из закрепленных в ч.2 комментируемой статьи правил назначения на должность сельского старосты, эта должность относится к категории выборных должностей, поскольку на сходе граждан сельского населенного пункта обеспечивается именно выбор соответствующего кандидата, который впоследствии назначается представительным органом муниципального образования. Однако, учитывая буквальное толкование положений комментируемой статьи и ст.2 Закона, сельский староста не может рассматриваться как выборное должностное лицо местного самоуправления, поскольку он не осуществляет полномочия органа муниципального образования, и он не наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Основное целевое назначение сельского старосты, как уже отмечалось, это взаимодействие с органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и учреждениями, иными организациями по вопросам решения вопросов местного значения в сельском населенном пункте.

Рассмотрим далее основные аспекты назначения на должность сельского старосты.

В ряде законов субъектов РФ и муниципальных актах (см., например, Закон Нижегородской области от 2 апреля 2019 г. N 28-З "О старостах сельских населенных пунктов Нижегородской области" (ст.2), Закон Республики Тыва от 27 октября 2016 г. N 220-ЗРТ "О старостах сельских населенных пунктов в Республике Тыва" (ст.2), решение Совета МО городского округа "Вуктыл" от 28 февраля 2019 г. N 377 "Об утверждении Положения о старостах в населенных пунктах, входящих в состав городского округа "Вуктыл" (см. п.2.2 Положения), решение Совета депутатов муниципального образования - Михайловское городское поселение Михайловского муниципального района Рязанской области от 28 декабря 2018 г. N 30 "Об утверждении Положения о старостах в сельских населенных пунктах муниципального образования - Михайловское городское поселение Михайловского муниципального района Рязанской области" (см. п.2.2 Положения) и др.) предусмотрено, что кандидат в старосты может быть выдвинут:

а) путем самовыдвижения;

б) по предложению органов местного самоуправления муниципального образования;

в) одним или несколькими жителями сельского населенного пункта.

Порядок выдвижения кандидатов в старосты устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Рассмотрим ряд примеров.

Пример 1. В Положении о старостах сельских населенных пунктов муниципального образования - Елатомское городское поселение Касимовского муниципального района Рязанской области, утв. решением Совета депутатов муниципального образования - Елатомское городское поселение Касимовского муниципального района Рязанской области от 25 февраля 2019 г. N 33 (см. гл.2 "Порядок избрания старосты"), закреплены лишь общие положения о порядке избрания сельского старосты. В частности, установлено, что староста избирается из предложенных кандидатур на заседании Совета депутатов муниципального образования - Елатомское городское поселение Касимовского муниципального района Рязанской области, большинством голосов от установленной численности депутатов. Голосование проводится по каждой выдвинутой кандидатуре отдельно.

Пример 2. Положение о старостах в населенных пунктах, входящих в состав городского округа "Вуктыл", утв. решением Совета МО городского округа "Вуктыл" от 28 февраля 2019 г. N 377, в гл.2 "Порядок избрания и прекращения полномочий старосты" уже более детально регулирует вопросы избрания сельского старосты. Так, предусмотрено, что сход граждан по избранию старосты проводится по инициативе населения сельского населенного пункта, Совета городского округа "Вуктыл" (далее - Совет), главы муниципального образования городского округа "Вуктыл" - руководителя администрации городского округа "Вуктыл" (далее - глава МО ГО "Вуктыл").

Сход граждан, проводимый по инициативе Совета или главы МО ГО "Вуктыл", назначается соответственно Советом или главой МО ГО "Вуктыл". Сход граждан, проводимый по инициативе населения, назначается Советом. В выборах старост имеют право участвовать граждане, достигшие 18 лет, постоянно проживающие на данной территории. Сход граждан избирает председателя, секретаря и счетную комиссию. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины обладающих избирательным правом жителей населенного пункта. Решение схода граждан об избрании старосты считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан. Протокол схода граждан подписывается председателем и секретарем.

Информация об избранном старосте, итоги схода граждан подлежат опубликованию (обнародованию) на официальном сайте администрации городского округа "Вуктыл" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (www.vuktyl.com), а также на стендах на территории, где избирается староста.

При несостоявшихся выборах субъекты, правомочные на выдвижение кандидатуры сельского старосты, в 30-дневный срок повторно инициируют проведение схода граждан по избранию старосты.

Протокол схода граждан хранится в организационном отделе администрации городского округа "Вуктыл" до следующих выборов старосты.

Пример 3. Наиболее детальный порядок избрания сельского старосты отражен в гл.2 Положения о старостах в сельских населенных пунктах Городского округа Электросталь Московской области, утв. постановлением администрации городского округа Электросталь Московской области от 28 апреля 2018 г. N 374/4.

Так, предусмотрено, что староста избирается на собрании (конференции) жителей сельского населенного пункта, зарегистрированных по месту жительства в данном сельском населенном пункте, достигших возраста 18 лет (далее совместно именуются "жители, проживающие в сельском населенном пункте и обладающие правом избрания сельского старосты").

При этом граждане Российской Федерации, не имеющие регистрации по месту жительства на территории данного сельского населенного пункта, но имеющие в границах данного населенного пункта недвижимое имущество, принадлежащее им на праве собственности, также могут участвовать в работе собрания (конференции) по избранию старосты с правом совещательного голоса.

С инициативой по избранию старосты могут выступать жители сельского населенного пункта, глава городского округа Электросталь, Совет депутатов городского округа Электросталь.

Кандидаты в старосты могут выдвигаться жителями, проживающими в сельском населенном пункте и обладающими правом избрания сельского старосты, в порядке самовыдвижения, по предложению главы городского округа Электросталь, Совета депутатов городского округа Электросталь.

Собрания (конференции) по избранию старосты, проводимые по инициативе главы городского округа Электросталь, назначаются постановлением главы городского округа Электросталь. Собрания (конференции), проводимые по инициативе жителей или по инициативе Совета депутатов, назначаются решением Совета депутатов городского округа Электросталь.

Подготовка собрания (конференции) осуществляется открыто и гласно. Постановление главы городского округа Электросталь, решение Совета депутатов о назначении собрания (конференции) должны содержать сведения о дате, времени, месте проведения собрания (конференции), вопросе, вносимом на собрание (конференцию). Орган местного самоуправления, назначивший собрание (конференцию), должен известить жителей о готовящемся собрании (конференции) не позднее чем за 10 рабочих дней до его проведения.

Органы местного самоуправления городского округа Электросталь направляют для участия в собрании (конференции) жителей своего представителя с правом совещательного голоса.

В зависимости от числа жителей, проживающих в сельском населенном пункте и обладающих правом избрания сельского старосты, проводится собрание или конференция жителей. При численности указанных граждан менее 300 человек проводится собрание граждан, при численности более 300 человек - конференция граждан.

Собрание считается правомочным, если в нем принимает участие не менее одной трети жителей, проживающих в сельском населенном пункте и обладающих правом избрания сельского старосты.

Конференция считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных делегатов, представляющих не менее одной трети жителей, проживающих в сельском населенном пункте и обладающих правом избрания сельского старосты.

Особенности назначения и проведения собрания (конференции) по избранию старосты определяются нормативно-правовыми актами городского округа Электросталь Московской области.

Избранным старостой считается кандидат, набравший наибольшее количество голосов жителей, проживающих в сельском населенном пункте и обладающих правом избрания сельского старосты, принявших участие в собрании (конференции).

Процедура проведения собрания (конференции) граждан отражается в протоколе, который ведется в свободной форме секретарем собрания (конференции) граждан, подписывается председателем и секретарем собрания (конференции) граждан.

Выписка из протокола собрания (конференции) об избрании старосты направляется в администрацию городского округа Электросталь или Совет депутатов городского округа Электросталь в зависимости от того, какой орган местного самоуправления назначил собрание (конференцию).

Протокол собрания (конференции) хранится в администрации городского округа Электросталь до следующего собрания по выборам старосты.

Итоги собрания (конференции) подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Проведение собраний (конференций) по переизбранию, досрочному прекращению полномочий старосты проводятся в том же порядке, что и собрания (конференции) по избранию старост.

4. В развитие норм ч.1 и 2 комментируемой статьи, в ч.3 законодатель уточняет, что сельский староста:

1) не является лицом, замещающим государственную должность, должность государственной гражданской службы, муниципальную должность или должность муниципальной службы;

2) не может состоять в трудовых отношениях и иных непосредственно связанных с ними отношениях с органами местного самоуправления.

Именно здесь и возникает два весьма существенных вопроса о том, а каким же, собственно, образом, оформляются отношения с сельским старостой, и оплачивается ли его деятельность?

Федеральный законодатель посчитал уместным уйти в сторону от конкретизации этих вопросов. Причем и региональный законодатель также не проявил особого стремления раскрывать все "секреты" финансово-трудового статуса сельского старосты, как правило, переадресовывая их к правомочиям органов местного самоуправления, что, в сущности, вполне оправдано, поскольку компенсация расходов сельского старосты (если она предусмотрена) осуществляется за счет доходов местных бюджетов.

Рассмотрим ряд следующих примеров.

Пример 1. Закон Московской области от 17 июля 2018 г. N 124/2018-ОЗ "О старостах сельских населенных пунктов в Московской области" в ст.9 предусмотрел, что староста сельского населенного пункта в соответствии с нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может исполнять свои полномочия на оплачиваемой либо неоплачиваемой основе. При этом материально-техническое и организационное обеспечение деятельности старосты сельского населенного пункта осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Пример 2. Статья 7 Закона Забайкальского края от 4 марта 2019 г. N 1697-ЗЗК "О некоторых вопросах деятельности старост сельских населенных пунктов в Забайкальском крае" закрепляет, что возмещение сельскому старосте расходов, связанных с исполнением им своих полномочий, производится путем осуществления компенсационной выплаты за счет средств местного бюджета в порядке, размере и на условиях, устанавливаемых нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, на территории которого расположен сельский населенный пункт.

Пример 3. В ст.4 Закона Иркутской области от 12 февраля 2019 г. N 5-ОЗ "Об отдельных вопросах статуса старосты сельского населенного пункта в Иркутской области" определено, что за счет средств бюджета муниципального образования Иркутской области может быть предусмотрена возможность компенсации расходов старосты, связанных с осуществлением им деятельности старосты, в случаях, порядке и размерах, установленных нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования Иркутской области, в состав которого входит соответствующий сельский населенный пункт.

Пример 4. В силу ст.4 Закона Чувашской Республики от 21 декабря 2018 г. N 99 "Об отдельных вопросах, связанных с деятельностью и статусом старосты сельского населенного пункта на территории Чувашской Республики" органы местного самоуправления муниципального образования могут выделять средства на финансирование материально-технического обеспечения деятельности старосты сельского населенного пункта, предоставлять старосте сельского населенного пункта помещение, технические и иные материальные средства, необходимые для осуществления его деятельности. Решение о материально-техническом и организационном обеспечении деятельности старосты сельского населенного пункта принимается представительным органом муниципального образования.

Пример 5. Положением о старостах в сельских населенных пунктах, входящих в состав городского округа "Вуктыл", утв. решением Совета МО городского округа "Вуктыл" от 28 февраля 2019 г. N 377, установлено (см. п.1.4, 1.5), что староста осуществляет свою деятельность на общественных началах, а вопросы материального стимулирования старост, а также возмещение расходов, связанных с осуществлением их деятельности, регулируются соответствующим порядком, утвержденным постановлением администрации городского округа "Вуктыл".

Пример 6. В п.5.2 Положения о старостах сельских населенных пунктов муниципального образования - Елатомское городское поселение Касимовского муниципального района Рязанской области, утв. решением Совета депутатов муниципального образования - Елатомское городское поселение Касимовского муниципального района Рязанской области от 25 февраля 2019 г. N 33, обозначено, что староста осуществляет свою деятельности безвозмездно, на основе полномочий, предоставленных сходом граждан, Советом депутатов муниципального образования - Елатомское городское поселение Касимовского муниципального района Рязанской области и закрепленных настоящим Положением и Уставом муниципального образования - Елатомское городское поселение Касимовского муниципального района Рязанской области. На время осуществления своих полномочий, а также выполнения отдельных поручений органов местного самоуправления староста может освобождаться от выполнения производственных или служебных обязанностей.

Пример 7. Положение о старостах в сельских населенных пунктах Городского округа Электросталь Московской области, утв. постановлением администрации городского округа Электросталь Московской области от 28 апреля 2018 г. N 374/4, предусматривает (см. п.4.1-4.2), что деятельность старосты осуществляется на общественных началах. Затраты, связанные с организационно-техническим обеспечением деятельности старосты, могут возмещаться за счет средств бюджета городского округа Электросталь в размере и на условиях, установленных решением Совета депутатов городского округа Электросталь. Возмещение указанных затрат старосте осуществляется администрацией городского округа Электросталь.

Вышеизложенное позволяет прийти к следующим выводам:

1) сельский староста до назначения на должность и во время осуществления своих полномочий на этой должности вправе осуществлять трудовую деятельность, но с учетом ограничений, предусмотренных ч.3 и ч.4 комментируемой статьи;

2) сельский староста может исполнять свои полномочия на оплачиваемой либо неоплачиваемой основе. Компенсация расходов старосты, связанных с осуществлением им деятельности старосты, условия его материального стимулирования определяются муниципальным правовым актом, принимаемым представительным органом муниципального образования, в состав которого входит соответствующий сельский населенный пункт, где предусмотрена должность сельского старосты.

5. Наименование должности старосты сельского населенного пункта, как правило, состоит из слова "староста", указания на категорию сельского населенного пункта, а также наименования соответствующего сельского населенного пункта.

В ч.3 комментируемой статьи также определено, что законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций может быть установлено иное наименование должности старосты сельского населенного пункта.

И здесь весьма важно учитывать не столько само наименование должности, сколько ее сущность и статус, полномочия лица, назначенного на эту должность, поскольку, как уже было отмечено ранее, "институт сельских старост" урегулирован именно ст.27.1 комментируемого Закона, использование в отношении данного института норм ст.33 Закона, где говорится о других формах непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, невозможно.

Так, в преобладающем большинстве муниципальных образований указанная должность сохраняет то наименование, которое ей дано с учетом сложившейся многолетней практики комментируемым Законом, т.е. "староста сельского населенного пункта". Иногда она именуется "сельский староста", а в ряде случаев эти два наименования закреплены как равнозначные.

См., например, Закон Ярославской области от 20 декабря 2018 г. N 84-з "Об отдельных вопросах статуса старост сельских населенных пунктов в Ярославской области".

См., например, Закон Амурской области от 4 сентября 2017 г. N 106-ОЗ (ред. от 1 февраля 2019 г.) "О сельских старостах в Амурской области".

См., например, Закон ХМАО - Югры от 17 октября 2018 г. N 71-оз "О старостах сельских населенных пунктов в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре".

Однако встречаются весьма редкие ситуации, когда в сельском населенном пункте вводится должность "старшего населенного пункта", которая по своей сути аналогична должности старосты сельского населенного пункта. Приведем ряд примеров.

Пример 1. Закон Брянской области от 25 декабря 2017 г. N 107-З (ред. от 24 сентября 2018 г.) "Об участии жителей сельских населенных пунктов в осуществлении местного самоуправления". Указанный закон предусматривает, что жители сельских населенных пунктов вправе в целях представления своих интересов при решении вопросов жизнеобеспечения сельского населенного пункта, охраны общественного порядка, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечения первичных мер пожарной безопасности и иных вопросов местного значения, предусмотренных уставом муниципального образования в соответствии с комментируемым Законом и законами Брянской области, участвовать в решении вопросов местного значения посредством старших населенных пунктов. Старший населенного пункта - лицо, представляющее интересы населения в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления и жителей сельского населенного пункта при решении вопросов жизнеобеспечения сельского населенного пункта, охраны общественного порядка, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечения первичных мер пожарной безопасности и иных вопросов местного значения.

Пример 2. В Закон Республики Адыгея от 31 марта 2005 г. N 294 "О местном самоуправлении" введена ст.25(1), посвященная старшему сельского населенного пункта, где закреплено, что для организации взаимодействия органов местного самоуправления и жителей сельского населенного пункта при решении вопросов местного значения в сельском населенном пункте, расположенном в поселении или городском округе, может назначаться старший сельского населенного пункта.

См. Закон Республики Адыгея от 3 апреля 2019 г. N 222 "О внесении изменений в Закон Республики Адыгея "О местном самоуправлении".

Пример 3. В ст.1 Закона Орловской области от 6 ноября 2018 г. N 2274-ОЗ "О регулировании отдельных отношений, связанных с деятельностью старшего по сельскому населенному пункту в Орловской области" напрямую обозначено, что данный закон в соответствии со ст.27.1 комментируемого Закона регулирует отдельные вопросы деятельности старшего по сельскому населенному пункту, расположенному в поселении, городском округе или на межселенной территории, в Орловской области как формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

В то же время встречаются ситуации, когда должность с наименованием "сельский староста" не соответствует той сущности, которая предусмотрена нормами комментируемой статьи. Так, Указом Губернатора Иркутской области от 7 июля 2016 г. N 158-уг (ред. от 26 марта 2019 г.) утверждено Положение о сельских старостах в Иркутской области, согласно которому сельский староста осуществляет свою деятельность для оказания в отдельных сельских населенных пунктах Иркутской области содействия Губернатору Иркутской области в реализации его полномочий как высшего должностного лица Иркутской области, возглавляющего исполнительную власть Иркутской области, организующего взаимодействие исполнительных органов государственной власти Иркутской области с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и иными муниципальными органами муниципальных образований Иркутской области и общественными объединениями. Закреплено, что указанный сельский староста в своей деятельности не подменяет государственные органы, органы местного самоуправления, старост сельских населенных пунктов Иркутской области, назначенных в соответствии со ст.27.1 комментируемого Закона, при реализации ими своих полномочий. В целом анализ норм указанного Положения о сельских старостах в Иркутской области действительно свидетельствует о различиях правового статуса сельского старосты, назначаемого в соответствии со ст.27.1 Закона, и в рамках указанного Положения. Однако в целях недопущения возможных противоречий (как в теории, так и в практике деятельности сельских старост на территории Иркутской области) наименование должности, положение о которой утверждено названным Указом Губернатора Иркутской области от 7 июля 2016 г. N 158-уг, подлежит изменению, поскольку оно устойчиво ассоциируется в силу схожести до степени смешения с наименованием должности сельского старосты, правовой статус которого регламентирован ст.27.1 Закона.

6. Сельский староста в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования вправе иметь удостоверение.

Удостоверение старосты сельского населенного пункта является документом, подтверждающим его полномочия. При этом удостоверение сельского старосты выполняет не только удостоверительную функцию, подтверждая личность и полномочия старосты, но и разрешительную функцию, позволяя старосте посредством предъявления удостоверения посещать органы местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения, иные организации в целях реализации старостой своих полномочий. Так, например, в ст.5 Закона Забайкальского Края от 4 марта 2019 г. N 1697-ЗЗК "О некоторых вопросах деятельности старост сельских населенных пунктов в Забайкальском крае" уточняется, что удостоверение сельского старосты является документом, дающим право беспрепятственно посещать при осуществлении им своих полномочий органы государственной власти Забайкальского края, иные государственные органы Забайкальского края, органы местного самоуправления, расположенные на территории Забайкальского края.

Основанием для выдачи удостоверения является решение представительного органа муниципального образования о назначении на должность старосты сельского населенного пункта.

Форма удостоверения старосты устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования (см., например, Указ Губернатора Ярославской области от 14 февраля 2019 г. N 36 "Об образце и описании удостоверения старосты сельского населенного пункта", решение Ульяновской Городской Думы от 27 марта 2019 г. N 31 "Об удостоверении сельского старосты" (вместе с "Положением об удостоверении сельского старосты сельского населенного пункта муниципального образования "город Ульяновск") и др.). Выдача, замена и учет удостоверений старосты сельского населенного пункта осуществляются также в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Удостоверение старосты сельского населенного пункта подписывается председателем представительного органа муниципального образования либо главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования, и заверяется печатью представительного органа муниципального образования.

При прекращении полномочий старосты сельского населенного пункта удостоверение старосты сельского населенного пункта подлежит возврату представительному органу муниципального образования в день прекращения полномочий старосты сельского населенного пункта.

Запрещается использование удостоверения старосты сельского населенного пункта во время, не связанное с осуществлением полномочий старосты сельского населенного пункта.

В случае если право старосты на удостоверение не установлено уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, то полномочия старосты подтверждаются выпиской из правового акта представительного органа муниципального образования о назначении сельского старосты. Так, например, в п.5 ст.2 Закона Республики Тыва от 27 октября 2016 г. N 220-ЗРТ "О старостах сельских населенных пунктов в Республике Тыва" закреплено, что полномочия старосты подтверждаются выпиской из решения собрания граждан.

Стоит обратить внимание, что в ряде документов, регулирующих аспекты деятельности старосты сельского населенного пункта, предусматриваются нормы, конкретизирующие, что между представительным органом муниципального образования и назначенным старостой заключается соглашение о взаимодействии, в соответствии с которым может предусматриваться компенсация старосте за счет средств местного бюджета отдельных расходов, понесенных старостой в связи с осуществлением им своих полномочий (см., например, п.13 Положения о старосте сельского населенного пункта в городском округе Верхняя Пышма, утв. решением Думы городского округа Верхняя Пышма от 21 февраля 2019 г. N 8/3; п.16 Положения о старосте сельского населенного пункта, входящего в состав Нижнетуринского городского округа, утв. решением Думы Нижнетуринского городского округа от 29 ноября 2018 г. N 130).

7. В ч.4 комментируемой статьи законодатель определяет круг субъектов, которые не могут быть назначены на должность сельского старосты. К ним относятся:

1) лица, замещающие государственную должность, должность государственной гражданской службы, муниципальную должность или должность муниципальной службы;

2) признанные судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

3) имеющие непогашенную или неснятую судимость.

Обратим внимание, что федеральный законодатель не устанавливает возрастные критерии гражданина, который может быть назначен на должность сельского старосты.

По общему правилу (в силу положений ст.60 Конституции РФ, ст.21 ГК РФ) право быть назначенным на должность сельского старосты возникает по достижении восемнадцатилетнего возраста (совершеннолетия), т.е. возраста, когда наступает полная гражданская дееспособность (способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их).

Также с учетом применения аналогии закона (см. п.1 ст.4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Например, согласно п.2.6 Положения о старостах в сельских населенных пунктах, входящих в состав городского округа "Вуктыл", утв. решением Совета МО городского округа "Вуктыл" от 28 февраля 2019 г. N 377, старостой может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет и зарегистрированный по месту жительства на территории, где избирается староста.

Однако в некоторых муниципальных актах содержатся положения, определяющие иные возрастные критерии.

Так, в п.2.1 Положения о старостах сельских населенных пунктов муниципального образования - Елатомское городское поселение Касимовского муниципального района Рязанской области, утв. решением Совета депутатов муниципального образования - Елатомское городское поселение Касимовского муниципального района Рязанской области от 25 февраля 2019 г. N 33, закреплено, что старостой может быть избран житель соответствующей территории, достигший 20-летнего возраста.

В Положении о старостах в сельских населенных пунктах Городского округа Электросталь Московской области, утв. постановлением администрации городского округа Электросталь Московской области от 28 апреля 2018 г. N 374/4, предусмотрено (см. п.2.11), что старостой может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший возраста 21 года, постоянно проживающий в данном населенном пункте.

При этом обоснований установления таких возрастных ограничений (20 лет, 21 год) не приводится. И если мотивация определения для лица, претендующего на должность сельского старосты, возраста 21 год еще может быть обоснована положениями п.8 ст.4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в силу которых конституцией (уставом), законом субъекта РФ могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. При этом устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на день голосования на выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и выборного должностного лица местного самоуправления. То установление возрастной планки в 20 лет мало понятно.

Обратим внимание также на положения ч.2 ст.3 Временного положения о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (Приложение к Федеральному закону от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"), согласно которым выборным должностным лицом местного самоуправления может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года.

Впрочем, оба приведенных примера, где органичен возраст, по достижении которого гражданин может быть назначен на должность сельского старосты, по нашему мнению, с учетом комплексного анализа норм ст.27 комментируемого Закона, аналогии закона (см. Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (см. ст.5), Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (см. ст.19)), может рассматриваться как нарушение прав граждан на территориальное общественное самоуправление.

Об аналогии закона см. п.1 ст.6 ГК РФ.

Интересно также отметить, что о предельном возрасте, до момента достижения которого гражданин может быть назначен на должность сельского старосты, как правило, вообще не упоминается. И здесь стоит упомянуть о нормах п.8 ст.4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", где закреплено, что установление максимального возраста кандидата (в том числе выборного должностного лица местного самоуправления) не допускается. Хотя, по нашему мнению, было бы логичным допустить в рассматриваемой ситуации (т.е. при определении максимального возраста лица, претендующего на должность сельского старосты) применение по аналогии закона норм о достижении предельного возраста, установленного для замещения должностей муниципальной службы (см. ч.2 ст.13 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации"). Практика показывает, что именно таким возрастным ограничением (65 лет) де-факто и руководствуются при выдвижении кандидатур на должность сельского старосты.

8. Срок полномочий старосты сельского населенного пункта устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

Так, например, в п.5 ст.23 Устава городского округа Серпухов Московской области (принят решением Совета депутатов городского округа Серпухов Московской области от 5 марта 2019 г. N 384/48) закреплено, что срок полномочий старосты сельского населенного пункта составляет два года. В п.5 ст.16.1 Устава муниципального образования Алапаевское (принят решением Думы муниципального образования Алапаевское от 26 ноября 2008 г. N 67) обозначено, что срок полномочий старосты сельского населенного пункта составляет пять лет, а в Уставе Дружининского городского поселения (принят Решением Думы Дружининского городского поселения от 7 декабря 2005 г. N 4) (см. п.5 ст.15.1) определено, что срок полномочий старосты сельского населенного пункта составляет 4 года.

При этом, как правило, количество сроков, в течение которых одно и то же лицо может исполнять полномочия старосты, не ограничивается (см. п.5 ст.2 Закона Нижегородской области от 02.04.2019 N 28-З "О старостах сельских населенных пунктов Нижегородской области").

По общему правилу, полномочия сельского старосты прекращаются по истечении срока его полномочий.

9. В силу ч.5 комментируемой статьи полномочия старосты сельского населенного пункта прекращаются досрочно:

1) по решению представительного органа муниципального образования, в состав которого входит данный сельский населенный пункт;

2) по представлению схода граждан сельского населенного пункта;

3) также в следующих случаях (п.1-7 ч.10 ст.40 Закона):

а) смерти;

б) отставки по собственному желанию;

в) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

г) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

д) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

е) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

ж) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.

Конкретизация оснований прекращения (в том числе досрочного) полномочий сельского старосты зачастую находит свое выражение в законах субъектов РФ и (или) нормативных правовых актах представительного органа муниципального образования, регулирующих деятельность сельских старост. Приведем некоторые примеры.

Пример 1. Закон Нижегородской области от 2 апреля 2019 г. N 28-З "О старостах сельских населенных пунктов Нижегородской области" в ст.5 конкретизирует, что основаниями досрочного прекращения полномочий старосты по представлению схода граждан сельского населенного пункта являются:

неудовлетворительная оценка сходом граждан деятельности старосты, в том числе по результатам его отчета (информации);

снятие старосты с регистрационного учета по месту жительства либо месту пребывания в сельском населенном пункте, в котором он был назначен;

избрание (назначение) его на государственную должность, должность государственной гражданской службы, муниципальную должность или должность муниципальной службы;

подтвержденная в судебном порядке стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свою деятельность;

иные основания, установленные уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Пример 2. В Положении о старостах в сельских населенных пунктах Городского округа Электросталь Московской области, утв. постановлением администрации городского округа Электросталь Московской области от 28 апреля 2018 г. N 374/4, закреплено, что полномочия старосты прекращаются по истечении срока полномочий, а также могут быть прекращены досрочно в случае:

смерти;

подачи старостой личного заявления о досрочном прекращении своих полномочий;

по решению собрания (конференции);

изменения границ населенного пункта вследствие объединения (разделения) двух и более населенных пунктов;

по решению суда.

Основаниями для досрочного прекращения полномочий старосты по решению собрания (конференции) граждан являются:

неудовлетворительная оценка населением деятельности старосты по результатам его ежегодного отчета;

переезд старосты на постоянное место жительства за пределы сельского населенного пункта, в пределах которого он осуществляет свою деятельность;

совершение старостой противоправных действий, за которые предусмотрена уголовная ответственность; вступление в законную силу обвинительного приговора суда; признание старосты судом недееспособным (ограниченно дееспособным).

Правом инициативы досрочного прекращения полномочий старосты обладают:

органы местного самоуправления;

жители населенного пункта (населенных пунктов).

Прекращение полномочий старосты осуществляется на собрании граждан (жителей населенного пункта (населенных пунктов)), проводимом в порядке, предусмотренном нормативно-правовыми актами городского округа Электросталь Московской области.

Решение собрания о прекращении полномочий старосты считается принятым, если за это проголосовало большинство жителей, присутствующих на собрании.

Полномочия старосты прекращаются с момента вступления решения собрания в законную силу.

10. Основной перечень полномочий сельского старосты закреплен в ч.6 комментируемой статьи, в силу которой староста сельского населенного пункта для решения возложенных на него задач:

1) взаимодействует с органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и учреждениями и иными организациями по вопросам решения вопросов местного значения в сельском населенном пункте;

2) взаимодействует с населением, в том числе посредством участия в сходах, собраниях, конференциях граждан, направляет по результатам таких мероприятий обращения и предложения, в том числе оформленные в виде проектов муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению органами местного самоуправления;

3) информирует жителей сельского населенного пункта по вопросам организации и осуществления местного самоуправления, а также содействует в доведении до их сведения иной информации, полученной от органов местного самоуправления;

4) содействует органам местного самоуправления в организации и проведении публичных слушаний и общественных обсуждений, обнародовании их результатов в сельском населенном пункте.

Обозначенный перечень полномочий не является исчерпывающим, на что прямо указано в п.5 ч.6 рассматриваемой статьи. Сельский староста осуществляет также иные полномочия и права, предусмотренные уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ. Рассмотрим ряд примеров.

Пример 1. Закон Кировской области от 9 апреля 2019 г. N 249-ЗО "О регулировании отдельных вопросов, связанных с деятельностью старосты сельского населенного пункта на территории Кировской области" в ст.3 закрепляет, что могут устанавливаться следующие дополнительные полномочия сельского старосты:

1) проведение встреч с жителями соответствующего сельского населенного пункта;

2) информирование органов местного самоуправления по вопросам, связанным с обеспечением жизнедеятельности жителей соответствующего сельского населенного пункта, а также обеспечением их безопасности;

3) содействие органам местного самоуправления в проведении на территории сельского населенного пункта праздничных, спортивных и иных массовых мероприятий;

4) информирование органов местного самоуправления об инвалидах, одиноких престарелых гражданах, многодетных семьях, детях, оставшихся без попечения родителей, и других жителях сельского населенного пункта, находящихся в трудной жизненной ситуации либо в социально опасном положении.

Пример 2. Согласно ст.1 Закона Курской области от 28 февраля 2019 г. N 15-ЗКО "О регулировании отдельных вопросов, связанных с деятельностью старосты сельского населенного пункта на территории Курской области" при осуществлении своих полномочий староста сельского населенного пункта, помимо полномочий, указанных в ч.6 ст.27.1 Закона, вправе также:

1) участвовать в работе органов местного самоуправления муниципального образования, в состав которого входит данный сельский населенный пункт;

2) посещать органы местного самоуправления, муниципальные предприятия и учреждения и иные организации в целях взаимодействия по решению вопросов местного значения в сельском населенном пункте.

Пример 3. Статья 3 Закона Иркутской области от 12 февраля 2019 г. N 5-ОЗ "Об отдельных вопросах статуса старосты сельского населенного пункта в Иркутской области" устанавливает, что, помимо прав и полномочий, предусмотренных ч.6 ст.27.1 Закона, могут предусматриваться следующие права и полномочия старосты:

1) содействие органам местного самоуправления муниципального образования Иркутской области, в состав которого входит соответствующий сельский населенный пункт, в осуществлении информационного взаимодействия с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти Иркутской области, иными государственными органами Иркутской области, органами местного самоуправления иных муниципальных образований Иркутской области и жителями соответствующего сельского населенного пункта при решении вопросов местного значения по организации и осуществлению мероприятий по защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечению первичных мер пожарной безопасности, участию в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, если указанные вопросы относятся к вопросам местного значения соответствующего муниципального образования Иркутской области;

2) оказание организационной и информационной помощи жителям сельского населенного пункта по вопросам обращения их в органы местного самоуправления муниципального образования Иркутской области, в состав которого входит соответствующий сельский населенный пункт;

3) содействие органам местного самоуправления муниципального образования Иркутской области, в состав которого входит соответствующий сельский населенный пункт, при решении вопросов местного значения по организации и осуществлению мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Пример 4. Закон Забайкальского края от 4 марта 2019 г. N 1697-ЗЗК "О некоторых вопросах деятельности старост сельских населенных пунктов в Забайкальском крае" устанавливает (см. ст.2), что помимо полномочий, предусмотренных комментируемым Законом, сельский староста обладает следующими полномочиями:

1) привлечение населения к выполнению на добровольной основе работ по благоустройству, уборке и санитарной очистке территории сельского населенного пункта, ремонту общественных колодцев, водокачек и подъездов к ним;

2) содействие органам местного самоуправления в организации благоустройства и озеленения, обеспечении надлежащего содержания парков, скверов, пешеходных мостов, тротуаров, кладбищ, памятных (мемориальных) досок, иных памятников, находящихся на территории сельского населенного пункта;

3) содействие органам местного самоуправления в организации досуга населения, проведении массовых (культурных, спортивных) мероприятий на территории сельского населенного пункта;

4) осуществление взаимодействия с единой дежурно-диспетчерской службой муниципального района (городского округа) по вопросам обеспечения безопасности в повседневной деятельности при возникновении чрезвычайных ситуаций на территории сельского населенного пункта;

5) содействие органам местного самоуправления в предупреждении чрезвычайных ситуаций, осуществлении мероприятий по обеспечению первичных мер пожарной безопасности;

6) содействие органам местного самоуправления и органам государственной власти в вопросах организации и проведения избирательных кампаний и референдумов, проводимых на территории сельского населенного пункта.

В ст.3 Закона Забайкальского края от 4 марта 2019 г. N 1697-ЗЗК "О некоторых вопросах деятельности старост сельских населенных пунктов в Забайкальском крае" закреплено, что сельский староста для решения возложенных на него задач вправе:

1) участвовать в работе органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

2) информировать органы местного самоуправления, органы государственной власти о фактах нарушения законодательства в сельском населенном пункте;

3) иметь помощников.

Пример 5. В Положении о старосте сельского населенного пункта в городском округе Верхняя Пышма, утв. решением Думы городского округа Верхняя Пышма от 21 февраля 2019 г. N 8/3 (см. гл.2), закреплен максимально полный перечень полномочий сельского старосты. В частности, установлено, что староста осуществляет свою деятельность во взаимодействии с главой сельской (поселковой) администрации. Староста информирует администрацию городского округа о проделанной работе через главу сельской (поселковой) администрации по вопросам работы в сельском населенном пункте. Староста для решения возложенных на него задач осуществляет следующие полномочия:

1) взаимодействует с органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями, учреждениями, иными организациями и органами власти по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности граждан в сельском населенном пункте;

2) взаимодействует с населением, в том числе посредством участия в сходах, собраниях, конференциях граждан, направляет по результатам таких мероприятий главе сельской (поселковой) администрации обращения и предложения;

3) информирует жителей сельского населенного пункта по вопросам организации и осуществления местного самоуправления, а также содействует в доведении до их сведения иной информации, полученной от органов местного самоуправления;

4) содействует органам местного самоуправления в организации и проведении публичных слушаний и общественных обсуждений, опросов граждан, обнародовании их результатов в сельском населенном пункте;

5) информирует главу сельской (поселковой) администрации:

о решении вопросов благоустройства и санитарной очистки территории сельского населенного пункта, удовлетворения социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на территории сельского населенного пункта;

о принятии мер по содержанию в надлежащем состоянии мест захоронения, памятных (мемориальных) досок, расположенных на территории сельского населенного пункта;

о состоянии дорог, мостов, плотин, водных объектов, расположенных на территории сельского населенного пункта;

о санитарно-эпидемиологической обстановке и пожарной безопасности на территории сельского населенного пункта;

об угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций на территории сельского населенного пункта;

о состоянии уличного освещения в населенном пункте;

о случаях самовольного строительства и проведения земляных работ на территории сельского населенного пункта;

6) содействует привлечению жителей сельского населенного пункта к выполнению работ по благоустройству, озеленению и улучшению санитарного состояния сельского населенного пункта;

7) содействует органам внутренних дел в обеспечении общественного порядка на территории сельского населенного пункта, применении мер общественного воздействия к лицам, склонным к совершению правонарушений, а также к родителям, уклоняющимся от выполнения своих обязанностей по воспитанию детей;

8) участвует в информировании населения, проживающего на соответствующей территории, по вопросам обеспечения его жизнедеятельности.

В этом же Положении о старосте сельского населенного пункта в городском округе Верхняя Пышма, утв. решением Думы городского округа Верхняя Пышма от 21 февраля 2019 г. N 8/3 (см. гл.2), предусмотрено, что староста для осуществления своих полномочий имеет право:

1) вносить на рассмотрение в органы местного самоуправления или их должностным лицам предложения по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности граждан на территории сельского населенного пункта, в том числе направленные на улучшение культурно-бытового, медицинского, торгового или иного обслуживания населения, проживающего на соответствующей территории;

2) принимать участие в рассмотрении органами местного самоуправления вопросов в отношении соответствующего сельского населенного пункта.

Староста обязан:

1) взаимодействовать с единой дежурно-диспетчерской службой городского округа по вопросам обеспечения безопасности в повседневной деятельности, при возникновении чрезвычайных ситуаций, происшествий, а также с центром управления в кризисных ситуациях Главного управления МЧС России по Свердловской области в случае невозможности доведения информации до единой дежурно-диспетчерской службы городского округа;

2) осуществлять информационное взаимодействие с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления и населением сельского населенного пункта по вопросам участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

3) проводить встречи с жителями сельского населенного пункта в целях обсуждения вопросов обеспечения первичных мер пожарной безопасности, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

4) принимать участие в реализации мер, направленных на обеспечение безопасности населения в случае пожаров, наводнений и иных стихийных бедствий;

5) оказывать содействие органам местного самоуправления в осуществлении мероприятий по предупреждению и тушению пожаров;

6) оказывать содействие главе сельской (поселковой) администрации в реализации решений органов местного самоуправления;

7) организовывать на добровольных началах участие населения в работах по благоустройству и озеленению территорий общего пользования (улицы, проезды, скверы, площади и другие территории общего пользования), обелисков, памятников;

8) оказывать содействие сельской (поселковой) администрации и организациям, ответственным за содержание территорий, в организации сбора твердых коммунальных отходов;

9) организовывать население для систематического проведения работ по уборке и благоустройству придомовых территорий, работ по текущему ремонту и окраске фасадов домовладений, их отдельных элементов (балконов, водосточных труб), надворных построек, ограждений, расположенных на принадлежащих гражданам земельных участках;

10) оказывать содействие органам местного самоуправления и органам внутренних дел по реализации их полномочий в сфере охраны и укрепления общественного порядка;

11) оказывать содействие органам местного самоуправления в обнародовании муниципальных правовых актов;

12) оказывать содействие администрации городского округа в осуществлении учета объектов недвижимости в целях налогообложения;

13) вносить предложения от имени жителей сельского населенного пункта главе сельской (поселковой) администрации для планирования и формирования бюджета городского округа в части расходных обязательств в отношении соответствующей территории;

14) не реже одного раза в год на встрече с жителями сельского населенного пункта отчитываться перед ними о проведенной работе.

Аналогичные права и обязанности сельского старосты закреплены в гл.3 Положения о старостах в сельских населенных пунктах Городского округа Электросталь Московской области, утв. постановлением администрации городского округа Электросталь Московской области от 28 апреля 2018 г. N 374/4.

Пример 6. Закон Орловской области от 6 ноября 2018 г. N 2274-ОЗ "О регулировании отдельных отношений, связанных с деятельностью старшего по сельскому населенному пункту в Орловской области" в ст.3 определяет, что наряду с установленными ч.6 ст.27.1 комментируемого Закона полномочиями старший по сельскому населенному пункту:

1) содействует органам местного самоуправления муниципального образования Орловской области, в состав которого входит соответствующий сельский населенный пункт, по вопросам участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, по вопросам обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах соответствующего сельского населенного пункта, а также по вопросам осуществления мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;

2) в границах соответствующего сельского населенного пункта участвует в обеспечении пропаганды знаний в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Старший по сельскому населенному пункту осуществляет свои полномочия в порядке, установленном уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

11. Согласно ч.7 комментируемой статьи уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ могут устанавливаться гарантии деятельности и иные вопросы статуса старосты сельского населенного пункта.

Как правило, уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования могут устанавливаться следующие гарантии деятельности старосты:

1) материально-техническое, организационное и иное обеспечение деятельности старосты;

2) реализация права правотворческой инициативы старосты в соответствующем поселении, городском округе;

3) реализация права старосты на посещение органов местного самоуправления, организаций, созданных органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области, на прием в первоочередном порядке должностными лицами указанных органов и организаций;

4) реализация права старосты на обращение;

5) реализация права старосты на получение информации и материалов по вопросам, связанным с обеспечением деятельности старосты;

6) выплаты в случае причинения вреда жизни и здоровью старосты, полученного в связи с осуществлением им своих полномочий;

7) иные гарантии, предусмотренные уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Порядок предоставления гарантий деятельности старосты и их финансирования, а также размеры выплат, связанных с обеспечением гарантий деятельности старосты, устанавливаются нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

За счет средств местного бюджета старосте могут возмещаться расходы, связанные с обеспечением деятельности старосты. Порядок и размер возмещения расходов, связанных с обеспечением деятельности старосты, устанавливаются нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Финансирование реализации гарантий деятельности старосты осуществляется за счет средств местного бюджета.

Рассмотрим ряд следующих примеров.

Пример 1. Закон Самарской области от 4 апреля 2019 г. N 33-ГД "О регулировании отдельных вопросов деятельности старост сельских населенных пунктов в Самарской области" в ст.3 предусматривает, что при осуществлении своих полномочий староста вправе участвовать в работе органов местного самоуправления в соответствии с их регламентом с правом совещательного голоса.

Староста имеет право в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" вносить подготовленные им предложения и соответствующие документы на рассмотрение органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Староста имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им вопросов. О дне рассмотрения указанных вопросов староста должен быть извещен соответствующим органом местного самоуправления не позднее чем за три дня до их рассмотрения.

Пример 2. Закон Кировской области от 9 апреля 2019 г. N 249-ЗО "О регулировании отдельных вопросов, связанных с деятельностью старосты сельского населенного пункта на территории Кировской области" в ст.4 определяет, что могут быть установлены следующие гарантии деятельности старосты:

1) право на прием в первоочередном порядке должностными лицами местного самоуправления муниципального образования, в состав которого входит данный сельский населенный пункт, и руководителями организаций, находящихся в ведении указанных органов местного самоуправления;

2) право на участие в заседаниях представительного органа местного самоуправления муниципального образования при обсуждении вопросов, связанных с решением вопросов местного значения в сельском населенном пункте;

3) право доступа к информации, имеющейся в органах местного самоуправления (за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами), необходимой для осуществления деятельности, в том числе по вопросам обеспечения безопасности граждан, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования;

4) право на получение консультаций специалистов органов местного самоуправления муниципального образования по вопросам, связанным с их деятельностью;

5) оказание органами местного самоуправления муниципального образования, подведомственными им организациями в пределах своих полномочий содействия старосте в решении возложенных на него задач;

6) иные гарантии, не противоречащие действующему законодательству.

Пример 3. Закон Забайкальского края от 4 марта 2019 г. N 1697-ЗЗК "О некоторых вопросах деятельности старост сельских населенных пунктов в Забайкальском крае" под гарантиями деятельности сельского старосты понимает установленные уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования условия, направленные на социальную и правовую защищенность сельского старосты и обеспечивающие осуществление им своих полномочий.

Сельскому старосте гарантируются:

1) право на обращение по вопросам, связанным с осуществлением им своих полномочий, в органы государственной власти Забайкальского края и иные государственные органы Забайкальского края, в органы местного самоуправления и к должностным лицам органов местного самоуправления;

2) право на первоочередной прием по вопросам, связанным с осуществлением им своих полномочий, руководителями и другими должностными лицами органов государственной власти Забайкальского края, иных государственных органов Забайкальского края, органов местного самоуправления, расположенных на территории Забайкальского края;

3) удостоверение. Положение об удостоверении, его образец и описание утверждаются нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, на территории которого расположен сельский населенный пункт;

4) возможность использования копировально-множительной и другой организационной техники. Порядок предоставления сельскому старосте возможности использования копировально-множительной и другой организационной техники устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, на территории которого расположен сельский населенный пункт;

5) компенсационные выплаты. Возмещение сельскому старосте расходов, связанных с исполнением им своих полномочий, производится путем осуществления компенсационной выплаты за счет средств местного бюджета в порядке, размере и на условиях, устанавливаемых нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, на территории которого расположен сельский населенный пункт.

Пример 4. В силу ст.2 Закона Чувашской Республики от 21 декабря 2018 г. N 99 "Об отдельных вопросах, связанных с деятельностью и статусом старосты сельского населенного пункта на территории Чувашской Республики" к гарантиям деятельности старосты сельского населенного пункта относятся:

1) право на прием в первоочередном порядке должностными лицами местного самоуправления муниципального образования, в состав которого входит данный сельский населенный пункт (далее - муниципальное образование);

2) право на получение информации (за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами), необходимой для осуществления деятельности, в том числе по вопросам обеспечения безопасности граждан, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования;

3) право на направление обращений и предложений органам местного самоуправления муниципального образования, в том числе оформленных в виде проектов муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению органами местного самоуправления муниципального образования в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования;

4) право на направление обращений и предложений муниципальным предприятиям и учреждениям, осуществляющим свою деятельность на территории муниципального образования, по вопросам решения вопросов местного значения сельского населенного пункта;

5) право на участие в заседаниях органов местного самоуправления муниципального образования, а также в мероприятиях, проводимых органами местного самоуправления муниципального образования;

6) беспрепятственное посещение органов местного самоуправления муниципального образования в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования;

7) иные гарантии деятельности старосты сельского населенного пункта, устанавливаемые уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Пример 5. В ст.4 Закона Иркутской области от 12 февраля 2019 г. N 5-ОЗ "Об отдельных вопросах статуса старосты сельского населенного пункта в Иркутской области" закреплено, что могут устанавливаться следующие гарантии деятельности старосты:

1) получение от органов местного самоуправления муниципального образования Иркутской области, в состав которого входит соответствующий сельский населенный пункт, информации, необходимой для осуществления деятельности и реализации прав старосты, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами;

2) получение письменных и устных консультаций должностных лиц и муниципальных служащих органов местного самоуправления муниципального образования Иркутской области, в состав которого входит соответствующий сельский населенный пункт, по вопросам деятельности и реализации прав старосты;

3) осуществление должностными лицами органов местного самоуправления муниципального образования Иркутской области, в состав которого входит соответствующий сельский населенный пункт, руководителями муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, учредителем которых является муниципальное образование Иркутской области, в состав которого входит соответствующий сельский населенный пункт, информирования старосты по вопросам обеспечения безопасности жителей сельского населенного пункта;

4) прием в первоочередном порядке:

а) должностными лицами органов местного самоуправления муниципального образования Иркутской области, в состав которого входит соответствующий сельский населенный пункт;

б) руководителями муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, учредителем которых является муниципальное образование Иркутской области, в состав которого входит соответствующий сельский населенный пункт;

5) участие в заседаниях (кроме закрытых) представительного органа муниципального образования Иркутской области, в состав которого входит соответствующий сельский населенный пункт, с правом совещательного голоса, выступление и внесение предложений по вопросам, касающимся интересов жителей соответствующего сельского населенного пункта. Староста своевременно информируется о времени и месте проведения заседаний представительного органа муниципального образования Иркутской области, о вопросах, вносимых на рассмотрение, а также обеспечивается необходимыми материалами по вопросам, внесенным в повестку заседания;

6) предоставление органами местного самоуправления муниципального образования Иркутской области, в состав которого входит соответствующий сельский населенный пункт, помещения (рабочего места), оборудованного мебелью, средствами связи (включая доступ к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"), компьютерной техникой (компьютером, принтером), копировально-множительной техникой;

7) получение копий муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления муниципального образования Иркутской области, в состав которого входит соответствующий сельский населенный пункт, а также документов, других информационных и справочных материалов по вопросам, отнесенным к полномочиям старосты, от органов местного самоуправления муниципального образования Иркутской области, в состав которого входит соответствующий сельский населенный пункт.

Пример 6. В Законе Республики Коми от 2 ноября 2018 г. N 88-РЗ "О регулировании некоторых вопросов, связанных с деятельностью старост сельских населенных пунктов в Республике Коми" имеется отдельная статья (ст.6), предусматривающая, что уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования могут устанавливаться следующие гарантии деятельности старосты, осуществляющего эту деятельность на общественных началах:

1) транспортное обслуживание, необходимое для осуществления полномочий старосты;

2) компенсация на оплату телефонной связи;

3) предоставление твердого топлива;

4) возмещение расходов, связанных с деятельностью старосты;

5) предоставление мобильных средств связи.

12. Интересно отметить, что в ряде случаев в целях выявления, поощрения и распространения примеров наиболее эффективного исполнения старостой сельского населенного пункта своих полномочий органами местного самоуправления муниципального образования может проводиться конкурс "Лучший староста сельского населенного пункта" в порядке, установленном, как правило, нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. По итогам такого конкурса победители обычно награждаются дипломом, ценным подарком и (или) денежной премией.

Так, например, в целях стимулирования деловой активности сельских старост в Забайкальском крае и повышения престижа института сельских старост в Забайкальском крае Правительством Забайкальского края (см. постановление Правительства Забайкальского края от 24 октября 2017 г. N 444 "О краевом конкурсе "Лучший сельский староста в Забайкальском крае") предписано ежегодно, начиная с 2018 года, проводить краевой конкурс "Лучший сельский староста в Забайкальском крае". Этим же постановлением утверждено Положение о краевом конкурсе "Лучший сельский староста в Забайкальском крае". Министерству финансов Забайкальского края предписано при составлении проекта бюджета Забайкальского края на очередной финансовый год и плановый период предусматривать Администрации Губернатора Забайкальского края финансовые средства на организацию и проведение конкурса, награждение его победителей. В свою очередь органам местного самоуправления муниципальных образований Забайкальского края рекомендовано организовать работу по привлечению кандидатов для участия в конкурсе.

В качеств примера укажем также на постановление Правительства Вологодской области от 5 декабря 2014 г. N 1089 "О проведении областного конкурса "Лучший староста года", которым утверждено Положение о проведении областного конкурса "Лучший староста года", постановление Администрации Великоустюгского муниципального района от 4 июня 2014 г. N 735 "О проведении конкурса на звание "Лучший староста Великоустюгского муниципального района" (вместе с "Положением о районном конкурсе на звание "Лучший староста Великоустюгского муниципального района"), постановление Главы МО "Калининский район" от 11 мая 2010 г. N 1492 "О проведении конкурса на лучшего старосту населенного пункта" (вместе с "Положением о районном конкурсе среди старост населенных пунктов Калининского района").

Сельские старосты могут поощряться за активную работу также путем вручения им грамот, памятных знаков, иных наград.

Так, Указом Губернатора Владимирской области от 30 августа 2018 г. N 98 "О наградах Губернатора Владимирской области" в качестве награды губернатора области Владимирской области предусмотрено вручение памятного знака Губернатора Владимирской области "Сельскому старосте. За добросовестный труд". Этим же указом утверждено Положением о памятном знаке Губернатора области "Сельскому старосте. За добросовестный труд" (см. Приложение N 9 к указу). В Приложении N 10 к указу дано описание памятного знака Губернатора области "Сельскому старосте. За добросовестный труд", в Приложении N 11 - рисунок памятного знака Губернатора области "Сельскому старосте. За добросовестный труд", в Приложении N 12 - Образец бланка удостоверения к памятному знаку Губернатора области "Сельскому старосте. За добросовестный труд".

Памятным знаком Губернатора области "Сельскому старосте. За добросовестный труд" награждаются старосты сельских населенных пунктов Владимирской области за активную общественную деятельность по улучшению условий труда и быта сельских жителей.

Кандидатура на награждение наградой Губернатора области выдвигается при ее согласии по инициативе Губернатора Владимирской области, депутатов Законодательного Собрания Владимирской области, органов исполнительной власти области и структурных подразделений администрации области, органов местного самоуправления муниципальных образований Владимирской области, коллективов организаций независимо от формы собственности, зарегистрированных на территории Владимирской области.

Инициатива о награждении наградой Губернатора области оформляется в виде ходатайства и в письменной форме вносится Губернатору области. Ходатайство о награждении памятным знаком Губернатора области "Сельскому старосте. За добросовестный труд" согласовывается с руководителем исполнительно-распорядительного органа соответствующего муниципального района, городского округа.

К ходатайству о награждении памятным знаком Губернатора области "Сельскому старосте. За добросовестный труд" прилагается наградной лист по установленной форме. Проект распоряжения Губернатора области о награждении подготавливается комитетом внутренней политики администрации области. Подготовка к вручению и учет лиц, награжденных памятным знаком, осуществляется комитетом внутренней политики администрации области.

Памятный знак Губернатора области "Сельскому старосте. За добросовестный труд" носится на правой стороне груди и при наличии государственных, ведомственных наград Российской Федерации и (или) СССР, наград Владимирской области располагается ниже их.

Комментарий к статье 28. Публичные слушания, общественные обсуждения

1. Под публичными слушаниями понимают проводимые представительным органом местного самоуправления или главой муниципального образования заседания с участием жителей для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения.

Часть 1 комментируемой статьи определяет в качестве цели проведения публичных слушаний обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования. По существу, в этой формуле определяются две основные цели:

информирование жителей муниципального образования о наиболее важных вопросах, по которым предполагается принятие соответствующих решений органами и должностными лицами местного самоуправления;

выявление мнения жителей по поводу как содержания этих вопросов, так и по поводу качества представляемых проектов решений.

Кроме того, институт публичных слушаний может использоваться для формирования общественного мнения по наиболее актуальным вопросам местного значения.

Иногда к публичным слушаниям ошибочно относят депутатские слушания, которые традиционно проводятся на местном уровне. Несмотря на сходство между депутатскими слушаниями и публичными слушаниями, между ними есть определенные различия. В отличие от депутатских слушаний, которые являются формой деятельности представительного органа местного самоуправления, публичные слушания определяются федеральным законодателем как форма участия населения в осуществлении местного самоуправления. У депутатских и публичных слушаний также разная правовая основа, различные требования к проведению процедуры и разный характер принимаемых в итоге решений. Порядок проведения депутатских слушаний регулируется, как правило, регламентом представительного органа местного самоуправления. Кроме того, о статусе публичных слушаний следует говорить как о публичных слушаниях всего муниципального образования, а не какого-либо органа или должностного лица местного самоуправления. Таким образом, можно сказать, что институты публичных слушаний и депутатских слушаний не тождественны между собой.

2. С инициативой проведения публичных слушаний могут выступать следующие субъекты:

население муниципального образования;

представительный муниципального образования;

глава муниципального образования;

глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта.

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования или главы местной администрации, осуществляющего свои полномочия на основе контракта, - главой муниципального образования.

3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет перечень вопросов, которые в обязательном порядке выносятся на публичные слушания:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта РФ в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проект стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

4) вопросы о преобразовании муниципального образования (за исключением случаев, если в соответствии со ст.13 комментируемого Закона для преобразования муниципального образования требуется получение согласия населения муниципального образования, выраженного путем голосования либо на сходах граждан).

4. Учитывая сложность и значимость вопросов, подлежащих обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, для качественного и всестороннего их рассмотрения, выявления различных точек зрения населения, систематизации позитивных предложений и т.д. необходимо тщательно планировать и готовить публичные слушания с привлечением экспертов, специалистов, авторитетных жителей муниципального образования, представителей различных политических сил и общественных объединений.

В связи с демократическим характером публичных слушаний ч.4 комментируемой статьи определяет ряд мер, направленных на организацию участия жителей в публичных слушаниях. Так, представительный орган муниципального образования должен:

а) либо в уставе муниципального образования, либо в ином нормативно-правовом акте определить порядок организации и проведения публичных слушаний (данный порядок может быть во многом аналогичен процедуре проведения заседания представительного органа местного самоуправления) (см., например, решение Совета депутатов городского округа Щербинка в г.Москве от 1 ноября 2018 г. N 31/4 "О порядке организации и проведения общественных обсуждений и публичных слушаний на территории городского округа Щербинка", решение Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" от 21 июня 2018 г. N 330-рс "Об утверждении Порядка организации и проведения публичных слушаний и общественных обсуждений в муниципальном образовании "Город Майкоп", решение Совета городского поселения г.Ишимбай муниципального района Ишимбайский район РБ от 30 ноября 2018 г. N 26/283 "Об утверждении Порядка организации и проведения публичных слушаний в городском поселении город Ишимбай муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан");

б) предусмотреть заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний (как правило, информация о дате и месте проведения депутатских слушаний, а также о вопросах, выносимых на них, публикуется в местных средствах массовой информации не менее чем за 10 дней до их проведения);

в) предусмотреть заблаговременное ознакомление жителей с проектом муниципального правового акта, выносимого на публичные слушания (в публикуемой информации указывается место, время и ответственное лицо, которое обязано предоставлять проект муниципального правового акта и принимать все предложения от заинтересованных лиц по проблематике депутатских публичных слушаний);

г) обеспечить участие жителей муниципального образования в публичных слушаниях;

д) опубликовать (обнародовать) результаты публичных слушаний.

Для осуществления данных мероприятий необходимо тесное сотрудничество представительного органа муниципального образования со средствами массовой информации. В крупных муниципальных образованиях с развитой информационной сетью итоговые материалы публичных слушаний могут быть опубликованы в газетах, специальных и иных изданиях, представлены на радио и телевидении. По наиболее важным вопросам материалы и стенограмма публичных слушаний могут быть изданы отдельной брошюрой. В небольших муниципальных образованиях итоговые материалы публичных слушаний могут быть получены каждым жителем в установленном месте либо распространены по почте. В любом случае краткое изложение и итоговый документ публичных слушаний должен быть обнародован тем или иным образом не позднее чем через 10-15 дней со дня проведения публичных слушаний.

Население муниципального образования также через определенный период целесообразно информировать о результатах рассмотрения рекомендаций и обращений, принятых на публичных слушаниях, а также о тех мерах, которые приняты по результатам этих обращений. В случае принятия представительным органом или главой муниципального образования решения, противоречащего рекомендациям публичных слушаний, указанные органы обязаны опубликовать (обнародовать) мотивы приятия такого решения.

Материалы публичных слушаний в течение всего срока полномочий депутатов представительного органа и главы муниципального образования должны храниться в указанных органах, а по истечении этого срока сдаются на хранение в муниципальный архив. Срок хранения в муниципальном архиве материалов публичных слушаний определяется представительным органом муниципального образования.

Проведение работ по организации и проведению публичных слушаний требует не только организационных, информационных, аналитических, но и финансовых ресурсов на всех этапах.

5. С учетом положений законодательства о градостроительной деятельности (см. ст.5.1 ГрК РФ) и в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования проводятся общественные обсуждения или публичные слушания по следующим вопросам:

См., например, решение Мценского городского Совета народных депутатов от 28 марта 2019 г. N 155-МПА "О Положении об организации и проведении общественных обсуждений и публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности на территории города Мценска", решение Совета городского округа г.Салават РБ от 28 августа 2018 г. N 4-25/254 "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний (общественных обсуждений) по вопросам градостроительной деятельности в городском округе город Салават Республики Башкортостан", решение Осташковской городской Думы от 28 июня 2018 г. N 133 "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний по проектам муниципальных правовых актов в области градостроительной деятельности, проектам правил благоустройства территорий" и др.

по проектам генеральных планов;

проектам правил землепользования и застройки;

проектам планировки территории;

проектам межевания территории;

проектам правил благоустройства территорий;

проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных выше утвержденных документов;

проектам решений о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства;

проектам решений о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

вопросам изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

6. В ч.6 комментируемой статьи закреплено важное положение о том, в каких ситуациях могут не проводиться публичные слушания и общественные обсуждения.

В поселении, где полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, публичные слушания и общественные обсуждения могут не проводиться, но только по проектам муниципальных правовых актов и вопросам, решения по которым принимаются сходом граждан.

Комментарий к статье 29. Собрание граждан

1. Наиболее доступным средством самоорганизации, через которое население муниципального образования выражает свою волю и осуществляет местное самоуправление, является собрание граждан. Собрание граждан - это одна из массовых форм непосредственной демократии, проводимая для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, а также осуществления территориального общественного самоуправления. Собрание граждан может принимать обращение к органам и должностным лицам местного самоуправления, которые подлежат обязательному рассмотрению, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрания во взаимоотношения с органами местной власти.

Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ст.2) определяет собрание как совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Значение собрания заключается в том, что оно обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью и инициативой граждан.

Часть 1 комментируемой статьи закрепляет следующие цели проведения собрания граждан:

обсуждение вопросов местного значения;

информирование населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

осуществление территориального общественного самоуправления.

В последнем случае собрание является не только одной из форм осуществления территориального общественного самоуправления, но и высшим руководящим органом территориального общественного самоуправления (см. комментарий к ст.27 Закона).

Таким образом, в уставе муниципального образования либо в нормативном правовом акте представительного органа должны быть четко разделены случаи проведения собрания по двум указанным основаниям: для рассмотрения вопросов, связанных с деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, и для рассмотрения вопросов осуществления территориального общественного самоуправления.

Кроме того, собрание граждан может наделяться и иными дополнительными функциями.

По аналогии с положениями ст.25 комментируемого Закона, которые устанавливают максимальную численность граждан, участвующих в проведении сходов, целесообразно было бы определить, что собрания граждан проводятся в том случае, если численность жителей, проживающих в границах территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, составляет не более 200-300 человек. В некоторых муниципальных правовых актах эта цифра составляет не более 500 человек. Муниципальными правовыми актами численность жителей может быть установлена большей или меньшей с учетом местных условий, исторических традиций, национальных особенностей и других факторов.

2. В соответствии с ч.2 комментируемой статьи инициаторами проведения собрания граждан могут выступать:

население муниципального образования - собрание граждан назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования;

представительный орган муниципального образования - собрание назначается представительным органом муниципального образования (см. комментарий к ст.35 Закона);

глава муниципального образования - назначается главой муниципального образования (см. комментарий к ст.36 Закона);

органы территориального общественного самоуправления - порядок назначения и проведения определяется уставом территориального общественного самоуправления (см. комментарий к ст.27 Закона).

Как правило, собрание считается правомочным, если в нем принимает участие более половины жителей соответствующей территории, достигших 18-летнего возраста. Решение собрания принимается простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляется протоколом.

Протокол собрания жителей, как правило, должен содержать следующие данные:

дату и место проведения общего собрания или конференции жителей;

общее число жителей или делегатов, имеющих право принимать решение на общем собрании или конференции жителей;

количество жителей или делегатов, принявших участие в работе общего собрания или конференции жителей;

состав президиума;

повестку дня;

содержание выступлений;

принятые решения;

результаты голосования.

3. В соответствии с ч.3 комментируемой статьи собрание граждан вправе:

1) принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления;

2) избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления;

3) решать вопросы, связанные с осуществлением территориального общественного самоуправления (см. комментарий к ст.27 Закона).

Комментируемый Закон вносит определенную ясность в общие принципы организации и функционирования таких форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, как сходы, собрания, конференции.

4. Часть 4 комментируемой статьи закрепляет гарантии собрания граждан, связывая их с обязанностью соответствующих компетентных органов и должностных лиц местного самоуправления осуществить следующие действия:

рассмотреть обращения, принятые собранием граждан;

направить письменный ответ.

5. Согласно ч.5 комментируемой статьи порядок назначения и проведения собрания граждан определяется не только комментируемым Законом и местными нормативными правовыми актами, но и уставом территориального общественного самоуправления. Правовую основу собрания граждан в настоящее время составляют следующие нормативно-правовые акты:

1) Конституция РФ (ст.31 закрепляет право граждан собираться мирно, без оружия и проводить собрания; ст.130 закрепляет возможность осуществления местного самоуправления путем других форм прямого волеизъявления граждан);

2) комментируемый Закон (ст.29);

3) Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях";

4) законы субъектов РФ о местном самоуправлении;

5) муниципальные правовые акты:

а) уставы муниципальных образований;

б) постановления глав муниципальных образований;

в) решения представительных органов местного самоуправления;

6) уставы территориального общественного самоуправления.

Основные принципы и условия проведения собраний граждан, также, как и принципы организации и деятельности территориального общественного самоуправления, установлены теперь не законами субъектов РФ, а на федеральном уровне. Данные положения детализируются в муниципальных правовых актах и актах органов территориального общественного самоуправления.

6. Часть 6 комментируемой статьи содержит требование обязательного официального опубликования (обнародования) итогов собрания граждан. Решения собрания граждан, как правило, в течение 10 дней доводятся до сведения органов местного самоуправления и всех заинтересованных лиц. На основании решения собрания граждан органы и должностные лица местного самоуправления вправе принимать нормативно-правовые акты, которые также в официальном порядке опубликовываются.

Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления принимают меры по реализации предложений и критических замечаний, высказанных участниками собрания граждан, а затем информируют об этом население муниципального образования через средства массовой информации и иными доступными способами.

В том случае, если итоги и решения, принятые собранием граждан, противоречат федеральному законодательству и (или) законодательству субъекта РФ, их действие должно быть приостановлено соответствующим органом местного самоуправления до их отмены собранием граждан или судом.

Комментарий к статье 30. Конференция граждан (собрание делегатов)

1. Одной из форм участия жителей в осуществлении местного самоуправления является конференция граждан (собрание делегатов). Это форма непосредственной демократии рекомендательного характера, которая позволяет выявить мнение населения муниципального образования по наиболее актуальным вопросам местного значения. Основные принципы проведения конференций граждан, также, как и принципы проведения собраний граждан, организации и деятельности территориального общественного самоуправления установлены на федеральном уровне, а условия проведения конференций граждан определены муниципальными правовыми актами.

Основное отличие конференции граждан от собрания заключается в том, что в конференции с правом решающего голоса имеют право участвовать не все жители, проживающие на соответствующей территории, а лишь делегаты, избранные на собраниях граждан. Конференция граждан проводится в том случае, когда невозможно провести собрание жителей. Вопрос о необходимости проведения конференции на территории, в пределах которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, главным образом, определяется возможностью непосредственного участия всех граждан, проживающих на выделенной территории, в конференции, что зависит от наличия соответствующих помещений, а также от численности жителей.

Согласно ч.1 комментируемой статьи в местных нормативных актах и нормативных документах органов территориального общественного самоуправления должны быть предусмотрены случаи, когда конференция осуществляет полномочия собрания граждан (см. комментарий к ст.27, 29 Закона). Например, в Положении о порядке назначения и проведения собрания и конференции граждан на территории городского округа Долгопрудный Московской области (утв. решением Совета депутатов г.Долгопрудного МО от 21 марта 2016 г. N 20-нр) (см. п.1.5) предусмотрено, что в случае, если выносимый на рассмотрение вопрос (вопросы) непосредственно затрагивает интересы более 500 жителей, проводится конференция.

Комментируемый Закон связывает проведение конференций граждан не только с образованием территориального общественного самоуправления, выборами органов территориального общественного самоуправления, принятием правил их деятельности, но и с необходимостью обеспечения открытости деятельности местной власти. Конференции граждан могут проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе и на части территории муниципального образования, где отсутствуют органы территориального общественного самоуправления. Такая направленность проведения конференций граждан фиксирует положительную сложившуюся практику, когда проведение данных мероприятий инициируется не органами территориального общественного самоуправления, а органами и должностными лицами местного самоуправления.

Соответственно в муниципальных правовых актах должны быть четко разделены случаи проведения конференции граждан по двум указанным основаниям:

для рассмотрения вопросов, связанных с деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления;

для рассмотрения вопросов осуществления территориального общественного самоуправления.

Случаи проведения конференций граждан устанавливаются в следующих актах:

уставе муниципального образования;

нормативном правом акте представительного органа местного самоуправления;

уставе территориального общественного самоуправления.

2. Часть 2 комментируемой статьи содержит требование определить и закрепить в уставах муниципальных образований, нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления, уставах территориального общественного самоуправления такие организационные вопросы, как:

порядок назначения конференции;

порядок проведения конференций;

порядок избрания делегатов на конференцию.

3. В соответствии с ч.3 комментируемой статьи итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию) через средства массовой информации или иными доступными средствами. Итоги и решения конференции также доводятся до заинтересованных лиц и соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления, которые вправе издать по рассматриваемым вопросам муниципальные правовые акты.

Комментарий к статье 31. Опрос граждан

1. Опрос граждан является одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории.

Юристы часто рассматривают опрос как разновидность референдума, выделяя два вида референдума: обязательный и факультативный. Они также вводят понятие плебисцит, определяя его как опрос населения, проводимый, как правило, по проблемам судьбы соответствующей территории. По их мнению, с формально-юридической точки зрения процедура проведения плебисцита, независимо от того, какой именно вопрос решается таким образом, не отличается от процедуры референдума. Вместе с тем следует отметить, что ч.1 комментируемой статьи закрепляет процедуру проведения опроса, отличную от процедуры проведения референдума (см. комментарий ст.22 Закона). Кроме того, решение, принятое на местном референдуме, носит обязательный характер, а решение, выявленное в ходе опроса граждан, - рекомендательный характер.

См. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С.153.

См. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997. С.322.

К принципам проведения опроса муниципальные правовые акты, как правило, относят следующие основополагающие идеи и начала:

1) жители муниципального образования участвуют в опросах на равных основаниях; каждый участник опроса обладает одним голосом и участвует в опросе непосредственно;

2) какие-либо прямые или косвенные ограничения прав граждан на участие в опросе в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного или должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям запрещаются;

3) участие в опросе является свободным и добровольным. В ходе опроса никто не может быть принужден к выражению своего мнения и убеждений или отказу от них;

4) подготовка, проведение и установление результатов опроса осуществляется на основе принципов законности, открытости и гласности;

5) заинтересованным сторонам должно быть предоставлено равное право на изложение своих взглядов по вопросу (вопросам), предлагаемому (предлагаемым) при проведении опроса. В период проведения опроса агитация запрещается;

6) не имеют права участвовать в опросе лица, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Согласно ч.1 комментируемой статьи опрос граждан проводится с целью:

выявления мнения жителей муниципального образования или части его территории;

учета мнения жителей муниципального образования при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления и органами государственной власти по вопросам, затрагивающим экономические, социальные, экологические и другие законные интересы населения соответствующей территории.

Опрос может проводиться как в течение одного, так и нескольких дней. Отличительная черта такого института как опрос в том, что его результаты носят рекомендательный характер.

2. В соответствии с ч.2 комментируемой статьи в опросе участвуют жители муниципального образования, которые:

достигли 18-летнего возраста;

преимущественно проживают на данной территории;

обладают избирательным правом.

3. В зависимости от характера выносимого на опрос вопроса, инициаторами проведения опроса являются:

1) представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования (по вопросам местного значения);

2) орган государственной власти субъектов РФ (для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения).

4. Часть 4 комментируемой статьи содержит требование закрепления порядка назначения и проведения опроса граждан в уставе муниципального образования и (или) в нормативно-правовых актах представительного органа местного самоуправления в соответствии с законом субъекта РФ (см., например, Закон Московской области от 11 ноября 2015 г. N 194/2015-ОЗ "О порядке назначения и проведения опроса граждан в муниципальных образованиях Московской области", Закон Республики Ингушетия от 29 декабря 2017 г. N 70-РЗ "О порядке назначения и проведения опроса граждан на территориях муниципальных образований Республики Ингушетия", решение Думы Вилючинского городского округа Камчатского края от 14 июня 2018 г. N 206/71-6 "Об утверждении Порядка назначения и проведения опроса граждан на территории Вилючинского городского округа", решение Совета депутатов Богородского городского округа МО от 30 октября 2018 г. N 45/5 "Об утверждении Порядка назначения и проведения опроса граждан на территории Богородского городского округа Московской области", решение Совета депутатов городского округа Кашира МО от 26 июля 2016 г. N 172-н "Об утверждении Положения о порядке проведения опроса граждан на территории городского округа Кашира Московской области", решение Совета депутатов муниципального образования городское поселение Скоропусковский Сергиево-Посадского муниципального района МО от 10 июня 2016 г. N 34/22-3 "О принятии Положения о порядке проведения опроса граждан в городском поселении Скоропусковский").

5. Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В этих целях издается нормативно-правовой акт, в котором должны быть отражены следующие организационные вопросы:

дата и сроки проведения опроса;

формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;

методика проведения опроса;

форма опросного листа;

минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Некоторые местные нормативные акты несколько расширяют данный перечень, добавляя в него, в том числе определение следующих вопросов:

а) численного и персонального состава комиссии по проведению опроса граждан;

б) территории проведения опроса.

6. В соответствии с ч.6 комментируемой статьи жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения. На основании полученных результатов составляется протокол, в котором указываются следующие данные:

формулировка вопроса, предлагаемого при проведении опроса граждан;

минимальное число жителей муниципального образования, имеющих право на участие в опросе;

число граждан, принявших участие в опросе;

число записей в опросном листе, оказавшихся недействительными;

количество голосов, поданных "За" вопрос, вынесенный на опрос граждан;

количество голосов, поданных "Против" вопроса, вынесенного на опрос граждан;

решение комиссии о признании опроса граждан состоявшимся, либо несостоявшимся, либо недействительным;

результаты опроса граждан.

Если опрос граждан проводился по нескольким вопросам, то подсчет голосов и составление протокола по каждому вопросу производится отдельно. Протокол подписывается всеми членами комиссии и передается вместе с опросным листом инициатору проведения опроса граждан.

7. Согласно ч.7 комментируемой статьи источники финансирования мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, различаются в зависимости от вопроса, выносимого на опрос:

1) при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления финансирование осуществляется за счет средств местного бюджета;

2) при проведении опроса по инициативе органов государственной власти субъекта РФ финансирование осуществляется за счет средств бюджета субъекта РФ.

Местные нормативные акты, принятые в целях установления порядка назначения и проведения опроса граждан на территории муниципального образования, на основании ст.7 комментируемого Закона, как правило, повторяют данную норму об источниках финансирования подготовки и проведения опроса граждан.

Комментарий к статье 32. Обращения граждан в органы местного самоуправления

1. Формой участия населения в осуществлении местного самоуправления, формой непосредственной демократии рекомендательного характера являются обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления. Термин "обращение" имеет обобщающий, собирательный характер. Обращения граждан можно классифицировать следующим образом:

1) по форме обращения выделяют письменные и устные. На практике преобладают письменные обращения граждан, так как во многих случаях (например, когда для принятия правильного решения требуется проверка, связанная с изучением документов и получением заключений) обращения граждан в органы местного самоуправления возможны только в письменной форме. Обращение граждан в устной форме излагается на личном приеме должностных лиц местного самоуправления и предусматривает запись о нем в журнале личного приема. Несмотря на то, что устное обращение не так часто используется на практике, оно имеет целый ряд преимуществ: сокращение сроков рассмотрения, устранение переписки, оперативное разрешение возникающих вопросов. И письменные, и устные обращения имеют одинаковую юридическую силу, поэтому форма обращения не дает никакого преимущества;

2) по количеству обращающихся выделяют индивидуальные и коллективные обращения. Коллективное обращение - это обращение двух и более граждан, а также обращение, принятое на митинге или собрании путем голосования или путем сбора подписей. Коллективные обращения целесообразны в тех случаях, когда затрагиваются права и законные интересы целых групп и коллективов. В качестве примера можно привести коллективные письма жителей, касающиеся неудовлетворительного состояния отопления, горячего водоснабжения и эксплуатации жилого фонда;

3) по способу внесения обращения выделяют непосредственные и опосредованные обращения. Гражданин вправе внести обращение следующими способами:

лично (например, обращение к должностному лицу на личном приеме граждан);

через представителя, в качестве которого могут выступать депутаты, адвокаты, прокурор, органы опеки и попечительства или просто доверенные лица;

через средства массовой информации (например, открытое письмо в газете, прямой эфир);

через выступления на собраниях и конференциях граждан (см. комментарий к ст.29, 30). Последние три способа внесения обращения являются опосредованными, так как предполагают участие в данном процессе и иных лиц;

4) по характеру юридической природы выделяют заявления, жалобы, просьбы, ходатайства, предложения и т.п.

Заявление - обращение гражданина по поводу реализации принадлежащего ему права или интереса, закрепленного законодательно. Заявление не связано с нарушением прав и законных интересов гражданина и, как правило, содержит просьбу об удовлетворении конкретных нужд и потребностей (например, об улучшении жилищных условий, назначении пенсий или других выплат, освобождении от налогов или предоставлении налоговых льгот).

Жалоба - обращение гражданина по поводу восстановления нарушенных (действием или бездействием) прав и законных интересов.

Предложение - обращение гражданина, направленное на улучшение порядка организации и деятельности органов местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений на территории муниципального образования, на решение вопросов местного значения (например, по улучшению благоустройства муниципального образования, по повышению качества работы пассажирского транспорта).

Ходатайство - обращение гражданина с просьбой о признании за каким-либо лицом определенного статуса, прав или свобод. Такой вид обращений граждан, как ходатайство, встречается в законодательстве достаточно редко.

Нередко к обращениям граждан также относят петиции. Вместе с тем некоторые авторы считают, что неверно было бы приравнивать петиции к обычным коллективным обращениям. Будучи их разновидностью, петиции, тем не менее, отличаются от коллективных обращений граждан по своему предмету и процедуре оформления.

См. Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России: Монография. Барнаул, 2000. С.249-250.

Правовую основу обращения граждан в органы местного самоуправления составляют следующие нормативно-правовые акты:

1) Конституция РФ (ст.33);

2) Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации";

3) комментируемый Закон (ст.32);

4) Конституции, Уставы субъектов РФ;

5) законы субъектов РФ о местном самоуправлении;

6) законы субъектов РФ об обращениях граждан;

7) муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований, постановления глав муниципальных образований и решения представительных органов местного самоуправления (см., например, постановление главы г.Долгопрудного МО от 30 марта 2015 г. N 56-ПГ/н "Об утверждении Регламента рассмотрения обращений граждан главой города Долгопрудного", решение Совета депутатов городского округа Егорьевск МО от 24 марта 2016 г. N 485/45 "Об утверждении Порядка рассмотрения обращений граждан и организации личного приема в Совете депутатов городского округа Егорьевск Московской области", постановление администрации городского поселения Кубинка Одинцовского муниципального района МО от 26 февраля 2016 г. N 54 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения обращений граждан и организаций в администрации городского поселения Кубинка Одинцовского муниципального района Московской области").

Значение института обращений граждан достаточно велико. Во-первых, обращения дают возможность жителям участвовать в определении задач и направлений деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Во-вторых, обращения позволяют осуществлять контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. В-третьих, обращения являются средством проявления общественно-политической активности граждан. В-четвертых, обращения как элемент обратной связи между жителями и органами местного самоуправления служат неотъемлемой частью представительной демократии. В-пятых, обращения являются источником информации о жизнедеятельности муниципального образования.

2. Часть 2 комментируемой статьи не устанавливает самостоятельно срок рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления, а содержит отсылочную норму к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", в силу ст.12 которого:

а) по общему правилу письменное обращение, поступившее в орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения;

б) в исключение из указанного общего правила руководитель органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны создавать гражданам все необходимые условия для реализации своего конституционного права на обращение. Обращение граждан должно содержать следующие сведения:

наименование и адрес органа или должностного лица, которому направляется обращение;

фамилию, имя, отчество обращающегося;

адрес либо данные о месте работы (или учебы) обратившегося;

изложение существа дела;

дату;

подпись.

Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит (за исключением анонимных сигналов о преступлениях и террористических актах, поступающих в правоохранительные органы).

Прием обращений предполагает определенную организацию этого процесса, состояние которого отражает способность органов и должностных лиц местного самоуправления своевременно и правильно реагировать на запросы и нужды граждан. Обращения рассматриваются теми структурными подразделениями органов и теми должностными лицами местного самоуправления, к ведению которых относятся затрагиваемые в обращениях вопросы. Должностные лица местного самоуправления также обязаны проводить личный прием граждан, который осуществляется в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы.

3. Определение в законодательстве сроков рассмотрения обращений граждан и установление ответственности за их нарушение является важным фактором, оказывающим влияние на соответствующие структуры органов местного самоуправления, заставляя своевременно разрешать отнесенные к их компетенции вопросы. Соблюдение установленных сроков играет важную роль, ибо задержки могут причинить значительный ущерб и привести к непоправимым последствиям, делающим невозможным восстановление законных прав и интересов гражданина.

Работа с обращениями граждан является важнейшим элементом комплексной работы органов местного самоуправления, направленной на формирование условий для реализации принципа открытости власти. Работа с обращениями граждан позволяет не только оперативно решать вопросы жителей, но и получать оперативную информацию о наиболее актуальных проблемах муниципального хозяйства. Анализ обращений граждан показывает, что тематика обращений соответствует вопросам местного значения и на протяжении последних лет остается примерно одинаковой. Наибольшее количество обращений поступает по вопросам оформления земельных участков, адресной поддержкой малообеспеченных групп населения, отселения из ветхого жилья, неудовлетворительного коммунального обслуживания на фоне роста стоимости коммунальных услуг. Как правило, это вопросы водоснабжения, ремонта жилья и коммунальных систем, благоустройства территории, уборки и вывоза мусора и т.п.

См. Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С.144.

Право на обращение граждан является важным конституционно-правовым средством выражения и защиты прав и свобод граждан. Право на обращение имеют не только граждане РФ, но и иностранные граждане, лица без гражданства, общественные организации (например, учреждения, организации, предприятия и их должностные лица). В зависимости от вида обращения граждан содержат неодинаковую информацию, имеют различную структуру, отличаются по своей юридической природе, предусматривают разные процедуры и сроки рассмотрения, а также виды правовых последствий.

В силу ч.3 комментируемой статьи за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В частности, речь идет о возможности привлечения к административной ответственности по ст.5.59 КоАП РФ, в силу которой нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных ст.5.39, 5.63 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

Объективную сторону данного правонарушения, как отмечают судебные органы, составляет противоправное действие или бездействие субъектов, уполномоченных рассматривать обращения, заключающееся в не предоставлении ответа заявителю, либо нарушении законодательно-установленных сроков рассмотрения письменного обращения (обращение должно быть рассмотрено в течение 30 дней со дня его регистрации), процедуры рассмотрения обращения, либо в предоставлении ответа не по существу поставленных вопросов (см. постановление Нижегородского областного суда от 19 августа 2016 г. N 4а-1204/2016).

Так, по одному из дел должностное лицо органа местного самоуправления было правомерно привлечено к административной ответственности за неуведомление заявителя о результатах рассмотрения обращения о мойке лицом личного транспортного средства в местах общего пользования, поскольку в его действиях имелся состав вмененного правонарушения (см. постановление Самарского областного суда от 6 мая 2014 г. N 4а-283/2014).

По другому делу в удовлетворении требования об отмене судебных актов о привлечении к ответственности по ст.5.59 КоАП РФ за нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан должностными лицами органов местного самоуправления было правомерно отказано, поскольку установлено, что главой городского поселения в рамках рассмотрения обращения лица необходимые меры не приняты, в полном объеме ответ на обращение по всем вопросам не представлен, чем нарушено право заявителя на получение письменного ответа по существу поставленных вопросов (см. постановление Хабаровского краевого суда от 2 июня 2015 г. по делу N 4а-308/2015).

В другом случае дело об отмене актов о привлечении к ответственности по ст.5.59 КоАП РФ за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан было направлено на новое рассмотрение, поскольку судом не были проверены доводы привлекаемого к ответственности лица о направлении им ответа третьему лицу с соблюдением требований законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан, а также не исследован вопрос о том, каким образом в органе местного самоуправления регулируются вопросы, связанные с порядком рассмотрения обращений граждан, включая порядок отправки ответа на обращение (см. постановление Новосибирского областного суда от 14 мая 2015 г. по делу N 4а-349-2015).

Комментарий к статье 33. Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении

1. Часть 1 комментируемой статьи предоставляет населению муниципального образования право, наряду с предусмотренными комментируемым Законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах.

Главное условие применения иных форм прямого волеизъявления и участия населения в осуществлении местного самоуправления - они не должны вступать в противоречие с Конституцией РФ, федеральными законами, включая комментируемый Закон, и законами субъектов РФ.

Правовую основу иных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении составляют:

1) Конституция РФ (ст.31, 130);

2) комментируемый Закон (ст.33 и др.);

3) Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях";

4) законы субъектов РФ о местном самоуправлении;

5) иные законы субъектов РФ (см., например, Областной закон Ленинградской области от 15 января 2018 г. N 3-оз "О содействии участию населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах на территориях административных центров и городских поселков муниципальных образований Ленинградской области").

Так, в ст.2 Областного закона Ленинградской области от 15 января 2018 г. N 3-оз "О содействии участию населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах на территориях административных центров и городских поселков муниципальных образований Ленинградской области" предусмотрено, что население участвует в осуществлении местного самоуправления в иных формах на территории административного центра (городского поселка) путем избрания инициативных комиссий.

Порядок выдвижения инициативных предложений и участия населения территории административного центра (городского поселка) в их реализации, осуществления контроля реализации инициативных предложений, порядок взаимодействия с органами местного самоуправления муниципального образования определяются решением совета депутатов муниципального образования.

Инициативные предложения включаются в муниципальную программу (подпрограмму) в порядке, определенном правовым актом администрации муниципального образования.

Назначение и проведение собрания (конференции) граждан территории административного центра (городского поселка) по вопросу избрания (переизбрания) инициативной комиссии осуществляется администрацией муниципального образования с обязательным участием уполномоченного представителя органа местного самоуправления в порядке, предусмотренном решением совета депутатов.

Направления деятельности инициативных комиссий, их полномочия, срок полномочий определяются решением совета депутатов муниципального образования. Деятельность инициативных комиссий, их полномочия направлены на выборы приоритетных проектов на основе инициативных предложений жителей территории административного центра (городского поселка), на взаимодействие с органами местного самоуправления муниципального образования по подготовке проектов, осуществлению контроля за их реализацией.

Инициативная комиссия формируется на срок, предусмотренный решением совета депутатов муниципального образования, но не более срока полномочий представительного органа муниципального образования. Количество членов инициативной комиссии должно быть нечетным и составлять не менее трех человек и не более семи человек.

Кандидатуры членов инициативной комиссии могут быть выдвинуты:

населением территории административного центра (городского поселка);

по предложению органа местного самоуправления муниципального образования;

путем самовыдвижения.

Председатель инициативной комиссии избирается из состава инициативной комиссии в порядке, установленном решением совета депутатов муниципального образования. Председатель в соответствии с решением совета депутатов муниципального образования исполняет свои полномочия по договору или на безвозмездной (общественной) основе. Расходы, связанные с заключенным договором, могут осуществляться за счет средств бюджета муниципального образования. При исполнении председателем полномочий на безвозмездной (общественной) основе администрацией муниципального образования может производиться возмещение затрат, связанных с исполнением председателем полномочий, в порядке и размере, установленных решением совета депутатов муниципального образования. Председатель имеет удостоверение, которое подписывается главой муниципального образования.

Инициативная комиссия ежегодно отчитывается о своей деятельности на собрании (конференции) граждан территории административного центра (городского поселка), назначение и проведение которого (которой) осуществляется администрацией муниципального образования в порядке, предусмотренном решением совета депутатов муниципального образования.

В силу ст.6 Областного закона Ленинградской области от 15 января 2018 г. N 3-оз "О содействии участию населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах на территориях административных центров и городских поселков муниципальных образований Ленинградской области" в целях информационной поддержки участия населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах орган исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющий обеспечение государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления, размещает на официальном сайте Администрации Ленинградской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - официальный сайт) общественно значимую информацию о реализации государственной политики в сфере государственной поддержки участия населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах и обеспечивает ее обновление.

На официальном сайте размещается:

1) информация о формах, условиях и порядке предоставления государственной поддержки участия населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах;

2) информация о правовых актах Ленинградской области, составляющих правовую основу участия населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах;

3) информация о проектах, реализуемых на территориях административных центров (городских поселков) (инициативные предложения), информация о реализованных проектах в рамках настоящего областного закона;

4) иная информация о реализации на территории Ленинградской области государственной политики в сфере государственной поддержки участия населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах.

Информация, размещаемая на официальном сайте, является общедоступной.

Кроме того, согласно ст.7 Областного закона Ленинградской области от 15 января 2018 г. N 3-оз "О содействии участию населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах на территориях административных центров и городских поселков муниципальных образований Ленинградской области" органы государственной власти Ленинградской области содействуют развитию участия населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах путем предоставления из областного бюджета Ленинградской области средств на поддержку муниципальных образований.

Консультационная и методическая поддержка участия населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах по вопросам взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области, органов государственной власти Ленинградской области и инициативных комиссий реализуется путем:

проведения консультаций;

издания методических материалов;

проведения обучающих тематических семинаров и научно-практических конференций;

реализации иных мер в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Ленинградской области.

Контроль за соответствием деятельности инициативной комиссии действующему законодательству, муниципальным правовым актам осуществляют органы местного самоуправления муниципального образования.

Областной закон Ленинградской области от 28 декабря 2018 г. N 147-оз "О старостах сельских населенных пунктов Ленинградской области и содействии участию населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах на частях территорий муниципальных образований Ленинградской области" предусматривает, что одной из иных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления на части территории муниципального образования является избрание общественных советов. Границы части территории муниципального образования, на которой осуществляет деятельность общественный совет, определяется решением совета депутатов муниципального образования по предложению главы администрации муниципального образования.

Направления деятельности общественных советов, их полномочия, срок полномочий, порядок взаимодействия с органами местного самоуправления муниципального образования определяются решением совета депутатов муниципального образования. Деятельность общественных советов, их полномочия направлены на выборы приоритетных проектов на основе инициативных предложений, на взаимодействие с органами местного самоуправления муниципального образования.

Общественный совет избирается (переизбирается) на собрании (конференции) граждан части территории муниципального образования с численностью жителей не менее 50 человек в порядке, предусмотренном решением совета депутатов муниципального образования.

Собрание (конференция) граждан части территории муниципального образования может проводиться с участием главы муниципального образования или депутата совета депутатов муниципального образования, уполномоченного правовым актом главы муниципального образования на участие в собрании (конференции) граждан части территории муниципального образования, главы администрации муниципального образования или муниципального служащего администрации муниципального образования, уполномоченного правовым актом администрации муниципального образования на участие в собрании (конференции) граждан части территории муниципального образования.

Кандидатуры в состав общественного совета могут быть выдвинуты из числа лиц, проживающих на части территории муниципального образования и обладающих активным избирательным правом:

населением части территории муниципального образования, на которой избирается общественный совет;

по предложению органа территориального общественного самоуправления, действующего на соответствующей части территории муниципального образования;

по предложению органа местного самоуправления муниципального образования;

путем самовыдвижения.

По предложению совета депутатов муниципального образования в состав общественного совета может быть выдвинут староста сельского населенного пункта, на территории которого осуществляет деятельность общественный совет.

Членом общественного совета не может быть избрано лицо:

1) замещающее государственную должность, должность государственной гражданской службы, муниципальную должность или должность муниципальной службы;

2) признанное судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

3) имеющее непогашенную или неснятую судимость.

Общественный совет избирается на срок, предусмотренный решением совета депутатов муниципального образования, но не более пяти лет. Количество членов общественного совета должно быть нечетным и составлять не менее трех человек и не более семи человек.

Председатель общественного совета избирается из состава общественного совета в порядке, установленном решением совета депутатов муниципального образования.

Председатель и (или) члены общественного совета в соответствии с решением совета депутатов муниципального образования исполняют свои полномочия на безвозмездной (общественной) основе.

Администрацией муниципального образования может производиться возмещение затрат, связанных с исполнением председателем и (или) членами общественного совета своих полномочий, в порядке и размере, установленных муниципальным правовым актом муниципального образования.

Председатель имеет удостоверение, которое подписывается главой муниципального образования. Форма удостоверения председателя утверждается решением совета депутатов муниципального образования.

Общественный совет ежегодно отчитывается о своей деятельности на собрании (конференции) жителей части территории муниципального образования в порядке, установленном решением совета депутатов муниципального образования.

Органы местного самоуправления муниципального образования осуществляют контроль за соответствием деятельности общественного совета действующему законодательству, муниципальным правовым актам в порядке, предусмотренном решением совета депутатов муниципального образования.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет два основных принципа непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления: принцип законности и принцип добровольности.

Принцип законности означает, что все формы непосредственной демократии на местном уровне должны проводиться только в рамках, определенных действующим законодательством.

Принцип добровольности означает недопустимость принуждения при принятии решения об участии в осуществлении местного самоуправления жителями муниципального образования недопустимо никакое принуждение. При этом органы и должностные лица государственной власти, а также органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению муниципального образования в осуществлении местного самоуправления и развивать формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Комментарий к главе 6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления

Комментарий к статье 34. Органы местного самоуправления

1. Осуществление местного самоуправления невозможно без наличия специально уполномоченных органов, которым население муниципального образования делегирует право решать вопросы местного значения на территории данного муниципального образования. Под структурой органов местного самоуправления в данном случае понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления.

Согласно ч.1 комментируемой статьи структуру органов местного самоуправления составляют:

1) представительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст.35 Закона);

2) глава муниципального образования (см. комментарий к ст.36 Закона);

3) местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (см. комментарий к ст.37 Закона);

4) контрольно-счетный орган муниципального образования (см. комментарий к ст.38 Закона);

5) иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (например, избирательная комиссия муниципального образования, см. комментарий к ст.39 Закона).

Органы местного самоуправления обладают собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных переданных государственных полномочий.

Необходимым условием создания и функционирования органов местного самоуправления является их наделение собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Под полномочиями органов местного самоуправления понимают закрепленный нормами муниципального права (федеральными законами, законами субъектов РФ, местными нормативными актами) за органами и должностными лицами местного самоуправления комплекс прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения на территории муниципального образования.

Полномочия являются составной частью понятия "компетенция", включающего также предметы ведения, т.е. сферы деятельности, в которых действует компетентный в них орган. Понятие "полномочия" также тесно связано с понятием "вопросы местного значения", под которыми комментируемый Закон (ст.2) понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

2. Структура органов местного самоуправления состоит из двух частей: обязательной и необязательной. По общему правилу в структуре органов местного самоуправления обязательно наличие:

представительного органа муниципального образования;

главы муниципального образования;

местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) (см. также разъяснение ГД ФС РФ от 24 декабря 2010 г. N 3.20-22/686 "О применении части 2 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции Федерального закона N 315-ФЗ").

Однако из указанного правила комментируемым Законом могут быть предусмотрены исключения. Так, в частности:

1) уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования;

2) уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется, глава поселения входит в состав представительного органа поселения и исполняет полномочия его председателя.

3. В положениях абз.1 ч.3 комментируемой статьи закреплено, что уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ определяются:

1) порядок формирования органов местного самоуправления (см., например, Областной закон Ленинградской области от 11 февраля 2015 г. N 1-оз "Об особенностях формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области", Закон Республики Алтай от 13 декабря 2017 г. N 61-РЗ "Об отдельных вопросах организации и деятельности органов местного самоуправления в Республике Алтай и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Алтай", Закон Амурской области от 18 декабря 2014 г. N 459-ОЗ "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Амурской области", Закон Республики Карелия от 30 сентября 2014 г. N 1835-ЗРК "О порядке формирования представительных органов муниципальных районов и избрания глав муниципальных образований и о сроках полномочий органов местного самоуправления в Республике Карелия"; гл.IV "Структура органов местного самоуправления города Челябинска" Устава города Челябинска (принят решением Челябинской городской Думы от 26 мая 2015 г. N 9/2), ст.22 "Структура органов местного самоуправления городского округа Самара" Устава городского округа Самара Самарской области (принят Решением Думы городского округа Самара от 10 июля 2006 г. N 294));

2) полномочия органов местного самоуправления (см., например, Устав городского округа Самара Самарской области (принят Решением Думы городского округа Самара от 10 июля 2006 г. N 294) (ст.8 "Полномочия органов местного самоуправления городского округа Самара по решению вопросов местного значения", ст.9 "Осуществление органами местного самоуправления городского округа Самара отдельных государственных полномочий", ст.46.1 "Полномочия Главы городского округа Самара по управлению и распоряжению имуществом городского округа Самара", ст.47 "Полномочия Департамента управления имуществом городского округа Самара по управлению и распоряжению имуществом городского округа Самара", ст.55 "Компетенция органов местного самоуправления городского округа Самара в области жилищных отношений", гл.4 "Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления городского округа Самара" и др.); Устав города Челябинска (принят решением Челябинской городской Думы от 26 мая 2015 г. N 9/2) (ст.25 "Полномочия Челябинской городской Думы", ст.34 "Полномочия Главы города Челябинска" и др.));

3) срок полномочий органов местного самоуправления (см., например, Закон Воронежской области от 10 ноября 2014 г. N 149-ОЗ "О порядке формирования органов местного самоуправления в Воронежской области и о сроках их полномочий", Закон ЯО от 16 октября 2014 г. N 59-з "О сроках полномочий, наименованиях, порядке формирования, иных вопросах организации и деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области", Закон Республики Крым от 5 июня 2014 г. N 16-ЗРК "О структуре и наименовании органов местного самоуправления в Республике Крым, численности, сроках полномочий и дате проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований первого созыва в Республике Крым"; гл.6 "Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления" Устава внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Озеро Долгое (новая редакция) (принят решением Муниципального совета муниципального образования муниципальный округ Озеро Долгое Санкт-Петербурга от 8 июня 2011 г. N 17);

4) подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления. В силу ч.5 ст.36 комментируемого Закона глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Согласно п.1 ч.6.1 ст.37 Закона глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования.

Так, например, в Уставе города Челябинска (принят решением Челябинской городской Думы от 26 мая 2015 г. N 9/2) отражено, что:

а) председатель Челябинской городской Думы избирается из состава Челябинской городской Думы, подотчетен и подконтролен Челябинской городской Думе и может быть освобожден от должности путем голосования на заседании Челябинской городской Думы в соответствии с Регламентом Челябинской городской Думы (см. п.2 ст.28 Устава);

См. решение Челябинской городской Думы от 20 января 2015 г. N 5/1 "Об утверждении Регламента Челябинской городской Думы".

б) первый заместитель Председателя Челябинской городской Думы подотчетен и подконтролен Челябинской городской Думе, Председателю Челябинской городской Думы и может быть освобожден от должности путем голосования на заседании Челябинской городской Думы в соответствии с Регламентом Челябинской городской Думы (см. п.2 ст.29 Устава);

в) заместители Председателя Челябинской городской Думы подотчетны и подконтрольны Челябинской городской Думе, Председателю Челябинской городской Думы и могут быть освобождены от должности путем голосования на заседании Челябинской городской Думы в соответствии с Регламентом Челябинской городской Думы (см. п.2 ст.30 Устава);

г) глава города Челябинска в своей деятельности подотчетен и подконтролен населению города Челябинска и Челябинской городской Думе (см. п.3 ст.33 Устава);

5) иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления. Обратим внимание, что в уставе муниципального образования подлежат закреплению вопросы, прямо обозначенные в ч.1 ст.44 комментируемого Закона, а также иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Так, например, Закон Калининградской области от 7 марта 2006 г. N 730 "О правовом регулировании вопросов организации местного самоуправления на территории Калининградской области" в соответствии с комментируемым Законом определяет особенности организации местного самоуправления на территории Калининградской области по вопросам, отнесенным к полномочиям субъектов РФ. В частности, данный закон содержит ст.4.2 "Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления Калининградской области", в соответствии с которой орган исполнительной власти Калининградской области, осуществляющий функции по проведению единой государственной политики в сфере содействия развитию местного самоуправления, устанавливает содержание текстовой части докладов глав местных администраций городских округов и муниципальных районов о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период.

Закон Республики Дагестан от 8 декабря 2015 г. N 117 "О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Республике Дагестан" в соответствии с комментируемым Законом определяет наименования, порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Дагестан, а также иные вопросы организации местного самоуправления в Республике Дагестан. При этом отдельные вопросы осуществления местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением "город Махачкала" и внутригородских муниципальных образованиях в его составе регулируются Законом Республики Дагестан от 30 апреля 2015 г. N 44 "О некоторых вопросах осуществления местного самоуправления в городском округе с внутригородским делением "город Махачкала" и внутригородских муниципальных образованиях в его составе".

В абз.2 ч.3 комментируемой статьи конкретизировано, что наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

В настоящее время наименования органов местного самоуправления различны. В зависимости от исторических, национальных, культурных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т.п. Исполнительный орган местного самоуправления также может иметь различные наименования: администрация, мэрия, управа, префектура и т.п.

В Хабаровском крае, например, приняты отдельные законодательные акты, посвященные аспектам наименования органов местного самоуправления на территории края в зависимости от вида муниципального образования: Закон Хабаровского края от 28 июля 2004 г. N 207 "О наименованиях органов местного самоуправления городских, сельских поселений", Закон Хабаровского края от 30 июня 2004 г. N 195 "О наименованиях органов местного самоуправления муниципальных районов", Закон Хабаровского края от 28 апреля 2004 г. N 178 "О наименованиях органов местного самоуправления городского округа "Город Хабаровск". В качестве примера также укажем на Закон Саратовской области от 6 марта 2006 г. N 13-ЗСО "О наименованиях органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Саратовской области", Закон НАО от 17 февраля 2010 г. N 8-ОЗ "О регулировании отдельных вопросов организации местного самоуправления на территории Ненецкого автономного округа" (см. гл.1 "Наименования органов и должностных лиц местного самоуправления в Ненецком автономном округе"), Закон ХМАО - Югры от 9 декабря 2004 г. N 78-оз "О наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре".

4. Часть 4 комментируемой статьи повторяет положения ст.12 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности с органами государственной власти, не обязаны исполнять их указания (кроме случаев осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с законодательством).

В то же время выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полномочий, определенных органами государственной власти; они находятся в системе государственно-властных отношений; действуют в русле единой государственной политики; могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую экономическую и организационно-правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти - народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных ч.2.1 ст.36, ч.5 и 11 ст.37, ст.74 и ст.74.1 комментируемого Закона.

5. Часть 5 комментируемой статьи устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае создания новых муниципальных образований и в случае их преобразования. В данном случае комментируемый Закон закрепляет два способа определения структуры органов местного самоуправления:

1) непосредственно: населением на местном референдуме (см. комментарий к ст.22 Закона), а в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 300 человек - на сходе граждан (см. комментарий к ст.25 Закона);

2) опосредованно: представительным органом муниципального образования (см. комментарий к ст.35 Закона).

Установленная структура и какие-либо изменения в ней должны быть закреплены в уставе муниципального образования.

Местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования. Такая инициатива должна поступить в течение 1 месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ вновь образуемого муниципального образования, и с ней должна выступить группа жителей, обладающих избирательным правом численностью не менее 3 процентов от общего числа жителей образуемого муниципального образования, обладающих таким правом.

Особенностью референдумов (сходов граждан) в этом случае является то, что их назначение и обеспечение их проведения осуществляются органами государственной власти субъекта РФ. При этом избирательная комиссия субъекта РФ реализует полномочия избирательной комиссии муниципального образования, исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - полномочия местной администрации в части обеспечения проведения референдума или схода граждан.

Определенные сложности вызывает вариант, при котором от граждан вновь образуемого муниципального образования не поступило инициативы о проведении референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления и, соответственно, такой референдум или сход граждан не проводился. В таком случае комментируемый Закон предусматривает, что структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания. Однако возникает закономерный вопрос: кем должна определяться структура этого представительного органа, в частности, численность депутатов, ведь сам представительный орган еще только предстоит избрать?

В случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума законом субъекта РФ для вновь образованного муниципального образования устанавливаются:

численность депутатов представительного органа первого созыва;

срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва;

порядок избрания первого главы муниципального образования;

полномочия первого главы муниципального образования;

срок полномочий первого главы муниципального образования.

Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через 6 месяцев со дня его создания. Для чего избирательная комиссия субъекта РФ формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования. Избирательная комиссия муниципального образования:

1) назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования;

2) осуществляет иные полномочия по проведению выборов.

Согласно Федеральному закону от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию. Материально-техническое обеспечение проведения выборов в представительный орган вновь образованного муниципального образования осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта РФ.

До формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания такого муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, действуют в части, не противоречащей вышестоящим правовым актам, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые до них осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти РФ, субъектов РФ, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования. До этого соответствующие органы местных администраций, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы (см. также разъяснения, содержащиеся в письме Минфина России от 8 августа 2016 г. N 09-01-09/47415 "Об изменении статуса муниципального образования в связи с наделением городского поселения статусом сельского поселения").

6. Согласно ч.5.1, положения ч.5 комментируемой статьи не применяются в следующих случаях:

1) преобразования городского округа в городской округ с внутригородским делением;

2) создания внутригородских районов;

3) преобразования городского округа с внутригородским делением в городской округ.

В таких случаях законом субъекта РФ устанавливаются сроки:

а) полномочий представительных органов внутригородских районов первого созыва;

б) полномочий представительного органа городского округа первого созыва, наделенного статусом городского округа с внутригородским делением;

в) принятия уставов внутригородских районов первого созыва;

г) внесения соответствующих изменений в устав данного городского округа, преобразованного в городской округ с внутригородским делением;

д) формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления городского округа и внутригородских районов.

При этом выборы в представительные органы создаваемых внутригородских районов должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня их создания.

Решение о назначении выборов главы городского округа с внутригородским делением принимается:

1) представительным органом городского округа с внутригородским делением в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

2) законом субъекта РФ о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением.

До формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов их полномочия осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления данного городского округа, сформированные (избранные, назначенные) до принятия закона субъекта РФ о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением.

Новые органы и должностные лица местного самоуправления являются правопреемниками органов и должностных лиц местного самоуправления городского округа, сформированных до принятия закона субъекта РФ о преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением. При этом вопросы правопреемства регулируются муниципальными правовыми актами преобразованного городского округа с внутригородским делением.

Законом субъекта РФ устанавливаются сроки:

а) упразднения внутригородских районов;

б) прекращения полномочий органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления данных внутригородских районов;

в) полномочий представительного органа городского округа первого созыва, преобразованного из городского округа с внутригородским делением;

г) внесения соответствующих изменений в устав данного городского округа;

д) формирования (избрания) органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления такого городского округа.

Упразднение внутригородских районов в соответствии с законом субъекта РФ должно осуществляться не позднее шести месяцев со дня принятия указанного закона.

В случае наделения законом субъекта РФ городского округа с внутригородским делением статусом городского округа до формирования органов местного самоуправления и избрания должностных лиц местного самоуправления такого городского округа их полномочия осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления данного городского округа и внутригородских районов, сформированные до принятия указанного закона субъекта РФ.

Органы и должностные лица местного самоуправления городского округа, преобразованного из городского округа с внутригородским делением, в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов и должностных лиц местного самоуправления городского округа и внутригородских районов, сформированных до принятия закона субъекта РФ о преобразовании городского округа с внутригородским делением в городской округ. При этом вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами преобразованного городского округа.

7. В соответствии с ч.6 комментируемой статьи на местном референдуме или сходе граждан, проводимом по структуре органов местного самоуправления, принимается решение, в котором устанавливаются:

структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

8. Решение об изменении структуры органов местного самоуправления, в силу ч.7 комментируемой статьи, должно быть отражено в уставе муниципального образования. Для внесения изменений в устав муниципального образования, как правило, предусматривается особая процедура (см. комментарий к ст.44 Закона).

9. Часть 8 комментируемой статьи закрепляет, что решение представительного органа об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу только после истечения срока полномочий действующего представительного органа муниципального образования и действует для нового состава. Это гарантирует нормальную работу депутатов представительного органа муниципального образования, сохранение их статуса на тот срок, на который они избраны вне зависимости от принимаемого решения об изменении структуры представительного органа муниципального образования. Однако из указанного общего правила законодатель предусмотрел исключение: это правило действует за исключением случаев, предусмотренных комментируемым Законом.

10. Согласно ч.9 комментируемой статьи финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов местных бюджетов. Данная норма, во-первых, служит гарантией финансово-экономической независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти или иных организаций. Во-вторых, предостерегает от чрезмерного расширения числа органов местного самоуправления, необоснованного расширения их штатов и т.п.

Комментарий к статье 35. Представительный орган муниципального образования

1. В связи с невозможностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями, возникла потребность введения института представительства. Представительный орган местного самоуправления - это орган, избранный населением муниципального образования, обладающий правом представлять его интересы и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

В уставах муниципальных образований закреплено, что представительный орган муниципального образования не может начать свою работу, пока число избранных депутатов не превысит две трети от их установленной численности. Данная норма обеспечивает коллегиальность в работе представительного органа муниципального образования. В том случае, если муниципальные выборы на части территории муниципального образования не состоялись или были признаны недействительными и две трети от установленной численности депутатов не были избраны, назначаются довыборы в представительный орган муниципального образования.

Часть 1.1 комментируемой статьи определяет правомочность заседания представительного органа муниципального образования и сроки его проведения. Заседание представительного органа - это собрание депутатов представительного органа муниципального образования по решению вопросов, входящих в его компетенцию. Заседание обладает высшей нормотворческой силой. На практике встречаются следующие виды заседаний:

очередные и внеочередные;

открытые и закрытые;

выездные и стационарные;

чрезвычайные (по вопросам, не терпящим отлагательства);

по поводу торжества и т.п.

В соответствии с ч.1.1 комментируемой статьи заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Данная норма должна быть закреплена в уставах муниципальных образований. Таким образом, определяется кворум представительного органа муниципального образования. Кворум - это установленное минимальное число депутатов представительного органа местного самоуправления, без присутствия которых заседание считается неправомочным разрешать вопросы.

Согласно ч.1.1 комментируемой статьи заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца. На практике, как правило, заседания представительного органа муниципального образования проводятся ежемесячно.

В соответствии с ч.1.2 комментируемой статьи в уставах муниципальных образований должен быть определен срок, в соответствии с которым вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание. Данный срок не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе.

2. Часть 2 комментируемой статьи содержит определение представительного органа муниципального образования. Представительный орган поселения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, внутригородского муниципального образования города федерального значения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет, что представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Уставом поселения с численностью жителей более 100 и не более 300 человек может быть предусмотрено, что представительный орган не формируется и его полномочия осуществляются сходом граждан.

Однако если в поселении численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составит более 300 человек, то в силу ч.3.1 комментируемой статьи избирается представительный орган поселения. В этом случае численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения определяются населением на сходе граждан. В случае отсутствия инициативы граждан о проведении указанного схода численность и срок полномочий депутатов представительного органа поселения первого созыва устанавливаются законом субъекта РФ.

Избирательная комиссия субъекта РФ формирует избирательную комиссию поселения, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные предусмотренные комментируемым Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъекта РФ полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов.

Полномочия избирательной комиссии данного поселения могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

4. Часть 4 комментируемой статьи закрепляет два способа формирования представительного органа муниципального района. Представительный орган муниципального района в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

В случае, если глава поселения избран представительным органом поселения из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, такой глава поселения не входит в состав представительного органа муниципального района, при этом представительный орган данного поселения к числу депутатов, избранных им в соответствии с указанной нормой представительства поселений, дополнительно избирает из своего состава в представительный орган муниципального района, в состав которого входит это поселение, одного депутата.

Законом субъекта РФ и в соответствии с ним уставом муниципального района и уставами поселений может быть установлена норма представительства поселений, входящих в состав муниципального района, в представительном органе данного муниципального района исходя из численности населения поселения.

При этом норма представительства одного поселения, входящего в состав муниципального района, не может превышать одну треть от установленной численности представительного органа указанного муниципального района. В случае, если в соответствии с комментируемым Законом в состав территории муниципального района входят поселения, полномочия представительных органов которых осуществляются сходом граждан, избрание депутатов от таких поселений в состав представительного органа муниципального района осуществляется сходом граждан в порядке и на срок, которые установлены уставом такого поселения;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

О конституционно-правовом смысле ч.4 комментируемой статьи см. постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 30-П.

5. Часть 5 комментируемой статьи для представительного органа городского округа с внутригородским делением также предусматривает два возможных способа формирования (по аналогии с муниципальным районом):

1) путем избрания из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с равной независимо от численности населения внутригородских районов нормой представительства. При этом норма представительства одного внутригородского района, входящего в состав городского округа с внутригородским делением, не может превышать одну треть состава представительного органа указанного городского округа;

2) избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Один из этих способов, а также норма представительства (исходя из численности населения внутригородских районов), в соответствии с законом субъекта РФ должны быть закреплены в уставе соответствующего муниципального образования.

Положениями ч.5.1 комментируемой статьи обозначено, что:

а) в случае принятия закона субъекта РФ, изменяющего порядок формирования или избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта РФ в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта РФ;

б) в случае принятия закона субъекта РФ, предусматривающего переход от избрания представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением на муниципальных выборах к его формированию из состава представительных органов поселений, внутригородских районов, выборы депутатов такого муниципального района, городского округа с внутригородским делением не назначаются и не проводятся, если указанный закон субъекта РФ вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением был бы вправе принять решение о назначении выборов в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Установленный таким образом порядок формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением применяется после истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, избранного до дня вступления в силу указанного закона субъекта РФ.

В случае принятия закона субъекта РФ, предусматривающего переход от формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением из состава представительных органов поселений, внутригородских районов к избранию на муниципальных выборах, выборы в представительный орган муниципального района, городского округа с внутригородским делением должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта РФ.

В постановлении от 1 декабря 2015 г. N 30-П Конституционный Суд РФ признал ч.4, 5 и 5.1 комментируемой статьи, а также ч.2 и 3.1 ст.36 комментируемого Закона - как направленные на обеспечение сбалансированной реализации государственных и местных интересов в условиях сложившихся территориальной организации местного самоуправления и разграничения связанных с социально-экономическим развитием соответствующих территорий полномочий органов публичной власти - не противоречащими Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования содержащиеся в них положения:

1) предполагают возможность воспроизведения законами субъектов РФ как альтернативных вариантов, так и единственно возможного варианта установленных данными законоположениями порядка формирования представительных органов муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением (в том числе при решении вопроса о наделении городского округа статусом городского округа с внутригородским делением), порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления глав муниципальных образований - муниципальных районов, городских округов, внутригородских районов, а также тех городских поселений, которые по степени концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение, сопоставимы с городскими округами;

2) не допускают воспроизведение законами субъектов РФ единственно возможного варианта порядка избрания и места в системе органов местного самоуправления главы муниципального образования сельских поселений, а также тех городских поселений, которые не относятся к указанным в абзаце втором настоящего пункта городским поселениям, и не могут ограничивать возможность предусмотреть в уставах этих муниципальных образований избрание главы поселения на муниципальных выборах, а также самостоятельно в соответствии с комментируемым Законом определить место главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления соответствующего поселения;

3) при воспроизведении законами субъектов РФ конкретного варианта порядка формирования представительного органа, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования как единственно возможного применительно к отдельным муниципальным образованиям, относящимся к одному и тому же виду муниципальных образований, предполагают применение нормативно закрепленных критериев определения состава таких муниципальных образований, отражающих объективные особенности осуществления местного самоуправления, включая степень концентрации возложенных на них публичных функций и задач, по своему характеру имеющих государственное значение; во всяком случае допускают возможность воспроизведения порядка формирования представительного органа, порядка избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования как единственно возможного варианта применительно к муниципальному образованию, которому непосредственно или в составе определенной категории муниципальных образований (территорий, на которых полностью или частично находится данное муниципальное образование) федеральным законом придан специальный (особый) правовой статус, влияющий на осуществление местного самоуправления на данной территории, а также применительно к административному центру (столице) субъекта РФ;

4) не предполагают вхождение в состав представительного органа муниципального района глав поселений, избранных представительными органами поселений из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Субъектам РФ надлежит привести законодательное регулирование в сфере организации муниципальной власти в соответствие с правовыми позициями, выраженными в указанном постановлении Конституционного Суда РФ, с тем чтобы на основе нормативно закрепленных критериев обеспечить возможность определения муниципальных образований, в отношении которых допускается применение в качестве безальтернативного одного из предусмотренных ч.4, 5 и 5.1 ст.35, ч.2 и 3.1 ст.36 комментируемого Закона вариантов формирования представительного органа, избрания и места в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования, в том числе установить критерии определения тех городских поселений, в отношении которых возможно применение соответствующего безальтернативного варианта.

6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает минимальную численность депутатов представительного органа поселения, муниципального округа, городского округа. Такая численность определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения от 1000 до 10000 человек;

15 человек - при численности населения от 10000 до 30000 человек;

20 человек - при численности населения от 30000 до 100000 человек;

25 человек - при численности населения от 100000 до 500000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500000 человек.

7. Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

В соответствии с ч.7.1 комментируемой статьи численность депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района определяется законом субъекта РФ и уставами соответствующих муниципальных образований, исходя из численности депутатов, установленной ч.6 комментируемой статьи.

8. Часть 8 комментируемой статьи закрепляет, что численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения не может быть менее 10 человек. Данное число также определяется уставом муниципального образования.

9. Согласно ч.9 комментируемой статьи представительный орган городского поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа обладает правами юридического лица. Представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, внутригородского района может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования.

10. Часть 10 комментируемой статьи закрепляет перечень вопросов исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Вопросы исключительного ведения представительного органа - это вопросы, не требующие проведения референдумов, опросов общественного мнения, публичных обсуждений в средствах массовой информации, на собраниях и сходах граждан, и которые вправе решать только представительные органы местного самоуправления и не вправе решать никакой иной орган. Именно эти вопросы определяют ведущую роль представительного органа в системе органов местного самоуправления.

См. Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. Саратов, 2009. С.9.

11. В силу ч.11 комментируемой статьи иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

К другим полномочиям представительного органа муниципального образования могут быть отнесены следующие вопросы:

рассмотрение актов прокурорского реагирования на решения представительного органа муниципального образования;

дача разрешения на безвозмездную передачу объектов муниципальной собственности в государственную собственность субъекта РФ или федеральную собственность;

принятие решения о приватизации объектов, находящихся в муниципальной собственности;

внесение законопроектов в законодательный орган государственной власти субъекта РФ в порядке законодательной инициативы;

принятие решений по исполнению депутатских наказов и о признании обращений депутатов депутатскими запросами и т.п.

Так, например, Устав муниципального образования "Город Саратов" (принят решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. N 67-649) (см. ч.2 ст.24) к иным полномочиям Городской Думы относит:

1) финансовый контроль;

2) избрание председателя городской Думы и его заместителя;

3) учреждение органов местного самоуправления города, отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации города с правами юридического лица и утверждение положений о них по представлению главы муниципального образования;

4) принятие решений о выборах в органы местного самоуправления города в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Саратовской области;

5) формирование избирательной комиссии города в соответствии с действующим законодательством;

6) принятие концепции развития, утверждение генерального плана города, правил землепользования и застройки на территории города;

7) внесение в органы государственной власти Саратовской области законодательных инициатив, оформленных в виде решений городской Думы;

8) принятие решений о привлечении жителей города к социально значимым для города работам;

9) принятие решений об осуществлении муниципальных заимствований в порядке, установленном действующим законодательством.

Согласно ч.11.1 комментируемой статьи представительный орган муниципального образования обязан заслушивать ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации:

1) о результатах деятельности:

главы муниципального образования, главы местной администрации;

местной администрации;

иных подведомственных органов местного самоуправления;

2) о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Данная два раза подряд представительным органом местного самоуправления неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования самоуправления по результатам его отчета является основанием для удаления главы муниципального образования в отставку (см. комментарий к ст.74.1 Закона).

12. Частью 12 комментируемой статьи предусмотрен особый порядок внесения в представительный орган муниципального образования проектов муниципальных правовых актов, касающихся системы местных налогов и сборов, а также связанных с осуществлением расходов из средств местного бюджета. Такие проекты вносятся только по инициативе главы местной администрации либо при наличии его заключения. В том случае, если эти условия не выполнены, данные проекты не могут рассматриваться представительным органом муниципального образования.

Возможно, такое ограничение связано с тем, что изменение системы местных налогов и сборов или запланированных расходов местного бюджета неизбежно отразится на исполнении местного бюджета, которое осуществляет местная администрация.

13. Часть 13 комментируемой статьи закрепляет процедуру подписания муниципальных правовых актов и механизм преодоления вето главы муниципального образования. Независимо от того, какой орган возглавляет глава муниципального образования (представительный или исполнительный), он подписывает и обнародует муниципальные правовые акты, принятые представительным органом местного самоуправления.

В том случае, если глава муниципального образования возглавляет исполнительный орган местного самоуправления, он, кроме того, обладает "правом вето", т.е. правом отклонять принятые представительным органом местного самоуправления муниципальные правовые акты. Отклоненные главой муниципального образования муниципальные правовые акты в течение 10 дней возвращаются в представительный орган местного самоуправления, причем к ним прикладываются:

мотивированные обоснования отклонения;

предложения по внесению изменений и дополнений.

Отклоненные главой муниципального образования муниципальные правовые акты могут быть вновь рассмотрены на заседании представительного органа местного самоуправления. При повторном рассмотрении муниципальный правовой акт может быть принят только в том случае, если за него проголосует не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. Таким образом, "вето" главы муниципального образования будет преодолено. Тогда глава муниципального образования в течение 7 дней обязан подписать и обнародовать принятые муниципальные правовые акты.

14. Под организацией деятельности представительного органа муниципального образования понимается весь процесс осуществления организационных действий, который включает в себя такие формы депутатской деятельности, как:

1) подготовка заседания представительного органа, а именно:

формирование повестки заседания;

изучение фактического состояния дел по рассматриваемым вопросам;

выявление мнения депутатов и всех заинтересованных лиц по существу подготавливаемых вопросов;

подготовка материалов к заседанию: докладов, содокладов, проекта решения, осуществление тиражирования и рассылки документов;

2) проведение заседания представительного органа, т.е. собрания депутатов представительного органа по решению вопросов, входящих в его компетенцию, обладающего вышей нормотворческой силой;

3) работа в постоянных комиссиях представительного органа;

4) депутатский запрос - требование депутата или группы депутатов представительного органа, адресуемое подконтрольным органам и должностным лицам, дать ответ по фактам и обстоятельствам негативного характера. Основаниями для депутатского запроса могут являться:

факты принятия незаконных решений подконтрольными органами и должностными лицами местного самоуправления;

факты дезинформации депутата;

сокрытие от депутата сведений;

неисполнение решений представительного органа и т.п.;

5) депутатское расследование - форма деятельности депутата представительного органа с целью сбора и анализа информации по факту негативного характера;

6) депутатские слушания - собрание депутатов представительного органа по наиболее спорным и сложным вопросам местного значения с участием представителей средств массовой информации и общественности;

7) работа с избирателями, в том числе и прием граждан;

8) внесение предложений в соответствующие органы государственной власти и общественные объединения и т.п.

Данные формы деятельности представительного органа муниципального образования, а также порядок деятельности, основные правила и процедуры работы представительного органа и его структурных подразделений получают свою конкретизацию в законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований, положениях, регламентах представительных органов или иных муниципальных правовых актах. Эту деятельность осуществляет председатель представительного органа муниципального образования.

15. В соответствии с ч.15 комментируемой статьи расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов Российской Федерации (см. об этом подробнее ст.21 БК РФ, приказ Минфина России от 8 июня 2018 г. N 132н "О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения").

16. Полномочия представительного органа муниципального образования по общему правилу прекращаются с истечением срока полномочий (со дня избрания двух третей нового состава представительного органа). Часть 16 комментируемой статьи содержит перечень случаев, в которых полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены досрочно:

1) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;

2) в случае вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

3) в случае преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с частями 3, 3.1.1, 3.2, 3.3, 4-6.2, 7-7.2 ст.13 комментируемого Закона, а также в случае упразднения муниципального образования;

4) в случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

5) в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом. Уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

Следует отметить, что ч.16 комментируемой статьи содержит исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, который не может быть самостоятельно изменен органами местного самоуправления.

17. Часть 17 комментируемой статьи закрепляет, что с прекращением полномочий представительного органа муниципального образования, в том числе и досрочным, прекращаются полномочия избранных в его состав депутатов. Подобная норма содержится также и в уставах муниципальных образований.

18. Согласно ч.18 комментируемой статьи досрочные муниципальные выборы в представительный орган муниципального образования, состоящий из депутатов, избранных населением непосредственно, проводятся в сроки, установленные федеральным законом.

На этот счет в п.4 ст.10 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" указано, что в случае досрочного прекращения полномочий органов или депутатов, указанных в п.3 данной статьи, влекущего за собой неправомочность органа, досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий (а отдельными исключениями). Досрочные выборы проводятся с учетом сроков назначения выборов, предусмотренных п.7 данной статьи, в ближайшее второе воскресенье сентября после такого досрочного прекращения полномочий, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации очередного созыва - в день голосования на указанных выборах. В п.7 ст.10 указанного закона, в свою очередь, отмечено, что решение о назначении выборов в орган местного самоуправления должно быть принято не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. При назначении досрочных выборов указанные сроки, а также сроки осуществления иных избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на одну треть.

О выявлении конституционно-правового смысла взаимосвязанных положений ч.18 комментируемой статьи и п.4 ст.10 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" см. постановление Конституционного Суда РФ от 26 июня 2014 г. N 19-П.

19. Часть 19 комментируемой статьи рассматривает случай, когда досрочно прекращаются полномочия представительного органа муниципального района и городского округа с внутригородским делением, сформированных из представителей выборных органов поселений, входящих в состав данного района. В этом случае представительные органы соответствующих поселений в течение одного месяца должны сформировать новый состав представительного органа муниципального района.

Комментарий к статье 35.1. Фракции в представительном органе муниципального образования

1. Комментируемым Законом предусмотрено создание фракций или депутатских объединений в представительных органах муниципальных образований.

Конституция РФ провозглашает Российскую Федерацию в качестве демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Одним из обязательных признаков такого государства является, в том числе, участие политических партий в формировании и деятельности представительных органов муниципальных образований. Это участие можно осуществлять в форме политических фракций или депутатских объединений в представительных органах муниципальных образований.

Фракцией (нем. fraktion) называется объединение (группа) политических деятелей со сходными политическими взглядами, образованная внутри более широкой организации. Соответственно, депутатская фракция - депутатское объединение в представительном органе муниципального образования, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в данный представительный орган. Во фракцию могут входить депутаты как из одной, так и из нескольких политических партий. Депутаты объединяются во фракцию в целях координации своих действий, объединения усилий и продвижения единой политической линии.

Фракция представительного органа муниципального образования создается из числа депутатов, избранных следующими способами:

а) в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями;

б) в составе списков кандидатов, выдвинутых региональными отделениями или иными структурными подразделениями политических партий;

в) по одномандатным избирательным округам;

г) многомандатным избирательным округам.

Согласно ч.1 комментируемой статьи фракция представительного органа муниципального образования может быть признана действующей при наличии в ней хотя бы одного депутата представительного органа. Депутат вправе состоять только в одной фракции или в одном депутатском объединении представительного органа муниципального образования.

Неоднозначны позиции теоретиков и практиков в отношении создания политических фракций в составе представительных органов муниципальных образований, и их взаимоотношений с избирателями. С одной стороны, они приветствуют закрепление определенных избирательных округов за депутатами, избранным по единым избирательным округам, депутатскими объединениями. С другой стороны, по мнению большинства исследователей, депутаты представительного органа должны отражать интересы всего населения муниципального образования, а не отдельных политических партий. Должны ли депутаты быть связанными решениями партии при исполнении своих депутатских обязанностей? Чем должны руководствоваться депутаты в момент голосования при принятии решения: принципами партийной дисциплины или наказами избирателей? На эти вопросы пока нет законодательно четких ответов. Данные правовые пробелы могут, в том числе, создавать предпосылки для возникновения конфликта интересов и усиления коррупционных рисков в деятельности депутатов представительных органов муниципальных образований.

См. Курманов М.М. Политические партии в законодательном органе государственной власти субъекта РФ: законодательство и первые практические итоги // Представительная власть XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2004. N 3 (57). С.5.

См. Лапаева В.В. Закон о политических партиях: вопросы взаимодействия партий с государством // Журнал российского права. 2002. N 4. С.21.

Деятельность фракций в составе представительного органа муниципального образования должна быть гарантирована.

2. Правовой основой участия политических партий в деятельности представительных органов муниципальных образования является:

1) Конституция РФ;

2) Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях";

3) Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

4) комментируемый Закон;

5) законы субъектов РФ (см., например, Закон Калужской области от 23 июня 2017 г. N 218-ОЗ "О порядке деятельности фракций в представительном органе муниципального образования Калужской области", Закон Республики Ингушетия от 30 декабря 2015 г. N 73-РЗ "О порядке деятельности фракций в представительных органах муниципальных образований Республики Ингушетия", Закон Псковской области от 9 апреля 2013 г. N 1270-ОЗ "О порядке деятельности фракций в представительном органе муниципального образования в Псковской области");

6) муниципальные правовые акты (см., например, решение Совета депутатов г.Лобня МО от 27 ноября 2018 г. N 238/36 "О Положении о порядке деятельности депутатских фракций в Совете депутатов городского округа Лобня", решение Благовещенской городской Думы от 8 декабря 2016 г. N 28/135 "Об утверждении Порядка деятельности фракций в Благовещенской городской Думе", решение Совета депутатов Калининского района города Челябинска от 29 апреля 2015 г. N 10/4 "Об утверждении Порядка деятельности депутатских объединений (фракций) в Совете депутатов Калининского района города Челябинска").

Часть 2 комментируемой статьи закрепляет право субъектов РФ и муниципальных образований устанавливать своими правовыми актами порядок деятельности фракций представительных органов муниципального образования.

На уровне субъекта РФ законодательный орган государственной власти вправе внести изменения в устав (конституцию) субъекта РФ, а также приять закон о политических фракциях в представительных органах муниципальных образований.

3. Согласно ч.3 комментируемой статьи в том случае, когда политическая партия прекращает свою деятельность (например, в связи с ее ликвидацией или реорганизацией), деятельность ее фракции в представительном органе муниципального образования и членство депутатов в этой фракции также прекращаются. Днем прекращения деятельности является день внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц.

4. В соответствии с ч.4 комментируемой статьи депутат, избранный в составе списка кандидатов, выдвинутого политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением, не вправе выйти из фракции, в которой он состоит. Данный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран.

5. Соответственно ч.5 комментируемой статьи депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий во фракцию, или депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии и входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит.

6. Согласно ч.6 комментируемой статьи депутат, избранный в составе списка кандидатов политической партии и вступивший в политическую партию, которая имеет свою фракцию в представительном органе муниципального образования, входит в данную фракцию и не вправе выйти из нее.

7. В соответствии с ч.7 комментируемой статьи выход депутата из фракции представительного органа муниципального образования влечет за собой прекращение депутатских полномочий.

Согласно действующему законодательству депутат представительного органа муниципального образования имеет право выйти из состава депутатской группы, депутатского объединения на основании поданного им письменного заявления:

а) о выходе из депутатского объединения (депутатской группы);

б) о переходе в другое зарегистрированное депутатское объединение (депутатскую группу);

в) о вхождении во вновь образуемое депутатское объединение (депутатскую группу).

Депутат также может быть выведен из состава депутатского объединения на основании решения большинства от общего числа членов данного депутатского объединения.

См. Курманов М.М. Политические партии в законодательном органе государственной власти субъекта РФ: законодательство и первые практические итоги // Представительная власть XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2004. N 3 (57). С.3-4.

Однако депутат не может выйти из состава политической фракции, не утратив при этом полномочия депутата. Эта норма распространяется на депутатов представительного органа муниципального образования, избранных в составе списка кандидатов, выдвинутого политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением, а также избранных по одномандатному или многомандатному избирательному округу.

Комментарий к статье 36. Глава муниципального образования

1. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с комментируемой статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. О вопросах местного значения см. комментарий к ст.14-17 Закона.

Согласно требованиям комментируемой статьи полномочия главы муниципального образования должны быть закреплены в уставе муниципального образования.

Так, например, в силу ст.31 Устава муниципального образования "Город Саратов" (принят решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. N 67-649) глава муниципального образования осуществляет следующие полномочия:

1) представляет город в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени города и администрации города;

2) подписывает и обнародует решения, принятые городской Думой;

3) вправе требовать созыва внеочередного заседания городской Думы;

4) издает в пределах своих полномочий постановления и распоряжения;

5) от имени города и администрации города приобретает и осуществляет имущественные и иные права и обязанности, выступает в суде без доверенности;

6) организует выполнение правовых актов городской Думы в рамках своих полномочий;

7) обладает правом внесения в городскую Думу проектов решений городской Думы;

8) обеспечивает составление проекта бюджета города, отчета об исполнении бюджета города, вносит на утверждение городской Думы проект бюджета города, изменения в бюджет города и отчет о его исполнении;

9) вносит на рассмотрение городской Думы проекты решений городской Думы об установлении, изменении и отмене местных налогов и сборов, а также проекты решений городской Думы, предусматривающие расходы за счет бюджета города;

10) осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Саратовской области.

2. Согласно ч.2 комментируемой статьи глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ и уставом муниципального образования избирается с соблюдением следующих условий:

1) избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В поселении, в котором полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации;

2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

3) в случае избрания представительным органом муниципального образования из своего состава исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. Полномочия депутата представительного органа муниципального образования, избранного главой данного муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, прекращаются. Здесь необходимо принять во внимание, что согласно абз.2 ч.3 комментируемой статьи требование о прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования не применяется к депутату представительного органа муниципального образования, избранному главой муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором в соответствии с уставом данного муниципального образования предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования;

4) не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации. При этом следует учесть, что согласно абз.1 ч.3 комментируемой статьи данное ограничение не распространяется на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором в соответствии с уставом данного муниципального образования предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования (за исключением случая избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса);

5) в случае избрания представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, возглавляет местную администрацию.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 декабря 2015 г. N 30-П определил, что участие в конкурсном отборе на должность главы городского, сельского поселения, избираемого представительным органом муниципального образования, не обусловлено наличием у кандидата напрямую полученного от населения мандата, в связи с чем его избрание главой городского, сельского поселения по решению представительного органа муниципального образования, хотя и дает основания для причисления - в системе действующего правового регулирования - к выборным должностным лицам местного самоуправления, не может считаться адекватным конституционно-правовым способом легитимации для целей вхождения в состав представительного органа муниципального образования более высокого уровня как органа народного представительства.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 1 декабря 2015 г. N 30-П указал на возможность установления однозначного порядка избрания главы на уровне городского округа, являющегося региональным центром, и муниципального района и невозможности установления жесткой нормы для городских и сельских поселений.

3. В силу ч.2.1 комментируемой статьи порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования.

Порядок проведения такого конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

При этом нужно учесть, что кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления.

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.

В муниципальном районе, муниципальном округе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина - главой соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением.

В случае, предусмотренном абз.3 ч.2 ст.34 комментируемого Закона, при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна четвертая - представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина - высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения.

Законом субъекта РФ могут быть установлены учитываемые в условиях конкурса требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Представительному органу муниципального образования для проведения голосования по кандидатурам на должность главы муниципального образования представляется не менее двух зарегистрированных конкурсной комиссией кандидатов.

4. Правилами ч.3.1 комментируемой статьи определено, что:

1) в случае принятия закона субъекта РФ, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, устав соответствующего муниципального образования подлежит приведению в соответствие с указанным законом субъекта РФ в течение трех месяцев со дня вступления в силу указанного закона субъекта РФ;

2) в случае принятия закона субъекта РФ, предусматривающего избрание главы муниципального образования представительным органом соответствующего муниципального образования, выборы главы такого муниципального образования не назначаются и не проводятся, если соответствующий закон субъекта РФ вступил в силу до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального образования был бы вправе принять решение о назначении выборов главы муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

3) в случае принятия закона субъекта РФ, изменяющего порядок избрания главы муниципального образования, данный порядок применяется после истечения срока полномочий глав муниципальных образований, избранных до дня вступления в силу указанного закона субъекта Российской Федерации.

О конституционно-правовом смысле ч.3.1 комментируемой статьи см. постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 30-П.

Также следует учитывать, что в силу ч.3.2 комментируемой статьи уставом муниципального образования могут устанавливаться ограничения, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более определенного данным уставом количества сроков подряд.

5. Согласно ч.4 комментируемой статьи независимо от способа избрания и от того, какой орган (представительный или исполнительный) он возглавляет, глава муниципального образования обладает следующими полномочиями:

1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования (см. комментарий к ч.13 ст.35 Закона);

3) издает в пределах своих полномочий правовые акты (см. комментарий к ст.43 Закона);

4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования (на практике главы муниципальных образований достаточно часто для решения неотложных вопросов право используют право созыва внеочередные заседания представительного органа муниципального образования);

5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению:

вопросов местного значения;

отдельных переданных государственных полномочий.

Уставы муниципальных образований в ряде случаев расширяют данный перечень полномочий главы муниципального образования с учетом того, какой орган он возглавляет - представительный или исполнительный.

6. В соответствии с ч.4.1 комментируемой статьи глава муниципального образования должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены:

1) Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции";

2) Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам";

3) Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

О судебной практике, затрагивающей применение норм ч.4.1 комментируемой статьи, см. определение Конституционного Суда РФ от 24 апреля 2018 г. N 1088-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Минервина Алексея Александровича и Соколова Алексея Николаевича на нарушение их конституционных прав положениями статей 128, 218 и 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также положениями статей 36 и 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 22 августа 2018 г. N 59-АПГ18-8, апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 26 октября 2016 г. N 53-АПГ16-17, определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 января 2016 г. N 71-КГ15-15, апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 14 июня 2017 г. N 33а-10493/2017, апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 4 мая 2016 г. N 33а-7367/2016 по делу N 2а-2543/2015.

7. Часть 5 комментируемой статьи содержит норму о подотчетности главы муниципального образования населению и представительному органу муниципального образования.

Например, Устав муниципального образования "Город Саратов" (принят решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. N 67-649) в ч.4 ст.30 закрепляет, что глава муниципального образования в своей деятельности подконтролен и подотчетен населению города и городской Думе. Глава муниципального образования представляет городской Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, о результатах деятельности администрации города, в том числе, о решении вопросов, поставленных городской Думой.

В силу ч.5.1 комментируемой статьи глава муниципального образования обязан представлять представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты:

1) о результатах:

своей деятельности;

деятельности местной администрации (в том случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию);

работы иных подведомственных органов местного самоуправления;

2) о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Следует отметить, что данная представительным органом местного самоуправления два раза подряд неудовлетворительная оценка за предоставленный отчет служит основанием для удаления главы муниципального образования в отставку (см. комментарий к ст.74.1 Закона).

8. Полномочия главы муниципального образования по общему правилу прекращаются с истечением срока его полномочий, т.е. со дня избрания нового главы муниципального образования. Вместе с тем возможно прекращение полномочий главы муниципального образования и раньше определенного срока.

Часть 6 комментируемой статьи как раз устанавливает следующие основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, которые условно можно разделить на два основных вида.

1) случаи, предусматривающие инициативу самого главы муниципального образования (досрочное прекращение полномочий):

а) смерть;

б) отставка по собственному желанию;

в) выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

2) случаи, которые возникают помимо воли и желания главы муниципального образования (отрешение от должности):

а) отрешение от должности должностными лицами государственной власти (см. комментарий к ст.74 Закона);

б) признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

в) признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим;

г) вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

д) прекращение гражданства РФ, прекращение гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретение им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин РФ, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

е) отзыв избирателями (см. комментарий к ст.24 Закона);

ж) установление в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

з) преобразование муниципального образования, осуществляемого в соответствии с частями 3, 3.1.1, 3.2, 3.3, 4-6.2, 7-7.2 ст.13 комментируемого Закона, а также в случае упразднения муниципального образования;

и) утрата поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом (см. комментарий к ст.12 Закона);

к) увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

В соответствии с положениями ч.6.1 комментируемой статьи полномочия главы муниципального района, главы муниципального округа, главы городского округа прекращаются досрочно также в связи с утратой доверия Президента РФ в случаях:

1) несоблюдения главой муниципального района, главой муниципального округа, главой городского округа, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 79-Ф "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами";

2) установления в отношении избранных на муниципальных выборах главы муниципального района, главы муниципального округа, главы городского округа факта открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах соответственно главы муниципального района, главы городского округа.

При этом понятие "иностранные финансовые инструменты" используется в значении, определенном Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 79-Ф "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

9. Положениями ч.7-8.2 комментируемой статьи оговорены отдельные последствия, которые наступают вследствие досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования:

1) в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или депутат представительного органа муниципального образования, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования (см. апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 23 января 2019 г. N 53-АПГ18-31);

2) в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования выборы главы муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, проводятся в сроки, установленные Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (см. п.4 ст.10 указанного закона, а также постановление Конституционного Суда РФ от 26 июня 2014 г. N 19-П);

3) в случае, если глава муниципального образования, полномочия которого прекращены досрочно на основании правового акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) об отрешении от должности главы муниципального образования либо на основании решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, обжалует данные правовой акт или решение в судебном порядке, досрочные выборы главы муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, не могут быть назначены до вступления решения суда в законную силу (см. апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 18 февраля 2016 г. N 30-АПГ16-1);

4) в случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования избрание главы муниципального образования, избираемого представительным органом муниципального образования из своего состава или из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, осуществляется не позднее чем через шесть месяцев со дня такого прекращения полномочий. При этом если до истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования осталось менее шести месяцев, избрание главы муниципального образования из состава представительного органа муниципального образования осуществляется на первом заседании вновь избранного представительного органа муниципального образования, а избрание главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, - в течение трех месяцев со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе;

5) в случае, если глава муниципального образования, полномочия которого прекращены досрочно на основании правового акта высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) об отрешении от должности главы муниципального образования либо на основании решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, обжалует данные правовой акт или решение в судебном порядке, представительный орган муниципального образования не вправе принимать решение об избрании главы муниципального образования, избираемого представительным органом муниципального образования из своего состава или из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, до вступления решения суда в законную силу.

Комментарий к статье 37. Местная администрация

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет местную администрацию как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, возглавляемый главой местной администрации на принципах единоначалия и наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Местная администрация не только решает вопросы местного значения, но и осуществляет отдельные переданные государственные полномочия (см. комментарий к ст.19 Закона).

Принцип единоначалия в деятельности главы местной администрации означает, что он самостоятельно решает следующие вопросы:

непосредственно руководит органами и структурными подразделениями местной администрации либо назначает руководителей данных подразделений;

издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации (см. комментарий к ст.43 Закона);

определяет структуру местной администрации, которая затем утверждается представительным органом муниципального образования;

определяет штаты и численность местной администрации;

несет персональную ответственность за деятельность местной администрации.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет, какое должностное лицо может осуществлять полномочия главы местной администрации:

1) глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах (см. комментарий ст.36) или

2) лицо, назначенное по контракту, заключаемому по результатам конкурса (порядок проведения такого конкурса определен ч.5 комментируемой статьи). Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ в ч.2 комментируемой статьи были внесены изменения, согласно которым контракт с главой местной администрации заключается на срок полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего решение о назначении лица на должность главы местной администрации. Этот контракт действует до дня начала работы представительного органа муниципального образования нового созыва, но не менее чем два года.

В следующих муниципальных образованиях контракт с главой местной администрации заключается на срок, который не может быть менее чем два года и более чем пять лет:

1) когда представительный орган муниципального района формируется из состава глав и депутатов представительных органов поселений;

2) когда городской округ с внутригородским делением формируется из состава глав и депутатов внутригородских районов.

Этот срок контракта с главой местной администрации должен быть закреплен в уставе соответствующего муниципального образования.

3. Статья 16 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" в ч.7 устанавливает, что гражданин, поступающий на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности, заключает контракт. Типовая форма такого контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, утверждается законом субъекта РФ.

Например, в Саратовской области такая типовая форма утверждена Законом Саратовской области от 2 августа 2007 г. N 157-ЗСО "О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области" (см. приложение N 4 к закону).

Согласно абз.1 ч.3 комментируемой статьи условия контракта для главы местной администрации поселения, внутригородского района утверждаются представительным органом поселения, внутригородского района, а для главы местной администрации муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением), внутригородского муниципального образования города федерального значения - представительным органом муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением), внутригородского муниципального образования города федерального значения в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта РФ в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

В силу абз.3 ч.2 ст.34 Закона уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, может быть предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения. В этом случае в поселении, являющемся административным центром муниципального района, местная администрация не образуется, глава поселения входит в состав представительного органа поселения и исполняет полномочия его председателя. В данной ситуации согласно абз.2 ч.3 комментируемой статьи условия контракта в части осуществления полномочий по решению вопросов местного значения для главы местной администрации муниципального района, на которого возлагается исполнение полномочий главы местной администрации поселения, утверждаются представительным органом муниципального района по согласованию с представительным органом такого поселения.

4. Согласно ч.4 комментируемой статьи, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, внутригородского района, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением), внутригородского муниципального образования города федерального значения - уставом муниципального района (муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением), внутригородского муниципального образования города федерального значения и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

5. В ч.5 комментируемой статьи закреплено, что порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования (см., например, решение Совета МО муниципального района "Усть-Цилемский" от 16 января 2019 г. N 266/27 "О конкурсе на замещение должности руководителя администрации муниципального района "Усть-Цилемский", решение Земского Собрания Устюженского муниципального района от 13 сентября 2018 г. N 73 "О Порядке проведения конкурса на замещение должности руководителя администрации Устюженского муниципального района").

Порядок проведения конкурса должен предусматривать не позднее, чем за 20 дней до дня проведения конкурса, опубликование следующих сведений:

а) условий конкурса;

б) дату проведения конкурса;

в) время проведения конкурса;

г) место проведения конкурса;

д) проекта контракта.

Часть 5 комментируемой статьи устанавливает следующие особенности проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации (применительно к виду муниципального образования):

1) в муниципальном районе, муниципальном округе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

2) в поселении, во внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина - главой местной администрации соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением;

3) в случае, когда уставами муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района, предусмотрено образование местной администрации муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной администрации указанного поселения (ч.2 ст.34 Закона), при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе одна четвертая членов конкурсной комиссии назначается представительным органом муниципального района, одна четвертая - представительным органом поселения, являющегося административным центром муниципального района, а половина - высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования. Так, например, в п.2.1 Положения о порядке проведения конкурса на замещение должности руководителя администрации Коломенского муниципального района (утв. решением Совета депутатов Коломенского муниципального района МО от 22 декабря 2014 г. N 23/4сд) закреплено, что общее число членов конкурсной комиссии составляет 6 человек. При формировании конкурсной комиссии половина ее членов назначается Советом депутатов Коломенского муниципального района, а другая половина - Губернатором Московской области. Конкурсная комиссия считается сформированной после назначения членов комиссии в полном составе. Обратим внимание, что для объективного подхода к отбору наиболее подготовленных кандидатов, претендующих на замещение должности руководителя администрации Коломенского муниципального района, комиссия имеет право своим решением принять регламент работы конкурсной комиссии. Регламент принимается большинством голосов от установленной численности.

6. Согласно ч.6 комментируемой статьи представительный орган муниципального образования назначает лицо на должность главы местной администрации из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, т.е. выбирает лучшую кандидатуру. Глава муниципального образования заключает контракт с главой местной администрации, т.е. подписывает контракт с лицом, утвержденным представительным органом муниципального образования.

В контракте определяются основные полномочия, права, обязанности, гарантии главы местной администрации. В силу ч.6.1 комментируемой статьи глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта, является подконтрольным и подотчетным представительному органу муниципального образования. В этой связи глава местной администрации обязан:

1) представлять представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты:

о результатах своей деятельности;

о деятельности местной администрации;

о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

2) обеспечивать осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

7. Согласно ч.7 комментируемой статьи местная администрация обладает правами юридического лица (см. комментарий к ст.41 Закона).

8. Часть 8 комментируемой статьи посвящена структуре местной администрации, которая утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Под структурой местной администрации в данном случае понимается внутреннее строение органа, поделенное на отраслевые (функциональные) и территориальные подразделения. Структура местной администрации состоит, как правило, из следующих элементов:

руководящее звено (глава местной администрации и его заместители);

аппарат местной администрации (состоит из отделов и лиц, оказывающих содействие руководителям администрации);

функционально-отраслевое звено (департаменты, управления, комитеты, отделы);

территориальное звено (территориальные структурные единицы местной администрации).

Так, например, в ст.34 Устава муниципального образования "Город Саратов" (принят решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. N 67-649) указано, что структура администрации города - это перечень структурных подразделений и схема подчиненности (распределение полномочий по общему руководству структурными подразделениями между высшими должностными лицами администрации города). Структура администрации города утверждается городской Думой по представлению главы муниципального образования (см. решение Саратовской городской Думы от 4 августа 2016 г. N 65-655 "О структуре администрации муниципального образования "Город Саратов").

В структуру администрации города могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные подразделения администрации города. Отраслевые (функциональные) и территориальные подразделения администрации города с правами юридического лица учреждаются решениями городской Думы с одновременным утверждением Положений о них (см. Инструкцию о порядке разработки, утверждения и хранения Положения об отдельном структурном подразделении администрации города Саратова, утв. постановлением главы администрации г.Саратова от 14 марта 2007 г. N 145). Функции и порядок деятельности структурных подразделений администрации города, не являющихся юридическими лицами, определяются Положениями об этих подразделениях, утверждаемыми главой муниципального образования.

9. Положения ч.9 и 9.1 комментируемой статьи закрепляют общие нормы об ограничениях для главы местной администрации. В частности, глава местной администрации:

1) не вправе заниматься предпринимательской (о понятии предпринимательской деятельности см. п.1 ст.2 ГК РФ), а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

В соответствии со ст.2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" научной (научно-исследовательской) деятельностью признается деятельность, направленная на получение и применение новых знаний, в том числе:

фундаментальные научные исследования - экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей среды;

прикладные научные исследования - исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач;

поисковые научные исследования - исследования, направленные на получение новых знаний в целях их последующего практического применения (ориентированные научные исследования) и (или) на применение новых знаний (прикладные научные исследования) и проводимые путем выполнения научно-исследовательских работ.

Творческая деятельность, исходя из положений ст.3 Основ законодательства Российской Федерации о культуре (утв. ВС РФ 9 октября 1992 г. N 3612-1), это деятельность, связанная с созданием культурных ценностей и их интерпретацией.

Действующее законодательство РФ не закрепляет официального понятия преподавательской деятельности, обозначая в ст.2 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" лишь общее определение образовательной деятельности - деятельности по реализации образовательных программ. При этом в тексте указанного закона неоднократно упоминается об учебной (преподавательской) работе (см., например, ст.47 и др.), а в ст.50 раскрывается статус научно-педагогических работников. В любом случае нужно учитывать, что вне зависимости от конкретной характеристики, преподавательская деятельность, которой может заниматься глава местной администрации, в качестве основной своей цели не должна преследовать систематического получения прибыли, поскольку в противном случае она в силу п.1 ст.2 ГК РФ будет признана предпринимательской.

Необходимо также принимать во внимание, что преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

2) не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации. В силу п.4 ст.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" под иностранной некоммерческой неправительственной организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами территории Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы;

3) должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

10. Часть 10 комментируемой статьи содержит основания для досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, назначенного по контракту. К числу таких оснований относятся:

1) смерть;

2) отставка по собственному желанию;

3) расторжение контракта в соответствии с ч.11 или 11.1 комментируемой статьи;

4) отрешение от должности в соответствии со ст.74 Закона;

5) признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

6) признание судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

7) вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

8) выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

9) прекращение гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

10) призыв на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

11) преобразование муниципального образования, осуществляемого в соответствии с частями 3, 3.1.1, 3.2, 3.3, 4-6.2, 7-7.2 ст.13 Закона, а также в случае упразднения муниципального образования;

12) утрата поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

13) увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом;

14) вступление в должность главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации.

Как можно заметить, большая часть из указанных оснований (например, п.1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9) повторяет основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования (см. комментарий к ч.6 ст.36 Закона).

11. Часть 11 комментируемой статьи определяет порядок расторжения контракта с главой местной администрации. По общему правилу контракт расторгается по согласию сторон или в судебном порядке. Если контракт расторгается по обоюдному соглашению сторон, его расторжение в качестве одной из сторон должен подтвердить глава муниципального образования, ранее заключавший данный контракт.

Если были нарушены условия контракта, одна из сторон вправе обратится в суд для расторжения контракта. В этом случае инициаторами расторжения контракта могут быть следующие органы:

1) в случае нарушения условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных ч.9 комментируемой статьи:

представительный орган муниципального образования;

глава муниципального образования;

2) высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных ч.9 комментируемой статьи);

3) глава местной администрации (в случае нарушения условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ).

Одной из особенностей контракта с главой местной администрации городского округа (муниципального района) является то, что в данном случае участвуют уже три стороны: глава местной администрации, представительный орган муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта РФ. Органы государственной власти субъекта РФ выступают в качестве третьей стороны, так как условия контракта, касающиеся выполнения отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, утверждаются законом субъекта РФ.

12. Отдельное основание для расторжения контракта с главой местной администрации было введено в комментируемую статью разработанным в целях дальнейшего совершенствования антикоррупционного законодательства РФ Федеральным законом от 3 апреля 2017 г. N 64-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования государственной политики в области противодействия коррупции".

В силу ч.11.1 рассматриваемой статьи контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке на основании заявления высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти РФ) в связи с несоблюдением ограничений, запретов, неисполнением обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

Факты несоблюдения главой местной администрации установленных указанными законами ограничений, запретов, неисполнения обязанностей выявляются в результате проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции.

13. В ч.12 комментируемой статьи конкретизировано, что в случае досрочного прекращения полномочий главы местной администрации либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления или уполномоченный муниципальный служащий, определяемые в соответствии с уставом муниципального образования.

Как уточнил при рассмотрении одного из дел суд апелляционной инстанции, по смыслу действующего законодательства, отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей на период проведения служебной проверки до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности обусловлено фактом волеизъявления уполномоченного органа, направленного на не допуск муниципального служащего к исполнению своих должностных обязанностей и, следовательно, у муниципального служащего отсутствует обязанность нахождения на рабочем месте в случаях его отстранения от исполнения обязанностей. Суд указал, что доводы ответчика об обратном не основаны на положениях действующего законодательства, которое не содержит норм, обязывающих должностное лицо в случае его отстранения находиться в обязательном порядке на рабочем месте на протяжении всего периода такого отстранения. Таким образом, период отстранения Б.В. от исполнения должностных обязанностей с 11 апреля 2017 года по 19 июля 2017 года не может быть признан прогулом, поскольку в указанный период Б.В. не был допущен к работе по инициативе нанимателя (см. подробнее апелляционное определение Ленинградского областного суда от 31 января 2018 г. N 33-191/2018).

Комментарий к статье 38. Контрольно-счетный орган муниципального образования

1. В целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительный орган муниципального образования вправе образовать контрольно-счетный орган муниципального образования.

Согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (ст.3) контрольно-счетный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами юридического лица.

Деятельность контрольно-счетного органа муниципального образования основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности.

2. Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется:

1) Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". Данный закон устанавливает общие принципы организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов РФ и контрольно-счетных органов муниципальных образований;

2) комментируемым Законом;

3) БК РФ (см. ст.157, раздел IX "Государственный (муниципальный) финансовый контроль") (ст.268.1 и др.);

4) другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Так, в силу п.22 ч.1 ст.13 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" в рамках выполнения своих задач Счетная палата РФ осуществляет взаимодействие с контрольно-счетными органами муниципальных образований, в том числе по вопросам заключения с ними соглашений о сотрудничестве.

Согласно ст.14 указанного закона Счетная палата РФ осуществляет по обращениям контрольно-счетных органов муниципальных образований или органов местного самоуправления оценку (анализ) деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, дает заключения о соответствии деятельности этих органов законодательству о внешнем государственном (муниципальном) финансовом контроле и рекомендации по повышению ее эффективности.

Счетная палата РФ организовывает взаимодействие с контрольно-счетными органами муниципальных образований, в том числе по вопросам планирования и проведения на территориях соответствующих муниципальных образований совместных и параллельных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

Счетная палата РФ оказывает контрольно-счетным органам муниципальных образований организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь, содействует в профессиональной подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников контрольно-счетных органов муниципальных образований.

В соответствии с ч.6 ст.35 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" в целях реализации возложенных полномочий Счетная палата РФ разрабатывает и утверждает в установленном порядке общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального аудита (контроля) для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований (см., например, Общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 17 октября 2014 г. N 47К (993)), Общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального финансового контроля (утв. Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 12 мая 2012 г. N 21К (854));

5) законами субъектов РФ (в отдельных случаях и порядке, установленных федеральными законами). В законах субъектов РФ, как правило, предусматриваются общие условия взаимодействия по вопросам осуществления финансового контроля. Так, например, в ст.20 Закона Московской области от 12 ноября 2010 г. N 135/2010-ОЗ "О Контрольно-счетной палате Московской области" закреплены основные аспекты взаимодействия контрольно-счетной палаты Московской области с органами государственного, муниципального финансового контроля и иными государственными органами (см., например, Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии между Контрольно-счетной палатой Московской области и Контрольно-счетной палатой городского округа Химки Московской области от 9 декабря 2014 г.). В п.12 ч.1 ст.10 этого же закона установлено, что контрольно-счетная палата Московской области осуществляет контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджета Московской области бюджетам муниципальных образований Московской области, а также проверку местного бюджета в случаях, установленных БК РФ;

См. URL: http://ksphimki.ru/interaction/.

6) муниципальными нормативными правовыми актами (см., например, решение Даниловского райсовета народных депутатов Волгоградской области от 26 июля 2016 г. N 6/1 "Об утверждении Положения о Контрольно-счетной палате Даниловского муниципального района Волгоградской области", решение Думы Карачаевского городского округа Карачаево-Черкесской Республики от 28 апреля 2016 г. N 185-4 "Об утверждении положения о контрольно-счетной палате Карачаевского городского округа", решение Совета депутатов городского округа Подольск МО от 31 марта 2016 г. N 15/13 "Об утверждении Порядка осуществления полномочий Контрольно-счетной палатой городского округа Подольск по внешнему муниципальному финансовому контролю").

В соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (ст.9) контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет следующие основные полномочия:

1) контроль за исполнением местного бюджета;

2) экспертиза проектов местного бюджета;

3) внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

4) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством РФ;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;

6) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;

8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

9) подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;

10) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

11) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля.

В Положении о контрольно-счетной палате муниципального образования "Город Саратов" (утв. решением Саратовской городской Думы от 26 апреля 2012 г. N 13-154) закреплено, что (см. п.1.1, 1.2) контрольно-счетная палата муниципального образования "Город Саратов" является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля муниципального образования "Город Саратов", образуемым Саратовской городской Думой и ей подотчетным. Контрольно-счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.

В соответствии с п.11.1 Положения о контрольно-счетной палате муниципального образования "Город Саратов" (утв. решением Саратовской городской Думы от 26 апреля 2012 г. N 13-154) контрольно-счетная палата в пределах своих полномочий осуществляет:

1) контроль за исполнением бюджета муниципального образования "Город Саратов";

2) экспертизу проектов бюджета муниципального образования "Город Саратов";

3) внешнюю проверку годового отчета об исполнении бюджета муниципального образования "Город Саратов";

4) контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета муниципального образования "Город Саратов", а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

5) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования "Город Саратов", в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию "Город Саратов";

6) оценку эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета муниципального образования "Город Саратов", а также оценку законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств бюджета муниципального образования "Город Саратов" и имущества, находящегося в собственности муниципального образования "Город Саратов";

7) финансово-экономическую экспертизу проектов решений Саратовской городской Думы (включая финансово-экономические обоснования) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования "Город Саратов", а также муниципальных программ;

8) анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании "Город Саратов", подготовку предложений, направленных на его совершенствование, подготовку заключений по проектам муниципальных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

9) контроль за соблюдением установленного порядка составления и рассмотрения проекта бюджета муниципального образования "Город Саратов", порядка представления, рассмотрения и утверждения годового отчета;

10) подготовку информации о ходе исполнения бюджета муниципального образования "Город Саратов", о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в Саратовскую городскую Думу;

11) контроль за ходом и итогами реализации муниципальных программ и ведомственных целевых программ, других программ и планов развития муниципального образования "Город Саратов";

12) участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

13) иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами Саратовской области, Уставом муниципального образования "Город Саратов" и решениями Саратовской городской Думы.

Внешний муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетной палатой:

1) в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, муниципальных учреждений и муниципальных унитарных предприятий, а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в собственности муниципального образования "Город Саратов";

2) в отношении иных организаций - путем осуществления проверки соблюдения условий получения и использования ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств бюджета муниципального образования "Город Саратов" в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств бюджета муниципального образования "Город Саратов".

Комментарий к статье 39. Избирательная комиссия муниципального образования

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет возможность создания в муниципальном образовании избирательной комиссии. Избирательная комиссия муниципального образования создается в целях организации подготовки и проведения:

муниципальных выборов (см. комментарий к ст.22 Закона);

местного референдума (см. комментарий к ст.23 Закона);

голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (см. комментарий к ст.24 Закона);

голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (см. комментарий к ст.24 Закона).

2. В соответствии с ч.2 комментируемой статьи избирательная комиссия муниципального образования является особым муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления (см. комментарий к ст.34 Закона).

Система избирательных комиссий определена в ст.20 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

3. Согласно ч.3 комментируемой статьи организационно-правовой статус избирательных комиссий муниципальных образований устанавливается следующими правовыми актами:

1) Конституцией РФ;

2) комментируемым Законом (ст.39);

3) Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

4) законами субъектов РФ (см., например, ст.13 Закона Саратовской области от 31 октября 2005 г. N 107-ЗСО "О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области");

5) уставами муниципальных образований.

Так, в соответствии со ст.39 Устава муниципального образования "Город Саратов" (принят решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. N 67-649) избирательная комиссия города организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, голосования по вопросам изменения границ города, преобразования города и осуществляет иные полномочия, предусмотренные законодательством Российской Федерации, Саратовской области. Избирательная комиссия города является городским органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления города. Избирательная комиссия города формируется городской Думой. Число членов избирательной комиссии города с правом решающего голоса составляет 12 человек. Избирательная комиссия города действует на постоянной основе, является юридическим лицом, срок ее полномочий составляет пять лет. Полномочия, статус членов комиссии и порядок деятельности избирательной комиссии города определяются федеральными законами, законами Саратовской области, решениями городской Думы в случаях, установленных действующим законодательством (см. Регламент избирательной комиссии города Саратова, утвержденный решением избирательной комиссии г.Саратова от 11 сентября 2006 г. N 38/207).

Полномочия избирательной комиссии внутригородского района возлагаются на соответствующую территориальную комиссию, сформированную в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (см., например, ст.33 Устава муниципального образования внутригородской район "Ленинский район" города Махачкала Республики Дагестан (принят решением Собрания депутатов внутригородского района "Ленинский район" города Махачкалы Республики Дагестан от 28 декабря 2015 г. N 5-1); ст.40 Устава города Челябинска (принят решением Челябинской городской Думы от 26 мая 2015 г. N 9/2) и решение Челябинской городской Думы от 28 сентября 2010 г. N 17/24 "Об утверждении Положения об Избирательной комиссии города Челябинска").

Комментарий к статье 40. Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает для депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления определенные гарантии, т.е. совокупность условий и средств (правовых, организационных, социальных и других), обеспечивающих реальную независимость данных лиц. В своей деятельности депутаты и выборные должностные лица должны руководствоваться в первую очередь интересами населения муниципального образования. Их независимость, беспрепятственное осуществление своих полномочий определяет и самостоятельность органов местного самоуправления в целом.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет, что срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ и не может быть менее двух и более пяти лет.

Определенный срок нужен, чтобы приспособиться к специфике осуществления депутатских полномочий, особенно если депутат избран впервые.

Так, например, в ч.5 ст.4 "Порядок выборов в органы местного самоуправления" Закона Саратовской области от 31 октября 2005 г. N 107-ЗСО "О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области" закреплено, что в соответствии с Федеральным законом срок полномочий органов местного самоуправления определяется уставом соответствующего муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Согласно Уставу муниципального образования "Город Саратов" (принят решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. N 67-649) (ст.26) депутаты городской Думы избираются населением города на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы городской Думы нового созыва.

3. Частью 3 комментируемой статьи определяется начало и прекращение полномочий:

1) полномочия депутатов, членов выборных органов местного самоуправления начинаются со дня их избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва;

2) полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления;

3) полномочия депутата представительного органа муниципального района, состоящего в соответствии с п.1 ч.4 ст.35 Закона из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и депутатов представительных органов указанных поселений, начинаются соответственно со дня вступления в должность главы поселения, входящего в состав муниципального района, или со дня избрания депутата представительного органа данного поселения депутатом представительного органа муниципального района, в состав которого входит данное поселение, и прекращаются соответственно со дня вступления в должность вновь избранного главы поселения или со дня вступления в силу решения об очередном избрании в состав представительного органа муниципального района депутата от данного поселения;

4) полномочия депутата представительного органа городского округа с внутригородским делением, формируемого в соответствии с п.1 ч.5 ст.35 Закона из состава представительных органов внутригородских районов, начинаются со дня избрания депутата представительного органа внутригородского района депутатом представительного органа городского округа с внутригородским делением, в состав которого входит данный внутригородской район, и прекращаются со дня вступления в силу решения об очередном избрании в состав представительного органа городского округа с внутригородским делением депутата от данного внутригородского района.

Приведенные нормы обычно также закрепляются в законах субъектов РФ и муниципальных правовых актах с целью обеспечения непрерывности функционирования представительных и иных органов муниципального образования.

Обратим внимание, что постановлением Конституционного Суда РФ от 27 июня 2013 г. N 15-П положения ч.3 комментируемой статьи признаны:

1) соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой эти законоположения предполагают в случае принятия представительным органом муниципального образования решения об удалении главы муниципального образования в отставку обеспечение гарантий судебной защиты прав удаленного в отставку лица, а также проведение в установленные федеральным законом сроки - в целях обеспечения непрерывности осуществления муниципальной власти - досрочных выборов главы муниципального образования, на которых удаленный в отставку глава муниципального образования вправе баллотироваться в качестве кандидата;

2) не соответствующими Конституции РФ в той мере, в какой эти законоположения - при отсутствии в системе действующего правового регулирования специальных правовых механизмов согласованного взаимодействия института судебной защиты прав лица, удаленного в отставку с должности главы муниципального образования, и института досрочных выборов главы муниципального образования - допускают в правоприменительной практике проведение таких досрочных выборов до разрешения судом вопроса о законности удаления главы муниципального образования в отставку и тем самым не гарантируют возможность реального восстановления его прав в случае признания судом соответствующего решения представительного органа местного самоуправления незаконным.

4. Согласно ч.4 комментируемой статьи установленный срок полномочий, перечень полномочий и порядок избрания выборных должностных лиц местного самоуправления не может быть изменен в течение текущего срока полномочий. Данную норму также можно расценивать как гарантию стабильности работы выборных должностных лиц местного самоуправления, а также как ограничение их возможности самостоятельно продлевать срок своих полномочий.

5. Осуществление полномочий на постоянной основе депутатами и выборными должностными лицами местного самоуправления предполагает, что эта работа является единственным видом их трудовой деятельности, при этом указанные лица, работающие на постоянной основе, осуществляют свою деятельность профессионально, получая за эту работу денежное вознаграждение.

Для выборных должностных лиц местного самоуправления предпочтительной является именно работа на постоянной основе, так как она позволяет им целиком сосредоточиться на своей работе. В то же время комментируемый Закон устанавливает, что депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия в основном на непостоянной основе, и даже вводит ограничение по численности депутатов представительного органа, работающих на постоянной основе (не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования).

6. В соответствии с ч.5.1 комментируемой статьи гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Под гарантиями в данном случае следует понимать совокупность условий и средств косвенного административного воздействия на депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, призванные обеспечивать их социальную и правовую защищенность.

При реализации указанных положений нужно учитывать, что в уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

Однако гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по соответствующим основаниям. В частности, речь идет об основаниях, предусмотренных абз.7 ч.16 ст.35, п.2.1, 3, 6-9 ч.6, ч.6.1 ст.36, ч.7.1, п.5-8 ч.10, ч.10.1 ст.40, ч.1 и 2 ст.73 комментируемого Закона.

Так, например, гарантии осуществления на территории Санкт-Петербурга полномочий депутата муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, члена выборного органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборного должностного лица местного самоуправления в Санкт-Петербурге закреплены в Законе Санкт-Петербурга от 3 октября 2008 г. N 537-94 "О гарантиях осуществления полномочий депутата муниципального совета внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга, члена выборного органа местного самоуправления в Санкт-Петербурге, выборного должностного лица местного самоуправления в Санкт-Петербурге". Аналогичные законы приняты и в других субъектах РФ (см., например, Закон города Севастополя от 8 июня 2018 г. N 419-ЗС "О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа внутригородского муниципального образования города Севастополя, члена выборного органа местного самоуправления в городе Севастополе, выборного должностного лица местного самоуправления в городе Севастополе", Закон Московской области от 18 сентября 2009 г. N 107/2009-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутатами Советов депутатов муниципальных образований Московской области, членами выборных органов местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления муниципальных образований Московской области", Закон Республики Башкортостан от 19 июля 2012 г. N 575-з "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления" и др.).

В качестве примера закрепления в уставе муниципального образования гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления обратим внимание на Устав муниципального образования "Правдинский городской округ" (принят решением Правдинского районного Совета депутатов от 7 октября 2015 г. N 74). В ст.22 данного устава отмечено, что депутату Совета депутатов округа обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Порядок осуществления депутатами своих полномочий, другие вопросы их статуса определяются муниципальным правовым актом Совета депутатов округа в соответствии с федеральными законами, законами Калининградской области. В целях эффективного осуществления своих полномочий депутат Совета депутатов округа имеет право:

участвовать при рассмотрении в органах местного самоуправления, учреждениях, предприятиях и организациях, находящихся на территории городского округа, любых вопросов, затрагивающих интересы избирателей;

осуществлять по поручению Совета депутатов округа контроль за исполнением принятых им решений;

проверять по поручению Совета депутатов округа, а также по собственной инициативе, с привлечением соответствующих должностных лиц местного самоуправления, общественных объединений сведения о нарушении прав и законных интересов граждан и организаций;

осуществлять контроль за рассмотрением направленных им предложений, заявлений и жалоб в органы местного самоуправления, организации, принимать личное участие в их рассмотрении;

проводить собрания избирателей, встречи с трудовыми коллективами и местными общественными объединениями;

участвовать в работе различных объединений избирателей, трудовых коллективов, граждан по месту жительства;

осуществлять иные права, предусмотренные действующим законодательством в пределах компетенции депутата представительного органа муниципального образования.

Реализация указанных прав осуществляется в соответствии с действующим законодательством и с учетом правил и норм внутренней деятельности, установленных в органах местного самоуправления, учреждениях, на предприятиях, в организациях.

7. Положениями ч.5.2-5.4 комментируемой статьи, введенными Федеральным законом от 7 июня 2017 г. N 107-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях", закреплен общий порядок проведения встреч депутатов представительных органов муниципальных образований с избирателями.

Механизм и условия проведения таких встреч зависят от их целевого назначения и формы проведения.

В силу ч.5.2 комментируемой статьи встречи депутата с избирателями проводятся в помещениях, специально отведенных местах, а также на внутридворовых территориях при условии, что их проведение не повлечет за собой:

а) нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи;

б) создание помех движению пешеходов и (или) транспортных средств;

в) создание помех для доступа граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.

Особенно важно учесть, что уведомление органов исполнительной власти субъекта РФ или органов местного самоуправления о таких встречах не требуется. В то же время депутат (по своему усмотрению) вправе предварительно проинформировать указанные органы о дате и времени их проведения.

Для проведения указанных встреч депутатов с избирателями органы местного самоуправления в соответствии с нормами ч.5.3 комментируемой статьи определяют:

специально отведенные места для проведения указанных встреч;

определяют перечень помещений, предоставляемых для проведения указанных встреч;

порядок предоставления помещений для проведения указанных встреч.

Как правило, все указанные аспекты конкретизируется в рамках одного специально принятого муниципального правового акта, что, однако, не исключает издания нескольких взаимосвязанных документов (см., например, постановление администрации Правдинского городского округа от 28 сентября 2018 г. N 868 "Об утверждении Порядка предоставления помещений для проведения встреч депутатов с избирателями, определения специально отведенных мест, перечня помещений для проведения встреч депутатов с избирателями на территории муниципального образования "Правдинский городской округ", решение Представительного Собрания Сямженского муниципального района от 24 октября 2018 г. N 231 "Об определении Порядка предоставления специально отведенных мест для проведения встреч депутатов с избирателями, а также перечня помещений, предоставляемых органами местного самоуправления Сямженского муниципального района для проведения встреч депутатов с избирателями", решение Саратовской городской Думы от 28 февраля 2019 г. N 47-347 "Об утверждении перечней специально отведенных мест и помещений, предоставляемых для проведения встреч депутатов с избирателями на территории муниципального образования "Город Саратов", и Порядка предоставления помещений для проведения встреч депутатов с избирателями на территории муниципального образования "Город Саратов", постановление Администрации Исправненского сельского поселения Карачаево-Черкесской Республики от 14 июля 2017 г. N 84 "Об определении перечня мест для проведения встреч депутатов с избирателями", решение Думы МО "Обуховское сельское поселение" от 19 июля 2018 г. N 285 "Об утверждении порядка предоставления помещений для проведения встреч депутатов с избирателями, определения специально отведенных мест, перечня помещений для проведения встреч депутатов с избирателями).

В ч.5.4 комментируемой статьи речь идет о встречах депутатов с избирателями, которые проводятся в форме публичного мероприятия в соответствии с законодательством Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях.

Публичным мероприятием в соответствии со ст.2 Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" признается открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, в том числе с использованием транспортных средств. Целью публичного мероприятия является свободное выражение и формирование мнений, выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики или информирование избирателей о своей деятельности при встрече депутата законодательного (представительного) органа государственной власти, депутата представительного органа муниципального образования с избирателями.

По общему правилу проведение публичного мероприятия возможно при условии предварительного уведомления об этом. Уведомление о проведении публичного мероприятия - документ, посредством которого органу исполнительной власти субъекта РФ или органу местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", сообщается информация о проведении публичного мероприятия в целях обеспечения при его проведении безопасности и правопорядка.

В ч.1 ст.7 указанного закона, посвященной уведомлению о проведении публичного мероприятия, закреплено, что уведомление о проведении публичного мероприятия депутатом представительного органа муниципального образования в целях информирования избирателей о своей деятельности при встрече с избирателями (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником без использования быстровозводимой сборно-разборной конструкции) подается в срок не ранее 10 и не позднее 5 дней до дня проведения публичного мероприятия. Указанное уведомление подается депутатом в письменной форме в орган местного самоуправления. Порядок подачи такого уведомления регламентируется соответствующим законом субъекта РФ (см., например, Областной закон Ленинградской области от 13 апреля 2015 г. N 35-оз "О проведении публичных мероприятий на территории Ленинградской области", Закон Чукотского автономного округа от 6 июня 2005 г. N 48-ОЗ "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Чукотского автономного округа", Закон Республики Башкортостан от 19 апреля 2005 г. N 175-з "О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия").

Подробнее об иных аспектах, связанных с проведением публичных мероприятий, см. статьи, входящие в состав гл.2 "Порядок организации и проведения публичного мероприятия" Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

8. Для целей практического применения рассмотренных положений ч.5.2-5.4 комментируемой статьи следует учесть, что нормы Федерального закона от 7 июня 2017 г. N 107-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях", определившие порядок проведения встреч депутатов всех уровней с избирателями, были оспорены в Конституционный Суд РФ. По итогам рассмотрения соответствующего дела было вынесено постановление Конституционного Суда РФ от 10 ноября 2017 г. N 27-П, в котором Конституционный Суд РФ обратил внимание в том числе на следующие аспекты:

1) конкретизировав в Федеральном законе от 7 июня 2017 г. N 107-ФЗ вытекающее из Конституции РФ назначение встреч депутатов с избирателями как заключающееся в информировании депутатом избирателей о своей деятельности и, соответственно, в доведении избирателями до его сведения пожеланий (предложений, рекомендаций, оценок, иных правомерных позиций) относительно осуществления им депутатской деятельности и работы представительного органа, в состав которого он входит, федеральный законодатель предусмотрел вариативный порядок их проведения - в зависимости от предполагаемого формата конкретного мероприятия и особенностей места его проведения, включая объективную пригодность для реализации задач, которые ставятся перед подобными встречами, а также от оценки наличия и степени существующих (возможных) опасностей и угроз в связи с их проведением. Такой подход отвечает сформулированной Конституционным Судом РФ в определении от 22 апреля 2014 г. N 976-О правовой позиции, не исключающей как правомочие федерального законодателя установить особенности проведения встреч депутатов с избирателями, так и необходимость учитывать в рамках правового регулирования публичных мероприятий их специфику;

2) выделив в отдельную группу встречи депутата с избирателями в помещениях, специально отведенных местах, а также на внутридворовых территориях в целях информирования депутатом избирателей о своей деятельности, федеральный законодатель исходил из того, что такие встречи являются одной из основных форм их взаимоотношений, а предусматривая возможность безуведомительного проведения таких встреч - из необходимости приблизить их проведение непосредственно к гражданам, чьи интересы депутат представляет, принимая при этом во внимание, что в ограниченных пространственных пределах (в том числе в населенных пунктах с небольшой численностью жителей), в которых проводятся такие встречи, принятия органами публичной власти дополнительных мер, направленных на обеспечение общественного порядка и безопасности как их участников, так и других граждан, как правило, не требуется.

Вместе с тем в силу присущих встречам депутатов с избирателями открытости (общедоступности) и массовости применительно, в частности, к внутридворовым территориям Федеральным законом от 7 июня 2017 г. N 107-ФЗ введено условие о недопустимости при их проведении нарушения функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, а также - применительно к встречам, проводимым депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и депутатами представительных органов муниципальных образований, - о недопустимости создания помех движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.

Предъявление более строгих требований к проведению на внутридворовых территориях встреч с избирателями депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, депутатов представительных органов муниципальных образований обусловлено тем, что по мере сужения территориального масштаба деятельности депутата и его приближения к избирателям возможность и необходимость проведения встреч с избирателями в связи с реализацией с участием депутатов публичных функций и задач по обеспечению жизнедеятельности населения на соответствующих территориях могут приобретать более существенное значение с точки зрения частоты таких встреч. При этом федеральный законодатель принимал в расчет, что степень узнаваемости депутатов Государственной Думы, характер вопросов, которые могут ими обсуждаться с избирателями, а также размер территории, на которой осуществляется их работа с избирателями, являются потенциальными факторами формирования более значительного по численности скопления людей, в связи с чем требование о недопустимости создания помех движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям и (или) объектам транспортной либо социальной инфраструктуры в случае его распространения на встречи депутатов Государственной Думы с избирателями могло бы оказаться фактически неисполнимым, что во многом обессмысливало бы установление для них самой возможности проведения встреч с избирателями на внутридворовых территориях;

3) что касается самого понятия "внутридворовая территория", не получившего легальной дефиниции в системе действующего федерального законодательства, то его использование для целей регулирования проведения встреч депутатов с избирателями само по себе не может рассматриваться как создающее предпосылки для неопределенности и отступлений от принципа равенства в правоприменении: будучи одним из общеизвестных и широко применяемых, в частности в сферах градостроительства, благоустройства и иных смежных областях, этот термин (обычно определяющий территорию со стороны входов в жилую часть многоквартирного дома, содержащую элементы благоустройства, необходимые для функционирования дома, и ограниченную жилыми зданиями, строениями, сооружениями или ограждениями, включая подходы и подъезды к дому, автостоянки, территории зеленых насаждений, площадки для игр, отдыха и занятий спортом, хозяйственные площадки) призван обозначить пространственные пределы предоставленной депутатам целевой гарантии в виде возможности безуведомительного проведения встреч с избирателями, имея в виду, что вне границ указанных территорий (проспекты, улицы, переулки, скверы, бульвары, набережные, площади и т.п.) такие встречи должны проводиться в ином предусмотренном законодательством порядке;

4) в качестве дополнительного условия, призванного способствовать беспрепятственному проведению депутатами встреч с избирателями для их информирования о своей деятельности, Федеральный закон от 7 июня 2017 г. N 107-ФЗ возлагает на органы исполнительной власти субъектов РФ (органы местного самоуправления) обязанность определить специально отведенные места для проведения таких встреч, а также перечень помещений, предоставляемых для проведения таких встреч, и порядок их предоставления и одновременно предусматривает за воспрепятствование организации или проведению встреч депутатов с избирателями наступление административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом федеральный законодатель - принимая во внимание, в частности, разнообразие условий и возможностей, связанных с определением мест и помещений для встреч депутатов с избирателями, а также учитывая, что установление гарантий депутатской деятельности в отношении депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и депутатов представительных органов муниципальных образований является предметом ответственности как Российской Федерации, так и каждого субъекта РФ и муниципального образования, - не закрепил напрямую критерии, которым должны отвечать соответствующие специально отведенные места и помещения, что, однако, не освобождает органы публичной власти от необходимости обеспечить депутатам реальную возможность пользования данной гарантией на началах юридического равенства, исключающего создание - вопреки относящимся к основам конституционного строя Российской Федерации принципам политического многообразия и многопартийности - произвольных преференций или, напротив, сложностей, преград в реализации их полномочий, в том числе с ущербом для конституционно обоснованных прав политической оппозиции;

5) субъекты РФ и муниципальные образования, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, имеют возможность установить дополнительные гарантии закрепленных федеральным законом прав граждан, направленные на конкретизацию основных гарантий этих прав и создание специальных механизмов их реализации, с учетом региональных и местных особенностей (условий) и с соблюдением конституционных требований о непротиворечии законов субъектов РФ федеральным законам, связанности органов местного самоуправления Конституцией РФ и законом и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон (см. постановления от 21 июня 1996 г. N 15-П, от 30 ноября 2000 г. N 15-П, от 11 марта 2008 г. N 4-П, от 18 июля 2012 г. N 19-П, от 8 декабря 2015 г. N 32-П и др.).

Возложение полномочия по определению помещений и специально отведенных мест для целей проведения депутатами встреч с избирателями на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органы местного самоуправления) не исключает возможность установления на уровне закона субъекта РФ конкретизированных критериев определения соответствующих помещений и мест, а также требований, предъявляемых к порядку их использования, и (поскольку федеральным законодателем не установлен конкретный орган местного самоуправления, в чьей компетенции находится принятие соответствующих решений) предполагает предпочтительность определения таких помещений и мест нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований;

6) Федеральным законом от 7 июня 2017 г. N 107-ФЗ предусматривается также возможность проведения встреч депутатов с избирателями в целях информирования депутатом избирателей о своей деятельности в рамках публичного мероприятия, что предполагает соблюдение в таких случаях требований и условий, предусмотренных законодательством Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях.

Однако указанные встречи депутатов с избирателями не отождествляются с публичными мероприятиями, которые признаются лишь как возможная форма их проведения. Следовательно, допуская такую возможность, федеральный законодатель исходил из того, что именно совпадение внешних признаков и последствия проведения соответствующих мероприятий, выходящие за рамки правоотношений между избирателями и депутатом и соотносимые с последствиями проведения публичных мероприятий в иных случаях, обусловливают обоснованность использования тех же в своей основе правил, какие предусмотрены законодательством Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, поскольку - учитывая, что по своей природе депутатская деятельность имеет публично-политический характер, - проводимые депутатом встречи с избирателями за пределами внутридворовых территорий и специально отведенных мест и помещений могут сопровождаться неконтролируемым скоплением значительного числа граждан, служить источником затруднений в реализации прав и законных интересов граждан и организаций, а также поводом для конфликтных ситуаций, преодоление которых может потребовать дополнительных сил и средств со стороны органов охраны правопорядка.

Соответственно, принимая во внимание принцип равенства (ч.1, 2 ст.19 Конституции РФ), предполагающий и равную для всех, в частности независимо от статусных, должностных характеристик, связанность требованиями соблюдения Конституции Российской Федерации и законов (ч.1, 2 ст.15 Конституции РФ), федеральный законодатель был вправе исходить из того, что депутаты всех уровней при выборе для проведения встречи с избирателями формы публичного мероприятия не могут пренебрегать установленными действующим законодательством требованиями, предъявляемыми к организации и проведению мероприятий подобного рода, поскольку соблюдение соответствующих требований является общей (универсальной) предпосылкой и условием для гармонизации публичных и частных интересов.

Адекватно соотносимыми с целевым назначением проведения встреч депутатов с избирателями являются лишь такие формы публичных мероприятий, как собрание и митинг, поскольку информирование депутатом избирателей о своей деятельности подразумевает разъяснительно-отчетные и диалоговые формы взаимодействия депутата и избирателей, не связанные с наглядной агитацией, движением (перемещением) или иным воздействием на органы публичной власти в целях привлечения их внимания к каким-либо проблемам и тем более не сводимые к односторонним визуальным (текстовым, изобразительным и иным подобным) формам информационного воздействия;

7) в контексте конституционного принципа равенства распространение на встречи депутатов с избирателями, проводимые в форме публичного мероприятия, требований законодательства Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях предполагает не только необоснованность проведения таких встреч в форме публичного мероприятия, не релевантной ее специально-целевому назначению, но и недопустимость игнорирования требований указанного законодательства, если по своему характеру и содержанию встречи, проводимые на внутридворовых территориях, выходят за рамки информирования депутатом избирателей о своей деятельности, а выражение пожеланий депутату в отношении его деятельности и деятельности представительного органа, в состав которого он входит, сводится к выражению общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера. Соответственно, депутат обязан прекратить проводимую на внутридворовой территории встречу с избирателями, если, будучи запланированной именно как встреча с избирателями в целях их информирования о своей деятельности, она фактически трансформируется в такое публичное мероприятие, проведение которого даже на внутридворовой территории требует уведомления.

Оспариваемые положения п.6 ст.1, п.3 ст.2, п.3 ст.3 и пунктов 1 и 3 ст.4 Федерального закона от 7 июня 2017 г. N 107-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования законодательства о публичных мероприятиях" были признаны не противоречащими Конституции РФ.

9. Отдельно в ч.5.5 комментируемой статьи закреплено, что воспрепятствование организации или проведению встреч депутата с избирателями в форме публичного мероприятия, определяемого законодательством Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях, влечет за собой административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В данном случае речь идет о применении норм ст.5.38 "Нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании" КоАП РФ.

В рамках комментируемых положений обратим внимание, что в целях обеспечения единства практики применения судами законодательства о публичных мероприятиях при разрешении административных дел и дел об административных правонарушениях Пленумом Верховного Суда РФ были даны соответствующие разъяснения (см. постановление Пленума Верховного Суда РФ от 26 июня 2018 г. N 28 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях").

10. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает запрет на совмещение должности выборного должностного лица местного самоуправления с занятием ряда должностей, а также депутатскими полномочиями представительных органов государственной власти.

Выборные должностные лица местного самоуправления не могут быть:

депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ;

членами Совета Федерации Федерального Собрания РФ;

депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Также они не могут:

занимать иные государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, должности государственной гражданской службы, должности муниципальной службы;

одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования, за исключением случаев, установленных комментируемым Законом;

одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных комментируемым Законом.

Депутаты представительного органа муниципального образования не могут одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных комментируемым Законом.

11. Осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не вправе:

1) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении коммерческой организацией или в управлении некоммерческой организацией (за исключением участия в управлении совета муниципальных образований субъекта РФ, иных объединений муниципальных образований, политической партией, профсоюзом, зарегистрированным в установленном порядке, участия в съезде (конференции) или общем собрании иной общественной организации, жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, товарищества собственников недвижимости), кроме участия на безвозмездной основе в деятельности коллегиального органа организации на основании акта Президента РФ или Правительства РФ; представления на безвозмездной основе интересов муниципального образования в органах управления и ревизионной комиссии организации, учредителем (акционером, участником) которой является муниципальное образование, в соответствии с муниципальными правовыми актами, определяющими порядок осуществления от имени муниципального образования полномочий учредителя организации или управления находящимися в муниципальной собственности акциями (долями участия в уставном капитале); иных случаев, предусмотренных федеральными законами;

2) заниматься иной оплачиваемой деятельностью. Исключение составляет преподавательская, научная и иная творческая деятельность. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

3) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Кроме того, в силу ч.7.1 комментируемой статьи депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо органа местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, должны соблюдать запреты и ограничения, а также исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

12. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

В положениях ч.7.2-7.4 комментируемой статьи детализированы некоторые аспекты, связанные с проведением проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции.

Так, проверка достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления, проводится по решению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в порядке, установленном законом субъекта РФ (см., например, Закон города Севастополя от 3 апреля 2018 г. N 412-ЗС "О порядке представления гражданами, претендующими на замещение муниципальной должности, должности главы местной администрации по контракту, и лицами, замещающими указанные должности, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и порядке проверки достоверности и полноты указанных сведений", Закон Республики Марий Эл от 4 августа 2017 г. N 32-З "О представлении гражданином, претендующим на замещение муниципальной должности, должности главы администрации муниципального образования по контракту, лицами, замещающими указанные должности, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверке достоверности и полноты указанных сведений", Закон Саратовской области от 2 августа 2017 г. N 66-ЗСО "О порядке представления гражданами, претендующими на замещение муниципальной должности, должности главы местной администрации по контракту, и лицами, замещающими муниципальные должности, должности глав местных администраций по контракту, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции, и проверки достоверности и полноты таких сведений").

При выявлении в результате проведенной проверки фактов несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обращается с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в орган местного самоуправления, уполномоченный принимать соответствующее решение, или в суд (см., например, кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 22.08.2018 N 44-КГ18-9, апелляционное определение Свердловского областного суда от 30 ноября 2018 г. по делу N 33а-20658/2018, апелляционное определение Свердловского областного суда от 15 ноября 2018 г. по делу N 33а-19724/2018).

Сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленные лицами, замещающими муниципальные должности, размещаются на официальных сайтах органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и (или) предоставляются для опубликования средствам массовой информации в порядке, определяемом муниципальными правовыми актами (см., например, решение Котовского городского Совета народных депутатов Тамбовской области от 28 февраля 2019 г. N 672 "Об утверждении Порядка размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих муниципальные должности в органах местного самоуправления города Котовска Тамбовской области, и членов их семей, на официальном сайте органов местного самоуправления города Котовска в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и предоставления этих сведений средствам массовой информации для опубликования", постановление администрации г.Железногорска Курской области от 18 января 2019 г. N 49 "Об утверждении Порядка размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих должности муниципальной службы в администрации города Железногорска, и членов их семей на официальном сайте муниципального образования "город Железногорск" и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования", решение Вольского муниципального Собрания Вольского муниципального района от 31 мая 2018 г. N 5/26-218 "О порядке размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера главы Вольского муниципального района и лиц, замещающих муниципальные должности в Вольском муниципальном Собрании, и членов их семей в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования").

13. Часть 8 комментируемой статьи содержит норму, предоставляющую депутатам представительных органов муниципальных образований, членам выборных органов местного самоуправления (например, членам контрольных органов муниципальных образований), выборным должностным лицам местного самоуправления (главам муниципальных образований) иммунитет. Неприкосновенность депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (иммунитет) является одной из важнейших правовых гарантий деятельности данных лиц, обеспечивающая им беспрепятственное и эффективное осуществление своих прав и обязанностей.

Иммунитет депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления распространяется на следующие виды уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий:

привлечение к уголовной ответственности;

привлечение к административной ответственности;

задержание;

арест;

обыск;

допрос;

иные действия.

Иммунитет депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления также распространяется на проведение оперативно-розыскных мероприятий в отношении:

данных лиц;

занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения;

багажа;

личных и служебных транспортных средств;

переписки;

используемых ими средств связи;

принадлежащих им документов.

Данные лица могут быть привлечены к уголовной ответственности и мерам административного принуждения только с соблюдением условий, установленных федеральными законами и принятыми на их основе законами субъектов РФ.

14. Часть 9 комментируемой статьи также устанавливает гарантии неприкосновенности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Согласно ч.9.1 комментируемой статьи на депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих полномочия на постоянной основе, накладываются дополнительные ограничения. В частности, они не могут участвовать в качестве защитников или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому, административному или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.

15. Часть 10 комментируемой статьи устанавливает перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Согласно ч.10.1 комментируемой статьи несоблюдение ограничений, установленных комментируемым Законом, является основанием для досрочного прекращения полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность.

В соответствии с ч.10.2 комментируемой статьи, если полномочия главы поселения и депутата представительного органа поселения (главы внутригородского района, депутата представительного органа внутригородского района) прекращаются досрочно, то в случае формирования представительного органа муниципального района (городского округа с внутригородским делением) из состава представительных органов поселений (внутригородских районов), полномочия депутатов данных органов также прекращаются.

16. Решение представительного органа муниципального образования о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования принимается:

1) не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения полномочий;

2) если это основание появилось в период между сессиями представительного органа муниципального образования, то решение принимается не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания.

В случае обращения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) с заявлением о досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа муниципального образования днем появления основания для досрочного прекращения полномочий является день поступления в представительный орган муниципального образования данного заявления.

Комментарий к статье 41. Органы местного самоуправления как юридические лица

1. От имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должностные лица местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

На практике это означает, что указанные лица могут заключать договоры, соглашения и иные гражданско-правовые сделки от имени муниципального образования. Под выступлениями в суде в данном случае имеется в виду представительство в суде муниципального образования в качестве истца, ответчика или третьей стороны в соответствии с процессуальным законодательством.

Органы местного самоуправления, наделяемые комментируемым Законом и уставом муниципального образования правами юридического лица, являются муниципальными казенными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с федеральным законом (см. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"). О государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц см. также письмо Федеральной налоговой службы от 12 июля 2005 г. N ЧД-6-09/559@.

Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений комментируемого Закона в соответствии с ГК РФ применительно к казенным учреждениям (см. ст.123.22 ГК РФ).

2. Основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются устав муниципального образования и решение о создании соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

В случае отсутствия устава муниципального образования основаниями для государственной регистрации органов местного самоуправления в качестве юридических лиц являются:

для представительного органа муниципального образования - протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица;

для иных органов местного самоуправления - решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местного самоуправления с правами юридического лица.

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает специальные основания для государственной регистрации в качестве юридических лиц органов местной администрации (см. комментарий к ст.37 Закона). В частности, необходимо:

1) решение представительного орган муниципального образования об учреждении соответствующего органа в форме муниципального казенного учреждения;

2) положение о соответствующем органе местной администрации, принятое представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (см. комментарий к ст.35 Закона).

Комментарий к статье 42. Муниципальная служба

1. Согласно Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (см. ст.2) муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

Муниципальным служащим в соответствии со 10 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.

На муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, указанных в ст.13 указанного закона в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой.

Основными принципами муниципальной службы являются:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3) профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4) стабильность муниципальной службы;

5) доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7) единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8) правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9) ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10) внепартийность муниципальной службы.

Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция РФ, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (совместно именуется законодательство о муниципальной службе), уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (см., например, Областной закон Ленинградской области от 11 марта 2008 г. N 14-оз "О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области", Закон Республики Адыгея от 6 мая 2013 г. N 184 "О порядке исчисления стажа муниципальной службы", Закон Республики Башкортостан от 28 мая 2009 г. N 129-з "О порядке присвоения и сохранения классных чинов муниципальных служащих в Республике Башкортостан", Закон Республики Бурятия от 7 сентября 2007 г. N 2427-III "О Реестре должностей муниципальной службы в Республике Бурятия", Закон Орловской области от 24 декабря 2015 г. N 1900-ОЗ "О порядке заключения договора о целевом обучении с обязательством последующего прохождения муниципальной службы", постановление Правительства Рязанской области от 13 марта 2013 г. N 44 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, муниципальными служащими, и соблюдения муниципальными служащими требований к служебному поведению", решение Липецкого городского Совета депутатов от 26 мая 2009 г. N 1074 "О Положении о муниципальных должностях и должностях муниципальной службы города Липецка", решение Ленинского районного совета Республики Крым от 26 февраля 2016 г. N 327-24/1 "Об утверждении Перечня муниципальных должностей и должностей муниципальной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками", решение Ялтинского городского совета Республики Крым от 19 ноября 2014 г. N 91 "Об утверждении Реестра муниципальных должностей и Реестра должностей муниципальной службы городского округа Ялта", решение Саратовской городской Думы от 23 октября 2009 г. N 44-525 "О Порядке проведения квалификационного экзамена для лиц, замещающих должности муниципальной службы на определенный срок полномочий в органах местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования "Город Саратов" и др.).

На муниципальных служащих также распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (см. также "Обзор судебной практики по спорам, связанным с прохождением службы государственными гражданскими служащими и муниципальными служащими" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 22 июня 2016 г.)).

Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;

3) единства требований к подготовке кадров для муниципальной и гражданской службы и дополнительному профессиональному образованию;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

2. Должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ (см., например Закон Республики Крым от 16 сентября 2014 г. N 76-ЗРК "О муниципальной службе в Республике Крым", Закон Саратовской области от 2 августа 2007 г. N 157-ЗСО "О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области", Закон Республики Адыгея от 13 февраля 2008 г. N 151 "О Реестре должностей муниципальной службы в Республике Адыгея", Закон Челябинской области от 28 июня 2007 г. N 153-ЗО "О Реестре должностей муниципальной службы в Челябинской области", решение Ялтинского городского совета Республики Крым от 19 ноября 2014 г. N 91 "Об утверждении Реестра муниципальных должностей и Реестра должностей муниципальной службы городского округа Ялта", решение Собрания Новоузенского муниципального района от 2 сентября 2009 г. N 586 "О Реестре должностей муниципальной службы в Новоузенском муниципальном районе Саратовской области", постановление главы городского округа Рошаль МО от 5 сентября 2008 г. N 319 "Об установлении должностей муниципальной службы в администрации городского округа Рошаль").

При составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ.

Реестр должностей муниципальной службы в субъекте РФ представляет собой перечень наименований должностей, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.

В реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

Для замещения должности муниципальной службы требуется соответствие квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя (работодателя) - к специальности, направлению подготовки.

Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, необходимым для замещения должностей муниципальной службы, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Квалификационные требования к знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются в зависимости от области и вида профессиональной служебной деятельности муниципального служащего его должностной инструкцией. Должностной инструкцией муниципального служащего могут также предусматриваться квалификационные требования к специальности, направлению подготовки.

В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района, городского округа (городского округа с внутригородским делением) - уставом муниципального района, городского округа (городского округа с внутригородским делением) и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Законом субъекта РФ могут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен порядок их присвоения, а также порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы. Классные чины указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям для замещения должностей муниципальной службы (см., например, ст.8 Закона Московской области от 24 июля 2007 г. N 137/2007-ОЗ "О муниципальной службе в Московской области"; ст.5.1, 5.2 Закона Саратовской области от 2 августа 2007 г. N 157-ЗСО "О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области"; Закон Республики Крым от 29 мая 2014 г. N 6-ЗРК "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Республики Крым"; Закон Республики Адыгея от 25 февраля 2010 г. N 321 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов муниципальных служащих").

Комментарий к главе 7. Муниципальные правовые акты

Комментарий к статье 43. Система муниципальных правовых актов

1. Муниципальные правовые акты принимаются по вопросам, отнесенным к ведению муниципального образования. Комментируемая статья развивает положения ст.7 и устанавливает виды, иерархию и перечень субъектов принятия (издания) правовых актов муниципального образования. Понятие муниципального правового акта закреплено в ст.2 комментируемого Закона.

В ч.1 комментируемой статьи в обобщенном виде представлен перечень элементов, составляющих систему муниципальных правовых актов:

1) устав муниципального образования. Субъекты принятия устава определены в ст.35 и 44 комментируемого Закона;

2) правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан. О правотворческой инициативе граждан см. ст.26 Закона;

3) нормативные и иные (ненормативные, индивидуальные) правовые акты, принимаемые представительным органом муниципального образования;

4) правовые акты, издаваемые главой муниципального образования;

5) правовые акты, издаваемые главой местной администрации;

6) правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Таковыми в соответствии с комментируемым Законом могут быть, например, постановления и распоряжения контрольного органа, избирательной комиссии муниципального образования.

Отметим, что в данном перечне содержится непосредственное указание на принятие только представительным органом нормативных правовых актов, т.е. правовых актов, содержащих нормы права, носящих обязательный характер и действующих в отношении широкого круга субъектов. В действительности нормативные правовые акты принимаются (издаются) и другими органами и должностными лицами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией.

В нормах ч.3-7 комментируемой статьи детализировано, какие именно акты издают указанные в приведенном в ч.1 статьи перечне уполномоченные субъекты в пределах имеющейся у них компетенции.

2. Часть 2 комментируемой статьи признает актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов устав муниципального образования и решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан, оформленные в виде правовых актов. Высшая юридическая сила этих актов предполагает, что никакой иной муниципальный правовой акт не может противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме или сходе граждан.

Помимо высшей юридической силы, указанные акты обладают еще двумя юридическими свойствами:

а) прямое действие. Правовая норма, не имеющая отсылочного или бланкетного характера, должна применяться непосредственно;

б) применение на всей территории муниципального образования.

Вместе с тем при создании и принятии рассматриваемых правовых актов субъектам правотворчества необходимо помнить о том, что муниципальные правовые акты являются подзаконными и, согласно ч.4 ст.7 Закона, не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, комментируемому Закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

3. В нормах ч.3 комментируемой статьи детализировано, какие именно акты уполномочен принимать представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования принимает:

а) решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Это правовые акты, направленные непосредственно на решение вопросов местного значения, и в случаях, установленных законом, на осуществление переданных отдельных государственных полномочий. К таковым, например, относятся решения, утверждающие местный бюджет, планы и программы развития муниципального образования, положения о местном референдуме, муниципальных выборах, об организации территориального общественного самоуправления, о порядке управления собственностью муниципального образования, о муниципальном заказе, о муниципальной службе, правила застройки, торговли, землепользования;

б) решения об удалении главы муниципального образования в отставку. Данное положение обусловлено учреждением института удаления главы муниципального образования представительным органом муниципального образования (см. комментарий к ст.74.1 Закона). Выделение такого правового акта в качестве отдельного вида решений подчеркивает исключительный характер указанной меры;

в) решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. К таковым, прежде всего, относятся решения, утверждающие положение о представительном органе муниципального образования и регламент представительного органа муниципального образования;

г) решения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования.

Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено комментируемым Законом.

При этом если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, то голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений представительного органа муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.

4. В нормах ч.4 комментируемой статьи детализировано, какие именно акты уполномочен издавать глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования.

Глава муниципального образования издает:

1) либо постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования;

2) либо постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в ч.6 комментируемой статьи, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации.

Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения также по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с комментируемым Законом, другими федеральными законами.

5. Председатель представительного органа муниципального образования не наделен правом издавать правовые акты, направленные непосредственно на решение вопросов местного значения. В силу ч.5 комментируемой статьи его компетенция ограничивается изданием постановлений и распоряжений по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Также он подписывает решения представительного органа муниципального образования. Таковыми, например, могут быть правовые акты по вопросам, связанным с созывом, подготовкой и проведением заседаний представительного органа, координацией деятельности постоянных комиссий, организацией исполнения решений представительного органа, наймом и увольнением служащих представительного органа муниципального образования.

6. В нормах ч.6 комментируемой статьи детализировано, какие именно акты уполномочен издавать глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Глава местной администрации издает:

1) постановления местной администрации по вопросам местного значения;

2) постановления местной администрации по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;

3) распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Посредством издания постановлений глава администрации реализует свои исполнительно-распорядительные, административно-хозяйственные полномочия по управлению муниципальным образованием.

Распоряжениями являются правовые акты по вопросам организации работы местной администрации. Примерами таких актов могут служить распоряжения по вопросам о назначении и освобождении от должности заместителей главы администрации, начальников структурных подразделений, руководителей территориальных структурных подразделений, сотрудников администрации; о применении к вышеуказанным лицам меры поощрения, о привлечении их к дисциплинарной ответственности.

7. В силу ч.7 комментируемой статьи уставом муниципального образования могут быть предусмотрены иные должностные лица местного самоуправления, управомоченные на издание муниципальных правовых актов (например, председатель избирательной комиссии муниципального образования, руководитель контрольного органа муниципального образования). Такие должностные лица издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Вместе с тем в органах местного самоуправления присутствуют и другие должностные лица, которые могут напрямую не предусматриваться уставом муниципального образования. Это заместители главы администрации, руководители структурных подразделений администрации.

Указанные должностные лица издают в пределах своих собственных полномочий распоряжения и приказы. В данном случае эти правовые акты могут носить как нормативный, так и ненормативный, индивидуальный характер.

Комментарий к статье 43.1. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов

1. В силу ч.1 комментируемой статьи муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ.

Организация и ведение такого регистра осуществляются органами государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ (см., например, Закон Московской области от 5 декабря 2008 г. N 193/2008-ОЗ "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области", постановление Правительства Московской области от 23 августа 2013 г. N 640/35 "О порядке организации ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Московской области").

При этом на органы местного самоуправления такими законами субъектов РФ возложена обязанность направлять в уполномоченный орган субъекта РФ информацию по муниципальным правовым актам для включения ее в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ. В целях исполнения данного требования органы местного самоуправления издают соответствующие акты, предусматривающие механизм реализации этого требования (см., например, постановление администрации городского округа Орехово-Зуево МО от 12 марта 2018 г. N 292 "Об утверждении Положения о порядке сбора и представления сведений для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Московской области", постановление администрации городского округа Кашира МО от 29 января 2016 г. N 320-па "Об утверждении Положения о порядке направления администрацией городского округа Кашира сведений для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Московской области", постановление администрации городского округа Химки МО от 14 декабря 2015 г. N 1729 "Об утверждении Порядка согласования и представления сведений, подлежащих включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов Московской области", постановление главы Ступинского муниципального района МО от 2 октября 2014 г. N 100-пгр "Об утверждении Порядка формирования и предоставления необходимых сведений, подлежащих включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов Московской области").

2. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов объединяет соответствующие регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Принципами ведения регистра являются актуальность, общедоступность и достоверность сведений, содержащихся в регистре.

Регистр ведется в электронном виде на русском языке.

Регистры муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ подлежат постоянному хранению в составе регистра независимо от того, утратили ли эти акты силу.

В силу ч.3 комментируемой статьи ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством РФ.

3. Постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. N 657 "О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов" утверждено Положение о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов и установлено, что уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по ведению и методическому обеспечению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов является Министерство юстиции Российской Федерации.

Данным постановлением (см. п.3) высшим органам исполнительной власти субъектов РФ предписано обеспечивать актуализацию регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ, представляемых в Министерство юстиции Российской Федерации, не реже одного раза в 15 дней. Актуализация регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов РФ должна обеспечивать пополнение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов не позднее 60 дней со дня принятия (издания) муниципальных нормативных правовых актов.

Доступ к текстам муниципальных нормативных правовых актов, содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов, обеспечивается через портал Министерства юстиции Российской Федерации "Нормативные правовые акты в Российской Федерации" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (URL: http://pravo-minjust.ru, http://право-минюст.рф).

Порядок предоставления сведений, содержащихся в регистре, определяется Министерством юстиции Российской Федерации по согласованию с Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (см. приказ Минюста России от 22 декабря 2008 г. N 300 "Об утверждении Порядка предоставления сведений, содержащихся в федеральном регистре муниципальных нормативных правовых актов"). Также Минюстом России разработана Методика ведения федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов (см. приказ Минюста РФ от 19 декабря 2008 г. N 298 "Об организации работы по ведению федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов").

Комментарий к статье 44. Устав муниципального образования

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает перечень вопросов, закрепление которых в уставе муниципального образования является обязательным. Отсутствие одного из перечисленных положений может в соответствии с ч.6 комментируемой статьи явиться основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования.

В рассматриваемый перечень включены наиболее важные вопросы формирования и функционирования системы местного самоуправления, большинство из которых касаются организации и деятельности органов местного самоуправления.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет возможность регулирования уставом муниципального образования иных вопросов организации местного самоуправления в соответствии с федеральными и региональными законами. Такая возможность может толковаться двояко. С одной стороны, в законодательных актах может содержаться требование о необходимости закрепления в уставе муниципального образования дополнительных вопросов. С другой стороны, иные, не предусмотренные положениями комментируемой статьи вопросы, закрепляемые в уставе местным сообществом самостоятельно, не должны противоречить федеральным законам и законам субъектов РФ.

3. Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, - населением непосредственно на сходе граждан.

4. Закрепленные ч.4 комментируемой статьи положения представляют собой определенные гарантии участия жителей муниципального образования в формировании устава.

Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта РФ в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами.

5. Часть 5 комментируемой статьи определяет норму голосования для принятия устава муниципального образования и муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений. Юридическое значение устава обуславливает необходимость принятия этих актов квалифицированным большинством голосов (2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования). При этом если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, то голос главы муниципального образования учитывается при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.

6. Часть 6 комментируемой статьи предусматривает обязательную государственную регистрацию устава муниципального образования, которая предполагает обязательную юридическую экспертизу данного документа. При этом государственная регистрация устава носит не только и не столько учредительный характер, сколько характер контроля со стороны государства за соответствием норм устава Конституции РФ, действующим федеральным и региональным законам. Государственная регистрация придает уставу муниципального образования официальный статус, обеспечивает меры его правовой защиты, призвана не допустить сужения объема прав граждан на территории муниципального образования.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в порядке, установленном федеральным законом.

В настоящее время порядок регистрации уставов муниципальных образований регулируется Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований". Государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, а осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований (регистрирующие органы).

В соответствии с Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы осуществляет Министерство юстиции РФ (см. приказ Минюста России от 1 февраля 2017 г. N 9 "Об утверждении Методических рекомендаций по проведению территориальными органами Минюста России государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований").

В соответствии с комментируемой статьей основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:

1) противоречие устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ;

2) нарушение установленного комментируемым Законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав;

3) наличие в уставе, муниципальном правовом акте о внесении изменений и дополнений в устав коррупциогенных факторов.

Обратим внимание, что согласно ч.7 ст.4 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований", если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования и (или) о наличии в уставе муниципального образования коррупциогенных факторов, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования. При этом принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении (ч.8 ст.4 указанного закона).

7. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" содержит положения, аналогичные закрепленным в ч.7 комментируемой статьи. Граждане и органы местного самоуправления вправе обжаловать отказ в государственной регистрации устава, муниципального правового акта о внесении в него изменений и дополнений, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации указанных актов. Обжаловать такой отказ можно в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, а также в судебном порядке (см. гл.22 КАС РФ).

8. Часть 8 комментируемой статьи устанавливает, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении в него изменений и дополнений вступают в силу лишь после их официального опубликования (обнародования), следующего за их государственной регистрацией.

Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, разграничение полномочий между органами местного самоуправления (за исключением случаев приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральными законами, а также изменения полномочий, срока полномочий, порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении указанных изменений и дополнений в устав муниципального образования, а в случае формирования представительного органа муниципального района, городского округа с внутригородским делением в соответствии с п.1 ч.4 и п.1 ч.5 ст.35 Закона - после истечения срока полномочий главы муниципального образования, подписавшего муниципальный правовой акт о внесении указанных изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и предусматривающие создание контрольно-счетного органа муниципального образования, вступают в силу в установленном порядке.

9. Положениями ч.8.1 комментируемой статьи детализированы некоторые аспекты оформления изменений и дополнений, вносимых в устав.

В частности, закреплено, что изменения и дополнения в устав муниципального образования вносятся муниципальным правовым актом, который может оформляться:

1) решением представительного органа (схода граждан) муниципального образования, подписанным его председателем и главой муниципального образования либо единолично главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа (схода граждан) муниципального образования (см., например, решение Совета депутатов муниципального образования "Городское поселение Богородское" МО от 15 февраля 2019 г. N 26/3 "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования городское поселение Богородское Сергиево-Посадского муниципального района Московской области", решение Первомайского районного совета Республики Крым от 28 февраля 2019 г. N 872 "О внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования Первомайский район Республики Крым");

2) отдельным нормативным правовым актом, принятым представительным органом (сходом граждан) и подписанным главой муниципального образования. В этом случае на данном правовом акте проставляются реквизиты решения представительного органа (схода граждан) о его принятии. Включение в такое решение представительного органа (схода граждан) переходных положений и (или) норм о вступлении в силу изменений и дополнений, вносимых в устав муниципального образования, не допускается.

10. Если речь идет о приведении устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта РФ, то согласно ч.9 коммутируемой статьи оно осуществляется в установленный этими законодательными актами срок.

В том случае, если федеральным законом, законом субъекта РФ указанный срок не будет установлен, то срок приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта РФ должен определяться с учетом даты вступления в силу соответствующего федерального закона, закона субъекта РФ, необходимости официального опубликования (обнародования) и обсуждения на публичных слушаниях проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, учета предложений граждан по нему, периодичности заседаний представительного органа муниципального образования, сроков государственной регистрации и официального опубликования (обнародования) такого муниципального правового акта. В любом случае такой срок, как правило, не должен превышать шести месяцев (см. апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 23 января 2019 г. N 53-АПГ18-31, Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 24 декабря 2018 г. N 33-АПГ18-29, Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 22 августа 2018 г. N 59-АПГ18-8).

11. В силу ч.10 комментируемой статьи изложение устава муниципального образования в новой редакции муниципальным правовым актом о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не допускается. В этом случае принимается новый устав муниципального образования, а ранее действующий устав муниципального образования и муниципальные правовые акты о внесении в него изменений и дополнений признаются утратившими силу со дня вступления в силу нового устава муниципального образования (см. апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 6 февраля 2019 г. N 75-АПГ18-12).

Комментарий к статье 45. Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан

1. Решение вопросов местного значения непосредственно гражданами муниципального образования осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, выраженного на местном референдуме (сходе граждан) (см. подробнее комментарий к ст.25 Закона).

2. Если на местный референдум или в повестку дня схода граждан не выносится вопрос об утверждении уже подготовленного муниципального правового акта, то, как правило, решение, принятое путем прямого волеизъявления, требует принятия представительным органом или издания главой администрации дополнительного муниципального правового акта, детализирующего принятое решение или устанавливающего положения, необходимые для его реализации.

В таком случае орган или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) данного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу принятого решения определить срок подготовки и (или) принятия этого акта, не превышающий три месяца.

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает возможность применения мер юридической ответственности за нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого на местном референдуме или сходе граждан.

Отзыву выборного должностного лица местного самоуправления посвящен комментарий к ст.24 и 71 Закона.

Под увольнением главы местной администрации в комментируемой статье, вероятно, понимается досрочное прекращение его полномочий путем расторжения контракта, которое рассматривается в комментарии к ст.37 Закона.

Что касается досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления, то по отношению к представительному органу муниципального образования комментируемый Закон не предусматривает применения данной меры ответственности по рассматриваемому основанию (см. комментарий к ст.35, 73 Закона).

Комментарий к статье 45.1. Содержание правил благоустройства территории муниципального образования

1. Федеральный закон от 29 декабря 2017 г. N 463-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", дополнивший комментируемый Закон отдельными нормами, посвященными благоустройству территории муниципального образования, был принят в рамках реализации приоритетного проекта "Формирование комфортной городской среды", утв. на заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 21 ноября 2016 г. N 10, разработанного в соответствии с действовавшей на тот момент государственной программой Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации" (утв. постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 323).

Данное постановление утратило силу с 1 января 2018 г. в связи с утверждением новой государственной программы (см. постановление Правительства РФ от 30 декабря 2017 г. N 1710).

Здесь стоит уточнить, что с 1 января 2018 г. действует государственная программа Российской Федерации "Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации", утв. постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2017 г. N 1710, в рамках которой предусмотрена подпрограмма 2 "Создание условий для обеспечения качественными услугами жилищно-коммунального хозяйства граждан России", направленная на реализацию таких проектов, как:

1) федеральный проект "Формирование комфортной городской среды". Целевое назначение данного проекта - кардинальное повышение комфортности городской среды, повышение индекса качества городской среды на 30% по сравнению с 2018 годом, сокращение в соответствии с этим индексом количества городов с неблагоприятной средой в 2 раза по сравнению с уровнем 2018 года, создание механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды, увеличение доли граждан, принимающих участие в решении вопросов развития городской среды, до 30% 2018-2024 гг.;

См. паспорт федерального проекта "Формирование комфортной городской среды" (утв. протоколом заседания проектного комитета по национальному проекту "Жилье и городская среда" от 21 декабря 2018 г. N 3).

2) приоритетный проект "Формирование комфортной городской среды", целевым назначением которого обозначено создание условий для системного повышения качества и комфорта городской среды на всей территории Российской Федерации путем реализации ежегодно (в период с 2017 по 2020 годы) комплекса первоочередных мероприятий по благоустройству в субъектах РФ, в том числе реализации к 2020 году 400 комплексных проектов по благоустройству.

См. паспорт приоритетного проекта "Формирование комфортной городской среды" (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 21 ноября 2016 г. N 10) (с изменениями, внесенными Протоколом заседания президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 18 апреля 2017 г. N 5).

Внесенные Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. N 463-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" изменения, по сути, не являются новеллами, поскольку и до принятия указанного закона органы местного самоуправления были наделены полномочиями по благоустройству территории соответствующего муниципального образования. В частности, органы местного самоуправления обеспечивали благоустройство территории муниципального образования посредством реализации в рамках принятых ими правил благоустройства комплекса мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории соответствующего муниципального образования. При этом ответственность за нарушение правил благоустройства устанавливалась субъектами РФ.

Вместе с тем, как показала практика, существующие программы благоустройства носили точечный, несистемный характер, зачастую не имели критериев оценки эффективности и даже минимальных параметров необходимых работ. Так, мероприятия в части повышения показателей доступности среды для маломобильных групп населения, как правило, были направлены на обеспечение доступности лишь отдельных объектов.

Кроме того, отдельные положения правил благоустройства и положения региональных законов об административных правонарушениях признавались судами недействующими на основании вторжения в компетенцию федерального законодательства, поскольку относились к сфере регулирования охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического благополучия населения, и за их нарушение не могла быть установлена дополнительная ответственность. Особенно заявила о себе проблема признания несоответствующими действующему законодательству норм правил благоустройства, предусматривающих запрет на парковку, хранение и передвижение транспортных средств на газонах, в связи с тем, что согласно ст.61 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" газоны включались в зеленый фонд городских и сельских поселений, и вопросы повреждения газона, включая парковку на нем транспортных средств, относились к области охраны окружающей среды. При этом ответственность за парковку, хранение и передвижение транспортных средств на газонах не была установлена федеральным законодательством (см., например, апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 февраля 2017 г. N 14-АПГ16-23, апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 февраля 2017 г. N 2-АПГ16-26, апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 ноября 2016 г. N 67-АПГ16-10, апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 ноября 2016 г. N 37-АПГ16-6, апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 апреля 2016 г. N 74-АПГ16-2, апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 апреля 2016 г. N 57-АПГ16-1, определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 октября 2012 г. N 46-АПГ12-14 и др.).

О частичной отмене решения Воронежского областного суда от 28 сентября 2016 г. и признании частично недействующим пункта 8.17 Правил благоустройства территорий городского округа город Воронеж, утвержденных решением Воронежской городской Думы от 19 июня 2008 г. N 190-II.

Об оставлении без изменения решения Вологодского областного суда от 22 сентября 2016 г., которым удовлетворено административное исковое заявление о признании недействующим п.2.2.6 Правил благоустройства территории г.Череповца, утвержденных решением Череповецкой городской Думы от 27 апреля 2016 г. N 81.

Об оставлении без изменения решения Новосибирского областного суда от 22 июля 2016, которым было удовлетворено административное исковое заявление о признании недействующим абзаца девятого пункта 6.7 Правил благоустройства территории города Новосибирска, утвержденных решением Совета депутатов города Новосибирска от 27 июня 2012 г. N 640.

Об оставлении без изменения решения Орловского областного суда от 19 июля 2016 г., которым был признан недействующим подпункт 3.18.4 Правил благоустройства и санитарного содержания территории муниципального образования "Город Орел", утвержденных решением Орловского городского Совета народных депутатов от 30 июня 2011 г. N 5/0073-ГС, в части.

Об оставлении без изменения решения Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 28 января 2016 г., которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующими отдельных положений пункта 2.2.87.7.4 Правил благоустройства городского округа "Город Якутск", принятых решением Якутской городской Думы от 16 июня 2011 г. N РЯГД-35-10.

Об отмене решения Белгородского областного суда от 14 января 2016 г., и удовлетворении заявления о признании недействующим п.5 п.9 гл.3 в ч. слов "и автотранспорта" Правил благоустройства территории городского округа "Город Белгород", утвержденных решением Совета депутатов г.Белгорода от 30 апреля 2013 г. N 720.

Об оставлении без изменения решения Самарского областного суда от 10 июля 2012 г., которым частично удовлетворено заявление о признании недействующими отдельных положений Закона Самарской области от 1 ноября 2007 г. N 115-ГД "Об административных правонарушениях на территории Самарской области".

Современные тренды, такие, как смена технологического уклада, эффективное использование всех видов ресурсов (электричество, газ, вода, тепло, пространство, время), активное внедрение информационных технологий ведут к необходимости качественной перестройки городской среды. Современный горожанин воспринимает всю территорию города как единое пространство и ожидает от него безопасности, комфорта, функциональности и эстетики. Рационально выстроенная городская среда позволяет снизить социальную напряженность, на освещенных людных улицах ниже уровень преступности, при наличии безопасных и современных спортивных площадок увеличивается доля населения, регулярно занимающегося спортом, снижается уровень заболеваемости. В комфортных, современных и безопасных районах городов формируются творческие и интеллектуальные кластеры, создаются новые точки притяжения талантливых людей, растет востребованность недвижимости, за счет повышения спроса на бытовые услуги создаются новые рабочие места. Сегодня горожанину важно, как обеспечено освещение улиц, обустроены тротуары и общественные пространства, его интересует качество уборки улиц, своевременная и безопасная утилизация коммунальных отходов.

Таким образом, назрела объективная необходимость кардинального повышения комфортности городской среды, повышение индекса качества городской среды, сокращение в соответствии с этим индексом количества городов с неблагоприятной средой, а также создание механизма прямого участия граждан в формировании комфортной городской среды, увеличение доли граждан, принимающих участие в решении вопросов развития городской среды.

В рамках реализации приоритетного проекта "Формирование комфортной городской среды", утв. на заседании президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 21 ноября 2016 г. N 10, предусмотрено:

1) в период с 2017 по 2020 гг. муниципальными образованиями (с численностью 1000 и более человек) должны быть приняты (актуализированы действующие) новые современные правила благоустройства, соответствующие федеральным методическим рекомендациям, в том числе предусматривающим формирование муниципальных программ формирования современной городской среды (далее - программы благоустройства) с учетом мнения граждан, территориального общественного самоуправления, реализацию механизма поддержки мероприятий по благоустройству, инициированных гражданами, финансового и (или) трудового участия граждан и организаций в реализации указанных мероприятий, инструменты общественного контроля за реализацией мероприятий и др.;

2) в период с 2017 по 2020 гг. в рамках исполнения региональных и муниципальных программ (сформированных на уровне населенных пунктов с численностью населения 1000 и более человек) по благоустройству, финансируемых в том числе за счет средств федеральной субсидии на благоустройство, на территории субъектов РФ должны быть реализованы мероприятия по формированию комфортной городской среды, в том числе мероприятия по благоустройству дворовых территорий и мероприятия по благоустройству наиболее посещаемых муниципальных территорий общего пользования населенного пункта;

3) разработана и внедрена система оценки качества городской среды, в результате применения которой будет обеспечена возможность формирования индекса качества городской среды по следующим основным параметрам:

наличие правил благоустройства, соответствующих федеральным методическим рекомендациям;

наличие региональных (муниципальных) программ благоустройства;

наличие инструментов общественного контроля и участия горожан в развитии муниципалитета;

благоустройство городской инфраструктуры, дворовых территорий, объектов для маломобильных групп населения и иных объектов;

вовлеченность граждан в реализацию проектов по благоустройству;

наличие инфраструктуры спорта и отдыха;

наличие идентичности города;

благоустройство "знаковых городских объектов", популярных зон торговли;

событийное наполнение создаваемых пространств;

наличие реализованных проектов по благоустройству, включенных в Федеральный реестр лучших реализованных практик (проектов) по благоустройству;

отбор и реализация проектов, инициированных гражданами, и иные мероприятия.

Оценка должна производиться с обязательным участием граждан, экспертов, по ее результатам муниципалитету будет присваиваться индекс качества городской среды и осуществляться ранжирование по рейтингу благоустроенности, который будет публичен и доступен для всех заинтересованных лиц и будет призван стимулировать органы власти и самих граждан либо к улучшению состояния городской среды либо к ее поддержанию, если текущий рейтинг благоустроенности будет достаточным. На базе отранжированных муниципалитетов будет осуществлено ранжирование субъектов РФ;

4) в период с 2017 по 2020 гг., в том числе, по итогам проведения Минстроем России ежегодного конкурса лучших практик по реализации проектов по благоустройству, должен быть сформирован Федеральный реестр лучших реализованных практик (проектов) по благоустройству в составе не менее 400 фактически реализованных проектов по благоустройству, в том числе ежегодно по 100 проектов по благоустройству.

Для целей реализации указанных норм во внимание рекомендуем принимать документы, изданные уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, в том числе содержащие разъяснения по вопросам реализации мероприятий приоритетного проекта "Формирование комфортной городской среды", например:

приказ Минстроя России от 6 апреля 2017 г. N 691/пр "Об утверждении методических рекомендаций по подготовке государственных программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ формирования современной городской среды в рамках реализации приоритетного проекта "Формирование комфортной городской среды" на 2018-2022 годы";

письмо Минфина России от 4 декабря 2018 г. N 06-05-59/87759 "О предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию мероприятий по формированию комфортной городской среды, а также субсидий на обустройство мест массового отдыха населения (городских парков)";

письмо Минфина России от 14 сентября 2018 г. N 06-05-59/66203 "О предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию мероприятий по формированию комфортной городской среды";

письмо Минфина России от 12 сентября 2018 г. N 06-05-59/65411 "О предоставлении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию мероприятий по формированию комфортной городской среды";

письмо Минстроя России от 16 декабря 2017 г. N 47268-АЧ/06 "Об отдельных вопросах, возникающих в ходе реализации мероприятий приоритетного проекта "Формирование комфортной городской среды";

письмо Минфина России от 31 марта 2017 г. N 06-05-59/19170 "О предоставлении и расходовании субсидий из федерального бюджета бюджетами субъектов РФ на поддержку государственных программ субъектов РФ и муниципальных программ формирования комфортной городской среды в рамках реализации приоритетного проекта "Формирование комфортной городской среды";

письмо Минстроя России от 7 июня 2017 г. N 20044-АЧ/06 "Об отдельных вопросах по реализации мероприятий приоритетного проекта "Формирование комфортной городской среды" и др.

Также стоит учесть, что Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на своем официальный сайте в разделе "Вопрос-ответ" даны разъяснения по некоторым вопросам, связанным с применением норм комментируемой статьи.

См. URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/folder/16665809.

2. Итак, исходя из комплексного анализа норм комментируемого Закона и ГрК РФ, с учетом норм Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", благоустройство территорий муниципальных образований осуществляется в рамках градостроительной деятельности и его целями являются обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территорий, содержание территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов (в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий).

Утверждение правил благоустройства территории муниципального образования отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, см., например:

решение Курганской городской Думы от 27 марта 2019 г. N 52 "Об утверждении Правил благоустройства территории города Кургана";

решение Думы города-курорта Кисловодска Ставропольского края от 27 февраля 2019 г. N 10-519 "Об утверждении "Правил благоустройства территории городского округа города-курорта Кисловодска";

решение Норильского городского Совета депутатов Красноярского края от 19 февраля 2019 г. N 11/5-247 "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования город Норильск";

решение Саратовской городской Думы от 25 декабря 2018 г. N 45-326 "О Правилах благоустройства территории муниципального образования "Город Саратов";

решение Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 24 декабря 2018 г. N 188 "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Астрахань" и др.

Принципиально важным моментом является то, что в силу ч.5 ст.8 Закона по проектам правил благоустройства территорий проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, порядок организации и проведения которых определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования с учетом положений законодательства о градостроительной деятельности.

Здесь в качестве примера укажем на:

решение Пермской городской Думы от 26 марта 2019 г. N 57 "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний по обсуждению проекта правил благоустройства территории города Перми";

решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 21 декабря 2018 г. N 606 "О принятии Положения об организации и проведении общественных обсуждений по проектам правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону";

постановление Администрации местного самоуправления Моздокского городского поселения Моздокского района от 29 ноября 2018 г. N 1614 "Об утверждении Порядка общественного обсуждения Правил благоустройства территории муниципального образования Моздокское городское поселение";

решение Городской Думы г.Нижнего Новгорода от 22 августа 2018 г. N 185 "О Положении об организации и проведении публичных слушаний по проекту правил благоустройства территории муниципального образования город Нижний Новгород, проектам, предусматривающим внесение изменений в правила благоустройства территории муниципального образования город Нижний Новгород" и др.

Рассмотрим далее в рамках норм комментируемой статьи общие аспекты проведения публичных слушаний по обсуждению проекта правил благоустройства территории муниципального образования на примере Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний по обсуждению проекта правил благоустройства территории города Перми, утв. решением Пермской городской Думы от 26 марта 2019 г. N 57, которое регулирует вопросы организации и проведения публичных слушаний по обсуждению проекта правил благоустройства территории города Перми, а также проекта, предусматривающего внесение в них изменений (далее по тексту - Проект).

Организация проведения публичных слушаний осуществляется организационным комитетом, создаваемым и действующим в порядке, аналогичном порядку, установленному Положением о публичных слушаниях в городе Перми, утвержденным решением Думы от 22 февраля 2005 г. N 32, с учетом особенностей, предусмотренных Положением о порядке организации и проведения публичных слушаний по обсуждению проекта правил благоустройства территории города Перми.

Участниками публичных слушаний по Проекту являются граждане, постоянно проживающие на территории города Перми, правообладатели находящихся в границах города Перми земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, а также правообладатели помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства.

Участники публичных слушаний в целях идентификации представляют сведения о себе (фамилию, имя, отчество (при наличии), дату рождения, адрес места жительства (регистрации) - для физических лиц; наименование, основной государственный регистрационный номер, место нахождения и адрес - для юридических лиц) с приложением документов, подтверждающих такие сведения.

Участники публичных слушаний, являющиеся правообладателями соответствующих земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства и (или) помещений, являющихся частью указанных объектов капитального строительства, также представляют сведения соответственно о таких земельных участках, объектах капитального строительства, помещениях, являющихся частью указанных объектов капитального строительства, из Единого государственного реестра недвижимости и иные документы, устанавливающие или удостоверяющие их права на такие земельные участки, объекты капитального строительства, помещения, являющиеся частью указанных объектов капитального строительства.

Обработка персональных данных участников публичных слушаний осуществляется с учетом требований, установленных Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных".

Срок проведения публичных слушаний по Проекту указывается в правовом акте о назначении публичных слушаний и составляет не менее одного месяца и не более трех месяцев со дня опубликования оповещения о начале публичных слушаний до дня опубликования заключения о результатах публичных слушаний.

Инициаторами проведения публичных слушаний по обсуждению Проекта могут быть:

1) население города Перми;

2) Пермская городская Дума (далее - Дума);

3) Глава города Перми.

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения города Перми и Думы, назначаются решением Думы, по инициативе Главы города Перми - правовым актом Главы города Перми (далее - Решение о назначении публичных слушаний).

Решение о назначении публичных слушаний:

не позднее чем за 7 дней до дня размещения на официальном сайте Проекта, подлежащего обсуждению на публичных слушаниях, подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте;

распространяется на информационных стендах, оборудованных около зданий территориальных органов администрации города Перми, и иными способами, обеспечивающими доступ участников публичных слушаний к указанной информации. Информационные стенды размещаются в течение всего срока проведения публичных слушаний. Информация, расположенная на информационных стендах, не должна содержать исправлений, дописок и должна поддаваться прочтению.

Опубликование Решения о назначении публичных слушаний в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, является оповещением о начале публичных слушаний.

Непосредственно процедура проведения публичных слушаний Проекта состоит из следующих этапов:

1) оповещение о начале публичных слушаний;

2) размещение Проекта, подлежащего обсуждению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте муниципального образования город Пермь в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и открытие экспозиции такого Проекта;

3) проведение экспозиции Проекта, подлежащего обсуждению на публичных слушаниях;

4) проведение собрания участников публичных слушаний;

5) подготовка и оформление протокола публичных слушаний;

6) подготовка и опубликование заключения о результатах публичных слушаний.

На основании протокола публичных слушаний в срок не более 5 рабочих дней со дня составления протокола публичных слушаний организатор публичных слушаний осуществляет подготовку заключения о результатах публичных слушаний.

В заключении о результатах публичных слушаний должны быть указаны:

дата оформления заключения о результатах публичных слушаний;

наименование Проекта, обсуждаемого на публичных слушаниях, сведения о количестве участников публичных слушаний, которые приняли участие в публичных слушаниях;

реквизиты протокола публичных слушаний, на основании которого подготовлено заключение о результатах публичных слушаний;

содержание внесенных предложений и замечаний участников публичных слушаний с разделением на предложения и замечания граждан, являющихся участниками публичных слушаний и постоянно проживающих на территории, в пределах которой проводятся публичные слушания, и предложения и замечания иных участников публичных слушаний. В случае внесения несколькими участниками публичных слушаний одинаковых предложений и замечаний допускается обобщение таких предложений и замечаний;

обоснованные рекомендации организатора публичных слушаний о целесообразности или нецелесообразности учета внесенных участниками публичных слушаний предложений и замечаний и выводы по результатам публичных слушаний.

В заключении организатором публичных слушаний подтверждается факт соблюдения/несоблюдения процедуры проведения публичных слушаний.

Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте.

Организатор публичных слушаний осуществляет подготовку доработанной редакции Проекта правового акта (в случае поступления от участников публичных слушаний предложений, по которым организатором публичных слушаний принято решение об их принятии).

В течение 3 рабочих дней после размещения заключения о результатах публичных слушаний на официальном сайте протокол публичных слушаний, заключение о результатах публичных слушаний, а также доработанная редакция Проекта правового акта (в случае, если такая редакция подлежит подготовке), пояснительная записка к Проекту, финансово-экономическое обоснование к Проекту направляются в орган или должностному лицу, назначивший(ему) публичные слушания.

Публичные слушания считаются состоявшимися в случаях, когда выполнены требования Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний по обсуждению проекта правил благоустройства территории города Перми в части соблюдения сроков и этапов процедуры проведения публичных слушаний.

Организация публичных слушаний осуществляется за счет средств бюджета города Перми.

Так, например, распоряжением мэра города Горно-Алтайска от 4 марта 2019 г. N 12-р "Об объявлении общественных обсуждений по внесению изменений в Правила благоустройства территории муниципального образования "Город Горно-Алтайск" было назначено проведение общественных обсуждений с 5 марта 2019 г. по 5 апреля 2019 г. по проекту решения о внесении изменений в Правила благоустройства территории муниципального образования "Город Горно-Алтайск" (утв. решением Горно-Алтайского городского Совета депутатов от 20 июня 2017 г. N 38-6).

Указанным распоряжением мэра города Горно-Алтайска от 4 марта 2019 г. N 12-р были утверждены порядок и сроки проведения общественных обсуждений по проекту решения, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях (согласно приложению N 1 к настоящему распоряжению), а также утверждены порядок, срок и форма внесения участниками общественных обсуждений предложений и замечаний, касающихся проекта решения, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях (согласно приложению N 2 к настоящему распоряжению).

На муниципальное утверждение "Управление жилищно-коммунального и дорожного хозяйства администрации города Горно-Алтайска" в рамках распоряжения мэра города Горно-Алтайска от 4 марта 2019 г. N 12-р были возложены следующие обязанности:

а) организовать оповещение о начале общественных обсуждений;

б) разместить проект, который подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях и информационные материалы к нему (при наличии) на портале: URL: http://gornoaltaysk.ru/ и открыть экспозицию такого проекта;

в) организовать проведение экспозиции проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях;

г) подготовить и оформить протокол общественных обсуждений;

д) подготовить и опубликовать заключение о результатах общественных обсуждений.

Отделу информационной политики и связей с общественностью Администрации города Горно-Алтайска было предписано в течение семь дней со дня подписания указанного распоряжения опубликовать его в газете "Вестник Горно-Алтайска" и на официальном портале муниципального образования "Город Горно-Алтайск" в сети "Интернет" (URL: http://gornoaltaysk.ru/).

См. URL: http://gornoaltaysk.ru/upload/iblock/c0f/c0f51ab6c105e3d23d4cf1d5ef651f53.docx.

3. В ч.2 комментируемой статьи закреплен перечень вопросов, которые могут быть включены в правила благоустройства территории муниципального образования.

Свою детализацию этот перечень получает в соответствующих правилах благоустройства (см. например, Правила благоустройства территории города Кургана, утв. решением Курганской городской Думы от 27 марта 2019 г. N 52, Правила благоустройства территории Наро-Фоминского городского округа, утв. решением Совета депутатов Наро-Фоминского городского округа МО от 2 апреля 2019 г. N 11/33 и др.). При этом во внимание принимаются также положения законов субъектов РФ о благоустройстве, иных законов, о которых сказано в ч.3 комментируемой статьи.

Разумеется, чем меньше территория муниципального образования, тем меньший перечень мероприятий по благоустройству включается в соответствующие правила.

Так, например, Правила благоустройства и содержания территорий муниципального образования городское поселение "Город Людиново", утв. решением городской Думы городского поселения "Г.Людиново" от 5 февраля 2019 г. N 07-р, охватывают лишь общую регламентацию вопросов, входящих в состав указанных правил. При этом сами правила не имеют разбивки на главы, информация в них отражена последовательно в "сквозном" порядке по пунктам.

В свою очередь, Правилами благоустройства территории Шебекинского городского округа Белгородской области, утв. решением Совета депутатов Шебекинского городского округа от 26 декабря 2018 г. N 120, предусмотрена весьма детальная регламентация как требований к благоустройству на территорию указанного округа, так и других связанных с этим аспектов. Так, помимо общих вводных (раздел I) и заключительных положений (раздел V), указанные Правила включают раздел II "Требования к благоустройству", раздел III "Общественное участие и контроль в сфере благоустройства", раздел IV "Архитектурно-художественное регулирование внешнего облика элементов благоустройства", а также имеют в своем составе соответствующие Приложения. При этом раздел II "Требования к благоустройству" состоит из следующих глав, в рамках которых, исходя из их наименования, конкретизируются соответствующие требования:

Глава 1. Общие требования к благоустройству территорий общего пользования муниципальных образований и порядку пользования такими территориями;

Глава 2. Внешний вид фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений, а также требования к ограждениям и порядок их содержания;

Глава 3. Проектирование, размещение, содержание и восстановление элементов благоустройства;

Глава 4. Организация освещения территории Шебекинского городского округа, включая архитектурную подсветку зданий, строений, сооружений;

Глава 5. Организация озеленения территории Шебекинского городского округа, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями;

Глава 6. Размещение информации на территории муниципальных образований, в том числе установка указателей, с наименованием улиц и номерами домов, вывесок;

Глава 7. Размещение и содержание детских, спортивных площадок, площадок для отдыха и досуга, площадок для выгула и дрессировки животных;

Глава 8. Организация пешеходных коммуникаций, в том числе тротуаров, аллей, дорожек, тропинок;

Глава 9. Обустройство территории Шебекинского городского округа в целях обеспечения беспрепятственного передвижения по указанным территориям инвалидов и других маломобильных групп населения;

Глава 10. Уборка территории Шебекинского городского округа, в том числе в зимний период;

Глава 11. Организация стоков ливневых вод;

Глава 12. Требования к благоустройству при проведении земляных работ;

Глава 13. Участие, в том числе финансовое, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий;

Глава 14. Праздничное оформление территории Шебекинского городского округа;

Глава 15. Требования к благоустройству строительных площадок;

Глава 16. Требования к благоустройству надземных частей подземно-надземных и надземных инженерных коммуникаций и линий связи.

В ряде случаев некоторые требования детализируются посредством издания отдельных нормативных актов, затрагивающих те или иные вопросы благоустройства территории муниципального образования, см., например, постановление Администрации муниципального образования "Город Архангельск" от 30 марта 2018 г. N 392 "Об утверждении Порядка финансового участия заинтересованных лиц в реализации мероприятий по благоустройству дворовых территорий многоквартирных домов муниципального образования "Город Архангельск", постановление администрации Волгограда от 13 апреля 2018 г. N 447 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на финансовое обеспечение (возмещение) затрат, связанных с реализацией мероприятий по благоустройству дворовых территорий многоквартирных домов городского округа город-герой Волгоград", постановление администрации муниципального образования городского округа "Воркута" от 12 марта 2019 г. N 421 "Об утверждении порядка осуществления контроля за соблюдением Правил благоустройства территории муниципального образования городского округа "Воркута", решение Думы города Костромы от 29 ноября 2018 г. N 203 "Об утверждении Порядка организации и осуществления муниципального контроля за соблюдением Правил благоустройства территории города Костромы", постановление администрации городского округа "Город Чита" от 14 февраля 2019 г. N 91 "Об утверждении административного регламента по исполнению муниципальной функции "Осуществление муниципального контроля за соблюдением требований Правил благоустройства территории городского округа "Город Чита", Решение Грозненской городской Думы от 28 декабря 2018 г. N 103 "Об утверждении Порядка проведения земляных работ на территории города Грозного", постановление администрации города Кирова от 16 января 2019 г. N 39-п "О благоустройстве парков, скверов и озелененных территорий, а также мест массового отдыха, мемориальных зон и территорий, прилегающих к скульптурным композициям, расположенных на территории муниципального образования "Город Киров" и др.

Таким образом, во всех случаях (т.е. вне зависимости от площади территории муниципального образования, численности его населения и прочих аспектов) правила благоустройства территории выступают в качестве "базового" муниципального правового акта, устанавливающего с учетом местных особенностей основные требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

4. В ч.3 комментируемой статьи содержится уточнение, в силу которого обозначенный в ч.2 статьи перечень вопросов, которые могут быть урегулированы правилами благоустройства территории муниципального образования, не является исчерпывающим.

Законом субъекта РФ могут быть предусмотрены иные вопросы, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования, исходя из природно-климатических, географических, социально-экономических и иных особенностей отдельных муниципальных образований.

Так, например, Областной закон Ленинградской области от 25 декабря 2018 г. N 132-оз "О регулировании отдельных вопросов правилами благоустройства территорий муниципальных образований Ленинградской области и о внесении изменения в статью 4.10 областного закона "Об административных правонарушениях" в ст.2 закрепил, что помимо вопросов, перечисленных в ч.2 ст.45.1 комментируемого Закона, правилами благоустройства территорий муниципальных образований Ленинградской области могут регулироваться вопросы удаления борщевика Сосновского на землях населенных пунктов. Одновременно этим же законом была установлена административная ответственность за нарушение требований по скашиванию и уборке дикорастущей травы, корчеванию и удалению дикорастущего кустарника, удалению борщевика Сосновского.

Согласна ст.2 Закона ХМАО - Югры от 22 декабря 2018 г. N 116-оз "Об отдельных вопросах, регулируемых правилами благоустройства территорий муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, и о порядке определения границ прилегающих территорий" Правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы, установленные ст.45.1 комментируемого Закона, а также следующие вопросы:

1) оформление витрин зданий, фасадов многоквартирных домов;

2) оформление внешнего облика летних кафе, передвижных точек общественного питания, зон активного отдыха.

Закон Брянской области от 24 декабря 2018 г. N 119-З "Об отдельных вопросах, регулируемых правилами благоустройства территории муниципального образования" в ст.2 установил, что, исходя из природно-климатических, географических, социально-экономических и иных особенностей отдельных муниципальных образований в Брянской области, помимо вопросов, перечисленных в ст.45.1 комментируемого Закона, правилами благоустройства территории муниципального образования могут регулироваться вопросы:

1) дополнительных требований к местам сбора твердых коммунальных отходов;

2) размещения разукомплектованных (неисправных) транспортных средств на территориях общего пользования;

3) размещения и внешнего вида общественных туалетов (уборных);

4) обеспечения чистоты при погрузке, разгрузке и перевозке строительных материалов и строительного мусора;

5) содержания мест производства строительных, ремонтных, дорожно-ремонтных работ и прилегающих к ним территорий, включая восстановления газонов, зеленых насаждений, дорожного и дворового оборудования, асфальтового покрытия, поврежденных в ходе проведения строительных, ремонтных, дорожно-ремонтных работ;

6) выгула, выпаса домашних животных в населенных пунктах;

7) складирования строительных материалов, а также сена, соломы, органических удобрений на землях общего пользования и территориях, прилегающих к участкам индивидуальной жилой застройки.

5. Для практического применения норм комментируемой статьи также важно принимать во внимание складывающуюся в этом отношении судебную практику.

Так, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ, оставляя без изменения решение Ростовского областного суда от 18 октября 2018 г., которым был признан частично недействующим абз.18 п.15 раздела 4 Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону, утв. решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 г. N 398, сочла ошибочными выводы суда первой инстанции о том, что правилами благоустройства территории города Ростова-на-Дону в оспариваемой части, в которой на тротуарах запрещено размещение объектов торговли, включающих в себя нестационарные торговые объекты, урегулированы не вопросы, связанные с благоустройством территории, а вопросы, связанные с торговой деятельностью.

Абзац восемнадцатый пункта 15 раздела 4 оспариваемых правил благоустройства был признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в которой он предусматривал, что на территории города Ростова-на-Дону запрещается размещать объекты торговли на тротуарах.

Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", определяющий основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации, регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности, при этом под торговой деятельностью для целей данного федерального закона понимается вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров.

Между тем отношения, связанные с благоустройством территорий, регулирует комментируемый Закон и ГрК РФ.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ отметила, что, вопреки изложенным выводам суда первой инстанции, объекты торговли, размещение которых на тротуарах запрещено оспариваемыми правилами благоустройства территории города Ростова-на-Дону, могут обеспечивать комфортность условий проживания граждан, выступая в качестве элементов благоустройства. Следовательно, вопросы размещения на тротуарах данных объектов торговли, обеспечивающих комфортность условий проживания граждан и выступающих в качестве элементов благоустройства, связаны с благоустройством территории и могут быть урегулированы правилами благоустройства территории муниципального образования.

Вместе с тем указанные ошибочные выводы суда первой инстанции не явились поводом для отмены обжалуемого решения суда, поскольку выводы суда первой инстанции о неопределенности абзаца восемнадцатого пункта 15 раздела 4 оспариваемых правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону в части, в которой на тротуарах запрещается размещать объекты торговли, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ, с учетом разъяснений Пленума Верховного Суда РФ, данных в п.35 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", сочла правильными (см. подробнее апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 20 марта 2019 г. N 41-АПА19-1).

Таким образом, при оценке того или иного вопроса на предмет его включения в правила благоустройства территории муниципального образования, прежде всего, следует принимать во внимание целевое назначение благоустройства территории, которое прямо закреплено в п.36 ст.1 ГрК РФ.

О судебной практике, затрагивающей применение норм комментируемой статьи, см. также апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 13 февраля 2019 г. N 69-АПГ18-13, апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 6 февраля 2019 г. N 78-АПГ18-24, апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 30 января 2019 г. N 45-АПГ18-22, апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2018 г. N 41-АПГ18-24, апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 12 декабря 2018 г. N 41-АПГ18-23 и др.

Комментарий к статье 46. Подготовка муниципальных правовых актов

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет открытый перечень субъектов правотворческой инициативы на местном уровне.

Помимо органов и должностных лиц местного самоуправления вне зависимости от того, в компетенции какого органа или должностного лица местного самоуправления находится принятие соответствующего правового акта, проекты муниципальных правовых актов могут вноситься также органами территориального общественного самоуправления, гражданами, иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования.

В муниципальных образованиях по-разному решается вопрос о субъектах правотворческой инициативы. В основном это право закрепляется за депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, главой администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан. В этом случае указанные субъекты могут также вносить проекты правовых актов, исходящие от органов местного самоуправления, общественных объединений, граждан, не обладающих правотворческой инициативой. Дополнительно правом инициации правотворческого процесса могут наделяться заместители главы местной администрации, руководители структурных подразделений администрации, руководители иных органов местного самоуправления.

Порядок участия органов территориального общественного самоуправления в осуществлении местного самоуправления рассматривается в комментарии к ст.27 Закона.

Вопросы осуществления правотворческой инициативы граждан отражены в комментарии к ст.26 Закона.

2. В силу ч.2 комментируемой статьи порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты (см., например, решение Совета депутатов Можайского городского округа МО от 18 июля 2018 г. N 88/9 "Об утверждении Порядка подготовки, внесения, рассмотрения, принятия, регистрации, хранения муниципальных нормативных правовых актов, принимаемых Советом депутатов Можайского городского округа Московской области", решение Совета депутатов муниципального образования городское поселение Луховицы Луховицкого муниципального района МО от 30 августа 2016 г. N 304 "О Порядке внесения проектов муниципальных правовых актов на рассмотрение в Совет депутатов городского поселения Луховицы Луховицкого муниципального района Московской области", решение Совета депутатов Можайского муниципального района МО от 30 января 2014 г. N 56/2014-Р "Об утверждении Порядка подготовки, внесения, рассмотрения, принятия, регистрации, хранения муниципальных нормативных правовых актов, принимаемых Советом депутатов Можайского муниципального района").

3. В силу ч.3 комментируемой статьи оценке регулирующего воздействия подлежат проекты муниципальных нормативных правовых актов городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов Российской Федерации РФ, включенных в соответствующий перечень законом субъекта РФ согласно положениям ч.6 настоящей статьи, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В рассматриваемом случае проведение оценки регулирующего воздействия осуществляется органами местного самоуправления городских округов (городских округов с внутригородским делением), являющихся административными центрами субъектов РФ, а также иных городских округов и муниципальных районов, включенных в соответствующий перечень законом субъекта РФ согласно положениям ч.6 настоящей статьи, в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта РФ (см., например, Закон Республики Адыгея от 18 декабря 2014 г. N 366 "Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности", постановление Администрации муниципального образования "Город Майкоп" от 31 декабря 2014 г. N 911 "Об утверждении Порядка проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных правовых актов").

Однако здесь нужно принять во внимание исключение, установленное п.1 и 2 ч.3 комментируемой статьи, согласно которому оценка регулирующего воздействия не проводится в отношении проектов нормативных правовых актов:

1) представительных органов муниципальных образований, устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих местные налоги и сборы;

2) представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения.

4. Согласно ч.4 комментируемой статьи могут подлежать оценке регулирующего воздействия проекты муниципальных нормативных правовых актов иных муниципальных образований, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности.

В таком случае оценка регулирующего воздействия проводится органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований в порядке, установленном муниципальными нормативными правовыми актами в соответствии с законом субъекта РФ.

Однако из указанного правила также имеются исключения. В частности, оценка регулирующего воздействия не проводится в отношении проектов нормативных правовых актов:

1) представительных органов муниципальных образований, устанавливающих, изменяющих, приостанавливающих, отменяющих местные налоги и сборы;

2) представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения.

5. В силу ч.5 комментируемой статьи оценка регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов проводится в целях выявления положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности и местных бюджетов (см. приказ Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290 "Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия", письмо Минэкономразвития России от 12 декабря 2014 г. N 31260-ОФ/Д26и "О направлении Методических рекомендаций по организации и проведению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов").

6. Частью 6 комментируемой статьи предусмотрено, что законом субъекта РФ устанавливается перечень муниципальных районов, муниципальных округов и городских округов, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным.

При этом законом субъекта РФ определяются критерии включения муниципальных районов и городских округов в указанный перечень, отражающие объективные особенности осуществления местного самоуправления в данном субъекте РФ, включая степень концентрации возложенных на такие муниципальные образования государственных полномочий.

Стоит отметить, что это могут быть как законы, непосредственно устанавливающие указанный перечень субъектов (см., например, Закон Мурманской области от 21 декабря 2016 г. N 2077-01-ЗМО "О перечне муниципальных образований Мурманской области, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов является обязательным", Закон Республики Адыгея от 2 марта 2017 г. N 36 "О перечне городских округов и муниципальных районов, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов являются обязательными"), так и законы, определяющие порядок проведения оценки регулирующего воздействия.

Так, например, в ст.4 Областного закона Ленинградской области от 6 июня 2016 г. N 44-оз "Об отдельных вопросах проведения оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизы муниципальных нормативных правовых актов в Ленинградской области" обозначено, что перечень муниципальных районов и городского округа Ленинградской области, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных актов и экспертизы муниципальных актов является обязательным, устанавливается приложением к данному областному закону. Критериями включения муниципальных районов и городского округа Ленинградской области в указанный перечень являются:

равный объем государственных полномочий, переданных муниципальным районам и городскому округу в соответствии с действующим законодательством;

сосредоточенность не менее одной тысячи субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности на территории муниципального района (городского округа) Ленинградской области.

Закон Сахалинской области от 6 марта 2017 г. N 15-ЗО "Об оценке регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов и экспертизе муниципальных нормативных правовых актов в Сахалинской области" в ч.1 ст.1 закрепляет перечень муниципальных образований, в которых проведение оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, устанавливающих новые или изменяющих ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности, является обязательным. В ч.1 этой же статьи определены критерии включения указанных муниципальных образований в данный перечень.

Комментарий к статье 47. Вступление в силу муниципальных правовых актов

1. В силу ч.1 комментируемой статьи по общему правилу муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Из указанного правила предусмотрены два исключения:

1) нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах вступают в силу в соответствии с НК РФ (подробнее об этом см. ст.5 НК РФ);

2) муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, учредителем которых выступает муниципальное образование, а также соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Это исключение закреплено абз.1 ч.2 комментируемой статьи.

2. Положениями абз.2 ч.2 комментируемой статьи предусмотрено, что официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании.

Так, например, согласно абз.1 п.13 ст.31 Устава муниципального образования "Анивский городской округ" (принят Решением Собрания Анивского городского округа от 22 мая 2014 г. N 77) предусмотрено, что официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в местной газете "Утро Родины".

В то же время на основании абз.3 ч.2 комментируемой статьи для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание. Отдельно конкретизировано, что в случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.

Так, например, в абз.2 п.13 ст.31 Устава муниципального образования "Анивский городской округ" (принят Решением Собрания Анивского городского округа от 22 мая 2014 г. N 77) закреплено, что для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов и соглашений органы местного самоуправления Анивского городского округа вправе также использовать официальный сайт муниципального образования "Анивский городской округ" в сети Интернет: URL: http://aniva.admsakhalin.ru. В случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта на официальном сайте муниципального образования "Анивский городской округ" объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.

Дополнительно в п.15 ст.31 указанного устава отмечено, что муниципальные правовые акты могут быть опубликованы в других печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.

3. В ч.3 комментируемой статьи отдельно предусмотрено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования (см., например, ст.28 "Муниципальные правовые акты" Устава муниципального образования "Правдинский городской округ" (принят решением Правдинского районного Совета депутатов от 7 октября 2015 г. N 74); ст.31 "Муниципальные правовые акты городского округа" Устава муниципального образования "Анивский городской округ" (принят Решением Собрания Анивского городского округа от 22 мая 2014 г. N 77); гл.VI "Муниципальные правовые акты" Устава муниципального образования "Город Саратов" (принят решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. N 67-649)).

Кроме того, закреплено, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (например, в отношении сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-I "О государственной тайне").

Комментарий к статье 48. Отмена муниципальных правовых актов и приостановление их действия

1. В абз.1 ч.1 комментируемой статьи законодатель предусматривает, что:

1) муниципальные правовые акты могут быть отменены;

2) действие муниципальные правовых актов может быть приостановлено.

Компетенцией на осуществления указанных действий наделены органы местного самоуправления или должностные лица местного самоуправления, принявшие (издавшие) соответствующий муниципальный правовой акт.

В случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц, отмена или приостановление действия муниципальных правовых актов осуществляется:

1) органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта;

2) судом, см., например:

а) определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 31 января 2019 г. N 45-АПГ18-24 (об оставлении без изменения решения Свердловского областного суда от 20 сентября 2018 г., которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим постановления Правительства Свердловской области от 18 октября 2017 г. N 783-ПП "О резервировании земель, находящихся на территории города Екатеринбурга, для государственных нужд Свердловской области в целях выполнения мероприятий по подготовке к проведению Всемирной универсальной выставки "ЭКСПО-2025");

б) апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 16 января 2019 г. N 71-АПГ18-16 (об оставлении без изменения решения Калининградского областного суда от 4 сентября 2018 г., которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим решения окружного Совета депутатов Пионерского городского округа от 31 мая 2018 г. N 46 "Об отмене пункта 1.17 решения окружного Совета депутатов Пионерского городского округа от 16 февраля 2017 г. N 10 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования "Пионерский городской округ");

в) апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 5 декабря 2018 г. N 2-АПГ18-17 (об отмене решения Вологодского областного суда от 14.08.2018 и признании недействующим абзаца четвертого пункта 1 решения Вологодской городской Думы от 24 мая 2018 г. N 1519 "О приостановлении действия отдельных положений Правил землепользования и застройки города Вологды" в части приостановления действия строки седьмой подраздела "Основные виды разрешенного использования" таблицы раздела "Ж-3. Зона застройки многоэтажными жилыми домами" статьи 2 части III Правил землепользования и застройки города Вологды, утвержденных решением Вологодской городской Думы от 26 июня 2009 г. N 72);

г) апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 21 ноября 2018 г. N 46-АПГ18-29 (об оставлении без изменения решения Самарского областного суда от 14 июня 2018 г., которым было удовлетворено административное исковое заявление о признании не действующими в части решения Думы городского округа Самара от 20 марта 2008 г. N 539 "Об утверждении Генерального плана городского округа Самара", постановления Самарской городской Думы от 26 апреля 2001 г. N 61 "Об утверждении Правил застройки и землепользования в городе Самаре");

д) апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 18 июля 2018 г. N 48-АПГ18-10 (об отмене решения Челябинского областного суда от 16 марта 2018 г. и удовлетворении заявления о признании недействующим решения Совета депутатов Зауральского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 12 декабря 2013 г. N 242 "О признании утратившим силу решения Совета депутатов Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 года N 463" в той мере, в которой оспариваемое решение лишает права на получение ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лиц, которым данная выплата была назначена в соответствии с Положением, утвержденным решением Совета депутатов Зауральского городского поселения от 29 октября 2009 г. N 463).

2. В силу абз.2 ч.1 комментируемой статьи действие муниципального правового акта, не имеющего нормативного характера, незамедлительно приостанавливается:

1) либо принявшим (издавшим) его органом местного самоуправления;

2) либо должностным лицом местного самоуправления в случае получения соответствующего предписания Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, выданного в соответствии с законодательством Российской Федерации об уполномоченных по защите прав предпринимателей (см. Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации").

Об исполнении полученного предписания исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления или должностные лица местного самоуправления обязаны сообщить Уполномоченному при Президенте РФ по защите прав предпринимателей в трехдневный срок, а представительные органы местного самоуправления - не позднее трех дней со дня принятия ими решения.

3. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает дополнительную гарантию самостоятельности муниципального правотворчества, связанную с деятельностью органов государственной власти. Решение суда, признающее недействительность закона субъекта РФ об установлении статуса муниципального образования, не должно отражаться на правомочности действующих на момент вынесения этого решения муниципальных правовых актов и не может служить основанием для признания их недействующими или для их отмены.

Об оспаривании в Конституционный Суд РФ положений ч.2 комментируемой статьи см. определение Конституционного Суда РФ от 26 октября 2017 г. N 2361-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества "Гавань" на нарушение конституционных прав и свобод абзацем первым пункта 1 статьи 130, пунктом 7 статьи 181.4 и пунктом 3 статьи 271 Гражданского кодекса Российской Федерации, абзацем первым пункта 1 статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пунктом 2 части 16 статьи 35 и частью 2 статьи 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Комментарий к главе 8. Экономическая основа местного самоуправления

Комментарий к статье 49. Экономическая основа местного самоуправления

1. Существование и развитие местного самоуправления невозможно при отсутствии материально-финансовой базы. Эффективное решение вопросов местного значения напрямую зависит от финансово-экономических возможностей муниципального образования. Поэтому правовое регулирование экономических основ местного самоуправления имеет особую важность.

В комментируемой статье закрепляется понятие экономических основ местного самоуправления. При этом законодатель определяет понятие экономической основы местного самоуправления значительно шире, чем понятие муниципальной собственности, включая в него:

1) муниципальное имущество (см. об этом подробнее комментарий к ст.50 Закона);

2) средства местного бюджета (см. об этом подробнее комментарий к ст.52 Закона);

3) имущественные права муниципальных образований. Имущественные права муниципальных образований - это гражданско-правовой термин, имеющий сложную структуру и включающий в себя не только права на муниципальное имущество, но и права на пользование и распоряжение объектами, находящимися в государственной собственности и переданные в управление органам местного самоуправления. В соответствии со ст.125 ГК РФ органы местного самоуправления могут самостоятельно приобретать и осуществлять имущественные права.

Обратим внимание, что перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности, закреплен также в Приложении 3 к Постановлению ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

В соответствии с п.1 ст.215 ГК РФ муниципальной собственностью признается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Право собственности представляет собой наиболее широкую совокупность правомочий его обладателя, которая включает в себя:

владение - фактическое обладание вещью, объектом права;

пользование - извлечение из объекта собственности полезных свойств;

распоряжение - определение дальнейшей судьбы объекта собственности.

Право собственности реализуется владельцем самостоятельно по собственному усмотрению, однако оно не должно нарушать прав и законных интересов иных лиц.

В п.2 ст.215 ГК РФ обозначено, что от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в ст.125 ГК РФ.

Значение муниципальной собственности трудно переоценить, именно она:

обеспечивает хозяйственную самостоятельность органов местного самоуправления;

служит удовлетворению потребностей населения муниципального образования;

способствует решению вопросов местного значения;

обеспечивает экономическое развитие муниципального образования;

оказывает влияние на финансово-экономическое положение в стране в целом.

При формировании экономических основ местного самоуправления учитываются следующие принципы:

1) принцип необходимости определяет, что необходимо выделить в качестве муниципальной собственности, чтобы реализовать потребности населения;

2) принцип достаточности ресурсов муниципального образования устанавливает, что муниципальная собственность должна обеспечивать реализацию основных функций местного самоуправления;

3) принцип ограниченности ресурсов территорией муниципального образования (ресурсы соседних муниципальных образований должны использоваться только в исключительном случае);

4) принцип инфраструктурной целостности (необходимо стремиться к максимальной завершенности технологического цикла, так как закрепление объектов управления за разными собственниками затрудняет их эксплуатацию);

5) принцип динамичности (с течением времени происходит изменение состава и размеров муниципальной собственности вследствие передачи, перераспределения, приватизации и т.п.);

6) принцип гибкости требует учитывать, что границы и размер муниципальной собственности изменяются при изменении условий хозяйствования, нормативно-правовой базы и других внешних факторов;

7) принцип невмешательства (формирование и развитие муниципальной собственности не должно препятствовать формированию и развитию иных форм собственности);

8) принцип экономической самостоятельности органов местного самоуправления и другие.

В качестве критериев формирования муниципальной собственности можно выделить следующие:

а) критерий обязательности, т.е. в состав муниципальной собственности обязательно должны входить объекты, обеспечивающие выполнение социальных, экономических, прочих функций, которые не должны, не могут или не заинтересованы выполнять государственные органы;

б) критерий структурной связанности (для объектов муниципальной собственности характерна высокая степень технологически-функциональных взаимосвязей в рамках муниципального образования);

в) критерий значимости означает, что в состав муниципальной собственности должны входить наиболее значимые и приоритетные объекты для социально-экономического развития муниципального образования;

г) критерий возможности: в состав муниципальной собственности следует вносить те объекты, содержание и финансирование которых возможно за счет средств местного бюджета.

В соответствии с абз.2 п.3 ст.215 ГК РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Так, например, в соответствии с Положением о муниципальной казне муниципального образования "Город Майкоп" (утв. решением Совета народных депутатов муниципального образования "Город Майкоп" от 28 января 2016 г. N 162-рс) (далее - Положение) муниципальную казну муниципального образования "Город Майкоп" (далее - казна) составляют средства бюджета муниципального образования "Город Майкоп", движимое и недвижимое имущество, находящееся в муниципальной собственности и не закрепленное за муниципальными предприятиями и муниципальными учреждениями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления соответственно.

Включение имущества в казну и исключение из казны, передача имущества в казну и из казны осуществляется на основании распоряжения Администрации муниципального образования "Город Майкоп". Формирование казны, финансирование мероприятий по ее содержанию осуществляется за счет средств бюджета муниципального образования "Город Майкоп" и иных источников, не запрещенных законодательством Российской Федерации. Бюджетный учет имущества казны осуществляется согласно правовым актам Министерства финансов Российской Федерации и правовым актам, принятым в муниципальном образовании "Город Майкоп". Формирование, учет, оформление и государственную регистрацию права собственности на имущество, входящее в состав казны, осуществляет Комитет по управлению имуществом муниципального образования "Город Майкоп" в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и обозначенным Положением.

В силу п.3.1 указанного Положения объектами казны являются:

недвижимое имущество, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения;

земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности;

движимое имущество, в том числе ценные бумаги, пакеты акций, доли в основном капитале хозяйствующих субъектов;

иное муниципальное имущество, не закрепленное на праве оперативного управления и хозяйственного ведения.

Источниками образования казны (см. п.3.2 Положения) может быть имущество:

вновь созданное или приобретенное за счет средств бюджета муниципального образования "Город Майкоп";

переданное в муниципальную собственность в порядке, предусмотренном законодательством о разграничении государственной собственности на государственную и муниципальную собственность;

переданное в муниципальную собственность из федеральной собственности, государственной собственности Республики Адыгея, муниципальной собственности других муниципальных образований;

переданное безвозмездно в муниципальную собственность юридическими и физическими лицами;

изъятое из оперативного управления муниципальных учреждений и принятое из хозяйственного ведения муниципальных унитарных предприятий;

бесхозяйное и выморочное имущество, признанное в установленном законодательством порядке собственностью муниципального образования "Город Майкоп";

приобретенное по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством Российской Федерации.

Имущество казны принадлежит на праве собственности муниципальному образованию "Город Майкоп" и подлежит отражению в бюджетном учете в соответствии с Порядком бюджетного учета имущества казны, утвержденным приказом Финансового управления муниципального образования "Город Майкоп".

Подобного рода правовые акты, определяющие общий порядок формирования муниципальной казны муниципального образования, ее структуру и режим использования имущества муниципальной казны, приняты фактически в каждом муниципальном образовании (см., например, решение Совета депутатов городского округа Балашиха МО от 20 июля 2016 г. N 04/25 "Об утверждении Положения о порядке формирования, управления и распоряжения муниципальной казной городского округа Балашиха Московской области", решение Собрания депутатов Энгельсского муниципального района от 19 июля 2016 г. N 1100/121-04 "Об утверждении Положения о муниципальной казне Энгельсского муниципального района Саратовской области", решение Совета депутатов городского поселения Ступино Ступинского муниципального района МО от 16 июня 2016 г. N 141/23 "Об утверждении Положения о муниципальной казне городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Московской области", решение Совета депутатов г.Чехова Чеховского муниципального района МО от 17 августа 2016 г. N 49/8 "Об утверждении Положения о муниципальной казне муниципального образования город Чехов Чеховского муниципального района Московской области", решение Саратовской городской Думы от 28 февраля 2008 г. N 25-246 "О муниципальной казне муниципального образования "Город Саратов" и др.).

2. Часть 2 комментируемой статьи повторяет конституционную норму о признании и защите равным образом наряду с частной, государственной и иными формами собственности муниципальной собственности (см. ст.8 Конституции РФ). Данный принцип был закреплен в Конституции РФ как требование Европейской хартии местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления (ст.9) приводит следующие принципы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления:

1) органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, получать достаточные собственные финансовые средства, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;

2) финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им по конституции или закону полномочиям;

3) по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;

4) финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это реально возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий;

5) защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов, и лежащего на них бремени расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции;

6) порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо должным образом согласовывать с органами местного самоуправления;

7) предоставляемые местным органам самоуправления субсидии, по возможности, не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов. Предоставление субсидий не должно идти в ущерб основной свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции;

8) для займа средств на капиталовложения местные органы самоуправления должны с учетом законодательства иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала.

В целях реализации данных принципов финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ обязаны осуществлять следующие мероприятия:

регулировать законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность и наоборот;

передавать органам местного самоуправления материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных переданных им государственных полномочий;

регулировать отношения между федеральным бюджетом и местными бюджетами, между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;

разрабатывать, принимать и реализовывать федеральные и региональные программы поддержки и развития местного самоуправления;

компенсировать органам местного самоуправления дополнительные расходы, возникающие в результате решений, принятых органами государственной власти.

Отстаивая свои права собственника, органы местного самоуправления вправе обращаться как в органы государственного управления, так и в суд. В частности, если право собственности муниципального образования было нарушено в результате действий или бездействия государственного органа или должностного лица, то защита муниципальной собственности может осуществляться двумя способами.

Во-первых, решением суда неправомерный акт государственного органа может быть признан недействительным. Кроме того, суд может принять решение о полном возмещении убытков муниципальному образованию. В этом случае компенсации будет подлежать не только реальный ущерб (т.е. затраты на восстановление утраченного или поврежденного муниципального имущества), но и упущенная выгода (т.е. доходы, которые муниципальное образование могло бы получить, если бы его право собственности не оказалось нарушенным).

Во-вторых, законом, прекращающим право собственности муниципального образования, должно быть предусмотрено полное или частичное возмещение убытков муниципальному образованию.

См. Автономов А.С. Правовые и финансовые основы самоуправления Российской Федерации. Учебное пособие. М., 2002. С.51-52.

Таким образом, органы государственной власти создают все необходимые предпосылки и условия для развития основного экономического института местного самоуправления - института муниципальной собственности.

Комментарий к статье 50. Муниципальное имущество

1. Муниципальная собственность - это отношения между экономическими субъектами муниципального образования по совместному владению, пользованию и распоряжению объектами для обеспечения условий комплексного социально-экономического развития муниципального образования и удовлетворению потребностей жителей местного сообщества. Муниципальная собственность - это та экономическая база, на которой основывается деятельность местного сообщества.

К особенностям муниципальной собственности относятся следующие черты и свойства:

обладает общественным характером (т.е. является самостоятельной формой, связанной с государственной собственностью только внешними экономическими связями);

служит основой независимости и самостоятельности органов местного самоуправления, основой проводимой муниципальной политики;

основной субъект - население муниципального образования;

является основным инструментом социальной защиты и поддержки населения муниципального образования, поскольку включает в себя преимущественно социальные объекты, многие из которых остаются за пределами рыночного сектора экономики;

возможна малоприбыльная, бесприбыльная работа муниципальных предприятий и организаций;

использование муниципальной собственности основывается на принципах самоуправления, демократизма и оптимального сочетания экономических интересов.

См. Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / под ред. С.Ю.Наумова. Саратов, 2001. С.52.

Комментируемая статья в ч.1 закрепляет основные виды имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований:

1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения.

Законодатель разграничил такое имущество на две самостоятельные категории:

а) в п.1 ч.1 комментируемой статьи говорится об имуществе, предназначенном для решения установленных комментируемым Законом вопросов местного значения. В этом случае речь идет только о тех вопросах местного значения, которые прямо закреплены комментируемым Законом: ст.14 (вопросы местного значения городского, сельского поселения), ст.15 (вопросы местного значения муниципального района), ст.16 (вопросы местного значения муниципального, городского округа) и ст.16.2 (вопросы местного значения внутригородского района);

б) в п.5 ч.1 комментируемой статьи говорится об имуществе, предназначенном для решения отдельно обозначенных вопросов местного значения в соответствии с ч.3 и 4 ст.14, ч.3 ст.16 и ч.2 и 3 ст.16.2 Закона. В частности (ч.3 и 4 ст.14, ч.3 ст.16 и ч.2 ст.16.2 Закона), речь идет о дополнительных (иных) вопросах местного значения соответствующего муниципального образования, которые могут устанавливаться законами субъектов РФ, получая при необходимости свое закрепление также в уставах муниципальных образований. В силу ч.3 ст.16.2 Закона полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов по решению установленных ч.1 и в соответствии с ч.2 ст.16.2 Закона вопросов местного значения внутригородских районов могут разграничиваться законами субъекта РФ между органами местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органами местного самоуправления внутригородских районов.

Таким образом, при разграничении муниципального имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения, необходимо учитывать предмет конкретного вопроса и условия его правового закрепления (комментируемым Законом, законом субъекта РФ, уставом муниципального образования);

2) имущество, предназначенное для осуществления:

а) отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ (см. комментарий к ст.19 Закона);

б) отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном ч.4 ст.15 комментируемого Закона;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения;

5) имущество, предназначенное для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с ч.1 и 1.1 ст.17 комментируемого Закона (см. комментарий к указанным нормам).

2. Согласно ч.5 комментируемой статьи, если у муниципального образования возникает право собственности на имущество, не соответствующее требованиям данной статьи, то такое имущество либо подлежит перепрофилированию (т.е. изменяется его целевое назначение), либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

При практическом применении норм комментируемой статьи следует учитывать особенности отнесения имущества к муниципальной собственности, установленные ч.11.1 ст.154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (см. также постановление Правительства РФ от 13 июня 2006 г. N 374 "О перечнях документов, необходимых для принятия решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или муниципальную собственность, из собственности субъекта Российской Федерации в федеральную собственность или муниципальную собственность, из муниципальной собственности в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации").

В силу ст.85 комментируемого Закона взаимное перераспределение имущества между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями должно быть завершено до 1 января 2008 г. При этом в силу п.4 ч.8 указанной статьи органы местного самоуправления осуществляют в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации (см. об этом подробнее гл.III "Порядок приватизации государственного и муниципального имущества" Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"), отчуждение или производят перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 г., не соответствующего требованиям комментируемой статьи и не переданного в соответствии с п.3 ч.8 ст.85 в федеральную собственность, собственность субъектов РФ, а также в собственность иных муниципальных образований.

Кроме того, необходимо принимать во внимание и соответствующие положения постановления ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", в п.2 которого отмечено, что объекты государственной собственности, указанные в Приложении 3 к данному Постановлению, независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах).

Комментарий к статье 51. Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет право органов местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В ч.1 ст.130 Конституции РФ установлено положение, в соответствии с которым местное самоуправление самостоятельно в решении вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Согласно ч.1 ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

Названные конституционные нормы выражают общепризнанные принципы неприкосновенности и свободы собственности, свободы договора и равенства всех собственников как участников гражданского оборота, из которых проистекает свобода владения, пользования и распоряжения имуществом, включая возможность отчуждать свое имущество в собственность других лиц, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом (см. постановление Конституционного Суда РФ от 22 ноября 2000 г. N 14-П).

ГК РФ, определяя в п.1 ст.215 понятие муниципальной собственности, в п.3 этой же статьи конкретизирует, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с нормами ГК РФ (см. ст.294, 296).

Аспекты, затрагивающие вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, находят свое закрепление в уставах муниципальных образований (см., например, ст.47 "Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом" Устава муниципального образования "Город Саратов" (принят решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. N 67-649)). Аналогичные нормы содержатся и в уставах других муниципальных образований.

Основная часть вопросов, связанных с владением, пользованием и распоряжением муниципальным имуществом, детализируется в соответствующих нормативных правовых актах органов местного самоуправления, см., например:

решение Тюхтетского районного Совета депутатов Красноярского края от 18 мая 2016 г. N 3-27 "О порядке управления и распоряжения жилищным фондом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования Тюхтетский район";

решение Совета депутатов городского округа Озеры МО от 28 апреля 2016 г. N 333/55 "Об утверждении Порядка владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в собственности муниципального образования городской округ Озеры Московской области";

решение Совета депутатов городского округа Серебряные Пруды МО от 25 апреля 2016 г. N 766/75 "О порядке формирования, управления и распоряжения собственностью муниципального образования городской округ Серебряные Пруды Московской области";

решение Совета депутатов муниципального образования - Екимовское сельское поселение Рязанского муниципального района Рязанской области от 13 марта 2015 г. N 66 "О порядке формирования, управления и распоряжения собственностью муниципального образования - Екимовское сельское поселение Рязанского муниципального района Рязанской области";

решение Алуштинского горсовета Республики Крым от 23 января 2015 г. N 7/19 "Об утверждении Положения о порядке владения, пользования и распоряжения собственностью муниципального образования городской округ Алушта Республики Крым";

решение Хурала представителей г.Кызыла от 3 декабря 2014 г. N 100 "Об утверждении Положения о порядке пользования и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности городского округа "Город Кызыл Республики Тыва";

решение Совета депутатов Татищевского МО Татищевского муниципального района от 21 мая 2014 г. N 10/56-3 "Об утверждении Положения о порядке владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в собственности Татищевского муниципального образования Татищевского района Саратовской области" и др.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет за органами местного самоуправления право передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование юридическим и физическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления других муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами. К иным сделкам можно отнести:

сдачу муниципального имущества в аренду;

передачу в хозяйственное ведение;

передачу в оперативное управление;

приватизацию муниципального имущества;

другие сделки, не запрещенные законодательством.

Так, например, Положением о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского поселения "Город Таруса" (утв. решением городской Думы городского поселения "Г.Таруса" от 20 июня 2016 г. N 39) урегулированы отношения, возникающие в процессе управления и распоряжения муниципальным имуществом, в том числе отношения по:

передаче муниципального имущества в собственность иных лиц (отчуждение муниципального имущества);

передаче муниципального имущества во временное владение, пользование и распоряжение иных лиц по договору;

передаче муниципального имущества в залог.

Уполномоченные данным Положением органы местного самоуправления принимают в установленном порядке следующие решения по распоряжению муниципальным имуществом:

1) о закреплении муниципального имущества за организациями на праве хозяйственного ведения и оперативного управления;

2) о внесении муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ и в качестве взноса в некоммерческие организации;

3) о передаче муниципального имущества во владение, пользование и распоряжение организаций на основании заключаемых с ними договоров аренды, доверительного управления, безвозмездного пользования и по иным основаниям, предусмотренным гражданским законодательством Российской Федерации;

4) об отчуждении муниципального имущества в федеральную собственность, собственность субъектов РФ, собственность иных муниципальных образований, а также в собственность юридических и физических лиц;

5) о передаче муниципального имущества в залог;

6) об обособлении муниципального имущества в казне муниципального образования;

7) о приеме в муниципальную собственность имущества государственной или иной формы собственности.

От имени муниципального образования полномочия по управлению и распоряжению муниципальным имуществом осуществляет администрация городского поселения "Город Таруса" по согласованию с городской Думой.

Постановлением администрации муниципального образования Всеволожский муниципальный район Ленинградской области от 29 сентября 2011 г. N 2148 утвержден Административный регламент администрации муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области по предоставлению муниципальной услуги "Передача муниципального имущества в аренду, безвозмездное пользование, изменение условий действующих договоров без проведения торгов". Данный регламент разработан в целях повышения качества предоставления и доступности муниципальной услуги по передаче муниципального имущества в аренду, безвозмездное пользование, изменению условий действующих договоров без проведения торгов, создания комфортных условий для получения муниципальной услуги, определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) при предоставлении муниципальной услуги.

Решением Благовещенского районного Совета народных депутатов от 26 мая 2006 г. N 248 утверждено Положение о порядке передачи во временное или постоянное пользование имущества муниципальной собственности Благовещенского района, которое определяет порядок передачи во временное или постоянное пользование имущества муниципальной собственности Благовещенского района в соответствии с ч.2 ст.51 комментируемого Закона.

Также обратим внимание еще на ряд документов:

постановление Администрации Хабезского муниципального района Карачаево-Черкесской Республики от 22 июня 2016 г. N 438 "Об утверждении перечня имущества, находящегося в муниципальной собственности Хабезского муниципального района, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства";

постановление мэрии г.Ярославля от 26 мая 2016 г. N 764 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги по передаче муниципального имущества в аренду, в безвозмездное пользование без проведения торгов";

решение Совета Таллыкского сельского поселения Карачаево-Черкесской Республики от 29 апреля 2016 г. N 04 "О передаче автомобильных дорог местного значения из собственности Таллыкского сельского поселения в собственность Прикубанского муниципального района";

решение Совета депутатов городского округа Озеры МО от 28 апреля 2016 г. N 334/55 "Об утверждении Положения о порядке передачи в аренду, безвозмездное пользование имущества, находящегося в собственности муниципального образования городской округ Озеры Московской области";

решение Совета депутатов г.Серпухова МО от 16 марта 2016 г. N 87/9 "Об утверждении Положения о порядке передачи в залог имущества, находящегося в собственности муниципального образования "Город Серпухов Московской области";

решение Совета Хурзукского сельского поселения Карачаево-Черкесской Республики от 4 марта 2016 г. N 14 "О передаче имущества из муниципальной собственности Хурзукского сельского поселения в муниципальную собственность Карачаевского муниципального района";

решение Совета депутатов муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области от 19 мая 2015 г. N 01-73 "Об утверждении Положения о порядке передачи прав владения и (или) пользования имуществом, находящимся в собственности муниципального образования Тихвинский муниципальный район Ленинградской области, по концессионному соглашению";

решение Майминского районного Совета депутатов от 11 октября 2013 г. N 2-06 "О передаче имущества муниципального образования "Майминский район" в собственность муниципального образования "Майминское сельское поселение";

постановление администрации Алексеевского муниципального района Волгоградской области от 26 декабря 2012 г. N 692 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "О порядке продажи переданных в аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности или неразграниченной государственной собственности, в собственность гражданам и юридическим лицам";

постановление Администрации Хабаровского муниципального района от 28 сентября 2012 г. N 2778 "Об утверждении Перечня земельных участков под объектами недвижимого имущества, закрепленными на праве оперативного управления за муниципальными учреждениями здравоохранения Хабаровского муниципального района, предлагаемых к передаче из муниципальной собственности Хабаровского муниципального района в государственную собственность Хабаровского края в составе имущественных комплексов" и др.

3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет, что порядок и условия приватизации муниципального имущества осуществляются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

В частности, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" устанавливает порядок, способы приватизации муниципального имущества, а также особенности приватизации отдельных видов имущества. В соответствии с данным законом (ст.1) под приватизацией муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и юридических лиц. В ст.13 данного закона закреплены возможные способы приватизации муниципального имущества, получающие свою дальнейшую регламентацию в соответствующих статьях гл.IV "Способы приватизации государственного и муниципального имущества" названного закона. Особенности приватизации отдельных видов имущества определены в гл.V этого закона.

В силу п.4 ст.14 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации муниципального имущества.

Обратим внимание, что обязательным условием реализации отчуждения муниципального имущества путем приватизации является наличие нормативных правовых актов, устанавливающих порядок и условия приватизации муниципального имущества. С учетом того, что основные требования к приватизации муниципального имущества содержатся в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", в муниципальных правовых актах должны устанавливаться детализированные условия приватизации.

Так, например, решением Совета депутатов муниципального образования Бокситогорский муниципальный район Ленинградской области от 13 сентября 2007 г. N 232 утверждено Положение о порядке и условиях приватизации муниципального имущества Бокситогорского муниципального района Ленинградской области.

Аналогичные акты приняты в большинстве муниципальных образований, см., например:

решение Совета депутатов городского округа Озеры МО от 30 мая 2016 г. N 346/56 "Об утверждении Положения о порядке и условиях приватизации имущества, находящегося в собственности муниципального образования городской округ Озеры Московской области";

постановление администрации муниципального образования Лодейнопольский муниципальный район Ленинградской области от 11 февраля 2016 г. N 119 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Приватизация муниципального имущества Лодейнопольского городского поселения и Лодейнопольского муниципального района";

решение Совета депутатов г.Пушкино Пушкинского муниципального района МО от 26 марта 2015 г. N 63/9/3 "Об утверждении Порядка приватизации муниципального имущества городского поселения Пушкино Пушкинского муниципального района Московской области" и др.

Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает право муниципальных образований:

1) создавать муниципальные предприятия и учреждения;

2) участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

В соответствии со ст.113 ГК РФ унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. В организационно-правовой форме унитарных предприятий действуют государственные и муниципальные предприятия. В случаях и в порядке, которые предусмотрены законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, на базе государственного или муниципального имущества может быть создано унитарное казенное предприятие (казенное предприятие). Учредительным документом унитарного предприятия является его устав, утверждаемый уполномоченным органом, если иное не предусмотрено законом.

Унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Унитарное предприятие не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества. Собственник имущества унитарного предприятия, за исключением собственника имущества казенного предприятия, не отвечает по обязательствам своего унитарного предприятия. Собственник имущества казенного предприятия несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия при недостаточности его имущества.

Согласно п.1 ст.114 ГК РФ унитарное предприятие создается от имени публично-правового образования (ст.125 ГК РФ) решением уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления.

Правовое положение унитарных предприятий определяется ГК РФ и законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях (см. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях").

В соответствии с п.4 ст.8 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае:

необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Казенное предприятие может быть создано в случае:

если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта РФ или муниципальных нужд;

необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;

необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;

необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;

необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

В соответствии со ст.2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" от имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В Российской Федерации могут быть созданы следующие виды муниципальных унитарных предприятий:

1) муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (муниципальные предприятия). Решение об учреждении муниципального предприятия органом местного самоуправления в соответствии с актами, определяющими компетенцию этого органа (см., например, решение Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 23 июня 2016 г. N 223-23 "Об утверждении Порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий города Улан-Удэ", решение Совета городского округа г.Уфа РБ от 21 ноября 2012 г. N 11/35 "Об утверждении Положения о порядке создания, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий городского округа город Уфа Республики Башкортостан", постановление Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 2 марта 2016 г. N 152 "О создании муниципального унитарного предприятия "Инженерные сети" по эксплуатации объектов инженерной инфраструктуры в городском округе с внутригородским делением "город Махачкала" и др.);

2) муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (муниципальные казенные предприятия). Муниципальное казенное предприятие учреждается решением органа местного самоуправления, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения (см., например, постановление Администрации муниципального образования "Майминский район" от 8 апреля 2016 г. N 44 "Об утверждении Правил создания и регулирования деятельности муниципальных казенных предприятий муниципального образования "Майминский район", решение Совета народных депутатов города Александрова от 14 июля 2011 г. N 37 "Об утверждении Положения о создании и регулировании деятельности муниципальных казенных предприятий муниципального образования город Александров", решение Рязанской районной Думы Рязанской области от 21 декабря 2015 г. N 347 "О создании муниципального казенного предприятия "ЖКХ Рязанское" муниципального образования - Рязанский муниципальный район Рязанской области").

Подробнее о правах собственника имущества унитарного предприятия см. ст.20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях".

В соответствии со ст.123.21 ГК РФ учреждением признается унитарная некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Учредитель является собственником имущества созданного им учреждения. На имущество, закрепленное собственником за учреждением и приобретенное учреждением по иным основаниям, оно приобретает право оперативного управления в соответствии с ГК РФ. Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а в случаях, установленных законом, также иным имуществом. При недостаточности указанных денежных средств или имущества субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения в случаях, предусмотренных ГК РФ, несет собственник соответствующего имущества. Особенности правового положения учреждений отдельных типов определяются законом.

Муниципальное учреждение в силу п.1 ст.123.22 ГК РФ может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением (см., например, постановление Администрации Белогорского района Республики Крым от 20 октября 2015 г. N 200 "Об утверждении Порядка создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации муниципальных учреждений Белогорского района Республики Крым, а также утверждения уставов муниципальных учреждений и внесения в них изменений", постановление администрации городского округа Мытищи МО от 29 июля 2016 г. N 2992 "Об утверждении Положения о порядке создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации муниципальных бюджетных и казенных учреждений городского округа Мытищи и о признании утратившим силу пункта 1 постановления администрации Мытищинского муниципального района от 14 марта 2013 г. N 755", постановление администрации городского округа Мытищи МО от 27 июля 2016 г. N 2947 "Об утверждении Положения о порядке создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации муниципальных автономных учреждений городского округа Мытищи и о признании утратившим силу пункта 1 постановления администрации Мытищинского муниципального района от 9 февраля 2012 г. N 367", постановление Администрации городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 15 февраля 2016 г. N 97 "О создании муниципального бюджетного учреждения "Парк им.Ленинского комсомола" путем реорганизации в форме преобразования муниципального унитарного предприятия "Дирекция парков", постановление Администрации муниципального образования "Город Адыгейск" от 18 января 2016 г. N 06 "О создании муниципального казенного учреждения "Единая дежурно-диспетчерская служба" муниципального образования "Город Адыгейск", постановление администрации городского округа Анадырь от 26 февраля 2014 г. N 87 "О создании муниципального автономного учреждения дополнительного образования "Дворец детского и юношеского творчества городского округа Анадырь" путем изменения типа существующего Муниципального бюджетного образовательного учреждения дополнительного образования детей "Дворец детского и юношеского творчества городского округа Анадырь").

Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных казенных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом (см. п.4 ст.123.22 ГК РФ).

Положениями ч.4 комментируемой статьи закреплено право муниципальных образований на участие в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.

В соответствии с п.1 ст.66 ГК РФ (в редакции Федерального закона от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации") хозяйственными обществами признаются корпоративные коммерческие организации с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников) уставным (складочным) капиталом.

Имущество, созданное за счет вкладов учредителей (участников), а также произведенное и приобретенное хозяйственным обществом в процессе его деятельности, принадлежит обществу на праве собственности. В случаях, предусмотренных ГК РФ (см. ст.88, 98), хозяйственное общество может быть создано одним лицом, которое становится его единственным участником. Хозяйственное общество не может иметь в качестве единственного участника другое хозяйственное общество, состоящее из одного лица, если иное не установлено ГК РФ или другим законом.

Хозяйственные общества могут создаваться в организационно-правовой форме:

1) общества с ограниченной ответственностью. Обществом с ограниченной ответственностью признается хозяйственное общество, уставный капитал которого разделен на доли; участники общества с ограниченной ответственностью не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им долей. Участники общества, не полностью оплатившие доли, несут солидарную ответственность по обязательствам общества в пределах стоимости неоплаченной части доли каждого из участников. Правовое положение общества с ограниченной ответственностью и права и обязанности его участников определяются ГК РФ и законом об обществах с ограниченной ответственностью (см. Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью");

2) акционерного общества. Акционерным обществом признается хозяйственное общество, уставный капитал которого разделен на определенное число акций; участники акционерного общества (акционеры) не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций. Акционеры, не полностью оплатившие акции, несут солидарную ответственность по обязательствам акционерного общества в пределах неоплаченной части стоимости принадлежащих им акций. Правовое положение акционерного общества и права и обязанности акционеров определяются в соответствии с ГК РФ и законом об акционерных обществах (см. Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах").

Особенности правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, определяются также законами и иными правовыми актами о приватизации этих предприятий. Особенности правового положения кредитных организаций, созданных в организационно-правовой форме акционерного общества, права и обязанности их акционеров определяются также законами, регулирующими деятельность кредитных организаций.

До 1 сентября 2014 г. могли создаваться акционерные общества открытого типа (ОАО) или закрытого типа (ЗАО), что отражалось в уставе общества и его фирменном наименовании.

После 1 сентября 2014 г. акционерные общества открытого и закрытого типа не регистрируются. С этой даты акционерные общества делятся на публичные или непубличные (см. п.1 и п.2 ст.66.3, п.1 ст.97 ГК РФ).

Публичное акционерное общество (ПАО) - акционерное общество, акции которого и ценные бумаги которого, конвертируемые в его акции, публично размещаются (путем открытой подписки) или публично обращаются на условиях, установленных законами о ценных бумагах. Правила о публичных обществах применяются также к акционерным обществам, устав и фирменное наименование которых содержат указание на то, что общество является публичным. В сущности, до 1 сентября 2014 г. публичные акционерные общества именовались открытыми акционерными обществами.

Непубличным также является общество с ограниченной ответственностью.

Необходимо учитывать, что хозяйственные общества являются корпоративными юридическими лицами (корпорациями), которыми в силу п.1 ст.65.1 ГК РФ признаются юридические лица, учредители (участники) которых обладают правом участия (членства) в них и формируют их высший орган в соответствии с п.1 ст.65.3 ГК РФ. Права и обязанности участников корпорации закреплены в ст.65.2 ГК РФ.

Согласно абз.2 п.1 ст.66 ГК РФ объем правомочий участников хозяйственного общества определяется пропорционально их долям в уставном капитале общества. Иной объем правомочий участников непубличного хозяйственного общества может быть предусмотрен уставом общества, а также корпоративным договором при условии внесения сведений о наличии такого договора и о предусмотренном им объеме правомочий участников общества в единый государственный реестр юридических лиц.

Обратим внимание, что на практике иногда вызывает затруднения вопрос о правомочности участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в создании и деятельности хозяйственных обществ. Это связано, как правило, с неверным толкованием положений ст.66 ГК РФ в редакции Федерального закона от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ "О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации".

С 1 сентября 2014 г. действуют положения абз.2 п.5 ст.66 ГК РФ, которыми определено, что участниками хозяйственных обществ (также вкладчиками в товариществах на вере) могут быть публично-правовые образования (ст.125). В этом отношении п.3 ст.125 ГК РФ определяет, что в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

В абз.1 п.6 ст.66 ГК РФ предусмотрено, что органы местного самоуправления не вправе участвовать от своего имени в хозяйственных товариществах и обществах. В редакции, которая применялась до 1 сентября 2014 г., ст.66 ГК РФ в п.4, хотя и запрещала органам местного самоуправления выступать в качестве участников хозяйственных обществ и вкладчиков в товариществах на вере, тем не менее, допускала возможность исключения из этого запрета нормами закона ("если иное не установлено законом"). В действующей с 1 сентября 2014 г. редакции ст.66 ГК РФ никаких исключений из установленного в абз.1 п.6 запрета не предусмотрено. Кроме того, не подлежат применению нормы абз.1 п.2 ст.7 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", предусматривающие исключение из общего запрета органам местного самоуправления выступать участниками обществ, поскольку противоречат нормам абз.1 п.6 ст.66 ГК РФ.

Таким образом, из изложенного следует, что:

1) органы местного самоуправления не вправе участвовать в хозяйственных обществах только в том случае, если речь идет об их участии от своего имени. Этот запрет не распространяется на их участие (как в создании, так и деятельности указанных юридических лиц) от имени муниципального образования;

2) муниципальные образования на основании абз.2 п.5 ст.66 и п.3 ст.125 ГК РФ могут быть участниками хозяйственных обществ через своих специально уполномоченных представителей.

Рассмотрим указанные аспекты на конкретных примерах.

Пример 1. Участие муниципального образования в создании хозяйственного общества.

Решением Совета депутатов муниципального образования городского поселения "Северомуйское" от 20 августа 2015 г. N 421 "Об участии в создании межмуниципального хозяйственного общества в форме общества с ограниченной ответственностью для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения" (см. информацию на официальном сайте: URL: http://severomuysk.ru/index.php) постановлено:

муниципальному образованию городское поселение "Северомуйское" принять участие в организации межмуниципального сотрудничества путем создания межмуниципального хозяйственного общества наряду с участием муниципального образования МО "Муйский район";

создать межмуниципальное хозяйственное общество по предоставлению услуг теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения в форме общества с ограниченной ответственностью;

согласовать наименование межмуниципального хозяйственного общества - Общество с ограниченной ответственностью "Межмуниципальное предприятие коммунального комплекса Муйского района";

согласовать договор об учреждении межмуниципального хозяйственного общества - Общества с ограниченной ответственностью "Межмуниципальное предприятие коммунального комплекса Муйского района" (приложение N 1);

согласовать проект Устава межмуниципального хозяйственного общества - Общества с ограниченной ответственностью "Межмуниципальное предприятие коммунального комплекса Муйского района" (приложение N 2);

утвердить размер вклада, вносимого в межмуниципальное хозяйственное общество - Общество с ограниченной ответственностью "Межмуниципальное предприятие коммунального комплекса Муйского района", в сумме 10000 (десять тысяч) рублей и долей муниципального образования городского поселения "Северомуйское" 50 (пятьдесят) процентов;

органом местного самоуправления, который будет выступать учредителем Общества с ограниченной ответственностью "Межмуниципальное предприятие коммунального комплекса Муйского района", определить администрацию муниципального образования городского поселения "Северомуйское".

Таким образом, посредством принятия указанного решения муниципальное образование городское поселение "Северомуйское" осуществило реализацию своих полномочий по решению вопросов местного значения муниципального образования городского поселения "Северомуйское" по организации в границах городского поселения теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, в соответствии с БК РФ, на основании п.4 ч.1 ст.14, ч.4 ст.51, ст.68 комментируемого Закона, Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", а также ст.23, 43 Устава муниципального образования городского поселения "Северомуйское".

В некоторых муниципальных образованиях принимаются соответствующие акты, детализирующие аспекты участия муниципального образования в создании и деятельности хозяйственных обществ, а также некоммерческих организаций, см., например:

решение Районной Думы МО "Г.Киров и Кировский район" от 25 ноября 2010 г. N 52 "Об утверждении Порядка участия муниципального района "Город Киров и Кировский район" в создании и деятельности хозяйственных обществ и некоммерческих организаций";

решение Совета городского округа Вичуга от 28 октября 2010 г. N 103 "Об утверждении порядка создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений и участия городского округа Вичуга в создании хозяйственных обществ";

решение Совета муниципального образования "Володарский район" от 27 мая 2010 г. N 57 "О порядке участия МО "Володарский район" в создании и деятельности хозяйственных обществ и некоммерческих организаций";

решение Совета МО городского округа "Ухта" от 5 марта 2009 г. N 297 "Об утверждении Порядка участия органов местного самоуправления муниципального образования городского округа "Ухта" в создании хозяйственных обществ и прекращения участия органов местного самоуправления МОГО "Ухта" в хозяйственных обществах" и др.

Пример 2. Участие муниципального образования в хозяйственном обществе.

Решением Совета депутатов г.Белгорода от 27 октября 2015 г. N 293 утвержден Порядок управления находящимися в муниципальной собственности городского округа "Город Белгород" акциями и долями в уставных капиталах хозяйственных обществ (далее - Порядок). В п.1.4 данного Порядка предусмотрено, что от имени городского округа "Город Белгород" права и обязанности акционера (участника) в отношении хозяйственных обществ осуществляет администрация города Белгорода через представителей, указанных в п.1.5 Порядка.

В указанном случае предусмотренная п.3 ст.125 ГК РФ схема реализуется следующим образом: публично-правовое образование - муниципальное образование городской округ "Город Белгород" - уполномочило орган местного самоуправления - исполнительно-распорядительный орган - администрацию города Белгорода (см. ст.24 Устава городского округа "Город Белгород", принятого решением Белгородского городского Совета депутатов от 29 ноября 2005 г. N 197), наделенную правами юридического лица (см. ст.35 названного Устава), от имени которой обязанности акционера (участника) в отношении хозяйственных обществ осуществляют специально уполномоченные лица - представители.

Представителями согласно п.1.5 Порядка могут быть:

а) лица, замещающие должности муниципальной службы в отраслевых (функциональных) органах администрации (в соответствии с их должностными обязанностями), действующие на основании распоряжения администрации города Белгорода и доверенности, выданной главой администрации города Белгорода;

б) иные лица на основании договоров о представлении интересов городского округа "Город Белгород" и доверенности, выданной главой администрации города Белгорода.

В договоре предусматривается право профессионального поверенного инициировать обсуждение в администрации города Белгорода, в органах управления соответствующего Хозяйственного общества вопросов, выносимых на рассмотрение органа управления хозяйственных обществ, и право на получение информации, необходимой для выполнения возложенных на профессионального поверенного полномочий.

Договор, заключаемый администрацией города Белгорода и профессиональным поверенным, имеет безвозмездный характер. Представитель действует в соответствии с полномочиями, установленными распоряжением администрации города Белгорода и письменной доверенностью, проект которой подготавливается комитетом имущественных и земельных отношений администрации города Белгорода на основании предложений по кандидатурам, поступившим от департамента экономического развития (далее - Департамент).

В силу п.2.1 Порядка представитель реализует права акционера:

на участие в общем собрании акционеров - владельцев обыкновенных акций общества по всем вопросам, относящимся к его компетенции;

на получение дивидендов;

на получение части имущества общества в случае ликвидации общества;

иные права, предусмотренные ГК РФ, Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" и уставом общества.

Согласно п.2.2 Порядка представитель реализует права участника:

на участие в управлении делами общества в порядке, установленном Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" и уставом общества;

на получение информации о деятельности общества и ознакомление с его бухгалтерскими книгами и иной документацией в установленном уставом общества порядке;

на участие в распределении прибыли;

на продажу или отчуждение иным образом доли или части доли, принадлежащей городскому округу "Город Белгород", в уставном капитале общества одному или нескольким участникам данного общества либо другому лицу в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" и уставом общества;

на выход из общества путем отчуждения доли, принадлежащей городскому округу "Город Белгород", обществу, если такая возможность предусмотрена уставом общества, или требование приобретения обществом доли в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью";

на получение в случае ликвидации общества части имущества, оставшейся после расчетов с кредиторами, или его стоимости;

иные права, предусмотренные ГК РФ, Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", уставом или предоставленные по решению общего собрания участников общества, принятому всеми участниками общества единогласно.

В соответствии с п.3.1 Порядка представитель в органах управления хозяйственных обществ осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации, муниципальными правовыми актами. Представитель (п.3.2 Порядка) обязан:

а) лично участвовать в работе органов управления хозяйственных обществ, в которые он назначен или избран, и не вправе делегировать свои полномочия иным лицам, в том числе замещающим его по месту основной работы;

б) неукоснительно выполнять письменные указания, в том числе по порядку голосования на общем собрании акционеров, общем собрании участников, в совете директоров (наблюдательном совете) хозяйственных обществ;

в) представлять в Департамент всю необходимую информацию (материалы) и предложения по вопросам работы органов управления хозяйственных обществ в сроки, установленные Порядком, а также по требованию Департамента;

г) не разглашать сведения, которые стали известны при осуществлении возложенных на него обязанностей, и не использовать эти сведения в целях, противоречащих законным интересам городского округа "Город Белгород";

д) в установленном порядке отчитываться о своей деятельности в сроки, установленные Порядком;

е) письменно уведомлять Департамент о невозможности осуществлять полномочия Представителя.

В силу п.6.1 Порядка полномочия Представителя прекращаются в случаях:

1) окончания срока полномочий представителя;

2) принятия решения о выдвижении другой кандидатуры муниципального служащего или иного уполномоченного лица;

3) прекращения права муниципальной собственности на акции или долю;

4) наличия обстоятельств, препятствующих представителю осуществлять свои полномочия, в том числе длительная командировка, увольнение, продолжительная болезнь;

5) ликвидации или реорганизации хозяйственного общества;

6) передачи акций или доли в доверительное управление;

7) добровольного отказа Представителя (в письменной форме);

8) в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством.

В качестве примера также укажем на следующие документы:

постановление администрации городского округа Мытищи МО от 16 июня 2016 г. N 2338 "Об утверждении Положения о порядке участия муниципальных служащих в органах управления хозяйственных обществ";

решение Совета депутатов городского округа Подольск МО от 31 марта 2016 г. N 15/9 "Об утверждении Положения о порядке управления акциями и долями в уставных капиталах хозяйственных обществ, находящимися в собственности муниципального образования "Городской округ Подольск Московской области";

постановление Администрации г.Курска от 19 февраля 2015 г. N 431 "Об утверждении Положения об управлении акциями (долями) хозяйственных обществ, находящихся в муниципальной собственности города Курска".

5. В соответствии с ч.5 комментируемой статьи органы местного самоуправления обязаны вести реестры имущества, находящегося в муниципальной собственности. Порядок ведения реестра муниципального имущества устанавливается уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Во исполнение указанных полномочий приказом Минэкономразвития РФ от 30 августа 2011 г. N 424 утвержден Порядок ведения органами местного самоуправления реестров муниципального имущества.

В соответствии с указанным Порядком объектами учета в реестрах являются:

находящееся в муниципальной собственности недвижимое имущество (здание, строение, сооружение или объект незавершенного строительства, земельный участок, жилое, нежилое помещение или иной прочно связанный с землей объект, перемещение которого без соразмерного ущерба его назначению невозможно, либо иное имущество, отнесенное законом к недвижимости);

находящееся в муниципальной собственности движимое имущество, акции, доли (вклады) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества либо иное не относящееся к недвижимости имущество, стоимость которого превышает размер, установленный решениями представительных органов соответствующих муниципальных образований, а также особо ценное движимое имущество, закрепленное за автономными и бюджетными муниципальными учреждениями и определенное в соответствии с законодательством;

муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения, хозяйственные общества, товарищества, акции, доли (вклады) в уставном (складочном) капитале которых принадлежат муниципальным образованиям, иные юридические лица, учредителем (участником) которых является муниципальное образование.

Органы местного самоуправления также вправе принимать муниципальные правовые акты о реестре муниципального имущества.

Цель ведения реестра заключается в пообъектном выделении муниципальной собственности, разграничении ее с другими формами собственности, расположенными на территории муниципального образования. Соответственно, задачами ведения реестра являются:

а) анализ состояния, экономической и социальной эффективности использования имущества по целевому назначению в соответствии с распоряжениями главы администрации города и интересами граждан;

б) выработка рекомендаций по более рациональному использованию объектов муниципальной собственности в зависимости от изменений состояния экономики;

в) учет всех объектов муниципальной собственности;

г) оперативное решение вопросов приватизации объектов муниципальной собственности в соответствии с действующими программами;

д) информационно-справочное обеспечение процесса подготовки и принятия решений по вопросам, касающимся муниципальной собственности и реализации прав собственника на эти объекты;

е) централизованное обеспечение информацией об объектах муниципальной собственности заинтересованных государственных, местных органов власти и управления, общественных организаций, других юридических лиц и граждан при возникновении правоотношений в связи с этими объектами, в том числе при заключении гражданско-правовых сделок.

Совершение любых юридических действий над объектом муниципальной собственности возможно только после включения его в реестр муниципальной собственности.

Кроме того, в реестре важна детализация по жилым и нежилым помещениям, которая осуществляется только на уровне муниципального образования. Благодаря реестру возможно оперативное получение информации о приватизации жилищного фонда, наличии и способах использования муниципального имущества, что в итоге способствует увеличению доходов от его использования. Ведение органами местного самоуправления единого реестра муниципального имущества ведет к более эффективному управлению и распоряжению этим имуществом и, соответственно, к более качественному решению вопросов местного значения.

Комментарий к статье 52. Местные бюджеты

1. Согласно ч.1 комментируемой статьи каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет).

В процессе повседневной деятельности органы местного самоуправления используют местный бюджет как инструмент управления, что повышает эффективность и результативность их работы. Формирование местных бюджетов - это проявление бюджетной децентрализации и налоговой автономии муниципальных образований как важного условия обеспечения эффективности в использовании общественных бюджетных средств для решения вопросов местного значения (то есть для более полного удовлетворения потребностей населения в муниципальных услугах).

БК РФ (ст.15) также закрепляет, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. К функциям местного бюджета относятся:

а) правовая функция (бюджет муниципального образования представляет собой местный нормативный акт);

б) функция покрытия потребностей (главная задача бюджета муниципального образования состоит в предоставлении достаточных средств для решения вопросов местного значения);

в) функция контроля (местный бюджет предусматривает формы контроля не только со стороны контрольных органов, но и со стороны населения муниципального образования);

г) общехозяйственная функция (при составлении бюджета учитываются требования общехозяйственного баланса);

д) политическая функция (местный бюджет отражает политические интересы, определяя приоритетные направления и объем использования бюджетных средств);

е) функция перераспределения финансовых ресурсов (через местный бюджет перераспределяются финансовые ресурсы в целях обеспечения социальной справедливости и экономического роста);

ж) плановая функция (каждый местный бюджет составляется и утверждается сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период), следовательно, является примером срочного планирования).

Местные бюджеты как часть бюджетной системы РФ основываются на общих принципах:

единства бюджетной системы Российской Федерации;

разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

самостоятельности бюджетов;

равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

сбалансированности бюджета;

эффективности использования бюджетных средств;

общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

прозрачности (открытости);

достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств;

подведомственности расходов бюджетов;

единства кассы.

В ст.10 БК РФ конкретизированы виды местных бюджетов.

Согласно положениям ч.1 комментируемой статьи, ст.6 и 15 БК РФ свод бюджетов определенного уровня на соответствующей территории образует консолидированный бюджет:

1) бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района;

2) бюджет городского округа с внутригородским делением и свод бюджетов внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет городского округа с внутригородским делением.

В силу абз.3 ч.1 комментируемой статьи в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями. При этом порядок составления, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно с соблюдением требований, установленных БК РФ (см., например, решение Дятьковского городского Совета народных депутатов от 27 июня 2008 г. N 279 "Об утверждении Порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории Дятьковского городского поселения").

В соответствии со ст.6 БК РФ смета доходов и расходов населенного пункта, другой территории, не являющейся муниципальным образованием, - утвержденный органом местного самоуправления городского, сельского поселения план доходов и расходов распорядителя (главного распорядителя) средств местного бюджета, уполномоченного местной администрацией городского, сельского поселения осуществлять в данном населенном пункте (на другой территории), входящем (входящей) в состав территории городского, сельского поселения, отдельные функции местной администрации.

Таким образом, смета доходов и расходов отдельных населенных пунктов - это инструмент управления отдаленными территориями, входящими в состав сельского или городского поселения. Смета обеспечивает оперативность в решении отдельных вопросов местного значения и развитие территориального самоуправления.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет самостоятельность органов местного самоуправления в осуществлении бюджетного процесса в отношении местного бюджета.

В соответствии со ст.6 БК РФ бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Бюджетный процесс - последовательное осуществление управленческих действий участниками бюджетного процесса, сгруппированных в отдельные этапы, обеспечивающее законное и эффективное формирование и использование бюджетного денежного фонда. Бюджетному процессу в Российской Федерации посвящена часть III БК РФ.

Этапами бюджетного процесса на муниципальном уровне являются:

составление проекта местного бюджета;

публичные слушания по проекту местного бюджета;

рассмотрение и утверждение проекта местного бюджета представительным органом местного самоуправления;

исполнение местного бюджета;

составление бюджетной отчетности;

публичные слушания по проекту отчета об исполнении местного бюджета;

внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

рассмотрение и утверждение годового отчета об исполнении местного бюджета представительным органом местного самоуправления.

Участники бюджетного процесса на муниципальном уровне (см. ст.152 БК РФ):

глава муниципального образования;

представительные органы местного самоуправления;

исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований;

органы муниципального финансового контроля;

главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

получатели бюджетных средств.

Особенности бюджетных полномочий участников бюджетного процесса, являющихся органами местного самоуправления, устанавливаются БК РФ и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, а также в установленных ими случаях муниципальными правовыми актами местных администраций.

Органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают и утверждают правовой акт о бюджетном процессе в конкретном муниципальном образовании, который учитывает территориальные особенности (в том числе структуру органов местного самоуправления, распределение между ними компетенции, сложившуюся практику управления, обычаи и т.д.). В то же время должны соблюдаться требования общего характера к осуществлению бюджетного процесса, установленные БК РФ.

В целях оказания методологической помощи органам местного самоуправления по разработке и реализации мероприятий, направленных на мобилизацию доходов и оптимизацию бюджетных расходов, были разработаны "Методические рекомендации по организации мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности местных бюджетов" (см. письмо Минфина РФ от 15 декабря 2006 г. N 06-04-08/01-161).

3. Бюджетные полномочия - установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

В соответствии с п.1 ст.9 БК РФ к бюджетным полномочиям муниципальных образований относятся:

установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;

составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами;

установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к местному бюджету;

в случае и порядке, предусмотренных БК РФ и иными федеральными законами, установление ответственности за нарушение муниципальных правовых актов по вопросам регулирования бюджетных правоотношений;

иные бюджетные полномочия, отнесенные БК РФ к бюджетным полномочиям органов местного самоуправления.

Согласно п.2 ст.9 БК РФ к бюджетным полномочиям муниципальных районов помимо полномочий, перечисленных в п.1 данной статьи, относятся:

а) установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ нормативов отчислений доходов в бюджеты городских, сельских поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов РФ в бюджеты муниципальных районов;

б) установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

в) определение целей и порядка предоставления субсидий из бюджетов городских, сельских поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется в соответствии с п.1 ч.4 ст.35 комментируемого Закона, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

г) составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

К бюджетным полномочиям городских округов с внутригородским делением помимо полномочий (см. п.2.1 ст.9 БК РФ), перечисленных в п.1 ст.9 БК РФ, относятся:

а) установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ нормативов отчислений доходов в бюджеты внутригородских районов от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ, законодательством Российской Федерации о налогах и сборах и (или) законами субъектов РФ в бюджеты городских округов с внутригородским делением;

б) установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета городского округа с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета городского округа с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов;

в) составление отчета об исполнении консолидированного бюджета городского округа с внутригородским делением.

Органы местного самоуправления городских, сельских поселений наряду с полномочиями, перечисленными в п.1 ст.9 БК РФ, в соответствии с БК РФ осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории городского, сельского поселения.

4. В ч.4 комментируемой статьи закреплено, что территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, предоставляют финансовым органам муниципальных образований информацию о начислении и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты соответствующих муниципальных образований. При этом нужно учесть, что если местная администрация муниципального района осуществляет полномочия местной администрации поселения, являющегося административным центром муниципального района, то территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, также предоставляет финансовому органу данного муниципального района информацию о начислении и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет указанного поселения.

Правовой базой организации информационного обмена между органами местного самоуправления и налоговыми органами являются следующие документы:

постановление Правительства РФ от 12 августа 2004 г. N 410 "О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов";

приказ Минфина РФ и Федеральной налоговой службы от 30 июня 2008 г. N 65н/ММ-3-1/295@.

Также обратим внимание на Порядок организации работы по подготовке налоговыми органами информации для представления финансовым органам субъектов РФ и муниципальных образований, направленный письмом ФНС России от 18 мая 2018 г. N БА-4-1/9482@.

5. Положениями ч.5 комментируемой статьи закреплено важное условие, согласно которому назначение на должность руководителя финансового органа муниципального образования осуществляется с учетом установленных квалификационных требований, предъявляемых к этой должности. Указанные требования утверждаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Однако по состоянию на 1 мая 2019 г. соответствующих требований, установленных именно уполномоченным Правительством РФ органом, не издано. В этой сфере действует постановление, принятое непосредственно Правительством РФ, - постановление от 6 ноября 2004 г. N 608 "О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа субъекта Российской Федерации и к руководителю финансового органа местной администрации".

Обратим внимание, что в ряде муниципальных образований действуют акты, конкретизирующие квалификационные требования, установленные обозначенным постановлением Правительства и предъявляемые к лицам, претендующим на должность руководителя финансового органа соответствующего муниципального образования. Можно отметить следующие документы:

постановление Администрации Ханты-Мансийского района от 4 марта 2010 г. N 25 "О порядке назначения на должность руководителя финансового органа Ханты-Мансийского района и квалификационных требованиях, предъявляемых к нему";

постановление Главы Седельниковского муниципального района Омской области от 21 февраля 2008 г. N 10 "О квалификационных требованиях, предъявляемых к руководителю финансового органа Администрации Седельниковского муниципального района".

В некоторых муниципальных образованиях приняты акты, конкретизирующие порядок назначения на должность руководителя финансового органа, например:

постановление Администрации Брянского района от 30 марта 2016 г. N 274 "О порядке назначения на должность руководителя финансового органа";

постановление администрации Петровского городского округа Ставропольского края от 20 декабря 2018 г. N 2270 "О Порядке назначения на должность руководителя финансового органа администрации Петровского городского округа Ставропольского края";

постановление администрации муниципального района "Койгородский" от 26 сентября 2011 г. N 51/09 "Об утверждении порядка назначения на должность руководителя финансового органа администрации муниципального района "Койгородский";

постановление Администрации муниципального района "Балейский район" от 8 октября 2010 г. N 1137 "Об утверждении Порядка назначения на должность руководителя финансового органа муниципального района "Балейский район";

постановление главы городского округа Рошаль МО от 21 мая 2009 г. N 183 "Об утверждении Порядка назначения на должность руководителя финансового органа администрации городского округа Рошаль";

постановление Главы администрации г.Нальчика КБР от 31 января 2006 г. N 68 "О Порядке назначения на должность руководителя финансового органа местной администрации г.Нальчика".

6. В ч.6 комментируемой статьи устанавливается, что проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических расходов на оплату их труда подлежат официальному опубликованию.

В данной норме реализуется принцип гласности деятельности органов местного самоуправления и принцип прозрачности местных бюджетов. Кроме того, бюджет муниципального образования, как и любой местный нормативный акт, вступает в силу только после его опубликования (обнародования).

В случае невозможности опубликования данных документов и сведений органы местного самоуправления поселения должны обеспечить жителям поселения возможность ознакомиться с ними.

О судебной практике, затрагивающей применение указанных норм, см., например:

апелляционное определение Волгоградского областного суда от 28 сентября 2016 г. по делу N 33-13238/2016 (о понуждении к размещению в сети "Интернет" информации о деятельности органов местного самоуправления);

апелляционное определение Оренбургского областного суда от 16 июля 2015 г. N 33-4764/2015 (о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления, выразившегося в неопубликовании ежеквартальных сведений об исполнении бюджета муниципального образования, взыскании компенсации морального вреда);

апелляционное определение Верховного суда Республики Дагестан от 16 июля 2015 г. по делу N 33-3037/2015 (о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления, выразившегося в неопубликовании бюджета сельского поселения и отчета об исполнении бюджета, обязании устранить допущенные нарушения) и др.

В целях реализации принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы Российской Федерации путем обеспечения информирования граждан (заинтересованных пользователей) о бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах в доступной форме Минфином России утверждены "Методические рекомендации по представлению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме" (см. приказ от 22 сентября 2015 г. N 145н).

Указанные Методические рекомендации определяют состав, структуру, порядок составления и публикации информации, содержащей основные положения проекта бюджета (закона (решения) о бюджете, закона (решения) об исполнении бюджета за отчетный финансовый год) субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в понятной для широкого круга граждан (заинтересованных пользователей) форме, а также организацию мониторинга и распространения лучших практик публикации бюджетов для граждан и иных мероприятий, направленных на повышение прозрачности (открытости) бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Обратим также внимание на Порядок взаимодействия Минфина России и финансовых органов субъектов РФ по формированию ежегодного Доклада о лучшей практике развития "Бюджета для граждан" в субъектах РФ и муниципальных образованиях, который регулирует организацию сбора и анализа сведений о подготовке субъектами РФ и муниципальными образованиями бюджетов и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме в целях выявления и обмена информацией об основных тенденциях и новациях представления субъектами РФ бюджетов в доступной для граждан форме (см. письмо Минфина России от 31 мая 2016 г. N 09-07-02/31313).

Комментарий к статье 53. Расходы местных бюджетов

1. Расходы бюджета - выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

Под расходами местных бюджетов следует понимать выделение и использование финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах муниципальных образований в соответствии с правовыми актами о бюджетах на соответствующий финансовый год. Расходы местных бюджетов также определяют как денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение решения вопросов местного значения, отдельных переданных государственных полномочий и осуществления функций органов местного самоуправления.

См. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. М., 2007. С.489.

В силу значительного разнообразия всевозможных бюджетных трат, в том числе в соответствии с принципом самостоятельности органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения, законодательно описать всю систему расходов местных бюджетов просто невозможно. Поэтому БК РФ только определяет порядок установления расходных обязательств муниципальных образований, то есть устанавливает единые методологические подходы к формированию расходов местных бюджетов, которые заключаются в следующем.

В соответствии со ст.15 БК РФ бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств. Таким образом, для формирования расходов местного бюджета следует определить весь перечень действующих расходных обязательств, то есть, в соответствии со ст.87 БК РФ составить и вести реестр расходных обязательств.

Расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

Расходным обязательствам муниципального образования посвящена ст.86 БК РФ, в соответствии с п.1 которой расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

1) принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

2) заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.

Обозначенные расходные обязательства устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета;

3) принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Данные расходные обязательства устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта РФ), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта РФ, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном ст.140 БК РФ.

В случае, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета.

Расходные обязательства муниципального образования, связанные с осуществлением органами местного самоуправления муниципальных районов части полномочий органов местного самоуправления городских, сельских поселений по решению вопросов местного значения, переданных им в соответствии с заключенными между органами местного самоуправления муниципальных районов и городских, сельских поселений соглашениями, или с осуществлением органами местного самоуправления городских, сельских поселений части полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов по решению вопросов местного значения, переданных им в соответствии с заключенными между органами местного самоуправления муниципальных районов и городских, сельских поселений соглашениями, устанавливаются муниципальными правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления в соответствии с указанными соглашениями, исполняются за счет и в пределах межбюджетных трансфертов из соответствующих местных бюджетов, предоставляемых в порядке, предусмотренном ст.142.4 и 142.5 БК РФ.

В случае, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих межбюджетных трансфертов, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета указанного муниципального образования.

Расходные обязательства муниципального района, связанные с осуществлением исполнительно-распорядительными органами муниципальных районов полномочий исполнительно-распорядительных органов городских, сельских поселений, в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации исполнительно-распорядительные органы городских, сельских поселений не образуются, устанавливаются органами местного самоуправления муниципального района и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета муниципального района.

Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных БК РФ.

Органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов РФ.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов).

Формирование расходов местного бюджета осуществляется на основе единой бюджетной классификации (см. об этом подробнее ст.21 БК РФ).

Следует отметить, что значительная часть расходов местных бюджетов представлена в форме бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг. В соответствии со ст.69.2 БК РФ объем финансового обеспечения выполнения муниципального задания на оказание муниципальных услуг рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание муниципальных услуг, утверждаемых в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством. Муниципальное задание на оказание муниципальных услуг муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Более половины всех расходов местных бюджетов приходится в настоящее время на образование и жилищно-коммунальное хозяйство, при этом последние являются наиболее затратными и проблемными ввиду высокой степени изношенности основных фондов (зданий, сооружений, оборудования и инженерных коммуникаций). Значительные финансовые потребности муниципалитетов связаны с необходимостью их дорогостоящего ремонта и реконструкции.

В разрезе экономических издержек основные расходы местных бюджетов - это выплата заработной платы с начислениями и оплата коммунальных услуг.

В соответствии со ст.179.4 БК РФ в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов в местных бюджетах формируются муниципальные дорожные фонды.

В соответствие с абз.2 п.4 ст.21 БК РФ целевые статьи расходов местных бюджетов формируются в соответствии с муниципальными программами. Таким образом, в целях повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2013 г. N 2593-р осуществляется переход к "программному" бюджету, основная часть расходов которого предназначена для финансирования целевых программ. Тем самым происходит внедрение программно-целевых методов управления в бюджетный процесс. Методология подготовки "программного" бюджета представлена в письме Министерства Финансов РФ от 30 сентября 2014 г. N 09-05-05/48843 "О Методических рекомендациях по составлению и исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ".

2. В силу ст.215.1 БК РФ исполнение местного бюджета обеспечивается местной администрацией муниципального образования. Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджета - проведение и учет операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. Кассовое обслуживание исполнения местных бюджетов осуществляется Федеральным казначейством. Об основах кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации см. ст.241.1 БК РФ.

В соответствии со ст.219 БК РФ исполнение местного бюджета по расходам осуществляется в порядке, установленном муниципальным финансовым органом с соблюдением требований БК РФ.

Исполнение бюджета по расходам предусматривает:

принятие и учет бюджетных и денежных обязательств;

подтверждение денежных обязательств;

санкционирование оплаты денежных обязательств;

подтверждение исполнения денежных обязательств.

Министерство финансов РФ ежегодно проводит мониторинг местных бюджетов (о порядке проведения мониторинга местных бюджетов см. информацию Минфина России: URL: http://minfin.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/Monitoring_local/order/), в котором дается анализ структуры и объемов их расходов. Результаты такого мониторинга отражаются на официальном сайте Минфина России (см. URL: http://minfin.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/Monitoring_local/results/).

Комментарий к статье 54. Закупки для обеспечения муниципальных нужд

1. Осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд регулируется ст.525-534 ГК РФ, ст.72-73 БК РФ и Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". В основе таких отношений лежит приобретение ресурсов (товаров, работ, услуг) за счет бюджетных средств на рынке на условиях сделки купли-продажи. При этом покупателями являются органы местного самоуправления, муниципальные учреждения, другие получатели средств местного бюджета, использующие приобретаемые ресурсы в своей деятельности. Продавцы - любые юридические и физические лица (в том числе коммерческие организации и индивидуальные предприниматели), занимающиеся производством и реализацией различного вида товаров, работ, услуг с целью извлечения прибыли.

Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, являясь одним из видов "контрактных отношений", обуславливают возникновение "контрактных" расходных обязательств на основании муниципальных контрактов (договоров купли-продажи). Объем расходов на закупки товаров, работ, услуг в общем объеме расходов местных бюджетов составляет приблизительно 20-30%.

В соответствии со ст.3 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" муниципальный заказчик - это муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством РФ от имени муниципального образования и осуществляющие закупки. Заказчиком с 1 января 2017 г. в соответствии с ч.1 и 2.1 ст.15 указанного закона также может выступать муниципальное бюджетное учреждение и муниципальное унитарное предприятие, осуществляющие закупки.

Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" определены следующие этапы "закупочного цикла" (см. ст.1):

1) планирование закупок товаров, работ, услуг;

2) определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) заключение гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением, государственным, муниципальным унитарными предприятиями либо иным юридическим лицом в соответствии с ч.1, 2.1, 4 и 5 ст.15 данного закона;

4) исполнение контрактов (с учетом отдельных особенностей);

5) мониторинг закупок товаров, работ, услуг;

6) аудит в сфере закупок товаров, работ, услуг;

7) контроль в сфере закупок.

В соответствии со ст.24 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" заказчики при осуществлении закупок:

1) используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (конкурентные способы перечислены в ч.2 ст.24 данного закона; см. также разъяснения Минэкономразвития России от 22 октября 2013 г. "Методические разъяснения по осуществлению закупок с применением различных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ");

2) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) регулируется нормами ст.93 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями гл.3 "Осуществление закупок" Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.

При осуществлении закупки путем проведения конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (за исключением запросов котировок и запросов предложений, электронных процедур, закрытых электронных процедур) могут выделяться лоты, в отношении которых в извещении об осуществлении закупки, приглашении принять участие в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в документации о закупке отдельно указываются объект закупки, начальная (максимальная) цена контракта и ее обоснование в соответствии со ст.22 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", размер обеспечения заявки на участие в закупке (если требование об обеспечении заявки установлено заказчиком), сроки и иные условия поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, размер обеспечения исполнения контракта. В этих случаях участник закупки подает заявку на участие в закупке в отношении определенного лота. В отношении каждого лота заключается отдельный контракт.

В соответствии со ст.22 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" начальная (максимальная) цена контракта и цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяется и обосновывается заказчиком посредством применения следующих методов:

1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) (см. приказ Минэкономразвития России от 2 октября 2013 г. N 567 "Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)");

2) нормативный метод;

3) тарифный метод;

4) проектно-сметный метод;

5) затратный метод.

Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" предусмотрено создание единой информационной системы в сфере закупок, представляющей собой совокупность информации, указанной в ч.3 ст.4 данного закона и содержащейся в базах данных, информационных технологий и технических средств, обеспечивающих формирование, обработку, хранение такой информации, а также ее предоставление с использованием официального сайта единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (см. постановление Правительства РФ от 23 декабря 2015 г. N 1414 "О порядке функционирования единой информационной системы в сфере закупок").

Официальный сайт имеет доменное имя www.zakupki.gov.ru, доступ к которому осуществляется на безвозмездной основе. Участниками единой информационной системы являются субъекты единой информационной системы и пользователи официального сайта. Субъектами единой информационной системы являются участники контрактной системы в сфере закупок, а также иные лица, использующие единую информационную систему для реализации своих функций и полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Пользователями официального сайта являются физические и юридические лица, в том числе участники обязательного общественного обсуждения закупок (участники обсуждения закупок), использующие информационный ресурс официального сайта.

Возможность централизации закупок в муниципальных образованиях установлена ч.8 и 9 ст.26 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" на основе специальных соглашений меду субъектом РФ и муниципальными образованиями, и на основе соглашений между муниципальным районом (городским округом) и поселениями (внутригородскими районами).

Таким образом, особое правовое регулирование осуществления закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд направлено на повышение эффективности и результативности расходов местных бюджетов.

2. Согласно ч.2 комментируемой статьи закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета. Для этого необходимо данные расходы предусмотреть в местном бюджете в форме соответствующих бюджетных ассигнований. В соответствии со ст.16 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" планирование закупок осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения:

1) планов закупок;

2) планов-графиков.

Планы закупок формируются заказчиками исходя из целей осуществления закупок, определенных с учетом положений ст.13 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", а также с учетом установленных ст.19 данного закона требований к закупаемым заказчиками товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций муниципальных органов.

В силу ч.5 ст.17 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения муниципальных нужд устанавливается Правительством РФ. Порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок для обеспечения муниципальных нужд устанавливается местной администрацией с учетом требований, установленных Правительством РФ. Требования к форме планов закупок и порядок размещения таких планов в единой информационной системе устанавливаются Правительством РФ (см. постановление Правительства РФ от 5 июня 2015 г. N 552 "Об утверждении Правил формирования, утверждения и ведения плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, а также требований к форме плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд", постановление Правительства РФ от 21 ноября 2013 г. N 1043 "О требованиях к формированию, утверждению и ведению планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, а также требованиях к форме планов закупок товаров, работ, услуг", постановление Правительства РФ от 29 октября 2015 г. N 1168 "Об утверждении Правил размещения в единой информационной системе в сфере закупок планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, планов-графиков закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд").

Обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, определенным с учетом положений ст.13 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", а также законодательству Российской Федерации и иным нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок.

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" вводит нормирование. В соответствии с ч.1 ст.19 указанного закона с 1 января 2017 г. под нормированием в сфере закупок понимается установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения, за исключением казенных учреждений, которым в установленном порядке формируется государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ).

Правительство РФ устанавливает общие правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, в том числе:

1) общие требования к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения (см. постановление Правительства РФ от 18 мая 2015 г. N 476 "Об утверждении общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения");

2) общие правила определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения) (см. постановление Правительства РФ от 2 сентября 2015 г. N 926 "Об утверждении Общих правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)").

Комментарий к статье 55. Доходы местных бюджетов

Доходы бюджета - поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Виды, структура и фактические объемы доходов местных бюджетов определяют финансовые возможности органов местного самоуправления по реализации возложенных на них полномочий.

Комментируемая статья фактически дублирует положения ст.39 БК РФ, определяя, что формирование доходов местных бюджетов осуществляется в соответствии с:

1) бюджетным законодательством Российской Федерации. В данном случае речь идет о нормах БК РФ и принятых в соответствии с ним законах о бюджетах, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, а также иных федеральных законах, законах субъектов РФ и муниципальных правовых актах представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов бюджетов;

2) законодательством о налогах и сборах. Здесь нужно учитывать, что в силу п.1 ст.1 НК РФ законодательство о налогах и сборах состоит из НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законах о налогах и сборах. Согласно п.4 и 5 ст.4 НК РФ законодательство субъектов РФ о налогах и сборах состоит из законов субъектов РФ о налогах, принятых в соответствии с НК РФ. Нормативные правовые акты муниципальных образований о местных налогах и сборах принимаются представительными органами муниципальных образований в соответствии с НК РФ. Положения п.6 ст.1 НК РФ закрепляют, что указанные в данной статье законы и другие нормативные правовые акты именуются в тексте НК РФ "законодательство о налогах и сборах";

3) законодательством об иных обязательных платежах. Здесь подразумевается нормативная база, регулирующая неналоговые доходы, указанные в п.3-5 ст.41, ст.42, ст.46 БК РФ. В п.56 ст.41 БК РФ отмечено, что муниципальные правовые акты, в соответствии с которыми уплачиваются платежи, являющиеся источниками неналоговых доходов бюджетов, должны предусматривать положения о порядке их исчисления, размерах, сроках и (или) об условиях их уплаты.

Общие положения о доходах бюджетов регламентированы в гл.6 БК РФ.

Доходам местных бюджетов посвящена гл.9 БК РФ.

Министерство финансов РФ ежегодно проводит мониторинг местных бюджетов (о порядке проведения мониторинга местных бюджетов см. информацию Минфина России: URL: http://minfin.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/Monitoring_local/order/).

Комментарий к статье 56. Средства самообложения граждан

1. Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения.

Определяя правовой режим средств самообложения граждан, комментируемый Закон, как отметил Конституционный Суд РФ, предусматривает, что вопросы введения и использования соответствующих разовых платежей решаются на местном референдуме (сходе граждан), а их размер устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 процентов от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Такое регулирование, как и предназначение средств самообложения граждан - для решения конкретных вопросов местного значения - призваны разграничить данный вид доходов местных бюджетов с местными налогами.

См. определение Конституционного Суда РФ от 17 июля 2014 г. N 1649-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лунтова Сергея Юрьевича на нарушение конституционных прав местного самоуправления статьей 56 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Вслед за указанным регулированием БК РФ предусматривает, что сумма средств самообложения граждан относится к неналоговым доходам бюджета муниципального образования (п.3 ст.41) и увязывается в определенном финансовом году с расходом местного бюджета, необходимым для решения конкретного вопроса местного значения (ст.35 БК РФ).

Таким образом, уточняет Конституционный Суд РФ, положения комментируемой статьи, действующие в системе правового регулирования, по сути, предусматривают один из способов осуществления населением местного самоуправления непосредственно, предоставляют ему дополнительные, согласующиеся с природой местного самоуправления правовые возможности для решения конкретных вопросов местного значения и, следовательно, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающее права граждан на осуществление местного самоуправления.

Федеральный закон от 5 декабря 2017 г. N 389-ФЗ "О внесении изменений в статьи 25.1 и 56 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" внес уточняющие положения в комментируемую статью в той части, в которой под жителями муниципального образования для целей применения норм о средствах самообложения граждан понимаются в том числе жители населенного пункта, входящего в состав поселения, внутригородского района, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа либо расположенного на межселенной территории в границах муниципального района. Данные нормы взаимоувязаны с изменениями, в силу которых территориальное общественное самоуправление наделено правом принимать решения по вопросам введения и использования средств самообложения граждан на территории такого населенного пункта (см. п.4.1 ч.1 ст.25.1 Закона).

Данное дополнение внесено ФЗ от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ.

Часть 1 комментируемой статьи закрепляет ряд критериев, которым должны соответствовать платежи, введенные в форме самообложения:

1) разовый характер, т.е. нельзя устанавливать регулярный порядок их уплаты или уплату в несколько сроков;

2) целевой характер, т.е. платежи собираются для решения конкретного вопроса местного значения, который рассматривался в ходе референдума (или схода граждан) (например, на строительство дороги, детского сада и пр.);

3) размер платежа должен быть установлен в абсолютной величине, т.е. в твердой сумме (например, 200 р.), а не в процентах от получаемого дохода или иного экономического показателя;

4) размер платежа по общему правилу устанавливается равным для всех жителей муниципального образования (населенного пункта, входящего в состав поселения, внутригородского района, внутригородской территории города федерального значения, городского округа либо расположенного на межселенной территории в границах муниципального района);

5) размер платежа может быть уменьшен для отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования (населенного пункта, входящего в состав поселения, внутригородского района, внутригородской территории города федерального значения, городского округа либо расположенного на межселенной территории в границах муниципального района).

2. Вопросы введения и использования разовых платежей граждан, осуществляемых для решения конкретных вопросов местного значения, решаются, как правило, на местном референдуме. Однако в случаях, предусмотренных п.4 и 4.1 ч.1 ст.25.1 Закона, проводится сход граждан.

В большинстве муниципальных образований указанные вопросы получили свое нормативное закрепление в соответствующих актах, см., например, решение Совета депутатов муниципального образования Романовское сельское поселение Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 3 августа 2018 г. N 23 "О самообложении граждан на территории Романовского сельского поселения", решение Глазовской городской Думы от 26 ноября 2018 г. N 414 "Об утверждении Положения о самообложении граждан на территории муниципального образования "Город Глазов", решение Совета депутатов Гудермесского муниципального района Чеченской Республики от 25 апреля 2018 г. N 149 "Об утверждении Положения о порядке самообложения граждан в Гудермесском муниципальном районе", решение Краснокаменского поселкового Совета депутатов Курагинского района Красноярского края от 4 июня 2018 г. N 48-145р "Об утверждении Положения о порядке самообложения граждан в муниципальном образовании поселок Краснокаменск", решение Думы Уссурийского городского округа от 25 декабря 2018 г. N 930-НПА "О Положении о самообложении граждан на территории Уссурийского городского округа" и др.

Комментарий к статье 57. Утратила силу.

Комментарий к статье 58. Утратила силу.

Комментарий к статье 59. Утратила силу.

Комментарий к статье 60. Выравнивание бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений, внутригородских районов

1. Одной из главных проблем развития местного самоуправления является низкая бюджетная обеспеченность большинства муниципальных образований в России. Далеко не все муниципальные образования имеют одинаковую бюджетную обеспеченность. Большинство получают финансовую помощь из иных бюджетов, и только несколько муниципальных образований являются "финансовыми донорами", перечисляя значительную часть своих доходов в региональный и федеральный бюджеты (это в основном муниципальные образования с большими запасами природных ресурсов). Естественно, что в таких условиях возможности бюджетов многих муниципальных образований не позволяют обеспечить полноценную реализацию прав граждан. В целях разрешения этой проблемы в комментируемом Законе предусматриваются меры финансовой поддержки муниципальных образований.

См. Харитонов И.К. Общая характеристика механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований в Российской Федерации // URL: http://naukarus.com/obschaya-harakteristika-mehanizmov-vyravnivaniya-byudzhetnoy-obespechennosti-munitsipalnyh-obrazovaniy-v-rossiyskoy-feder.

Под выравниванием уровня бюджетной обеспеченности следует понимать совокупность мер такого пополнения средствами соответствующего бюджета, которое приводит к его соразмерности по соотношению доходов и планируемых расходов, а также с бюджетами других муниципальных образований.

См. Муниципальное право России: учебник / отв.ред. С.А.Авакьян. М., 2010. С.287.

Комментируемый Закон предусмотрел отдельно соответствующие меры по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности городских и сельских поселений, внутригородских районов (ст.60) и муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением (ст.61). Однако указанные статьи Закона не содержат каких-либо детализирующих положений на этот счет, ограничиваясь лишь отсылкой к требованиям БК РФ.

Подлежащие в этом отношении нормы БК РФ конкретизированы Пленумом Верховного Суда РФ, уточнившим, что в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (ст.135-138 БК РФ) (см. п.12 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2016) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 13 апреля 2016)).

При этом обратим внимание, что нормами БК РФ также регламентирован порядок предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности:

а) поселений из бюджета муниципального района - см. ст.142.1 (см., например, Закон Хабаровского края от 29 сентября 2005 г. N 296 "О порядке определения объема районного фонда финансовой поддержки поселений и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района");

б) внутригородских районов из бюджета городского округа с внутригородским делением - см. ст.142.8 (см., например, Закон Республики Дагестан от 20 июня 2016 г. N 46 "О порядке определения объемов окружных фондов финансовой поддержки внутригородских районов и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов из бюджетов городских округов с внутригородским делением Республики Дагестан" (вместе с "Методикой расчета объема и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности внутригородских районов из бюджета городского округа с внутригородским делением")).

В целях повышения эффективности межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, создания условий для эффективной реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с учетом новых подходов были разработаны Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях.

См. URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2015/01/main/method.zip.

2. В силу п.1 ст.137 БК РФ дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) предусматриваются в бюджете субъекта РФ в целях выравнивания финансовых возможностей городских поселений (включая городские округа), сельских поселений, внутригородских районов по осуществлению органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения исходя из численности жителей и (или) бюджетной обеспеченности.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) образуют региональный фонд финансовой поддержки поселений (внутригородских районов).

Порядок распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов), в том числе порядок расчета и установления заменяющих указанные дотации дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, а также порядок определения критериев выравнивания финансовых возможностей городских поселений (включая городские округа), сельских поселений, внутригородских районов утверждается законом субъекта РФ в соответствии с требованиями БК РФ, см., например:

Закон Республики Крым от 28 ноября 2014 г. N 16-ЗРК/2014 "О межбюджетных отношениях в Республике Крым" (см. ст.6, приложение N 1 к закону);

Бюджетный кодекс Республики Татарстан от 29 мая 2004 г. N 35-ЗРТ (см. ст.44.1 и приложение N 2 к данному кодексу);

Закон Московской области от 22 октября 2010 г. N 123/2010-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Московской области" (см. ст.8, приложение N 1);

Закон Республики Адыгея от 23 декабря 2008 г. N 224 "О межбюджетных отношениях в Республике Адыгея" (см. ст.7 и приложение N 2 к закону).

3. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и плановый период и определяется исходя из необходимости достижения критериев выравнивания финансовых возможностей городских поселений (включая городские округа), сельских поселений, внутригородских районов по осуществлению органами местного самоуправления указанных муниципальных образований полномочий по решению вопросов местного значения, установленных законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и плановый период.

При определении объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) на очередной финансовый год и плановый период не допускается снижение значения критериев выравнивания финансовых возможностей городских поселений (включая городские округа), сельских поселений, внутригородских районов по осуществлению органами местного самоуправления указанных муниципальных образований полномочий по решению вопросов местного значения по сравнению со значением указанных критериев, установленным законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на текущий финансовый год и плановый период.

4. Размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) определяется для каждого городского поселения (включая городские округа), сельского поселения, внутригородского района субъекта РФ исходя из численности жителей городского поселения, сельского поселения, внутригородского района в расчете на одного жителя.

Право на получение указанной дотации имеют все городские поселения (включая городские округа), сельские поселения, внутригородские районы субъекта РФ, за исключением указанных в п.1 ст.142.2 БК РФ.

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) могут полностью или частично распределяться между городскими поселениями (включая городские округа), сельскими поселениями, внутригородскими районами исходя из уровня их расчетной бюджетной обеспеченности. Право на получение указанных дотаций имеют все городские поселения (включая городские округа), сельские поселения, внутригородские районы субъекта РФ, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленный в качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности городских поселений (включая городские округа), сельских поселений, внутригородских районов.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности городских поселений (включая городские округа), сельских поселений, внутригородских районов определяется соотношением налоговых доходов на одного жителя, которые могут быть получены бюджетом городского поселения (включая городские округа), сельского поселения, внутригородского района, исходя из уровня развития и структуры экономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала) и аналогичного показателя в среднем по городским поселениям (включая городские округа), сельским поселениям, внутригородским районам данного субъекта РФ с учетом различий в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов и условий, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя.

Указанный уровень расчетной бюджетной обеспеченности определяется отдельно по городским поселениям (включая городские округа), сельским поселениям, внутригородским районам по единой методике, обеспечивающей сопоставимость налоговых доходов городских поселений (включая городские округа), перечня бюджетных услуг и показателей, характеризующих факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя, по городским поселениям (включая городские округа), сельским поселениям, внутригородским районам.

Использование при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности городских поселений (включая городские округа), сельских поселений, внутригородских районов показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных городских, сельских поселений, внутригородских районов не допускается.

5. При составлении и (или) утверждении бюджета субъекта РФ по согласованию с представительными органами муниципальных образований дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) могут быть полностью или частично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджеты городских поселений (включая городские округа), сельских поселений, внутригородских районов от налога на доходы физических лиц.

Указанный дополнительный норматив рассчитывается как отношение расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) (части расчетного объема дотации) к прогнозируемому в соответствии с единой методикой объему налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в консолидированный бюджет субъекта РФ по территории соответствующего городского, сельского поселения, внутригородского района.

Дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц устанавливаются на срок не менее трех лет. Изменение указанных нормативов отчислений в бюджеты городских, сельских поселений, внутригородских районов в течение текущего финансового года не допускается.

Средства, полученные городским, сельским поселением, внутригородским районом по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц сверх расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) (части расчетного объема дотации), изъятию в бюджет субъекта РФ и (или) учету при последующем распределении финансовой помощи местным бюджетам не подлежат.

Потери бюджета городского, сельского поселения, внутригородского района в связи с получением средств по дополнительному нормативу отчислений от налога на доходы физических лиц ниже расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) (части расчетного объема дотации) компенсации из бюджета субъекта РФ и (или) учету при последующем распределении межбюджетных трансфертов местным бюджетам не подлежат.

6. Законом субъекта РФ органы местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов) за счет средств бюджетов субъектов РФ (см., например, Закон Республики Саха (Якутия) от 26 декабря 2007 г. 523-З N 1091-III "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Республики Саха (Якутия) отдельными государственными полномочиями по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений", Областной закон Ленинградской области от 10 декабря 2012 г. N 92-оз "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области отдельными государственными полномочиями Ленинградской области по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений за счет средств областного бюджета", Закон Республики Алтай от 25 ноября 2014 г. N 82-РЗ "О наделении органов местного самоуправления в Республике Алтай отдельными государственными полномочиями Республики Алтай по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетам поселений за счет средств республиканского бюджета Республики Алтай" и др.).

Указанным законом должны быть установлены порядок (методика) расчета субвенций бюджетам муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) на осуществление данных полномочий и порядок (методика) расчета органами местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) размера дотаций бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов), в том числе порядок (методика) расчета и установления заменяющих их дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц.

В случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) указанными полномочиями органов государственной власти субъекта РФ, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) в части, касающейся предоставления дотаций бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов), находящихся на территориях муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением), в составе бюджета субъекта РФ не предусматриваются. При этом дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности городских, сельских поселений, внутригородских районов, подлежащие перечислению в бюджеты городских, сельских поселений, внутригородских районов, входящих в состав территорий муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением, распределяются между бюджетами муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) исходя из численности жителей в расчете на одного жителя в соответствии с единой методикой.

Субвенции, полученные бюджетом муниципального района (городского округа с внутригородским делением) на исполнение полномочий по расчету и предоставлению дотаций бюджетам городских, сельских поселений (внутригородских районов) за счет средств бюджетов субъектов РФ, включаются в дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов).

7. Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) между городскими, сельскими поселениями, внутригородскими районами и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты городских, сельских поселений, внутригородских районов утверждаются законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год и плановый период.

Допускается утверждение на плановый период не распределенного между городскими, сельскими поселениями, внутригородскими районами объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) в размере не более 20% общего объема указанных дотаций, утвержденного на первый год планового периода, и не более 20% общего объема указанных дотаций, утвержденного на второй год планового периода.

Размер дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) бюджету каждого городского, сельского поселения, внутригородского района на очередной финансовый год и первый год планового периода не может быть меньше размера дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности городских, сельских поселений, внутригородских районов, утвержденного соответственно на первый год планового периода и второй год планового периода в бюджете субъекта РФ на текущий финансовый год и плановый период, за исключением случаев внесения федеральными законами изменений, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов субъектов РФ.

В случае наделения представительных органов муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением) полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по расчету и предоставлению дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов) из бюджета субъекта РФ распределение указанных дотаций между городскими, сельскими поселениями (внутригородскими районами) соответствующего муниципального района (городского округа с внутригородским делением) и (или) заменяющие их дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц утверждаются решением представительного органа муниципального района (городского округа с внутригородским делением) о бюджете муниципального района (городского округа с внутригородским делением).

Комментарий к статье 61. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением

Нормы комментируемой статьи носят бланкетный характер, отсылая по вопросу выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением осуществляется к требованиям БК РФ.

Подробнее о связанных с этим аспектах см. ст.135-138 БК РФ, Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях, письмо Минфина России от 25 июня 2018 г. N 06-04-12/01/43357 "О правомерности предоставления субсидий из регионального бюджета бюджетам городских и сельских поселений "транзитом" через бюджеты муниципальных районов", письмо Минфина России от 5 октября 2015 г. N 06-04-11/01/56730 "О формировании региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований", Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2016) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 13 апреля 2016 г.) (см. п.12).

См. URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2015/01/main/method.zip.

Комментарий к статье 62. Утратила силу.

Комментарий к статье 63. Предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий

1. В соответствии с ч.1 комментируемой статьи финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления, осуществляется за счет средств федерального бюджета путем предоставления субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ (в который поступают средства из федерального бюджета также в виде субвенций) в соответствии с БК РФ.

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов РФ, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Общие условия предоставления субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта РФ регламентированы нормами ст.140 БК РФ. О субвенциях бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета см. ст.133 БК РФ.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет обязанность органов государственной власти субъекта РФ при передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления финансировать обеспечение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении указанных государственных полномочий за счет средств бюджетов субъектов РФ путем предоставления субвенций местным бюджетам из бюджетов субъектов РФ.

Субвенции предоставляются в соответствии с БК РФ и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ.

При практическом применении норм комментируемой статьи следует учитывать:

постановление Правительства РФ от 18 октября 2005 г. N 625 "Об утверждении Правил расходования местными бюджетами субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета";

Методические рекомендации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях.

См. URL: http://minfin.ru/common/upload/library/2015/01/main/method.zip.

Кроме того, должны соблюдаться соответствующие нормы региональных актов, например:

Закон Республики Дагестан от 30 декабря 2013 г. N 109 "О методике распределения субвенций из республиканского бюджета Республики Дагестан, предоставляемых местным бюджетам на обеспечение прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях";

Закон Московской области от 20 марта 2008 г. N 24/2008-ОЗ "О методике распределения субвенций бюджетам муниципальных образований Московской области из бюджета Московской области, предоставляемых за счет субвенций бюджету Московской области из федерального бюджета на осуществление государственных полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты";

постановление Правительства МО от 19 февраля 2015 г. N 74/6 "О Порядке расходования субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов Московской области в целях осуществления государственных полномочий в соответствии с Законом Московской области N 107/2014-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области" и др.

Комментарий к статье 63.1. Субсидии и иные межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам из бюджетов субъектов Российской Федерации

1. В соответствии с ч.1 комментируемой статьи бюджеты муниципальных образований могут пополняться за счет субсидий, предоставляемых из бюджета субъекта РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Порядок предоставления субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ устанавливается ст.139 БК РФ.

Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта РФ понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Таким образом, субсидии местным бюджетам предоставляются для реализации собственных, муниципальных, полномочий по решению вопросов местного значения, установленных Законом.

При этом цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта РФ, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта РФ и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

2. Часть 2 комментируемой статьи предоставляет право субъектам РФ устанавливать случаи и порядок предоставления иных межбюджетных трансфертов муниципальным бюджетам.

В частности, в соответствии со ст.139.1 БК РФ местным бюджетам могут быть предоставлены межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ в форме дотаций в пределах 10 процентов общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций) и (или) расчетного объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (части расчетного объема дотации), замененной дополнительными нормативами отчислений. При этом стоит учесть, что в случае предоставления из федерального бюджета иных межбюджетных трансфертов бюджету субъекта Российской Федерации для предоставления бюджетам муниципальных образований, на сумму указанных иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам, может быть превышено указанное ограничение.

Комментарий к статье 64. Муниципальные заимствования

Муниципальные заимствования играют существенную роль при формировании финансовых основ местного самоуправления, так как позволяют даже при дефиците местного бюджета финансировать отдельные социальные программы и решать вопросы местного значения.

Согласно п.7 ст.103 БК РФ под муниципальными заимствованиями понимаются муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, размещаемых на внутреннем рынке в валюте Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями БК РФ в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства.

Заимствования муниципальных образований в валюте Российской Федерации за пределами Российской Федерации не допускаются.

Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования в соответствии с БК РФ и уставом муниципального образования принадлежит местной администрации.

Здесь же стоит учитывать, что в соответствии со ст.110.1 БК РФ перечень всех внутренних заимствований включается в программу государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на очередной финансовый год и плановый период, являющуюся приложением к закону (решению) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования). В программе государственных внутренних заимствований субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на очередной финансовый год и плановый период указывается (совокупный) объем привлечения и объем средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований, в том числе Кредитов на пополнение средств (см. подробнее разъяснения Казначейства России "Разъяснения к порядку предоставления бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) в части подтверждения полномочия органа, уполномоченного субъектом Российской Федерации (муниципальным образованием) на получение кредита").

См. URL: http://www.roskazna.ru/upload/iblock/102/razyasneniya_k_poryadku_predostavleniya_byudzhetnykh_kreditov.doc.

В целях реализации норм комментируемой статьи органы местного самоуправления принимают соответствующие акты, детализирующие некоторые аспекты муниципальных заимствований, см., например, постановление администрации муниципального района "Г.Валуйки и Валуйский район" Белгородской области от 24 октября 2018 г. N 98 "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципальных заимствований, обслуживания и управления муниципальным долгом", решение Совета депутатов городского округа Зарайск МО от 30 августа 2018 г. N 24/2 "Об утверждении Порядка осуществления муниципальных заимствований, предоставления муниципальных гарантий, обслуживания и управления муниципальным долгом в муниципальном образовании городской округ Зарайск Московской области", решение Совета МО городского округа "Воркута" от 23 апреля 2018 г. N 491 "Об утверждении Порядка осуществления муниципальных заимствований муниципальным образованием городского округа "Воркута", решение Совета депутатов Шатурского муниципального района МО от 1 марта 2017 г. N 4/32 "Об утверждении Положения о порядке осуществления муниципальных заимствований в Шатурском муниципальном районе Московской области".

Комментарий к статье 65. Субсидии, субвенции и иные межбюджетные трансферты, предоставляемые из местных бюджетов

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что законом субъекта РФ может быть предусмотрено предоставление бюджету субъекта РФ субсидий из местных бюджетов в соответствии с требованиями БК РФ. В данном случае, прежде всего, речь идет о применении норм ст.142.2 БК РФ.

Детализация норм комментируемой статьи и соответствующих статей БК РФ (в том числе ст.142.2) содержится в специально изданных:

Методических рекомендациях органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по регулированию межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях;

См. URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2015/01/main/method.zip.

Методических указаниях о порядке расчета и перечисления из бюджетов поселений и муниципальных районов (городских округов) в бюджет субъекта Российской Федерации субсидий, установленных статьей 142.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

См. URL: https://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2008/09/NPA_Otritsatelnye_transferty.doc.

Также в соответствующих случаях применению подлежат положения приказа Минфина России от 31 октября 2007 г. N 97н "Об Общих требованиях к порядку взыскания межбюджетных субсидий из местных бюджетов"; см. также письмо Минфина России от 25 июня 2018 г. N 06-04-12/01/43357 "О правомерности предоставления субсидий из регионального бюджета бюджетам городских и сельских поселений "транзитом" через бюджеты муниципальных районов".

2. В соответствии с положениями ч.2-4 комментируемой статьи и требованиями БК РФ из местных бюджетов могут быть предоставлены:

1) субвенции - предоставляются бюджетам городских и сельских поселений, внутригородских районов из бюджета муниципального района, городского округа с внутригородским делением;

2) иные межбюджетные трансферты:

а) предоставляются бюджетам городских и сельских поселений, внутригородских районов из бюджета муниципального района, городского округа с внутригородским делением;

б) предоставляются бюджетам муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением из бюджетов городских и сельских поселений, внутригородских районов.

Согласно ст.142 БК РФ межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в том числе в форме субвенций из бюджетов:

а) муниципальных районов бюджетам городских, сельских поселений в случаях, установленных ст.133 и 140 БК РФ;

б) городских округов с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов в случаях, установленных ст.133 и 140 БК РФ (см. подробнее комментарий к ст.63.1 Закона).

Положениями БК РФ регулируются общие аспекты:

1) порядка предоставления субсидий из бюджетов городских, сельских поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (см. ст.142.3);

2) порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов бюджетам городских, сельских поселений из бюджетов муниципальных районов (см. ст.142.4);

3) порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджетов городских, сельских поселений бюджетам муниципальных районов (см. ст.142.5);

4) порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских районов из бюджетов городских округов с внутригородским делением (см. ст.142.6);

5) порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджетов внутригородских районов бюджетам городских округов с внутригородским делением (см. ст.142.7).

Необходимую детализацию нормы комментируемой статьи и указанных статей БК РФ получают в соответствующих законах субъектов РФ (в том числе о бюджете субъекта РФ), уставах муниципальных образований и (или) муниципальных правовых актах, принимаемых в соответствии с требованиями БК РФ, комментируемого Закона и законов субъектов РФ.

Так, например, ст.44.8 Бюджетного кодекса Республики Татарстан от 29 мая 2004 г. N 35-ЗРТ предусматривает следующие формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из местных бюджетов:

дотации из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (см. ст.44.9 данного кодекса);

субвенции из бюджетов муниципальных районов бюджетам городских, сельских поселений в случаях, установленных ст.133 и 140 БК РФ и ст.44.6 данного кодекса;

субсидии, перечисляемые из бюджетов городских, сельских поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера в соответствии со ст.44.11 данного кодекса;

субсидии, перечисляемые в бюджет Республики Татарстан для формирования регионального фонда финансовой поддержки поселений и регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в соответствии со ст.44.10 данного кодекса;

иные межбюджетные трансферты.

Межбюджетные трансферты из бюджетов муниципальных районов бюджетам городских, сельских поселений (за исключением межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления городских, сельских поселений бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

В ст.16 Закона Московской области от 22 октября 2010 г. N 123/2010-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Московской области" закреплен общий порядок и условия предоставления субсидий бюджету Московской области из местных бюджетов. В частности, ч.1 обозначенной статьи определено, что Законом Московской области о бюджете Московской области на очередной финансовый год и плановый период может быть предусмотрено предоставление бюджету Московской области субсидий из бюджетов городских, сельских поселений и (или) муниципальных районов (городских округов), в которых подушевые расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) в отчетном финансовом году превышали n-кратный средний уровень соответственно по городским, сельским поселениям или муниципальным районам (городским округам) в расчете на одного жителя.

Объем указанных субсидий определяется отдельно для бюджетов городских, сельских поселений, муниципальных районов (городских округов) по установленной формуле (см. ч.2 ст.16 указанного закона).

Расчетные налоговые доходы бюджета муниципального образования Московской области на очередной финансовый год в расчете на одного жителя после исключения субсидии, подлежащей предоставлению бюджету Московской области на очередной финансовый год, не могут быть ниже расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя иного муниципального образования Московской области, которое до исключения указанной субсидии имело более низкий уровень расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя. В случае нарушения указанного требования субсидии бюджету Московской области подлежат уменьшению в объеме не ниже необходимого для восстановления налоговых доходов муниципального образования до уровня иного муниципального образования Московской области, которое до исключения указанной субсидии имело более низкий уровень расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя.

Субсидии из бюджетов поселений, за исключением субсидий из бюджетов городских округов, предоставляемых бюджету Московской области в соответствии со ст.16 Закона Московской области от 22 октября 2010 г. N 123/2010-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Московской области", учитываются в доходах бюджета Московской области и в бюджетных ассигнованиях фонда финансовой поддержки поселений Московской области. Субсидии из бюджетов муниципальных районов (городских округов), предоставляемые бюджету Московской области в соответствии с этой же статьей, учитываются в доходах бюджета Московской области и в бюджетных ассигнованиях фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Московской области.

Размер субсидий из бюджетов городских, сельских поселений или муниципальных районов (городских округов) Московской области не может превышать объем средств, установленный исходя из превышения расчетных доходов бюджетов городских, сельских поселений или муниципальных районов (городских округов) Московской области, над расчетными показателями общей стоимости предоставления муниципальных услуг, оказываемых за счет средств бюджетов городских, сельских поселений или муниципальных районов (городских округов) Московской области, определенных центральными исполнительными органами государственной власти Московской области в соответствии с методиками определения прогноза налогового потенциала, расчетных доходов бюджетов муниципальных образований Московской области и расчетных показателей общей стоимости предоставления муниципальных услуг, оказываемых за счет средств бюджетов муниципальных образований Московской области, на очередной финансовый год.

В силу ч.1 ст.17 Закона Московской области от 22 октября 2010 г. N 123/2010-ОЗ "О межбюджетных отношениях в Московской области" иные межбюджетные трансферты могут осуществляться между бюджетом Московской области и бюджетами муниципальных образований Московской области, между бюджетом муниципального района Московской области и бюджетами поселений, входящих в его состав. Указанные иные межбюджетные трансферты учитываются соответственно в составе собственных доходов или в расходах бюджета Московской области или бюджетов муниципальных образований Московской области.

Иные межбюджетные трансферты, предусмотренные ч.1 ст.17 указанного закона, осуществляются в связи с:

передачей в бюджеты муниципальных образований Московской области дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных образований Московской области из бюджета Московской области и бюджетов муниципальных районов Московской области;

передачей в бюджеты муниципальных образований Московской области иных дотаций из бюджета Московской области и бюджетов муниципальных районов Московской области;

изменениями в бюджетном законодательстве Российской Федерации и законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах в текущем финансовом году;

передачей имущества в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти Московской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области;

по иным основаниям.

В качестве примера укажем также на Закон Московской области от 4 мая 2008 г. N 67/2008-ОЗ "О методике распределения между муниципальными районами Московской области субвенций на предоставление бюджетам поселений Московской области субсидий на частичное возмещение расходов бюджетов поселений по осуществлению мероприятий по приведению инфраструктуры уличного освещения, находящейся на территории муниципальных образований Московской области, в надлежащее техническое состояние", Закон Московской области от 4 мая 2008 г. N 66/2008-ОЗ "О методике распределения между муниципальными районами Московской области субвенций на предоставление бюджетам поселений Московской области субсидий на частичное возмещение расходов бюджетов поселений по приведению лифтов в многоквартирных жилых домах, находящихся на территории Московской области, в надлежащее техническое состояние".

Комментарий к главе 9. Межмуниципальное сотрудничество

Комментарий к статье 66. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации

1. Создание ассоциаций местных властей в России было обусловлено перестройкой общественно-политической системы. В конце 80-х годов существующие политизированные властные вертикали стали тормозом для реализации местных интересов и привели к необходимости строить новые горизонтальные связи в форме ассоциаций и союзов муниципалитетов. Основными направлениями деятельности созданных ассоциаций являлась борьба за прекращение федерального произвола в законодательной сфере, изменение порядка формирования местных бюджетов, решение вопросов муниципальной собственности, установления границ городских земель.

Впервые право на объединение местных властей было юридически закреплено в Законе РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-I "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (утратил силу), который, предоставляя право муниципалитетам создавать союзы и ассоциации для объединения усилий при решении совместных проблем, тем не менее, не определил конкретную правовую форму данных объединений. Регистрация созданных союзов осуществлялась в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16 сентября 1993 г. N 918 "О некоторых вопросах организации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления" (утратило силу).

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу) в ст.10 также закреплял право муниципальных образований на объединение.

В соответствии с комментируемым Законом в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов РФ должна осуществляться в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", применяемыми к ассоциациям (см. ст.11 указанного закона).

Сегодня региональные ассоциации принимают активное участие в развитии местного самоуправления в субъектах РФ. Так, в соответствии с уставом ассоциации и с учетом опыта развития местного самоуправления основными задачами деятельности Ассоциации "Совет муниципальных образований в Саратовской области" (официальный сайт: URL: http://smosar.sarmo.ru/) в настоящее время являются:

а) координация деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований - членов Ассоциации в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов, организация взаимопомощи между членами Ассоциации;

б) проведение согласованных мероприятий по стабилизации экономического положения и социальной защиты населения;

в) принятие совместных решений по разработке и реализации региональных или местных программ и проектов по проблемам местного самоуправления;

г) подготовка предложений по реализации государственной политики в области местного самоуправления с учетом территориальных особенностей;

д) организация информационной службы, информационных фондов общего пользования и архивов нормативных документов, оказание правовой, методической и организационной помощи членам Ассоциации;

е) участие в разработке законодательства, затрагивающего интересы местного самоуправления;

ж) организация взаимодействия между муниципальными образованиями и органами государственной власти Саратовской области;

з) содействие формированию высококвалифицированного кадрового состава органов местного самоуправления;

и) организация взаимодействия с федеральными органами власти по вопросам, входящим в компетенцию Ассоциации;

к) организация взаимодействия с ассоциациями местных властей других регионов, Российской Федерации и зарубежных стран.

Советы муниципальных образований внедряют новые направления работы: проводят форумы муниципальных практик, обучающие семинары, формируют муниципальный управленческий резерв кадров и т.п. Так, при Ассоциации "Совет муниципальных образований Саратовской области" создан Совет муниципальных юристов, который является коллегиальным, совещательным и консультативным органом для выработки единых подходов вопросов местного значения, обсуждения предложений по изменению действующего законодательства, проектов нормативных правовых актов. Целями деятельности Совета юристов являются: активизация роли юридического сообщества органов местного самоуправления Саратовской области, повышение престижа юридической профессии в органах местного самоуправления; мониторинг и анализ деятельности и проблем в сфере местного самоуправления; содействие защите прав и законных интересов членов Ассоциации "Совет муниципальных образований Саратовской области".

2. Часть 2 комментируемой статьи четко определяет компетенцию съезда совета муниципальных образований субъекта РФ. Как высший руководящий орган, съезд (собрание членов) вправе:

утверждать устав Совета и вносить в него соответствующие изменения и дополнения;

определять размеры и порядок уплаты членских взносов;

избирать органы управления Совета (председателя Совета, исполнительный орган, контрольный орган, ликвидационную комиссию);

осуществлять иные полномочия, определенные уставом Совета.

Кроме съездов, основными формами деятельности объединений муниципальных образований также являются конференции, форумы, симпозиумы (в том числе и международные) и т.п. В рамках конференций обсуждаются вопросы развития местного самоуправления, рассматриваются вопросы формирования и исполнения муниципальных бюджетов, анализируются проблемы реформирования системы жилищно-коммунального комплекса муниципальных образований, исследуются практика и перспективы реализации комментируемого Закона. Задачами форумов является разработка практических рекомендаций органам местного самоуправления, которые будут использованы руководителями муниципальных образований в своей работе.

3. Часть 3 комментируемой статьи запрещает совету вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта РФ, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта РФ, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ, а не решать вопросы местного значения, закрепленные в комментируемом Законе.

Соответственно, совет муниципальных образований не вправе контролировать и ограничивать деятельность органов местного самоуправления.

Преимущество межмуниципального сотрудничества заключается в том, что даже небольшие муниципальные образования вследствие кооперации в состоянии предложить услуги населению и реализовать социально-экономические проекты, которые прежде были им не под силу по финансовым причинам.

Комментарий к статье 67. Общероссийское объединение муниципальных образований

1. Согласно ч.1 комментируемой статьи советы муниципальных образований субъектов РФ вправе объединяться на общероссийском уровне в единое общероссийское объединение муниципальных образований.

В соответствии с ч.1 комментируемой статьи единое общероссийское объединение муниципальных образований правомочно, если в него войдут советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов РФ.

В состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований в порядке, определяемом Президентом РФ, представляет предложения по составу кандидатов в представители Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы и по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации для участия в Конгрессе местных и региональных властей Европы.

На территории Российской Федерации функционирует Общероссийский Конгресс муниципальных образований (ОКМО), который образован в 2006 году советами муниципальных образований субъектов РФ в целях организации сотрудничества муниципалитетов и их региональных советов, выражения и защиты муниципальных интересов в диалоге с органами федеральной власти и организации межмуниципального сотрудничества на международном уровне.

Единое общероссийское объединение муниципальных образований, зарегистрировано в качестве некоммерческой организации (далее по тексту комментируемой статьи также Конгресс, ОКМО) (см. Устав Конгресса, Стратегию Конгресса, Карточку Конгресса).

См. официальный сайт: URL: http://okmo.news/.

См. URL: http://okmo.news/daadnld.php?172&dimid=files.

См. URL: http://okmo.news/daadnld.php?244&dimid=files.

См. URL: http://okmo.news/daadnld.php?2721&dimid=files.

Учредителями ОКМО являются советы муниципальных образований всех субъектов РФ. Таким образом Конгресс объединяет все муниципалитеты страны. Также в Конгрессе состоят межрегиональные организации межмуниципального сотрудничества: Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация малых и средних городов России, Ассоциация ЗАТО Росатома, Ассоциация городов Поволжья, Союз городов Центра и Северо-Запада России, Ассоциация сельских муниципальных образований и городских поселений.

Конгресс уполномочен Правительством РФ представлять ежегодный доклад "О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации, перспективах его развития и предложения по совершенствованию правового регулирования организации и осуществления местного самоуправления".

Для решения своих уставных задач ОКМО взаимодействует с Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Минюстом России, Минэкономразвития России, Минфином России и другими органами федеральной власти.

Партнерами ОКМО являются Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов (АСИ), Национальный центр ГЧП, Лига здоровья нации, Союз российских городов и Всероссийский Совет местного самоуправления.

Конгресс открыт для сотрудничества с общественными и научными организациями, которые участвуют в развитии местного самоуправления с целью улучшения качества жизни населения муниципальных образований России.

Конгресс представляет местное самоуправление Российской Федерации на международном уровне: формирует муниципальную часть делегации России в Конгресс местных и региональных властей Совета Европы, является постоянным наблюдателем при комиссии Межпарламентской ассамблеи СНГ по изучению опыта государственного строительства и местного самоуправления.

2. Единое общероссийское объединение муниципальных образований призвано способствовать развитию межмуниципального сотрудничества, и, соответственно, оно не вправе вмешиваться, ограничивать и контролировать деятельность муниципальных образований и их объединений. Данный запрет гарантирует самостоятельность муниципальных образований, входящих в состав Единого общероссийского объединения.

Часть 2 комментируемой статьи интересна еще тем, что помимо советов муниципальных образований субъектов РФ допускает создание иных объединений муниципальных образований. Под иными объединениями, в том числе можно понимать и межрегиональные ассоциации муниципальных образований, и специализированные союзы. Таким образом, обеспечивается принцип многообразия организационных форм местного самоуправления и сохраняется существующая палитра союзов и ассоциаций муниципальных образований.

Комментарий к статье 68. Межмуниципальные организации

1. С учетом положений ч.4 ст.51 комментируемого Закона в ч.1 комментируемой статьи закреплено право представительных органов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме непубличных акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.

В силу ст.66 ГК РФ хозяйственные общества могут создаваться в организационно-правовой форме:

1) общества с ограниченной ответственностью. Обществом с ограниченной ответственностью признается хозяйственное общество, уставный капитал которого разделен на доли; участники общества с ограниченной ответственностью не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им долей. Участники общества, не полностью оплатившие доли, несут солидарную ответственность по обязательствам общества в пределах стоимости неоплаченной части доли каждого из участников. Правовое положение общества с ограниченной ответственностью и права и обязанности его участников определяются ГК РФ и законом об обществах с ограниченной ответственностью (см. Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью");

2) акционерного общества. Акционерным обществом признается хозяйственное общество, уставный капитал которого разделен на определенное число акций; участники акционерного общества (акционеры) не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций. Акционеры, не полностью оплатившие акции, несут солидарную ответственность по обязательствам акционерного общества в пределах неоплаченной части стоимости принадлежащих им акций. Правовое положение акционерного общества и права и обязанности акционеров определяются в соответствии с ГК РФ и законом об акционерных обществах (см. Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах").

Особенности правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, определяются также законами и иными правовыми актами о приватизации этих предприятий. Особенности правового положения кредитных организаций, созданных в организационно-правовой форме акционерного общества, права и обязанности их акционеров определяются также законами, регулирующими деятельность кредитных организаций.

До 1 сентября 2014 г. могли создаваться акционерные общества открытого типа (ОАО) или закрытого типа (ЗАО), что отражалось в уставе общества и его фирменном наименовании.

После 1 сентября 2014 г. акционерные общества открытого и закрытого типа не регистрируются. С этой даты акционерные общества делятся на публичные или непубличные (см. п.1 и п.2 ст.66.3, п.1 ст.97 ГК РФ).

Публичное акционерное общество (ПАО) - акционерное общество, акции которого и ценные бумаги которого, конвертируемые в его акции, публично размещаются (путем открытой подписки) или публично обращаются на условиях, установленных законами о ценных бумагах. Правила о публичных обществах применяются также к акционерным обществам, устав и фирменное наименование которых содержат указание на то, что общество является публичным. В сущности, до 1 сентября 2014 г. публичные акционерные общества именовались открытыми акционерными обществами.

Непубличное акционерное общество - акционерное общество, которое не отвечает признакам ПАО. То есть, акции непубличного общества и эмиссионные ценные бумаги, конвертируемые в его акции, не могут размещаться посредством открытой подписки или иным образом предлагаться для приобретения неограниченному кругу лиц. По существу, до 1 сентября 2014 г. непубличные акционерные общества имели статус закрытых акционерных обществ.

Непубличным также является общество с ограниченной ответственностью.

О правомочности участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в создании и деятельности хозяйственных обществ см. также комментарий к ч.4 ст.51 комментируемого Закона.

2. Часть 2 комментируемой статьи содержит отсылочные нормы к ГК РФ и иным федеральным законам, регламентирующим процедуру создания, регистрации, деятельности и ликвидации подобных организаций.

Таким образом, правовое положение межмуниципальных хозяйственных обществ устанавливается нормами ГК РФ (гл.4), а также Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" и Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью".

Государственная регистрация межмуниципальных хозяйственных обществ осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

В качестве примера актов, закрепляющих создание межмуниципальных хозяйственных обществ, отметим:

решение Тенькинского районного Собрания представителей от 23 июля 2013 г. N 29 "О создании межмуниципального хозяйственного общества в форме общества с ограниченной ответственностью";

решение Комсомольского районного Совета от 5 июля 2010 г. N 30 "О создании межмуниципального хозяйственного общества - общества с ограниченной ответственностью "ТеплоВодаКанализация";

решение Комсомольского районного Совета от 30 апреля 2009 г. N 410 "О создании межмуниципального хозяйственного общества - общества с ограниченной ответственностью "Коммунальщик" и др.

3. В соответствии с ч.3 комментируемой статьи в целях повышения эффективности, информирования населения о своей деятельности органы местного самоуправления вправе учреждать межмуниципальные печатные средства массовой информации. Данная норма в первую очередь может использоваться органам местного самоуправления сельских поселений, которые в силу слабой финансово-материальной базы не в состоянии создать и содержать собственные средства массовой информации, однако нуждаются в опубликовании официальной информации.

Как правило, инициатором печатного или электронного средства массовой информации выступают не органы местного самоуправления, а советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации. Так, например, Ассоциацией "Совет муниципальных образований Саратовской области" выпускается электронный "Информационный вестник", в котором информируется о законодательных нововведениях, комментируются наиболее популярные новеллы российского и областного законодательства, приводится судебная практика, анализируется опыт муниципальных образований области и популяризируются лучшие практики муниципального управления.

Комментарий к статье 69. Некоммерческие организации муниципальных образований

1. В соответствии с ч.1 комментируемой статьи представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций.

Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

Особенности гражданско-правового положения некоммерческих организаций отдельных организационно-правовых форм, видов и типов, а также возможные формы поддержки некоммерческих организаций органами государственной власти и органами местного самоуправления регламентированы Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", который применяется по отношению ко всем некоммерческим организациям, созданным или создаваемым на территории Российской Федерации, постольку, поскольку иное не установлено этим законом и иными федеральными законами.

Все допустимые организационно-правовые формы юридических лиц, являющихся некоммерческими организациями, закреплены в п.3 ст.50 ГК РФ.

Положениями ч.1 комментируемой статьи конкретизировано, что представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций, созданных только в форме:

1) автономных некоммерческих организаций;

2) фондов.

2. Часть 2 комментируемой статьи содержит отсылочные нормы к ГК РФ и иным федеральным законам, регламентирующим процедуру создания, регистрации, деятельности и ликвидации некоммерческих организаций муниципальных образований.

В соответствии со ст.123.24 ГК РФ автономной некоммерческой организацией признается унитарная некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная на основе имущественных взносов граждан и (или) юридических лиц в целях предоставления услуг в сферах образования, здравоохранения, культуры, науки и иных сферах некоммерческой деятельности. Автономная некоммерческая организация может быть создана одним лицом (может иметь одного учредителя).

Устав автономной некоммерческой организации должен содержать сведения о ее наименовании, включающем слова "автономная некоммерческая организация", месте нахождения, предмете и целях ее деятельности, составе, порядке образования и компетенции органов автономной некоммерческой организации, а также иные предусмотренные законом сведения.

Имущество, переданное автономной некоммерческой организации ее учредителями, является собственностью автономной некоммерческой организации. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют права на имущество, переданное ими в собственность этой организации. Учредители не отвечают по обязательствам созданной ими автономной некоммерческой организации, а она не отвечает по обязательствам своих учредителей. Учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами.

Автономная некоммерческая организация вправе заниматься предпринимательской деятельностью, необходимой для достижения целей, ради которых она создана, и соответствующей этим целям, создавая для осуществления предпринимательской деятельности хозяйственные общества или участвуя в них.

Лицо может по своему усмотрению выйти из состава учредителей автономной некоммерческой организации. По решению учредителей автономной некоммерческой организации, принятому единогласно, в состав ее учредителей могут быть приняты новые лица.

Автономная некоммерческая организация по решению своих учредителей может быть преобразована в фонд.

В соответствии со ст.123.17 ГК РФ фондом в целях ГК РФ признается унитарная некоммерческая организация, не имеющая членства, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая благотворительные, культурные, образовательные или иные социальные, общественно полезные цели.

Устав фонда должен содержать сведения о наименовании фонда, включающем слово "фонд", месте его нахождения, предмете и целях его деятельности, об органах фонда, в том числе о высшем коллегиальном органе и о попечительском совете, осуществляющем надзор за деятельностью фонда, порядке назначения должностных лиц фонда и их освобождения от исполнения обязанностей, судьбе имущества фонда в случае его ликвидации.

В некоторых муниципальных образованиях приняты акты, конкретизирующие условия и порядок участия муниципальных образований в создании и деятельности некоммерческих организаций, см., например, решение Тверской городской Думы от 27 декабря 2011 г. N 396 "Об утверждении Положения об участии города Твери в создании и деятельности хозяйственных обществ и некоммерческих организаций, внесении изменений в решение Тверской городской Думы от 10 июля 2009 г. N 175 (215) "О приведении нормативных правовых актов Тверской городской Думы в соответствие с законодательством Российской Федерации" и признании утратившими силу отдельных решений Тверской городской Думы", решение Совета муниципального образования "Володарский район" от 27 мая 2010 г. N 57 "О порядке участия МО "Володарский район" в создании и деятельности хозяйственных обществ и некоммерческих организаций", решение Районной Думы МО "Г.Киров и Кировский район" от 25 ноября 2010 г. N 52 "Об утверждении Порядка участия муниципального района "Город Киров и Кировский район" в создании и деятельности хозяйственных обществ и некоммерческих организаций" и др.

Так, решением Псковской городской Думы от 29 июня 2007 г. N 100 утверждено Положение об участии муниципального образования "Город Псков" в создании и деятельности хозяйственных обществ и некоммерческих организаций. В соответствии с данным Положением (см. п.1.4) муниципальное образование принимает участие в некоммерческих организациях в случаях, когда некоммерческая организация создается для решения вопросов местного значения городского округа, достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных, управленческих целей, в целях охраны здоровья, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ в интересах населения муниципального образования. При этом учредительными документами указанной некоммерческой организации должно быть предусмотрено образование наблюдательного совета (правления), в работе которого на праве членов этого совета участвуют представители муниципального образования.

В качестве примера реализации предусмотренных комментируемой статьей полномочий укажем на следующие документы, свидетельствующие о создании некоммерческих организаций:

решение Якутской городской Думы от 8 апреля 2015 г. N РЯГД-16-14 "О создании некоммерческой унитарной организации "Фонд поддержки развития агропромышленного комплекса" городского округа "город Якутск";

распоряжение главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 9 сентября 2013 г. N 767-р "О создании некоммерческой организации "Краснодарский краевой фонд капитального ремонта многоквартирных домов";

решение Нерюнгринского районного Совета РС(Я) от 28 мая 2009 г. N 5-9 "О создании некоммерческой организации "Фонд поддержки малого и среднего предпринимательства муниципального образования "Нерюнгринский район";

решение Красноармейского районного Собрания депутатов ЧР от 29 января 2009 г. N С-29/4 "О создании Автономной некоммерческой организации "Управляющая компания "Красноармейский районный бизнес-инкубатор";

решение Совета городского округа г.Салават РБ от 28 мая 2008 г. N 2-5/50 "О создании автономной некоммерческой организации "Бизнес-центр "Юг Башкортостана" и др.

Комментарий к главе 10. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью

Комментарий к статье 70. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

1. Ответственность занимает значительное место в правовом статусе органов и должностных лиц местного самоуправления как следствие их наделения властными полномочиями.

Авторы О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев отмечают, что местное самоуправление, в основе которого лежит право населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством, предполагает ответственность органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности.

См. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С.540.

В науке муниципального права сформировалось собственное понимание термина "ответственность". Ряд исследователей понимает под ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления негативное юридическое последствие за противоправное деяние. Одно из наиболее полных и точных определений предложено О.Е.Кутафиным и В.И.Фадеевым: "Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций". Данное определение соответствует рассмотренным подходам теоретиков права и преломляет его с учетом особенностей юридической ответственности в системе местного самоуправления.

См., например: Баранчиков В.А. Муниципальное право: Учебник для вузов. М., 2000. С.371; Муниципальное право: Учебник для вузов / под ред. А.М.Никитина. М., 2000. С.373; Таболин В.В. Право муниципального управления. М., 1997. С.144.

См. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2002. С.540.

Традиционно в теории права по отраслевому признаку различают четыре основных вида ответственности: уголовную, административную, гражданскую и дисциплинарную. Современные политико-правовые реалии, связанные с повышением ответственности государства, его органов и должностных лиц за обеспечение в обществе надежного правопорядка, развитие экономической и социально-культурной сфер общества, надлежащее исполнение иных своих функций и создание эффективного правового механизма защиты Конституции РФ обусловили необходимость признания конституционно-правовой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности. Данный институт является относительно новым для российского права; доктрина конституционно-правовой ответственности и законодательная база для нее только формируется, продолжаются научные дискуссии относительно ее юридической природы.

Деликтоспособность субъектов конституционно-правовой ответственности в общем виде закреплена в ч.2 ст.15 Конституции РФ, в т.ч. и применительно к органам и должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Необходимо отметить, что указанные субъекты обладают особого рода деликтоспособностью, поскольку несут ответственность прежде всего перед населением, которым они формируются. Вместе с тем в процессе своей работы они несут ответственность за совершение ими действий, связанных с выполнением действующего законодательства.

2. Комментируемая статья устанавливает виды юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от субъекта, перед которым она наступает:

1) ответственность перед населением муниципального образования;

2) ответственность перед государством;

3) ответственность перед физическими и юридическими лицами.

Данная классификация не является исчерпывающей, поскольку не дает представления о характере правонарушений, которые являются основаниями наступления указанных видов ответственности, и санкциях, установленных за совершение этих правонарушений. Кроме того, такая формулировка породила неоднозначные интерпретации при соотнесении указанных в Федеральном законе видов ответственности с традиционной классификацией по отраслевому признаку. Так, Н.А.Емельянов и Т.С.Емельянова рассматривают все виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, установленные в комментируемой статье, в контексте конституционно-правовой ответственности. При этом в качестве форм ответственности должностных лиц перед государством они выделяют уголовную, административную и дисциплинарную ответственность.

См. Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Местное самоуправление в Российской Федерации. Курс лекций. М., 2001. С.322, 327.

На наш взгляд, необходимо выделить следующие виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в зависимости от отраслевой принадлежности регулирующих ее норм:

1) гражданско-правовая ответственность;

2) административная ответственность;

3) уголовная ответственность;

4) дисциплинарная ответственность;

5) конституционно-правовая ответственность.

Условия наступления первых четырех из перечисленных видов ответственности определены действующим отраслевым законодательством: гражданско-правовой - положениями ГК РФ, административной - КоАП РФ, уголовной - Уголовным кодексом РФ, а дисциплинарной - нормами трудового законодательства и законодательства о муниципальной службе. Уголовная ответственность наступает в результате совершения преступления, основанием административной ответственности является административное правонарушение, дисциплинарной - дисциплинарный проступок. Гражданско-правовая ответственность применяется для восстановления нарушенных прав или принуждения к исполнению невыполненных обязательств. При этом к органам местного самоуправления могут применяться лишь меры гражданско-правовой ответственности; к уголовной, административной и дисциплинарной ответственности привлекаются только должностные лица местного самоуправления, так как эти виды ответственности носят личный характер.

См., например: Емельянов Н.А., Емельянова Т.С. Местное самоуправление в Российской Федерации. Курс лекций. М. Тула, 2001. С.327; Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / под ред. Ю.А.Тихомирова. М., 1999. С.214; Муниципальное право: Учебник для вузов / под ред. А.М.Никитина. М., 2000. С.374.

Что касается конституционно-правовой ответственности, то именно в данном ключе следует рассматривать положения комментируемой статьи об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования и государством.

Комментируемая статья также устанавливает, что вне зависимости от того, на основании какого нормативно-правового акта наступает ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания и меры такой ответственности, а также порядок привлечения к ответственности должны соответствовать положениям федерального законодательства.

Комментарий к статье 71. Ответственность органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением

1. Исключительная важность и первоочередность закрепления в законодательстве норм, регулирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, обусловлена сущностью местного самоуправления, представляющего собой в соответствии с ч.2 ст.3 Конституции РФ форму осуществления народом своей власти.

В постановлении от 2 апреля 2002 г. N 7-П Конституционный Суд РФ констатировал, что субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования. Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения.

Содержание ч.1 комментируемой статьи позволяет сделать вывод о том, что основания наступления ответственности выборных лиц местного самоуправления перед населением, а также порядок осуществления соответствующих процедур определяются исключительно уставами муниципальных образований в соответствии с положениями комментируемого Закона.

Отметим, что комментируемый Закон отказался от использования категории "утрата доверия населения", поскольку из положений законодательства и уставов муниципальных образований должно однозначно следовать, какие конкретные действия или бездействие выборных лиц местного самоуправления являются основаниями ответственности последних перед населением.

2. В уставах муниципальных образований закрепляются положения о том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в форме отзыва соответствующих выборных лиц. Данные нормы соответствуют положениям ч.2 комментируемой статьи, устанавливающим, что население муниципального образования вправе отозвать выборных лиц местного самоуправления.

Отметим, что согласно п.8 ч.1 ст.44 комментируемого Закона, уставом муниципального образования должны определяться виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Вместе с тем уставы муниципальных образований, как правило, не содержат соответствующих норм в необходимом для применения объеме, а закрепляют бланкетные нормы об ответственности органов и должностных лиц перед населением, отсылающие к федеральным законам. Следует отметить, что комментируемый Закон не предусматривает законодательного регулирования рассматриваемого института субъектами РФ, хотя до его принятия законодательство об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления действовало практически во всех субъектах РФ. Рассматриваемый вопрос становился предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в постановлении от 24 декабря 1996 г. N 21-П.

Основания и порядок осуществления отзыва выборных лиц местного самоуправления более подробно рассматриваются в комментарии к ст.24 Закона.

Комментарий к статье 72. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством

Комментируемая статья устанавливает случаи наступления ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

В статье в общем виде определены два основания наступления ответственности перед государством, влекущие применение различных видов санкций.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования.

Предусматривается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

В обоих случаях для привлечения органов и должностных лиц к ответственности необходимо решение соответствующего суда.

Основания наступления и меры ответственности, а также порядок привлечения к ответственности по первому основанию рассматриваются в комментариях к ст.73 и 74 Закона.

Что касается второго основания, то возникает вопрос о целесообразности его закрепления в комментируемой статье, поскольку ст.73 и 74 Закона, более подробно регулирующие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, не предусматривают мер ответственности по указанному основанию.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за ненадлежащее осуществление переданных им отдельных государственных полномочий рассматривается в комментарии к ст.20 Закона.

Комментарий к статье 73. Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством

1. Комментируемая статья регламентирует основания и порядок привлечения к ответственности представительного органа муниципального образования перед государством.

В комментируемом Законе установлено комплексное основание наступления ответственности представительного органа муниципального образования перед государством. Роспуск представительного органа возможен лишь при наличии двух обязательных условий:

1) представительный орган муниципального образования принял нормативный правовой акт, и его противоречие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования установлено соответствующим судом;

2) в трехмесячный или иной предусмотренный решением суда срок со дня вступления решения суда в силу представительный орган муниципального образования не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт.

Суд вправе признать соответствующий акт недействующим и не подлежащим применению. При этом представительный орган муниципального образования, принявший данный акт, обязан его отменить.

Значение судебной процедуры заключается еще и в том, что суд также определяет срок, в течение которого представительному органу дается возможность привести положения соответствующего нормативного акта в соответствие с законодательством, что исключит применение дальнейших мер конституционно-правовой ответственности.

В комментируемом Законе не установлена зависимость наступления ответственности от установленных судом неблагоприятных последствий принятия противоречащих законодательству нормативных актов. Факт нарушения (умаления) прав и свобод граждан исключен законодателем из совокупности обязательных условий принятия решения о роспуске представительного органа местного самоуправления, отрешении от должности выборного должностного лица местного самоуправления в случае принятия (издания) ими нормативных правовых актов, признанных судом противоречащими законодательству или уставу муниципального образования.

Однако указанные положения подкрепляются правовой позицией, выраженной Верховным Судом РФ (см. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2000 г. (по гражданским делам) (утв. постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 28 июня 2000 г.)), согласно которой наличие судебных решений о признании недействительными отдельных актов либо неправомерными действий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления само по себе не является достаточным основанием для дачи судом заключения о несоответствии их деятельности действующему законодательству и последующего прекращения их полномочий органом государственной власти субъекта РФ.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, в частности, указала, что досрочное прекращение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ полномочий выборного должностного лица местного самоуправления за нарушение Конституции РФ и основанных на ней нормативных правовых актов допустимо, если этого требует защита прав граждан от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, и при условии, что досрочное прекращение полномочий как разновидность ответственности соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов.

Только при соблюдении перечисленных положений гражданам будет обеспечиваться защита их прав от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны избранных ими органов и должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантироваться муниципальным образованиям защита от необоснованного вмешательства в их деятельность со стороны органов государственной власти. Поэтому при рассмотрении таких дел суду следует поставить на обсуждение установленные судом нарушения нормативных правовых актов, на основе которых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ возбуждена процедура досрочного прекращения полномочий, проанализировать и оценить, в какой мере каждое из нарушений повлияло на права и законные интересы населения муниципального образования и на какие именно, насколько массовый характер носило нарушение прав и свобод граждан, не свидетельствует ли совокупность установленных нарушений о возможном злоупотреблении своими полномочиями со стороны представительного органа или должностного лица, требующем вмешательства органа государственной власти в целях защиты прав и свобод граждан, либо нарушения обусловлены иными причинами (например, сложностью или неясностью правоотношений, на регулирование которых были направлены впоследствии отмененные судом акты местного самоуправления) и устранены состоявшимися судебными решениями.

Конституционность процедуры досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления явилась предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ (см. постановление Конституционного Суда РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П).

В комментируемом Законе не предусматривается механизм письменного предупреждения о возможности применения мер в соответствии с законом в случае, если не выполнено решение суда об отмене нормативного правового акта или отдельных его положений, как это было установлено в предыдущей редакции.

Само по себе неисполнение решения суда об отмене противоречащего действующему законодательству акта уже образует самостоятельный состав правонарушения, за которое в отраслевом законодательстве предусмотрено применение соответствующих санкций.

Тем не менее, комментируемый Закон предполагает обязательность применения дальнейших конституционно-правовых санкций. В течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения указанного решения, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления может быть распущен только законом субъекта РФ, что является обоснованным в силу следующих причин: во-первых, роспуск представительного органа местного самоуправления является серьезным политическим шагом, крайней мерой, затрагивающей интересы населения, политических партий и хозяйствующих субъектов, поскольку выборный орган местного самоуправления представляет интересы населения и принимает от его имени решения, действующие на территории муниципального образования; во-вторых, законодательный (представительный) орган субъекта РФ как коллективный орган, представляющий интересы всего населения, может в большей степени проявить объективность при разрешении данного вопроса и всесторонне подойти к его рассмотрению, а личные отношения либо предвзятость со стороны исполнительных органов власти не будет приниматься во внимание.

См. Демин В. Судебный контроль за законностью актов органов местного самоуправления // Российская юстиция. 2001. N 6. С.26.

Специфическим является положение, согласно которому решение законодательного органа соответствующего уровня о роспуске представительного органа местного самоуправления облекается в форму закона. По мнению А.А.Уварова, поскольку обычно под законом понимают нормативный правовой акт, применение этого термина в качестве наименования решения о роспуске конкретного представительного органа местного самоуправления свидетельствует о возникновении нового, ненормативного вида этих актов, что противоречит общей теории права.

Уваров А.А. Об ответственности органов местного самоуправления // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / под ред. проф. С.А.Авакьяна. М., 2001. С.372.

2. Часть 2 комментируемой статьи не предусматривает необходимости совершения представительным органом муниципального образования каких-либо действий (публичных заявлений, принятия решений) в связи с принятием закона субъекта РФ о роспуске. Роспуск представительного органа муниципального образования законом субъекта РФ предполагает, что его полномочия и, следовательно, деятельность прекращаются автоматически со вступлением в силу закона субъекта РФ.

В соответствии с п.5 ст.8 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы субъекта РФ вступают в силу после их официального опубликования.

Положения ч.2.1 комментируемой статьи касаются ситуации возможного бездействия представительного органа местного самоуправления. По сути, вводится дополнительное основание досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования в форме роспуска, алгоритм которого в целом аналогичен положениям ч.1 комментируемой статьи.

Для инициирования процедуры роспуска представительного органа муниципального образования необходимо решение суда, устанавливающее, что избранный в правомочном составе представительный орган в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания (см. ч.2.2 комментируемой статьи).

На основании этого решения суда в течение трех месяцев со дня его вступления в силу проект закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования вносится высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

Рассматриваемые положения, с одной стороны, дают возможность прогнозировать отсутствие практики их применения, поскольку призваны в первую очередь повысить эффективность работы представительных органов, дисциплинировать депутатов и укрепить осознание ими приоритетности своей деятельности, направленной на решение вопросов местного значения. С другой стороны, применение этих норм может стать действенным способом разрешения кризиса власти в муниципальном образовании в ситуации непреодолимых политических или иных противоречий в представительном органе муниципального образования.

3. Закон субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

4. В силу ч.4 комментируемой статьи депутаты представительного органа муниципального образования, распущенного на основании ч.2.1 настоящей статьи, вправе в течение 10 дней со дня вступления в силу закона субъекта РФ о роспуске представительного органа муниципального образования обратиться в суд с заявлением для установления факта отсутствия их вины за непроведение представительным органом муниципального образования правомочного заседания в течение трех месяцев подряд. Суд должен рассмотреть заявление и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня его подачи.

Комментарий к статье 74. Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством

1. Комментируемая статья регламентирует основания и порядок привлечения к ответственности главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством.

Необходимо отметить, что закрепленный в ч.1 комментируемой статьи перечень оснований для отрешения от должности главы муниципального образования и главы местной администрации является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Глава муниципального образования или глава местной администрации может быть отрешен от должности в следующих ситуациях:

1) указанное должностное лицо издало нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования. Обязательными критериями здесь выступают:

а) установление в изданном нормативном правовом акте противоречия законодательству или уставу муниципального образования в судебном порядке (т.е. судом должно быть вынесено соответствующее решение об этом);

2) указанное должностное лицо совершило ряд противоправных действий, в результате которых:

а) был издан правовой акт, не носящий нормативного характера;

б) были нарушены права и свободы человека и гражданина;

в) была создана угроза единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации;

г) произошло нецелевое использование межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также бюджетных кредитов;

д) были нарушены условия предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Каждое из перечисленных действий должно быть установлено соответствующим судом. При этом отрешение от должности допустимо в том случае, если указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Отрешение главы муниципального образования или главы местной администрации осуществляется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) путем издания специального правового акта, форма которого комментируемым Законом не устанавливается.

В качестве примера укажем на следующие акты:

Указ Губернатора Сахалинской области от 20 июля 2015 г. N 33 "Об отрешении от должности мэра Корсаковского городского округа" (решение принято в связи с ненадлежащим исполнением мэром полномочий по руководству администрацией в части решения вопросов обеспечения проживающих в городском округе и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, в части решения вопросов организации благоустройства территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов. Решение об отрешении мэра от должности принято также в связи с неисполнением на протяжении длительного времени решения Корсаковского городского суда, которым на администрацию Корсаковского городского округа возложена обязанность принять меры по проектированию очистных сооружений в селе Новиково Корсаковского района);

Указ Президента РС(Я) от 7 апреля 2011 г. N 573 "Об отрешении от должности главы муниципального образования "Поселок Тикси" Булунского улуса (района) Республики Саха (Якутия) Алексеева А.Н." (решение принято в связи действиями (бездействиями) главы муниципального образования, повлекшими нарушение прав и свобод человека и гражданина, установленными решением Булунского районного суда Республики Саха (Якутия) от 29 сентября 2010 г. по делу N 2-305-2010, также непринятием главой муниципального образования в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда);

постановление Администрации Алтайского края от 12 августа 2010 г. N 358 "Об отрешении от должности главы города Барнаула Колганова В.Н." (решение принято в связи с неоднократными, установленными судом фактами совершения главой города Барнаула действий (бездействия), влекущих нарушение конституционных норм, прав и свобод человека и гражданина, единства правового и экономического пространства Российской Федерации, и непринятием указанным лицом мер по исполнению решений судов);

постановление Губернатора Амурской области от 26 апреля 2010 г. N 7-к "Об отрешении от должности мэра города Благовещенска А.А.Мигули" (решение принято в связи с нарушением законности, выразившимся в непринятии мэром города Благовещенска мер по исполнению решения Благовещенского городского суда от 5 февраля 2010 г., установившего факт совершения главой муниципального образования действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина).

2. Часть 2 комментируемой статьи обязывает высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) издать правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в пределах установленного срока: минимум один и максимум шесть месяцев со дня вступления в силу последнего решения суда, послужившего основанием для издания указанного акта. Из текста статьи следует, что имеется в виду решение суда, подтверждающее тот факт, что должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению первого решения суда, установившего соответствующее нарушение.

Определением от 16 января 2018 г. N 12-О "По запросу губернатора Забайкальского края о проверке конституционности положений частей 1 и 2 статьи 74 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Конституционный Суд РФ выявил смысл положений частей 1 и 2 статьи 74 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Оспоренные положения предусматривают порядок и условия издания высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) правового акта об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, влекущих определенные неблагоприятные последствия, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Конституционный Суд РФ отметил, что, хотя оспоренные законоположения увязывают наступление ответственности главы муниципального образования, главы местной администрации с их действиями, влекущими определенные неблагоприятные последствия для публичных и частных интересов, это само по себе не может пониматься таким образом, что прямо не упомянутое в норме бездействие должностного лица, порождающее те же (аналогичные) негативные последствия, выведено за рамки и не подлежит пресечению посредством конкретной меры государственно-правового принуждения.

При этом оговорка о последнем судебном решении, с момента вступления в силу которого начинает исчисляться срок для издания правового акта об отрешении, направлена на обеспечение учета возможностей инстанционного судебного контроля применительно к решению суда, которым соответствующие нарушения были установлены. По этой причине предполагается необходимость отсчета указанного срока от момента вступления в силу решения суда апелляционной инстанции, если решение суда первой инстанции было обжаловано.

3. Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования.

Так, например, на основании п.2 ч.1 комментируемой статьи Указом Губернатора Архангельской области от 27 апреля 2016 г. N 42-у от должности главы муниципального образования "Коношское" Коношского муниципального района Архангельской области был отрешен А.В.Кринин в связи с совершением им установленных арбитражным судом действий (бездействия), влекущих нарушение прав и свобод человека, и непринятием мер по исполнению решения Арбитражного суда Архангельской области от 20 августа 2015 г. N А05-8298/2015, оставленного без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2015 г. по делу N А05-8298/2015. Однако решением суда от 14 мая 2016 г. обозначенный указ отменен. В частности, 14 мая 2016 г. Коношским районным судом Архангельской области вынесена резолютивная часть решения по административному исковому заявлению А.В.Кринина к Губернатору Архангельской области И.А.Орлову о признании Указа Губернатора Архангельской области от 27 апреля 2016 г. N 42-у "Об отрешении от должности главы муниципального образования "Коношское" Коношского муниципального района Архангельской области А.В.Кринина" незаконным, его отмене и восстановлении в должности главы муниципального образования "Коношское" Коношского муниципального района Архангельской области, согласно которой. В резолютивной части постановлено:

а) признать незаконным и отменить Указ Губернатора Архангельской области от 27 апреля 2016 г. N 42-у "Об отрешении от должности главы муниципального образования "Коношское" Коношского муниципального района Архангельской области А.В.Кринина";

б) считать А.В.Кринина вступившим в должность главы муниципального образования "Коношское" Коношского муниципального района Архангельской области со дня вступления решения суда в законную силу.

См. URL: http://konoshasud.arh.sudrf.ru/modules.php?name=press_dep&op=1&did=207.

По другому делу в заявлении о признании незаконными действий по подписанию постановления и отмене постановления было отказано, поскольку факт нарушения прав и свобод граждан в результате подписания главой администрации городского поселения оспариваемого постановления не был установлен судом (см. апелляционное определение Волгоградского областного суда от 22 августа 2013 г. по делу N 33-9155/2013). Также обратим внимание на апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 14 апреля 2017 г. N 72-АПГ17-4.

Комментарий к статье 74.1. Удаление главы муниципального образования в отставку

1. Представительный орган муниципального образования в соответствии с комментируемым Законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку:

1) или по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования;

2) или по инициативе высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Так, в иске о признании незаконным решения об удалении главы городского округа в отставку отказано правомерно, поскольку предусмотренный законом порядок принятия данного решения соблюден: решение принято уполномоченным на то органом, проведение антикоррупционной экспертизы проекта оспариваемого решения не требовалось, опубликование оспариваемого решения лишь в одном официальном источнике является достаточным для соблюдения процедуры его обнародования (см. апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия от 2 марта 2016 г. по делу N 33а-1020/2016).

По другому делу заявлено требование о признании незаконными решений муниципального совета муниципального образования об удалении в отставку и избрании главой муниципального образования. Дело направлено на новое рассмотрение, поскольку спор разрешен в отсутствие не привлеченного по делу в качестве надлежащего административного ответчика представителя муниципального совета муниципального образования и заинтересованного лица (см. апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 16 ноября 2015 г. N 33а-21318/2015 по делу N 2а-3019/2015).

В другой ситуации судом было удовлетворено требование о признании незаконным решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, поскольку представительным органом муниципального образования был нарушен порядок удаления главы муниципального образования в отставку (см. апелляционное определение Новгородского областного суда от 28 августа 2015 г. по делу N 2-4711/15-33-1868).

В удовлетворении требования об оспаривании решения совета депутатов муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, мотивированного тем, что приведенная в оспариваемом решении формулировка отставки не позволяет установить, какие именно обстоятельства явились основанием для применения п.4 ч.2 ст.74.1 комментируемого Закона, было отказано, поскольку суд установил, что оспариваемое решение принято в пределах полномочий, процедура рассмотрения обращения депутатов и принятия решения соблюдена, срок рассмотрения обращения не нарушен (см. апелляционное определение Московского областного суда от 3 августа 2015 г. по делу N 33-18818/2015).

2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает закрытый перечень оснований удаления главы муниципального образования в отставку. Рассмотрим их подробнее.

Первое основание предполагает, что в результате решений или действий (бездействия) главы муниципального образования возникает ситуация, при которой п.2 и 3 ч.1 ст.75 комментируемого Закона предусматривается введение института временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, а именно:

1) возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном БК РФ, превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

2) при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

В данной связи следует отметить, что исполнение бюджета муниципального образования в соответствии со ст.154 БК РФ обеспечивают исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований - местные администрации. Таким образом, глава муниципального образования, не являющийся главой местной администрации, не вправе исполнять бюджет муниципального образования, а, следовательно, его решения и действия (бездействие) не могут повлечь последствия, предусмотренные комментируемым положением.

Второе основание предполагает бездействие главы муниципального образования в отношении исполнения им собственных полномочий по решению вопросов местного значения, иных полномочий, предусмотренных законодательством и уставом муниципального образования, а также в отношении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ. При этом, исходя из логики п.2 ч.2 комментируемой статьи, основанием для удаления в отставку главы муниципального образования в данном случае является как неисполнение всех указанных групп полномочий, так и любой из них.

Пункт 2 ч.2 комментируемой статьи предусматривает удаление в отставку главы муниципального образования на основании неисполнения не только полномочий по решению вопросов местного значения, но и переданных отдельных государственных полномочий. Ряд исследователей считает, что в данном случае происходит смешение ответственности перед населением (в лице представительного органа муниципального образования) и ответственности перед государством.

См., например: Шугрина Е.С. Удаление главы муниципального образования в отставку: проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика // Городское управление. 2009. N 9. С.14; Европейский клуб экспертов по вопросам местного самоуправления. Заключение на проект Федерального закона N 155656-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Местное самоуправление. 2009. N 4.

Третье основание удаления в отставку главы муниципального образования (п.3 ч.2 комментируемой статьи) предполагает вынесение представительным органом муниципального образования решения о неудовлетворительной оценке деятельности главы муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования. Удаление главы в отставку по данному основанию возможно только в случае ежегодной оценки представительным органом результатов деятельности главы муниципального образования, при которой неудовлетворительная оценка дается в течение двух лет подряд.

Четвертое основание (п.4 ч.2 комментируемой статьи) корреспондирует обязанности главы муниципального образования соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (см. подробнее ст.7.1, 12.1, 12.3, 13.1 и др. данного закона), Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

Пятое основание (п.5 ч.2 комментируемой статьи) - допущение главой муниципального образования, местной администрацией, иными органами и должностными лицами местного самоуправления муниципального образования и подведомственными организациями массового нарушения государственных гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств, ограничения прав и дискриминации по признакам расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности, если это повлекло нарушение межнационального и межконфессионального согласия и способствовало возникновению межнациональных (межэтнических) и межконфессиональных конфликтов.

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает порядок выдвижения инициативы об удалении в отставку главы муниципального образования депутатами представительного органа муниципального образования, а также гарантии информирования главы муниципального образования и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о выдвижении данной инициативы.

В частности, закрепляются следующие требования к процедуре выдвижения инициативы:

во-первых, численность депутатов, выступающих с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку, - одна треть от установленной численности депутатов;

во-вторых, форма документа, вносимого в представительный орган, которым оформляется инициатива депутатов, - обращение, предусматривается законодательством о местном самоуправлении впервые;

в-третьих, к обращению прилагается проект решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.

Обязательным требованием к выдвижению данной инициативы является уведомление об этом главы муниципального образования и высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Процедура такого уведомления подробно не регламентируется, однако устанавливается крайний срок уведомления - день, следующий за днем внесения обращения в представительный орган муниципального образования.

4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает обязательность учета мнения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) при рассмотрении инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.

Представляется, что в условиях, когда мнение высшего должностного лица субъекта РФ носит рекомендательный характер, оно фактически не приобретает юридического значения, являясь, скорее, выражением политической поддержки или недоверия главе муниципального образования.

В любом случае положения ч.4 комментируемой статьи не регламентируют механизм учета мнения высшего должностного лица субъекта РФ при принятии представительным органом местного самоуправления решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

5. В ч.5 комментируемой статьи уточняются требования к частному случаю рассмотрения инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования, связанные с рассмотрением вопросов, касающихся обеспечения осуществления органами местного самоуправления переданных отдельных государственных полномочий и (или) наступления случаев, в которых комментируемым Законом предусматривается введение института временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. В таких ситуациях предполагается не только учет мнения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), но и его согласие.

Отметим, что из текста комментируемой нормы не следует однозначно, что инициатива депутатов об удалении главы муниципального образования в отставку выдвинута по основаниям, предусмотренным п.1 и 2 ч.2 комментируемой статьи. В данном случае речь идет буквально о том, что указанные вопросы предполагается рассматривать при рассмотрении инициативы об удалении в отставку главы муниципального образования. Вопрос о том, могут ли эти вопросы рассматриваться как сопутствующие принятию решения об удалении главы муниципального образования в отставку по другим основаниям, остается открытым.

6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает порядок выдвижения инициативы об удалении в отставку главы муниципального образования высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также гарантии информирования главы муниципального образования о выдвижении данной инициативы. В целом данная процедура аналогична процедуре, установленной в ч.3 комментируемой статьи.

7. Часть 7 комментируемой статьи устанавливает предельный срок для принятия решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку - один месяц. Отметим, что этот срок представляется достаточным не только для детального анализа представительным органом ситуации, связанной с возникновением основания для удаления главы в отставку, но и, возможно, для принятия главой муниципального образования мер, направленных на устранение (исправление) данной ситуации.

8. Часть 8 комментируемой статьи устанавливает требование к норме голосования для принятия решения представительного органа об удалении главы муниципального образования в отставку - не менее двух третей от установленной численности депутатов. Принятие решения квалифицированным большинством голосов представляется обоснованным для вопроса, имеющего столь большое значение для муниципального образования. Представляется, что с целью учета мнения всего депутатского корпуса в уставах муниципальных образований может предусматриваться и более высокая норма голосования.

9. Части 9-12 комментируемой статьи содержат, на наш взгляд, излишне подробное регулирование вопросов, связанных с организацией проведения заседания представительного органа, на котором принимается решение об удалении главы муниципального образования в отставку, и подписания соответствующего решения. Представляется, что указанные вопросы должны быть урегулированы в регламенте представительного органа муниципального образования.

Так, вполне очевидно, что решение представительного органа муниципального образования подписывается председателем представительного органа муниципального образования. В случае, если таковым является глава муниципального образования, председательствовать на заседании и, следовательно, подписывать решение должен другой депутат, уполномоченный на это представительным органом муниципального образования, например, заместитель председателя представительного органа вне зависимости от присутствия на данном заседании главы муниципального образования.

10. Часть 13 комментируемой статьи устанавливает некоторые гарантии защиты главы муниципального образования от злоупотребления институтом удаления главы в отставку. Помимо предусмотренного в ч.3 и 6 комментируемой статьи информирования главы муниципального образования о выдвижении инициативы о его удалении в отставку, представительный орган муниципального образования должен обеспечить:

во-первых, заблаговременное уведомление главы муниципального образования о дате и месте проведения заседания, на котором предполагается рассмотрение вопроса об удалении главы в отставку. Конкретные требования к срокам уведомления могут быть установлены в уставе муниципального образования;

во-вторых, ознакомление главы муниципального образования с обращением депутатов представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), которым оформляется инициатива об удалении главы в отставку, и с проектом соответствующего решения представительного органа муниципального образования. Представляется, что ознакомление главы муниципального образования с данными документами целесообразно и справедливо совместить с уведомлением его о выдвижении инициативы об удалении в отставку, предусмотренным в ч.3 и 6 комментируемой статьи;

в-третьих, предоставление главе муниципального образования возможности дать депутатам представительного органа муниципального образования объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку.

Последнее положение является также гарантией минимизации возможности ошибочного решения депутатов, которые получают возможность самостоятельно оценить степень зависимости сложившейся ситуации, выступающей в качестве основания для удаления главы муниципального образования в отставку, от тех или иных действий (бездействия) главы муниципального образования. Представляется, что в уставе муниципального образования могут быть установлены гарантии, обеспечивающие возможность выступления главы муниципального образования перед депутатами не только на том заседании, которое предполагает рассмотрение вопроса об удалении главы в отставку, но и заранее.

11. Не согласный с решением представительного органа муниципального образования об удалении в отставку глава муниципального образования получает право письменно изложить свое мнение, которое затем подлежит обнародованию.

12. В ч.15 комментируемой статьи устанавливается требование к максимальному сроку опубликования (обнародования) решения представительного органа муниципального образования об удалении в отставку главы муниципального образования и вместе с ним особого мнения главы муниципального образования по данному вопросу. Указанный срок составляет пять дней с момента принятия решения и может быть уменьшен уставом муниципального образования. Обнародование (опубликование) обоих документов осуществляется в порядке, предусмотренном для опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов в уставе муниципального образования (см. комментарий к ст.47 Закона).

Форма, объем и содержание публикуемого особого мнения главы муниципального образования являются свободными, что обеспечивает главе муниципального образования возможность полного и подробного изложения своей позиции. Вместе с тем опубликование особого мнения удаленного в отставку главы не предполагает юридически значимых последствий и имеет смысл только с точки зрения сохранения доверия избирателей.

13. Часть 16 комментируемой статьи устанавливает, что в случае отклонения инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку представительным органом муниципального образования, повторное рассмотрение данного вопроса возможно только по истечении двух месяцев. Более длительные сроки, тем не менее, могут устанавливаться уставами муниципальных образований.

Представляется, что причиной отклонения инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку может являться не отсутствие основания для отставки, а недостаточное количество голосов депутатов, поданных за принятие данного решения. Возможно, в течение двух месяцев ситуация, послужившая основанием для выдвижения инициативы об удалении главы в отставку, усугубится, и (или) сторонников принятия данного решения среди депутатов станет больше. В этом случае повторное рассмотрение вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку вполне оправдано и даже необходимо.

Отметим, что в ч.16 комментируемой статьи используется понятие "повторное рассмотрение", следовательно, комментируемая статья не содержит запрета на выдвижение новой инициативы об удалении главы муниципального образования в отставку в связи с обстоятельствами, которые не послужили основанием для выдвижения рассмотренной и отклоненной инициативы, до истечения двухмесячного срока с момента рассмотрения последней.

14. Положения ч.17 комментируемой статьи применяются к решениям об удалении главы муниципального образования в отставку, принятым после 17 октября 2014 г. Устанавливается срок обращения в суд - 10 дней со дня официального опубликования решения, а также срок рассмотрения заявления и принятия решения судом - 10 дней.

Комментарий к статье 75. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления

1. В ч.1 комментируемой статьи перечисляются три случая, когда отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ.

В первом случае предполагается, что представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы по причине произошедшего стихийного бедствия, катастрофы или иной чрезвычайной ситуации. Очевидно, что при подобных обстоятельствах временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъекта РФ оправдано. Однако данное основание вряд ли может быть признано мерой контроля, поскольку наступление указанных обстоятельств не связано с действиями или бездействием органов местного самоуправления, тем более что соответствующее решение может приниматься по инициативе представительного органа местного самоуправления.

В двух других случаях временное осуществление органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления связывается с ненадлежащим исполнением последними этих полномочий.

Во втором случае речь идет о действиях (бездействии) органов местного самоуправления, связанных с финансовыми обязательствами муниципального образования, и фактическим основанием введения рассматриваемой меры является просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств.

В соответствии с п.4 ст.168.2 БК РФ под просроченной задолженностью по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств муниципального образования, возникшей в результате решений, действий или бездействия органов местного самоуправления, понимаются не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта муниципального образования, признанные в качестве таковых судом и (или) органами местного самоуправления, в том числе при представлении в исполнительные органы государственной власти субъекта РФ бюджетной отчетности.

Следует отметить, что рассматриваемая мера может осуществляться лишь при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов муниципальных образований.

В третьем случае рассматриваемая мера вводится в случае допущения органами местного самоуправления нецелевого расходования бюджетных средств либо нарушения Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов при реализации государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам. Данный факт должен быть установлен соответствующим судом. Отметим, что указанная мера также представляет собой основание применения санкций, предусмотренных п.1 ст.74 комментируемого Закона.

2. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает порядок принятия нормативного акта, предусматривающего временное осуществление исполнительными органами государственной власти субъекта РФ соответствующих полномочий органов местного самоуправления в случае, указанном в п.1 ч.1 комментируемой статьи.

Решение в данном случае принимается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта РФ, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Очевидно, что в случае принятия решения на основании решения представительного органа государственной власти субъекта РФ согласие органов местного самоуправления не требуется.

В ч.2 комментируемой статьи устанавливаются также требования к содержанию указа (постановления) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления.

3. С целью предотвращения вмешательства в исключительную компетенцию населения и представительного органа местного самоуправления со стороны органов государственной власти субъекта РФ в комментируемую статью включены определенные гарантии права граждан на местное самоуправление, установленные ч.3: не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории, преобразованию муниципального образования. В то же время следует отметить, что приведенный перечень является исчерпывающим.

4. В случае, определенном в п.2 ч.1 комментируемой статьи, в соответствующем муниципальном образовании по ходатайству высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования решением арбитражного суда субъекта РФ вводится временная финансовая администрация на срок до одного года.

Положения ч.4 комментируемой статьи корреспондируют нормам, закрепленным в ст.168.1-168.6 БК РФ.

Здесь предусмотрены гарантии от злоупотребления институтом временной финансовой администрации: во-первых, временная финансовая администрация может вводиться по ходатайству представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования; во-вторых, она вводится только решением арбитражного суда субъекта РФ; в-третьих, она может вводиться на срок до одного года; в-четвертых, временная финансовая администрация не может вводиться по ходатайству высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа муниципального образования.

5. В случае, предусмотренном п.3 ч.1 комментируемой статьи, решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается только высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с одновременным изъятием соответствующих субвенций. Закон не предусматривает возможности принятия данного решения высшим должностным лицом субъекта РФ либо руководителем высшего исполнительного органа субъекта РФ. В то же время не предполагается учет мнения иных органов государственной власти и местного самоуправления при принятии данного решения.

6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает возможность обжалования в судебном порядке решений органов государственной власти субъектов РФ, принятых в рамках комментируемой статьи. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

7. В ч.7 комментируемой статьи предусматривается возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления федеральными органами государственной власти. Основания применения такой меры и процедуры ее осуществления устанавливаются федеральными законами.

Так, например, в соответствии с п.3 ст.25 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", при введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Комментарий к статье 76. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами представляет собой гражданско-правовую ответственность. Основанием ее наступления является действие (бездействие), вследствие которого были нарушены права и свободы граждан, причинен имущественный и иной ущерб, не выполнены хозяйственные договоры и соглашения. Особенностью данного вида ответственности является то, что органы и должностные лица местного самоуправления непосредственной ответственности не несут, но эта ответственность может быть на них возложена по решению суда. При этом санкции применяются исключительно материальные.

Еще одна особенность состоит в том, что в качестве субъектов гражданского права органы местного самоуправления выступают на равных началах с иными участниками гражданско-правового оборота, в то время как должностные лица не являются субъектами гражданско-правовых отношений и не могут нести гражданско-правовую ответственность.

Решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд.

В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд общей юрисдикции или арбитражный суд.

Как правило, в качестве меры ответственности выступает возмещение ущерба. В соответствии со ст.16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием.

Помимо этого ст.16.1 ГК РФ предусмотрено, что в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации.

Пленум Верховного Суда РФ в п.15 постановления от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" на этот счет отметил, что в соответствии со ст.16 ГК РФ публично-правовое образование (в том числе муниципальное образование) является ответчиком в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов. Такое требование подлежит рассмотрению в порядке искового производства. Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к органу местного самоуправления, допустившему нарушение, или только к финансовому органу само по себе не может служить основанием к отказу в удовлетворении такого иска. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующее публично-правовое образование и одновременно определяет, какие органы будут представлять его интересы в процессе.

Согласно ст.16.1 ГК РФ в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым делегированы властные полномочия, подлежит компенсации. В частности, возможность такой компенсации предусмотрена ст.279, 281, п.5 ст.790 ГК РФ, п.2 ст.18 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму".

ГК РФ также регулируются обязательства, возникающие вследствие причинения вреда (гл.59). Так, согласно ст.1069 ГК РФ, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казны муниципального образования. От имени казны в данном случае выступают финансовые органы муниципального образования (ст.1071 ГК РФ).

Компенсация морального вреда регулируется ст.1099-1101 ГК РФ.

Помимо перечисленных оснований, ответственность органов местного самоуправления может наступать в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключают органы местного самоуправления, осуществляющие права собственника в отношении муниципального имущества.

Комментарий к статье 77. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

1. Прокурорский надзор в настоящее время является наиболее действенным механизмом обеспечения законности местного правотворчества. Прокуратура РФ осуществляет функции надзора в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами.

В комментируемой статье закреплено, что органы прокуратуры Российской Федерации осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления:

Конституции РФ;

федеральных конституционных законов;

федеральных законов;

конституций (уставов);

законов субъектов РФ;

уставов муниципальных образований;

муниципальных правовых актов.

Следует отметить, что компетенция органов прокуратуры в сфере надзора за законностью в системе местного самоуправления несколько шире, чем установлено комментируемой статьей. В соответствии со ст.1, 21, 26 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура осуществляет надзор:

1) за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов органами местного самоуправления, их должностными лицами;

2) за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

3) за соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Полномочия прокурора по осуществлению надзора закреплены в ст.22, 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

2. В комментируемой статье (см. ч.2-2.9) урегулированы основные вопросы проведения проверок в отношении органов местного самоуправления и их должностных лиц, предусмотрены единые подходы к организации плановых и внеплановых проверок, установлены координирующие полномочия прокуратуры в рассматриваемой деятельности.

Случаи проведения мероприятий государственного контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются федеральными законами и законами субъектов РФ. Уполномоченные на осуществление указанной деятельности государственные органы определяются в зависимости от их подведомственности и сферы осуществления контроля (надзора) Президентом РФ, Правительством РФ, высшим органом исполнительной власти субъекта РФ на основании соответствующих законов.

Например, согласно ст.8.1 ГрК РФ, контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства.

Объектами государственного контроля (надзора) выступают:

1) исполнение органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований и иных муниципальных нормативных правовых актов при решении ими вопросов местного значения, осуществлении полномочий по решению указанных вопросов, иных полномочий и реализации прав, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами, уставами муниципальных образований;

2) соответствие муниципальных правовых актов требованиям Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, уставов муниципальных образований.

Комментируемая статья устанавливает основные гарантии от злоупотреблений со стороны проверяющих органов:

во-первых, проверяющие органы не вправе требовать от органов и должностных лиц местного самоуправления осуществления и бюджетного обеспечения полномочий, не отнесенных к их компетенции;

во-вторых, государственный контроль (надзор) основывается на принципах объективности, открытости и гласности;

в-третьих, не допускается дублирование контрольно-надзорных полномочий органов государственного контроля (надзора) различных уровней.

Органы прокуратуры осуществляют координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок. Порядок проведения проверок устанавливается в ч.2.3-2.8 комментируемой статьи.

Предусматривается возможность проведения плановых и внеплановых проверок.

Плановая проверка одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления не может проводиться чаще одного раза в два года.

Для проведения плановых проверок необходим ежегодный план, который формируется и согласуется прокуратурой субъекта РФ. В развитие комментируемых положений порядок подготовки указанного плана был определен в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 21 апреля 2014 г. N 222 "О порядке формирования и согласования в органах прокуратуры ежегодного плана проведения государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и о порядке согласования в органах прокуратуры внеплановых проверок деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления".

Внеплановые проверки проводятся только на одном из следующих оснований:

1) поступление в орган государственного контроля (надзора) обращений граждан, юридических лиц и информации от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций, угрозу жизни и здоровью граждан, а также массовые нарушения прав граждан,

2) поручение Президента РФ, Правительства РФ, требование Генерального прокурора РФ, прокурора субъекта РФ о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

В первом случае решение руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) о проведении проверки должно быть согласовано с прокуратурой субъекта РФ.

Информация о плановых и внеплановых проверках деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, об их результатах и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений подлежит внесению в единый реестр проверок в соответствии с правилами формирования и ведения единого реестра проверок, утвержденными Правительством РФ (см. постановление Правительства РФ от 28 апреля 2015 г. N 415 "О Правилах формирования и ведения единого реестра проверок").

Согласно ч.2.9 комментируемой статьи органы государственного контроля (надзора) при установлении сроков для устранения выявленных нарушений обязаны учитывать необходимость соблюдения органами местного самоуправления требований и процедур, установленных законодательством Российской Федерации.

3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает возможность установления контрольных механизмов внутри системы органов местного самоуправления.

В соответствии с п.10 ст.35 комментируемого Закона контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения является вопросом исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В данном случае контроль может осуществляться посредством отчетов должностных лиц о своей деятельности на заседаниях представительного органа, депутатских запросов и депутатских расследований.

Контрольными функциями по отношению к органам и должностным лицам местного самоуправления устав муниципального образования может наделить и другие органы местного самоуправления. Комментируемый Закон предусмотрел возможность формирования в структуре органов местного самоуправления контрольно-счетного органа муниципального образования. Виды и функции контрольного органа муниципального образования рассматриваются в комментарии к ст.38 Закона.

4. Положения комментируемой статьи не применяются:

1) в случаях, когда федеральными законами установлен иной порядок организации и проведения контроля (надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления;

2) по отношению к мероприятиям по контролю (надзору), проводимым должностными лицами органов федеральной службы безопасности.

Комментарий к статье 78. Обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

1. Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, Конституция РФ, гарантируя каждому право на судебную защиту прав и свобод и на обжалование в суд решений органов государственной власти, в том числе судебной (ч.1, 2 ст.46), одновременно предусматривает, что порядок судопроизводства определяется федеральным законодательством (ст.71, п."о"; ст.76, ч.1); тем самым предполагается, что заинтересованные лица вправе обратиться в суд за защитой нарушенного или оспариваемого права либо охраняемого законом интереса лишь в установленном порядке, что не может рассматриваться как нарушение права на судебную защиту (см. определения от 16 апреля 2009 г. N 336-О-О, от 26 января 2010 г. N 96-О-О, от 21 апреля 2011 г. N 448-О-О, от 23 апреля 2015 г. N 778-О, от 27 июня 2017 г. N 1382-О и др.).

См. также определения Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2017 г. N 3082-О, от 28 марта 2017 г. N 715-О.

Согласующиеся с приведенными конституционными нормами положения комментируемой статьи предусматривают возможность обжалования:

1) решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан;

2) решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

Обжалование осуществляется в суде в установленном законом порядке. Данный порядок определяется федеральными законами, в частности, КАС РФ (см. гл.22), АПК РФ (см. гл.24).

2. О судебной практике, затрагивающей применение норм комментируемой статьи, см.:

1) апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 2 декабря 2016 г. N 77-АПГ16-6 (об оставлении без изменения решения Липецкого областного суда от 22 июля 2016 г., которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 2 части 1 статьи 29 Устава Задонского муниципального района Липецкой области);

2) определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 28 июля 2015 г. N 310-ЭС14-7667 по делу N А62-5357/2013 (об отмене постановления Арбитражного суда Центрального округа от 31.10.2014 и направлении на новое рассмотрение дела по заявлению о признании недействующим постановления администрации г.Смоленска от 25 декабря 2012 г. N 2317-адм "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории г.Смоленска");

3) определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 28 июля 2015 г. N 310-КГ15-1493 по делу N А62-1348/2014 (постановлением производство по делу о признании акта местного самоуправления недействующим прекращено ввиду неподведомственности дела арбитражному суду; постановление отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд кассационной инстанции, поскольку изменение правила о подведомственности после принятия заявления к производству суда не является основанием для прекращения производства по делу);

4) определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 19 июня 2015 г. N 304-КГ15-1497 N А27-13829/2014 (определением производство по делу об оспаривании нормативного правового акта прекращено, так как на момент принятия дела к производству рассмотрение вопроса о признании недействующими нормативных правовых актов, за исключением нормативных правовых актов в сфере интеллектуальных прав, было исключено из подведомственности арбитражных судов; определение отменено, дело направлено на новое рассмотрение, так как заявление было подано в суд до 6 августа 2014 г., нарушения устранены заявителем уже после 6 августа 2014 г., такие заявления должны приниматься арбитражными судами к своему производству и рассматриваться по правилам АПК РФ);

5) постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 26 мая 2015 г. N Ф02-1502/2015 по делу N А33-23540/2013 (об оставлении без изменения решения Арбитражного суда Красноярского края от 4 февраля 2015 г., которым было удовлетворено заявление о признании недействующим решения Емельяновского поселкового Совета депутатов Красноярского края от 28 декабря 2007 г. N 19-3Р "Об оплате коммунальных услуг, оказываемых открытым акционерным обществом "Аэропорт Красноярск" в части подпункта 1.1 пункта 1 и приложения N 1 "Нормативы потребления коммунальных услуг в месяц для населения, проживающего в жилом фонде, находящемся в р.п.Емельяново мкр.Аэропорт").

Комментарий к главе 11. Особенности организации местного самоуправления

Комментарий к статье 79. Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения

1. Со вступлением в силу комментируемого Закона была исключена возможность городов федерального значения обладать двойным статусом - субъекта РФ и муниципального образования. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что местное самоуправление в городах федерального значения осуществляется органами местного самоуправления только на внутригородских территориях в соответствии с уставами указанных субъектов РФ.

В силу ч.1 ст.65 Конституции РФ по состоянию на 1 мая 2019 г. в составе Российской Федерации находится три города федерального значения - Москва, Санкт-Петербург, Севастополь (см. Закон г.Москвы от 28 июня 1995 г. "Устав города Москвы"; Устав Санкт-Петербурга (принят 14 января 1998 г.); "Устав города Севастополя" от 14 апреля 2014 г. N 1-ЗС).

2. В городах федерального значения установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий, см.:

1) Закон г.Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве". В силу ч.4 ст.1 указанного закона установление и изменение границ территорий муниципальных образований, преобразование муниципальных образований осуществляются законами города Москвы по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти города Москвы в соответствии с Уставом города Москвы и с учетом мнения населения соответствующей территории, выраженного представительным органом муниципального образования с учетом результатов публичных слушаний (см., например, Закон г.Москвы от 15 октября 2003 г. N 59 "О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве");

2) Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге". Согласно ст.7 указанного закона установление и изменение границ муниципальных образований, их преобразование осуществляются в порядке, установленном с учетом общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации и особенностей организации местного самоуправления в субъектах РФ городах федерального значения указанным законом Санкт-Петербурга и законом Санкт-Петербурга о территориальном устройстве Санкт-Петербурга, с учетом мнения населения соответствующих муниципальных образований, выраженного в форме, установленной обозначенным законом Санкт-Петербурга. Перечень муниципальных образований и описание их границ устанавливаются Законом Санкт-Петербурга о территориальном устройстве Санкт-Петербурга (см., например, Закон Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 г. N 411-68 "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга"). В ст.8 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" регламентированы условия изменения границ муниципальных образований, а в ст.9 - условия преобразования муниципальных образований;

3) Закон города Севастополя от 30 декабря 2014 г. N 102-ЗС "О местном самоуправлении в городе Севастополе". В силу ст.8 указанного закона установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются в порядке, установленном законодательством города Севастополя. Перечень внутригородских муниципальных образований и описание их границ устанавливаются отдельным законом города Севастополя (см., например, Закон города Севастополя от 3 июня 2014 г. N 17-ЗС "Об установлении границ и статусе муниципальных образований в городе Севастополе" (см. ст.8 "Границы внутригородских муниципальных образований", ст.9 "Изменение границ внутригородских муниципальных образований", ст.10 "Преобразование внутригородских муниципальных образований")).

3. В силу ч.3 комментируемой статьи перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения определяются законами субъектов РФ - городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, см., например:

Закон г.Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" (ст.8 "Вопросы местного значения муниципального образования");

Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (гл.3 "Вопросы местного значения");

Закон города Севастополя от 30 декабря 2014 г. N 102-ЗС "О местном самоуправлении в городе Севастополе" (гл.3 "Вопросы местного значения").

При этом установленные комментируемым Законом, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов РФ - городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов РФ - городов федерального значения.

Среди особенностей организации местного самоуправления в субъектах РФ - городах федерального значения ч.3 комментируемой статьи также закрепляет, что:

1) предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов РФ - городов федерального значения;

2) в соответствии с законами субъектов РФ - городов федерального значения исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства и установленного перечня вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения местная администрация в таких муниципальных образованиях может не формироваться;

3) законами субъектов РФ - городов федерального значения могут быть предусмотрены особенности осуществления отдельных государственных полномочий субъектов РФ - городов федерального значения, переданных органам местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения, в случае, если осуществление данных полномочий не потребует расходов за счет средств бюджетов городов федерального значения и (или) местных бюджетов, а также материальных средств.

4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает правомочие городов федерального значения определять собственным законодательством состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения на основании перечней вопросов местного значения, установленных для этих муниципальных образований, с соблюдением требований п.1-4 ч.1 ст.50 комментируемого Закона, см., например:

Закон г.Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве" (ст.23 "Муниципальное имущество");

Закон Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. N 420-79 "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" (ст.37 "Муниципальное имущество");

Закон города Севастополя от 30 декабря 2014 г. N 102-ЗС "О местном самоуправлении в городе Севастополе" (ст.35 "Муниципальное имущество").

Комментарий к статье 80. Особенности организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что вне зависимости от каких-либо условий (размера территории, численности населения) закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) получают статус городских округов.

Несмотря на безусловный характер данной нормы, в некоторых субъектах РФ дополнительно принимаются законы, констатирующие наделение находящихся на их территории ЗАТО статусом городских округов. Примером может служить Закон Московской области от 29 декабря 2004 г. N 205/2004-ОЗ "О наделении муниципальных образований, расположенных на территориях закрытых административно-территориальных образований в Московской области, статусом городских округов", наделяющий статусом городского округа поселок Восход, город Краснознаменск и поселок Молодежный Московской области.

Также следует отметить Закон Мурманской области от 2 декабря 2004 г. N 530-01-ЗМО "О наделении статусом городского округа закрытых административно-территориальных образований Мурманской области" и Закон Красноярского края от 26 мая 2005 г. N 14-3412 "О статусе закрытых административно-территориальных образований Красноярского края".

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает, что особенности осуществления местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях устанавливаются федеральными законами.

В соответствии со ст. Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления административно-территориальное образование, созданное в порядке, предусмотренном ст.2 указанного закона, в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа. Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.

Важно обратить внимание, что в исключение из общих правил, предусмотренных комментируемым Законом, при установлении и (или) изменении границ закрытого административно-территориального образования и при его преобразовании требования законодательства Российской Федерации об учете мнения населения не применяются.

Границы закрытого административно-территориального образования на период действия особого режима безопасного функционирования могут не совпадать с границами субъектов РФ.

Населенные пункты, расположенные в закрытом административно-территориальном образовании, входят в состав городского округа.

В случае установления вредного воздействия организаций и (или) объектов, расположенных в закрытом административно-территориальном образовании, на территории, прилегающие к границам закрытого административно-территориального образования, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством РФ, присваивается статус зоны воздействия. Перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством РФ.

Согласно ч.3 ст.1 Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" закрытое административно-территориальное образование находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых организациям и (или) объектам;

определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении указанного образования;

медико-санитарного обеспечения в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране здоровья граждан населения закрытых административно-территориальных образований, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий, обеспечения федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора на объектах и территориях закрытых административно-территориальных образований;

выдачи разрешений на строительство на земельных участках, занимаемых организациями и (или) объектами, указанными в пункте 1 настоящей статьи;

обеспечения особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка, и обеспечения пожарной безопасности.

Решения по указанным вопросам принимаются Правительством РФ, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления действуют в отношении закрытого административно-территориального образования с учетом особенностей, устанавливаемых Законом РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании".

Решение о создании, преобразовании или об упразднении закрытого административно-территориального образования принимается Президентом РФ (см., например, Указ Президента РФ от 30 апреля 2016 г. N 206 "О преобразовании закрытого административно-территориального образования Александровска Мурманской области", Указ Президента РФ от 19 января 2015 г. N 20 "Об утверждении границ закрытого административно-территориального образования - города Краснознаменска Московской области", Указ Президента РФ от 1 сентября 2014 г. N 602 "Об упразднении закрытого административно-территориального образования - города Большой Камень Приморского края"; Указ Президента РФ от 14 января 2003 г. N 37 "Об утверждении границ закрытого административно-территориального образования - города Мирного Архангельской области"; Указ Президента РФ от 30 июня 1997 г. N 646 "О преобразовании г.Шиханы Саратовской области в закрытое административно-территориальное образование").

Предложение о создании, преобразовании или об упразднении закрытого административно-территориального образования вносится Правительством РФ (см. Перечень закрытых административно-территориальных образований и расположенных на их территориях населенных пунктов, утвержденный постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. N 508).

Предложение об установлении административной подчиненности, об установлении и (или) изменении границ создаваемого или преобразуемого закрытого административно-территориального образования вносится Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, в ведении которых находятся соответствующие территории.

При отсутствии в административно-территориальном образовании и (или) на соответствующей территории органов местного самоуправления указанные органы формируются в соответствии с законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении и Законом РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" в течение двух лет со дня создания закрытого административно-территориального образования.

В случае, если создание, преобразование или упразднение закрытого административно-территориального образования влечет создание вновь образованного муниципального образования, решение вопросов местного значения вновь образованного муниципального образования и формирование органов местного самоуправления данного муниципального образования осуществляются в соответствии с абз.5-11 ч.5 ст.34 комментируемого Закона.

Структура, порядок формирования, полномочия и ответственность органов местного самоуправления городского округа закрытого административно-территориального образования определяются в соответствии с законодательством по вопросам местного самоуправления с учетом особенностей, установленных Законом РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании".

Органы местного самоуправления закрытого административно-территориального образования:

координируют деятельность организаций и (или) объектов, подразделений охраны, полиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;

разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на территориях организаций и (или) на объектах либо при их угрозе. В случае возникновения опасности для жизни и здоровья населения закрытого административно-территориального образования в результате аварии на территории организации и (или) на объекте глава закрытого административно-территориального образования совместно с руководителями организации и (или) объекта осуществляет меры по спасению и охране жизни и здоровья людей, защите их прав, сохранению материальных ценностей, а при необходимости до начала работы соответствующих органов, образуемых Правительством РФ, принимает решение об эвакуации населения;

участвуют совместно с руководителями организаций и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования, и органами федеральной службы безопасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении пропускного режима в закрытом административно-территориальном образовании, за исключением режимных территорий организаций и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;

по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое административно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий организаций и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;

осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территории закрытого административно-территориального образования, за исключением режимных территорий организаций и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. Органы местного самоуправления информируются о результатах проверок;

вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения закрытого административно-территориального образования от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность;

выступают заказчиком на строительство и ремонт жилого помещения, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории;

ведут учет граждан, претендующих на получение социальной выплаты в соответствии с п.2 ст.7 Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", и определяют размер указанной социальной выплаты;

осуществляют оплату стоимости проезда граждан, указанных в п.2.1 ст.7 Закона РФ от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании", и членов их семей от прежнего места жительства до нового места жительства и стоимости провоза багажа.

Глава закрытого административно-территориального образования избирается представительным органом закрытого административно-территориального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.

Полномочия главы закрытого административно-территориального образования прекращаются досрочно в случаях, установленных законодательством Российской Федерации о местном самоуправлении, а также в случае преобразования или упразднения закрытого административно-территориального образования.

Местная администрация закрытого административно-территориального образования выступает заказчиком строительства и ремонта жилых помещений, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия организаций.

Комментарий к статье 81. Особенности организации местного самоуправления в наукоградах

1. Рассматриваемый в комментируемой статье вид муниципального образования - наукоград - обладает определенной функциональной спецификой, вследствие чего требует специального законодательного регулирования.

Наукограды приобретают статус городских округов вне зависимости от каких-либо условий (размера территории, численности населения).

Особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах устанавливаются федеральным законом.

Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации", регламентирующий особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах, устанавливает, что правовое регулирование статуса наукограда осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами об общих принципах организации местного самоуправления, о науке и государственной научно-технической политике, другими федеральными законами, данным Федеральным законом, конституциями, уставами и законами субъектов РФ.

Согласно ст.1 указанного закона наукоград Российской Федерации - это муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом.

Муниципальное образование, претендующее на присвоение статуса наукограда или сохранение такого статуса, должно иметь научно-производственный комплекс, расположенный на территории этого муниципального образования. Научно-производственный комплекс наукограда - совокупность организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации.

В муниципальном образовании, претендующем на присвоение статуса наукограда или сохранение такого статуса, разрабатываются и утверждаются стратегия социально-экономического развития муниципального образования, которая подлежит согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности, и план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования.

Стратегия социально-экономического развития муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда или сохранение такого статуса, должна включать в себя раздел, который содержит, в частности:

1) характеристику научного, научно-технического, инновационного потенциалов организаций, входящих в научно-производственный комплекс наукограда;

2) способы и механизмы развития научного, научно-технического потенциалов и использования научно-производственного комплекса наукограда для достижения целей и решения задач социально-экономического развития муниципального образования.

План мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования, претендующего на присвоение статуса наукограда или сохранение такого статуса, включает в себя мероприятия, способствующие:

1) развитию научно-производственного комплекса наукограда, в том числе малых и средних предприятий;

2) реализации инновационных проектов, направленных на создание и развитие производства высокотехнологичной промышленной продукции и (или) инновационных товаров и услуг в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации (см. Указ Президента РФ от 7 июля 2011 г. N 899 "Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических технологий Российской Федерации");

3) сохранению и развитию инфраструктуры наукограда. Инфраструктура наукограда - совокупность организаций, обеспечивающих жизнедеятельность населения наукограда и функционирование его научно-производственного комплекса, но не входящих в этот комплекс.

В научно-производственный комплекс наукограда должны входить организации, зарегистрированные в установленном законодательством Российской Федерации порядке на территории данного муниципального образования и являющиеся:

1) научными организациями, осуществляющими научную, научно-техническую, инновационную деятельность в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации, образовательными организациями высшего образования;

2) организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющими производство товаров, выполнение работ, оказание услуг (в том числе в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации), при условии, что доля произведенных организацией в течение календарного года высокотехнологичной промышленной продукции и (или) инновационных товаров (выполненных инновационных работ, оказанных инновационных услуг) в стоимостном выражении составляет не менее чем 50% общего объема произведенных в течение указанного периода товаров (выполненных работ, оказанных услуг);

3) организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществившими полностью или частично приготовления (в том числе проектно-изыскательские работы, новое строительство, техническое перевооружение, модернизацию основных средств, реконструкцию зданий, приобретение машин, оборудования), необходимые для производства высокотехнологичной промышленной продукции и (или) инновационных товаров (выполнения инновационных работ, оказания инновационных услуг) в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации;

4) хозяйственными обществами и хозяйственными партнерствами, которые созданы в установленном федеральными законами порядке научными организациями и образовательными организациями высшего образования и деятельность которых заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности, исключительные права на которые принадлежат указанным организациям (в том числе совместно с другими лицами).

В научно-производственный комплекс наукограда наряду с указанными выше организациями должны входить находящиеся на территории данного муниципального образования обособленные подразделения организаций, зарегистрированных в установленном законодательством Российской Федерации порядке на территориях других муниципальных образований, при условии, что такие обособленные подразделения соответствуют установленным требованиям.

Соответствие организаций, обособленных подразделений установленным требованиям подтверждается данными, полученными в результате федерального статистического наблюдения, либо в случае, если федеральное статистическое наблюдение по соответствующим показателям не осуществлялось, данными организаций и (или) обособленных подразделений научно-производственного комплекса наукограда, учредительными документами этих организаций.

Научно-производственный комплекс наукограда должен соответствовать требованиям, подтвержденным данными, полученными в результате федерального статистического наблюдения, либо в случае, если федеральное статистическое наблюдение по соответствующим показателям не осуществлялось, данными организаций и (или) обособленных подразделений научно-производственного комплекса наукограда, учредительными документами этих организаций:

1) среднесписочная численность работников организаций и обособленных подразделений научно-производственного комплекса наукограда составляет не менее чем 20% среднесписочной численности работников всех индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производство и реализацию товаров (выполнение работ, оказание услуг), а также всех организаций, осуществляющих производство и реализацию товаров (выполнение работ, оказание услуг) и расположенных на территории данного муниципального образования, за исключением организаций, образующих инфраструктуру наукограда;

2) численность научных работников (исследователей) и лиц из числа профессорско-преподавательского состава (включая лиц, работающих по совместительству) организаций и обособленных подразделений научно-производственного комплекса наукограда на конец отчетного периода составляет не менее чем 20% среднесписочной численности работников организаций и обособленных подразделений научно-производственного комплекса наукограда;

3) общий объем произведенных организациями и обособленными подразделениями научно-производственного комплекса наукограда товаров (выполненных работ, оказанных услуг) и их затраты на инвестиции в основной капитал и основные средства, необходимые для производства высокотехнологичной промышленной продукции и (или) инновационных товаров (выполнения инновационных работ, оказания инновационных услуг) в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации, в стоимостном выражении составляют не менее 50% общего объема произведенных товаров (выполненных работ, оказанных услуг), под которыми понимаются такие товары (работы, услуги), произведенные (выполненные, оказанные) всеми индивидуальными предпринимателями, а также всеми организациями, осуществляющими производство и реализацию товаров (выполнение работ, оказание услуг) и расположенными на территории данного муниципального образования, за исключением организаций, образующих инфраструктуру наукограда.

Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Правительством РФ на пятнадцатилетний срок, если научно-производственный комплекс данного муниципального образования соответствует требованиям, установленным п.8 ст.2.1 Федерального закона от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации", при условии наличия стратегии социально-экономического развития муниципального образования и плана мероприятий по ее реализации, согласованных в соответствии с п.2 ст.2.1 данного закона (см., например, постановление Правительства РФ от 7 сентября 2012 г. N 895 "О присвоении статуса наукограда Российской Федерации городскому округу Троицк (г.Москва)", постановление Правительства РФ от 18 августа 2008 г. N 623 "О присвоении статуса наукограда Российской Федерации муниципальному образованию "Городской округ Черноголовка" (Московская область)" и др.).

По истечении указанного срока статус наукограда может быть сохранен Правительством РФ на следующий пятнадцатилетний срок. Следует учесть, что этот срок является максимальным, поэтому статус наукограда может быть сохранен на меньший срок. Так, например, постановлением Правительства РФ от 1 августа 2014 г. N 761 "О сохранении статуса наукограда Российской Федерации за городским округом Протвино (Московская область)" за городским округом Протвино (Московская область) сохранен наукограда Российской Федерации сроком на 5 лет.

2. Установление и изменение границы наукограда осуществляются в порядке, определенном законом соответствующего субъекта РФ.

На территории наукограда органы местного самоуправления реализуют мероприятия, предусмотренные планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования, имеющего статус наукограда, в том числе путем:

1) строительства (создания) и содержания жилищного фонда, находящегося в муниципальной собственности и предоставляемого во владение и (или) в пользование работникам организаций научно-производственного комплекса наукограда на условиях и в порядке, которые определены органом местного самоуправления наукограда;

2) использования находящегося в муниципальной собственности имущества, в том числе предоставления организациям научно-производственного комплекса наукограда на условиях и в порядке, которые определены органом местного самоуправления наукограда;

3) участия в государственных программах, реализуемых субъектами Российской Федерации и предусматривающих поддержку инновационных проектов, развитие инфраструктуры муниципальных образований, если условиями реализации указанных программ это допускается.

В целях координации исполнения плана мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования, имеющего статус наукограда, обеспечения прозрачности процедур его реализации органы местного самоуправления вправе создать научно-технический совет наукограда.

Порядок создания, функции и полномочия научно-технического совета наукограда определяются нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Комментарий к статье 82. Особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях

Комментируемая статья закрепляет, что особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях должны устанавливаться федеральным законом, определяющим режим приграничной территории. В настоящее время такой закон отсутствует, однако действует Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации", в котором обозначено, что защита Государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, пунктов пропуска через Государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и других территорий, прилегающих к Государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, побережью моря или пунктам пропуска) и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации.

В соответствии со ст.16 указанного закона пограничная зона устанавливается в пределах территории поселений и межселенных территорий, прилегающих к Государственной границе на суше, морскому побережью Российской Федерации, российским берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, и в пределах территорий островов на указанных водных объектах. В пограничную зону по предложениям органов местного самоуправления поселений могут не включаться отдельные территории населенных пунктов поселений и санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений (объектов) культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан. На въездах в пограничную зону устанавливаются предупреждающие знаки.

В силу ст.37 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации" органы местного самоуправления в соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законодательством Российской Федерации, организации (независимо от форм собственности) и их объединения, общественные объединения и их должностные лица:

предоставляют в соответствии с законодательством Российской Федерации земельные участки для нужд защиты Государственной границы;

оказывают помощь пограничным органам, Вооруженным Силам Российской Федерации, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию;

создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории.

Уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.

Так, например, в Уставе Ванинского муниципального района Хабаровского края (принят решением Собрания депутатов Ванинского муниципального района от 31 мая 2005 г. N 24) (см. ст.37) закреплено, что полномочия должностного лица местного самоуправления по пограничным вопросам осуществляются заместителем главы администрации муниципального района.

Уполномоченные органы местного самоуправления на земельных участках, предоставленных для нужд защиты Государственной границы, осуществляют муниципальный земельный контроль.

Комментарий к статье 82.1. Особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)

1. Положениями ч.1 комментируемой статьи органы исполнительной власти субъектов РФ уполномочены определять поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, находящихся на территориях соответствующих субъектов РФ, муниципальных образований, руководствуясь при этом законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. В данном случае речь идет о применении ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Целевым назначением указанного правомочия является осуществление закупок товаров и связанных с такими закупками услуг для обеспечения муниципальных нужд, включенных в перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции). Указанный перечень утверждается соответствующим законом субъекта РФ с учетом ограничений, предусмотренных положением ч.2 комментируемой статьи.

Так, например, в Магаданской области действует Закон Магаданской области от 3 марта 2010 г. N 1228-ОЗ "О перечне товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований Магаданской области", ст.2 которого закреплено, что органы исполнительной власти Магаданской области определяют поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, находящихся на территории Магаданской области, в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в целях осуществления закупок:

1) каменного угля, доставка которого осуществляется с использованием услуг речного транспорта;

2) каменного угля, доставка которого осуществляется до необорудованного причальными сооружениями берега с использованием услуг, связанных с его доставкой (включая услуги автомобильного, железнодорожного, морского и речного транспорта, услуги по перевалке, хранению) и последующим производством разгрузочных работ на рейде;

3) дизельного топлива, доставка которого осуществляется до необорудованного причальными сооружениями берега с использованием услуг, связанных с его доставкой (включая услуги автомобильного, железнодорожного, морского и речного транспорта, услуги по перевалке, хранению) и последующей рейдовой разгрузкой;

4) дизельного масла, доставка которого осуществляется до необорудованного причальными сооружениями берега с использованием услуг, связанных с его доставкой (включая услуги автомобильного, железнодорожного, морского и речного транспорта, услуги по перевалке, хранению) и последующей рейдовой разгрузкой.

В Республике Тыва принят Закон Республики Тыва от 18 марта 2009 г. N 1123 ВХ-2 "Об утверждении перечня товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения и функционирования организаций бюджетной сферы муниципальных образований Республики Тыва, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)".

Аналогичные законы приняты в следующих субъектах РФ:

Республике Саха (Якутия) (Закон Республики Саха (Якутия) от 19 июня 2008 г. 565-З N 21-IV "О перечне товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)");

Хабаровском крае (Закон Хабаровского края от 23 ноября 2011 г. N 145 "О перечне продовольственных товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований Хабаровского края, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)");

Ямало-Ненецком автономном округе (Закон ЯНАО от 2 марта 2015 г. N 16-ЗАО "О перечне товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)").

2. Часть 2 комментируемой статьи содержит требование к содержанию принимаемого субъектом РФ перечня товаров (услуг) - в него включаются только топливно-энергетические ресурсы, продовольственные товары и продукция производственно-технического назначения, а также услуги, связанные с их поставками.

Так, например, согласно Закону Республики Тыва от 18 марта 2009 г. N 1123 ВХ-2 "Об утверждении перечня товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения и функционирования организаций бюджетной сферы муниципальных образований Республики Тыва, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)", указанный перечень включает уголь, горюче-смазочные материалы для дизельных электростанций, услуги, связанные с поставками угля, услуги, связанные с поставками горюче-смазочных материалов для дизельных электростанций.

В число товаров, централизованные поставки которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, Закон ЯНАО от 2 марта 2015 г. N 16-ЗАО "О перечне товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)" включает: топливо дизельное, бензины автомобильные, масла моторные, топливо для реактивных двигателей, конденсат газовый стабильный, уголь каменный, древесину топливную в виде бревен (дрова - долготье).

3. Комментируемая статья не предусматривает других особенностей осуществления полномочий, связанных с решением вопросов местного значения. Полномочия по закупке иных товаров, услуг для обеспечения муниципальных нужд, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), но не включенных в перечень, осуществляются органами местного самоуправления указанных муниципальных образований.

4. Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) утверждается Правительством РФ.

В настоящее время действует Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), утвержденный постановлением Правительства РФ от 23 мая 2000 г. N 402.

Комментарий к статье 82.2. Особенности организации местного самоуправления на территории инновационного центра "Сколково"

Инновационный центр "Сколково" - совокупность инфраструктуры территории инновационного центра "Сколково" и механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта, в том числе путем использования этой инфраструктуры.

Федеральный закон от 28 августа 2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" регулирует отношения, возникающие при реализации проекта создания и обеспечения функционирования территориально обособленного комплекса (инновационного центра "Сколково") и обеспечении жизнедеятельности на его территории.

Особенности осуществления полномочий органов местного самоуправления регламентированы в гл.5 данного закона (ст.19-20). Так, в частности, в ч.2 ст.20 названного закона предусмотрено, что на территории инновационного центра "Сколково" не осуществляются полномочия органов местного самоуправления, осуществляемые управляющей компанией в соответствии с данным законом, а также следующие полномочия:

1) резервирование земель и изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения, перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую;

2) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;

3) создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;

4) обеспечение малоимущих граждан, проживающих на территории Центра и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

5) выдача разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе";

6) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, а также иные полномочия в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

7) проведение мероприятий, предусмотренных законодательством Российской Федерации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;

8) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Полномочия органов местного самоуправления, не указанные в ч.2 ст.20 Федерального закона от 28 августа 2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково", осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации с учетом особенностей, установленных этим законом. Органы местного самоуправления, осуществляющие соответствующие полномочия, размещаются вне территории Центра (за отдельными исключениями).

Комментарий к статье 82.3. Особенности организации местного самоуправления на территориях опережающего социально-экономического развития

Территория опережающего социально-экономического развития - часть территории субъекта РФ, включая закрытое административно-территориальное образование, на которой в соответствии с решением Правительства РФ установлен особый правовой режим осуществления предпринимательской и иной деятельности в целях формирования благоприятных условий для:

1) привлечения инвестиций;

2) обеспечения ускоренного социально-экономического развития;

3) создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения.

Правовой режим территорий опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации, меры государственной поддержки и порядок осуществления деятельности на таких территориях регламентированы Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации".

Территория опережающего социально-экономического развития создается на 70 (семьдесят) лет по решению Правительства РФ на основании предложения уполномоченного федерального органа (см., например, постановление Правительства РФ от 27 августа 2016 г. N 847 "О создании территории опережающего социально-экономического развития "Амуро-Хинганская", постановление Правительства РФ от 17 марта 2016 г. N 201 "О создании территории опережающего социально-экономического развития "Южная", постановление Правительства РФ от 17 марта 2016 г. N 200 "О создании территории опережающего социально-экономического развития "Горный воздух" и др.).

При этом срок существования территории опережающего социально-экономического развития может быть продлен по решению Правительства РФ.

Решения Правительства РФ о создании территорий опережающего социально-экономического развития на территориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов), в которых имеются риски ухудшения социально-экономического положения, и монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) со стабильной социально-экономической ситуацией, включенных в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации, принимаются в соответствии с требованиями ч.1.1 ст.34 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" (см. распоряжение Правительства РФ от 29 июля 2014 г. N 1398-р "Об утверждении перечня монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)").

Территория опережающего социально-экономического развития создается либо:

1) на территории муниципального образования;

2) на территориях нескольких муниципальных образований в границах одного субъекта РФ.

Обратим внимание, что территория опережающего социально-экономического развития не может создаваться в границах особой экономической зоны или зоны территориального развития. В состав территории опережающего социально-экономического развития также не может входить особая экономическая зона или зона территориального развития.

Решение об изменении границ территории опережающего социально-экономического развития принимается Правительством РФ по предложению уполномоченного федерального органа, согласованному с соответствующими высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и органом местного самоуправления или органами местного самоуправления.

Особенности организации местного самоуправления на территориях опережающего социально-экономического развития устанавливаются Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации".

В ст.23 данного закона конкретизировано, что полномочия органов местного самоуправления на территории опережающего социально-экономического развития осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации, за исключением полномочий, отнесенных указанным законом к компетенции уполномоченного федерального органа или управляющей компании, включая организацию и проведение мероприятий, предусмотренных законодательством Российской Федерации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.

Комментарий к статье 82.4. Особенности организации местного самоуправления на территориях инновационных научно-технологических центров

1. В целях исполнения поручений Президента РФ от 24 марта 2017 г. N Пр-553 и Правительства РФ от 31 марта 2017 г. N ИШ-П8-1904 был разработан проект федерального закона, направленного на обеспечение условий для создания и функционирования инновационных научно-технологических центров, представляющих собой совокупность организаций, основной целью деятельности которых является осуществление научно-технологической деятельности, и иных лиц, деятельность которых направлена на обеспечение функционирования такого центра, действующих на определенной Правительством РФ территории. Приятный в итоге Федеральный закон от 29 июля 2017 г. N 216-ФЗ "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" заложил основы правового регулирования отношений, возникающих при создании инновационных научно-технологических центров и обеспечении их функционирования.

Научно-технологическая деятельность - научная (научно-исследовательская), научно-техническая и инновационная деятельность, выполнение исследований и разработок, реализация научных и (или) научно-технических проектов, использование полученных научных и (или) научно-технических результатов, результатов интеллектуальной деятельности, в том числе их коммерциализация, по направлениям, определенным в решении о создании инновационного научно-технологического центра в соответствии с приоритетами научно-технологического развития Российской Федерации.

Территория инновационного научно-технологического центра представляет собой совокупность земельных участков (частей земельных участков) с особым правовым режимом осуществления деятельности в установленных в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 216-ФЗ "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" областях, которые предназначены для реализации проекта и включены в границы территории инновационного научно-технологического центра в соответствии с решением Правительства РФ.

Проект для целей указанного закона представляет собой совокупность мероприятий, направленных на достижение целей по созданию и обеспечению функционирования инновационного научно-технологического центра.

Территория инновационного научно-технологического центра может располагаться на территории одного или нескольких субъектов РФ. При этом включение в границы территории инновационного научно-технологического центра земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, земельных участков, находящихся в собственности субъекта РФ или муниципальной собственности, допускается по согласованию с субъектом РФ или муниципальным образованием.

Инновационный научно-технологический центр может быть создан по решению Правительства РФ на основании поручения Президента РФ.

См., например, постановление Правительства РФ от 28 марта 2019 г. N 332 "О создании инновационного научно-технологического центра "Инновационный научно-технологический центр МГУ "Воробьевы горы".

В целях создания инновационного научно-технологического центра инициатор проекта обращается в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти с предложением о создании такого центра. Инициатором проекта может выступать образовательная организация, научная организация, которые соответствуют критериям, установленным Правительством РФ, или национальный исследовательский центр, по инициативе которых создается инновационный научно-технологический центр, если иное не предусмотрено законом.

В качестве такого органа выступает Минэкономразвития России (см. постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации").

См. постановление Правительства РФ от 29 декабря 2017 г. N 1698 "Об утверждении критериев, которым должны соответствовать образовательная организация высшего образования или научная организация, по инициативе которых создается инновационный научно-технологический центр".

Уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти в случае поддержки предложения инициатора проекта вносит в Правительство РФ проект решения Правительства РФ о создании инновационного научно-технологического центра.

Решение Правительства РФ о создании инновационного научно-технологического центра должно содержать:

1) наименование инновационного научно-технологического центра;

2) направление (направления) научно-технологической деятельности, которая будет осуществляться на территории создаваемого инновационного научно-технологического центра;

3) перечень земельных участков (частей земельных участков), включаемых в границы территории инновационного научно-технологического центра;

4) определение организации, наделяемой полномочиями инициатора проекта;

5) правила проекта;

6) решение об учреждении Правительством РФ фонда и о формировании его органов управления в случае, если учредителем (учредителями) фонда является Правительство РФ либо Правительство РФ и инициатор проекта;

Для целей Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 216-ФЗ "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" фонд - российская некоммерческая организация, которая создана в организационно-правовой форме фонда в целях реализации проекта и учредителями которой выступают Правительство РФ и (или) инициатор проекта.

7) перечень передаваемого фонду в качестве имущественного взноса Российской Федерации движимого и недвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности и необходимого для реализации проекта;

8) вид права (собственность, аренда), на котором земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, включенные в границы создаваемого инновационного научно-технологического центра и указанные в пункте 3 настоящей части, передаются фонду;

9) решение об определении акционерного общества, акционерами которого являются исключительно Российская Федерация и инициатор проекта, в качестве управляющей компании или о создании управляющей компании в целях осуществления функций по управлению инновационным научно-технологическим центром с указанием кандидатур руководителей и членов ее органов управления (за исключением общего собрания акционеров) в случае создания такой компании Правительством РФ либо Правительством РФ и инициатором проекта;

10) иные положения.

Решение о прекращении деятельности инновационного научно-технологического центра также принимается Правительством РФ. Предложение о прекращении деятельности может поступить от уполномоченного федерального органа исполнительной власти, а также от инициатора проекта (по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти).

2. Особый правовой режим территории инновационного научно-технологического центра потребовал установления ряда ограничений в части возможного осуществления тех или иных видов деятельности на такой территории, осуществления в отношении этой территории соответствующих полномочий со стороны органов государственной власти, местного самоуправления.

В частности, были определены особенности регулирования отдельных отношений на территории инновационного научно-технологического центра (особенности размещения и распространения рекламы, осуществления технического регулирования, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, регулирования градостроительной деятельности и пр.). Также были введены ограничения полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления на территории инновационного научно-технологического центра.

В ст.24 Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 216-ФЗ "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" закреплено, что на территории инновационного научно-технологического центра не осуществляются:

1) полномочия органов местного самоуправления, осуществляемые управляющей компанией в соответствии с указанным законом (о таких полномочиях см. подробнее ст.12 названного закона);

Для целей Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 216-ФЗ "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" управляющая компания - российская организация, которая создана в организационно-правовой форме акционерного общества в целях осуществления функций по управлению инновационным научно-технологическим центром и учредителями которой выступают Правительство Российской Федерации и (или) инициатор проекта. На одну управляющую компанию могут быть возложены функции по управлению несколькими инновационными научно-технологическими центрами.

2) полномочия органов местного самоуправления, прямо перечисленные в ч.2 ст.24 указанного закона, а именно:

1) резервирование земель и изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель поселения, перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую;

2) создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;

3) обеспечение малоимущих граждан, проживающих на территории инновационного научно-технологического центра и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

4) выдача разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ "О рекламе";

5) проведение мероприятий, предусмотренных законодательством Российской Федерации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.

При этом важно учитывать, что органы местного самоуправления, осуществляющие полномочия, указанные в ч.2 ст.24 Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 216-ФЗ "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", размещаются вне территории инновационного научно-технологического центра.

Что касается полномочий органов местного самоуправления, которые не указаны в ч.2 ст.24 Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 216-ФЗ "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", то органы местного самоуправления осуществляют их в соответствии с законодательством Российской Федерации (см. комментируемый Закон) с учетом особенностей, установленных Федеральным законом от 29 июля 2017 г. N 216-ФЗ "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Комментарий к статье 82.5. Особенности организации местного самоуправления на территории свободного порта Владивосток

1. Свободный порт Владивосток - часть территории Приморского края, на которой устанавливаются особые меры государственной поддержки предпринимательской деятельности в целях создания более благоприятных, чем общеустановленные, условий их осуществления для привлечения инвестиций в развитие транспортной инфраструктуры, создания и развития производств, основанных на новых технологиях, туризма, а также повышения качества жизни.

К территории свободного порта Владивосток приравниваются также территории муниципальных образований иных субъектов РФ, определенных ст.4 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 212-ФЗ "О свободном порте Владивосток".

Правовой механизм регулирования отношений, связанных с созданием и функционированием свободного порта Владивосток, был спроектирован на основе международных правовых актов и законодательстве Российской Федерации, регулирующих функционирование территорий, на которых предоставляются налоговые и таможенные преференции. Особенности вышеуказанного механизма были связаны с необходимостью максимально учесть географические и экономические характеристики южных территорий Приморского края, а также внутренний и внешний инвестиционный потенциал в развитие транспортной инфраструктуры и новых производств. В этой связи, в основе правового регулирования создания и функционирования свободного порта Владивосток был использован аналогичный лучшим российским и международным практикам подход.

Свободный порт Владивосток создается на семьдесят лет. Срок существования свободного порта Владивосток может быть продлен федеральным законом.

Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 212-ФЗ "О свободном порте Владивосток" определил основы правового регулирования отношений, связанных с созданием и функционированием свободного порта Владивосток. В целом данный закон предусматривает комплексный подход и обеспечивает резидентам свободного порта Владивосток лучшие (конкурентоспособные) условия ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности по отношению к аналогичным территориям, функционирующим в Азиатско-Тихоокеанском регионе.

В целях уточнения порядка нормативного правового регулирования организации местного самоуправления на территории свободного порта Владивосток, без которого не могла быть обеспечена системность и взаимосвязанность общих и специальных законодательных норм, регулирующих осуществление местного самоуправления на территории свободного порта Владивосток, а также распространения режима свободного порта Владивосток на Советско-Гаванский муниципальный район Хабаровского края был принят Федеральный закон от 3 июля 2018 г. N 181-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и статью 4 Федерального закона "О свободном порте Владивосток", дополнивший комментируемый Закон рассматриваемой статьей.

2. Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 212-ФЗ "О свободном порте Владивосток" предусмотрено иное разграничение полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и входящих в его состав городских поселений в области градостроительной деятельности, чем это установлено комментируемым Законом.

В частности, ст.28 указанного закона в ч.2 закрепляет, что подготовка и утверждение документации по планировке территории (проекта планировки территории, проекта межевания территории), входящей в границы территории свободного порта Владивосток, возлагаются не на органы местного самоуправления городских поселений, а осуществляются органом местного самоуправления муниципального района или городского округа, в границы которых входит территория, в отношении которой утверждается документация по планировке территории. Положениями других частей ст.28 указанного закона регламентированы иные особенности осуществления градостроительной деятельности в связи с созданием территории свободного порта Владивосток.

Стоит учитывать, что полномочия органов местного самоуправления муниципального района, городского округа в области градостроительной деятельности, предусмотренные ст.28 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 212-ФЗ "О свободном порте Владивосток", могут быть перераспределены между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ, указанных в ст.4 данного закона, в порядке, предусмотренном ч.1.2 ст.17 комментируемого Закона.

Комментарий к главе 12. Переходные положения

Комментарий к статье 83. Вступление в силу настоящего Федерального закона

1. Введение в действие законодательного акта, регулирующего общие принципы функционирования одного из уровней публичной власти в России, имеющего основополагающее значение для формирования всей системы обеспечения жизнедеятельности местного сообщества и коренным образом изменяющего многие из сложившихся институтов муниципального управления, представляет собой достаточно сложный механизм.

В комментируемой статье определены сроки и порядок вступления в силу комментируемого Закона.

Первоначальная редакция комментируемого Закона предполагала, что за исключением ряда положений, для которых установлены иные сроки, он вступит в силу с 1 января 2006 г. В гл.12 были установлены некоторые исключения, т.е. для ряда закрепленных Законом норм предусмотрены другие сроки и порядок вступления в силу.

Вместе с тем с июля 2005 г. в связи с недостаточной готовностью субъектов РФ к вступлению Закона в силу Государственная Дума РФ начала рассматривать поправки к Закону, предусматривающие возможность продления переходного периода осуществления муниципальной реформы до 1 января 2009 года. В результате Федеральным законом от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ "О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений" и в статью 7 Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах" (далее по тексту - ФЗ от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ) в ч.1 комментируемой статьи слова "1 января 2006 года" были заменены словами "1 января 2009 года", а сама комментируемая статья была дополнена частями 1.1-1.3, устанавливающими переходный период реализации Закона.

Федеральный закон от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ установил переходный период реформы местного самоуправления со дня официального опубликования комментируемого Закона, т.е. с 6 октября 2003 г. до 1 января 2009 г. Эксперты отмечают, что на тот момент лишь 47 из 89 субъектов РФ заявили о своей готовности реализовать Закон в полном объеме, 28 субъектов с осторожностью подходили к решению вопросов местного значения во вновь образованных муниципальных образованиях, полагая, что им нужен еще год для адаптации в новых условиях. Эти субъекты предполагали отодвинуть срок реформы до 1 января 2007 года. И лишь 14 субъектов РФ планировали продлить переходный период на более длительный срок - до 2009 года.

См. Кодина Е. Готовность N 131-ФЗ // Муниципальная власть. 2005. N 6. С.22.

С 1 января 2009 г. переходный период завершен на всей территории России, за исключением двух субъектов РФ - Республики Ингушетия и Чеченской Республики. Для указанных субъектов РФ Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. N 207-ФЗ "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике" установил переходный период до 1 января 2010 г.

С целью поэтапного и более эффективного проведения муниципальной реформы ФЗ от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ право правового регулирования порядка решения вопросов местного значения во вновь образованных муниципальных образованиях, где данная проблема стояла наиболее остро, было передано субъектам РФ. Комментируемая статья предусматривала необходимость принятия региональных законов, определяющих порядок решения вопросов местного значения на территории соответствующего субъекта РФ в последующем году, ежегодно с 2005 г. по 2007 г., либо до планируемого региональной властью завершения переходного периода ранее 1 января 2009 г. Данные законы субъектов РФ должны были приниматься не позднее чем за три месяца до начала очередного финансового года, с тем чтобы не создать коллизию с принимаемыми региональными и местными бюджетами, и не могли быть изменены в течение финансового года.

Осуществление местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях было затруднено проблемами финансового обеспечения расходных полномочий, определения подлежащего передаче в их собственность имущества, необходимого для решения вопросов местного значения, рядом правовых, кадровых и иных проблем. Поэтому в переходный период логичной была постепенная передача вопросов местного значения вновь образованным поселениям. Законы субъектов РФ, определяющие порядок решения вопросов местного значения в переходный период, по сути, устанавливали, какие вопросы из перечня, предусмотренного ст.14 комментируемого Закона, в состоянии решать вновь образованные поселения, закрепляя решение остальных вопросов местного значения поселений за органами местного самоуправления муниципальных районов. В этой связи ФЗ от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ также вносились соответствующие изменения, касающиеся формирования доходной и расходной частей бюджетов муниципальных районов и поселений, в БК РФ и НК РФ.

2. Глава 12, регулирующая переходные положения, вступила в силу со дня официального опубликования Закона, каковым является 6 октября 2003 г. - день опубликования Закона в Собрании законодательства РФ.

Часть 2.1 комментируемой статьи была введена ФЗ от 12 октября 2005 г. N 129-ФЗ. Она предусмотрела, что все положения комментируемого Закона, включая те, которые вступили в силу до окончания переходного периода, применяются в течение переходного периода в части, не противоречащей положениям ч.1.2 и 1.3 комментируемой статьи, связанных с регулированием порядка решения вопросов местного значения законами субъектов РФ.

3. С 6 октября 2003 г. вступили в силу положения статей, закрепленных в ч.3 комментируемой статьи. Часть 3 комментируемой статьи также установила иные сроки вступления в силу для специально обозначенных в ней положений.

4. Требования к порядку выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений установлены в ст.60 комментируемого Закона. Часть 4 комментируемой статьи определила порядок вступления в силу указанных положений в период с 2006 г. по 1 января 2009 г. В настоящее время ст.60 применяется без предусмотренных комментируемой частью оговорок.

5. Требования к выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) установлены в ст.61 Закона. Часть 5 комментируемой статьи определила порядок вступления в силу указанных положений в период с 2006 г. по 1 января 2009 г. В настоящее время ст.61 применяется без предусмотренных комментируемой частью оговорок.

6. С учетом положений ч.4 и ч.5 комментируемой статьи ч.6 комментируемой статьи установила возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (в данном случае введения временной финансовой администрации) на основании возникновения просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых или бюджетных обязательств вследствие решений, действий или бездействия органов местного самоуправления, только с 1 января 2008 г.

7. Часть 7 комментируемой статьи установила ограничение на действие положения Закона, предусматривающего запрет выборным должностным лицам местного самоуправления быть депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Это положение не распространяется на выборных должностных лиц местного самоуправления, избранных до 13 мая 2002 г. Указанная дата корреспондировала ограничениям, установленным Федеральным законом от 7 мая 2002 г. N 47-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" на применение ч.1 ст.12 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

По общему правилу, установленному в ч.6 ст.40 комментируемого Закона, выборное должностное лицо местного самоуправления не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа муниципального образования и наоборот. Кроме того, депутат представительного органа муниципального образования, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут одновременно осуществлять указанную деятельность в другом муниципальном образовании. Указанные положения не действуют в отношении депутатов представительного органа муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, избранных на муниципальных выборах, которые были назначены до 1 февраля 2006 года.

8. В целях дополнительного обеспечения вариативности подходов к осуществлению местного самоуправления с учетом особенностей территорий перечень видов муниципальных образований был дополнен ФЗ от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ новым видом муниципального образования - муниципальным округом. Указанный закон вступил в силу с момента его опубликования, предусмотрев при этом переходный период до 1 января 2025 года, необходимый для проведения возможных преобразований и изменения границ муниципальных образований в соответствии с нормами ФЗ от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ, а также приведения статуса существующих муниципальных образований в соответствие с устанавливаемыми этим законом понятиями и требованиями к определенным видам муниципальных образований.

Федеральный закон от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ опубликован на Официальном интернет-портале правовой информации (URL: http://www.pravo.gov.ru) 1 мая 2019 года.

Положениями ч.2 ст.2 ФЗ от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ закреплено, что в переходный период:

1) городские округа, которые не соответствуют требованиям к доле населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади территории городского округа либо к плотности населения на территории городского округа, которые предусмотрены ст.11 комментируемого Закона (в редакции ФЗ от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ), наделяются законом субъекта РФ статусом муниципального округа;

2) федеральные законы, законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований приводятся в соответствие с положениями комментируемого Закона (в редакции ФЗ от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ).

В соответствии с ч.3 ст.2 ФЗ от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ со дня вступления в силу указанного закона (1 мая 2019 г.) до окончания переходного периода (1 января 2025 г.) муниципальные округа участвуют в бюджетных, налоговых, гражданских и иных правоотношениях, органы местного самоуправления муниципальных округов решают вопросы местного значения, осуществляют установленные полномочия и права, соблюдают требования и исполняют предписания федеральных законов и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации наравне с городскими округами и органами местного самоуправления городских округов, если иное не предусмотрено указанными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также переходными положениями или нормами о вступлении в силу законов субъектов РФ, в соответствии с которыми муниципальные образования наделяются статусом муниципального округа.

В ч.4 ст.2 ФЗ от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ также предусмотрено, что если объединение всех поселений, входящих в состав муниципального района, повлекло образование муниципального округа, в структуре местной администрации муниципального округа, как правило, образуется территориальный орган, на который возлагается осуществление на соответствующих территориях части функций местной администрации.

Комментарий к статье 84. Особенности осуществления местного самоуправления в переходный период

1. Часть 1 комментируемой статьи установила ограничения на действие положений Закона, касающихся выборов органов и должностных лиц местного самоуправления, в отношении муниципальных образований, образованных до 6 октября 2003 г. В них муниципальные выборы проводились в порядке и сроки, установленные уставами указанных муниципальных образований. Вместе с тем были предусмотрены следующие исключения:

1) в случае, если изменялись границы муниципального образования и это влекло увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 10%, формирование органов местного самоуправления производилось в порядке, установленном ст.85 комментируемого Закона;

2) в случае преобразования муниципального образования формирование органов местного самоуправления также производилось в порядке, установленном ст.85 комментируемого Закона.

Еще одно исключение было связано с принятием закона субъекта РФ или нормативного правового акта органа местного самоуправления об изменении сроков полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления с целью совмещения дня голосования на выборах указанных органов и должностных лиц с днем голосования на иных выборах.

2. Часть 2 комментируемой статьи установила гарантии сохранения полномочий за органами и должностными лицами местного самоуправления, избранными до 6 октября 2003 г., одновременно указав, что с 1 января 2006 г. их полномочия по решению вопросов местного значения и порядок их осуществления изменяются с учетом статуса муниципального образования в соответствии с положениями комментируемого Закона. При этом требования ст.36 и 37 комментируемого Закона о порядке избрания (назначения) и полномочиях глав муниципальных образований (глав местных администраций) подлежали применению лишь к вновь избранным (назначенным) должностным лицам.

Требования комментируемого Закона о численности депутатов представительных органов муниципальных образований подлежали применению только в отношении представительных органов, дата выборов которых назначена после 6 октября 2003 г. При этом, если уставы указанных муниципальных образований не были приведены в соответствие с требованиями комментируемого Закона в части, определяющей численность депутатов представительного органа, то численность избираемых депутатов не должна была быть ниже минимальной численности депутатов представительного органа муниципального образования, установленной ст.35 комментируемого Закона.

Положения комментируемого Закона, регулирующие численность депутатов представительных органов муниципальных образований, порядок избрания (назначения) указанных должностных лиц местного самоуправления, подлежали применению также в случае, если решением местного референдума принят устав муниципального образования, либо определен численный состав представительного органа муниципального образования, порядок избрания и полномочия главы муниципального образования. В этом случае устав муниципального образования должен был быть приведен в соответствие с указанными выше положениями решением представительного органа муниципального образования или, в предусмотренных законом случаях, схода граждан.

3. Часть 3 комментируемой статьи установила, что изменение границ и преобразование муниципальных образований, сформированных до 6 октября 2003 г., с этого дня и до 1 января 2006 г. допускаются исключительно в соответствии с требованиями данной статьи и ст.85 комментируемого Закона. Осуществление указанных мероприятий в этих муниципальных образованиях возможно лишь в порядке, определенном в ст.12 и 13 комментируемого Закона. При этом в отношении городских и сельских поселений, являющихся муниципальными образованиями на 6 октября 2003 г., не подлежали применению требования относительно численности населения.

Если расположенные в границах района, являющегося муниципальным образованием на 6 октября 2003 г., городские и сельские населенные пункты наделялись законом субъекта РФ статусом городских и сельских поселений, это не являлось изменением границ, преобразованием указанного района. Если же городские населенные пункты наделялись статусом городских округов, это являлось преобразованием указанного района и производится в порядке, предусмотренном ч.7 ст.13 комментируемого Закона.

Комментируемая статья также закрепила требования к определению статуса некоторых муниципальных образований:

1) если в границах территории городских поселений, являющихся на 6 октября 2003 г. муниципальными образованиями, имелись другие муниципальные образования, но предметы ведения на этой территории не были разграничены на 30 апреля 2003 г., то такие городские поселения с 1 января 2006 г. признавались городскими округами, если законом субъекта РФ до 1 марта 2005 г. в соответствии положениями комментируемого Закона не было установлено иное. Изменение статуса этих городских поселений с 1 января 2006 г. производилось в порядке, предусмотренном ч.7 ст.13 комментируемого Закона;

2) если в составе территории (в границах) муниципального образования (за исключением района) был расположен город и другие населенные пункты, являющиеся муниципальными образованиями, то не позднее 1 марта 2005 года законом субъекта РФ должны были быть приняты следующие решения:

а) указанные муниципальные образования (за исключением города) подлежали упразднению до 1 января 2006 года, если территории данных муниципальных образований находились в пределах городской черты;

б) территории населенных пунктов, находящихся за пределами городской черты, подлежали исключению из состава территории указанного муниципального образования;

3) если муниципальное образование состояло из нескольких городов, не являющихся муниципальными образованиями, то не позднее 1 марта 2005 года каждый город должен был быть наделен статусом городского поселения (городского округа) и определены его границы; до 1 ноября 2005 года сформированы выборные органы местного самоуправления;

4) если на территории района, являющегося муниципальным образованием на 6 октября 2003 г., находился один населенный пункт или если в соответствии с положениями статьи 11 Закона могло быть образовано не более двух поселений, то не позднее 1 марта 2005 года указанный населенный пункт должен был быть наделен статусом городского или сельского поселения либо вся территория района наделяется статусом сельского поселения. Вновь образованное поселение и территория района, не вошедшая в состав территории указанного поселения, подлежали включению в состав муниципального района.

4. Часть 4 комментируемой статьи установила, что на территориях вновь образованных в соответствии с требованиями комментируемого Закона муниципальных образований система органов местного самоуправления, существовавшая на 6 октября 2003 г., продолжает функционировать до 1 января 2006 г.

Положения ч.4 комментируемой статьи не подлежали применению в случае, если органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, сформированные в соответствии с комментируемым Законом в 2004 г., в соответствии с законом субъекта РФ приступили к осуществлению полномочий с 1 января 2005 г. (ч.5 комментируемой статьи).

5. В соответствии с ч.5 комментируемой статьи система органов местного самоуправления, сформированная в переходный период, должна была начать функционировать с 1 января 2006 г. При этом уже со дня избрания органы и должностные лица местного самоуправления могли формировать иные органы местного самоуправления и принимать (издавать) правовые акты, которые, за исключением правовых актов по вопросам организации работы этих органов и должностных лиц, вступающих в силу не ранее 1 января 2006 г.

Организационное и материально-техническое обеспечение деятельности рассматриваемых органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в указанный период должны были осуществлять действующие органы и должностные лица местного самоуправления.

Вместе с тем законом субъекта РФ могло быть предусмотрено, что органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, сформированные в 2004 г., вправе приступить к осуществлению полномочий с 1 января 2005 г. В этом случае они на основании закона субъекта РФ до 1 января 2006 г. либо должны были осуществлять полномочия в соответствии с положениями Закона 1995 г., а положения комментируемого Закона, закрепляющие вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления, не подлежали применению, либо должны были решать вопросы местного значения, установленные комментируемым Законом. В последнем случае субъекты РФ должны были обеспечить доходы местных бюджетов для реализации возникающих расходных обязательств муниципальных образований.

Вне зависимости от того, когда указанные органы и должностные лица местного самоуправления должны были приступить к осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с комментируемым Законом, с этого момента депутаты представительных органов местного самоуправления и выборные должностные лица местного самоуправления были обязаны прекратить деятельность, несовместимую с их статусом, и в течение семи дней представить в избирательную комиссию, организовавшую соответствующие выборы, копии документов, подтверждающих выполнение данного требования. Полномочия депутатов и выборных должностных лиц могли быть прекращены досрочно в судебном порядке в случае невыполнения указанного требования, однако оно не могло применяться к депутатам и выборным должностным лицам, не приступившим к осуществлению полномочий в соответствии с требованиями комментируемой статьи.

6. Важнейшим полномочием, возложенным комментируемым Законом на органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований до начала осуществления ими полномочий по решению вопросов местного значения, явилось формирование, рассмотрение и утверждение местных бюджетов на 2006 г.

При этом комментируемая статья закрепила гарантии обеспечения этого процесса со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Во-первых, необходимые для формирования проекта местного бюджета материалы и информация должны были предоставляться указанным органам местного самоуправления безвозмездно.

Во-вторых, законом субъекта РФ должна была предусматриваться административная ответственность за непредоставление указанных материалов и информации.

Часть 6 комментируемой статьи предусмотрела возможность подготовки и внесения проекта бюджета вновь образованного муниципального образования на 2006 г. высшим исполнительным органом государственной власти РФ на основании решения представительного органа муниципального образования.

7. Положения абз.3 ч.5 ст.40 комментируемого Закона в отношении депутатов представительных органов муниципальных образований, избранных на муниципальных выборах, назначенных до официального опубликования Закона, подлежали применению по истечении срока полномочий, на который они были избраны в соответствии с уставами муниципальных образований.

8. Об особенностях осуществления местного самоуправления в переходный период, установленный ст.2 ФЗ от 1 мая 2019 г. N 87-ФЗ (с 1 мая 2019 г. до 1 января 2025 г.), см. разъяснения, содержащиеся в п.8 комментария к ст.83 Закона.

Комментарий к статье 85. Обеспечение реализации положений настоящего Федерального закона

1. Комментируемая статья установила перечень, сроки и порядок осуществления правовых и организационных мероприятий, проводимых органами государственной власти и органами местного самоуправления с целью обеспечения реализации муниципальной реформы.

В ч.1 комментируемой статьи определены перечень и сроки принятия субъектами РФ нормативных правовых актов, необходимых для реализации комментируемого Закона. К ним отнесены следующие законы:

1) устанавливающие границы муниципальных образований и наделяющие соответствующие муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района;

2) регулирующие порядок формирования представительных органов местного самоуправления;

3) регулирующие порядок формирования других органов местного самоуправления;

4) предусматривающие формирование и наделение полномочиями избирательных комиссий, а также утверждение схемы избирательных округов для проведения муниципальных выборов;

5) обеспечивающие безвозмездную передачу в муниципальную собственность находящегося в собственности субъекта РФ имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения;

6) предусматривающие содействие по созданию советов муниципальных образований субъектов РФ.

В ч.1.1 комментируемой статьи установлены требования к принятию ряда законов указанных субъектов РФ, в целом аналогичные требованиям, предусмотренным ч.1 комментируемой статьи.

2. Помимо законодательных мер, перечисленных в ч.1 комментируемой статьи, субъекты РФ должны были привести в соответствие с требованиями комментируемого Закона собственное законодательство. До внесения соответствующих корректив указанные региональные нормативные правовые акты подлежали применению в части, не противоречащей комментируемому Закону.

3. При утверждении границ муниципальных образований во исполнение требований п.1 ч.1 комментируемой статьи допускалось утверждение границ муниципальных образований в виде картографического описания. При этом границы муниципальных образований подлежали описанию и утверждению в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства не позднее 1 января 2015 года.

Если границы муниципальных образований не были утверждены органами государственной власти субъектов РФ до 1 марта 2005 г. в порядке, предусмотренном п.1 ч.1 комментируемой статьи, то границы муниципальных образований должны были быть утверждены до 31 марта 2005 г. федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ.

Часть 3 комментируемой статьи также урегулировала некоторые специфические вопросы установления границ городских поселений (см. абз.3-7).

4. В ч.4 комментируемой статьи содержится отсылочное положение о том, что если выборы органов местного самоуправления не были назначены органами государственной власти субъектов РФ в порядке и сроки, установленные настоящей статьей, то указанные выборы подлежали назначению и проведению в соответствии с Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" и Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

5. Часть 5 комментируемой статьи установила обязательность соблюдения порядка определения структуры органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, установленного комментируемым Законом (см. ч.5 ст.34).

6. Часть 6 комментируемой статьи предусмотрела обязательность соответствия закрепленных уставами муниципальных образований полномочий глав муниципальных образований положениям Закона, определяющим правовой статус главы муниципального образования (см. ч.2 ст.36).

7. Часть 7 комментируемой статьи закрепила перечень и сроки осуществления мер, направленных на обеспечение реализации данного Закона Правительством РФ. В развитие данных положений Правительством РФ был разработан План подготовки правовых актов, необходимых для реализации положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", утвержденный распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2004 г. N 307-р.

8. В ч.8 комментируемой статьи закреплены обязанности органов местного самоуправления по обеспечению реализации положений комментируемого Закона.

9. Часть 9 комментируемой статьи установила, что до внесения предусмотренных комментируемым Законом корректив в муниципальные правовые акты последние подлежат применению в части, не противоречащей комментируемому Закону.

10. В ч.10 комментируемой статьи регламентированы некоторые аспекты правопреемства вновь образованных муниципальных образований.

11. Часть 11 комментируемой статьи предусмотрела некоторые условия перераспределения имущества в соответствии с п.3 ч.1, п.3 ч.7, п.3 ч.8 комментируемой статьи между РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями.

12. Комментируемый Закон имеет основополагающее значение в системе нормативных правовых актов, регулирующих вопросы функционирования местного самоуправления. Следовательно, коллизии, возникающие между положениями комментируемого Закона и иных федеральных законов, решаются в пользу первого. Часть 12 комментируемой статьи установила, что до приведения иных федеральных законов в соответствие с положениями комментируемого Закона последние применяются в части, не противоречащей комментируемому Закону.

Комментарий к статье 86. Признание утратившими силу отдельных нормативных правовых актов

1. В комментируемой статье приведена лишь малая часть законодательных актов Российской Федерации, положения которых в различной степени затрагивают вопросы организации и функционирования системы местного самоуправления.

Утратившими силу с 1 января 2006 г. признаются перечисленные в данной статье нормативные акты полностью или их отдельные положения, противоречащие общим принципам организации местного самоуправления, установленным комментируемым Законом.

2. Первоначальный текст комментируемого Закона был опубликован в "Российской газете" от 8 октября 2003 г. N 202, в "Парламентской газете" от 8 октября 2003 г. N 186, в Собрании законодательства Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 40 ст.3822

С целью недопущения правового "вакуума" в регулировании отдельных вопросов осуществления местного самоуправления, ч.2 комментируемой статьи предусмотрела, что законодательные акты и их структурные единицы, указанные в ч.1 настоящей статьи, в период со дня официального опубликования комментируемого Закона и до его вступления в силу применяются в части, не противоречащей положениям гл.12 Закона.

Ссылается на

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (с изменениями на 23 марта 2024 года)

Кодекс и Техэксперт. Карелия

Продукты Кодекс

Продукты Техэксперт

Контакты