Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (постатейный)

Введение

Результаты реформирования системы государственного и муниципального управления показали, что работа органов исполнительной власти по организации предоставления государственных и муниципальных услуг в настоящее время осуществляется не на должном уровне. В то время как управление оказанием публичных услуг служит важнейшей составной частью управленческого процесса, т.к. именно через систему услуг обеспечивается качество жизни населения.

Качество жизни человека является важнейшим понятием, определяющим основные направления деятельности органов государственной и муниципальной власти и формирования государственной и муниципальной политики. Под качеством жизни понимается система показателей уровня жизни (например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, уровень материального благосостояния, состояние окружающей среды, возможность получить образование, удовлетворять культурные и досуговые потребности, доступ к информации, возможность передвижения и т.п.), а также степень их удовлетворения. Задача органов государственного управления и органов местного самоуправления в повышении качества жизни населения состоит в создании комфортной среды проживания и предоставления соответствующих публичных услуг. В этом смысле государственную и муниципальную политику можно рассматривать как систему мер, направленную на повышение качества жизни населения и комплексное социально-экономическое развитие территорий.

Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг / под редакцией А.Г.Бабичева, С.Ю.Наумова. Саратов, 2008. С.4.


Функция предоставления государственных и муниципальных услуг населению является первичной функцией в деятельности органов государственного и муниципального управления. Именно по качеству оказания публичных услуг жители оценивают эффективность деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления. Качество организации и предоставленных бюджетных услуг, а не своевременность и объемы бюджетного финансирования являются мерой оценки эффективности деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления. Так, например, Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 года N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" установлены количественные и качественные показатели оценки деятельности органов местной власти.

Сегодня деятельность органов и должностных лиц государственного и муниципального управления направлена на повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг, выбор и использование оптимальных способов организации предоставления публичных услуг с учетом всех принципов и факторов, внедрение и развитие прогрессивных рыночных механизмов в сочетании с мерами социальной поддержки населения. Управление процессом организации и предоставлением государственных и муниципальных услуг является важнейшей составной частью государственного и муниципального управления.

Процесс организации предоставления публичных услуг, выбор наиболее объективных показателей оценки эффективности услуг и способов их оплаты, сочетание частного и бюджетного финансирования услуг в различных сферах общественной жизни, организация взаимодействия государственного, муниципального и частного секторов экономики при оказании государственных и муниципальных услуг является одним их ключевых моментов искусства управления.

Комментарий к главе 1. Общие положения

Комментарий к статье 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

1. Данная статья определяет сферу действия комментируемого Закона. Часть 1 определяет перечень органов государственного и муниципального управления, предоставляющих государственные и муниципальные услуги.

1) федеральные органы исполнительной власти.

Исполнительная власть часто именуется административной властью, т.к. представляет собой исполнительно-распорядительную, организационную деятельность государства. Она обладает наиболее разветвленной системой соподчиненных друг другу государственных органов.

Бахрах Н.Д. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. N 3. С.13.


Высшим исполнительным органом государственной власти является Правительство РФ - коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти РФ. Правительство РФ осуществляет свою деятельность на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Регламенте Правительства РФ, принятом постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 года N 260. В состав Правительства РФ входят назначаемые Президентом РФ Председатель Правительства РФ (с согласия Государственной Думы РФ), его заместители и федеральные министры (по предложению Председателя Правительства РФ).

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" систему федеральных органов исполнительной власти составляют:

- федеральные министерства - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ в данной сфере деятельности, Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр;

- федеральные службы - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности, Федеральную службу возглавляет руководитель (директор). Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

- федеральные агентства - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору, Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) и оно может иметь статус коллегиального органа.

Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, называют административными органами. Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении служб и агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций определены в Положениях об этих органах, утверждаемых соответственно Президентом РФ или Правительством РФ.

Федеральные органы исполнительной власти имеют право формировать территориальные органы. Правила их организации и деятельности отражены в ст.78 Конституции РФ и Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 года N 452. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти образуются для осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти на определенной территории в соответствии с единой схемой их размещения, на основании приказа федерального органа исполнительной власти. Схема размещения подготавливается федеральным органом исполнительной власти и вносится его руководителем в Правительство РФ или соответствующее федеральное министерство;

Государственное и муниципальное управление. М., 2012. С.341.


2) органы государственных внебюджетных фондов (см. ст.144 Бюджетного кодекса РФ):

- Пенсионный фонд РФ;

- Фонд социального страхования РФ;

- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

3) исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст.17) устанавливает систему органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Правительство области является высшим, постоянно действующим, коллегиальным органом исполнительной государственной власти области, наделенным общей компетенцией. Членами Правительства области являются: Губернатор области; вице-губернатор области; первые заместители Председателя Правительства области; заместители Председателя Правительства области; министры Правительства области.

Центральные исполнительные органы государственной власти области, формирующиеся Правительством области. К ним относятся министерства, комитеты и главные управления области. Например, Министерство финансов; Министерство экономики; Министерство внешнеэкономических связей; Министерство промышленности и науки; Министерство сельского хозяйства и продовольствия; топливно-энергетический комитет; комитет по физической культуре и спорту; комитет по туризму; комитет по делам молодежи; комитет по развитию предпринимательства; главное контрольное управление; главное управление региональной безопасности; главное управление по труду и социальным вопросам; главное управление записи актов гражданского состояния; главное управление архитектуры и градостроительства.

Основной особенностью организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ является двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью обеспечения единства системы органов исполнительной власти. С одной стороны, субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. С другой, федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов РФ образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. В результате на территории каждого субъекта РФ взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные территориальные органы власти; органы исполнительной власти данного субъекта РФ, а также органы местного самоуправления;

Система государственного управления. М., 2009. С.131-132.


4) местные администрации.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.34) наличие местной администрации является обязательным в структуре органов местного самоуправления. Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, возглавляемым главой местной администрации на принципах единоначалия.

Местная администрация осуществляет следующие функции: исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ, муниципальных правовых актов; разработка проекта местного бюджета, исполнение местного бюджета, разработка отчета о его исполнении; разработка проектов программ социально-экономического развития муниципального образования, исполнение данных программ, разработка отчета об их исполнении; распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности и т.п. Местная администрация также наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2008. С.362.


Структура местной администрации состоит, как правило, из следующих элементов:

- руководящее звено (глава местной администрации и его заместители);

- аппарат местной администрации, состоящий из отделов и лиц, оказывающих содействие руководителям;

- функционально-отраслевое звено: департаменты, управления, комитеты, отделы (например, управление организационно-контрольной работы; управление здравоохранения; управление культуры; управление образования; управление по делам физической культуры и спорта; управление архитектуры и градостроительства);

- территориальное звено (территориальные структурные единицы местной администрации);

Подсумкова А.А. Местное самоуправление в России: некоторые вопросы становления и развития. Саратов, 2009. С.40.


5) иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные полномочия.

Органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Это специфическая система власти, которая, учитывая все местные факторы, выступает в интересах своего населения.

Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С.150.


Иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции, могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований. Иногда под иными исполнительными органами местного самоуправления понимают районные администрации в городе. Эта позиция является ошибочной, т.к. данные администрации не являются самостоятельными органами местного самоуправления, а выполняют функции территориальной структурной единицы администрации города. Роль исполнительных органов местного самоуправления достаточно велика, т.к. именно эти органы осуществляют организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение нормативно-правовых актов, осуществление собственной компетенции в целях организации предоставления муниципальных услуг.

Под публичной услугой, как правило, понимают предоставление государственными органами или органами местного самоуправления через подведомственные им учреждения и организации либо безвозмездно, либо по регулируемым данными органами ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Государственная и муниципальная деятельность реализуется через систему государственных и муниципальных услуг, предоставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни.

Государственные и муниципальные услуги - это услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы государственного управления и органы местного самоуправления несут определенную ответственность.

Под государственными и муниципальными услугами также можно понимать деятельность органов исполнительной власти (учреждения) в соответствии со своей компетенцией по исполнению запроса физического и юридического лица о признании, установлении, изменении или прекращении его прав и обязанностей, установлении юридических фактов, получении материальных и финансовых средств в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, а также о предоставлении документированной информации (более подробно о понятии термина "государственная и муниципальная услуга" см. комментарий к ст.2).

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет, что нормы комментируемого Закона распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, но не являющихся ни государственными, ни муниципальными организациями. В данном случае речь идет об услугах (работах) коммерческих и некоммерческих организаций, которые необходимы для организации предоставления государственных и муниципальных услуг.

Организация государственных и муниципальных услуг - отношения между муниципальными образованиями в лице их органов, поставщиками (производителями услуг, оказываемых в той или иной форме) и населением (потребителями услуг), обеспечивающие удовлетворение потребностей местного сообщества. Предоставление публичных услуг состоит в обеспечении гарантированного предоставления данных услуг на территории региона и муниципальных образований, а не в их предоставлении именно государственными и муниципальными органами и организациями. Соответственно выделяют две основные формы организации предоставления публичных услуг:

а) коммерческие организации (хозяйственные общества, индивидуальные предприниматели, межрегиональные и межмуниципальные хозяйственные общества, хозяйственные общества с участием государства и муниципального образования, государственные и муниципальные унитарные предприятия и т.п.);

б) некоммерческие организации (некоммерческие организации без участия государства и муниципального образования, некоммерческие организации с участием государства и муниципального образования, некоммерческие партнерства, учреждения, фонды, межрегиональные и межмуниципальные некоммерческие организации, государственные и муниципальные учреждения, органы территориального общественного самоуправления, товарищества собственников жилья и т.п.).

Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг / под редакцией А.Г.Бабичева, С.Ю.Наумова. Саратов, 2008. С.35.


При принятии решения о выборе способа предоставления публичных услуг следует учитывать такие факторы, как нормы законодательства; состояние рынка данной услуги; источники финансирования предоставления услуги (средства федерального, регионального или местного бюджета, оплата услуг потребителями, смешанные) и их соотношение; соразмерность избираемого способа организации объему предоставляемых услуг (экономическая обоснованность); общие тенденции развития данной услуги на российских и зарубежных рынках и специфические особенности территории.

Комментируемый Закон (за некоторыми исключениями) распространяется также на отношения, возникающие в связи с предоставлением Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" государственных услуг в установленной сфере деятельности. В качестве исключения выступают положения гл.4 (об организации предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах) и ст.29 (об обеспечении реализации положений настоящего Закона) комментируемого Закона.

3. В ч.3 комментируемой статьи определяются требования к услугам, предоставляемым государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное или муниципальное задание (заказ):

- во-первых, данные услуги должны быть включены в перечень, установленный Правительством РФ;

- во-вторых, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе утвердить дополнительный перечень услуг, оказываемых в субъекте РФ;

- в-третьих, подлежат включению в реестр государственных или муниципальных услуг (о реестрах государственных и муниципальных услуг см. комментарий к ст.11);

- в-четвертых, предоставляются в электронной форме (о требованиях к организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме см. комментарий к ст.10).

Для организации предоставления наиболее важных государственных и муниципальных услуг, над которыми органы власти должны иметь прямой контроль, исполнительные органы государственной и муниципального управления вправе создавать государственные и муниципальные предприятия, организации и учреждения. В них исполнительные органы власти размещают государственные или муниципальные задания (заказы). Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст.6) государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Перечень услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме, утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 апреля 2011 года N 729-р.

Комментарий к статье 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

1. Положения настоящей статьи предусматривают совокупность основных понятий и их значение применительно к отношениям, составляющим предмет комментируемого нормативного акта. Формирование понятийного аппарата направлено на обеспечение смыслового единства используемой терминологии. Одновременно, понятийный аппарат закона ограничен в сфере его применения кругом общественных отношений, регулируемых данным нормативным актом, что предполагает возможность иной трактовки одного и того же понятия при его использовании в иных правоотношениях.

Основным предметом рассматриваемого Закона выступает оказание услуг.

Специфика услуг, определяемых настоящей статьей, сводится к возможности их предоставления органами государственной власти или местного самоуправления, а также иными субъектами, поименованными Законом. В этой связи предоставление соответствующих услуг связано с реализацией отдельных государственных функций либо полномочий муниципалитетов.

Различия в субъектном составе предполагают разграничение услуг на две основные категории:

1) государственные - оказываемые органами государственной власти, причем в большинстве случаев федеральными, хотя действующее законодательство не содержит ограничений по привлечению в соответствующую сферу деятельности;

2) муниципальные - предоставляются муниципальными органами и направлены на реализацию функций местного самоуправления, т.е. по мимо субъектного ограничения, данные услуги имеют территориальное ограничение и подлежат исполнению лишь в пределах определенного муниципального образования. Муниципальное образование - по законодательству РФ городское, сельское поселение (его часть), несколько поселений, объединенных общей территорией, иная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Однако отсутствие специальных указаний в отношении видов муниципальных образований, указывают на то, что данный вид услуги относится к компетенции органов местного самоуправления любых муниципальных образований.

Услуги, составляющие предмет правового регулирования комментируемого Закона, представляют собой деятельность по реализации функций уполномоченного органа, которая осуществляется по запросам заявителей и иных уполномоченных субъектов.

2. Государственные услуги реализуются от имени государства. Государственная услуга - это практически любые действия органа власти, которые он обязан выполнить в отношении гражданина или организации, все, на что получатель имеет право при наличии соответствующих условий, что он вправе потребовать от государства по закону:

- выдача паспорта, пособия;

- регистрация в качестве безработного;

- регистрация недвижимости;

- регистрация СМИ;

- регистрация брака;

- предоставление субсидий, выписок, справок;

- информирование;

- консультирование;

- рассмотрение обращений;

- дача разъяснений;

- иные виды услуг.

Перечень государственных услуг является открытым и не содержит каких-либо ограничений. Однако по смыслу комментируемого положения такие ограничения могут вытекать из существа самого определения государственной услуги, которое предусматривает возможность осуществления указанной деятельности лишь в пределах компетенции соответствующего органа власти, т.е. если осуществление отдельных видов деятельности не составляет предметную компетенцию того или иного органа власти, то ее нельзя считать государственной услугой, соответственно, она не может быть реализована органом государственной власти.

Комментируемый Закон устанавливает исчерпывающий перечень органов, предоставляющих государственные услуги. К ним относятся:

- федеральные органы исполнительной власти - это создаваемые в специальном порядке субъекты, наделенные компетенцией в отдельных сферах деятельности по реализации государственных функций, осуществляющие исполнительную власть от имени Российской Федерации и пределах установленной им компетенции;

- органы государственных внебюджетных фондов. Государственный внебюджетный фонд представляет собой фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации отдельных прав граждан. В качестве органов государственного внебюджетного фонда в большинстве случаев выступают его управляющие структуры, осуществляющие текущее руководство деятельностью такого фонда. В качестве органов фонда могут выступать и структурные подразделения фонда, в том числе и обособленные;

- исполнительные органы власти субъектов РФ - специально создаваемые субъекты с определенной компетенцией, осуществляющие свою деятельность и реализующие полномочия в рамках отдельного субъекта РФ, как правило, действуют от имени региона с учетом общих положений разграничения компетенции федеральных и региональных органов власти, установленных Конституцией РФ;

- органы местного самоуправления, в случае передачи им отдельных государственных полномочий. Деятельность данных субъектов направлена на реализацию муниципальных услуг. Однако Конституция РФ и действующее законодательство устанавливает возможность передачи таким субъектам отдельных государственных полномочий и функций с целью повышения эффективности их реализации. Государственными полномочиями одновременно наделяются органы местного самоуправления вида (видов) муниципального образования или отдельного (отдельных) муниципального образования.

Иные субъекты не вправе оказывать государственные услуги, т.е. осуществлять отдельные государственные функции.

Оказание государственных услуг, как и реализация большинства государственных функций может осуществляться лишь при наличии соответствующих оснований, в качестве которого в данном случае выступает обращение (заявление) гражданина или юридического лица.

Действующая система органов государственной власти РФ предполагает формирование специально уполномоченных органов власти - федеральных агентств, деятельность которых направлена на оказание государственных услуг.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" федеральное агентство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ;

в) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

В отношении каждого федерального агентства установлена ограниченная компетенция, которая не может быть изменена или расширена.

Сфера оказания государственных услуг конкретным субъектом по смыслу настоящей статьи ограничивается предписаниями нормативных актов, что фактически предполагает функциональное ограничение, т.е. в соответствии с установленной предметной компетенцией данного органа власти либо иного указанного в настоящей статье субъекта.

3. Муниципальные услуги представляют собой родственное понятие применительно к государственным услугам, предусматривая, одновременно не только предметное, но и территориальное ограничение сферы их деятельности, которое предполагает осуществление деятельности в пределах конкретного муниципального образования. Муниципальные услуги направлены на решение вопросов местного значения, их примерный перечень определяется применительно к компетенции отдельных органов местного самоуправления.

Основанием для предоставления муниципальной услуги, равно как и государственной, является обращение заявителя. Соответственно заявителю может быть предоставлена лишь та услуга, о которой он просит, применительно к определенному им объекту. Расширительное толкование уполномоченным органом обращения заявителя законом не допускается.

Инициирование предоставления государственной либо муниципальной услуги отнесено законом к компетенции заявителя, именно направления им обращения (заявления) выступает поводом к деятельности уполномоченного органа власти или местного самоуправления. Заявителем по смыслу комментируемого Закона является физическое или юридическое лицо, обратившееся в уполномоченный орган за предоставлением государственной либо муниципальной услуги. Права выступать в качестве заявителя лишены органы государственной власти, а также органы местного самоуправления, поскольку данные субъекты выступают в качестве представителей государства, наделенных правомочиями по реализации соответствующих государственных либо муниципальных услуг.

Независимо от категории заявителя, он должен соответствовать общим требованиям, установленным гражданским законодательством. Прежде всего, речь идет о его правоспособности и дееспособности. Понятие правоспособности предполагает возможности субъекта иметь права и обязанности, но, как правило, не свидетельствует о возможности совершения им юридически значимых действий. В этой связи решающее значение в данном вопросе принадлежит дееспособности.

Право- и дееспособность юридического лица возникает одновременно - в момент государственной регистрации юридического лица и прекращаются с момента завершения ликвидационный процедуры в отношении данного субъекта либо соответствующей процедуры в деле о банкротстве, влекущей за собой прекращение деятельности юридического лица и исключение его из Единого государственного реестра юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей. Лицо, исключенное из соответствующего государственного реестра, не вправе обращаться за предоставлением государственных либо муниципальных услуг, поскольку оно не обладает правами и не может исполнять обязанности, установленные действующим российским законодательством.

Применительно к физическим лицам, общие правила устанавливают полную дееспособность по достижении гражданином 18 лет, однако в ряде случаев закон предусматривает и возможность наступления дееспособности в полном объеме до достижения указанного возраста. В данном случае закон наделяет такого гражданина всеми правами и обязанностями, установленными действующим законодательством, что предполагает и предоставление им возможности обращения за предоставлением государственных либо муниципальных услуг.

Таким образом, основным критерием допустимости обращения субъекта за предоставлением указанных услуг являются:

- достижения возраста полной дееспособности;

- отсутствие психических заболеваний, не позволяющих в полной мере осознавать последствия своих действий и нести ответственности за них;

- отсутствие решений судов о признании гражданина недееспособным либо ограниченно дееспособным.

При этом закон не устанавливает каких-либо специальных требований на случай эмансипации, при которой лицо, хотя и не достигло установленного законом возраста полной дееспособности, но уравнивается в правах решением специально уполномоченного органа. В подобных случаях указанные субъекты обязаны при обращении за предоставлением государственных либо муниципальных услуг, предоставить уполномоченному субъекту документы, подтверждающие факт признания его полностью дееспособным.

4. Комментируемый Закон наделяет возможностью обращения за предоставлением указанных услуг не только граждан РФ, но и иностранных граждан, а также лиц без гражданства и лиц с двойным гражданством, определяя указанных субъектов как категорию физических лиц. В ряде случаев предоставление им соответствующей возможности обусловлено спецификой предоставляемых услуг, например, оформление разрешений, получение вида на жительство, вопросы гражданства, получение паспорта, информирование, оформление виз, приглашений и т.п. Поскольку услуги предоставляются уполномоченными субъектами РФ, то независимо от наличия или отсутствия у него российского гражданства, предоставление соответствующей услуги осуществляется по правилам, установленным российским законодательством, в первую очередь, настоящим законом.

При соблюдении указанных условий лицо признается заявителем на предоставление государственных либо муниципальных услуг только при условии обращения его в уполномоченный орган с запросом.

Комментируемый Закон допускает возможность такого обращения в устной, письменной либо электронной форме. Независимо от формы обращения, предоставление услуги должно осуществляться в полном объеме, который определен запросом заявителя. В настоящее время большинство уполномоченных органов и организаций осуществляют предоставление государственных либо муниципальных услуг лишь в письменной форме. К числу таких субъектов, в частности, относятся кадастровые палаты, предоставляющие сведения о земельных участках не только по письменному обращению заявителя, но при условии направления им обращения в установленной форме.

Предоставление услуг по запросу в электронной форме в ряде случаев носит сокращенный характер и сводится к предоставлению запрашиваемых сведений не в полном объеме, в частности, подобная практика сформировалась при направлении электронного запроса о предоставлении сведений из Единого государственного реестра юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей. В ряде случаев для обращения за предоставлением указанных сведений установлены специальные требования, в частности, при направлении электронного запроса о предоставлении сведений из ЕГРЮЛ от имени юридического лица, он должен быть направлен с электронной почты заявителя, зарегистрированной на его официальном сайте.

5. Комментируемый Закон определяет общие правила и положения предоставления государственных и муниципальных услуг, которые конкретизируются в административных регламентах, применительно к каждой конкретной услуге. Закон указывает на специальный характер положений административного регламента, который содержит нормы права и является нормативным актом, т.е. применительно к данному документу применяются общие требования и правила, установленные в отношении всех нормативных правовых актов, в частности, его нормы подлежат применению в отношении всех субъектов, оказывающих и обратившихся за оказанием предусмотренной регламентом услуги без каких-либо ограничений и изъятий. Нормы регламента являются обязательными в течение всего периода действия регламента с момента приобретения им юридической силы и до ее утраты. Однако следует заметить, что административный регламент рассматривается в качестве процессуального акта, поскольку отражает процедуру предоставления услуги и стандарт ее предоставления. Регламенты отражают основные требования к предоставлению услуг, а также к документам, которые должны быть представлены заявителем для исполнения органом государственной власти или иного уполномоченного субъекта полномочий по предоставлению соответствующих услуг.

Административный регламент предоставления государственной услуги устанавливает порядок предоставления данной государственной услуги, определяет сроки и последовательность действий уполномоченного субъекта, а также порядок взаимодействия федеральных и территориальных органов с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при осуществлении полномочий по реализации государственной либо муниципальной услуги.

Наиболее эффективным предоставление государственных или муниципальных услуг признано в рамках многофункционального центра предоставления услуг. Формирование данного учреждения строится по принципу "Единого окна", т.е. возможности предоставления необходимой информации и иных услуг различными субъектами на ограниченной территории. В настоящее время широкое распространение многофункциональные центры получили лишь в отношении предоставления государственных услуг. В ряде случаев формируется единые центры предоставления и государственных, и муниципальных услуг.

6. Многофункциональный центр рассматривается в качестве организации с соблюдением нормативно установленной организационно-правовой формы (государственного или муниципального учреждения, в том числе являющейся автономным учреждением), тем самым центр рассматривается в качестве юридического лица.

Основным вопросом, возникающим в данной сфере является отнесение его к категории коммерческих либо некоммерческих. Исходя из общего понятия коммерческих юридических лиц, деятельность такого субъекта должна быть направлена на извлечение прибыли и распределение ее между участниками. В данном случае следует говорить об отдельных видах услуг и отдельных субъектах. Так, в частности, региональные управления Росреестра, кадастровые палаты и ряд иных субъектов, осуществляющих деятельность в составе многофункционального центра, предоставляют соответствующие государственные либо муниципальные услуги на платной основе, средства от предоставления услуг направляются в бюджет соответствующего уровня. Поскольку единственным учредителем и участником таких субъектов является государство, то и распределение полученной прибыли осуществляется посредством направления ее в бюджет.

Однако учитывая структуру центра, закономерным представляется рассматривать его в качестве некоммерческого юридического лица, которое осуществляет коммерческую деятельность для достижения основных уставных целей и задач. Одновременно применение общей классификации юридических лиц в отношении многофункциональных центров является условным, поскольку сам центр включает в себя структурные подразделения отдельных органов государственной власти, местного самоуправления, а также уполномоченные организации, т.е. выступает своеобразным объединением указанных субъектов, объединенных единством целей их деятельности - предоставления государственных либо муниципальных услуг.

7. В большинстве случаев предоставление услуг, составляющих предмет правового регулирования комментируемого Закона, осуществляется в письменной форме. Однако в соответствии с общей концепцией информатизации общества, в последнее время значительное распространение получило и предоставлении соответствующих услуг в электронной форме. Указанный порядок предполагает использование информационно-телекоммуникационных технологий и иных средств и позволяет в значительной мере сократить временные затраты на получение запрашиваемой услуги.

В общем виде электронная форма документа может быть реализована лишь посредством использования информационно-телекоммуникационных технологий, понятия которых закон не раскрывает, детализируя лишь их перечень. Средствами электронного предоставления государственных и муниципальных услуг выступают следующие средства:

1) единый портал государственных или муниципальных услуг, который представляет собой информационный сайт, отражающий перечень предоставляемых услуг, а также порядок обращения за их предоставлением и предоставления. Существенным достоинством портала является предоставляемая им возможность не только ознакомления с предлагаемым перечнем услуг, но и заполнения необходимых документов по предложенному образцу. Однако в большинстве случаев портал носит лишь информативный характер, давая возможность подготовить необходимые документы для обращения за предоставлением государственной или муниципальной услуги к уполномоченному субъекту. Аналогичные порталы формируются и на уровне субъектов РФ. В подобном случае речь идет о региональном портале государственных и муниципальных услуг. В большинстве случаев сфера деятельности региональных порталов ограничивается государственными услугами, предоставляемыми субъектами РФ, а также муниципальных услуг;

2) универсальная электронная карта в настоящее время выступает лишь в качестве законодательного положения и в практику деятельности не введена. Карта представляет собой электронный носитель персональной информации о субъекте, что в первую очередь, в значительной мере позволит упростить процедуру предоставления муниципальных услуг, например, телефонной связи, предоставление иных коммунальных услуг и т.п. В отношении государственных услуг применение универсальной электронной карты может выступать лишь как средство идентификации субъекта, однако распространение ее в данной сфере представляется сомнительным. В тоже время применение электронной карты характерно лишь для физических лиц, действующее законодательство в настоящее время не предусматривает ее распространение на юридические лица, что ставит указанных субъектов в неравное положение и нарушает общий принцип равенства их прав;

3) иные средства информационно-телекоммуникационных технологий. Отражение в нормах закона подобного положения направлено на возможность применения в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг новых технических средств и технологий для упрощения процесса взаимодействия уполномоченного субъекта с заявителем, сокращения времени, затрачиваемого на предоставлении государственной услуги и т.п.

Тем самым Закон предусматривает открытый перечень средств телекоммуникационного общения с уполномоченными субъектами, что обусловлено постоянным развитием и совершенствованием и техники, и информационных технологий, которые способствуют формированию новых средств электронного взаимодействия уполномоченного субъекта с заявителем. Определение порядка использования таких средств отнесено к компетенции Правительства РФ как специально-уполномоченного органа, определяющего правила реализации отдельных направлений государственной политики.

8. Портал государственных и муниципальных услуг в рамках комментируемой статьи характеризуется двойственностью его понимания. С одной стороны, он рассматривается в качестве одного из средств электронного предоставления государственных и муниципальных услуг, с другой - в качестве самостоятельного понятия, формируемого в рамках комментируемого нормативного акта. Портал рассматривается в качестве информационной системы, регулируемой государством, основной целью деятельности которого является предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Информационная система (ИС) - это вся инфраструктура субъекта, задействованная в процессе управления всеми информационно-документальными потоками. Портал государственных или муниципальных услуг выступает в качестве государственной информационной системы, что предполагает включение в такую систему всей инфраструктуры государства, в первую очередь таких обязательных элементов, как:

- информационная модель, представляющая собой совокупность правил и алгоритмов функционирования системы. Информационная модель включает в себя все формы документов, структуру справочников и данных, и т.д.

- регламент развития информационной модели и правила внесения в нее изменений.

- кадровые ресурсы, отвечающие за формирование и развитие информационной модели.

- программный комплекс, конфигурация которого соответствует требованиям информационной модели (программный комплекс является основным движителем и, одновременно, механизмом управления информационной системы). Кроме этого всегда существуют требования к поставщику комплекса, регламентирующие процедуру технической и пользовательской поддержки на протяжении всего жизненного цикла.

- кадровые ресурсы, отвечающие за конфигурирование программного комплекса, и его соответствие утвержденной информационной модели.

- регламент внесения изменений в конфигурацию программного комплекса и состав его функциональных модулей.

- аппаратно-техническая база, соответствующая требованиям по эксплуатации программного комплекса;

- эксплуатационно-технические кадровые ресурсы, включая персонал по обслуживанию аппаратно-технической базы.

- правила использования программного комплекса и пользовательские инструкции, регламент обучения и сертификации пользователей.

Верников Г. Корпоративные информационные системы: не повторяйте пройденных ошибок URL: http://www.iteam.ru/publicationsit/section_52/article_1091

9. Предоставление государственных и муниципальных услуг предполагает участие в данном процессе ряда заинтересованных субъектов, перечень которых не ограничивается исключительно уполномоченным органом и заявителем. Непосредственное участие в отношениях по поводу предоставления государственных и муниципальных услуг, а также необходимых и обязательных услуг принимают специализированные организации, подведомственные соответствующему органу государственной власти или органу местного самоуправления. Роль таких организаций сводится к осуществлению отдельных юридически значимых действий, которые являются обязательными и необходимыми для предоставления государственных или муниципальных услуг. Понятие такой организации является новым для правоотношений по поводу предоставления государственных и муниципальных услуг, несмотря на то, что в практической деятельности указанные организации принимают непосредственное участие.

Раскрывая понятие подведомственной организации, закон указывает лишь на ее учредителя, которым может выступать орган государственной власти или орган местного самоуправления, при этом сущность такой организации, ее целевое назначение и степень участия в процессе предоставления государственных или муниципальных услуг законом не регламентированы.

Нормативно определены основные формы подведомственной организации, которая может создаваться в качестве:

- государственного учреждения;

- муниципального учреждения;

- унитарного предприятия.

Указанный перечень организационно-правовых форм подведомственной организации предполагает, что государственный орган или орган местного самоуправления выступает в качестве единственного учредителя данного юридического лица, на что прямо указывает комментируемый Закон. Однако органы государственной власти выступают лишь в качестве субъектов, реализующих отдельные функции государства, отнесенные к их компетенции, органы местного самоуправления реализуют лишь отдельные функции самоуправления народа в рамках территории отдельного населенного пункта либо иного муниципального образования. Таким образом, подведомственная организация выступает в качестве юридического лица, предоставляющего отдельные виды обязательных и необходимых услуг, образованного государством или народом, осуществляющим местное самоуправление на определенной территории.

10. В процессе предоставления государственных и муниципальных услуг все его участники осуществляют взаимодействие, причем органы, ответственные за предоставление соответствующих услуг, а также необходимых и обязательных услуг осуществляют межведомственное информационное взаимодействие. Принцип межведомственности определяет основные критерии такого взаимодействия, а также субъектов, участвующих в данном процессе.

Взаимодействие предполагает сотрудничество органов и организаций, участвующих в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг в целях получения необходимой информации и документов для реализации указанных услуг.

К основным целям межведомственного взаимодействия можно отнести:

- обмен документами и информацией;

- получение уполномоченными субъектами сведений, необходимых для предоставления государственных и муниципальных услуг.

Комментируемый Закон запрещает требовать от заявителя предоставления сведений и документов, которые находятся в распоряжении уполномоченных органов и организаций. В этой связи получение таких сведений и документов осуществляется в рамках межведомственного взаимодействия.

Данный вид взаимодействия распространяется лишь на органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы государственных внебюджетных фондов, а также межведомственные организации. Таким образом, третьи лица в межведомственном взаимодействии участия не принимают.

Примерный перечень лиц, участвующих в документообороте, в рамках межведомственного взаимодействия определен настоящей статьей. В него входят:

- органы, предоставляющие государственные услуги;

- органы, предоставляющие муниципальные услуги;

- подведомственные организации, участвующие в предоставлении государственных и муниципальных услуг;

- органы государственных внебюджетных фондов;

- иные органы государственной власти и местного самоуправления;

- многофункциональные центры.

Действующее законодательство конкретизирует обязанности уполномоченных субъектов самостоятельно получать необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг документы и сведения из источников, имеющих государственную или муниципальную принадлежность, а обязанность заявителя в части предоставления государственных и муниципальных услуг сводится лишь к предоставлению тех сведений, которыми не располагают органы государственной власти и местного самоуправления, а также подведомственные им организации.

Организация межведомственного взаимодействия способствует определению процессуальных основ предоставления государственных и муниципальных услуг. Однако следует заметить, что положения комментируемого Закона носят общий характер и требуют конкретизации порядка взаимодействия в рамках специального подзаконного нормативного акта.

11. Основной формой межведомственного взаимодействия выступает межведомственный запрос. Данный документ соответствует общим требованиям, установленным действующим законодательством для аналогичных форм документов.

Запрос представляет собой документальное требование о предоставлении необходимой для оказания государственных и муниципальных услуг информации, сведений и документов.

Он рассматривается в качестве документа, что придает ему официальный статус и юридическую силу, одновременно определяя перечень субъектов, наделяемых правом направления запроса. Однако закон не допускает безосновательное направление запроса любому уполномоченному субъекту. Запрос может быть направлен лишь тем субъектам, перечень которых предусмотрен настоящей статьей, т.е. органам государственной власти, а также подведомственным организациям. Таким образом, запрос выступает в качестве специальной формы межведомственного взаимодействия указанных субъектов в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг.

Закон допускает использование всех возможных форм, в связи с чем он может быть изготовлен в документарной форме на бумажном носителе, а также сформирован в качестве электронного документа. Юридическая сила и обязательность запроса от формы его выражения не зависят, соответственно и электронный запрос. И запрос на бумажном носителе являются обязательными для тех субъектов, которым они адресованы, и обладают равной юридической силой.

Для формирования запроса уполномоченным субъектом необходимо наличие правовых оснований, которым являются соответствующий юридический факт - поступление запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги, в рамках которой необходимо истребование иной информации.

Межведомственный запрос выступает формой получения информации, необходимой для предоставления государственной или муниципальной услуги, и отнесенной к компетенции органа государственной власти, органа местного самоуправления, а также иных субъектов предусмотренных настоящей статьей. Предоставление возможности направления межведомственного запроса способствует минимизации участия заявителя в процессе получения необходимой информации и документов, что способствует установлению специальных сроков и порядка взаимодействия всех уполномоченных субъектов.

12. В некоторых случаях уполномоченный орган или организация не исполняют или ненадлежащее исполняют возложенные на них обязанности по предоставлению государственной или муниципальной услуги. В подобной ситуации возникает объективная потребность защиты прав заявителя на получение необходимой ему услуги, т.е. возникает необходимость обжалования принятого уполномоченным субъектом решения об отказе в предоставлении услуги. В этой связи Закон вводит специальное понятие - жалоба на нарушение порядка предоставления государственной или муниципальной услуги. По своей сути жалоба представляет собой обращение субъекта, права которого нарушены, к уполномоченному лицу или в орган по вопросу устранения выявленного нарушения. Следует обратить внимание, что жалоба рассматривается в качестве требования о восстановлении или защите нарушенных прав или законных интересов заявителя или его уполномоченного представителя, т.е. право реализации данного способа защиты является правом заявителя или иного уполномоченного им лица. В тоже время определение жалобы как требования свидетельствует о том, что праву заявителя корреспондирует обязанность уполномоченного органа рассмотреть поступившее к нему обращение по факту не соблюдения или нарушения прав заявителя и принять решение в пределах предоставленных ему полномочий.

Право обжалования предоставляется заявителю в отношении всего круга субъектов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, т.е. как в отношении органов государственной власти и местного самоуправления, так и подведомственных организаций и иных субъектов, предусмотренных настоящим законом. При этом, гарантируя возможность обжалования, Закон не конкретизирует вид данного процесса: административный или судебный.

Анализ действующего законодательства РФ свидетельствует о том, что ни один субъект не может быть лишен возможности обращения в суд с жалобой на нарушение его прав и законных интересов, т.е. судебная форма защиты является обязательной и не может быть исключена по решению какого-либо органа или организации. В данном случае представляется целесообразным говорить не только о судебной, но и административной форме защиты прав, т.е. возможность обжалования решения как в суд, так и в вышестоящий в порядке подчинения орган государственной власти ли орган местного самоуправления. Порядок такого обжалования регламентируется Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также Законом РФ от 7 февраля 1992 года N 2300-I "О защите прав потребителей". Процессуальный порядок обжалования в зависимости от статуса заявителя регламентируется в большинстве случаев Гражданским процессуальным кодексом РФ, поскольку данный процесс не может быть отнесен к категории экономических споров, подлежащих рассмотрению арбитражными судами.

Расширение сферы взаимодействия органов власти и местного самоуправления, а также подведомственных им организаций и т.п. способствует повышению уровня обеспечения и защиты прав и интересов граждан в части предоставления государственных и муниципальных услуг, одновременно, требуя от государства жесткого и эффективного контроля за деятельностью указанных субъектов в целях предотвращения необоснованных отказов в предоставлении соответствующих услуг. Между тем, несмотря на позитивность положений настоящей статьи, в большинстве своем они характеризуются отсылочностью, что фактически нивелирует их правовое и практическое значение.

Комментарий к статье 3. Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг

1. Комментируемая статья определяет правовую основу предоставления государственных и муниципальных услуг. Под правовой основой в данном случае можно понимать совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации предоставления государственных и муниципальных услуг, в соответствии с которыми должны находиться все другие нормативно-правовые нормы.

Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с нижеуказанными нормативно-правовыми актами.

2. В первую очередь речь идет о комментируемом Законе, который регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.

Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии другими федеральными законами, например:

- Федеральным законом от 29 ноября 2007 года N 282-ФЗ "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации", согласно которому создана единая межведомственная информационно-статистическая система;

- Федеральным законом от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления";

- Федеральным законом от 6 апреля 2011 года N 63-ФЗ "Об электронной подписи" и др.

3. К иным нормативным правовым актам РФ, составляющим базу нормативного правового регулирования отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, следует отнести:

1) Указы Президента РФ, например, Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", согласно которому время ожидания в очереди при обращении заявителя в орган власти регионального уровня должно быть не более 15 минут;

2) акты Правительства РФ, например:

а) распоряжение Правительства РФ от 10 мая 2014 года N 793-р "Об утверждении Концепции методологии систематизации и кодирования информации, а также совершенствования и актуализации общероссийских классификаторов, реестров и информационных ресурсов". В данной Концепции определяются цель, задачи, ожидаемые результаты и направления методологии систематизации и кодирования информации, а также совершенствования и актуализации общероссийских классификаторов, реестров, информационных ресурсов;

б) распоряжение Правительства РФ от 25 декабря 2013 года N 2516-р "Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде". В данной Концепции устанавливаются основные цели, принципы и направления деятельности по дальнейшему развитию механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде на период до 2016 года, определена организационная модель управления этой деятельностью. Основными направлениями деятельности по развитию механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде в Концепции определены:

- оптимизация процедур предоставления услуг, а также услуг, предоставляемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное или муниципальное задание (заказ), с помощью информационных технологий;

- совершенствование инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления услуг.

Концепция ориентирована на повышение уровня удовлетворенности граждан и организаций результатами взаимодействия с органами государственной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами местного самоуправления и иными организациями, в которых размещается государственное или муниципальное задание (заказ), при получении услуг. Результатами реализации Концепции должны стать повышение доступности услуг для граждан и организаций, упрощение процедур взаимодействия с органами (организациями), предоставляющими услуги, снижение коррупционных рисков, повышение эффективности бюджетных расходов;

в) распоряжение Правительства РФ от 2 сентября 2010 года N 1433-р "Об утверждении плана мероприятий, необходимых для реализации Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг";

г) распоряжение Правительства РФ от 17 декабря 2009 года N 1993-р "Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде";

д) постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 года N 313 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Информационное общество (2011-2020 годы)". Приоритеты государственной программы Российской Федерации "Информационное общество (2011-2020 годы)" (далее - Программа) определены Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года N 1662-р, Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 7 февраля 2008 года N Пр-212, Стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 года N 2227-р, а также Стратегией развития отрасли информационных технологий в Российской Федерации на 2014-2020 годы и на перспективу до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 1 ноября 2013 года N 2036-р. В соответствии с указанными документами повышение качества жизни граждан, развитие экономической, социально-политической и культурной сфер жизни общества, а также совершенствование системы государственного управления являются основными целями развития отрасли информационных технологий.

Сформированы следующие направления деятельности в сфере реализации Программы:

- формирование современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, предоставление на ее основе качественных услуг в сфере информационных технологий и обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий;

- повышение качества образования, медицинского обслуживания, социальной защиты населения на основе развития и использования информационных технологий;

- совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере;

- развитие экономики Российской Федерации на основе использования информационных технологий;

- повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и коммерческих организаций с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг;

- развитие науки, технологий и техники, подготовка квалифицированных кадров в сфере информационных технологий;

- сохранение культуры многонационального народа Российской Федерации, укрепление нравственных и патриотических принципов в общественном сознании, развитие системы культурного и гуманитарного просвещения;

- противодействие использованию потенциала информационных технологий в целях предотвращения угрозы национальным интересам России и др.;

е) постановление Правительства РФ от 26 февраля 2014 года N 151 "О формировании и ведении базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, формировании, ведении и утверждении ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, и об общих требованиях к формированию, ведению и утверждению ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными учреждениями)";

ж) постановление Правительства РФ от 17 января 2014 года N 36 "Об утверждении Правил распределения и предоставления в 2014-2015 годах иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на завершение работ по созданию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг";

з) постановление Правительства РФ от 20 ноября 2012 года N 1198 "О федеральной государственной информационной системе, обеспечивающей процесс досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия), совершенных при предоставлении государственных и муниципальных услуг";

и) постановление Правительства РФ от 25 января 2013 года N 33 "Об использовании простой электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг";

к) постановление Правительства РФ от 22 декабря 2012 года N 1382 "О присоединении информационных систем организаций к инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме";

л) постановление Правительства РФ от 10 июля 2013 года N 584 "Об использовании федеральной государственной информационной системы "Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме";

м) постановление Правительства РФ от 25 июня 2012 года N 634 "О видах электронной подписи, использование которых допускается при обращении за получением государственных и муниципальных услуг";

н) постановление Правительства РФ от 12 октября 2013 года N 913 "Об утверждении Положения о размещении на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг информации, подлежащей размещению в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд до ввода ее в эксплуатацию";

о) постановление Правительства РФ от 22 декабря 2012 года N 1376 "Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг";

п) постановление Правительства РФ от 14 сентября 2012 года N 928 "О базовых государственных информационных ресурсах";

р) постановление Правительства РФ от 28 декабря 2011 года N 1184 "О мерах по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное взаимодействие в электронном виде";

с) постановление Правительства РФ от 28 ноября 2011 года N 977 "О федеральной государственной информационной системе "Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме";

т) постановление Правительства РФ от 24 октября 2011 года N 861 "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)";

у) постановление Правительства РФ от 27 сентября 2011 года N 797 "О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления";

ф) постановление Правительства РФ от 8 июня 2011 года N 451 "Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме";

х) постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 года N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг";

ц) постановление Правительства РФ от 8 сентября 2010 года N 697 "О единой системе межведомственного электронного взаимодействия";

3) акты федеральных органов исполнительной власти. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009, издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Применительно к комментируемому Закону к таким актам, преимущественно, относятся административные регламенты

Административные стандарты - система требований к государственной и муниципальной услуге в интересах ее получателя, установленная нормативным правовым актом. Стандарт государственной и муниципальной услуги включает требования, обеспечивающие необходимый уровень доступности и качества оказываемой услуги в целом, а также на каждом этапе ее предоставления. Отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом.

Государственное и муниципальное управление. М., 2012. С.160.


В настоящее время ведется работа по разработке и внедрению административных стандартов публичных услуг. Четкая определенность и прозрачность взаимодействия между органами исполнительной власти, а также с гражданами и организациями, позволит ликвидировать избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, сократит затраты, снимет дополнительное бремя с получателей публичных услуг, упростит административные процедуры, и, в итоге, повысит эффективность деятельности органов государственного управления и качество государственных услуг.

Целями мероприятий этого направления являются разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Необходимо создание реестров (перечней) государственных услуг, разработка стандартов государственных услуг и их внедрение, отработка механизмов дистанционного предоставления государственных услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий, создание системы обратной связи с потребителями государственных услуг для использования полученной информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти. (более подробно об административных стандартах см. комментарий к ст.14).

Система государственного управления. М., 2009. С.232-233.


Стандартизация административных процессов тесно связана с регламентацией деятельности органов государственной власти. Поэтому одним из действенных направлений повышения качества организации предоставления публичных услуг является внедрение в практику государственного управления административных регламентов.

Административные регламенты - нормативные правовые акты, устанавливающие сроки и последовательность административных действий и принятия решений исполнительного органа государственной власти, определяющий порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с заявителями, иными органами государственной власти и местного самоуправления при предоставлении государственной услуги исполнительным органом государственной власти. Существуют различные виды административных регламентов: административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; административные регламенты органов исполнительных органов государственной власти, административные регламенты взаимодействия исполнительных органов государственной власти.

Государственное и муниципальное управление. М., 2012. С.163.


Масштабная работа по разработке административных регламентов предоставления государственных услуг началась после принятия постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 года N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".

В административных регламентах описаны процедуры, которые чиновник может и должен совершать в процессе своей работы, с четким указанием времени необходимого на выполнение процедуры, с определением сроков рассмотрения документов. Административные регламенты сводят к минимуму необходимость личного общения служащего с обратившимся к нему за помощью лицом. Административный регламент предоставления государственных услуг является ведомственным актом защиты прав потребителей государственных услуг, но, с другой стороны, выгоден и чиновнику, т.к. предписывает, что делать в той или ной ситуации.

Система государственного управления. М., 2009. С.234.


Таким образом, административные регламенты кроме повышения качества оказания публичных услуг, играют также большую роль в противодействии коррупции в органах исполнительной власти. Кроме того, прозрачность процессов и процедур повышает эффективность контроля за деятельностью органов государственного управления.

Всего на федеральном уровне административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций будет порядка 500. Из них ключевых регламентов около 350. Они затрагивают такие проблемы, как регистрация по месту жительства, получение паспорта, регистрация недвижимости, выписка из земельного кадастра (более подробно об административных регламентах см. комментарий к гл.3).

URL: http://www.mpress.ru/


Среди принятых в 2014 году административных регламентов можно отметить Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по предоставлению адресно-справочной информации, утв. приказом Федеральной миграционной службы от 20 января 2014 года N 8, который определяет сроки и последовательность административных процедур (действий) территориальных органов ФМС России и их структурных подразделений по предоставлению адресно-справочной информации.

4. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, например:

- Закон Санкт-Петербурга от 10 октября 2011 года N 568-111 "О разграничении полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга в сфере организации предоставления государственных и муниципальных услуг";

- Закон Республики Алтай от 30 марта 2012 года N 16-РЗ "О регулировании правоотношений, связанных с предоставлением государственных и муниципальных услуг на территории Республики Алтай";

- постановление Правительства Хабаровского края от 12 ноября 2013 года N 385-пр "О Реестре государственных и муниципальных услуг (функций) Хабаровского края";

- постановление Правительства Москвы от 15 ноября 2011 года N 546-ПП "О предоставлении государственных и муниципальных услуг в городе Москве";

- распоряжение Правительства Саратовской области от 22 марта 2010 года N 75-Пр "О формировании Сводного календарного плана Саратовской области по переходу на оказание государственных и муниципальных услуг (функций) в электронном виде";

- Указ Губернатора Ярославской области от 16 мая 2011 года N 187 "Об организации межведомственного (межуровневого) взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг";

- Указ Губернатора Калининградской области от 9 января 2013 года N 1 "О комиссии по повышению качества и доступности предоставления государственных и муниципальных услуг в Калининградской области" и др.

5. Муниципальные правовые акты.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.2) муниципальный правовой акт - это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В отличие от государственных муниципальный правовой акт обладает следующими признаками:

а) в большинстве случаев принимается по вопросам местного значения; как исключение он может быть принят по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

б) существует два основных способа принятия:

- непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе;

- органом или должностным лицом местного самоуправления;

в) должен быть документально оформлен, т.е. он должен быть принят в письменном виде с соблюдением всех необходимых реквизитов: в нем должно содержаться название муниципального образования, наименование правового акта, подпись главы муниципального образования;

г) обязателен для исполнения на территории муниципального образования;

д) устанавливает, изменяет общеобязательные правила или имеет индивидуальный характер.

В первом случае это нормативный акт, во втором - акт применения права.

Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С.81-82.


В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.43) систему муниципальных правовых составляют:

- устав муниципального образования;

- правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

- правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В числе муниципальных правовых актов в первую очередь следует отметить административные регламенты предоставления муниципальных услуг, например, Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Прием заявлений, документов, а также принятие граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях".

В качестве примера муниципальных правовых актов органов местного самоуправления можно привести:

- постановление Администрации Уватского муниципального района от 13 мая 2014 года N 119 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление информации о порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших основные и дополнительные общеобразовательные (за исключением дошкольных) и профессиональные образовательные программы, а также информации из федеральной базы данных о результатах единого государственного экзамена";

- постановление администрации Любимского муниципального района от 4 апреля 2014 года N 09-0498/14 "Об утверждении Перечня муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления Любимского муниципального района и муниципальными казенными учреждениями Любимского муниципального района, для размещения в электронном региональном реестре государственных и муниципальных услуг (функций)";

- постановление администрации Любимского муниципального района от 10 февраля 2014 года N 09-0267/14 "О сводном отраслевом перечне государственных и муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями Любимского муниципального района за счет бюджетных средств";

- постановление администрации муниципального района "Ивнянский район" Белгородской обл. от 21 марта 2014 года N 105 "Об утверждении Административного регламента по реализации органами местного самоуправления услуг, предоставляемых в рамках переданных полномочий, предоставления государственной услуги по установлению ежемесячной денежной выплаты в случае рождения третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет";

- постановление главы администрации Старооскольского городского округа Белгородской обл. от 18 марта 2014 года N 802 "Об утверждении перечня муниципальных и государственных услуг, предоставление которых осуществляется по принципу "одного окна";

- постановление Администрации города Рубцовска от 24 января 2014 года N 309 "Об утверждении Перечня муниципальных услуг Администрации города Рубцовска Алтайского края, предоставление которых осуществляется по принципу "одного окна", в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг";

- постановление главы городского поселения Запрудня Талдомского муниципального района МО от 20 января 2012 года N 17 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги по определению и изменению вида разрешенного использования земельных участков на территории муниципального образования городское поселение Запрудня Талдомского района Московской области" и др.

Комментарий к статье 4. Основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг

1. В комментируемой статье содержатся основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг. Принципы (от лат. principium - первоначало, основа) - основополагающие начала, закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами. Соответственно, под принципами предоставления государственных и муниципальных услуг можно понимать основополагающие начала и идеи, лежащие в основе организации предоставления публичных услуг, которые определяют статус, характер и содержание деятельности органов, должностных лиц и организаций, предоставляющих данные услуги.

Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. Саратов, 2009. С.47.


В сфере предоставления государственных и муниципальных услуг существуют следующие принципы.

2. Правомерность предоставления государственных и муниципальных услуг, т.е. необходимость соблюдения органами, должностными лицами и организациями, предоставляющими государственные и муниципальные услуги, требований действующего законодательства.

Принцип правомерности тесно связан с принципом законности, основные требования которого - это соблюдение Конституции РФ и законов, а также соответствие всех издаваемых нормативных актов действующему законодательству. В государственном управлении для законности характерно: общеобязательность законов, их верховенство над правовыми актами управления; единообразное понимание и исполнение законов на всей территории РФ; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; связь с правовой культурой.

Административное право / под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова. М., 2002.


Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии со следующими нормативно-правовыми актами:

- комментируемым Законом;

- другими федеральными законами;

- иными нормативными правовыми актами РФ;

- законами субъектов РФ;

- иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;

- муниципальными правовыми актами.

Более подробно о нормативном правовом регулировании отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг см. комментарий к ст.3.

3. Заявительный порядок обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг, т.е. лица, нуждающиеся в предоставлении публичных услуг, должны обратиться в соответствующие органы или организации. Это означает, что, во-первых, публичные услуги не оказываются автоматически, и, во-вторых, заявителю не нужно получать для обращения какие-либо разрешения.

Для реализации данного принципа комментируемый Закон предусматривает:

- право заявителей на получение государственных и муниципальных услуг своевременно и в соответствии со стандартом предоставления публичных услуг (более подробно о правах заявителей см. комментарий к ст.5);

- обязанность органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, предоставлять данные услуги качественно в соответствии с административными регламентами и в электронной форме (более подробно об обязанностях органов см. комментарий к ст.6);

- защита от коррупционных проявлений, например, запрет требовать органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги, от заявителя предоставления документов и информации или осуществления действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено соответствующими нормативными правовыми актами (более подробно о требованиях к взаимодействию с заявителем см. комментарий к ст.7).

4. Правомерность взимания с заявителей оплаты предоставления государственных и муниципальных услуг, а именно:

- государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных услуг;

- платы за предоставление государственных и муниципальных услуг;

- платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются соответствующими организациями.

Государственные и муниципальные услуги предоставляются заявителям на бесплатной основе, за исключением закрепленных комментируемым Законом случаев (более подробно о требованиях к взиманию с заявителя платы за предоставление государственных и муниципальных услуг см. комментарий к ст.8 и 9).

5. Принцип открытости означает доступность для заявителя полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг и о деятельности органов, предоставляющих публичные услуги и организаций, участвующих в предоставлении данных услуг.

Принцип открытости тесно связан с принципом гласности, основными требованиями которого являются:

- обеспечение информированности граждан о решениях органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- обеспечение доступности обсуждения важнейших государственных вопросов и вопросов местного значения;

- изучение и учет общественного мнения.

Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С.24.


Отношения, связанные с обеспечением доступа заявителей к информации о деятельности органов государственного и муниципального управления, также регламентируются Федеральным законом от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", согласно которому:

- во-первых, органы государственного и муниципального управления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе РФ;

- во-вторых, лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать причины необходимости ее получения.

Федеральный закон от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" стал серьезным достижением в области обеспечения открытости публичных органов. Однако на практике положения актов, регламентирующих размещение информации о деятельности органов исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", выполнены не в полной мере.

Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 года N 953 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" определило ряд требований к составу информации на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти и установило необходимость регулярного мониторинга сайтов органов власти. Размещение в свободном доступе информации о деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также формируемых ими информационных ресурсах позволяет сделать деятельность указанных органов более понятной и предсказуемой для граждан и организаций, а также уменьшить нагрузку на указанные выше органы за счет снижения количества поступающих обращений.

На сегодняшний день необходимо обеспечить свободный доступ через информационно-телекоммуникационную сеть "Интернет" к содержимому основных федеральных государственных информационных ресурсов и систем, за исключением сведений, которые составляют охраняемую законом тайну, исключив случаи установления платы за предоставление информации из государственных информационных ресурсов в соответствии с ведомственным актами. Необходимо также расширить перечень сведений о проведении государственного (муниципального) контроля, подлежащих обязательному опубликованию на сайтах органов. Должны публиковаться результаты проведения плановых и внеплановых проверок (например, наименований юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, деятельность которых приостановлена или прекращена (по решению суда) либо продукция которых отозвана с рынка), а также статистические данные).

6. Принцип доступности означает территориальную близость и открытость органов государственного и муниципального управления, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, для всех категорий граждан. Принцип доступности реализуется при:

- обращении заявителя в соответствующие органы и организации за предоставлением государственных и муниципальных услуг;

- предоставлении соответствующими органами и организациями государственных и муниципальных услуг;

- предоставлении государственных и муниципальных услуг для лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Под лицами с ограниченными возможностями здоровья понимаются инвалиды и собственно лица с ограниченными возможностями здоровья. Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" определяет инвалида как лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Под ограничением жизнедеятельности понимается полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью. Лица с ограниченными возможностями здоровья - это не относящиеся к категории инвалидов лица (прежде всего дети) с легкой степенью умственной отсталости, с задержкой психического развития, с речевой патологией или с нарушением слуха и зрения, которые также нуждаются в особой социальной защите.

Реализация принципа доступности предполагает также организацию предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах. Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг - российская организация независимо от организационно-правовой формы (в том числе являющаяся автономным учреждением), отвечающая требованиям, установленным комментируемым Законом, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна" (более подробно об обязанностях органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги в многофункциональных центрах, см. комментарий к ст.17).

7. Возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством РФ, по выбору заявителя.

Для реализации данного принципа комментируемый закон предусматривает:

- право заявителей на получение государственных и муниципальных услуг в электронной форме (более подробно о правах заявителей см. комментарий к ст.5);

- обязанность органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, обеспечивать возможность получения заявителем публичной услуги в электронной форме (более подробно об обязанностях органов см. комментарий к ст.6);

- установление требований к организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме (более подробно о требованиях к организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме см. комментарий к ст.10).

Федеральным законом от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации") (ст.8) устанавливается, что доступ к информации о предоставлении государственных и муниципальных услуг должен быть обеспечен органами государственного управления и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет.

Все принципы предоставления государственных и муниципальных услуг тесно связаны между собой и направлены на повышение качества организации предоставления публичных услуг.

Комментарий к статье 5. Права заявителей при получении государственных и муниципальных услуг

1. Комментируемая статья содержит перечень прав заявителей при получении государственных и муниципальных услуг.

Под заявителем комментируемый Закон понимает физическое или юридическое лицо либо их уполномоченные представители, обратившиеся в органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, либо в соответствующие организации с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме (более подробно см. комментарий к ст.2).

Права (англ. rights) - совокупность правомочий, образующих статус заявителя. Права заявителей при получении государственных и муниципальных услуг возникают из оснований, предусмотренных комментируемым Законом, другими законами и правовыми актами, а также из действий участников отношений, возникающих в процессе организации предоставления публичных услуг, которые хотя и не предусмотрены данными актами, но в силу общих начал могут порождать новые права заявителей. Права при получении государственных и муниципальных услуг, принадлежащие заявителям, осуществляются ими по собственному усмотрению. Отказ заявителей от осуществления принадлежащих им прав при получении государственных и муниципальных услуг, как правило, не влечет прекращения данных прав.

URL: http://www.iknowit.ru/words/word993.html


Права заявителей при получении государственных и муниципальных услуг корреспондируют к обязанностям органов, предоставляющих данные публичные услуги (более подробно об обязанностях органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги см. комментарий к ст.6).

2. К правам заявителей при получении государственных и муниципальных услуг относятся следующие:

1) получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги.

Стандарт предоставления публичной услуги содержится в административном регламенте, который определяется комментируемым Законом как нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (более подробно об административных регламентах см. комментарий к ст.2 и 12).

Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги должен содержать наименование услуги и наименование органа, предоставляющего услугу; правовые основания, сроки, размер платы и результаты предоставления услуги; исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов и в предоставлении услуги, а также показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг. Стандарт также может содержать иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах и в электронной форме (более подробно о требованиях, предъявляемых к стандартам государственных и муниципальных услуг, см. комментарий к ст.14);

2) получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме.

В настоящее время не существует единого определения информации как научного термина.

Информация (от лат. Informatio - разъяснение, изложение, осведомленность) - сведения о чем-либо не зависимо от формы их представления. Информация - сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах, воспринимаемые человеком или специальным устройством.

Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990.


На всех этапах процесса организации предоставления государственных и муниципальных услуг заявители имеют право на получение объективной информации: о видах и объеме предоставляемых публичных услугах; о способах и формах подачи заявителем запроса и иных необходимых документов; о ходе выполнения запроса и результатах предоставления услуги и т.п. (см. комментарий к ст.10).

В соответствии с комментируемым Законом предусматривается создание единого портала государственных и муниципальных услуг, который обеспечивает доступ заявителей к информации о публичных услугах (более подробно о порталах государственных и муниципальных услуг см. комментарий к ст.21). Портал государственных и муниципальных услуг - это государственная информационная система, обеспечивающая предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенным для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг (см. комментарий к ст.2);

3) получение государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством РФ, по выбору заявителя.

Возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме закреплена в комментируемом Законе в качестве одного из основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг (см. комментарий к ст.4). В соответствии с комментируемым Законом предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме - это предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями (см. комментарий к ст.2).

Согласно комментируемому закону при предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме осуществляются следующие действия: предоставление информации заявителям о публичных услугах; подача заявителем запроса и иных необходимых документов; получение заявителем сведений о ходе выполнения запроса и результатах предоставления услуги и т.п. (более подробно о требованиях к организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме см. комментарий к ст.10);

4) досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения государственных и (или) муниципальных услуг.

Жалоба гражданина - обращение гражданина в органы государственного управления, органы местного самоуправления, судебные органы по поводу восстановления его прав или законных интересов, нарушенных действиями (бездействием) органов государственной власти и местного самоуправления, государственными должностными лицами и должностными лицами местного самоуправления.

Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. Саратов, 2009. С.14.


Согласно ст.46 Конституции РФ каждому гражданину гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В Концепции административной реформы 2006-2008 годов впервые в Российской Федерации был сделан акцент на право граждан на досудебное обжалование решений, действий (бездействий) органов и должностных лиц государственного и муниципального управления. Процедура досудебного обжалования направлена на урегулирования возникающих споров и конфликтов граждан и их объединений с органами государственной и муниципальной власти без участия суда. При этом граждане не лишаются права защищать свои законные права и интересы в судебном порядке.

В соответствии с комментируемым Законом раздел, устанавливающий досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органов предоставляющих государственные и муниципальные услуги, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в обязательном порядке должен содержаться в административных регламентах (см. комментарий к ст.12).

Внедрение стандартов публичных услуг и административных регламентов предполагает совершенствование существующих и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования гражданами и организациями нарушающих их права и законные интересы решений и действий (бездействий) государственных и муниципальных органов и должностных лиц.

Для обеспечения полноценной реализации механизмов досудебного обжалования в законодательстве субъектов РФ должны быть предусмотрены:

- порядок досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и должностных лиц в связи с нарушениями стандартов публичных услуг и административных регламентов,

- административная ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за нарушение установленного порядка и сроков предоставления услуг, а также порядка рассмотрения жалоб на некачественные услуги;

- условия и порядок возмещения гражданам и организациям ущерба, нанесенного в результате действий органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и должностных лиц;

- механизмы стимулирования государственных и муниципальных служащих за качественное предоставление государственных и муниципальных услуг;

5) получение государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре в соответствии с соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими государственные услуги, и соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими муниципальные услуги, с момента вступления в силу соответствующего соглашения о взаимодействии.

В рамках проводимой административной реформы в целях повышения качества предоставления публичных услуг при взаимодействии граждан и организаций с органами государственного управления и органами местного самоуправления создаются многофункциональные центры (см. комментарий к ст.2).

Многофункциональные центры обеспечивают предоставление комплекса государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в режиме "одного окна".

Принцип "одного окна" - исключение или максимально возможное ограничение участия заявителя в процессах сбора различных справок и документов, необходимых для получения той или иной государственной или муниципальной услуги, а также прозрачное и контролируемое прохождение документов на всех этапах предоставления публичных услуг.

URL: http://pgu.spb.ru/mfc/


В соответствии с комментируемым Законом многофункциональные центры осуществляют следующие функции: прием запросов и представление интересов заявителей; информирование заявителей о порядке предоставления публичных услуг; взаимодействие с государственными органами, органами местного самоуправления и организациями по вопросам предоставления публичных услуг; прием и обработка информации из информационных систем; выдача заявителям документов и т.п. (более подробно о функциях, правах и обязанностях многофункционального центра см. комментарий к ст.16).

В настоящее время действуют Правила организации многофункциональных центров, утвержденные постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2012 года N 1376.

Вместе с тем следует отметить, что некоторые права заявителей при получении государственных и муниципальных услуг в комментируемом Законе отсутствуют. Например, право подтверждения факта подачи гражданином запроса на получение какой-либо публичной услуги. В ряде ситуаций (например, для обжалования в судебном порядке бездействия государственных и муниципальных органов, подведомственных им организаций и многофункциональных центров, затягивая ими сроков, иных нарушений, возникающих при организации предоставления государственных и муниципальных услуг) граждане могут нуждаться в получении подтверждения совершения ими действий по направлению запроса на получение определенных публичных услуг. Комментируемый Закон четко не указывает, какой именно орган может выдать письменное (принимаемое в суде) подтверждение действий заявителя направленных для получения государственной или муниципальной услуги.

Комментарий к статье 6. Обязанности органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций

1. В ч.1 комментируемой статьи содержится перечень обязанностей органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги.

Обязанности (англ. duties) - совокупность правомочий, образующих статус органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги. Обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены правом, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают обязанности.

URL: http://www.pravoteka.ru/enc/1444.html


К органам, предоставляющим государственные и муниципальные услуги, относятся федеральные органы исполнительной власти, органы государственных внебюджетных фондов, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, а также местные администрации и иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные полномочия (более подробно о статусе органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, см. комментарий к ст.1).

Обязанности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, корреспондируют к правам заявителей (более подробно о правах заявителей при получении государственных и муниципальных услуг см. комментарий к ст.5).

К обязанностям органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, относятся:

1) обязанность предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Качество административно-управленческих процессов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, местных администрациях может быть улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий. Целями мероприятий этого направления являются разработка и внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг и административных регламентов, что позволит:

а) повысить качество государственных и муниципальных услуг, сделать их доступными для граждан и организаций, сориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей;

б) повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.

Необходимо также решать задачи по подготовке нормативно-правовой и методической базы для внедрения стандартов публичных услуг, созданию и ведению реестров (перечней) государственных и муниципальных услуг, разработке стандартов данных услуг и их внедрению, отработке механизмов дистанционного предоставления услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий, созданию системы обратной связи с потребителями публичных услуг для использования полученной информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти;

2) обязанность обеспечивать возможность получения заявителем государственной или муниципальной услуги в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством РФ, по выбору заявителя.

Одной из задач является размещение актуальных, достоверных, легко доступных и исчерпывающих сведений о порядке предоставления государственных услуг, требованиях, предъявляемых к заявителям и представляемым документам, а также обеспечение актуализации этих сведений. Решение поставленной задачи осуществляется посредством создания системы порталов публичных услуг, объединяющих в единое информационное пространство данные о государственных и муниципальных услугах, оказываемых федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ и местными администрациями.

Среди требований, предъявляемых к порталам публичных услуг, следует отметить:

- обеспечение доступности любому пользователю информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и организованы таким образом, чтобы обеспечить простой и эффективный поиск информации и ее предоставление;

- содержать включение сведений об общем перечне (реестре) государственных и муниципальных услуг, подробную и систематизированную информацию о каждой услуге, а также о возможности предоставления данных услуг в электронной форме;

- обеспечение возможности получения необходимых достоверных форм документов, направления запросов и уведомлений, которые не требуют идентификации отправителя;

- должны обеспечение возможности электронного взаимодействия при получении публичных услуг заявителей с органами государственного и муниципального управления с использованием электронной подписи;

3) обязанность предоставлять в иные органы, предоставляющие государственные услуги, органы, предоставляющие муниципальные услуги, в подведомственные государственным органам или органам местного самоуправления организации, участвующие в предоставлении предусмотренных ч.1 ст.1 Закона государственных и муниципальных услуг, многофункциональные центры по межведомственным запросам таких органов и организаций документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг, за исключением документов, включенных в определенный ч.6 ст.7 Закона перечень документов, безвозмездно, а также получать от иных органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, государственных органов, от подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных ч.1 ст.1 Закона государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров такие документы и информацию.

В комментируемой статье перечисляются органы и организации, участвующие в данном межведомственном взаимодействии:

а) органы, предоставляющие государственные услуги (органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ);

б) органы, предоставляющие муниципальные услуги (органы местного самоуправления);

в) подведомственные государственным органам организации, участвующие в предоставлении государственных услуг;

г) подведомственные органам местного самоуправления организации, участвующие в предоставлении муниципальных услуг;

д) многофункциональные центры.

Одной из форм межведомственного информационного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг является межведомственный запрос (более подробно о межведомственном запросе см. комментарий к ст.7.2).

Органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, и подведомственные им организации, участвующие в предоставлении публичных услуг, предоставляют и получают документы безвозмездно за исключением следующих документов: удостоверяющих личность гражданина РФ; воинского учета; о государственной регистрации актов гражданского состояния; подтверждающие регистрацию по месту жительства или по месту пребывания; подтверждающие предоставление лицу специального права на управление транспортным средством соответствующего вида; подтверждающие прохождение государственного технического осмотра (освидетельствования) транспортного средства и т.п. (более подробно см. комментарий к ст.7);

4) исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями комментируемого Закона, административных регламентов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Перечень обязанностей органов, предоставляющих публичные услуги, является открытым. Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с комментируемым Законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами (более подробно см. комментарий к ст.3).

2. В ч.2 комментируемой статьи содержится перечень обязанностей организаций, подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления, и участвующих в предоставлении публичных услуг (более подробно о статусе данных организаций см. комментарий к ст.1). Такие организации обязаны:

1) предоставлять в органы, предоставляющие государственные услуги, органы, предоставляющие муниципальные услуги, и многофункциональные центры по межведомственным запросам таких органов и многофункциональных центров документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг, за исключением документов, включенных в определенный ч.6 ст.7 Закона перечень документов, безвозмездно, а также получать от органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления, многофункциональных центров такие документы и информацию;

2) исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями комментируемого Закона, иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Обязанности организаций, подведомственных органам государственного управления или органам местного самоуправления, и участвующих в предоставлении публичных услуг, в некоторых пунктах схожи с обязанностями органов, предоставляющих государственные и муниципальное услуги, но в целом они значительно уже. Например, такие организации в отличие от органов, предоставляющих государственные и муниципальное услуги, не обязаны иметь административные регламенты и обеспечивать возможность получения заявителем публичной услуги в электронной форме.

Комментарий к статье 6.1. Участие в межведомственном информационном взаимодействии Банка России

1. Начало взаимодействию банков и федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) через единую систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) было положено реализацией Решения правительственной подкомиссии по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления (см. подробнее "Чёрный ящик" от Компании "АйДиСистемс" // Аналитический банковский журнал. 2013. N 05 (208) / URL: http://www.abajour.ru/files/106-109_208.pdf). Решение комиссии в мае 2012 года позволило исполнить "Подходы к реализации тестового обмена документами (сведениями) между государственными органами и кредитными организациями, Банком России с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия" (см. URL: http://gosuslugi.kck.ru/documents/10147/14704/%D0%9F%D1%80%D0%B8%D0%BB%D0%BE%D0%B6%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5_13_3.PDF).

Четыре пилотных банка (ОАО Банк "ВТБ", ОАО "Банк Москвы", ОАО "Банк "Санкт-Петербург", ОАО "СКБ-Банк") и четыре пилотных ведомства (Росреестр, ФНС, ФМС и ФССП России) успешно справились с тестовым обменом, и в результате было опубликовано распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2012 года 1471-р. Данное распоряжение утвердило перечень сведений, доступных для обмена между федеральными органами исполнительной власти и кредитными организациями. Указанное распоряжение, а также нормы ч.4 ст.21.3 комментируемого Закона, устанавливающие, что кредитные организации обязаны взаимодействовать с Государственной информационной системой о государственных и муниципальных платежах (ГИС ГМП), определили полный (на тот момент) список ведомств и документов, которыми могут обмениваться федеральные органы исполнительной власти и банки.

Осталось дело за малым - разрешить кредитным организациям быть участниками системы межведомственного электронного взаимодействия. В конце 2012 г. было принято постановление Правительства РФ от 22 декабря 2012 года N 1382 "О присоединении информационных систем организаций к инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме". Таким образом, банки получили легитимную возможность подключаться к СМЭВ, появились обязательства по подключению к СМЭВ (и впоследствии к ГИС ГМП), появились сервисы, доступные для обмена с банками (см. также письмо Банка России от 24 марта 2014 года N 08-45-7/1651 "По вопросу о взаимодействии кредитных организаций с ГИС ГМП" (URL: http://arb.ru/b2b/docs/otvet_tsb_rf_na_pismo_arb_-9809245/); письмо Банка России от 5 июня 2013 года N 101-Т "Об осуществлении территориальными учреждениями Банка России мероприятий по сбору информации о реализации кредитными организациями положений части 4 статьи 21.3 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и части 8 статьи 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"; письмо Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 18 сентября 2013 года N П13-06-12910 "Разъяснения по процессу подключения к системе межведомственного электронного взаимодействия").

2. Федеральным законом от 23 июля 2013 года N 251-ФЗ в рассматриваемый Закон была введена ст.6.1, вступившая в силу с 1 сентября 2013 года и закрепившая право Банка России участвовать в межведомственном информационном взаимодействии при оказании им услуг.

Конституция РФ (ст.75) устанавливает особый конституционно-правовой статус Центрального Банка России, определяет его исключительное право на осуществление денежной эмиссии и закрепляет в качестве основной его функции - защиту и обеспечение устойчивости рубля. Статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России определяются также Федеральным законом 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и другими федеральными законами. Банк России участвует в межведомственном информационном взаимодействии в порядке, установленном комментируемым Законом (см. комментарий к ст.7.1).

Комментарий к главе 2. Общие требования к предоставлению государственных и муниципальных услуг

Комментарий к статье 7. Требования к взаимодействию с заявителем при предоставлении государственных и муниципальных услуг

1. Положения настоящей статьи соответствуют общему правовому принципу "что законом не запрещено, то разрешено", поскольку закон устанавливает закрытый перечень ограничений деятельности уполномоченных субъектов при предоставлении ими государственных или муниципальных услуг. С одной стороны, указанные запреты направлены на предотвращение произвола органов государственной власти и местного самоуправления при реализации ими отдельных функций. С другой же стороны, подобные ограничения свидетельствуют о том, что все иные действия, которые не предусмотрены положениями настоящей статьи являются дозволенными и фактически такое положение предоставляет неограниченную свободу деятельности соответствующим субъектам.

В большинстве своем установленные настоящей статьей запреты касаются невозможности получения дополнительных сведений и документов, которые не являются обязательными. В ряде случаев дополнительные документы и сведения могут выступать в качестве пояснений и обоснований данных представленных для получения государственной либо муниципальной услуги. Несмотря на сущностное значение таких юридических фактов, закон однозначно запрещает требовать от заявителя их предоставления. Однако при этом закон не ограничивает свободу действия самого заявителя, который по собственной инициативе вправе представить необходимые по его мнению документы и сведения. На практике, органы, осуществляющие предоставление государственных и муниципальных услуг, расширительно трактуют положения настоящей статьи, распространяя его запрет не только на самих себя, но и на заявителей. В частности, при государственной регистрации права собственности на объекты недвижимости, территориальные органы Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии принимают лишь установленный действующим законом перечень документов, хотя их перечень и является открытым, зачастую иные документы до государственного регистратора не доходят. В ряде случаев такая деятельность сопровождается приостановлением государственной регистрации, либо отказом в государственной регистрации.

Исходя из предписаний настоящей статьи, предусмотренный ею запрет распространяется и на уполномоченный орган, и на заявителя. В этой связи представляется целесообразным определить правомочия заявителя по представлению дополнительных сведений и документов, если они имеют непосредственное отношение к предмету запрашиваемой государственной или муниципальной услуги.

2. Пункт 1 ч.1 настоящей статьи выступает в качестве реализации принципа законности в сфере государственных и муниципальных услуг. В частности, закон запрещает требовать представления документов и информации, не предусмотренных действующими нормативными актами. Данное положение распространяется как на правила, установленные настоящим законом, так и иными нормативными актами, регламентирующими порядок предоставления (оказания) отдельных видов государственных или муниципальных услуг.

В соответствии с Административным регламентом предоставления федеральной налоговой службой государственной услуги по государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, утвержденным приказом Министерства финансов РФ от 22 июня 2012 года N 87н для предоставления государственной услуги по внесению в ЕГРЮЛ записи о том, что юридическое лицо (юридические лица) находится (находятся) в процессе реорганизации, в инспекцию представляются:

- подписанное заявителем уведомление о начале процедуры реорганизации по утвержденной форме;

- решение о реорганизации.

Таким образом, комментируемое положение является абстрактным и лишь в самых общих чертах определяет правовые основы деятельности органов государственной власти или местного самоуправления в вопросе оказания ими, соответственно, государственных либо муниципальных услуг, включая в нее не только законы, но и ряд подзаконных нормативных актов, регламентирующих оказание отдельных видов услуг.

В целом комментируемое положение направлено на унификацию правовых предписаний в области оказания государственных или муниципальных услуг, в частности, в вопросе установления единых требований к необходимой документации и информации. Специальные нормативные акты устанавливают перечень документов, подлежащих представлению заявителем для достижения цели оказания соответствующей услуги.

Положения настоящей статьи являются логическим продолжением соответствующих перечней, поскольку запрещают их расширительное толкование. В рамках данного положения законодателем предпринята попытка интегрировать комментируемый Закон в систему действующих нормативных актов.

3. Особое место в рассматриваемой правовой норме занимает п.2 ч.1 настоящей статьи, устанавливающий запрет истребования у заявителя документов и информации, находящихся в распоряжении органов власти и местного самоуправления. Данное положение выступает в качестве частного случая действия запрета, установленного п.1 ч.1 комментируемой статьи, который, в свою очередь, носит общий характер по отношению к рассматриваемому положению.

Закрепление в рамках законодательного положения запрета истребования у заявителя документов и информации, не установленной в качестве обязательной специальными правовыми нормами, подлежит применению в отношении всех видов документов и информации, независимо от ее обладателя. Особо следует обратить внимание на запрет требования от заявителя представления документов и информации, в том числе подтверждающих внесение платы за предоставление государственных и муниципальных услуг. В настоящее время в полной мере данная правовая норма не реализуется, большинство органов и организаций принимают запрос на предоставление государственной или муниципальной услуги лишь при условии представления таких документов. В полной мере данное ограничение может быть реализовано лишь в рамках полномасштабного внедрения государственной информационной системы государственных и муниципальных услуг, в рамках которой каждый из субъектов сможет самостоятельно получить сведения о произведенных заявителем платежах.

Аналогичный запрет действует и в отношении действий и согласований, необходимых для получения необходимой услуги. По логике закона заявитель обязан подготовить пакет документов в соответствии с утвержденным перечнем и представить его в уполномоченный орган. Все иные необходимые действия подлежат исполнению самим органом в целях обеспечения надлежащего и своевременного предоставления заявителю услуги.

4. Заявитель самостоятельно оценивает необходимость предоставления того или иного документа, принудительное истребование которых уполномоченными органами запрещено. Заявитель представляет органу государственной власти или местного самоуправления перечень обязательных документов, применительно к отдельным видам услуг, а также и иные документы, которые считает необходимым представить. Таким образом, окончательный перечень документов, представляемых для получения государственной или муниципальной услуги, определяется непосредственно самим заявителем.

В целом установление рассматриваемого запрета направлено на формирование единой системы органов власти и их взаимодействия в вопросе предоставления необходимой информации для оказания государственных или муниципальных услуг. Именно на развитие данного направления была ориентирована политика "Одного окна", в рамках которой заявитель обязан лишь предоставить минимальный перечень документов, в первую очередь, заявление на оказание соответствующей услуги. Все иные документы могут быть истребованы в компетентных органах власти (самоуправления).

Документы, включенные в общий перечень, могут быть представлены как на бумажном носителе, так и в электронной форме. Практика деятельности большинства органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, свидетельствует о том, что до настоящего времени приоритет отдается бумажному носителю информации. Представление документов в электронной форме допускается лишь в отношении услуг, предоставляемых в аналогичной форме.

Особое внимание уделяется соблюдению требований Федерального закона от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных" (далее - ФЗ "О персональных данных"), причем, если в большинстве нормативных актов акцент делается на получении согласия субъекта на обработку его персональных данных, то нормы ч.3 настоящей статьи рассматривают указанные требования в широком смысле, вменяя в обязанность заявителя предоставить согласие на обработку персональных данных третьих лиц, потребность в использовании которых возникает в рамках оказания государственных и муниципальных услуг. Причем следует заметить, что ни один перечень документов, регламентированный применительно к отдельным видам услуг, таких документов не предусматривает. Тем самым, в рамках общего предписания Закон в значительной степени расширяет перечень документов, одновременно ограничивая ряд прав и свобод правообладателей. Например, сведения, содержащиеся в ЕГРП являются общедоступными, запрашивая данные по конкретному объекту, заявитель получает информацию не только о фамилии, имени, отчестве (наименовании) правообладателя, но и размер его доли в общем имуществе и т.п. Однако согласия на распространение указанных персональных данных уполномоченный орган ни у кого не запрашивает. В этой связи следует учитывать, что персональные данные могут входить в состав информации открытого доступа, не требующей получения согласия на ее обработку, либо она может относиться к числу информации ограниченного доступа, распространение, как и обработка, которой осуществляется исключительно с согласия ее владельца (обладателя), например, сведения о регистрации физического лица по месту жительства может быть предоставлено уполномоченной организацией третьему лицу лишь с согласия самого субъекта персональных данных. Еще одним примером реализации данной нормы является исключение персональных данных участников юридического лица в выписке из ЕГРЮЛ, в настоящее время она отражает лишь информацию о фамилии, имени, отчестве и идентификационном номере налогоплательщика субъекта. Паспортные данные исключены из общего доступа, причем они исключены из выписки, предоставляемой не только третьим лицам, но и самому юридическому лицу, участником которого является данный субъект. Таким образом, в настоящее время уполномоченные органы в большинстве своем не требуют предоставления согласия на обработку персональных данных третьего лица, а стараются максимально исключить их использование.

Особое внимание следует обратить на положения ч.4 настоящей статьи, предусматривающей исключение из общего правила, т.е. случаи, в которых получения согласия на обработку персональных данных субъекта не требуется. Согласие обладателя персональных данных не требуется в случае получения такой информации для служебного пользования, т.е. для целей предоставления государственных и муниципальных услуг. Указанное исключение подлежит применению исключительно в рамках деятельности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, причем как в отношении информации, имеющейся в распоряжении таких органов, так и применительно к сведениям, истребуемым ими на основании межведомственного запроса.

Получения согласия на обработку персональных данных не требуется в случаях:

- передачи сведений органу, предоставляющему государственную или муниципальную услугу, при условии, что такие данные имеются в распоряжении данного органа. Как правило, первичное представление персональных данных уполномоченному органу производится самим заявителем и сопровождается получением от него согласия на их обработку. Повторное согласие на их обработку и распространение не требуется;

- в случае регистрации субъекта на едином портале государственных и муниципальных услуг субъект также добровольно вносит сведения о себе, одновременно выражая свое согласие на обработку персональных данных в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг, а также передачу таких данных в рамках межведомственного взаимодействия. Аналогичное правило действует и при регистрации субъекта на региональных порталах государственных и муниципальных услуг.

Во всех остальных случаях обработка и использование персональных данных должно быть сопряжено с получением согласия обладателя таких данных на совершение с ними указанных операций. Не получение такого согласия, в том числе и в отношении третьего лица, является нарушением требований действующего законодательства, в первую очередь ФЗ "О персональных данных".

5. Положения ч.5 настоящей статьи являются логическим продолжением требований охраны и защиты персональных данных, однако сфера их реализации гораздо шире, поскольку речь идет об информации, ограниченной в доступе. Закон вменяет в обязанности всех органов и организаций, в той или иной мере задействованных в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг, обеспечение режима конфиденциальности любой информации, ограниченной в обороте. Такая информация может быть затребована лишь в соответствии с необходимостью предоставления услуги, т.е. исключительно для служебного использования и достижения результата своей деятельности. Использование такой информации также носит ограниченный характер - исключительно для предоставления услуг. В случае, если уполномоченный орган имеет возможность надлежащим образом предоставить услугу без получения ограниченной в доступе информации, он обязан избегать запрос таких сведений.

Устанавливая режим конфиденциальности информации, Закон фактически вводит его в качестве одного из основанных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг. Причем реализация данного принципа осуществляется по совокупности с принципом гласности, открытости информации. Введение режима конфиденциальности в данном случае обусловлено специальным характером самой истребуемой информацией.

В первую очередь, конфиденциальность, предполагает ограниченный круг субъектов, которым предоставляется доступ к ограниченной в обороте информации, т.е. она предоставляется не органу, а конкретному должностному лицу, обеспечивающему предоставление услуги, т.е. тем самым, ограничивается возможность использования информации даже в рамках одного органа государственной власти или местного самоуправления, уполномоченной организации.

Уполномоченный орган обязан обеспечить сохранность информации не только на протяжении всего периода ее использования, но и в течение установленного срока хранения документации, содержащей такую информацию, т.е. уполномоченный орган или организация обязаны обеспечить сохранность информации, в том числе и посредством организации архивного хранения документов по ранее предоставленным услугам.

Директива N 95/46/EC, Директива N 2002/58/ЕС рассматривает принцип конфиденциальности с точки зрения установления дополнительных запретов и ограничений использования отдельных категорий информации. Такие ограничения могут выражаться в запрете просмотра, записи или хранения, а также других способах получения или распространения такой информации, осуществляемые без согласия самого обладателя данной информации.

Декларируя реализацию принципа конфиденциальности в рамках рассматриваемых правоотношений, Закон между тем оставляет за рамками своего регулирование его содержания, поскольку действующее российское законодательство четкого определения данного понятия не предусматривает, что позволяет варьировать его содержание.

Обработка и распространение персональных данных третьих лиц в процессе предоставления государственной или муниципальной услуги предполагает:

- доступ к таким сведениям;

- обработку персональных данных.

Поскольку в данном случае затрагиваются интересы третьих лиц, не являющихся участниками процесса предоставления услуги, то согласие таких субъектов должно отражать непосредственно согласие на обработку персональных данных в отношении каждого субъекта, а также право действовать от его имени в процессе предоставления услуги.

Закон относит указанное требование как в отношении третьих лиц, так и применительно к деятельности законных представителей, хотя согласно Семейному кодексу РФ, полномочия законных представителей в отношении представляемых ими лиц не могут быть переданы иным субъектам. Таким образом, дача согласия законным представителем на обработку персональных данных представляемого им лица, а также передача права действовать от его имени противоречит общим правилам семейного законодательства. Сами представляемые субъекты не могут давать согласие на обработку их персональных данных, что предполагает осуществление указанных полномочий их законными представителями. Однако указанное право распространяется лишь на дачу согласия на обработку персональных данных, но передача права действовать от имени представляемого иному субъекту недопустима. В этой связи в целях устранения указанного противоречия представляется целесообразным привлечение в качестве третьего лица самого законного представителя.

В отношении порядка представления указанных документов, подлежат применению общие правила установленные настоящим законом, т.е. согласие может быть представлено как в форме документа на бумажном носителе, так и в электронной форме. Независимо от формы изложения, документы обладают равной юридической силой.

Одновременно, закон предусматривает одно существенное ограничение в отношении персональных данных третьих лиц. Получение согласия законного представителя является обязательным во всех случаях такого представительства, за исключением признания лица безвестно отсутствующим. По общему правилу, такое лицо правомочно самостоятельно осуществлять свои права и нести обязанности, до отмены судебного акта о признании гражданина безвестно отсутствующим либо признания его умершим в установленном порядке.

Статус безвестно отсутствующего свидетельствует о том, что лицо в полной мере дееспособно, но не находится в месте своего постоянного жительства, о нем отсутствуют какие-либо сведения. Однако факт отсутствия его или сведений о нем в месте постоянного жительства не является основанием для лишения такого гражданина дееспособности. В этой связи лишение дееспособности гражданина может быть лишь решение суда о признании такого гражданина умершим. С момента принятия такого решения, наследники вправе давать согласие на обработку персональных данных лица, признанного умершим. При этом закон не регламентирует ситуации, связанные с отменой указанного судебного решения о признании гражданина умершим и восстановление его в правах. По общему правилу, в указанной ситуации необходимо получение согласия самого субъекта, но к моменту восстановления его в правах, предоставление государственной или муниципальной услуги может быть завершено и на момент ее предоставления правомочными субъектами выступали наследники гражданина, т.е. обладали правом дачи согласия на обработку его персональных данных. Таким образом, в случае восстановления гражданина в правах и отмены решения признании его умершим получения согласия такого субъекта на обработку его персональных данных в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг не требуется.

6. К числу документов, подлежащих обязательному представлению заявителем для получения государственной или муниципальной услуги, закон относит.

Во-первых, документы, удостоверяющие личность гражданина РФ, в том числе военнослужащих, иностранных граждан, лиц без гражданства. Перечень таких документов определен действующим законодательством. Основным документом, удостоверяющим личность российского гражданина выступает его гражданский паспорт, который в ряде случаев может быть заменен и иным документом. Предусмотренным федеральным законом. Однако в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг в качестве удостоверения личности признаются лишь паспорт гражданина РФ, заграничный паспорт и военный билет. Водительское удостоверение и иные документы, отнесенные к числу удостоверяющих личность, большинством органов государственной власти не признаются в качестве удостоверяющих личность, что ущемляет права российских граждан. Органы местного самоуправления в данном случае более лояльны и соблюдают предписания законодательных актов в части определения документов, удостоверяющих личность гражданина РФ. В большинстве своем подобная ситуация затрагивает лишь граждан РФ, поскольку в отношении иных субъектов перечень документов, удостоверяющих личность характеризуется императивностью и предусматривает единственный документ: для иностранных граждан - паспорт иностранного государства, а также разрешение на пребывание на территории РФ; для военнослужащих таким документом выступает военный билет, а для лиц без гражданства - вид на жительство. Указанные документы позволяют идентифицировать личность заявителя и определить возможность предоставления ему государственной или муниципальной услуги, за которой он обратился.

Во-вторых, документы воинского учета, в большинстве случаев речь идет о военном билете, который выступает в качестве удостоверения личности военнослужащего и может быть истребован от заявителя лишь в отношении отдельных видов государственных и муниципальных услуг.

В-третьих, свидетельства о государственной регистрации актов гражданского состояния. В данный перечень входят любые свидетельства, выдаваемые органами ЗАГС, устанавливающие, изменяющие или прекращающие гражданское состояние заявителя. В частности, к числу данного вида документов относятся свидетельство о рождении, которое является основанием для выдачи паспорта гражданину РФ по указанным в нем реквизитам. Изменения в паспортные данные гражданина могут быть внесены и на основании свидетельства о регистрации брака. Любые правоотношения прекращаются с момента смерти гражданина, что подтверждается свидетельством о смерти. В большинстве случаев указанные документы истребуются при предоставлении муниципальных услуг, хотя не исключено их представление и в отношении государственных услуг.

В-четвертых, документы, подтверждающие регистрацию по месту жительства и месту пребывания. Как правило, регистрация по месту жительства отражена в документах, удостоверяющих личность гражданина, например, в паспорте. Однако действующее законодательство различает регистрацию по месту жительства и месту пребывания. Как правило, регистрация по месту пребывания характерна для лиц без гражданства, вынужденных переселенцев, а при длительном пребывании на территории России и для иностранных граждан. Такие документы определяют место нахождения заявителя, что является обязательным условием предоставления большинства государственных и муниципальных услуг. В состав обязательных указанная категория документов входит лишь до 31 декабря 2014 года, по истечении установленного Законом периода необходимые сведения подлежат истребованию в рамках межведомственного информационного взаимодействия и не являются обязательными для представления их заявителем. В данном случае реализована оговорка ч.6 настоящей статьи - если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами, определяющими порядок предоставления государственных и муниципальных услуг. Поскольку в данном случае имеется специальное правовое предписание федерального закона, то оно подлежит неукоснительному соблюдению и исключает действие общего положения п.4 ч.6 настоящей статьи.

В-пятых, документы, подтверждающие предоставление субъекту специального права на управление транспортным средством соответствующего вида. Закон предусматривает лишь необходимость предоставления водительского удостоверения, однако перечень государственных и муниципальных услуг предполагает более широкую трактовку данного положения, определяя его как обязанность предъявления документов, подтверждающих предоставление заявителю специального права. Подобный подход позволит адаптировать требования действующего законодательства, и комментируемого Закона, в первую очередь, к конкретному перечню услуг.

В-шестых, документы, подтверждающие прохождение государственного технического осмотра (освидетельствования) транспортного средства соответствующего вида. Указанная категория документов свидетельствует о предоставлении заявителю права управления таким транспортным средством, поскольку непрохождение техосмотра выступает основанием для применения к такому субъекту мер административной ответственности. Таким образом, фактически указанное положение дублирует предыдущее.

В-седьмых, документы на транспортное средство и его составные части, в том числе регистрационные документы. Перечень указанных документов достаточно широк, детальный анализ указанного положения свидетельствует о том, что для предоставления соответствующей услуги заявитель должен представить уполномоченному органу не только паспорт транспортного средства и свидетельство на него, но и иные документы. Абстрактность формулировки в части определения перечня документов, зачастую позволяет необоснованно его расширять. В большинстве случаев при предоставлении муниципальных услуг, а также государственных услуг, перечень документов на транспортное средство и его агрегаты сводится лишь к регистрационным документам, выдаваемым структурными подразделениями ГИБДД МВД РФ или заводом-изготовителем.

В-восьмых, документы о трудовой деятельности, трудовом стаже и заработке гражданина, а также документы, оформленные по результатам расследования несчастного случая на производстве либо профессионального заболевания.

В большинстве случаев представление указанных документов является необходимым при назначении пенсии либо отдельных видов пособий гражданам РФ. Между тем, нормативное предписание содержит двойственность положений: трудовой стаж представляет собой сведения о периоде осуществления трудовой деятельности, тем самым, он выступает в качестве одной из основных составляющих данного понятия. Таким образом, документы, подтверждающие трудовой стаж и трудовую деятельность, как правило, являются едиными. Так, в качестве таких документов выступают трудовая книжка работника, а в необходимых случаях справка с места работы или из архивного учреждения, подтверждающая факт трудовой деятельности и период ее осуществления. В отдельных случаях факт трудовой деятельности может подтверждаться и документами о заработной плате, поскольку начисление заработной платы указывает на наличие трудовых отношений с данным субъектом и осуществлением им трудовой деятельности у конкретного работодателя.

Подтверждением несчастного случая на производстве выступает акт формы Н-1 о несчастном случае на производстве. Указанный акт при условии его правильного составления и оформления является основанием для назначения пенсии по инвалидности либо иных предусмотренных законодательством выплат со стороны внебюджетного фонда. Наличие профессионального заболевания подтверждается соответствующим медицинским заключением. Каждый из указанных в данной категории документов направлен на определение обязанности Фонда социального страхования РФ, а в ряде случаев и Пенсионного фонда РФ производить начислении и выплату пенсий и пособий, обусловленных наступлением определенных событий.

Рассматриваемая категория документов, по своей сути, представляет собой документы о трудовой деятельности заявителя, которые охватывают собой и период осуществления такой деятельности, и вид деятельности, и размер заработной платы или иного вознаграждения работника и т.п.

В-девятых, документы об образовании, профессиональной квалификации, ученых степенях, ученых званиях, прохождении обучения. В большинстве случаев такие документы являются исключением из общего правила, поскольку носят специальный характер и могут быть истребованы лишь в отношении услуг, связанных с трудовой деятельностью заявителя. Указанные документы носят частный характер и могут быть представлены заявителем лишь в отношении небольшого круга услуг.

В-десятых, документы, выдаваемые медицинскими учреждениями, независимо от формы собственности такого учреждения. Указанные документы носят исключительный характер и могут предоставляться лишь в отношении медицинских услуг, которые в большинстве своем отнесены к категории муниципальных. Законодательство об охране здоровья граждан РФ, а также о защите персональных данных указывают на особый статус такой информации: она может быть представлена заявителем добровольно либо только в отношении медицинских услуг в специализированные учреждения.

В-одиннадцатых, архивные документы в соответствии с законодательством об архивном деле РФ. Указанное положение затрагивает как деятельность государственных, так и муниципальных архивов и подлежит применению лишь в тех случаях, если основание возникновения, изменения или прекращения правоотношения подлежит длительному или постоянному архивному хранению и истек срок хранения иными субъектами до передачи на архивное хранение. Перечень архивных документов определяется применительно к отдельным видам услуг, в большинстве случаев муниципальных.

В-двенадцатых, документы органов дознания, следствия и судебные акты. Гражданский кодекс РФ прямо предусматривает, что решение, приговор или определение суда является основанием возникновения, изменения и прекращения правоотношения. В этой связи указанные документы являются непосредственным основанием предоставления государственной или муниципальной услуги и должны быть представлены заявителем. Одновременно, судебные акты находятся в ведении специальных органов государственной власти, судов или арбитражных судов, т.е. не могут быть истребованы органами, предоставляющими государственные или муниципальные услуги по смыслу комментируемого Закона. Документы, выданные органами следствия, дознания или оформленные ими, как правило, выступают в качестве правопорождающего или правопрекращающего юридического факта, в связи с чем имеют принципиальное значение для совершения ряда юридически значимых действий. Например, для предоставления услуги по государственной регистрации факта смерти, необходимо представление уполномоченному органу справки установленной формы о факте и обстоятельствах смерти лица. Справка оформляется и выдается органом дознания или следствия.

Судебные акты носят открытый характер и доступны любому заинтересованному субъекту в рамках Интернет-ресурсов соответствующей судебной инстанции, тем не менее закон одновременно запрещает требовать от заявителя представления документов, находящихся в ведении органов государственной власти и иных субъектов, определенных настоящей статьей, а с другой стороны, относит их к числу документов, на которые указанное правило не распространяется.

В-тринадцатых, учредительные документы юридического лица по своей сути представляют документы, удостоверяющие "личность" юридического лица, в связи с чем по общему правилу они должны быть предоставлены уполномоченному на оказание соответствующей услуги органу.

В состав данной категории документов действующее законодательство относит устав (хотя и не является учредительным документом в силу закона, но зачастую истребуется уполномоченными органами в рамках данной категории), свидетельства о государственной регистрации, документы, подтверждающие полномочия руководителя, а также выписку из Единого государственного реестра юридических лиц. Однако в ряде случаев органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, необоснованно расширяют указанный перечень. Так, в случае государственной регистрации прав юридического лица на недвижимое имущество помимо указанных учредительных документов обязательному предоставлению субъектом подлежит информационное письмо органов статистики о присвоении кодов деятельности. Ни один из действующих нормативных актов не относит указанный документ к числу учредительных. Практика деятельности территориальных подразделений Росреестра также свидетельствует об отсутствии необходимости представления указанного документа, но единый портал государственных и муниципальных услуг в качестве обязательного документа предусматривает и информационное письмо, что, по сути, является прямым нарушением предписаний действующего законодательства.

В-четырнадцатых, решения, заключения и разрешения органов опеки и попечительства направлены на обеспечение и защиту прав и интересов несовершеннолетних лиц, в том числе и в отношении действий их законных представителей. Однако указанные документы также находятся в ведении органов местного самоуправления, а в отдельных случаях органов государственной власти, что подпадает под действие общего запрета, установленного настоящей статьей. Между тем для получения указанного документа предусмотрена специальная процедура согласования, что предполагает активное участие в ней законных представителей несовершеннолетнего субъекта и документ, выданный по результатам такой процедуры, может быть представлен уполномоченному органу только самим заявителем. Кроме заявителя, которым в данном случае выступает сам несовершеннолетний либо его законный представитель, никакой иной субъект не вправе инициировать получение такого решения, разрешения либо заключения.

В-пятнадцатых, правоустанавливающие документы на объекты недвижимости, права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимость. Представление указанных документов обусловлено отсутствие сведений об объектах, в отношении которых они выданы. Представление указанных документов обусловлено необходимостью сплошного учета объектов недвижимости, права на которые зарегистрированы. Сплошной учет позволит избежать двойственности информации о таких объектах, а также исключить ошибки и неточности в Едином государственной реестре прав на недвижимость. Последующего представления правоустанавливающих документов в отношении объектов, внесенных в ЕГРП, не требуется. Как правило, правоустанавливающим документом является свидетельство о праве собственности или ином праве, в том числе и обременениях на конкретный объект недвижимости. Свидетельство выдается на основании совершения регистрационных действий лишь его обладателю. Иным субъектам может быть выдана выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которая в ряде случаев также может рассматриваться в качестве правоустанавливающего документа на соответствующий объект недвижимости.

В-шестнадцатых, документы, выдаваемые учреждениями медико-социальной экспертизы. Данная категория документов включает в себя, как правило, заключение МСЭК об установлении инвалидности или отказе в ее установлении. Использование указанных документов носит ограниченный режим в связи с необходимостью соблюдения требований законодательства об охране здоровья и о защите персональных данных.

В-семнадцатых, удостоверения и документы, подтверждающие право гражданина на получение социальной поддержки, а также документы, выданные федеральными органами исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная и приравненная к ней служба, и необходимые для пенсионного обеспечения лица в целях назначения и перерасчета размера пенсий. В данном случае закон обязывает заявителя представить документы, выступающие основанием для оказания социальной поддержки, начисления пенсии, установления доплат или выплат конкретному субъекту. В этой связи обязанность представления такой документации возлагается непосредственно на самого заявителя. Более того, он сам заинтересован в их предоставлении. В большинстве случаев представление указанных документов осуществляется в рамках предоставления муниципальных услуг. Указанная категория документов неразрывно связана с документацией о трудовой деятельности гражданина и назначением ему пенсии. Особенностью ее является лишь тот факт, что она охватывает ограниченной количество видов трудовой и приравненной к ней деятельности, например, военной службы, государственной или муниципальной службы и т.п.

В-восемнадцатых, документы о государственных и ведомственных наградах, государственных премиях и знаках отличия. В настоящее время указанная категория документов является необходимым условием для получения пенсионных и иных льгот. В отдельных случаях такие документы предоставляют дополнительные или специальные льготы для получения государственной или муниципальной услуги, т.е. в настоящее время данная категория документов не получила достаточного распространения в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг.

В-девятнадцатых, первичные статистические данные, содержащиеся в формах федерального статистического наблюдения, предоставленных юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями. Указанные документы, по своей сути, представляют собой "экономическую перепись" предприятий, позволяющую оценить уровень и объемы оборотов и затрат. Перечень услуг, требующих представления указанных документов является достаточно ограниченным и в большинстве своем невостребованным в настоящее время.

Учитывая общие требования комментируемого Закона, заявитель должен представить только те документы, которые не могут быть получены иным путем, в частности, его заявление на получение соответствующей услуги, поскольку только наличие такого заявления является основанием для деятельности уполномоченного органа государственной власти либо местного самоуправления по оказанию услуги. Во всех иных случаях уполномоченные на оказание государственных или муниципальных услуг органы обязаны действовать самостоятельно в соответствии с их предметной компетенцией и предметом ведения иных субъектов.

7. Положения ч.6.1 настоящей статьи переносят общие правила и ограничения, предусмотренные на федеральном уровне, на региональные и муниципальные услуги. В частности, субъекты РФ и муниципальные образования вправе в рамках собственного правового регулирования установить запрет на истребование у заявителя документов и информации, имеющихся в распоряжении уполномоченных органов и организаций, обеспечивающих предоставление услуг. Следует обратить внимание, что закон предоставляет возможность нормативного регулирования указанного ограничения не только в рамках регионального или местного закона, но и иного нормативного акта, в частности, акта высшего исполнительного органа власти субъекта РФ и т.п. В рамках данного положения проявляется максимальная свобода деятельности и нормотворчества регионов и муниципалитетов в определении порядка осуществления межведомственного взаимодействия и взаимодействия с заявителем в рамках предоставления государственной или муниципальной услуги. Одновременно подобная свобода выбора - "…может быть предусмотрена реализация…" позволяет субъектам РФ и муниципальным образованиям вводить ограничения с учетом их технических и кадровых возможностей. Так, нередко муниципальные образования, особенно в сельской местности, сталкиваются не только с проблемой осуществления межведомственного электронного взаимодействия ввиду отсутствия необходимой и соответствующей требованиям техники, но и с отсутствием специалистов, которые могут в полной мере обеспечить получение необходимой информации, минуя заявителя. В этой связи внедрение общих федеральных запретов в регионах и на местах осуществляется поэтапно, по мере их подготовленности к осуществлению отдельных направлений деятельности.

Следует также заметить, что Закон, указывая на возможность введения ограничения в части истребования документов, ограничивает эту возможность территориально. Запрет может быть введен лишь в случае, если необходимые документы имеются у органов власти субъекта РФ или органов местного самоуправления, располагающихся и осуществляющих деятельность в пределах территории того же самого субъекта. Тем самым, Закон исключает указанное правомочие в рамках межрегионального взаимодействия. Поскольку в данном случае речь идет о сотрудничестве органов различных субъектов РФ, то непосредственному применению к таким отношениям подлежат федеральные правовые нормы, в первую очередь, ограничения, предусмотренные комментируемым Законом.

8. Специальные требования установлены в отношении предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Инициирование предоставления услуги в электронной форме осуществляется посредством направления заявителем сведений из документов, которые должны быть им представлены. В практике деятельности большинства органов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, такая процедура сводится к заполнению бланка заявления, отражающего наиболее значимые сведений. Однако предоставление указанного заявления в отношении отдельных видов услуг требует нотариального удостоверения, применительно к электронной форме закон подобного требования не предусматривает.

Часть 7 настоящей статьи предусматривает диспозитивное предписание, которое подлежит применению лишь при условии, если иное не предусмотрено законодательными актами, регламентирующими предоставление отдельных видов государственных и муниципальных услуг. Таким образом, комментируемый Закон определяет лишь общие требования к оформлению и представлению документов для получения государственной или муниципальной услуги с учетом специальных требований, установленных лишь в отношении конкретной услуги.

Инициирование процесса предоставления государственной или муниципальной услуги в электронной форме предполагает использование единого портала услуг, который содержит бланки заказов и заявлений на предоставление соответствующей услуги. Однако несмотря на необходимость заполнения формы, данная процедура зачастую вызывает трудности в ее практической реализации. Так, например, при оформлении заявления на получение заграничного паспорта гражданином РФ не определен порядок его заполнения, что не позволяет определить периоды жизни гражданина, подлежащие отражению в рамках заявления. Комментируемый Закон не предусматривает необходимости заполнения бланкового заявления и лишь указывает на необходимость представления основных сведений, содержащихся в документах, обязательных для представления в уполномоченный орган. Формулировка ч.7 настоящей статьи указывает на возможность представления таких сведений и в иной форме, которая большинством органов государственной власти и местного самоуправления не принимаются оп причине несоответствия формы.

Комментарий к статье 7.1. Требования к межведомственному информационному взаимодействию при предоставлении государственных и муниципальных услуг

1. Положения настоящей статьи направлены на определение основных требований к порядку осуществления межведомственного информационного взаимодействия органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, с иными субъектами, в том числе подведомственными организациями. Несмотря на то, что понятие межведомственного взаимодействия является сравнительно новым, закон не предусматривает реального механизма его осуществления, а лишь адаптирует его к электронному документообороту, в частности, предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме предопределяет необходимость и возможность представления и получения необходимой информации и документов также в форме электронного документа, что предполагает перевод системы межведомственного взаимодействия в электронную форму. Следует обратить внимание, что электронная форма взаимодействия является лишь одной из допустимых форм, но не рассматривается в качестве единственной, исключительной.

Положения настоящей статьи, определяющие порядок электронного межведомственного взаимодействия субъектов, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, носят общий характер и определяют лишь наиболее значимые аспекты такого взаимодействия. Конкретизация положений закона осуществляется в рамках постановления Правительства РФ от 8 сентября 2010 года N 697 "О единой системе электронного межведомственного взаимодействия".

Указанная система формируется в качестве федерального информационного ресурса с подключением к ней аналогичных региональных систем. Основанием осуществления электронного взаимодействия выступает межведомственный запрос органа, предоставляющего государственные или муниципальные услуги, либо подведомственной организации.

Целью создания системы взаимодействия является технологическое обеспечение информационного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме.

Предусматривая возможность осуществления взаимодействия в электронной форме, закон одновременно определяет и круг субъектов, которым предоставлена возможность его реализации. К числу участников межведомственного информационного взаимодействия Закон относит совокупность лиц, обеспечивающих предоставление государственных и муниципальных услуг, т.е. не ограничивается лишь органами государственной власти или местного самоуправления, а охватывает и многофункциональные центры и иных участников рассматриваемых правоотношений.

2. В целях осуществления информационного взаимодействия с использованием системы взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций органы и организации в соответствии с техническими требованиями к взаимодействию информационных систем в системе взаимодействия, утверждаемыми Министерством связи и массовых коммуникаций РФ:

- разрабатывают электронные сервисы и поддерживают их работоспособность;

- поддерживают работоспособность программных и технических средств информационных систем, подключенных к системе взаимодействия;

- осуществляют прием, обработку и передачу электронных сообщений с использованием системы взаимодействия;

- обеспечивают достоверность информации, содержащейся в электронных сообщениях, передаваемых с использованием системы взаимодействия.

Доступ органов и организаций к электронным сервисам для осуществления информационного взаимодействия через систему взаимодействия предоставляется для получения информации, содержание и объем которой необходимы в целях реализации полномочий, возложенных на эти органы и организации нормативными правовыми актами. В отношении сведений, носящих открытый характер, такой доступ не может быть ограничен. Однако существенные ограничения действующее законодательство устанавливает в отношении документов и информации, ограниченных в обороте, т.е. в отношении которых установлены специальные ограничения по использованию и предоставлению третьим лицам. В частности, ст.7 комментируемого Закона предусматривает необходимость получения письменного согласия заявителя в отношении персональных данных, составляющих государственную или налоговую тайну.

Однако ч.2 настоящей статьи предусматривает существенное ограничение в отношении всех видов информации и документов, предоставляемых в рамках электронного взаимодействия органам, оказывающим государственные или муниципальные услуги. Указанные сведения и документы в рамках использования системы электронного межведомственного взаимодействия смогут предоставляться исключительно для целей предоставления заявителю государственной или муниципальной услуги, причем в большинстве случаев указанные сведения могут использоваться лишь для предоставления конкретной услуги, за которой обратился заявитель.

Вторым основанием получения информации и документов является ведение базовых государственных информационных ресурсов, что также непосредственно направлено на обеспечение надлежащего предоставления государственных и муниципальных услуг посредством отражения объективной и достоверной информации об объектах услуг.

Таким образом, комментируемый Закон, предоставив свободу осуществления межведомственного взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, как предоставляющих государственные или муниципальные услуги, так и иных органов, обладающих необходимой информацией, а равно подведомственных им организаций, в значительной мере ограничил свободу указанных субъектов. В частности, такое ограничение свободы выражается в возможности осуществления взаимодействия исключительно в рамках межведомственного запроса в отношении предоставления государственной или муниципальной услуги, за которой обратился заявитель для целей предоставления такой услуги. Истребование информации для иных целей или информации, которая не является необходимой и обязательной недопустимо.

Ведение базовых государственных информационных ресурсов указывает на необходимость детализации общих положений настоящего закона применительно к порядку их формирования и использования. Однако положения ч.2 расширяют перечень таких положений, включая в них требования к актуализации ресурсов. Указывая на необходимость формирования таких требований, Закон, между тем, определяет лишь наиболее общие из них, формируя норму в качестве отсылочной. Определение и утверждение совокупности требований в отношении базовых ресурсов относится к ведению высшего исполнительного органа государственной власти - Правительства РФ. Указанная инициатива была реализована уполномоченным субъектом в рамках постановления Правительства РФ от 14 сентября 2012 года N 928 "О базовых государственных информационных ресурсах", которым в том числе утверждены и Требования к порядку формирования, актуализации и использования базовых государственных информационных ресурсов.

Согласно общим предписаниям Закона требования должны отражать две основных категорий сведений:

- меры, направленные на обеспечение соблюдения прав субъектов персональных данных. Данная категория сведений имеет специальное правовое регулирование в рамках предписаний ФЗ "О персональных данных". Роль требований сводится к необходимости выработки специальных правил использования базовых информационных ресурсов, однако Правительства РФ от 14 сентября 2012 года N 928 также отсылает к предписаниям ФЗ "О персональных данных", т.е. к общим правилам защиты персональных данных;

- меры, по защите информации в соответствии с законодательством РФ. Сама формулировка закона в данном случае указывает на отсылочный характер данных предписаний, которые определяются законодательством РФ. В данном случае речь идет о комплексе правовых предписаний, закрепленных ФЗ "О персональных данных", Федеральным законом от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и иными нормативными актами.

Постановлением Правительства РФ от 14 сентября 2012 года N 928 одновременно утверждены и Правила формирования, актуализации и использования реестра базовых государственных информационных ресурсов, которые также предусмотрены ч.2 настоящей статьи, предусматривающей необходимость формирования реестра базовых государственных информационных ресурсов. Понятие реестра в данном случае охватывает собой ряд общих положений и может быть рассмотрен как:

- систематизированная совокупность сведений о базовом государственном информационном ресурсе, представленная в виде паспорта базового государственного информационного ресурса;

- перечень наименований уникальных сведений об объекте либо о субъекте (физическом или юридическом лице), которые предназначены для использования при осуществлении межведомственного информационного взаимодействия в целях предоставления государственных и муниципальных услуг и на создание которых федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы государственных внебюджетных фондов уполномочены в соответствии с федеральными законами, а также перечень идентификаторов этих сведений.

Сведения, содержащиеся в реестре, являются открытыми и общедоступными. Минкомсвязь РФ обеспечивает доступ к сведениям, содержащимся в реестре, через интерфейс федеральной государственной информационной системы "Единая система нормативной справочной информации" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в течение одного дня с даты их внесения в указанный реестр.

В рамках комментируемых норм также следует отметить, что распоряжением Правительства РФ от 10 мая 2014 года N 793-р утверждена Концепция методологии систематизации и кодирования информации, а также совершенствования и актуализации общероссийских классификаторов, реестров и информационных ресурсов, основной целью которой является определение и правовое закрепление основных подходов, правил, методов и способов систематизации и кодирования информации, направленных на улучшение качества взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с физическими и юридическими лицами, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой.

Для достижения поставленной в указанной Концепции цели необходимо:

- классифицировать виды информационных ресурсов в Российской Федерации, а также установить понятия соответствующих видов информационных ресурсов;

- установить сферы, в которых необходимо создание информационных ресурсов для обеспечения систематизации и кодирования информации;

- определить подходы к взаимосвязи информационных ресурсов исходя из необходимости исключения многократного ввода дублирующейся информации в различные информационные ресурсы;

- определить подходы к упрощению порядка взаимодействия физических и юридических лиц с органами государственной власти и органами местного самоуправления при условии установления взаимосвязей между информационными ресурсами;

- установить общие подходы к порядку создания, ведения, изменения и применения ответственными органами государственной власти и органами местного самоуправления информационных ресурсов;

- определить подходы к применению информационных технологий, направленных на обеспечение автоматизации процессов, связанных с взаимодействием информационных ресурсов между собой;

- определить перечень мероприятий, необходимых для реализации задач, предусмотренных Концепцией.

Для достижения цели и решения поставленных задач предложенная в Концепции методология систематизации и кодирования информации будет основана на следующих принципах:

- исключение дублирования процедур сбора и обработки информации органами государственной власти и органами местного самоуправления с обеспечением однократного ввода информации и обеспечением ее обработки в режиме реального времени посредством применения современных информационных технологий;

- обеспечение преемственности идентичной информации об объектах и субъектах правоотношений в информационной среде Российской Федерации;

- обеспечение максимальной открытости и доступности информационных ресурсов для эффективного использования и управления информацией заинтересованными органами государственной власти, органами местного самоуправления и иными заинтересованными лицами.

Решение задач методологии в сфере систематизации и кодирования информации предполагается осуществить путем формирования комплексной нормативной правовой базы, регулирующей вопросы систематизации и кодирования информации в Российской Федерации, в два этапа:

1) на I этапе (2014-2015 годы) в целях создания нормативной правовой базы, регулирующей вопросы систематизации и кодирования информации на федеральном уровне, предлагается решение следующих задач:

- принятие нормативного правового акта Правительства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы систематизации и классификации информации на федеральном уровне;

- внесение соответствующих изменений в нормативные правовые акты в связи с принятием указанных нормативных правовых актов;

2) на II этапе (2016-2017 годы) в целях создания нормативной правовой базы, регулирующей вопросы систематизации и классификации информации на всех уровнях Российской Федерации, предлагается решение следующих задач:

- принятие федерального закона, регулирующего вопросы систематизации и кодирования информации в Российской Федерации и устанавливающего правила, аналогичные нормативному правовому акту Правительства Российской Федерации (на I этапе) для федерального, регионального и муниципального уровней;

- внесение соответствующих изменений в нормативные правовые акты в связи с принятием соответствующего федерального закона.

По итогам реализации Концепции предусматривается обеспечить:

- актуальность сведений об объектах и субъектах правоотношений в различных информационных ресурсах;

- исключение повторного и многократного ввода одних и тех же сведений в информационные ресурсы, ранее представленные в иные информационные ресурсы;

- однозначность идентификации объектов и субъектов правоотношений при взаимодействии физических и юридических лиц с органами государственной власти, а также между органами государственной власти;

- минимизацию затрат, связанных с ведением и поддержанием в актуальном состоянии различных информационных ресурсов.

Одним из существенных условий осуществления электронного межведомственного взаимодействия является использование базовых информационных ресурсов, перечень которых утвержден постановлением Правительства РФ от 14 сентября 2012 года N 928 "О базовых государственных информационных ресурсах".

Базовыми государственными информационными ресурсами являются указанные в перечне, утвержденном вышеназванным распоряжением Правительства РФ, государственные информационные ресурсы, содержащие идентификаторы, позволяющие получить из этих и иных государственных информационных ресурсов сведения о лице и (или) об объекте, необходимые для предоставления государственных или муниципальных услуг (исполнения государственных или муниципальных функций).

К базовым ресурсам, используемым при предоставлении государственных услуг, относятся:

- Единый государственный реестр юридических лиц;

- Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей;

- Адресный реестр;

- Реестр регистрации автомототранспортных средств;

- Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- Государственный кадастр недвижимости;

- Единый государственный реестр налогоплательщиков;

- иные ресурсы.

Последующее расширение перечня базовых информационных ресурсов может в значительной степени изменить и совокупность средств идентификации заявителя. Однако указанные в перечне средстве и сведения выступают в качестве основных, характерных для любого заявителя на получение государственной или муниципальной услуги.

В соответствии с правилами, определенными указанными нормативными актами формируются и региональные информационные ресурсы, составляющие самостоятельную часть федеральной системы электронного межведомственного взаимодействия, однако особенности их формирования могут определяться органами государственной власти соответствующего субъекта РФ. Таким образом, на федеральном уровне определены лишь общие требования к системе электронного взаимодействия, которые корректируются на региональном уровне с учетом особенностей отдельных регионов и порядка предоставления государственных и муниципальных услуг на их территории. Уполномоченным на формирование региональных систем субъектом выступает высший исполнительный орган региона. Однако указанное правило подлежит применению лишь в тех случаях, когда отсутствуют специальные предписания федеральных законодательных актов, определяющих особенности формирования отдельных региональных систем либо отдельных информационных ресурсов конкретного субъекта РФ.

На необходимость формирования единой федеральной системы межведомственного электронного взаимодействия указывает и ч.5 настоящей статьи, определяющая порядок ее формирования. В частности, федеральная система взаимодействия строится на основе объединения региональных систем, регламентирующих предоставление государственных и муниципальных услуг в отдельных регионах России. Однако совокупность государственных услуг, предоставляемых на территории РФ свидетельствует об исключительной компетенции федеральных органов государственной власти в отношении отдельных видов услуг, например, связанных с регистрацией средства массовой информации, что предполагает выделение вы единой системе непосредственно федерального информационного блока, направленного на обеспечение предоставления информации по услугам, составляющим исключительную компетенцию федеральных органов государственной власти.

3. В рамках электронного взаимодействия у уполномоченного субъекта возникает потребность в получении информации как открытого характера, так и ограниченной в обороте. В силу действующих ограничений участники электронного взаимодействия обязаны соблюдать правила оборота такой информации и документов. Нормы ч.3 настоящей статьи направлены на определение особенностей использования документации и информации, составляющей отдельные виды охраняемых законом тайн, а также имеющих иные ограничения в использовании. Сведения, ограниченные в обороте, предполагают специальный порядок их получения и использования, в том числе получение согласия их обладателя на обработку таких данных и представление их третьим лицам. Действующее законодательство предусматривает несколько видов тайн, подлежащих специальной охране со стороны государства, в том числе государственная, коммерческая и т.п. Следует обратить внимание, что в качестве отдельной категории такой информации закон выделяет налоговую тайну, указывая тем самым на значимость данной информации в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг.

По смыслу ч.3 настоящей статьи предоставление сведений, составляющих налоговую тайну, органам государственной власти, предоставляющим государственные услуги, органам местного самоуправления, предоставляющим муниципальные услуги, а также подведомственным организациям либо иным лицам указанными субъектами на основании межведомственного запроса не является разглашением налоговой тайны.

Разглашение тайны представляет собой несанкционированную передачу информации и документов, ограниченных в обороте, третьим лицам, которым право использования такой информации и документов не предоставлено.

Разглашение налоговой тайны - это использование или передача другому лицу производственной или коммерческой тайны налогоплательщика, ставшей известной должностному лицу налогового органа, органа налоговой полиции, органа государственного внебюджетного фонда или таможенного органа, привлеченному специалисту или эксперту при исполнении ими своих обязанностей. По смыслу указанного определения разглашение налоговой тайны может быть осуществлено только специальным субъектом - должностными лицами налоговых органов, что исключает из данного перечня предоставление информации органами власти и местного самоуправления.

Институт налоговой тайны недостаточно разработан в российской правовой доктрине, что зачастую влечет неопределенность данного понятие и его содержания. Так, в большинстве случаев сведения, составляющие налоговую тайну, относят к категории коммерческой тайны. Ввиду отсутствия предписаний, определяющих содержание информации, составляющей налоговую тайну, указанная информация, как правило, ограничивается требованиями соблюдения коммерческой тайны. Поскольку комментируемый Закон предусматривает необходимость получения согласия заявителя на истребование информации, составляющей его налоговую тайну, то ее получение и использование не может быть рассмотрено в качестве разглашения охраняемой законом тайны. При этом особый режим действует не только в отношении порядка получения указанных сведений, но и применительно к порядку использования такой информации. Она может быть получена исключительно на основании межведомственного запроса и использована только в целях предоставления государственной или муниципальной услуги. Использование такой информации, хотя и полученной в соответствии с предписаниями комментируемого Закона, для иных целей, не связанных с предоставлением государственной или муниципальной услуги признается разглашением налоговой тайны и влечет применение мер ответственности к субъекту, допустившему такое разглашение.

В сложившейся ситуации возникает необходимость введения специального режима обеспечения сохранности отдельных видов тайн, в том числе налоговой, а также иной ограниченной в обороте информации. Часть 3 настоящей статьи, равно как и иные положения комментируемого Закона, вменяют в обязанность уполномоченных органов и организаций предоставлять истребуемую информацию по межведомственному запросу в рамках электронного взаимодействия. При этом Закон вводит специальный режим такого взаимодействия - предоставление охраняемой информации не является в данном случае разглашением охраняемой законом тайны или нарушением установленного в отношении такой информации специального режима ее охраны. В тоже время сохраняются общие ограничения использования такой информации - получившие информацию органы обязаны использовать ее для предоставления соответствующей государственной или муниципальной услуги без дальнейшего разглашения такой информации. Таким образом, использование охраняемой законом информации в рамках межведомственного взаимодействия рассматривается в качестве одного из законных и легитимных способов ее использования с учетом всех иных ограничений, характерных для таких сведений. Указанное положение в полной мере распространяется на все органы, организации и иных субъектов, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, а также услуг, признанных необходимыми и обязательными.

Положения ч.3 комментируемой нормы следует рассматривать в совокупности с предписаниями ч.4, из смысла которой вытекает целевой характер истребования и получения информации, ограниченной в обороте. Не является нарушением установленного в отношении такой информации режима передача сведений на основании межведомственного запроса, если такие сведения являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг. Во всех остальных случаях нарушение установленного режима конфиденциальности такой информации подпадает под действие соответствующих законодательных актов и влечет за собой применение мер ответственности за разглашение тайны.

Часть 4 комментируемой статьи прямо указывает на применение мер юридической ответственности в отношении должностных лиц уполномоченных органов и организаций в случае превышения ими полномочий в части получения доступа к охраняемой законом информации. Традиционно для российского законодательства нормы о применении мер ответственности являются отсылочными. Закон лишь констатирует факт реакции государства на нарушение его требований, которые детализируются специальными кодифицированными актами. В данном случае речь идет о мерах уголовной ответственности, например, по ст.183 УК РФ. Однако в данном случае речь идет лишь о нарушении коммерческой, налоговой или банковской тайны. Данный вид ответственности охватывает собой и нарушение режима государственной тайны - ст.283 УК РФ. Таким образом, привлечение должностного лица к ответственности допускается лишь в отношении отдельных категорий тайн, при этом ряд сведений, ограниченных в обороте, также требуют соответствующей реакции государства на нарушение его требований.

4. Формирование единой системы осуществляется в соответствии с предписаниями федеральных нормативных актов, в том числе комментируемого Закона, а также ряда подзаконных актов. Однако ч.5 настоящей статьи предусматривает возможность участия в правотворческой деятельности по урегулированию данного аспекта взаимодействия не только органов государственной власти субъектов РФ, но и органов местного самоуправления. Компетенция региональных органов власти большинстве случаев относится к формированию региональной системы межведомственного взаимодействия. Органы местного самоуправления могут осуществлять правовое регулирование формирования местной системы взаимодействия, которая настоящим законом не предусмотрена. В этой связи правотворческая деятельность органов местного самоуправления фактически нивелирована, поскольку их роль в принятии региональных нормативных актов, определяющих порядок формирования системы межведомственного взаимодействия, может носить лишь рекомендательный характер, а принять свой акт они могут лишь в отношении местной системы. Тем не менее, ч.5 настоящей статьи предусматривает возможность нормотворческой деятельности органов местного самоуправления в соответствии с правилами, установленными настоящей статьей, что предполагает формирование региональной системы межведомственного взаимодействия на основе объединения местных систем.

Указанные правовые предписания носят не только общий характер, но и являются отсылочными, указывают на необходимость разработки и принятия ряда подзаконных актов различного уровня в целях обеспечения реализации предписаний закона. Правотворческая деятельность федеральных органов власти направлена на формирование единой системы межведомственного взаимодействия, которая охватывает собой не только деятельность федеральных органов власти, но также и органов субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Такие требования сформированы в постановлении Правительства РФ от 8 сентября 2010 года N 697 "О единой системе межведомственного электронного взаимодействия". Применение указанного нормативного акта также носит комплексный характер, что предусмотрено ч.5 настоящей статьи. Положение о единой системе также требует разработки ряда нормативных актов, которые регламентируют отдельные аспекты осуществления межведомственного взаимодействия. В частности, к числу таких нормативных актов может быть отнесен приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 27 декабря 2010 года N 190 "Об утверждении Технических требований к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия", а также иные предписания.

В настоящее время большинством субъектов РФ разработаны и утверждены нормативные акты о региональных системах межведомственного взаимодействия, например, постановление Правительства Ростовской области от 8 августа 2012 года N 730 "О региональной системе межведомственного электронного взаимодействия Ростовской области"; постановление Правительства Москвы от 25 октября 2011 года N 498-ПП "О региональной системе межведомственного электронного взаимодействия города Москвы". Указанные нормативные акты характеризуются как общими, так и особенными чертами. В целом структура большинства постановлений является единой, поскольку они призваны определить совокупность субъектов, участвующих в таком взаимодействии, их права, обязанности и полномочия. Немаловажное место в системе данных предписаний занимают и меры ответственности за нарушение действующих правовых норм. В Ростовской области Положение значительное внимание уделяет общим положениям, например, понятию региональной системы, определению перечня ее субъектов и т.п. Правовое регулирование системы, формируемой в г.Москве, в большинстве своем акцентирует внимание на процессуальных аспектах осуществления межведомственного взаимодействия, определении полномочий и предметов ведения отдельных участников данного процесса.

Общим для всех правовых актов субъектов РФ является трансформация нормативных актов в систему действующих правовых предписаний, но при этом каждый субъект производит ее по особому: метасистема "Электронная Москва" преобразована в региональную систему межведомственного электронного взаимодействия города Москвы; в Ростовской области внедрение региональной системы сопряжено с разработкой ряда иных нормативных актов, например, Регламента подключения информационных систем участников информационного обмена к региональной системе межведомственного электронного взаимодействия Ростовской области, Порядка организации межведомственного электронного взаимодействия и т.п. Таким образом, можно говорить о том, что специфика разработки и реализации региональных систем межведомственного электронного взаимодействия в большинстве своем связана с ее логическим включением в систему действующих нормативных актов субъекта РФ, адаптации в правовой системе, поскольку содержание большинства постановление, регламентирующих региональную систему является общим.

Деятельность органов местного самоуправления в части формирования правовых норм, регламентирующих порядок осуществления межведомственного взаимодействия, в значительной степени ограничена настоящим Законом. В их компетенцию входит определение порядка представления и получения документов и информации в рамках межведомственного взаимодействия. Анализ правового регулирования указанных вопросов свидетельствует о том, что нередко органы местного самоуправления подменяются органами субъекта РФ, утверждающими указанный порядок. Таким образом, органы местного самоуправления реализуют предоставленные им полномочия наряду с региональными органами власти. Например, постановление администрация Ангарского муниципального образования Иркутской области от 13 декабря 2011 года N 2668-па "Об утверждении Порядка предоставления и получения документов и информации в рамках межведомственного взаимодействия" направлено на обеспечение межведомственного взаимодействия при направлении межведомственных запросов и предоставлении документов и информации, необходимых для предоставления муниципальных услуг органами администрации Ангарского муниципального образования. Постановление Губернатора Владимирской области от 12 октября 2012 года N 1161 направлено на определение порядка представления и получения документов и информации органами и структурными подразделениями администрации Иркутской области. Таким образом, основным критерием разграничения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ является их территориальная юрисдикция.

5. Основным критерием направления межведомственного запроса является истребование информации, находящейся в ведении органа государственной власти, органа местного самоуправления, подведомственной организации и т.п. для целей предоставления государственных и муниципальных услуг или ведения базовых информационных ресурсов для целей предоставления государственных и муниципальных услуг.

Основанием применения мер юридической ответственности к должностному лицу органа государственной власти или местного самоуправления выступает неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом органа государственной власти, органа местного самоуправления, подведомственной организации своих должностных обязанностей.

Непредставление или нарушение сроков представления указанной информации не может рассматриваться в качестве основания отказа заявителю в предоставлении государственной или муниципальной услуги. Однако если такая информация является обязательной и необходимой, то ее непредставление или несвоевременное представление фактически делает невозможным предоставление соответствующей услуги заявителю, что влечет применение мер ответственности к должностному лицу, допустившему указанное нарушение.

Орган государственной власти или местного самоуправления, предоставляющий государственные или муниципальные услуги должен использовать все предоставленные ему законодательством возможности для получения необходимой информации и оказания услуги, за которой обратился заявитель.

За совершение указанных правонарушений, закон предусматривает не только меры дисциплинарной ответственности, но также указывает на возможности применения к такому лицу административной и иной ответственности. Так, КоАП РФ предусматривает возможность привлечения должностного лица к ответственности за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде. Указанный состав правонарушения является специальным, однако в отдельных случаях состав правонарушения может быть и иным, например, непредставление сведений или предоставление заведомо ложных сведений о своей деятельности, неопубликование или опубликование заведомо ложных сведений о своей деятельности субъектами естественных монополий и (или) организациями коммунального комплекса, если опубликование и (или) предоставление таких сведений являются обязательными в соответствии с законодательством РФ, а равно нарушение установленных стандартов раскрытия информации о регулируемой деятельности субъектов естественных монополий и (или) организаций коммунального комплекса и форм ее предоставления и (или) заполнения, включая сроки и периодичность предоставления информации субъектами естественных монополий и (или) организациями коммунального комплекса. В отношении отдельных видов государственных и муниципальных услуг могут быть применены и иные составы правонарушений, а соответственно и различные меры различных видов юридической ответственности.

Положения настоящей статьи конкретизируют порядок осуществления межведомственного взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и подведомственных организаций в процессе предоставления указанных услуг. Однако наиболее эффективным осуществление взаимодействия будет при условии соблюдения всего комплекса правовых предписаний, установленных действующим законодательством, в том числе и нормативными актами, регламентирующими меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение субъектами обязанностей, вытекающих их сущности межведомственного взаимодействия.

6. Одним из элементов межведомственного взаимодействия является определение совокупности сведений, которые могут быть затребованы у того или иного органа, организации или иного субъекта. На формирование перечня сведений и органов, уполномоченных на их представление, указывает ч.7 настоящей статьи. Следует заметить, что в качестве уполномоченного на определение указанных аспектов взаимодействия органа закон определяет Правительство РФ, т.е. ни органы власти субъектов РФ, ни органы местного самоуправления не вправе реализовать указанную инициативу. Перечень сведений, находящихся в распоряжении государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, территориальных государственных внебюджетных фондов либо подведомственных государственным органам субъектов РФ или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, и необходимых для предоставления государственных услуг федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов РФ, утвержден распоряжением Правительства РФ от 29 июня 2012 года N 1123-р. Распределение информации между органами и организациями определяется их предметной компетенций.

Следует обратить внимание, что распоряжение Правительства РФ от 29 июня 2012 года N 1123-р производит разграничение компетенции лишь в отношении федеральный органов исполнительной власти, а также государственных корпораций, т.е. юрисдикция органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в рамках межведомственного взаимодействия формируется по остаточному принципу и в большинстве своем определяются в соответствии с положением о таком органе, регламентирующем сферу его компетенции. Например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 18 ноября 2013 года N 1038 Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ осуществляет выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства. В этой связи предоставление сведений о выданных разрешениях на строительство и ввод в эксплуатацию в рамках межведомственного составляет компетенцию Минстроя РФ. Аналогичным образом определяется и перечень сведений, представляемых органами государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. В соответствии с ч.8 настоящей статьи перечень сведений, представляемых органами власти субъекта РФ или органами местного самоуправления в рамках межведомственного взаимодействия, определяется нормативным актом соответствующего субъекта РФ. Органам местного самоуправления Закон аналогичные полномочия не предоставил.

Примером нормотворческой деятельности отдельных субъектов РФ выступает распоряжение Правительства Челябинской области от 27 мая 2013 года N 18-рп "Об утверждении Перечня сведений, находящихся в распоряжении органов исполнительной власти Челябинской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области либо подведомственных органам исполнительной власти Челябинской области или органам местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, и необходимых для предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти другого субъекта РФ, территориальными государственными внебюджетными фондами и муниципальных услуг органами, предоставляющими муниципальные услуги, на территории другого субъекта Российской Федерации". Субъекты РФ определяют перечень предоставляемых сведений по собственному усмотрению, например, в Челябинской области разграничение информации производится по аналогии с федеральным - по органам власти. В Курганской области распределение информации производится по двум основным категориям - органы исполнительной власти Курганской области, осуществляющие отраслевое либо межотраслевое управление, а также органы местного самоуправления муниципальных образований Курганской области, причем сфера компетенции местного самоуправления гораздо шире, нежели органов власти субъектов РФ.

В отношении сведений, находящихся в ведении Минюста РФ, устанавливается переходный период - обмен такими сведениями в рамках межведомственного взаимодействия осуществляется с 1 января 2015 года. К числу сведений, предоставляемых с 2015 года, относятся сведения о государственной регистрации:

- рождения;

- заключения брака;

- расторжения брака;

- смерти;

- установления отцовства;

- перемены имени.

В связи с тем, что информация подлежит предоставлению на бумажном носителе, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти устанавливает требование к составу сведений, указываемых в межведомственном запросе и в ответе на межведомственный запрос.

Комментарий к статье 7.2. Межведомственный запрос о представлении документов и информации, необходимых для предоставления государственных и муниципальных услуг, в рамках межведомственного информационного взаимодействия

1. Межведомственный запрос выступает в качестве основного средства осуществления взаимодействия, поскольку позволяет определить перечень и объем истребуемой информации, а также сроки исполнения запроса.

Положения настоящей статьи направлены на определение внутреннего содержания межведомственного запроса с целью конкретизации его структуры и упрощения порядка осуществления взаимодействия органов власти, местного самоуправления и подведомственных организаций.

Содержание межведомственного запроса должно определять перечень и объем необходимой для предоставления государственной или муниципальной услуги информации, а также ряд дополнительных сведений, необходимых для ее предоставления заявителю. Поскольку указанные сведения в большинстве своем находятся в ведении органов государственной власти, органов местного самоуправления или подведомственных организаций, то они подлежат истребованию на основании межведомственного запроса у уполномоченного субъекта. Однако при этом закон не ограничивает возможность заявителя в части добровольного представления таких документов и информации. В этой связи межведомственный запрос направляется компетентному органу или организации в случае непредставления аналогичной информации непосредственно заявителем.

2. В качестве одного из элементов межведомственного запроса Закон предусматривает необходимость указания на базовый государственный информационный ресурс, в целях которого запрашиваются документы и информация. Перечень таких ресурсов был сформирован и утвержден распоряжением Правительства РФ от 15 апреля 2011 года N 654-р "О базовых государственных информационных ресурсах". В связи с принятием постановления Правительства РФ от 14 сентября 2012 года N 928 "О базовых государственных информационных ресурсах" указанное распоряжение утратило силу. Однако постановление Правительства РФ от 14 сентября 2012 года N 928 нового перечня базовых ресурсов не предусматривает, ссылаясь на ресурсы, включенные в перечень ранее действовавшим нормативным актом. Таким образом, в настоящее время в вопросе определения перечня базовых информационных ресурсов и ссылки на них в межведомственном запросе существует так называемый "правовой вакуум", когда старые нормы отменены, а новые не приняты. В подобной ситуации следует учитывать ранее сформированный перечень ресурсов, несмотря на утрату юридической силы самим нормативным актом, которым он был сформирован. В подобной ситуации межведомственный запрос должен отражать указание на один из следующих базовых информационных ресурсов, для формирования и ведения которого запрашивается информация:

- Единый государственный реестр налогоплательщиков;

- Государственный кадастр недвижимости;

- Единый государственный реестр юридических лиц;

- Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей;

- Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- Реестр регистрации автомототранспортных средств;

- Адресный реестр.

Межведомственный запрос может отражать ссылку и на ресурсы, содержащие сведения:

- индивидуального учета в системе обязательного пенсионного страхования;

- учета выданных, утраченных и похищенных паспортов гражданина РФ;

- регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства;

- миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства.

В соответствии с требованиями законодательства РФ межведомственный запрос может и должен содержать следующие сведения:

1) наименование органа (организации), направляющего запрос, что позволяет определить субъекта, в адрес которого должен быть направлен ответ, а также установить наличие правомочий в части направления такого межведомственного запроса;

2) наименование органа или организации, в адрес которых направляется запрос, способствует определению компетенции органа или организации в части представления необходимой информации и документов. Отсутствие такого указания не позволяет исполнить запрос, ввиду отсутствия субъекта, в обязанности которого вменяется исполнение запроса. Обозначение органа или организации может быть полным или сокращенным, но должно содержать возможность достоверной идентификации субъекта;

3) наименование услуги, для предоставления которой необходимо получение документа или информации, а также идентификатор такой услуги в реестре. Указание наименования и номера услуги в реестре способствует определению необходимости и правомочности истребования информации или документа, поскольку указанные сведения могут быть получены органом государственной власти, органом местного самоуправления либо подведомственной организацией только в целях предоставления соответствующей услуги. В этой связи истребуемая информация должна быть предусмотрена перечнем документов, обязательных для предоставления соответствующей услуги, и являться необходимым условием установления юридических фактов, выступающих основанием для предоставления услуги;

4) правовые основы межведомственного взаимодействии. В данном случае речь идет на необходимость определения правового предписания, определяющего необходимость и обязательность получения указанной в запросе информации и документов для предоставления государственной или муниципальной услуги. Правовые основы предполагают указание на пункты, части, статьи нормативного акта, определяющего необходимость направления межведомственного запроса и получения определенной им информации и документов. Наименование нормативного акта предполагает соблюдение общих требований, в части определения даты принятия документа и его регистрационного номера, т.е. сведений, позволяющих идентифицировать законодательный акт в системе правовых предписаний;

5) сведения, представление которых обусловлено административным регламентом. Данная категория сведений, в отличие от иных указанных категорий направлена на определение сущности предоставляемой государственной или муниципальной услуги, а также определение особенностей ее предоставления. В частности, административные регламенты определяют основные требования к документации по предоставлению государственной или муниципальной услуги, которые обосновывают необходимость направления запроса и получения соответствующей информации, например, приказ Федеральной миграционной службы от 29 августа 2013 года N 364 "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по осуществлению миграционного учета в Российской Федерации" предусматривает необходимость представления сведений о законном представителе несовершеннолетнего иностранного гражданина, а также сведений о принадлежащих иностранному гражданину жилых помещениях на территории РФ;

6) контактная информация для направления ответа на запрос, по своей сути, представляет отдельные аспекты наименования органа или организации, направившей запрос. В большинстве случаев межведомственный запрос как и большинство иных документов изготавливается на официальном бланке того органа или организации, которая его инициировала. Бланк предполагает отражение юридического адреса уполномоченного субъекта, а также иных средств взаимодействия: телефона, факса и т.п. Определение контактной информации в рамках самого запроса предполагается лишь в случаях, когда юридический фактический адрес субъекта, направившего запрос, не совпадают либо он должен быть направлен по иному адресу;

7) дата направления запроса и срок ожидаемого ответа на запрос представляют собой технические параметры запроса, которые определяют момент принятия решения о направлении запроса на получение необходимой информации, а также необходимый момент исполнения запроса. Указанные сроки имеют юридическое значение, поскольку в одном случае срок выступает в качестве юридического факта, порождающего правоотношения, в другой - прекращающего правоотношения. Действующее законодательство устанавливает жесткие сроки предоставления государственных и муниципальных услуг, соблюдение которых требует определения и соблюдения сроков направления межведомственных запросов и получения ответов на них. В этой связи такой срок не может быть более срока, установленного законом для предоставления государственной или муниципальной услуги. Положения настоящей статьи устанавливают общий срок исполнения запроса и направления ответа на него уполномоченному органу или организации. Указанный срок не может превышать пять рабочих дней с момента получения запроса. В этой связи возникает необходимость отражения в рамках запроса не только даты его направления, но и даты его получения уполномоченным субъектом, т.е. регистрации входящих документов. С момента такой регистрации начинается течение общего срока исполнения запроса, установленного настоящей статьей. Определение срока исполнения запроса выступает в качестве диспозитивного предписания, предусматривающего возможность его изменения нормативными предписаниями специального закона, регламентирующего порядок предоставления отдельных видов государственных и муниципальных услуг, а также иными нормативными актами, как федерального, так и регионального уровня;

8) сведения о лице, подготовившем и направившем межведомственный запрос. Такие сведения включают в себя как личные, так и служебные данные такого субъекта. К личным данным относятся его фамилия, имя и отчество, что позволяет определить персонального субъекта в случае возникновения вопросов по существу направленного запроса, а также в отношении необоснованности направления запроса. К числу служебных данных закон относит должность лица, направившего запрос, а также его телефон и адрес местонахождения органа или организации, в которой осуществляется деятельности инициатора запроса. Указанные сведения позволяют установить правомочность субъекта на инициирование запроса, а также возможность установления связи по всем вопросам, возникающим в ходе исполнения запроса, что позволяет упростить процедуру его исполнения;

9) информацию о получении согласия заявителя на использование предоставленной им информации в целях обеспечения возможности предоставления ему государственной или муниципальной услуги. Указанное положение является отсылочным и указывает на получение согласия в соответствии с требованиями ч.5 ст.7 комментируемого Закона. Как свидетельствует практика деятельности отдельных органов государственной власти, в большинстве случае речь идет о согласии на обработку и использование персональных данных, т.е. личных сведений о заявителе. Указанное требование вытекает из существа правовых предписаний ФЗ "О персональных данных".

Положения ч.1 настоящей статьи предусматривают указанный перечень сведений в качестве закрытого, не подлежащего расширительному толкованию. Однако перечень характеризуется как основной, что предполагает возможность отражения и иных сведений, затрагивающих, в частности, сущность запрашиваемых сведений и документов.

3. Межведомственный запрос может быть направлен как на бумажном носителе, так и в электронной форме. Общие требования, установленные ч.1 настоящей статьи, в большинстве своем распространяются лишь на документарную форму запроса. Часть 2 настоящей статьи прямо предусматривает отсутствие необходимости указания сведений, определенных ч.1 настоящей статьи в электронном запросе, направляемом с использование единой системы межведомственного электронного взаимодействия или аналогичных региональных систем.

Основным требованием к электронному запросу выступает определение даты направления запроса, а также срока его исполнения. Электронные документы заверяются электронной подписью лица, его направившего, т.е. того должностного лица, которое приняло решение о направлении соответствующего запроса о предоставлении информации и документов, тем самым, расшифровка электронной подписи позволяет идентифицировать субъекта, направившего запрос, и орган или организацию, в которой он осуществляет свою профессиональную деятельность. В этой связи содержание электронного запроса предполагает отражение сущности истребуемой информации или документов, а также периода, в течение которого такой запрос должен быть исполнен. Электронный документооборот в значительной мере упрощает систему межведомственного взаимодействия, установленную настоящим законом в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг. Указанные общие требования подлежат применению как в отношении федеральной системы межведомственного взаимодействия, так и в отношении региональных систем, подключенных к единой системе межведомственного информационного взаимодействия.

4. Немаловажное значение в осуществлении межведомственного взаимодействия имеет и срок его реализации, поскольку его соблюдение обусловливает и возможность надлежащего и своевременного предоставления заявителю государственной или муниципальной услуги. Поскольку межведомственное взаимодействие направлено на получение уполномоченным субъектом необходимой ему информации или документов, то такой срок должен быть по продолжительности менее срока предоставления государственной или муниципальной услуги. Однако положения ч.3 настоящей статьи определяют, что ответ на запрос должен быть получен в течение пяти рабочих дней с момента его направления.

Следует заметить, что для большинства государственных и муниципальных услуг также установлен данный период их предоставления, например, государственная регистрация юридического лица или индивидуального предпринимателя, предоставление сведений из Государственного кадастра недвижимости, Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и т.п. Применение единого срока зачастую вызывает трудности в реализации уполномоченным органом своих обязанностей. Так, нередко возникает ситуация, когда регистрация юридического лица осуществляется в день выдачи документов заявителю, поскольку проверка обоснованности и законности использования юридического адреса создаваемого юридического лица проводится на основании запроса в рамках межведомственного взаимодействия в общий срок, предусмотренный настоящей статьей. Тем самым, и государственная услуга по государственной регистрации юридического лица, и предоставление регистрирующему органу необходимой информации в отношении юридического адреса такого субъекта должны быть реализованы в срок не позднее пяти рабочих дней.

Также следует обратить внимание, что течение срока начинается с момента наступления юридического факта, которым для государственной регистрации является подача документов заявителем в регистрирующий орган, а для проверки юридического адреса - с момента поступления запроса о проведении такой проверки. Направление запроса возможно лишь после получения заявления о предоставлении государственной услуги, т.е. после получения необходимого пакета документов регистрирующим органом. Подобная ситуация требует пристального внимания к осуществлению межведомственного взаимодействия в рамках предоставления государственной или муниципальной услуги. В настоящее время практика деятельности большинства уполномоченных на предоставление таких услуг субъектов обеспечивают реализацию межведомственного взаимодействия незамедлительно, например, регистрирующий орган только принимая документы на регистрацию юридического лица, одновременно формирует и запрос на предоставление необходимой для данной государственной услуги информации.

Указанный в ч.3 настоящей статьи срок является общим и применяется во всех случаях, когда отсутствуют специальные предписания о сроках предоставления государственных и муниципальных услуг, а также осуществления межведомственного взаимодействия. Наличие специального предписания указывает на его непосредственное применение к тем правоотношениям, для которых он установлен. Одновременно такое специальное требование закона или иного нормативного акта исключает возможность реализации общего срока, предусмотренного настоящей статьей. Например, специальный срок предусмотрен для аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Указанный срок составляет 25 дней с момента регистрации документов в Минюсте РФ.

Положения настоящей статьи направлены на определение структуры и содержания межведомственного запроса рамках электронного документооборота, что позволяет сформировать единую систему запросов информации и документов от органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также подведомственных организаций.

Комментарий к статье 8. Требования к взиманию с заявителя платы за предоставление государственных и муниципальных услуг

1. Положения настоящей статьи определяют финансовые основы взаимодействия субъектов в вопросе предоставления государственных и муниципальных услуг. В большинстве случаев данные виды услуг предоставляются бесплатно, что прямо предусмотрено ч.1 настоящей статьи, за исключением нормативно установленных случаев.

Таким образом, безвозмездное предоставление государственных и муниципальных услуг выступает в качестве общего правила, допускающего одновременно ряд исключений. Безвозмездность предоставления государственных и муниципальных услуг обусловлена открытым характером сведений, составляющих содержание отдельных видов услуг. Так, например, сведения, содержащиеся в единых государственных реестрах, в большинстве своем носят открытый характер и предполагают возможность их безвозмездного предоставления соответствующим субъектам. Однако возможность безвозмездного предоставления указанных сведений имеет ограниченный субъектный состав. Например, сведения из единого государственного реестра юридических лиц предоставляются безвозмездно лишь юридическому лицу в отношении самого себя. Аналогичное правило действует и в отношении индивидуальных предпринимателей. Длительное время безвозмездно предоставлялись сведения кадастрового учета земельных участков. Однако с 2010 года указанные сведения могут быть предоставлены лишь за определенную плату. Исключение из общего правила представляет собой Единый государственный реестр объектов недвижимости, предоставление сведений из которого всегда носит возмездный характер. Даже предоставление сведений гражданину в отношении самого себя допускается лишь на условиях их возмездности. Подобное положение свидетельствует о том, что в настоящее время большинство государственных услуг предоставляется на возмездной основе, а принцип безвозмездности выступает в качестве исключения из общего правила и в большинстве случаев характерен лишь для муниципальных услуг.

2. Предоставляя отдельные виды услуг, составляющие компетенцию специально уполномоченных органов государственной власти, государство тем самым реализует основные цели и задачи его формирования. Следует отметить, что одной из основных задач образования государства является обеспечение прав и законных интересов его граждан. В этой связи закономерной представляется исполнение своих обязанностей государством на безвозмездной основе.

Возмездность предоставления соответствующих услуг указывает на договорной характер взаимоотношений государства и заявителя, что предполагает иной порядок регулирования и реализации государственных и муниципальных услуг. Однако государство в императивном порядке устанавливает порядок предоставления тех или иных видов услуг, что указывает на невозможность применения к ним договорных начал, установленных гражданским законодательством, т.е. сам принцип возмездности предоставления государственных и муниципальных услуг противоречит основам деятельности государства.

В этой связи представляется целесообразным разграничение содержания предоставляемых услуг на закрытые и открытые. Открытость сведений, составляющих содержание конкретной услуги, предполагает безвозмездное их предоставление заинтересованным субъектам. Перечень сведений, отнесенных к категории закрытых, может предполагать соблюдение ряда специальных требований, обусловленных законом, в том числе и возмездный характер их предоставления, и ограниченный круг субъектов и т.п.

Несмотря на приоритет безвозмездного предоставления государственных и муниципальных услуг, данный порядок реализуется по остаточному принципу, т.е. только в отношении тех видов услуг, применительно к которым не установлено требование об уплате специального сбора, пошлины и т.п. Причем безусловной компетенцией в вопросах взимания платы обладают нормативные акты о налогах и сборах, что вытекает из существа ч.2 настоящей статьи. В настоящее время комплексное регулирование основных аспектов платности государственных услуг осуществляется Налоговым кодексом РФ, который определяет не только размер и порядок уплаты сбора, пошлины, но и перечень услуг, за предоставление которых такая плата взимается. Общие положения платности предоставления государственных и муниципальных услуг определены гл.25.3 НК РФ, которая указывает на необходимость уплаты государственной пошлины.

3. Государственная пошлина представляет собой сбор, взимаемый с соответствующих субъектов, при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены в соответствии с законодательными актами РФ, законодательными актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, за совершением в отношении этих лиц юридически значимых действий, за исключением действий, совершаемых консульскими учреждениями РФ. Тем самым, НК РФ предусматривает возможность безвозмездного предоставления услуг лишь консульскими учреждениями РФ, не раскрывая при этом видов таких услуг.

В большинстве случаев возмездный характер предоставления государственных и муниципальных услуг предполагает необходимость предварительной оплаты деятельности соответствующего органа власти и предоставления подлинника платежного документа при обращении за предоставлением соответствующей услуги. Данный порядок характер для большинства видов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, которые сначала взимают плату и лишь затем осуществляют деятельность, не гарантируя при этом качество оказания соответствующих услуг. Так, зачастую, кадастровые платы, а также территориальные управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр) предоставляют в качестве результата оказания государственной услуги отказ в предоставлении запрашиваемых заявителем сведений. Такой отказ по общему правилу признается надлежащим исполнением государственной услуги, хотя необходимый результат при этом не достигнут - сведения заявителем не получены. В результате практика деятельности большинства органов государственной власти и местного самоуправления свидетельствует о том, что для достижения желаемого результата заявителю необходимо неоднократно обращаться в уполномоченный орган, каждый раз оплачивая в полном размере государственную пошлину. Тем самым, возмездный характер предоставления отдельных услуг не свидетельствует и не гарантирует их качества, что в ряде случаев способствует злоупотреблениям специалистов на местах и недобросовестности при исполнении ими служебных обязанностей.

Обязанность уплаты государственной пошлины или иного сбора возлагается на заявителя, в качестве которого может выступать как физическое, так и юридическое лицо. Причем при оказании большинства государственных или муниципальных услуг не соблюдаются общие требования к таким субъектам, в частности, к их право- и дееспособности. Фактически услуги могут быть предоставлены и недееспособным лицам, лишь бы была оплачена государственная пошлина. Указанный формальный подход к соблюдению нормативных предписаний указывает на прямое нарушение норм действующего законодательства.

4. Особый порядок предусмотрен в отношении юридических лиц. По общему правилу, установленному гражданским законодательством, расчеты между юридическими лицами осуществляются путем перечисления средств с расчетного счета. В отношении большинства государственных и муниципальных услуг указанное требование не соблюдается и учитывается государственная пошлина, оплаченная руководителем или иным уполномоченным субъектом. Заявителем в данном случае выступает юридическое лицо, а его обязанность по уплате обязательного платежа исполняет иной субъект - физическое лицо. В практике деятельности большинства органов государственной власти указанный порядок признан недопустимым. Однако при предоставлении рассматриваемых услуг используется большинстве случаев, поскольку предполагает затраты меньшего количества времени на совершение финансовой операции. Данное обстоятельство также свидетельствует о формализме уполномоченных субъектов при реализации ими своих обязанностей.

В соответствии с требованиями действующего законодательства государственная пошлина уплачивается за:

- государственную регистрацию актов гражданского состояния и другие юридически значимые действия, совершаемые органами записи актов гражданского состояния и иными уполномоченными органами;

- совершение действий, связанных с приобретением гражданства РФ или выходом из гражданства РФ, а также с въездом в Российскую Федерацию или выездом из Российской Федерации;

- при обращении в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти за совершением действий по государственной регистрации программы для электронных вычислительных машин, базы данных и топологии интегральной микросхемы;

- совершение действий уполномоченными государственными учреждениями при осуществлении федерального пробирного надзора;

- совершение действий уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, связанных с осуществлением государственной регистрации лекарственных препаратов в соответствии с Федеральным законом от 12 апреля 2010 года N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств";

- государственную регистрацию юридического лица и иных юридических фактов, связанных с его деятельностью, в том числе прекращение деятельности;

- государственную регистрацию средств массовой информации;

- совершение регистрационных действий подразделениями Федеральной миграционной службы РФ;

- государственную регистрацию объектов недвижимости, прав на них и сделок с ними;

- государственную регистрацию транспортных средств и совершение иных регистрационных действий;

- выдачу учебным учреждениям свидетельств о соответствии требованиям оборудования и оснащенности образовательного процесса;

- совершение регистрационных действий, связанных с осуществлением деятельности на рынке ценных бумаг;

- государственную регистрацию в Государственном судовом реестре, судовой книге или бербоут-чартерном реестре;

- иные виды юридически значимых действий.

Анализ положений налогового законодательства свидетельствует о том, что необходимость уплаты государственной пошлины сопровождает значительное большинство случаев взаимодействия заявителя и органа власти или местного самоуправления. Так, в отношении предоставления соответствующих услуг юридическим лицам государственная пошлина подлежит уплате при совершении регистрации действий, предоставлении сведений, а также внесении каких-либо дополнений и изменений в представленные сведения.

5. Возмездность оказания услуг характеризует деятельность уполномоченных органов по следующим направлениям:

- предоставление сведений заявителю;

- внесение сведений о нем в соответствующий реестр;

- выдача специальных разрешений на осуществление отдельных видов деятельности, если таковые являются обязательными;

- выдача свидетельств, сертификатов и иных документов, устанавливающих, изменяющих или прекращающих юридические факты.

Анализ изменений в действующее законодательство, устанавливающих возможность возмездного предоставления отдельных услуг свидетельствует о том, что в последние годы отмечается тенденция на расширение перечня услуг, предоставляемых за плату, т.е. тем самым нивелируется принцип безвозмездности, предусмотренный ч.1 настоящей статьи. Одновременно указанная тенденция противоречит ч.3 настоящей статьи, которая предполагает сокращение возмездных государственных и муниципальных услуг, предполагая необходимость взимании платы за их предоставление впредь до отмены соответствующего нормативного предписания, устанавливающего возмездность отдельных видов услуг.

6. Часть 3 настоящей статьи устанавливает ряд ключевых моментов в вопросе платности предоставления государственных и муниципальных услуг, а именно:

- оплата производится за счет средств заявителя;

- в соответствии с прямым нормативным предписанием;

- в размере, установленном законом.

Тем самым, несмотря на отсылочность положений ч.2 настоящей статьи, рассматриваемые предписания осуществляют непосредственное регулирование порядка уплаты государственной пошлины или иного сбора. Одновременно рассматриваемые положения определяют правовые основы возмездного оказания отдельных видов услуг, которые устанавливаются применительно к категории таких услуг. Так, правовое регулирование платности оказания государственных услуг осуществляется федеральными законами и иным нормативными актами, а также нормативными актами, что не в полной мере соответствует требованиям законодательства, поскольку применение в качестве средства правового регулирования нормативных актов субъектов РФ указывает на возможность различия предоставления услуг в рамках отдельных субъектов. Так, например, в одном регионе такие услуги предоставляются на платной основе, в других - безвозмездно, т.е. фактически ущемляются права заявителей в таких субъектах РФ. В этой связи представляется целесообразным ограничение правового регулирования предоставления государственных услуг исключительно нормативными актами федерального уровня, которые могут быть как законодательными, так и подзаконными. Предоставление муниципальных услуг регламентируется как федеральными нормативными актами, так и актами органов местного самоуправления, что предопределено спецификой таких услуг.

Положения настоящей статьи направлены на определение требований к взиманию с заявителя платы за предоставление государственных и муниципальных услуг. Однако сущность и содержание рассматриваемых положений направлены на определение пределов правового регулирования возмездности предоставления услуг, не регламентируя при этом требований к заявителю и порядку взимания с него платы. В большинстве случаев вопросы взимания платы характеризуются отсылочностью к предписаниям налогового законодательства и не предусматривают особенностей применения норм данного закона в вопросах взимания платы за предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Комментарий к статье 9. Требования к оказанию услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг

1. Положения настоящей статьи определяют основы правового регулирования предоставления услуг. Причем понимание формулировки данного предписания в значительной мере затруднено, поскольку, указывая на перечень обязательных и необходимых услуг, норма не конкретизирует о каких услугах идет речь: непосредственно предоставляемых государственных или муниципальных услугах либо дополнительных сферах взаимодействия заявителя с органами государственной власти или местного самоуправления, которое является необходимым и обязательным для получения возможности обращения за соответствующей государственной или муниципальной услугой. Так, например, для предоставления государственных услуг по регистрации дачного земельного участка в упрощенном порядке (дачная амнистия) закон предусматривает предоставление ряда специальных услуг, которые реализуются органами местного самоуправления, в частности, вынесение постановления об определении места расположения такого земельного участка, о предоставлении соответствующего участка конкретному субъекту и т.п. Данный перечень конкретизируется применительно к отдельным видам государственных и муниципальных услуг и определяется применительно к конкретной жизненной ситуации.

Государственная регистрация объектов недвижимости в большинстве случаев требует также привлечения и иных организаций для совершения отдельных юридически значимых действий, например, межевания земельного участка, ввода жилого дома в эксплуатацию и т.п.

В этой связи представляется целесообразным рассматривать по смыслу ч.1 настоящей статьи перечень юридически значимых действий, направленных на сбор и предоставление необходимых документов, устанавливающих, изменяющих или прекращающих права конкретных субъектов, которые являются обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг. Тем самым, закон предусматривает необходимость совершение ряда подготовительных действий для получения государственной или муниципальной услуги.

Указанные услуги могут предоставляться как органами власти или местного самоуправления, так и иными организациями, независимо от форм собственности. Например, определение границ земельного участка путем межевания может быть проведено любой организацией, наделенной правом совершения указанных действий, по выбору заявителя. В данном случае заявитель вправе самостоятельно оценивать соотношение цены и качества предоставляемых услуг, т.е. ее стоимость и срок исполнения и выбирает наиболее удобный для него вариант.

2. Перечни юридически значимых действий определяются применительно к конкретному виду государственной и муниципальной услуги, что предполагает специальное правовое регулирование, соответствующее уровню самой услуги. Так, в отношении государственных услуг, предоставляемых федеральными органами государственной власти, правовое регулирование перечня юридически значимых действий отнесено к компетенции Правительства РФ, как высшего федерального органа исполнительной власти. Указанный федеральный перечень сформирован постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 года N 352 "Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание". Основным критерием включения услуги в данный перечень является не ее юридическая значимость, а платность предоставления, т.е. государство определяет лишь перечень услуг, которые предоставляются за плату. Перечень безвозмездно совершаемых юридических действий государством не регламентирован, что предполагает свободу деятельности заявителя в вопросе оценки ее необходимости, а в ряде случаев может порождать произвол органов власти и местного самоуправления при обращении к ним за предоставлением государственной или муниципальной услуги.

3. По смыслу ч.1 комментируемой статьи к компетенции соответствующего органа власти или самоуправления относится определение перечня необходимых и обязательных услуг, при этом закон не конкретизирует финансовую сторону их получения: безвозмездно или за плату. Однако федеральные органы власти в данном случае в значительной мере сузили свою компетенцию, ограничив ее лишь перечнем платных услуг.

К числу необходимых и обязательных услуг для предоставления государственных услуг, предоставляемых федеральным органами государственной власти, относятся такие виды юридически значимых действий, как анализ и различные виды экспертиз, необходимые для предоставления отдельных видов услуг, а также испытание специальных технических средств и предоставление информации из государственных информационных систем.

4. Наряду с определением перечня платных услуг постановление Правительства РФ от 6 мая 2011 года N 352 в значительной мере ограничивает и состав субъектов, наделенных полномочиями их предоставления. Так, к организациям, оказывающим услуги, включенные в перечень, относятся федеральные органы исполнительной власти, федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия. Платные услуги не могут оказываться иными организациями. Тем самым, юридически значимыми в данном случае выступают лишь государственные заключения по тем или иным вопросам, привлечение независимого эксперта не допускается, что в значительной мере ущемляет права и свободы заявителя. С другой стороны, анализ указанного перечня видов услуг, свидетельствует о включении в него основных направлений деятельности, составляющих исключительную компетенцию государства и его органов. В этой связи ограничение возможности привлечения независимых специалистов представляется закономерным и обоснованным. Однако возникает необходимость в рамках нормативного регулирования предоставления дополнительных гарантий заявителям, например, на своевременное предоставление услуги, включенной в перечень сроки, установленные для такого вида услуги и т.п.

Государственные услуги в РФ предоставляются на двух уровнях: федеральном и региональном (субъекта РФ). Причем в рамках отдельных субъектов предоставляются как собственно региональные услуги, реализуемые исполнительными органами власти данного региона, так и федеральные услуги, предоставляемые территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти. Перечень обязательных и необходимых для их предоставления услуг также различается применительно к уровню самой услуги. В отношении федеральных государственных услуг действует постановление Правительства от 6 мая 2011 года N 352, в отношении государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами власти субъекта РФ, аналогичный перечень разрабатывается Правительством соответствующего субъекта.

В настоящее время указанные перечни находятся только в стадии формирования, например, Правительством Московской области принято постановление от 26 декабря 2011 года N 1635/53 "Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления исполнительными органами государственной власти Московской области государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг". В перечне услуг субъекта РФ подлежат учету лишь те из них, которые одновременно: связаны с взаимодействием с гражданами (организациями); приводят (потенциально и фактически) к возникновению, изменению или прекращению правоотношений, или к возникновению документированной информации (документов).

Анализ правотворчества субъектов РФ позволяет говорить о разграничении перечней необходимых и обязательных услуг применительно к отдельным видам государственных услуг, которые одновременно, в нарушение предписаний ч.1 настоящей статьи включают в себя не только региональные государственные услуги, но и муниципальные. Таким примером могут служить утвержденные распоряжением Министерством культуры Московской области от 15 мая 2009 года N 180-р Методические рекомендации по формированию цен на платные услуги, оказываемые государственными учреждениями Московской области и муниципальными учреждениями сферы культуры. Указанный перечень включает в себя как государственные услуги регионального значения, так и ряд муниципальных услуг.

5. В отличие от перечня федеральных государственных услуг, деятельность уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ значительно шире, что предполагает вовлечение в этот процесс значительного количества региональных органов исполнительной власти и требует разграничения перечня необходимых и обязательных услуг применительно к компетенции соответствующего органа власти.

Следует также отметить особое положение в рассматриваемой системе городов Москвы и Санкт-Петербурга, которые совмещают в своем статусе и муниципальное образование, и субъект РФ, т.е. фактически единый комплекс органов власти осуществляет предоставление и государственных, и муниципальных услуг. Положения настоящей статьи определяют, что перечень обязательных и необходимых услуг на уровне субъекта РФ определяется нормативным актом субъекта РФ, в отношении муниципальных услуг - представительным органом местного самоуправления. В указанных субъектах РФ одни и те же органы управления являются одновременно и органами власти субъекта РФ, и органами местного самоуправления. Следует также заметить, что применительно к перечню региональных услуг закон не конкретизирует субъекта, наделенного компетенцией на утверждение соответствующего перечня, что предполагает возможность их формирования применительно к компетенции отдельных органов власти. В данном случае закономерно говорить об определении соответствующего перечня специально уполномоченным органом исполнительной власти - в большинстве случаев им является компетентное министерство субъекта РФ.

6. Определения перечня в отношении муниципальных услуг представляет собой исключение из общего правила подведомственности данного вопроса органам исполнительной власти. Указанный перечень формируется на основании нормативного акта представительного органа власти, к числу которых могут быть отнесены городские (поселковые) советы и т.п. Перечень обязательных и необходимых услуг является неотъемлемой составной частью реестра муниципальных услуг, который утверждается в порядке, определенном местной администрацией (см., например, Перечень (реестр) муниципальных услуг, предоставляемых администрацией и муниципальными учреждениями Преображенского городского поселения, утв. постановлением администрации Преображенского городского поселения от 11 февраля 2013 года N 13-п, URL: http://preobrprim.ru/gosserv/). Большинство местных администраций при определении порядка утверждения реестра относят соответствующие полномочия к своей компетенции.

7. Часть 2 комментируемой статьи определяет отдельные аспекты финансирования предоставления соответствующих услуг. В соответствии с положениями комментируемого Закона государственные и муниципальные услуги могут предоставляться безвозмездно или за счет средств заявителя. Аналогичный порядок действует и в отношении услуг, регламентированных настоящей статьей, т.е. они могут предоставляться за счет средств заявителя при наличии прямого предписания соответствующего нормативного акта, определяющего перечень услуг. Отсутствие предписаний в отношении иного порядка предоставления услуг свидетельствует об их безвозмездном характере. При этом следует заметить, что на федеральном уровне сформирован перечень платных услуг, который предусматривает перечень услуг, предоставляемых за счет средств заявителя. Иных источников финансирования, а также услуг, предоставляемых безвозмездно действующие нормативные акты и федерального, и регионального, и местного уровня не предусматривают.

Из смысла положений ч.2 настоящей статьи вытекает, что услуги могут предоставляться за счет заявителя лишь в случаях, определенных соответствующим нормативным актом, т.е. данный порядок требует соблюдения специальных требований - нормативного регулирования. Однако на федеральном уровне он выступает в качестве основного, в связи с чем перечень услуг сформирован не по предметному принципу и его исключительности, а с точки зрения платности таких услуг. Тем самым, нивелировано значение постановления Правительства от 6 мая 2011 года N 352, принятие которого было направлено на определение перечня необходимых и обязательных услуг, а отражает лишь совокупность возмездных услуг.

8. Возмездный характер предоставления услуг, включенных в соответствующий перечень, предполагает деятельность соответствующих уполномоченных субъектов по определению размера и порядка их оплаты. В качестве уполномоченных субъектов в данном случае выступают Правительство РФ или федеральные органы исполнительной власти. Учитывая, что разграничение компетенции между указанными органами является новеллой комментируемого Закона, в настоящее время размер платы определяется в соответствии с нормативными актами федеральных органов исполнительной власти, т.е. соответствующее постановление Правительства РФ не принято. Разработка соответствующих документов до настоящего времени проведена лишь на федеральном уровне, в связи с чем приказом Минфина РФ и Министерства экономического развития РФ от 29 октября 2010 года N 137н/527 утверждены методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений в части определения расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг.

Порядок взимания платы и ее размер утверждается для каждой государственной услуги (вида работ), включенной в перечень государственных услуг (работ). Уполномоченным органом (главным распорядителем средств федерального бюджета) может быть утвержден единый порядок по всем государственным услугам (работам), оказываемым (выполняемым) федеральным органом исполнительной власти и (или) находящимися в его ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями.

9. По решению Правительства РФ или федерального органа исполнительной власти (главного распорядителя средств федерального бюджета) нормативы затрат на оказание единицы государственной услуги могут определяться:

- отдельно по каждому федеральному государственному бюджетному учреждению (территориальному органу федерального органа исполнительной власти);

- по группе федеральных государственных бюджетных учреждений (территориальных органов федерального органа исполнительной власти);

- с использованием корректирующих коэффициентов.

В отношении отдельных категорий необходимых и обязательных услуг ч.3 настоящей статьи допускает применение общего порядка определения их правовых основ, характерных для соответствующих государственных или муниципальных услуг, что предполагает нормативное регулирование размера платы в отношении:

- федеральных услуг - Правительством РФ в рамках соответствующего постановления,

- региональных услуг - органом исполнительной власти субъекта РФ;

- муниципальных услуг - представительным органом местного самоуправления.

Поскольку определение порядка исчисления и взимания платы за отдельные виды услуг отнесено к компетенции федеральных органов исполнительной власти, то профильные министерства самостоятельно разрабатывают методики расчета платы за совершение отдельных юридически значимых услуг. Методика расчета платы определяет экономическую обоснованность величины расходов, необходимых для расчета платы за указанную государственную услугу. Расходы на оказание платной услуги устанавливаются в зависимости от трудоемкости экспертных работ по каждому объекту экспертизы и складываются из прямых и накладных расходов, на дату их определения.

10. Прямые расходы на оказание услуги включают в себя:

- расходы на оплату труда внештатных экспертов рассчитываются в зависимости от трудоемкости экспертных работ, сложности объекта государственной экологической экспертизы, определяемых в установленном законодательством РФ порядке;

- расходы на уплату страховых взносов на обязательное пенсионное и социальное страхование в Российской Федерации и другие начисления в порядке и размерах, установленных законодательством РФ.

Накладные расходы на оказание платной услуги определяются в соответствии с действующим законодательством РФ и составляют 50% к прямым расходам.

Цена на платные услуги не может превышать экономически обоснованные расходы на их оказание, определенные расчетно-нормативным методом. Расчетно-нормативные затраты определяются с учетом объема работ, выполняемых при проведении санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и других видов оценок, осуществляемых в целях предоставления уполномоченными федеральными органами исполнительной власти государственных услуг.

11. Особое место в системе предписаний комментируемой статьи занимает ч.4, определяющая информационные основы предоставления услуг и взимания платы за их предоставление. Перечни услуг и размеры платы устанавливаются соответствующими нормативными актами, принимаемыми в пределах компетенции соответствующим уполномоченным органом власти. В этой связи представляется целесообразным применение общих требований приобретения юридической силы нормативным актом в отношении действия данных положений. В частности, общие требования предусматривают необходимость официального опубликования нормативных актов. Применительно к большинству органов исполнительной власти определены официальные источники опубликования их актов. Однако в отношении отдельных органов власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в качестве официальных источников опубликования могут быть использованы наиболее тиражированные средства массовой информации. Информатизация общества предполагает внедрение современных технологий и в деятельность соответствующих органов власти и местного самоуправления, что в самом общем виде реализуется путем создания официального сайта такого органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", который носит туже смысловую нагрузку, что и печатный официальный источник, но позволяет в значительной мере сократить временные затраты на размещение необходимой информации и доведения ее до сведения заинтересованных субъектов.

12. Часть 4 настоящей статьи устанавливает специальный порядок использования интерактивных информационных источников, который предполагает максимальное привлечение ресурсов информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения необходимой информации. В этой связи перечни услуг, являющихся необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг размещаются в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальных сайтах:

- органа, оказывающего соответствующие услуги;

- органов, организаций и учреждений, привлекаемых к предоставлению услуг, включенных в перечни;

- портале государственных и муниципальных услуг.

Размещение перечней на указанных сайтах признается их официальным опубликованием и не только свидетельствует о приобретении соответствующим нормативным актом юридической силы, но и позволяет получить необходимую информацию применительно к конкретной услуге неограниченному кругу субъектов.

13. Использование указанных информационных ресурсов позволяет быстро и в полном объеме получить необходимую информацию со всеми изменениями и дополнениями в нормативные акты. Более того, единый портал государственных и муниципальных услуг отражает перечень необходимых для получения той или иной услуги документов, а также образцы и утвержденные уполномоченным органом формы отдельных документов. В этой связи указанные ресурсы предоставляют необходимую информацию в полном объеме. Несмотря на позитивную роль портала государственных и муниципальных услуг, он в настоящее время требует доработки и адаптации в отношении отдельных видов услуг, поскольку степень разработанности документов предусмотренных им услуг является различной. Так, в отношении внесения сведений в Единый государственный реестр юридических лиц на портале предусмотрен не только перечень необходимых документов, но и их формы и образцы, а также рекомендации в какие органы власти представляются документы, в каком порядке и определяется размер уплачиваемой заявителем государственной пошлины.

Указанные сведения сформированы на основе анализа деятельности территориальных подразделений Федеральной налоговой службы РФ (далее - ФНС РФ), к компетенции которых отнесено ведение единых государственных реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Однако регистрация юридических лиц осуществляется не только ФНС РФ, но и территориальными подразделениями Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, которая осуществляет полномочия в отношении регистрации некоммерческих юридических лиц. В качестве одной из форм некоммерческого юридического лица действующее законодательство предусматривает возможность создания автономной некоммерческой организации. Порядок предоставления соответствующих государственных услуг по регистрации такого субъекта на портале не предусмотрен, хотя размещен на официальных сайтах территориальных подразделений Федеральной службы, например, по Оренбургской области. Объем сведений в данном случае соответствует общим требованиям и включает в себя: перечень необходимых документов, утвержденные формы отдельных документов, а также размеры и порядок уплаты государственных пошлин.

В этой связи представляется целесообразным применение принципа единства информационного пространства в отношении перечня государственных и муниципальных услуг, а также услуг, необходимых и обязательных для их предоставления, что предполагает размещение равного объема информации в отношении отдельных видов услуг на всех указанных ч.4 настоящей статьи официальных сайтах.

14. Часть 5 настоящей статьи ограничивает свободу деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по предоставлению соответствующих услуг, отнесенных к их компетенции. В качестве единственного ограничения деятельности органа власти или самоуправления выступает предписание нормативного правового акта. В этой связи комментируемый Закон ограничивает свободу деятельности указанных субъектов применительно к нормативно установленным перечнями услуг и документов. Тем самым, закон запрещает органу государственной власти или местного самоуправления требовать от заявителя:

- предоставления дополнительных документов, не предусмотренных действующими нормативными актами;

- обращения за оказание услуги, не включенной в соответствующий перечень необходимых и обязательных услуг.

Таким образом, деятельность уполномоченного органа осуществляется в пределах прямых предписаний закона или иного нормативного акта, и предполагает наличие правомочий лишь при наличии специального нормативного предписания. Отсутствие услуги или документа в нормативно установленном перечне запрещает требовать их предоставления заявителем.

В этой связи положения ч.5 настоящей статьи предоставляют правовые гарантии и защиту прав и законных интересов заявителей при обращении их за предоставлением государственной или муниципальной услуги от необоснованных требований уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления.

Комментарий к статье 10. Требования к организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме

1. Оказание государственных и муниципальных услуг в большинстве случаев связано с предоставлением необходимой информации заявителю уполномоченным органом и, как правило, носит активный характер, т.е. требует от уполномоченного субъекта совершения юридически значимых действий. В этой связи целесообразным представляется говорить не о предоставлении государственной или муниципальной услуги в электронной форме, а о реализации подготовительного этапа ее предоставления. Информатизация всех сфер жизнедеятельности общества предопределяет необходимость одновременного внедрения техники и современных технологий в деятельность органов власти и местного самоуправления, что указывает на возможность предоставления соответствующих услуг в электронной форме. Легитимность электронного оказания услуг требует применения электронной подписи, позволяющей идентифицировать субъекта, выполнявшего действия, составляющие сущность такой услуги. Например, при государственной регистрации создания, ликвидации, реорганизации юридического лица, действующее законодательство предусматривает необходимость разработки пакета документов, нотариального заверения утвержденной уполномоченным органом формы заявления и т.п.

Электронная форма не позволяет в полной мере оценить последствия предоставления соответствующей услуги. Так, в соответствии с положениями законодательства о нотариате при совершении нотариального действия, нотариус по внешним признакам оценивает дееспособность заявителя, а также выявляет наличие или отсутствие пороков его воли (насилия, принуждения и т.п.). При заверении документов, представленных в электронной форме, нотариус фактически утрачивает свои функции по оценке законности совершения юридически значимых действий, в частности, путем предоставления государственной услуги в электронной форме юридическое лицо может быть создано недееспособным лицом с целью совершения противоправных действий и т.п. В отдельных случаях электронная форма предоставления государственных услуг не позволяет в полной мере объективно оценивать обстоятельства дела. В этой связи необходимые для государственной регистрации документы заявитель представляет нотариусу лично, а нотариус, в свою очередь, заверив, заявление, направляет его регистрирующему органу в электронной форме, т.е. фактически нотариус становится лишь посредником между заявителем и регистрирующим органом.

Еще одним своеобразным примером предоставления государственной услуги в электронной форме является регистрация по месту жительства, которая предполагает предоставление субъектом лишь заявления о регистрации в отсутствие документов, подтверждающих право на такую регистрацию, в связи с чем отдельные граждане могут быть зарегистрированы по указанному ими адресу без всяких на то оснований. Единственным источником сведений об изменении количества зарегистрированных по адресу субъектов для собственника жилого помещения в настоящее время будут являться счета об оплате коммунальных услуг с изменением их стоимости. Соответственно, законная деятельность по предоставлению указанной государственной услуги одному субъекту в значительной мере нарушит права и законные интересы иных субъектов и потребует от них обращения компетентные органы власти за защитой своих прав, т.е. совершения юридически значимых действий.

2. В этой связи представляется целесообразным разграничение перечня государственных услуг, которые могут или не могут быть предоставлены в электронной форме. Так, целесообразным представляется получение в электронной форме сведений, содержащихся в единых государственных реестрах, что позволит упростить порядок взаимодействия органа власти и заявителя, сократит очереди и сроки предоставления запрашиваемой информации. Однако в данном случае возникает вопрос о легитимности выписки из реестра, полученной в электронной форме. Поскольку в большинстве случаев истребуемая информация рассматривается в качестве юридического факта и представляется в соответствующий орган власти, местного самоуправления, организацию и т.п., то он должен соответствовать установленным требованиям признания его таким юридическим фактом. В настоящее время единственно допустимым способом признания документа легитимным выступает наличие электронной подписи уполномоченного субъекта.

В большинстве случаев при применении электронной формы предоставления услуг целесообразно говорить о ее применении в отношении муниципальных услуг. Например, предоставление возможности записаться на прием к врачу из дома в электронном виде в значительной мере упрощает процедуру получения соответствующей услуги, причем заявитель не просто приобретает право на получение необходимой ему услуги у специалиста, но также может выбрать удобное для него время и т.п.

На урегулирование данного вопроса направлено распоряжение Правительства РФ от 17 декабря 2009 года N 1993-р, которым утвержден перечень государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронной форме. Указанный перечень включает в себя широкий спектр как государственных, так и муниципальных услуг, разграничение которых производится в соответствии с предписаниями настоящей статьи, т.е. по соответствующим направлениям деятельности уполномоченного органа власти.

3. Положения настоящей статьи предусматривают, что в электронной форме осуществляется предоставление информации заявителям и обеспечение им доступа к сведениям о государственных и муниципальных услугах. Причем закон в данном случае не конкретизирует перечень и характер предоставляемой информации. Практика деятельности отдельных органов власти и местного самоуправления позволяет говорить, что в первую очередь, речь идет о предоставлении сведений из государственных реестров, которое в настоящее время ограничено лишь возможностью получения таких сведений только в отношении самого себя. Получение иных сведений осуществляется в общем порядке. Анализ перечня услуг, установленного распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2009 года N 1993-р, позволяет отнести к данной категории также ряд иных услуг, в частности, предоставление информации (сведений):

- о порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования, в том числе в форме единого государственного экзамена, а также информации из баз данных субъектов РФ об участниках единого государственного экзамена и о результатах единого государственного экзамена;

- об очередности предоставления жилых помещений на условиях социального найма;

- об организации проведения оплачиваемых общественных работ;

- иные сведения, составляющие сущность отдельных видов государственных и муниципальных услуг.

Перечень услуг является открытым и может быть изменен или дополнен соответствующим органом власти по мере развития системы предоставления электронных услуг.

4. В значительной мере использование электронной формы предоставления услуг упрощает порядок представления необходимых документов для ее получения, т.е. подачи заявителем запроса и иных документов, необходимых для получения услуги, их прием уполномоченным органом с использованием информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры, в том числе единого портала государственных и муниципальных услуг, а также региональных порталов. Подача запроса является обязательной для любого вида государственных или муниципальных услуг, поскольку он выступает в качестве юридического факта - основания предоставления соответствующей услуги. По общему правилу указанный запрос направляется в письменной форме, в ряде случаев заверенной нотариально. Однако действующие нормативные акты допускают также и устный запрос информации, в большинстве случаев данный порядок характерен для государственных услуг регионального характера и муниципальных услуг. В отношении отдельных видов услуг уполномоченным органом утверждена специальная форма.

К рассматриваемой категории услуг, предоставляемых в электронной форме можно отнести:

- прием заявлений и выдача документов о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения;

- прием заявлений и выдача документов о согласовании проектов границ земельных участков;

- прием заявлений и предоставление информации об организации проведения оплачиваемых общественных работ

- прием и предоставлении иных видов документации, обусловленной утвержденным перечнем.

Указанная категория деятельности органов государственной власти и местного самоуправления носит двоякий характер: с одной стороны, она предусматривает представление в электронном виде запроса на получение услуги, с другой стороны, предполагает необходимость предоставления ответа на данный запрос также в электронном виде. Применительно к рассматриваемым категориям услуг целесообразно говорить об электронной системе взаимодействия заявителя и уполномоченного органа, в которой заявитель направляет электронный запрос и необходимые документы для получения соответствующей услуги, а орган предоставляет сведения о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуге. Однако анализ перечня услуг позволяет говорить о предоставлении уполномоченным органом конечного результата, т.е. самой услуги в виде определенного комплекса сведений. Сведения о ходе ее выполнения зачастую заявителю не представляются. Одним из первых органов, предоставлявших указанные сведения в электронной форме, стали кадастровые палаты, на сайте которых в режиме реального времени размещалась информация о стадии подготовки документов для предоставления государственной или муниципальной услуги. Как свидетельствует практика деятельности отдельных уполномоченных органов, указанные сведения в большинстве своем не соответствовали действительности. Так, несмотря на истечение установленного законом срока предоставления государственной услуги, информационный ресурс отражал сведения о том, что запрос находится в стадии обработки. На самом деле, предоставление услуги было приостановлено в связи с наличием обстоятельств, препятствующих ее предоставлению. В этой связи необходимо нормативное урегулирование требований и критериев информационного обеспечения в рамках предоставления соответствующей услуги, в частности, соответствие такой информации общим требованиям, установленным действующим законодательством:

- объективность;

- доступность;

- достоверность.

5. Закон предусматривает возможность применения электронной формы в рамках взаимодействия органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, участвующих в предоставлении услуг. Однако закрепляя указанную возможность, закон одновременно не определяет ее критериев. Реализация данного положения представляется целесообразной в рамках системы "Единого окна", предусматривающего необходимость направления заявителем запроса по установленной форме, все иные юридически значимые действия, обусловленные необходимостью достижения желаемого результата осуществляются соответствующими органами власти или местного самоуправления в рамках указанного взаимодействия. В настоящее время система взаимодействия основана лишь на необходимости уточнения отдельных категорий информации, ее роль и значение минимизированы, т.к. на заявителя возлагается обязанность предоставления всех необходимых документов. Отсутствие хотя бы одного из необходимых документов является основанием для отказа в предоставлении соответствующей услуги.

Система взаимодействия отдельных органов власти и местного самоуправления представляется закономерной в качестве единой базы данных, используемых органами власти и местного самоуправления при предоставлении ими отдельных видов государственных и муниципальных услуг. Такой поход не требует прямого обращения одного органа к другому, а предусматривает необходимость обращения к системе, содержащей в себе необходимые для предоставления соответствующей услуги сведения. Такой подход позволит обеспечить своевременное получение заинтересованным субъектом, в качестве которого выступает уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления, необходимой и достоверной информации, обусловленной сущностью предоставляемой им услуги.

Наибольший интерес для заявителя представляет заключительный этап получения государственной или муниципальной услуги, т.е. непосредственнее получение заявителем результата государственной или муниципальной услуги. Получение результата государственной или муниципальной услуги в электронной форме допускается в случае, если иное не установлено федеральным законом, т.е. в настоящее время ввиду отсутствия специальных предписаний действующих нормативных актов, результаты большинства государственных и муниципальных услуг не могут быть предоставлены в электронной форме. Однако для применения указанного положения на практике необходима выработка механизма реализации указанного положения, т.е. форма предоставления такого результата, а также условия его достоверности и легитимности.

В настоящее время единственной гарантией легитимности результата выступает лишь квалифицированная электронная подпись. Следует также учитывать, что в большинстве случаев результат предоставления государственной или муниципальной услуги предполагает его дальнейшее применение, в частности, путем представления в орган государственной власти или организацию и т.п. в качестве юридического факта, устанавливающего, изменяющего или прекращающего конкретные правоотношения. В этой связи представляется целесообразным и закономерным обязание указанных субъектов принять результат оказания государственной или муниципальной услуги, представленный в электронном виде и признать его юридическую силу, что требует нормативного определения критериев законности и легитимности такого результата, например, он должен быть изготовлен на официальном бланке органа, подписан уполномоченным субъектов и т.п.

6. В настоящее время наиболее востребованными являются электронные результаты оказания муниципальных услуг, в частности, возможность записаться на прием к врачу, узнать расписание спектаклей, концертов, выставок и т.п. В отношении государственных услуг такой порядок практически не действует, что, в частности, обусловлено требованиями иных органов предоставления результатов государственной или муниципальной услуги на бумажном носителе с подписью руководителя соответствующего органа и его печатью. Причем следует заметить, что в отношении предоставления сведений из единого государственного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, электронный результат оказания данной государственной услуги признается и принимается в качестве юридического факта арбитражными судами, но игнорируется отдельными судами общей юрисдикции, в первую очередь, мировыми судьями, а также нотариусами и иными субъектами.

Подобное положение требует одновременного введения равных условий для применения результата оказания соответствующей услуги на всей территории РФ, независимо от особенностей отдельных органов государственной власти или местного самоуправления, в отношении всех включенных в перечень услуг в полном объеме. Подобное правовое регулирование позволит достичь практического результата реализации правовых предписаний действующих нормативных актов.

Установленный распоряжением Правительства РФ перечень услуг, которые могут быть предоставлены в электронной форме, предусматривает в качестве получения результата такой услуги:

- осуществление социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными;

- выплата материальной и иной помощи для погребения;

- выплата пособия на оплату проезда на общественном транспорте и т.п.

Указанные виды деятельности предполагают невозможность использования электронной формы для получения их результата, предусматривая одновременно необходимость личного присутствия заявителя при выплате ему соответствующих сумм. В качестве результата государственной (муниципальной) услуги в данном случае выступает принятие уполномоченным органом решения о производстве соответствующей выплаты, которое может быть доведено до сведения заявителя в электронной форме.

7. В настоящее время перечень услуг, предоставляемых в электронной форме, включает в себя лишь отдельные их виды, которые не требуют внесения корректив в деятельность специально уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления. Дальнейшее развитие сферы оказания государственных и муниципальных услуг предполагает постепенное расширение указанного перечня посредством включения в него и иных услуг, предоставляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. В качестве заключительного этапа информатизации взаимодействия уполномоченных органов власти и самоуправления с заявителями представляется повсеместное предоставление всех видов государственных и муниципальных услуг в электронной форме, причем в отношении отдельных видов услуг электронная форма может применяться лишь на определенных этапах, в отношении прочих - в течение всего периода ее предоставления: от представления заявителем документов до получения ее результата. Подобная тенденция обосновывает открытость перечня государственных и муниципальных услуг, которые по смыслу настоящей статьи могут предоставляться в электронной форме. В частности, закон предусматривает возможность совершения иных действий, необходимых для предоставления государственных или муниципальных услуг в электронной форме. Указанное положение способствует максимальному упрощению порядка взаимодействия субъектов в рамках предоставления услуг, что направлено на обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Следует заметить, что Правительству РФ предоставлено право формирования дополнительных требований к государственным и муниципальным услугам. Предоставляемым в электронной форме. Указанные требования, в первую очередь, должны быть направлены на обеспечение эффективной реализации положений комментируемого Закона на практике, прав и свобод лиц, заявляющих о необходимости предоставления им соответствующей услуги. В настоящее время единый консолидированный перечень таких требований отсутствует. Однако отдельные требования определены Правительством РФ в рамках постановления от 24 октября 2011 года N 861 "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)", постановлении от 25 января 2013 года N 33 "Об использовании простой электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг". В частности, в качестве одного из таких требований выступает необходимость использования электронной подписи, соответствующей указанным в постановлении от 25 января 2013 года N 33 требованиям и т.п.

Реализация указанного права высшего исполнительного органа направлена на обеспечение возможности всестороннего использования электронной формы предоставления государственных и муниципальных услуг, упрощение процесса взаимодействия заявителя и уполномоченного органа или организации. Однако подобная оптимизация может быть достигнута исключительно в рамках практической деятельности, которая впоследствии находит свое выражение в правовых нормах.

Комментарий к статье 11. Реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг

1. В самом общем смысле реестр представляет собой систематизированный свод данных о конкретном объекте. В данном случае объектом реестра выступают государственные и муниципальные услуги. Данное понятие является ключевым по отношению к установленному законом порядку предоставления государственных и муниципальных услуг, поскольку определяет их перечень и структуры. В качестве своеобразной формы реестра государственных и муниципальных услуг может выступать единый портал и региональные порталы услуг. В данном случае нарушается общий принцип формирования реестров, установленный настоящей статьей.

По общему правилу формирование реестров услуг осуществляется в соответствии с их видами, что предполагает выделение трех видов реестров:

- федерального реестра государственных услуг, который является единым на всей территории государства и включает в себя перечень государственных услуг, предоставляемых федеральными органами государственной власти и их территориальными подразделениями;

- регионального реестра государственных услуг, который формируется на территории отдельного субъекта РФ и отражает совокупность государственных услуг, предоставляемых органами власти соответствующего субъекта РФ. Указанные реестры в отношении отдельных субъектов РФ могут различаться по их содержанию;

- реестра муниципальных услуг, который формируется каждым муниципальным образованием либо при участии органов государственной власти субъекта РФ. Данный реестр имеет территориальное ограничение, обусловленное административно-территориальным делением субъекта РФ, т.е. территорией конкретного муниципального образования.

Однако ч.1 настоящей статьи не отражает в полной мере указанной системности реестров государственных и муниципальных услуг, предусматривая лишь их разграничение по видам соответствующих услуг на реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг.

2. Общая система реестров отдельных видов услуг предусмотрена постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 года N 478 "О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет", которое выделяет в единой системе информационного взаимодействия органов власти (местного самоуправления) с заявителями следующие структурные элементы:

1) сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций) - федеральная государственная информационная система, содержащая сведения о предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления государственных и муниципальных услугах и исполняемых этими органами государственных и муниципальных функциях (далее - сведения об услугах (функциях)), предназначенные для предоставления в установленном порядке по запросам заинтересованных лиц, сводный реестр состоит из:

- федерального реестра государственных услуг (функций);

- реестра государственных услуг (функций) субъектов РФ;

- реестр муниципальных услуг (функций);

2) единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) - федеральная государственная информационная система, которая обеспечивает доступ граждан и организаций к части сведений об услугах (функциях), размещенных в сводном реестре, предназначенных для распространения;

3) региональные порталы государственных и муниципальных услуг (функций) и реестры государственных и муниципальных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления формируются для обеспечения доступа граждан и организаций к сведениям об услугах (функциях), предоставляемых (исполняемых) органами исполнительной власти субъектов РФ, по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Реестр государственных (муниципальных) услуг (работ) является удобным инструментом для формирования государственных (муниципальных) заданий. Анализ реестров государственных услуг свидетельствует о том, что в большинстве случаев субъекты РФ и муниципальные образования формируют одноуровневые реестры, что связано с заимствованием формы реестра, утвержденной для федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных учреждений. Среди субъектов РФ, формирующих двухуровневые реестры (например, наименование и содержание услуги или вид и наименование услуги), можно выделить Белгородскую, Воронежскую, Саратовскую, Свердловскую, Томскую, Тульскую, Тюменскую области, Приморский край. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что в субъектах РФ (муниципальных образования) не сложился унифицированный подход к классификации услуг, функций, отсутствуют единые критерии для выделения поставщиков услуг.

3. Сущность и значение отдельного вида реестров услуг определяется через его содержание, т.е. посредством определения совокупности сведений о предоставляемой государственной или муниципальной услуге. Общий перечень таких сведений применительно к отдельным видам реестров определен положениями настоящей статьи. Несмотря на разграничение внутреннего содержания реестров каждого вида, анализ положений настоящей статьи свидетельствует об их единстве. Так, в реестре любого вида подлежат в обязательном порядке отражению следующие сведения:

1) сведения о предоставляемых услугах предусматривают совокупность сведений, позволяющих отграничить ее от иных услуг, включенных в состав реестра. При определении информации о предоставляемых услугах существенное значение приобретает административный регламент, применительно к которому устанавливается совокупность необходимых данных. Основанием разграничения отдельных услуг служит их наименование, которое в обязательном порядке подлежит отражению в реестре. Наименование услуги позволяет отграничить ряд аналогичных по своей сущности видов деятельности друг от друга. Функциональное разграничение услуг может производиться применительно к видам органов власти или местного самоуправления, которые их предоставляют. Отражение указанных сведений позволяет разграничить услуги по отдельным ведомствам. К числу обязательных сведений, включаемых в содержание реестра, относятся:

- описание результатов предоставления услуги (исполнения функции)

- категория заявителей, которым предоставляется услуга

- места информирования о правилах предоставления услуги

- максимально допустимые сроки предоставления услуги (исполнения функции).

Особое место в информационном обеспечении предоставления услуги занимает совокупность документов, которые должны быть представлены заявителем для достижения желаемого результата. Практика деятельности большинства органов государственной власти и органов местного самоуправления свидетельствует о том, что отсутствие хотя бы одного из указанных документов является основанием для отказа в предоставлении государственной (муниципальной) услуги либо приостановления ее предоставления. Существенную помощь в подготовке документов оказывают заявителю разработанные и утвержденные уполномоченным органом власти формы отдельных видов документов - заявлений, уведомлений и т.п. Однако наряду с обязательностью их размещения, они насколько упрощают порядок подготовки заявителем, настолько и усложняют его, поскольку в реестре отражается лишь перечень таких форм и не предусмотрены рекомендации, разъяснения по порядку их заполнения, что вызывает необходимость обращения заявителя в уполномоченный орган за разъяснением порядка их заполнения. Применительно к государственным услугам, в отношении которых утвержден административный регламент, к числу обязательных отнесены и сведения о нем. В отсутствие административного регламента в реестре отражаются сведения о его проекте, а также о необходимых и обязательных экспертных заключения и исследованиях. Таким образом, сведения, составляющие рассматриваемую категорию, направлены на определение наименования отдельных услуг, а также определение общего порядка их предоставления;

2) сведения о необходимых и обязательных услугах - определение совокупности юридически значимых действий, совершение которых необходимо и обязательно для предоставления соответствующей услуги. Перечень таких услуг устанавливается нормативно-правовым актом субъекта РФ (представительного органа местного самоуправления), при этом критерии отнесения услуг к данной категории в законодательстве не содержатся. Перечень необходимых и обязательных услуг предполагает реализацию подготовительного этапа предоставления государственной либо муниципальной услуги и направлен на обеспечение получения желаемого результата. Такой перечень формируется применительно к каждой отдельной услуге с учетом ее специфики и особенностей ее предоставления отдельным категориям заявителей. По общему правилу совокупность необходимых и обязательных услуг сводится к определению перечня документов, подлежащих представлению заявителем. В отношении данной категории сведений своеобразным образцом выступает единый портал государственных и муниципальных услуг, представляющий по своей правовой природе электронный реестр услуг (см., например, постановление Правительства Ленинградской области от 30 июня 2010 года N 156 "О формировании и ведении реестра государственных и муниципальных услуг (функций Ленинградской области и портала государственных и муниципальных услуг (функций) Ленинградский области");

3) сведения об услугах, предоставляемых в соответствии с государственным (муниципальным) заданием за счет средств соответствующего бюджета. До настоящего времени в регионах и муниципалитетах не сложилась практика формирования реестра государственных (муниципальных) работ, несмотря на то, что их выделение крайне важно для формирования и финансового обеспечения задания. Даже если в наименовании государственного (муниципального) реестра услуг присутствует категория работ, то при ближайшем его рассмотрении оказывается, что разграничения между услугой и работой не проведено. Перечень таких услуг, как правило, утверждается уполномоченным органом и предусматривает ряд особенностей их предоставления. В первую очередь, такие услуги характеризуются специальным субъектным составом - их могут предоставлять исключительно государственные и муниципальные учреждения и иные организации в соответствии с государственным или муниципальным заказом. Как правило, такие услуги предоставляются в целях обеспечения интересов государства, субъекта РФ или муниципального образования. Общий перечень таких услуг утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 апреля 2011 года N 729-р и включает в себя сферы деятельности, составляющие приоритетные направления деятельности государства, в том числе в рамках реализации государственных программ:

- образование,

- здравоохранение,

- культура,

- архивный фонд,

- интеллектуальная собственность.

Приоритетными направлениями деятельности субъектов РФ в части предоставления услуг в соответствии с государственным заказом наряду с вышеуказанными являются:

- социальное обслуживание населения,

- жилищно-коммунальное хозяйство,

- труд и занятость,

- физкультура и спорт,

- строительство.

К числу услуг, оказываемых муниципальными учреждениями и другими организациями в соответствии с условиями государственного (муниципального) заказа, относится совокупность услуг, осуществляемых федеральными и региональными учреждениями и организациями, в пределах территории соответствующего муниципального образования, а именно:

- образование,

- здравоохранение,

- культура,

- жилищно-коммунальное хозяйство;

4) иные сведения, перечень которых определен уполномоченным субъектом. Данная формулировка указывает на открытый характер перечня необходимых сведений, что предусматривает возможность его дополнения и расширения за счет дополнительной информации, способствующей эффективному предоставлению государственной (муниципальной) услуги. В частности, к числу иных сведений может быть отнесена информация о наличии (отсутствии) утвержденного административного регламента услуги, его проекте, а также проведенных экспертных исследованиях и полученных заключениях. В отношении отдельных видов государственных и муниципальных услуг могут быть определены категории лиц, обладающих правом выступать в качестве заявителя и т.п. Абстрактность формулировки иные сведения позволяет трактовать ее с позиции объективной необходимости отражения определенного объема информации для достижения конечного результата формирования реестра - предоставления государственной или муниципальной услуги уполномоченным субъектом и ее получение заявителем.

Таким образом, положения настоящей статьи свидетельствуют о внутреннем единстве структуры реестра государственных и муниципальных услуг любого уровня, наиболее существенным их отличием выступает сущность указанных положений, которая определяется применительно к отдельным видам услуг, включенных в данный реестр, а также особенностям субъектов, ответственных за формирование и ведение соответствующего реестра.

В этой связи положения ч.2, 4 и 6 настоящей статьи по своей сути дублируют друг друга воспроизводя идентичные предписания в отношении различных видов реестров услуг. При этом положения настоящей статьи не предусматривают каких-либо особенностей формирования и ведения отдельных видов реестров с учетом особенностей составляющих их содержание услуг.

4. В рамках настоящей статьи законодателем предпринята попытка определить ряд ключевых моментов формирования и ведения реестров государственных и муниципальных услуг на всех уровнях. Закон устанавливает перечень ответственных органов государственной власти и местного самоуправления, к ведению которых относится ведение соответствующего реестра. Правила ведения федерального реестра государственных и муниципальных услуг определены ч.3 настоящей статьи и предусматривают возложение указанных полномочия на высший орган исполнительной власти - Правительство РФ. Деятельность Правительства РФ охватывает собой не только включение отдельных видов услуг в соответствующий реестр, но также и нормотворческую деятельность по определению порядка ведения реестров, а также особенностям предоставления отдельных видов услуг. Такое правотворчество органа исполнительной власти позволяет адаптировать систему реестров государственных и муниципальных услуг к требованиям объективной реальности с учетом практики реализации положений комментируемого Закона, поскольку Правительство РФ в данном случае, в первую очередь, вы ступает в качестве правоприменительного органа, и только во вторую - в качестве правотворческого.

Следует заметить, что ч.3 настоящей статьи относит к ведению Правительства РФ формирование и ведение федерального реестра государственных услуг, что не соответствует общей концепции информатизации данной сферы, поскольку по общему правилу, его полномочия затрагивают не только федеральный реестр государственных услуг, но и сводный реестр государственных и муниципальных услуг, а также формирование и ведение единого портала государственных и муниципальных услуг. Компетенция Правительства РФ определяется специальным Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", что предполагает соответствие предписаний комментируемого Закона и настоящей статьи в частности, в том числе установление соответствия компетенции указанного органа власти положениям нормативного акта специального регулирования.

5. Второй уровень реестров представлен региональными реестрами государственных услуг, формирование и порядок ведения которых определяется ч.5 настоящей статьи и предусматривает определение указанного порядка высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Как правило, в качестве такого органа выступает правительство субъекта РФ.

6. Формирование и ведение реестра муниципальных услуг осуществляется в соответствии с предписаниями ч.7 настоящей статьи, относящей определение такого порядка к компетенции местной администрации. Фактически же местная администрация не только определяет порядок формировании и ведения реестра муниципальных услуг, но и сама реализует указанные функции.

Положения настоящей статьи являются сравнительно новыми в связи с чем большинство установленных ею видов реестров государственных и муниципальных услуг находятся в стадии формирования и развитие данного процесса предполагает корректировку как практики ведения реестра, так и предоставления отдельных видов государственных и муниципальных услуг, что, в свою очередь, предполагает установление соответствия положений комментируемого Закона и предписаний ряда иных нормативных актов, в том числе и подзаконных, условиям объективной реальности.

Комментарий к главе 2.1. Досудебное (внесудебное) обжалование заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего

Комментарий к статье 11.1. Предмет досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего

1. Глава 2.1 была введена в комментируемый Закон Федеральным законом от 3 декабря 2011 года N 383-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и вступила в силу, за исключением отдельных положений, с 1 января 2012 года. Принятие данного закона было направлено на создание и развитие действенного механизма досудебного (внесудебного) обжалования, позволяющего обеспечить соблюдение прав или законных интересов граждан и организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг, в том числе путем установления ответственности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти за несоблюдение требований законодательства.

Право заявителей на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб (претензий) в процессе получения государственных (муниципальных) услуг закреплено в п.4 ст.5 комментируемого Закона.

Для России институт досудебного обжалования является достаточно новым. С одной стороны, с 2009 года он получил определенное развитие в налоговой сфере в ситуации несогласия налогоплательщика с решением налогового органа о привлечении к налоговой ответственности. С другой стороны, в контексте комментируемого Закона, формирование института досудебного (внесудебного) обжалования связано с реализацией административной реформы, и вследствие этого приобретает несколько иное значение и исключительную важность.

Необходимость внедрения механизма досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц отмечалась в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года N 1789-р. Концепцией предполагалась работа по данному направлению в два этапа:

- разработка нормативно-правовой и методической базы для создания механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц в 2006 году;

- внедрение механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц в 2007 году.

Совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также их законодательное закрепление, предусматривались в качестве одного из элементов стандартизации и регламентации деятельности органов исполнительной власти.

В постановлении Правительства РФ от 11 ноября 2005 года N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" (данный порядок в настоящее время утратил силу) институт досудебного обжалования получил закрепление в качестве обязательного подраздела административного регламента.

В разделе, касающемся порядка обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) в части досудебного (внесудебного) обжалования должны были указываться:

- информация для заявителей об их праве на досудебное (внесудебное) обжалование действий (бездействия) и решений, принятых (осуществляемых) в ходе исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);

- предмет досудебного (внесудебного) обжалования;

- исчерпывающий перечень оснований для отказа в рассмотрении жалобы либо приостановления ее рассмотрения;

- основания для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования;

- права заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы;

- вышестоящие органы государственной власти и должностные лица, которым может быть адресована жалоба заявителя в досудебном (внесудебном) порядке;

- сроки рассмотрения жалобы;

- результат досудебного (внесудебного) обжалования применительно к каждой процедуре либо инстанции обжалования.

Значительный вклад в разработку правовых, организационных и методических основ досудебного обжалования внес Фонд "Центр стратегических разработок". Главной идеей формирования института досудебного обжалования стало создание эффективных дополняющих судебные способы урегулирования споров между гражданами, их организациями и государственными и муниципальными органами (публичной администрацией) и их персоналом, с помощью которых граждане смогут сами защищать свои права и законные интересы.

Институт досудебного обжалования получил развитие в довольно разнообразных формах. Например, в Иркутской области утверждались в качестве самостоятельных документов административные регламенты по досудебному обжалованию в отдельных органах исполнительной власти. Так, приказом Департамента социальной защиты населения Иркутской области от 6 апреля 2007 года N 375 был утвержден Административный регламент по досудебному обжалованию в ДСЗН Иркутской области (утратил силу), в котором досудебное обжалование предусматривало три формы (этапа):

- обращение заявителя с претензией к должностному лицу службы занятости в целях принятия данным лицом мер по исправлению допущенного им нарушения;

- обращение заявителя к вышестоящему должностному лицу с жалобой - требованием о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц в связи с его неудовлетворенностью действием (бездействием) или решением должностного лица службы занятости;

- обращение заявителя с жалобой в коллегиальный орган - специально созданный при службе занятости орган, наделенный правом рассматривать и разрешать административные дела в коллегиальном составе.

Вместе с тем, без должного законодательного регулирования институт досудебного обжалования не получил широкого распространения. Поэтому необходимость его реального функционирования была вновь актуализирована с принятием комментируемого Закона, а также Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции, утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 года N 1021-р.

В частности, в Концепции было определено, что для обеспечения качества предоставления государственных и муниципальных услуг должен быть установлен специальный порядок рассмотрения административных жалоб и принятия по ним решений, отличный от порядка рассмотрения иных обращений граждан и организаций. В случае нарушения порядка и сроков предоставления государственных и муниципальных услуг, предусмотренных административными регламентами (а в случае их отсутствия - соответствующими нормативными правовыми актами), заявитель должен иметь возможность обратиться с жалобой в письменной, электронной форме или по телефону. Также указывалось, что необходимо обеспечить гражданам и организациям возможность оперативно подавать жалобу в местах предоставления государственных и муниципальных услуг, в многофункциональных центрах, а также с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования - через единый портал, официальные сайты органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Предполагалось установление административной ответственности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти за нарушение установленных порядка и сроков предоставления государственных услуг, а также порядка рассмотрения жалоб. На региональном уровне предусматривалось принятие нормативных правовых актов, устанавливающих ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за нарушение установленного порядка предоставления услуг. Для обеспечения полноценной реализации механизмов досудебного обжалования было предусмотрено создание соответствующей федеральной информационной системы.

Введение главы 2.1 в Закон - один из важнейших шагов к развитию механизмов досудебного обжалования в едином правовом поле. Наименование главы 2.1, по сути, закрепляет перечень субъектов, чьи действия могут быть обжалованы в порядке, установленном комментируемым Законом. К таковым Закон относит органы, предоставляющие государственную или муниципальную услугу, должностных лиц органов, предоставляющих государственную или муниципальную услугу, государственных и муниципальных служащих, участвующих в предоставлении государственной или муниципальной услуги.

2. Деятельность органа государственной власти, органа местного самоуправления или иного субъекта, в ведении которого находится предоставление государственных и муниципальных услуг, представляет собой реализацию отдельных функций государства. В этой связи такая деятельность должна соответствовать общим правовым принципам, в первую очередь, такая деятельность должна быть законной и легитимной. Одной из гарантий соблюдения прав и свобод заявителя в процессе предоставления государственных или муниципальных услуг является гарантированная государством возможность обжалования решения уполномоченного органа. Как свидетельствует практика, в большинстве случаев такое обжалование реализуется в административном порядке, т.е. носит досудебный (внесудебный) характер.

Реализация административных процедур обжалования действий и/или решений уполномоченного субъекта, в первую очередь, требует регламентации оснований возбуждения данной процедуры. В качестве юридического основания процесса досудебного обжалования выступают предписания законов и иных нормативных актов, которые нарушены должностным лицом уполномоченного органа при предоставлении государственной или муниципальной услуги. Фактическое основание процедуры обжалования всегда находит свое выражение в юридическом, т.е. в нормах закона. Перечень фактических оснований для обращения с жалобой в вышестоящий в порядке подчинения орган государственной власти или местного самоуправления определен настоящей статьей. Следует обратить внимание, что данный перечень является закрытым, носит исчерпывающий характер и не может быть расширен посредством включения в него иных обстоятельств, которые обжалуются заявителем. Однако анализ положений настоящей статьи свидетельствует о том, что он отражает наиболее широкий перечень действий и решений уполномоченного субъекта, которые могут быть совершены или вынесены по результатам обращения заявителя государственной или муниципальной услуги.

3. Заявителю предоставлено право обратиться с жалобой в случае нарушения уполномоченным органом срока регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги. Указанные сроки определяются в рамках административных регламентов предоставления государственных и/или муниципальных услуг и различаются применительно к видам таких услуг. Нередко регламенты обязывают уполномоченный орган зарегистрировать поступивший запрос заявителя в день его поступления, т.е. незамедлительно. Предоставление минимально возможного срока для регистрации уполномоченным органом запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги одновременно минимизирует и риск нарушения указанного срока.

Наряду с указанными сроками, Закон требует от уполномоченного субъекта соблюдения срока предоставления государственной или муниципальной услуги. Указанные сроки также определяются административными регламентами и в отличие от срока регистрации запроса в значительной степени различаются, например, регистрация нового или бывшего в употреблении автотранспортного средства осуществляется в течение нескольких часов, причем для каждого юридически значимого действия, реализуемого в рамках данной услуги, определяется срок ее реализации в минутах. В большинстве случаев уполномоченные органы соблюдают сроки предоставления государственных или муниципальных услуг. Изменение общего срока, как правило, производится посредством его продления уполномоченным должностным лицом при наличии достаточных к тому оснований.

4. Действующее законодательство определяет исчерпывающий перечень документов, подлежащих представлению при обращении за государственной или муниципальной услугой. Иные документы могут быть представлены заявителем лишь добровольно, если он считает такие документы необходимыми для данного вида услуг. Истребование документов, не предусмотренных установленным перечнем, является недопустимым и выступает основанием для обжалования заявителем. Так, приказ Минфина России от 22 июня 2012 года N 87н запрещает Инспекции ФНС РФ требовать от заявителя представления документов и информации, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, либо которые находятся в распоряжении государственных органов, предоставляющих государственную услугу, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги. В настоящее время заявитель обязан предоставить минимальный пакет, необходимый для предоставления соответствующей услуги, все иные необходимые сведения уполномоченный орган обязан получить в рамках межведомственного взаимодействия. Предоставление данному органу возможности самостоятельного получения необходимой информации и документов свидетельствует об отсутствии необходимости их истребования у заявителя. Указанное нарушение в большей степени было характерно на этапе введения межведомственного взаимодействия и формирования его электронной формы, когда по ряду причин уполномоченный орган не имел возможности получения информации. В настоящее время оно в значительной степени устранено, поскольку в рамках взаимодействия необходимая информация может быть получена в кратчайшие сроки в необходимом объеме. Предоставление такой информации заявителем может быть сопряжено с рядом трудностей, например, отсутствием документов и необходимостью запроса их дубликата у уполномоченного субъекта, а в отдельных случаях может быть сопряжена и с предоставлением недостоверных сведений. Получение информации на основании запроса органа, предоставляющего соответствующую услугу, указанные обстоятельства исключаются. На основании поступившего запроса предоставляется достоверная, объективная и легитимная информация.

5. Наиболее распространенным видом нарушений в сфере предоставления государственных или муниципальных услуг является необоснованный отказ в приеме документов. Для большинства государственных и муниципальных услуг административными регламентами определяется исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов. Необоснованное расширение данного перечня и составляет сущность рассматриваемого расширения. При этом следует обратить внимание, что в ряде случаев основания отказа носят общий характер и могут выражаться в иных нарушениях, установленных настоящей статьей. Так, например, истребование дополнительных документов, одновременно выступает в качестве самостоятельного нарушения и влечет за собой необоснованный отказ в приеме документов для предоставления государственной или муниципальной услуги. Однако в большинстве случаев уполномоченный орган принимает документы, одновременно предупреждая об их несоответствии и потенциально возможном отказе в предоставлении запрашиваемой услуги. Следует заметить, что основанием для обжалования действий или решений уполномоченного органа выступает необоснованный отказ в приеме документов. Прием документов и последующий отказ в предоставлении услуги ввиду их несоответствия установленным требованиям не могут служить основанием для подачи жалобы, а тем более ее удовлетворения. В отдельных случаях нормативно не предусмотрены основания для отказа в приме документов, что в целом исключает такую возможность со стороны уполномоченного на предоставление государственной или муниципальной услуги органа или организации, например, аналогичной правило приказом Минфина России от 22 июня 2012 года N 87н в отношении государственной регистрации юридического лица.

Наиболее распространенным основанием досудебного, равно как и судебного обжалования является необоснованный отказ в предоставлении государственной или муниципальной услуги. Указанное основание обусловлено императивным перечнем оснований для такого отказа, который носит закрытый характер и не может трактоваться расширительно. Обжалование допускается как в случае необоснованного расширения перечня оснований для отказа в предоставлении услуги, так и в случае соблюдения установленного перечня. Следует обратить внимание, что подача жалобы является правом заявителя, и он самостоятельно определяет возможность возбуждения данной процедуры, исходя из собственного видения законности и обоснованности действий и решений уполномоченного органа.

Например, основанием для отказа Инспекцией ФНС РФ в предоставлении заявителю государственной услуги по государственной регистрации юридического лица либо индивидуального предпринимателя выступает непредставление заявителем определенных Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ документов, за исключением случаев предоставления таких документов (содержащихся в них сведений) по межведомственному запросу инспекции. Практика деятельности уполномоченных инспекций свидетельствует о том, что не представленными документы признаются и в том случае, если они поданы с нарушением установленных требований, например, с недостоверными сведениями в отношении участников или органов управления соответствующим юридическим лицом, подписания документов ненадлежащим лицом и т.д. Несмотря на то, что указанные обстоятельства зачастую составляют самостоятельное основание для отказа в предоставлении государственной услуги, нередко инспекция квалифицирует данное деяние как непредставление обязательных документов.

6. Ряд государственных и муниципальных услуг предоставляются исключительно за плату, причем при условии ее предварительной оплаты, например, например, предоставление сведений из Государственного земельного кадастра, из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Однако предоставление отдельных видов услуг осуществляется безвозмездно в случае, если для такой услуги нормативными актами не предусмотрено взимание платы. Нарушение установленного порядка предоставления государственных или муниципальных услуг также является основанием для обжалования действий уполномоченного органа по истребованию не предусмотренной нормативными актами платы. Указанное основание обжалования включает в себя два основных нарушения нормативных требований:

- взимание платы в случае, если ее взимание не предусмотрено действующими нормативными актами;

- взимание платы в размере, не соответствующем нормативно установленному, например, в случае превышения установленного размера госпошлины.

Следует заметить, что при должной внимательности и осмотрительности, заявитель самостоятельно может определить размер подлежащей уплате госпошлины в соответствии с предписаниями НК РФ, а также иных документов правового характера, предусматривающих ее взимание и размеры в отношении отдельных видов государственных или муниципальных услуг. Таким образом, предупреждение данного вида правонарушений является возможным вне процедур обжалования. Одновременно доступность информации о порядке уплаты и размерах госпошлины является превентивной мерой в отношении рассматриваемого нарушения, в связи с чем подобные попытки пресекаются на стадии совершения нарушения, а не в рамках процедуры обжалования, которое, как правило, реализуется по факту совершения деяния.

7. Наиболее спорным аспектом в рамках комментируемой статьи является возможность обжалования отказа уполномоченного органа в исправлении допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной или муниципальной услуги документах либо нарушение установленного срока исправлений. Данное нарушение является достаточно распространенным, причем нередко факт ошибки выявляется по прошествии большого периода времени с момента ее допущения. Однако для применения указанного положения закона в качестве основания для обжалования действий/решений органа, предоставляющего государственную или муниципальную услугу, необходимо документальное подтверждение факта допущения ошибки именно специалистом уполномоченного органа, а также подтверждение отказа такого органа от исправления ошибки. В большинстве своем разрешение подобного вопроса осуществляется исключительно в устной форме. В случае подачи заявления об исправлении опечатки, ошибки соответствующие коррективы вносятся в документы - результат предоставления услуги. Таким образом, реализация данного основания обжалования действий органа государственной власти, органа местного самоуправления или уполномоченной организации напрямую зависит от правовой грамотности населения, которое должно перейти от скандальной формы взаимодействия с уполномоченным субъектом в рамки правового поля, т.е. действовать в соответствии с правовыми предписаниями.

Иные обстоятельства не могут рассматриваться в качестве оснований возбуждения процедуры досудебного (внесудебного) обжалования действий или решений органов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги. Однако закрытый перечень оснований внесудебного обжалования не исключает и судебной формы обжалования, для которого такой перечень является открытым.

Комментарий к статье 11.2. Общие требования к порядку подачи и рассмотрения жалобы

1. Внесудебное обжалование действий и решений уполномоченного органа, предоставляющего государственную или муниципальную услугу, осуществляется в общем порядке, характерном для данной формы обжалования с учетом особенностей, обусловленных процессуальными особенностями предоставления государственных и муниципальных услуг.

В общем порядке жалоба должна быть подана уполномоченному субъекту в письменной форме. Отсутствие специальных предписаний комментируемого Закона свидетельствует о том, что достаточной является простая письменная форма. Достоверность и обоснованность изложенных в жалобе доводов и обстоятельств подтверждается подписью заявителя - физического лица, либо должностного лица предприятия, учреждения, организации, заверенной печатью данного юридического лица.

Наряду с простой письменной формой, жалоба может быть подана с использованием возможностей, предоставляемых информационной системой досудебного обжалования. В первую очередь, речь идет о возможности применения электронного документооборота в рамках процедуры обжалования. Подача жалобы в электронной форме становится возможной лишь после внедрения в полной мере информационной системы досудебного обжалования. До запуска такой системы применение электронного документооборота в рамках рассматриваемых правоотношений представляется допустимым лишь посредством размещения соответствующего сообщения на официальном сайте уполномоченного органа. Однако подобное сообщение не всегда рассматривается в качестве жалобы, что нивелирует его значение и способствует получению иных результатов.

В зависимости от используемой формы жалобы определяется и способ ее передачи на рассмотрение соответствующему должностному лицу. Положения ч.2 определяют широкий спектр таких возможностей, который включает в себя как традиционные, так и характерные для электронного взаимодействия.

В случае направления жалобы в простой письменной форме, она может быть передана непосредственно при личной приеме заявителя уполномоченным должностным лицом данного органа. В подобной ситуации заявители нередко допускают принципиальную ошибку - жалоба передается непосредственно руководителю. При использовании данной формы взаимодействия текст жалобы должен быть изготовлен не менее, чем в двух экземплярах, один из которых передается на рассмотрение, второй с отметкой о регистрации остается у заявителя. Факт наличия отметки о получении жалобы свидетельствует о том, что жалоба не только подана в уполномоченный орган, но и достоверно установить момент ее получения, а соответственно, и начало срока рассмотрения данного обращения.

Личное участие заявителя предполагается и в случае передачи жалобы через многофункциональный центр. Однако если личный прием предполагает непосредственной участие обеих сторон процедуры обжалования, то привлечение многофункционального центра указывает на использование услуг посредника, который передает поступившую жалобу от заявителя должностному лицу. В настоящее время указанный способ востребован в меньшей степени, поскольку широкий спектр возможностей передачи жалобы позволяет избегать участия посредника и затягивания данной процедуры.

В меньшей степени данному риску заявитель подвержен при направлении жалобы по почте, поскольку, как правило, заявитель имеет подтверждение факта направления письма в адрес органа, в ведении которого находится рассмотрение такой жалобы. Жалоба должна быть направлена таким образом, который позволит документально подтвердить не только факт направления жалобы, но и ее получения адресатом. В большинстве случаев документация направляется заказным письмом с уведомлением о вручении. Однако не исключена возможность направления жалобы и ценным письмом с описью вложения, что дополнительно позволит подтвердить факт направления именно жалобы, а не иной документации. Выбор конкретного способа почтового отправления определяется самим заявителем.

Способом передачи жалобы может выступать ее размещение на официальной сайте органа, предоставляющего государственную или муниципальную услугу. В настоящее время данная форма также характеризуется необходимостью соблюдения простой письменной формы, поскольку специальных требований для ее размещения действующие сайты не предусматривают. Жалоба в данном случае размещается в качестве обращения к руководителю. О результатах рассмотрения данного обращения должен быть уведомлен заявитель. Однако понятие "обращение" и "жалоба" в значительной степени различаются по своей сути, что требует внедрения специального порядка направления жалобы посредством использования официального сайта уполномоченного органа.

Жалоба может быть направлена с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". В данном случае закономерно говорить об использовании электронной формы взаимодействия и электронной формы жалобы. В настоящее время законодательство не предусматривает каких-либо специальных требований к оформлению жалобы. Однако электронный документооборот предполагает необходимость применения электронных подписей при оформлении документации, а также ограниченный перечень средств сети "Интернет". Отсутствие регламентированной процедуры в значительной степени снижает востребованность данных ресурсов в рамках внесудебного обжалования действий и решений органов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги.

2. Процедура досудебного обжалования предоставляет возможность органу, принявшему неправомерное решение, совершившему противоправные действия, самостоятельно устранить выявленные нарушения на основании поступившей жалобы заявителя. В этой связи Закон предусматривает необходимость направления жалобы в орган принявший решение/совершивший действия. Рассмотрение жалобы и принятие по ней решения в данном случае составляет компетенцию руководителя данного органа. Таким образом, можно говорить о том, что жалоба рассматривается тем субъектом, на решение которого она подана. Поскольку решение по конкретному делу принимается уполномоченным органом, то и подписано оно должно быть уполномоченным должностным лицом такого органа, а именно его руководителем. В этой связи возникает ситуация, в которой жалоба рассматривается тем субъектом действия или решение которого обжалуется. Как свидетельствует практика деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления, даже на этом уровне процедура обжалования может быть достаточно эффективной и достичь желаемого результата, поскольку позволяет уполномоченному должностному лицу оценить ситуацию с позиции обеих сторон, участников правоотношений.

Однако решение, принятое по жалобе руководителем уполномоченного органа не является окончательным и также может быть обжаловано в вышестоящий в порядке административного подчинения орган. Условием привлечения вышестоящего органа является его наличие, на что прямо указывают положения ч.1 настоящей статьи. Так, например, решение руководителя МИФНС - регистрационного центра может быть обжаловано в территориальное управление ФНС РФ и т.п. Однако в случае отсутствия вышестоящего органа, руководитель органа, принявшего решение, является единственной и последней инстанцией внесудебного обжалования. Указанное обстоятельство не исключает возможности судебного обжалования действий/ решения, принятого уполномоченным органом.

3. Жалоба выступает лишь первоначальным этапом рассматриваемой процедуры, в связи с чем для достижения желаемого результата необходима совокупность процессуальных норм, регламентирующих порядок рассмотрения жалобы, принятия решения по результатам такого рассмотрения. Нормы настоящей статьи, равно как и иные нормы Закона носят общий характер и призваны определить лишь наиболее общие аспекты предоставления государственных и муниципальных услуг, а также обжалования принятого уполномоченным органом решения. В целях обеспечения возможности эффективной реализации нормы настоящего Закона требуют конкретизации посредством принятия ряда подзаконных нормативных актов, закрепляющих процессуальный порядок обжалования.

Согласно ч.3 комментируемого Закона указанные процессуальные нормы составляют исключительную компетенцию Правительства РФ. Процедура подачи и рассмотрения жалоб на нарушение порядка предоставления государственных услуг, выразившееся в неправомерных решениях и действиях (бездействии) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов РФ при предоставлении государственных услуг определены постановлением Правительства РФ от 16 августа 2012 года N 840 "О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации". Указанные Правила призваны регламентировать процессуальные особенности обжалования действий и решений лишь в рамках предоставления государственных услуг. Следует также заметить, что ч.3 охватывает сферу деятельности исключительно федеральных органов государственной власти, федеральных государственных служащих, а также внебюджетных фондов РФ. Таким образом, они подлежат применению к решениям и действиям, принятым (совершенным) при предоставлении федеральных государственных услуг.

За рамками правового регулирования постановления Правительства РФ от 16 августа 2012 года N 840 остаются региональные государственные, а также муниципальные услуги. В подобной ситуации Правительство РФ рекомендует органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления руководствоваться данным нормативным актом при установлении особенностей подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц, государственных гражданских служащих органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих, т.е. субъекты РФ и органы местного самоуправления вправе разработать и принять собственные правила обжалования действий и решений уполномоченных субъектов при оказании соответствующих видов услуг. Аналогичные рекомендации предусмотрены и ч.4 комментируемой статьи в части определения особенностей подачи и рассмотрения жалоб в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг.

В настоящее время ряд субъектов РФ и муниципальных образований утвердили собственные правила, например, постановление главы Озерского муниципального района МО от 24 декабря 2013 года N 1704 "Об утверждении Правил подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) администрации Озерского муниципального района и ее должностных лиц"; постановление Губернатора Владимирской области от 9 января 2013 года N 1 "Об утверждении Правил подачи и рассмотрении жалоб на решения и действия (бездействие) органов администрации области, их должностных лиц, государственных гражданских служащих" и т.п. Анализ указанных нормативных актов свидетельствует о том, что в большинстве своем они воспроизводят предписания нормативных актов федерального уровня применительно к территории своей юрисдикции. По смыслу настоящей статьи разработка подобных правовых документов направлена на определение особенностей обжалования действий и решений уполномоченных органов и их должностных лиц в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг. Однако фактически в качестве единственной особенности указанных актов выступает территориальное ограничение сферы их реализации. В случае отсутствия таких правил, во избежание правовых пробелов подлежат применению общие федеральные требования.

Следует также заметить, что общий характер придается не только правилам обжалования, но и основаниям обращения с жалобой, определенным ст.11.1 комментируемого Закона. Указанные положения в соответствии с ч.3.1 подлежат применению в отношении обжалования действий и решений всех уполномоченных на предоставление государственных и муниципальных услуг органов, в отношении которых отсутствуют специальные предписания. При этом закон ограничивает возможность формирования специальных требований и условий лишь предписаниями федерального закона. Однако перечень представленных настоящим законом оснований обжалования является достаточно широким и включает в себя практически все обстоятельства, по которым может быть подана жалоба. В этой связи отсутствует практическая необходимость формирования специального перечня оснований.

4. В целях достижения желаемого результата процедуры обжалования заявителю следует грамотно составить саму жалобу в соответствии с требованиями Закона, который устанавливает ряд обязательных реквизитов документа. Отсутствие таких реквизитов может повлечь за собой не только отказ в удовлетворении жалобы, но и отказ в ее рассмотрении. Условно структуру жалобы можно разделить на несколько основных частей. Вводная часть призвана определить участников процесса обжалования, т.е. уполномоченное на рассмотрение жалобы должностное лицо соответствующего органа, а также заявителя жалобы. Определение должностного лица производится не столько применительно к его личным данным, сколько к должностному положению и полномочиям на рассмотрение жалобы. Нередко в жалобах подобного рода может отсутствовать фамилия и инициалы должностного лица, но обязательно указывается его должность и наименование уполномоченного органа, например, "Руководителю Межрайонной Инспекции ФНС РФ N 10 по Оренбургской области…". Указанное положение свидетельствует о том, что именно данный субъект должен принять решение по факту получения им жалобы. В некоторых случаях заявитель может не обладать знаниями о правильном наименовании должности уполномоченного субъекта. В подобной ситуации ему предоставлено возможность воспользоваться общими формулировками, предусмотренными для делового документооборота, например, начальнику, руководителю и т.п. Наименование органа или должностного лица. предоставлявших государственную или муниципальную услугу, как правило, указываются в результатах деятельности соответствующего субъекта, т.е. в документах, с содержанием которых не согласен заявитель. В подобной ситуации заявитель имеет возможность правильно и в полном объеме указать наименование такого субъекта.

5. Реквизиты заявителя должны быть указаны таким образом, чтобы позволить идентифицировать его, причем перечень обязательных сведений определяется ч.5 настоящей статьи. Помимо личных данных заявителя Закон указывает на необходимость указания контактных сведений для информирования о результатах рассмотрения жалобы. В этой связи возникает потребность в отражении информации о контактных телефонах заявителя, адресе его регистрации по месту жительства, а также адресе фактического проживания. В ряде случаев результаты рассмотрения жалобы могут быть доведены до заявителя и посредством использования электронных средств. В подобной ситуации необходимым реквизитом признается адрес электронной почты, по которому может быть направлен ответ.

Описательная часть жалобы отражает причину ее подачи, т.е. указывает на сущность тех действий или решения, принятого в рамках предоставления государственной или муниципальной услуги, которое заявитель считает нарушающим его права или законные интересы. Как правило, заявитель указывает, за какой услугой он обратился и какое решение было принято по результатам его обращения либо какие действия были совершены специалистом уполномоченного органа.

Неразрывно с описательной частью связана и мотивировочная часть жалобы, определяющая сущность претензий заявителя. Если описательная часть определяет совокупность совершенных должностным лицом действий или принятых решений, с которыми не согласен заявитель, то мотивировочная определяет суть его претензий. Мотивировочная часть включает в себя совокупность юридических фактических доводов заявителя. Фактические доводы отражают объективные обстоятельств, в силу которых заявитель считает действия уполномоченного субъекта противоправными, а решение незаконным. Юридические доводы отражают предписания нормативных актов, указывающих на необоснованность, а в ряде случаев и незаконности совершенных действий или принятого решения. Однако в силу недостаточной правовой грамотности населения, заявители - физические лица зачастую ограничиваются исключительно фактическими доводами. Юридическое лицо, имеющее возможность получения квалифицированной юридической помощи, отражает в своей жалобе обе составляющие, что в большей степени позволяет оценить его правовую позицию.

Предусматривая в качестве одной из составляющих жалобы необходимость указания доводов заявителя, Закон предлагает заявителю обосновать свою позиции, причем речь о доказывании изложенных доводов в данном случае не идет. Положения ч.5 настоящей статьи отражают исчерпывающий перечень сведений, которые должна содержать жалоба. Однако вся совокупность информации направлена на обоснование позиции заявителя. В тоже время неотъемлемой частью любой жалобы является резолютивная (просительная) часть, т.е. желаемые для заявителя результаты рассмотрения жалобы, например, отменить принятое решение и вынести новое, привлечь должностное лицо к ответственности и т.п. Отсутствие просительной части в данном случае нивелирует значение жалобы, поскольку направляется она уполномоченному лицу ради достижения данного результата.

6. Рассмотрение жалобы подчинены определенному порядку, одним из основных требований которого является соблюдение установленных сроков. Срочный характер деятельности уполномоченного должностного лица по рассмотрению жалобы является самостоятельной гарантией защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц. Предусмотренные ч.6 настоящей статьи сроки рассмотрения жалобы являются императивными, т.е. не могут быть изменены должностными лицами по своему усмотрению или в силу действия определенных обстоятельств. Однако применяются указанные сроки в качестве общих, т.е. при отсутствии специальных сроков рассмотрения отдельных видов жалоб. При наличии специального срока общие положения ч.6 не подлежат применению.

Общий срок рассмотрения жалобы не может превышать пятнадцать рабочих дней с момента ее регистрации уполномоченным должностным лицом или в специально уполномоченном органе. Следует обратить внимание, что данный срок является максимально возможным, его превышение не допускается, равно как и продление - оно также не предусмотрено комментируемым Законом. Изменение общего срока допускается в соответствии с требованиями административных регламентов предоставления отдельных видов услуг, например, в случае приостановления срока и т.п. Иные формы пролонгации для данных сроков не регламентированы законодательными и подзаконными нормативными актами.

Указанный срок является достаточно длительным и обусловлен необходимостью рассмотрения существа жалобы, анализа результатов предоставления государственной или муниципальной услуги, а также доводов заявителя. Анализ перечня основания обжалования, предусмотренного ст.11.1 Закона, позволяет говорить о том, что в ряде случаев обжалуются процессуальные аспекты, например, отказ в принятии документов и т.п. В указанных случаях услуга заявителю не предоставлялась, а соответственно, отсутствует необходимость в столь длительном сроке рассмотрения жалобы. В случае несогласия заявителя с действиями (решением) должностного лица по процессуальным вопросам предоставления государственной или муниципальной услуги, срок рассмотрения жалобы сокращается до пяти рабочих дней со дня ее регистрации.

Перечень случаев применения сокращенного срока рассмотрения жалобы является исчерпывающим и включает в себя обжалование:

- отказа в приеме документов;

- отказа в исправлении опечаток, ошибок;

- нарушения срока исправления ошибок.

Закон предоставляет Правительству РФ право изменить общие сроки рассмотрения жалоб, причем исключительно в сторону уменьшения, т.е. максимально допустимый императивный срок, предусмотренный настоящей статьей, изменению не подлежит. Правительство РФ иначе трактует предоставленные ему полномочия. В постановлении Правительства РФ от 16 августа 2012 года N 840 Правительство РФ фактически передало полномочия в части определения срока рассмотрения жалоб орган, уполномоченным на их рассмотрение: Жалоба рассматривается в течение 15 рабочих дней со дня ее регистрации, если более короткие сроки рассмотрения жалобы не установлены органом, уполномоченным на ее рассмотрение. Анализ нормативных актов, принимаемых такими органами, свидетельствует о том, что в большинстве случаев сохраняется действие общего срока рассмотрения жалоб. Тем самым, уполномоченные органы отказываются от использования предоставленной им возможности, предоставляя себе максимальные возможности для рассмотрения жалоб.

7. Определяющим для заявителя в процессе внесудебного обжалования действий (решений) уполномоченного органа является результат: согласие с изложенными им в жалобе доводами либо признание правоты должностного лица, действия или решение которого обжалуются. Уполномоченное должностное лицом может либо удовлетворить жалобу, либо отказать в ее удовлетворении. Отказ в удовлетворении жалобы свидетельствует о признании обжалуемых действий (решений) органа или должностного лица, правомерными и обоснованными, а доводов заявителя жалобы необоснованными. В случае принятия указанного решения по жалобе заявителю предоставляется возможность подачи жалобы в вышестоящий в порядке подчинения орган при его наличии либо в суд. Решение суда по жалобе является окончательным.

8. В случае признания доводов заявителя обоснованными, уполномоченное должностное лицо удовлетворяет жалобу, в связи с чем у органа или должностного лица, в ведении которого находится предоставление соответствующей государственной или муниципальной услуги, возникает обязанность по устранению выявленных нарушений. Сущность таких нарушений изложена заявителем в жалобе и должна быть отражена в решении, вынесенном по результатам ее рассмотрения. Таким образом, уполномоченный орган, должностное лицо обязаны принять документы для предоставления государственной услуги, предоставить запрашиваемую услугу в установленные сроки и т.п. При этом следует обратить внимание, что в ряде случаев удовлетворения жалобы может сопровождаться исключительно привлечением должностного лица к ответственности, поскольку устранение нарушений в натуре невозможно, например, в случае нарушения срока предоставления услуги и т.п. в подобной ситуации представляется целесообразным наряду с удовлетворением жалобы применять и иные меры, например, компенсацию за нарушение права на предоставление услуги в установленные сроки и т.д.

9. Одним из результатов рассмотрения жалобы уполномоченным должностным лицом является передача материалов в органы прокуратуры. Передача материалов допускается в строго определенных случаях, поскольку в качестве уполномоченного на рассмотрение жалоб органа прокуратура не предусмотрена. Ее деятельности ограничивается осуществлением надзора за соблюдением требований действующего законодательства. В этой связи ч.9 настоящей статьи предусматривает возможность привлечения органов прокуратуры к принятию решения по жалобе является выявление в действиях лица (органа), предоставляющего услугу признаков состава административного правонарушения или преступления. Указанные деяния находятся вне пределов юрисдикции должностного лица, рассматривающего жалобу, в связи с чем он не правомочен рассматривать такие дела. Однако в рамках собственной компетенции такое должностное лицо выносит решение об удовлетворении жалобы и одновременно о передаче дела по подведомственности органам прокуратуры. Для заявителя является достаточным факт признания противоправности обжалуемых действий или решения.

Заявитель жалобы является лицом, заинтересованным в исходе дела и результатах рассмотрения жалобы. В этой связи копия принятого решения должна быть направлена по указанным в жалобе адресам в максимально кратчайшие сроки. Закон определяет такие сроки не позднее дня, следующего за днем принятия решения. По общему правилу решение должно быть изготовлено в простой письменной форме, заверено подписью и печатью лица, рассматривающего жалобу. Копия такого решения выдается на руки заявителю при его личном присутствии, либо направляется почтой по указанному в жалобе адресу. Использование адреса электронной почты рассматривается в качестве факультативного, т.е. электронная копия решения может быть направлена на электронную почту заявителя лишь при его соответствующем волеизъявлении. В этой связи представляется целесообразным в рамках жалобы определить способ получения результатов ее рассмотрения, например, "прошу выдать на руки лично заявителю или представителю по доверенности…", ".. о принятом решении прошу уведомить в письменной форме по адресу…" и т.п.

Независимо от используемой формы уведомления, направление копии решения заявителю является одним из условий его легитимности, а также определяет последующие действия заявителя, например, по обращению с жалобой в суд и т.п. Именно с момента получения копии решения по жалобе начинается течение сроков для дальнейших форм обжалования действий или решений по предоставлению государственной или муниципальной услуги.

10. Особое место в системе правовых предписаний комментируемого Закона занимает ч.10 настоящей статьи, положения которой призваны определить пределы применения норм комментируемого акта. Предмет его правового регулирования определен ст.1 комментируемого Закона и охватывает собой отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, а также корпорацией "Росатом", а также деятельность организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг. В тоже время его действие не распространяется на отношения, связанные с реализацией гражданином РФ конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, которое составляет предмет регулирования Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Комментарий к статье 11.3. Информационная система досудебного (внесудебного) обжалования

1. Обеспечение информационного воздействия в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг предполагает внедрение ряда государственных информационных систем. Использование электронной формы такого взаимодействия определяет ряд особенностей предоставления услуг и осуществления взаимодействия. В целях обеспечения информационно-технологическое взаимодействие при предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме в соответствии с постановлением Правительства РФ от 8 июня 2011 года N 451 формируется федеральная государственная информационная система, обеспечивающая процесс досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия), совершенных при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Создание и функционирование указанной системы Закон относит к компетенции Правительства РФ, которая была им реализована в рамках постановления Правительства РФ от 20 ноября 2012 года N 1198 "О федеральной государственной информационной системе, обеспечивающей процесс досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия), совершенных при предоставлении государственных и муниципальных услуг".

Эксплуатация данной системы осуществляется в рамках взаимодействия двух уполномоченных федеральных органов государственной власти: ведение информационного ресурса осуществляет Министерство экономического развития РФ; Министерство связи и массовых коммуникаций РФ определено в качестве оператора системы.

2. В настоящее время формирование указанной системы предложено в рамках Единого портала государственных и муниципальных услуг с использованием подсистемы "Обжалование", что позволит создать универсальную точку доступа как для получения государственных и муниципальных услуг, так и для досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия). Содержание данной системы позволяет получить доступ к реестру жалоб на действия или решения уполномоченных органов и организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг, а также непосредственно подать такую жалобу в случае нарушения прав и законных интересов заявителя. Таким образом, внедрение данной системы позволит оптимизировать процесс взаимодействия заявителя с органом, в который направляется жалоба. Внедрение данной системы в рамках Единого портала государственных и муниципальных услуг позволит сформировать единый комплекс условий использования электронной формы запроса государственных и муниципальных услуг. Аналогичные правила и порядок будут формироваться и в отношении порядка внесудебного обжалования. Единая точка доступа позволит не только сократить временные затраты, поскольку жалоба в системе размещается в течение одного рабочего дня, но и упростит выбор уполномоченного на рассмотрение жалобы субъекта и взаимодействие с ним. Однако несмотря на то, что методические рекомендации по реализации данного информационного ресурса должны быть сформированы до 1 апреля 2014 года, по состоянию на 1 июня 2014 года они сформированы лишь в качестве проекта.

Комментарий к главе 3. Административные регламенты

Комментарий к статье 12. Требования к структуре административных регламентов

1. В ч.1 государственные и муниципальные услуги характеризуются деятельностью по реализации функций при осуществлении отдельных государственных полномочий. На основании действующего законодательства указанная деятельность должна выражаться в такой правовой форме, как административный регламент.

Регламентация представляет собой совокупность норм, правил, стандартов и процедур, ограничивающих и определяющих формы деятельности в обществах с развитым разделением труда. К регламентации относятся не только юридические нормы и правила, т.е. свод государственных законов, подзаконных актов (указов и пр.), но и разнообразные внутриотраслевые инструкции, положения, оргструктуры, регламенты предприятий и организаций, промышленные стандарты (ГОСТы, СНиПы) и т.д., и т.п.

Регламентация содержит многочисленные несогласованности, нестыковки, внутренние противоречия, и с этим постоянно приходится сталкиваться.

В ней полно лакун (или попросту дыр), которые есть в любом законодательстве и которыми пользуются самые разные люди в своих интересах.

Регламент должен иметь такие системные свойства, чтобы он мог быть внутренне непротиворечив. Это означает, что в основе регламента должна лежать некая концепция, которая сама по себе непротиворечива.

Чернышев С.Б. Корпоративное предпринимательство: от смысла к предмету. М., 2001.


Понятие "регламент" трактует Юридический энциклопедический словарь, следующим образом - это:

Юридический энциклопедический словарь / под общ.ред. В.Е.Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2000.


- нормативный правовой акт, регулирующий внутреннюю организацию и порядок деятельности какого-либо государственного органа и его подразделения;

- порядок ведения заседаний, собраний, сессий, съездов представительных органов;

- название специфических актов, принимаемых в порядке осуществления регламентарной власти.

Существует несколько научных работ связанных с исследованием правового положения административного регламента в юридической науке. В которых обобщенно административный регламент рассматривается как акт, с помощью которого осуществляется нормативная регламентация административных процедур. Под единым административным регламентом органа исполнительной власти понимается совокупность взаимосвязанных административных регламентов, направленных на детальную и последовательную регламентацию различных сторон деятельности органа исполнительной власти, а именно процедур организации деятельности и ее осуществления, процедур взаимодействия с другими публичными структурами, процедур осуществления отдельных административных действий в рамках исполнения государственных функций, а также процедур конкретного должностного лица этого органа исполнительной власти, что объективно вытекает из норм действующего законодательства.

Брижанин В.В. Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации: Автореф.дис. ... канд.юрид.наук. С-Петербург, 2008; Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф.дис. ... канд.юрид.наук. Москва, 2009.


В настоящее время под административным регламентом предлагается понимать нормативный правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, то есть обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц.

Велиева Д.С., Масленникова Л.Н., Пресняков М.В., Татаринова Л.Н., Чаннов С.Е. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: учеб.пособие. Саратов, 2006. С.94-119.


Соответственно, административным регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда при осуществлении государственного контроля (надзора). Регламент также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, их должностными лицами, взаимодействия федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.

Федеральные органы исполнительной власти должны привести свои административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в соответствие с новыми правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, в рамках постановления Правительства от 16 мая 2011 года N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг", вместе с Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг.

При разработке регламентов федеральный орган исполнительной власти и орган государственного внебюджетного фонда предусматривают оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций, в том числе:

а) упорядочение административных процедур (действий);

б) устранение избыточных административных процедур (действий);

в) сокращение срока исполнения государственной функции, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции. Федеральный орган исполнительной власти и орган государственного внебюджетного фонда, осуществляющие подготовку регламента, могут установить в регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции, а также сроки выполнения административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции по отношению к соответствующим срокам, установленным законодательством РФ;

г) ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, исполняющих государственные функции, за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении административных процедур (действий);

д) осуществление отдельных административных процедур (действий) в электронной форме.

2. Часть 2 рассматриваемой статьи определяет структуру административного регламента, которая должна содержать разделы, устанавливающие:

1) общие положения, который состоит из следующих подразделов:

а) предмет регулирования регламента;

б) круг заявителей;

в) требования к порядку информирования о предоставлении государственной услуги, в том числе:

- информация о месте нахождения и графике работы федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, предоставляющих государственную услугу, их структурных подразделений и территориальных органов, организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги, способы получения информации о месте нахождения и графиках работы государственных и муниципальных органов и организаций, обращение в которые необходимо для получения государственной услуги, а также многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;

- справочные телефоны структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, предоставляющих государственную услугу, организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги, в том числе номер телефона-автоинформатора;

- адреса официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", содержащих информацию о предоставлении государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, адреса их электронной почты;

- порядок получения информации заявителями по вопросам предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, сведений о ходе предоставления указанных услуг, в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)";

- порядок, форма и место размещения указанной в настоящем подпункте информации, в том числе на стендах в местах предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, а также на официальных сайтах федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, предоставляющих государственную услугу, организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также в федеральной государственной информационной системе "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)";

2) стандарт предоставления государственной услуги;

3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенностей выполнения административных процедур в электронной форме, который состоит из подразделов, соответствующих количеству административных процедур - логически обособленных последовательностей административных действий при предоставлении государственных услуг и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках предоставления государственной услуги. В начале раздела указывается исчерпывающий перечень административных процедур, содержащихся в нем. Раздел также должен содержать:

а) состав документов, которые находятся в распоряжении органа, предоставляющего государственную услугу, а также организации, участвующей в предоставлении государственных и муниципальных услуг, и которые должны быть представлены в иные органы и организации;

б) состав документов, которые необходимы органу, предоставляющему государственную услугу, но находятся в иных органах и организациях;

в) порядок осуществления в электронной форме, в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)", следующих административных процедур:

- предоставление в установленном порядке информации заявителям и обеспечение доступа заявителей к сведениям о государственной услуге;

- подача заявителем запроса и иных документов, необходимых для предоставления государственной услуги, и прием таких запроса и документов;

- получение заявителем сведений о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной услуги;

- взаимодействие федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, предоставляющих государственную услугу, с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, в том числе порядок и условия такого взаимодействия;

- получение заявителем результата предоставления государственной услуги, если иное не установлено федеральным законом;

- иные действия, необходимые для предоставления государственной услуги.

В приложении к регламенту приводится блок-схема предоставления государственной услуги.

Описание каждой административной процедуры предусматривает:

- основания для начала административной процедуры;

- содержание каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения;

- сведения о должностном лице, ответственном за выполнение каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры. Если нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие предоставление государственной услуги, содержат указание на конкретную должность, она указывается в тексте регламента;

- критерии принятия решений;

- результат административной процедуры и порядок передачи результата, который может совпадать с основанием для начала выполнения следующей административной процедуры;

- способ фиксации результата выполнения административной процедуры, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административной процедуры;

4) форму контроля за предоставлением государственной услуги, которая состоит из следующих подразделов:

- порядок осуществления текущего контроля за соблюдением и исполнением ответственными должностными лицами положений регламента и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к предоставлению государственной услуги, а также принятием ими решений;

- порядок и периодичность осуществления плановых и внеплановых проверок полноты и качества предоставления государственной услуги, в том числе порядок и формы контроля за полнотой и качеством предоставления государственной услуги;

- ответственность должностных лиц федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда за решения и действия (бездействие), принимаемые (осуществляемые) ими в ходе предоставления государственной услуги;

- положения, характеризующие требования к порядку и формам контроля за предоставлением государственной услуги, в том числе со стороны граждан, их объединений и организаций;

5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, предоставляющих государственную услугу, а также их должностных лиц, где указываются:

- информация для заявителя о его праве на досудебное (внесудебное) обжалование действий (бездействия) и решений, принятых (осуществляемых) в ходе предоставления государственной услуги;

- предмет досудебного (внесудебного) обжалования;

- исчерпывающий перечень оснований для приостановления рассмотрения жалобы (претензии) и случаев, в которых ответ на жалобу (претензию) не дается;

- основания для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования;

- право заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы (претензии);

- органы государственной власти и должностные лица, которым может быть направлена жалоба (претензия) заявителя в досудебном (внесудебном) порядке;

- сроки рассмотрения жалобы (претензии);

- результат досудебного (внесудебного) обжалования применительно к каждой процедуре либо инстанции обжалования.

Комментарий к статье 13. Общие требования к разработке проектов административных регламентов

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет, что разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу. К данным уполномоченным органам относятся: федеральные органы исполнительной власти; органы государственных внебюджетных фондов; исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления.

Так, регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов на основании полномочий, предусмотренных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, и включаются в перечень государственных услуг и государственных функций по контролю и надзору, формируемый Министерством экономического развития РФ и размещаемый в федеральных государственных информационных системах "Федеральный реестр государственных услуг (функций)" и "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)".

Например, приказ МВД России от 7 августа 2013 года N 605 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним".

2. В ч.2 комментируемой статьи речь идет об отдельных аспектах размещения в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте органа, являющегося разработчиком административного регламента проекта административного регламента.

Часть 3 предусматривает, что проект административного регламента подлежит размещению в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте субъекта РФ при отсутствии соответствующего официального сайта органа государственной власти субъекта РФ, являющегося разработчиком административного регламента.

В частности ч.4 определяет, что при отсутствии официального сайта органа, являющегося разработчиком административного регламента, проект административного регламента подлежит размещению в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте субъекта РФ или муниципального образования, а в случае отсутствия официального сайта муниципального образования - на официальном сайте субъекта РФ.

3. Часть 5 комментируемой статьи закрепляет, что с даты размещения в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на соответствующем официальном сайте проект административного регламента должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления.

Во-первых, обязанность предоставления информации о деятельности существует относительно государственных органов и органов местного самоуправления. При этом, информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации предоставляется неограниченному кругу субъектов права. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности, согласно Федеральному закону от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

Во-вторых, выполнение этих требований необходимо прежде всего для организации и проведения независимой экспертизы проекта административного регламента, предусмотренной положениями

4. Содержание ч.6-13 определяет порядок проведения независимой экспертизы и экспертизы, проводимой уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления относительно проекта административного регламента.

Часть 6 закрепляет актуальность проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, которая характеризуется повышением эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества при повышении открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Экспертиза нормативных правовых актов распространяется на принимаемые уполномоченными государственными органами акты, содержащие правовые нормы, то есть нормативные предписания, рассчитанные на неограниченный круг субъектов и многократное или постоянное применение. Не являются нормативными акты индивидуального применения, в том числе акты организационно-распорядительного и информационного характера, а также акты, рассчитанные на однократное применение или обращенные к конкретным лицам.

Экспертиза нормативных правовых актов призвана способствовать:

а) обеспечению высокого качества, обоснованности, законности нормативных правовых актов;

б) выявлению возможных негативных социальных, экономических, экологических, юридических и других последствий действия принимаемого акта;

в) созданию научно обоснованной системы взаимосвязи принимаемых нормативных правовых актов.

5. В ч.7 особое внимание обращается на независимую экспертизу проектов административных регламентов, как разновидности нормативного правового акта, который является по своей правовой природе актом управления, а его содержанием - управленческая процедура. В этом смысле административный регламент представляет собой правовой акт, в котором детально закреплена последовательность реализации позитивной управленческой процедуры.

Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф.дис. ... канд.юрид.наук. М., 2009. С.6.


Предметом экспертизы является оценка соответствия проекта регламента требованиям, предъявляемым к оценке учета результатов независимой экспертизы в проекте регламента, в том числе:

а) соответствие структуры и содержания проекта регламента, в том числе стандарта предоставления государственной услуги, требованиям, предъявляемым к соответствующему закону и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами;

б) полнота описания в проекте регламента порядка и условий предоставления государственной услуги, установленных законодательством РФ;

в) оптимизация порядка предоставления государственной услуги, в том числе:

- упорядочение административных процедур (действий);

- устранение избыточных административных процедур (действий);

- сокращение срока предоставления государственной услуги, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках предоставления государственной услуги;

- предоставление государственной услуги в электронной форме.

К проекту регламента, направляемому на экспертизу, прилагаются проект нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти об утверждении регламента, блок-схема предоставления государственной услуги и пояснительная записка.

6. На основании ч.8 комментируемой статьи экспертиза проектов административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, разработанных федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов РФ проводится Министерством экономического развития РФ, то есть физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств. Независимая экспертиза не может проводиться физическими и юридическими лицами, принимавшими участие в разработке проекта административного регламента, а также организациями, находящимися в ведении органа, являющегося разработчиком административного регламента. Данное ограничение объективно для недопущения коррупционных проявлений при разработке проектов административных регламентов, согласно Федеральному закону от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и Указу Президента РФ от 19 мая 2008 года N 815 "О мерах по противодействию коррупции".

7. Часть 9 комментируемой статьи закрепляет срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, и одновременно срок размещения проекта административного регламента в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на соответствующем официальном сайте. Данный срок не может быть менее одного месяца со дня размещения проекта административного регламента в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на соответствующем официальном сайте. Например, заключение на проект регламента представляемого Министерством экономического развития РФ установлено в срок не более 30 рабочих дней со дня его получения.

8. В ч.10 используется термин "экспертное заключение", который содержательно не раскрыт, считаем необходимым дать определение экспертного заключения как утверждения, являющегося выводом из экспертизы и выражающегося в виде письменного документа, содержащего квалифицированную позицию эксперта в определенной области знаний, сформированную на предмет конкретной (правовой, экономической, социальной и т.д.) ситуации.

Следует отличать экспертное заключение от консультации, данной в письменной форме (заключение). Консультация не может носить научно-исследовательский характер, а ограничивается (юридической, экономической, социальной и т.д.) квалификацией ситуации, отношений, документов.

Экспертное заключение используется как во внесудебном порядке, так и для обоснования позиции в суде, так как помогает, с одной стороны, сформировать и сформулировать позицию стороны в судебном споре, а с другой - использовать экспертное заключение как письменное доказательство в процессе.

См., например: Мохов А.А. Специфика экспертного заключения как судебного доказательства // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. N 9.


Единоличное экспертное заключение обосновывает позицию эксперта, а комплексное - оформляется как результат научно-правового исследования, проведенного группой специалистов в случаях, когда вопросы, поставленные заказчиком, требуют применения научных познаний в различных отраслях права либо в силу значительного объема исследуемого материала.

Экспертное заключение проектов административных регламентов исполнения государственной функции должно содержать следующие обязательные разделы: "I. Общие сведения"; "II. Недостатки сложившейся практики исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги"; "III. Степень улучшения сложившейся практики исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги после внедрения административного регламента и отсутствие отрицательных последствий внедрения административного регламента"; "IV. Выводы заинтересованной организации по результатам проведенной экспертизы".

9. Часть 11 комментируемой статьи характеризует, что непоступление заключения независимой экспертизы в орган, являющийся разработчиком административного регламента, в тридцатидневный срок, исчисляемый с момента поступления административного регламента в орган, уполномоченный на проведение независимой экспертизы и отведенный для проведения независимой экспертизы, не является препятствием для проведения экспертизы, и последующего утверждения административного регламента. Следовательно, проведение независимой экспертизы проекта административного регламента является обязательным процедурным элементом, но не имеет пресекательный характер.

10. Согласно ч.12 комментируемой статьи сформулированные в ходе проведения экспертизы замечания должны быть направлены, прежде всего, на оценку отдельных административных процедур и административного регламента в целом, в том числе в части:

- оптимальности административных процедур, включая уменьшение сроков выполнения административных процедур и административных действий;

- устранения избыточных административных действий в том случае, если это не противоречит федеральным законам, актам Президента РФ и Правительства РФ;

- оптимальности способов предоставления информации об административных процедурах и административных действиях гражданам и организациям;

- достаточности предлагаемых изменений в нормативные правовые акты для совершенствования административных процедур и действий (при их наличии).

Обязательной заключительной частью экспертного заключения является рекомендация по дальнейшей работе с проектом административного регламента: "рекомендуется к доработке в соответствии с замечаниями"; "рекомендуется к принятию без замечаний", а в отдельных случаях - "не рекомендуется к принятию".

Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за утверждение регламента, обеспечивает учет замечаний и предложений, содержащихся в заключении Министерства экономического развития РФ. Повторного направления доработанного проекта регламента в уполномоченный орган на заключение не требуется.

11. В ч.13 комментируемой статьи закреплен правовой статус Министерства экономического развития РФ, который является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по проведению экспертизы проектов административных регламентов, разработанных федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственных внебюджетных фондов РФ, на основании постановления Правительства РФ от 5 июня 2008 года N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации", в порядке установленном постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 года N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (вместе с Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг).

По аналогии экспертиза проектов административных регламентов, разработанных органами исполнительной власти субъектов РФ, и проектов административных регламентов, разработанных органами местного самоуправления, проводится в случаях и порядке, установленных соответственно нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.

12. Федеральным законом от 1 июля 2011 года N 169-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" комментируемая статья была дополнена ч.13.1, определяющей порядок разработки и утверждения административных регламентов федеральными органами исполнительной власти. Указанный порядок устанавливается Правительством РФ, которое на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ, согласно ст.23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

13. Определение порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта РФ устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Так, акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ и не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, в рамках ст.22 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

14. В ч.15 комментируемой статьи рассматривается порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией. Местная администрация обладает правами юридического лица и разрабатывает и принимает правовые акты главой муниципального образования, местной администрацией и иными органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования, согласно ст.43 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Комментарий к статье 14. Требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги

1. Комментируемая статья устанавливает характеристики стандарта предоставления государственной или муниципальной услуги в рамках постановления Правительства от 16 мая 2011 года N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".

Считается, что соединение по сути регламента и стандарта в одном документе крайне продуктивно, например, "тем самым достигаются обе цели - регламентация действий государственных служащих, а также стандартизация процедуры взаимодействия заявителя с органами власти".

Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. N 10. С.21.


Следовательно, административные регламенты должны разрабатываться исходя из требований к их качеству, доступности и прозрачности, на основании соответствующих стандартов и с учетом достижения их максимально возможной эффективности.

Такой подход, думается, может способствовать уяснению проблематики и дает возможность сделать вывод, что административный регламент есть статичная характеристика того или иного вида деятельности, выраженная в четко определенных и последовательно сменяющих друг друга состояниях, оформленных в специальном документе, который должен применяться к конкретному виду правоотношений.

2. Стандарт предусматривает определение базовых показателей доступности и качества услуг, с обязательной детализацией следующих подразделов:

1) наименование государственной услуги;

2) наименование федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, предоставляющих государственную услугу. Если в предоставлении государственной услуги участвуют также иные федеральные органы исполнительной власти и органы государственных внебюджетных фондов, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также организации, то указываются все органы и организации, обращение в которые необходимо для предоставления государственной услуги. Также указываются требования по установлению запрета требовать от заявителя осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственной услуги и связанных с обращением в иные государственные органы и организации, за исключением получения услуг, включенных в перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг, утвержденный Правительством РФ;

3) описание результата предоставления государственной услуги;

4) срок предоставления государственной услуги, в том числе с учетом необходимости обращения в организации, участвующие в предоставлении государственной услуги, срок приостановления предоставления государственной услуги в случае, если возможность приостановления предусмотрена законодательством РФ, срок выдачи (направления) документов, являющихся результатом предоставления государственной услуги;

5) перечень нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги, с указанием их реквизитов и источников официального опубликования;

6) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, подлежащих представлению заявителем, способы их получения заявителем, в том числе в электронной форме, порядок их представления (бланки, формы обращений, заявления и иных документов, подаваемых заявителем в связи с предоставлением государственной услуги, приводятся в качестве приложений к регламенту, за исключением случаев, когда формы указанных документов установлены актами Президента РФ или Правительства РФ, а также случаев, когда законодательством РФ предусмотрена свободная форма подачи этих документов). При этом в указанную форму заявления в случае необходимости получения персональных данных заявителя из других государственных органов, органов местного самоуправления, подведомственных им организаций также включается форма для получения согласия заявителя, являющегося субъектом персональных данных, с обработкой его персональных данных посредством их получения из иного государственного органа, органа местного самоуправления и подведомственной им организации в целях предоставления государственной услуги в соответствии с требованиями ФЗ "О персональных данных". При этом следует учитывать, что закон требует разграничения двух основных категорий информации и документов. Стандарт должен отражать совокупность информации и документов. Которые должны быть представлены заявителем при обращении за предоставлением государственной или муниципальной услуги, а также перечень информации и документов, которые являются факультативными, т.е. они могут быть представлены заявителем по собственной инициативе либо затребованы уполномоченным на предоставление соответствующей услуги органом в рамках межведомственного взаимодействия. Непредставление заявителем информации или документов, отнесенных ко второй категории, не может рассматриваться в качестве основания для отказа в предоставлении услуги. Если же не представлена информация либо документ, отнесенные к числу обязательных, то уполномоченный орган обязан отказать в предоставлении соответствующей услуги;

7) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, которые находятся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления и иных организаций и которые заявитель вправе представить, а также способы их получения заявителями, в том числе в электронной форме, порядок их представления (бланки, формы обращений, заявления и иных документов, подаваемых заявителем в связи с предоставлением государственной услуги, приводятся в качестве приложений к регламенту, за исключением случаев, когда формы указанных документов установлены актами Президента РФ или Правительства РФ, а также случаев, когда законодательством РФ предусмотрена свободная форма подачи этих документов). Также указываются требования - установление запрета требовать от заявителя:

- представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги;

- представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственную услугу, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.

При этом, необходимо разделение на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия. Однако перечень документов и информации которая должна быть самостоятельно представлена и перечень инициативного представления документов и информации - отсутствуют;

8) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги;

9) исчерпывающий перечень оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги. В случае отсутствия таких оснований следует прямо указать на это в тексте регламента. Перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, в том числе сведения о документе (документах), выдаваемом (выдаваемых) организациями, участвующими в предоставлении государственной услуги;

10) порядок, размер и основания взимания государственной пошлины или иной платы, взимаемой за предоставление государственной услуги;

11) порядок, размер и основания взимания платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, включая информацию о методике расчета размера такой платы;

12) максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной услуги, услуги, предоставляемой организацией, участвующей в предоставлении государственной услуги, и при получении результата предоставления таких услуг;

13) срок и порядок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной услуги и услуги, предоставляемой организацией, участвующей в предоставлении государственной услуги, в том числе в электронной форме;

14) требования к помещениям, в которых предоставляются государственная услуга, услуга, предоставляемая организацией, участвующей в предоставлении государственной услуги, к месту ожидания и приема заявителей, размещению и оформлению визуальной, текстовой и мультимедийной информации о порядке предоставления таких услуг;

15) показатели доступности и качества государственной услуги, в том числе количество взаимодействий заявителя с должностными лицами при предоставлении государственной услуги и их продолжительность, возможность получения государственной услуги в многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг, возможность получения информации о ходе предоставления государственной услуги, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий;

16) иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственной услуги в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг и особенности предоставления государственной услуги в электронной форме.

Комментарий к главе 4. Организация предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах

Комментарий к статье 15. Особенности организации предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах

1. Глава 4 комментируемого Закона посвящена предоставлению государственных и муниципальных услуг посредством многофункциональных центров.

Часть 1 определяет основное направление деятельности многофункциональных центров, которые должны обеспечивать предоставление государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна". Суть принципа "одного окна" поясняется в этой же части. Согласно ему:

а) предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом;

б) взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя.

Обязательным элементом предоставления предоставлению государственных и муниципальных услуг посредством многофункциональных центров в режиме "одного окна" является также заключение соглашение о взаимодействии между многофункциональным центром, с одной стороны, и органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги - с другой.

Создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг было предусмотрено еще до принятия комментируемого Закона Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах и Концепцией формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года. На основании этих документов пилотные многофункциональные центры были созданы в целом ряде субъектов РФ. При этом, до принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" такие центры создавались в различных формах, предусмотренных действующим гражданским законодательством для коммерческих и некоммерческих организаций: бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия и даже открытые акционерные общества. Указанным законом было установлено, что многофункциональные центры могут создаваться исключительно в форме государственных или муниципальных учреждений. В связи с этим судьба многофункциональных центров, созданных в иных организационно-правовых формах, оказалась под вопросом.

См. об этом: Саввина Ю.В. Проблемы выбора организационно-правовой формы многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 5.


Впоследствии эта норма закона утратила силу, однако аналогичное требование было закреплено постановлением Правительства РФ от 3 октября 2009 года N 796 "О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг", которое позднее также утратило силу. Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 239-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений" определение многофункционального центра было конкретизировано путем добавления уточнения, что таким центром может являться также автономное учреждение.

Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2012 года N 1376 "О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг" устанавливает, что многофункциональный центр предоставления государственных (муниципальных) услуг (далее - центр) является государственным или муниципальным учреждением (в том числе автономным учреждением), созданным субъектом РФ или муниципальным образованием в целях организации централизованного предоставления государственных (муниципальных) услуг. На базе центра предоставляется не менее 50 государственных (муниципальных) услуг по следующим направлениям:

а) социальная поддержка населения;

б) регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

в) определение или подтверждение гражданско-правового статуса заявителя;

г) регулирование предпринимательской деятельности.

2. Для организации деятельности многофункциональных центров Закон вменяет в обязанности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, как правило, Правительства субъекта РФ определение одного многофункционального центра в регионе, уполномоченного на заключение соглашений о взаимодействии, а также на координацию и взаимодействие с иными многофункциональными центрами, находящимися на территории этого субъекта РФ, и привлекаемыми организациями. Указанная обязанность реализуется региональным правительством в рамках специального правового акта, например, постановление Правительства Воронежской области от 22 марта 2013 года N 212 "Об уполномоченном многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг". Целью принятия данного нормативного акта является не только определение уполномоченного центра, но и совокупности услуг исполнительных органов государственной власти регионов, предоставление которых организуется в данном центре.

Требования к соглашениям определены постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2012 года N 1376 "Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг". Сами требования в данном проекте делятся на две группы:

1) требования к порядку заключения соглашений о взаимодействии;

2) требования к структуре и содержанию соглашений о взаимодействии.

Проект соглашения о взаимодействии должен быть согласован:

а) территориальными органами федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда - с руководителем федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда соответственно;

б) многофункциональным центром - с учредителем многофункционального центра.

Соглашение о взаимодействии заключается сроком не менее чем на 3 года с возможностью продления.

Соглашение о взаимодействии может быть расторгнуто по согласованию Сторон. Изменения и дополнения в Соглашение о взаимодействии вносятся по согласованию Сторон путем заключения дополнительных соглашений, которые будут являться его неотъемлемой частью.

Вопросы, возникающие при реализации соглашения о взаимодействия, должны решаться путем переговоров и консультаций между Сторонами.

В соответствии с требованиями к структуре и содержанию соглашений о взаимодействии соглашение о взаимодействии должно содержать:

- наименование сторон соглашения о взаимодействии;

- предмет соглашения взаимодействия;

- перечень государственных или муниципальных услуг, предоставляемых в многофункциональном центре;

- права и обязанности органа, предоставляющего государственные услуги, или органа, предоставляющего муниципальные услуги;

- права и обязанности многофункционального центра;

- порядок информационного обмена;

- ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей;

- срок действия соглашения о взаимодействии;

- материально-техническое и финансовое обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре.

Предметом соглашения о взаимодействии является:

1) перечень государственных (муниципальных) услуг, предоставление которых будет осуществляться на базе многофункционального центра;

2) перечень административных процедур (действий), выполнение которых передается многофункциональному центру;

3) порядок взаимодействия Сторон, в том числе информационного обмена при организации предоставления государственных (муниципальных) услуг в многофункциональном центре.

Перечень государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, предоставление которых должно быть организовано на базе многофункциональных центров, определен в приложении к настоящим Требованиям.

Перечень государственных или муниципальных услуг, предоставляемых в многофункциональном центре, относящихся к компетенции органа, предоставляющего государственные услуги (органа, предоставляющего муниципальные услуги), являющегося стороной соглашения, прилагается к соглашению о взаимодействии и является его неотъемлемой частью.

Перечень административных процедур (действий), выполнение которых передается многофункциональному центру, содержит административные процедуры (действия), предусмотренные ч.1 ст.16 комментируемого Закона, а также требования к порядку их выполнения многофункциональным центром в соответствии с административными регламентами предоставления государственных и муниципальных услуг и иными нормативными правовыми актами.

Порядок взаимодействия Сторон предусматривает:

1) способы предоставления государственной (муниципальной) услуги на базе многофункционального центра;

2) сроки передачи документов (информации) многофункциональным центром в орган, предоставляющий государственную услугу (орган, предоставляющий муниципальную услугу), и органом, предоставляющим государственную услугу (органом, предоставляющим муниципальную услугу) в многофункциональный центр;

3) ответственных должностных лиц органа, предоставляющего государственную услугу (органа, предоставляющего муниципальную услугу) и ответственных сотрудников многофункционального центра, участвующих во взаимодействии при организации предоставления государственной (муниципальной) услуги;

4) информационный обмен при организации предоставления государственных и муниципальных услуг в рамках единой системы межведомственного электронного взаимодействия с обязательным использованием информационной системы многофункционального центра.

Соглашение о взаимодействие закрепляет права и обязанности Сторон, предусмотренные ст.16 и 17 комментируемого Закона, а также следующие обязанности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги:

1) содействие в проведении мероприятий, направленных на обучение и повышение квалификации сотрудников многофункционального центра по вопросам предоставления соответствующих государственных (муниципальных) услуг;

2) контроль за соблюдением исполнения административного регламента предоставления государственной (муниципальной) услуги на базе многофункционального центра;

3) соблюдение требований соглашения о взаимодействии.

Соглашение о взаимодействии закрепляет обязанности многофункционального центра, предусмотренные ч.4 ст.16 комментируемого Закона, а также следующие обязанности:

1) размещение информации о порядке предоставления государственных (муниципальных) услуг с использованием доступных средств информирования заявителей (информационные стенды, центр телефонного обслуживания населения, "информационные киоски", официальный сайт в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", средства массовой информации и т.п.);

2) обеспечение заявителям доступа к Единому порталу государственных и муниципальных услуг;

3) соблюдение стандарта качества предоставления государственных и муниципальных услуг на базе многофункционального центра, устанавливаемых высшим органом исполнительной власти субъекта РФ (либо уполномоченным им органом исполнительной власти субъекта РФ), органом местного самоуправления с учетом Методических рекомендаций по созданию и обеспечению деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, утвержденных Министерством экономического развития РФ (далее - Методические рекомендации);

4) формирование и предоставление отчетности о деятельности многофункционального центра в порядке, установленном Методическими рекомендациями.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, предусмотренных соглашением о взаимодействии, стороны несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ.

3. Закон наделяет субъект РФ полномочиями в части формирования правовой основы деятельности многофункционального центра. Деятельность многофункциональных центров базируется на заключенных соглашениях в части предоставления услуг, а также на административных регламентах, определяющих порядок деятельности центра. Административный регламент утверждается высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, например, Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Информирование, прием и выдача документов" в муниципальном учреждении "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг населению муниципального образования Тимашевский район", утвержден постановлением администрации муниципального образования Тимашевский район от 9 ноября 2010 года N 2883.

4. Часть 4 возлагает ряд обязанностей по нормативному и методическому обеспечению деятельности многофункциональных центров на уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти. В настоящее время таким органом является Министерством экономического развития РФ.

Министерством экономического развития РФ во исполнение распоряжения Правительства РФ от 2 сентября 2010 года N 1433-р "Об утверждении плана мероприятий, необходимых для реализации Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" был разработан ряд следующих документов:

1) распоряжение Правительства от 25 апреля 2011 года N 729-р "Об утверждении Перечень услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме";

2) постановление Правительства РФ от 27 сентября 2011 года N 797 "О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления";

3) приказ Минэкономразвития России от 22 января 2014 года N 21 "Об утверждении Методических рекомендаций по обеспечению деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в части функционирования информационных систем многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, средств безопасности, каналов связи для обеспечения электронного взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления при предоставлении государственных и муниципальных услуг";

4) приказ Минэкономразвития России от 18 января 2012 года N 13 "Об утверждении примерной формы соглашения о взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления";

5) рекомендации по определению перечня услуг, предоставляемых государственными учреждениями субъекта РФ и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ), подлежащих включению в реестр государственных услуг субъекта РФ и предоставлению в электронном виде;

6) рекомендации по определению перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг органами исполнительной власти субъекта РФ и оказываются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг органов исполнительной власти субъекта РФ;

7) рекомендации по разработке порядка разработки и утверждения административных регламентов органов государственной власти субъектов РФ.

Комментарий к статье 16. Функции, права, обязанности и ответственность многофункционального центра

1. Часть 1 настоящей статьи определяет основные направления деятельности (функции) многофункциональных центров. Их перечень сформулирован в законе как открытый.

Государственные (муниципальные) услуги в центре предоставляются следующими способами:

а) прием и выдача документов осуществляются сотрудниками центра. Для исполнения документ передается в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления и (или) организацию, участвующую в предоставлении государственных (муниципальных) услуг;

б) прием, обработка и выдача документов (информации) осуществляются центром самостоятельно, без передачи документов в иные органы и организации, с использованием информационных систем федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления и (или) организации, участвующей в предоставлении государственных (муниципальных) услуг, в том числе с использованием информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры;

в) прием, обработка и выдача документов (информации) осуществляются в центре сотрудниками территориального органа федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления и (или) организации, участвующей в предоставлении государственных (муниципальных) услуг, для обеспечения деятельности которых организуются специальные рабочие места.

Применительно к функции информирования, предусмотренной комментируемой частью, указанное постановление предусматривает обязательность создания в многофункциональных центрах сектора информирования, который должен включать в себя:

а) информационные стенды, содержащие актуальную и исчерпывающую информацию, необходимую для получения заявителями государственных (муниципальных) услуг;

б) информационный киоск - программно-аппаратный комплекс, предназначенный для обеспечения возможности доступа заявителей к информации о государственных (муниципальных) услугах и ходе их предоставления в центре.

В секторе информирования предусматривается наличие не менее 2 окон для осуществления информирования и консультирования заявителей о порядке предоставления государственных (муниципальных) услуг, включая информацию:

а) о перечне государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых в центре, а также о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, органах исполнительной власти субъекта РФ, органах местного самоуправления и (или) организациях, участвующих в предоставлении таких услуг;

б) о сроках предоставления государственных (муниципальных) услуг;

в) о перечнях документов, необходимых для получения государственных (муниципальных) услуг;

г) о размерах государственных пошлин и иных платежей, связанных с получением государственных (муниципальных) услуг, порядке их уплаты;

д) о порядке обжалования действий (бездействия), а также решений должностных лиц территориального органа федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления и (или) организации, участвующей в предоставлении государственных (муниципальных) услуг;

е) о порядке обжалования действий (бездействия), а также принимаемых решений сотрудников центра в ходе выполнения отдельных административных процедур (действий).

В центре организуется отдельная телефонная линия, предназначенная для ответов на вопросы заинтересованных лиц, либо центр телефонного обслуживания, осуществляющий с помощью операторов и (или) в автоматическом режиме прием и обслуживание вызовов, поступающих в центр с использованием ресурсов телефонной сети общего пользования и (или) информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

На базе центра телефонного обслуживания организуется информирование заявителей о порядке предоставления государственных (муниципальных) услуг.

В любом многофункциональном центре также должен быть сектор приема заявителей. Указанный сектор оборудуется окнами для приема и выдачи документов. Каждое окно оформляется информационными табличками с указанием номера окна, фамилии, имени, отчества и должности специалиста, осуществляющего прием и выдачу документов. Количество окон для приема и выдачи документов в центре составляет не менее 6, а для населенных пунктов с численностью населения свыше 50 тыс.человек - не менее 20.

Прием заявителей в центре осуществляется не менее 60 часов в неделю. График (режим) работы центра должен предусматривать возможность обращения за получением государственных (муниципальных) услуг в вечернее время и не менее чем в один из выходных дней. При этом, пропускная способность центра должна составлять не менее 4 человек в час работы одного окна.

Для заявителя предусматривается наличие мест для сидения и столов (стоек) для оформления документов. При необходимости сотрудник центра, осуществляющий прием и выдачу документов, обеспечивает заявителя бумагой, формами (бланками) документов, необходимых для получения государственных (муниципальных) услуг, а также канцелярскими принадлежностями.

Руководитель центра утверждает стандарт комфортности обслуживания заявителей, устанавливающий требования к обеспечению комфортных условий для граждан при обращении в центр. При утверждении стандарта комфортности учитываются следующие основные требования:

а) обращение заявителей в центр осуществляется также по предварительной записи;

б) время ожидания в очереди для получения информации (консультации) не превышает 15 минут;

в) время ожидания в очереди для подачи документов не превышает 45 минут;

г) время ожидания в очереди для получения документов не превышает 15 минут.

Здание центра располагается в пешеходной доступности - не более 5 минут от остановок общественного транспорта. Дорога от близлежащих остановок общественного транспорта до здания центра оборудуется указателями. Помещения центра, предназначенные для работы с заявителями, как правило, располагаются на нижних этажах здания центра и имеют отдельный вход. В случае если часть помещений центра находится на 2 этаже и выше, здание центра оснащается лифтом, эскалатором или иными автоматическими подъемными устройствами. Помещения центра обеспечиваются системами кондиционирования (охлаждения и нагревания) воздуха, средствами пожаротушения и оповещения о возникновении чрезвычайной ситуации.

Вход в здание (помещение) центра и выход из него оборудуются соответствующими указателями с автономными источниками бесперебойного питания, а также лестницами с поручнями и пандусами для передвижения детских и инвалидных колясок.

В центре предусматриваются место для хранения верхней одежды посетителей, а также отдельный бесплатный туалет для посетителей, в том числе предназначенный специально для инвалидов.

Площадь здания (помещения) центра, как правило, составляет не менее 200 кв.м, а для населенных пунктов с населением свыше 50 тыс.человек - 800 кв.м, из них не менее 50 процентов площади составляет сектор ожидания.

На территории, прилегающей к центру, располагается бесплатная парковка для автомобильного транспорта посетителей центра, в том числе предусматривающая места для специальных автотранспортных средств инвалидов.

Роль многофункционального центра (далее также - МФЦ) в ряде случаев сводится к осуществлению посреднической деятельности, суть которой сводится к приему документов от заявителя и передаче их уполномоченному на предоставление соответствующей услуги органу власти, местного самоуправления или иному уполномоченному субъекту. В целях обеспечения заявителю возможности получения желаемого результата МФЦ вменяется в обязанности обеспечение взаимодействия с уполномоченными органами и организациями по передаче им документов, получению от них результатов предоставления услуги, а также иной необходимой для ее получения информации и документов. В настоящее время указанное взаимодействие реализуется как непосредственно, так и с использованием информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры, т.е. обеспечивает возможность получения необходимых сведений на основании электронного межведомственного запроса. Порядок и условия осуществления такого взаимодействия регламентированы специальными предписаниями комментируемого Закона и принятые во исполнение его норм подзаконных правовых актов.

В компетенцию многофункционального центра входит и представление заявителю конечного результата предоставления услуги, т.е. пакета документов или информации, сформированных уполномоченным органом по запросу заявителя. Указанное полномочие является прямым следствием реализации иных функций, определенных настоящей статьей, в первую очередь, взаимодействия с органами государственной власти, местного самоуправления и т.п. Выдача заявителю документов, как правило, в месте нахождения МФЦ при личном присутствии самого заявителя и предъявлении им документов, удостоверяющих личность, полномочия в случае получения документов представителем, а также документов, подтверждающих факт получения запроса центром.

В отношении отдельных видов услуг выдача документов может производиться посредством почтового отправления, например, выдача сведений их государственного земельного кадастра, сведений из ЕГРЮЛ или ЕГРИП и т.п. В подобном случае МФЦ направляет полученные им от уполномоченного органа документы по адресу, указанному заявителем в запросе. Следует заметить, что направление документов по почте может осуществляться и самим органом государственной власти или местного самоуправления, предоставляющим услугу, что исключает участие МФЦ в данной процедуре и реализацию им рассматриваемой обязанности. Аналогичным образом складывается ситуация и в случае предоставления услуги в электронной форме, когда документы направляются посредством использования информационно-телекоммуникационных технологий непосредственно от уполномоченного органа заявителю.

Одной из форм выражения рассматриваемой обязанности многофункционального центра является изменение формы документов по результатам предоставления услуги. Она может быть реализована в случае, если документы получены МФЦ от уполномоченного органа в рамках электронного взаимодействия, соответственно, в электронной форме. Однако заявитель в большинстве случаев запрашивает необходимую ему информацию на бумажном носителе. В данном случае выдача документов заявителю сопряжена с необходимостью придания ей надлежащей формы, т.е. с переносом информации с электронного носителя на бумажный и выдача заявителю. Однако в данном случае Закон не предусматривает порядок заверения таких документов.

По общему правилу все выдаваемые по результатам государственной или муниципальной услуги документы подписываются уполномоченным лицом соответствующего органа и заверяются его печатью. В случае передачи данных в электронной форме в качестве единственно возможного уполномоченного лица может выступать лицо специалист МФЦ, который в силу Закона не наделен правом подписи таких документов. В этой связи документ на бумажном носителе должен отражать информацию о применении его электронной формы и указание на уполномоченное должностное лицо, его подписавшее, т.е. речь идет о применении электронной подписи и представлении заявителю ее выражения на бумажном носителе, например, в форме протокола транзакции и т.п.

Положения п.7 ч.1 настоящей статьи представляют собой корреляцию ранее указанных полномочий многофункционального центра, включая и прием и обработку поступающей информации. Существенной особенностью данных процедур выступает использование информационных систем органов и организаций, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, т.е. по своей сути, требует от специалистов соблюдения установленных правил и требований для работы с отдельными видами документов. Утверждение указанных требований отнесено Законом к компетенции Правительства РФ. В большинстве своем они нашли отражение в Правилах организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2012 года N 1376. Следует обратить внимание, что в рамках реализации рассматриваемых требований Закон отдает приоритет предписаниям постановления Правительства РФ, как акта специального регулирования. Нормы настоящей статьи подлежат применению только в случае, если они не противоречат положениям постановления либо в рамках подзаконного нормотворчества не регламентированы отдельные аспекты реализации комментируемой нормы.

Следует заметить, что перечень полномочий многофункционального центра представлен Законом в качестве открытого, т.е. позволяет МФЦ осуществлять и ярд иных полномочий, обусловленных целевым назначением данной организации и потребностями заявителем в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг. Таким образом. совокупность полномочий Центра определяется целью его образования - оказание содействия физическим и юридическим лицам при предоставлении им государственных и муниципальных услуг. В качестве одного из специальных полномочий, которое хотя и не включено в их перечень, но регламентировано настоящей статьей, выступает предоставление государственных и муниципальных услуг. В данном случае речь идет о совершении многофункциональным центром всей совокупности необходимых юридически значимых действия с момента получения запроса заявителя до выдачи ему необходимого результата. Перечень таких действий, а также порядок их реализации предусмотрен ч.1.3 настоящей статьи. Указанное полномочие в большей степени характерно для муниципальных услуг, государственные услуги, как правило, имеют ведомственную принадлежность.

Одним из требований к размещению многофункционального центра Закон рассматривает его доступность для заявителей. Однако территориальное устройство России не позволяет обеспечить полную реализацию данного требования в силу наличия отдаленных территорий, труднодоступных районов и т.п. Однако указанное обстоятельство не может служить основанием для ограничения прав физических и юридических лиц на получение государственных или муниципальных услуг. В этой связи положения ч.1.1 настоящей статьи предусматривают специальные гарантии предоставления услуг любому заявителю, независимо от места его нахождения. Для реализации указанной цели многофункциональные центры наделены правом привлечения организаций для выполнения возложенных на них функций в рамках процесса предоставления государственных и муниципальных услуг. Определение порядка взаимодействия МФЦ и организаций регламентируются Правительством РФ. В первую очередь, в случае привлечения таких организаций, многофункциональный центр обязан довести до сведения заявителей информацию о них и месте их размещения, графике работы и иные необходимые сведения. Для таких организаций должен быть обеспечен доступ к информационным системам и ресурсам, необходимым для участия в процессе предоставления услуг, к которым доступ предоставлен самому Центру.

Таким образом, привлекаемые организации фактически наделяются полномочиями многофункционального центра с ограничением их территориальной юрисдикции - в рамках определенной удаленной местности. Следует акцентировать внимание, что привлечение таких организаций осуществляется исключительно в целях обеспечения равного доступа всех физических и юридических лиц к государственным и муниципальным услугам в месте их проживания (нахождения).

Особый статус привлекаемой организации налагает ряд особенностей на порядок осуществления ею деятельности в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг. В частности, такая организация осуществляет в соответствии с установленными правилами прием документов от заявителя и направляет их в многофункциональный центр, т.е. фактически выступает в роли посредника по передаче документации уполномоченному субъекту. При этом Закон вменяет в обязанности организации уведомление заявителя о передаче представленных им документов в МФЦ. Поскольку в данном случае должно быть в полной мере обеспечено соблюдение прав и законных интересов заявителей, то подобное уведомление должно быть совершено в письменной форме. Заявитель должен быть ознакомлен с ней под роспись, что позволит организации подтвердить факт соблюдения нормативно установленной обязанности, а заявителю определить уполномоченного субъекта, которые принимает непосредственное участие в предоставлении ему истребуемой услуги.

Информационная функция привлеченной организации может включать себя и сведения, затрагивающие порядок обработки и использования персональных данных заявителя и третьих лиц. Субъект персональных данных имеет право на получение информации, касающейся обработки его персональных данных, в том числе содержащей:

- подтверждение факта обработки персональных данных оператором;

- правовые основания и цели обработки персональных данных;

- цели и применяемые оператором способы обработки персональных данных;

- наименование и место нахождения оператора, сведения о лицах (за исключением работников оператора), которые имеют доступ к персональным данным или которым могут быть раскрыты персональные данные на основании договора с оператором или на основании федерального закона;

- обрабатываемые персональные данные, относящиеся к соответствующему субъекту персональных данных, источник их получения, если иной порядок представления таких данных не предусмотрен федеральным законом;

- сроки обработки персональных данных, в том числе сроки их хранения;

- порядок осуществления субъектом персональных данных прав, предусмотренных законом;

- информацию об осуществленной или о предполагаемой трансграничной передаче данных;

- наименование или фамилию, имя, отчество и адрес лица, осуществляющего обработку персональных данных по поручению оператора, если обработка поручена или будет поручена такому лицу;

- иные сведения, предусмотренные федеральными законами.

Однако указанная обязанность организации носит диспозитивный характер. Поскольку получение указанной информации является правом заявителя, то обязанность возникает у организации лишь при наличии просьбы заявителя. Следует заметить, что законодательство не предусматривает каких-либо специальных требований к такой просьбе, что свидетельствует о достаточности устной просьбы заявителя в момент обращения в соответствующую организацию. При наличии просьбы, выраженной в любой из доступных заявителю форм, привлеченная организация не имеет права отказать ему в предоставлении и разъяснении указанных сведений. Необходимо обратить внимание, что просьба может быть заявлена как в отношении всего объема информации о персональных данных, так и в отношении отдельных сведений, например, только в части целей обработки данных или места нахождения оператора и т.п.

2. Часть 2 комментируемой статьи наделяет многофункциональные центры правом запрашивать и получать информацию, необходимую для их нормального функционирования в органах, предоставляющих государственные и муниципальные услуги. С ней корреллирует п.2 ст.17 комментируемого Закона предусматривающий обязанность органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, при предоставлении государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах обеспечивать доступ многофункциональных центров к информационным системам, содержащим необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг сведения, если иное не предусмотрено федеральным законом, в том числе и посредством использования информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры.

Многофункциональные центры, хотя и не являются органами власти и управления, имеют публично-правовой статус в том смысле, что выполняют общесоциальные задачи. Право доступа к информации, находящейся в распоряжении государственных и муниципальных органов, они получают в связи с необходимостью надлежащего выполнения своих функций, в чем заинтересованы, в первую очередь, рядовые граждане. Что же касается опасений относительно нарушения законодательства о персональных данных, то, здесь надо обратить внимание на оговорку, содержащуюся в том же п.2 ст.17 комментируемого Закона, согласно которой доступ многофункциональных центров к информационным системам обеспечивается только, если иное не предусмотрено федеральным законом. Как представляется, указанная оговорка распространяется как раз на случаи запросов многофункциональными центрами информации ограниченного доступа, в том числе, персональных данных. В случае запроса подобной информации (а также информации, отнесенной к государственной, профессиональной, служебной и иным охраняемым законом тайнам) многофункциональным центрам в предоставлении ее может быть отказано.

3. Часть 3 комментируемой статьи содержит адресованный многофункциональным центрам запрет требовать от заявителя предоставления документов и информации, а также осуществления действий, помимо необходимых (в том числе и тех, которые уже находятся в распоряжении государственных и муниципальных органов. Данный запрет, с одной стороны, направлен на упрощение получения государственной или муниципальной услуги для заявителя, а, с другой, носит очевидно, антикоррупционный характер. В то же время нельзя не отметить, что он не подкреплен никакими мерами ответственности.

Факт наличия информации и документов в распоряжении уполномоченных органов и организаций, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, не позволяет истребовать указанные данные от заявителя. Данное общее требование в полной мере распространяется и на многофункциональные центры и организации, как участников процесса предоставления услуг. Положения ч.3 настоящей статьи призваны детализировать общие ограничения, установленные для процесса предоставления государственных и муниципальных услуг, применительно к отдельным видам субъектов, на урегулирование деятельности которых направлены предписания комментируемой нормы. При получении запроса заявителя многофункциональный центр или организация обязаны учитывать, что Закон требует от заявителя лишь минимального пакета документов, которые не могут быть получены иным путем и являются необходимыми для предоставления соответствующей услуги. Иные необходимые сведения и информацию, в том числе об уплате госпошлины, центр или организация обязаны получать в рамках межведомственного взаимодействия. Указанное положение в большинстве своем ориентировано на будущий период деятельности, поскольку для ее полномасштабной реализации в настоящее время не сформированы необходимые ресурсы, например государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах, находящаяся на стадии становления и внедрения в процесс предоставления услуг.

Общим ограничением является и запрет требовать от заявителя совершения действий. проведения согласования, необходимых для той или иной услуги. Указанные действия также переводятся Законом в рамки межведомственного взаимодействия и подлежат реализации непосредственно уполномоченным субъектом, в том числе и в электронной форме или с использованием информационно-телекоммуникационных систем.

4. Частью 4 настоящей статьи закреплены основные обязанности многофункциональных центров. По большей части, они касаются взаимодействия многофункциональных центров с государственными и муниципальными органами, а также, в некоторых случаях, и с другими лицами, в том числе в электронной форме, посредством направления запросов с использованием информационно-технологической и коммуникационной структуры.

Помимо этого, на многофункциональные центры возлагается обязанность обеспечивать защиту информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным законом, а также соблюдать режим обработки и использования персональных данных.

Ограничение доступа к информации в общем виде регламентируется ст.9 ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". В соответствии с данной статей, ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Защита информации, составляющей государственную тайну, осуществляется в соответствии с законодательством РФ о государственной тайне. Федеральными законами также устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение.

Информация, полученная гражданами (физическими лицами) при исполнении ими профессиональных обязанностей или организациями при осуществлении ими определенных видов деятельности (профессиональная тайна), подлежит защите в случаях, если на эти лица федеральными законами возложены обязанности по соблюдению конфиденциальности такой информации. Информация, составляющая профессиональную тайну, может быть предоставлена третьим лицам в соответствии с федеральными законами и (или) по решению суда. Срок исполнения обязанностей по соблюдению конфиденциальности информации, составляющей профессиональную тайну, может быть ограничен только с согласия гражданина (физического лица), предоставившего такую информацию о себе.

Запрещается требовать от гражданина (физического лица) предоставления информации о его частной жизни, в том числе информации, составляющей личную или семейную тайну, и получать такую информацию помимо воли гражданина (физического лица), если иное не предусмотрено федеральными законами. Одновременно Закон вменяет в обязанности многофункционального центра устанавливать личность заявителя. Указанной обязанности корреспондирует обязанность заявителя предоставить необходимые для этого документы. В большинстве случаев речь идет о паспорте гражданина РФ. Однако для отдельных категорий заявителей в таком качестве могут выступать и иные документы, например, для военнослужащего - военный билет, для иностранного гражданина - паспорт иностранного государства, гражданином которого он является, а также документы, предоставляющие ему право пребывания на территории РФ, например, вид на жительство и т.п.

Паспорт гражданина РФ является основным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ на территории Российской Федерации. При этом он не является единственным удостоверением личности. Отдельные нормативные акты предусматривают перечень документов, признаваемых в определенных обстоятельствах удостоверением его личности. В частности, речь идет о документах, обозначенных в Указах Президента РФ от 21 декабря 1996 года N 1752, от 19 октября 2005 года N 1222, от 29 декабря 2012 года N 1709; приказе ФМС России от 30 ноября 2012 года N 391 и др.

Порядок доступа к персональным данным граждан (физических лиц) устанавливается ФЗ "О персональных данных". В соответствии с данным законом обработка персональных данных должна осуществляться на основе принципов:

1) законности целей и способов обработки персональных данных и добросовестности;

2) соответствия целей обработки персональных данных целям, заранее определенным и заявленным при сборе персональных данных, а также полномочиям оператора;

3) соответствия объема и характера обрабатываемых персональных данных, способов обработки персональных данных целям обработки персональных данных;

4) достоверности персональных данных, их достаточности для целей обработки, недопустимости обработки персональных данных, избыточных по отношению к целям, заявленным при сборе персональных данных;

5) недопустимости объединения созданных для несовместимых между собой целей баз данных информационных систем персональных данных.

Хранение персональных данных должно осуществляться в форме, позволяющей определить субъекта персональных данных, не дольше, чем этого требуют цели их обработки, и они подлежат уничтожению по достижении целей обработки или в случае утраты необходимости в их достижении.

Обработка персональных данных может осуществляться оператором с согласия субъектов персональных данных, за исключением случаев, предусмотренных ч.2 ст.6 ФЗ "О персональных данных".

В обязанности многофункциональных центров, организаций, привлекаемых к оказанию государственных и муниципальных услуг, равно как и иных участников данного процесса вменяется осуществлять взаимодействие с органами и организациями, предоставляющими такие услуги. Взаимодействие строится на основе соглашений о нем. В связи с чем указанная обязанность предполагает в первую очередь, соблюдения требований и условий такого соглашения. Более того, предоставление государственных и муниципальных услуг, указывает на осуществление отдельных функций государства или местного самоуправления, т.е. в рамках рассматриваемого процесса МФЦ олицетворяет собой представителя власти. Деятельность такого субъекта должна быть законной и легитимной, т.е. осуществляться в соответствии с предписаниями нормативных актов и заключенных ими соглашений. Порядок осуществления взаимодействия между отдельными субъектами составляет предмет регулирования специальных норм комментируемого Закона, а также ряда подзаконных нормативных актов и рассмотрены детально в рамках комментария к таким предписаниям. Порядок осуществления взаимодействия устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых осуществляет деятельность соответствующий Центр или организация.

Например, Правительством Челябинской области совместно с Аппаратом Правительства Российской Федерации определены 6 пилотных государственных (муниципальных) услуг для организации перехода на межведомственное взаимодействие при их предоставлении. Четыре пилотных услуги определены для апробации в Магнитогорском городском округе (см. постановление администрации города Магнитогорска от 16 июня 2011 года N 6667-П, URL: http://magmfc.ru/magnoliaPublic/dms/npa/smev/post_6667-P_16062011.pdf) создана рабочая группа по организации межведомственного взаимодействия:

- выдача разрешений на установку рекламных конструкции;

- прием заявлений и выдача документов о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещении;

- постановка граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещения;

- предоставление в собственность земельных участков за плату, на которых расположены здания, строения, сооружения.

Для реализации пилотных услуг разработаны и утверждены паспорта данных услуг и технологические карты межведомственного взаимодействия.

5. Особое место в системе предписаний настоящей статьи занимает ч.5, закрепившая меры ответственности многофункционального центра, уполномоченных организаций и их работников. Однако закрепив возможность привлечения ответственности, Закон сформировал традиционную отсылочную норму, поскольку меры ответственности и порядок привлечения к ней есть предмет регулирования специальных кодифицированных нормативных актов. Таким образом, наличие специальных правовых предписаний указывает на отсутствие необходимости их дублирования в рамках настоящего Закона. Однако существенной особенностью ответственности рассматриваемых категорий субъектов выступает объективная сторона совершенных ими деяний, поскольку она может охватывать собой действия (бездействие), допущенные ими в нарушение требований действующего законодательства в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг.

Объективная сторона правонарушения (преступления) представляет собой его внешнее выражение в форме действий или бездействия, характеризующееся противоправностью и общественной опасностью. Следует заметить, что в большинстве случаев речь идет об умышленном совершении нарушения уполномоченным субъектом. Объективная сторона правонарушения, предусмотренного настоящей статьей может выражаться в не предоставлении или представлении неполного объема информации в рамках межведомственного взаимодействия органу или организации, предоставляющим государственную или муниципальную услугу. Данное правонарушение реализуется в форме бездействия, т.е. несовершения уполномоченным субъектом тех действий, которые он должен был совершить в силу своего правового положения. Второй стороной медали, а также правонарушением выступает нарушение установленных сроков представления информации и документов в рамках межведомственного взаимодействия. Указанное деяние также выражается в форме бездействия, поскольку уполномоченный субъект не исполняет надлежащим образом возложенные на него обязанности. Применительно к указанным составам правонарушения следует акцентировать внимание и на субъектном составе.

Часть 5 настоящей статьи предусматривает возможность привлечения к ответственности как самого многофункционального центра или уполномоченной организации, а также сотрудников МФЦ. Таким образом, субъектом правонарушения может выступать как физическое, так и юридическое лицо. Однако учитывая сущность объективной стороны деяния, субъектом может выступать исключительно должностное лицо - работник МФЦ или организации, допустивший нарушение сроков представления информации или документов, а также не представивший необходимые сведения. Об ответственности самого Центра или организации можно говорить лишь с точки зрения мер гражданско-правовой ответственности, причем в большинстве случаев ее меры могут быть реализованы по заявлению заявителя, которому причинен вред (ущерб) противоправным бездействием должностного лица.

Применительно к иным видам ответственности целесообразным представляется говорить об ответственности физического лица - работника соответствующего субъекта. Указанные составы правонарушений по своей сути являются внутренними, т.е. совершены в отношении участников процесса предоставления государственных и муниципальных услуг. В отличие от таких составов положения п.3 ч.5 настоящей статьи является внешним, поскольку правонарушение допускается в отношении заявителя или третьего лица. Реализуется указанное деяние как в форме действий, так и в форме бездействия. Действие может быть выражено в активной позиции должностного лица, направленной на распространение или несанкционированной использование персональных данных как самого заявителя, так и третьего лица, данные которого используются в рамках предоставления государственной или муниципальной услуги.

Бездействие является наиболее распространенным деянием и обусловлено необеспечением надлежащего режима конфиденциальности персональных данных, полученных им в рамках предоставления услуги. Конкретные действия (бездействие) могут быть совершены исключительно должностным лицом многофункционального центра или уполномоченной организации. Однако субъектов ответственности по данному составу правонарушения, как правило, выступает работодатель нарушителя - МФЦ или организация, поскольку речь идет о гражданско-правовой ответственности, требующей возмещения вреда, причиненного заявителю или третьему лицу. Поскольку работник в процессе осуществления своих должностных обязанностей действует от имени соответствующего субъекта - работодателя, то и субъектом ответственности становится многофункциональный центр или уполномоченная организация. Особенностью данного вида ответственности является возможность ее применения наряду с иными видами юридической ответственности, а также неразрывная связь с возмещением причиненного действиями (бездействием) виновного лица вреда.

В соответствии с общими правилами, установленными ст.1064 ГК РФ, вред, причиненный личности или юридическому лицу, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. В этой связи возмещение вреда производится многофункциональным центром или его работником, т.е. субъектом ответственности. Нормы настоящей статьи не предусматривают специальных правил и условий возмещения вреда, указывая на применение норм действующего законодательства РФ, т.е. ГК РФ и принятые во исполнение его предписаний подзаконных нормативных актов. Таким образом, можно говорить о полном возмещении вреда виновным лицом. Следует также заметить, что юридическое лицо (МФЦ) возмещает вред, причиненный его работником при исполнении служебных обязанностей.

При определении субъекта, в обязанности которого вменяется возмещение вреда следует учитывать, что уполномоченная организация действует на основании заключенного между ней и многофункциональным центром соглашения, т.е. реализует функции МФЦ в отделенной или труднодоступной местности, а также вне места расположения самого Центра. Таким образом, ответственным субъектом в случае совершения предусмотренного ч.5 настоящей статьи правонарушения выступает лицо, наделившее организацию полномочиями, т.е. многофункциональный центр. Указанное правило детализировано ч.7 настоящей статьи. Меры ответственности в данном случае являются общими. Однако Закон предоставляет Центру право предъявить регрессное требование третьим лицам, под которыми подразумевается привлекаемая организация или ее должностные лица, в отношении выплаченных им сумм. При этом следует акцентировать внимание, что данное право возникает у МФЦ только, если будет доказано, что вред возник не по его вине. Таким образом. Закон констатирует ответственность многофункционального центра вне зависимости от наличия или отсутствие его вины. Однако отсутствие вины позволяет взыскать все выплаченные им суммы с правонарушителя. Указанное положение является общим и предусмотрено ст.1081 ГК РФ.

Предусматривая возможность привлечения к ответственности широкого круга субъектов, Закон тем самым, ориентирует правоприменительную практику на возмещение причиненного вреда потерпевшему независимо от каких-либо обстоятельств, что соответствует общему конституционному принципу защиты прав и законных интересов человека и гражданина, который в полной мере распространяется и на юридических лиц.

Комментарий к статье 17. Обязанности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, при предоставлении государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах

Комментируемая статья предусматривает обязанности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги. Перечень обязанностей сформулирован как открытый, иные обязанности, помимо прямо указанных в комментируемом Законе, могут быть предусмотрены соглашением о взаимодействии.

Проект примерной формы соглашения о взаимодействии между многофункциональным центром предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, разработанной Министерством экономического развития РФ (на момент подготовки настоящего комментария не утверждена), устанавливает, что государственный или муниципальный орган при предоставлении государственных (муниципальных) услуг в МФЦ обязан:

1) осуществлять предоставление государственных (муниципальных) услуг в МФЦ при условии его соответствия требованиям, установленным в соответствии с комментируемым Законом;

2) предоставлять доступ МФЦ к информационным системам, содержащим необходимые для предоставления государственных (муниципальных) услуг сведения, если иное не предусмотрено федеральным законом;

3) предоставлять на основании запросов МФЦ необходимые сведения

по вопросам, относящимся к предоставлению государственных (муниципальных) услуг;

4) предоставлять по запросу МФЦ сведения о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной (муниципальной) услуги;

5) обеспечивать участие своих представителей в проведении мероприятий, направленных на обучение и повышение квалификации сотрудников МФЦ по вопросам предоставления государственных (муниципальных) услуг;

6) соблюдать административные регламенты предоставления государственных (муниципальных) услуг, предоставление которых организуется в МФЦ, а также условия соглашения.

В целях обеспечения всесторонней возможности надлежащего и своевременного предоставления каждому заявителю необходимой ему государственной или муниципальной услуги, Закон предоставляет уполномоченным органам возможность использовать различные средства и способы реализации указанных обязанностей, в том числе реализация электронного межведомственного взаимодействия с использованием технических и технологических возможностей. Для предоставления истребуемой услуги уполномоченный орган не только вправе, но и обязан использовать имеющиеся в его распоряжении информационно-технологические и коммуникационную инфраструктуры.

Комментарий к статье 18. Требования к соглашениям о взаимодействии

1. Основным документом, регламентирующим предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах, является заключаемое этим центром с соответствующим государственным или муниципальным органом соглашение о взаимодействии. Данные соглашения в обязательном порядке должны содержать положения, прямо указанные в ч.2 комментируемой статьи.

Правительство РФ, являясь высшим исполнительным органом власти РФ, наделен широким спектром полномочий, в том числе и в сфере определения государственной политики в области предоставления государственных и муниципальных услуг. Детализация данного полномочия Правительства РФ осуществляется в рамках отдельных положений комментируемого Закона. Нормы настоящей статьи указывают на реализацию высшим органом исполнительной власти нормотворческой деятельности, направленной на определение порядка взаимодействия многофункциональных центров и уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления. Такое взаимодействие по общему правилу реализуется на основании заключенных соглашений о взаимодействии. Порядок заключения и требования к ним регламентированы постановлением Правительства РФ от 27 сентября 2011 года N 797, которым утверждено Положение о требованиях к заключению соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Указанное Положение регламентирует общие условия и порядок заключения такого соглашения, а также его содержание. При этом следует заметить, что соглашение может быть заключено многофункциональным центром как с федеральным органами власти, так и с органами власти субъекта РФ, а также органами местного самоуправления. Таким образом, можно говорить о трех уровнях соглашений о взаимодействии:

- федеральном - его действие охватывает собой государственные услуги, предоставляемые исключительно органами государственной власти РФ. Данная категория соглашений разрабатывается и утверждается применительно к каждому из органов, предоставляющих услуги в соответствии с утвержденной Правительством РФ типовой формой. При этом следует заметить, что в данном случае речь идет не столько о типовой, сколько о примерной форме соглашения, на что указывают и положения ч.1 настоящей статьи, и приказ Министерства экономического развития РФ от 18 января 2012 года N 13, которым утверждена примерная форма соглашения о взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления;

- региональном - заключаются многофункциональным центром в отношении региональных государственных услуг с уполномоченным органов власти субъекта РФ. Такие соглашения имеют территориальное ограничение - подлежат применению на территории того субъекта, с органом власти которого оно заключено;

- местном - соглашение между многофункциональным центром и органами местного самоуправления. Как правило, такие соглашения распространяют свое действие лишь на муниципальные услуги, предоставляемые в рамках одного муниципального образования - города, иного населенного пункта, муниципального района и т.п.

Следует также заметить, что ч.1 настоящей статьи указывает на необходимость разработки примерной формы соглашения, применяемой лишь в отношении федеральных органов государственной власти. Однако Минэкономразвития РФ пошло дальше в своей нормотворческой деятельности, утвердив единую примерную форму для всех уровней соглашений и всех органов власти и местного самоуправления, участвующих в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг.

По мнению А.Н.Борисова, "с точки зрения регулирования отношений гражданским законодательством такие положения являются существенными условиями, поскольку названы непосредственно в акте федерального законодательства". Однако тот же А.Н.Борисов справедливо отмечает, что "в регулировании, содержащемся в комментируемой статье, доля публично-правовая больше доли частноправовой". Между тем, как известно, на публичные договоры и соглашения действие гражданского законодательства не распространяется. В силу этого, представляется, что норма ст.432 ГК РФ "Основные положения о заключении договора", согласно которым договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора, на заключение соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами и государственными и муниципальными органами не распространяется. Практически это может выразиться, например, в том, что соглашение о взаимодействии, не содержащее каких-либо положений, содержащихся в ч.2 комментируемой статьи, все равно будет считаться заключенными, что, впрочем, не освободит стороны от необходимости приведения его в соответствие с действующим законодательством.

См.: Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2011.

Данный вывод, в частности, сформулирован в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 года N 8-П "По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 ст.154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом Правительства Москвы".

2. Часть 2 настоящей статьи представляет собой основу нормотворческой деятельности Минэкономразвития в части разработки и утверждения примерной формы соглашения, поскольку призвана регламентировать содержание соглашения. Оно включает в себя такие разделы, как:

- наименование сторон соглашения является обязательным условием любого договора, поскольку призвано идентифицировать субъектов, на которых распространяется действие соответствующего документа, а соответственно, у них возникает круг прав и обязанностей, которые несут ответственность за нарушение установленных в соглашении условий;

- предмет соглашения, т.е. круг правоотношений, на которые распространяются положения такого соглашения;

- перечень государственных (муниципальных) услуг, предоставление которых организуется в многофункциональном центре также можно отнести к предмету соглашения, поскольку именно на их предоставление и направлено его заключение. Соглашение должно отражать полный закрытый перечень услуг, в целях обеспечения возможности его эффективной реализации. Расширение такого перечня предполагается возможным в общем порядке, предусмотренном ГК РФ для договоров, т.е. по соглашению стороны в той же форме, что и основное соглашение;

- права и обязанности государственного или муниципального органа данная категория направлена на определение правового статуса одной из сторон соглашения в целях обеспечения надлежащего исполнения ею условий соглашения и возложенных на такой орган обязанностей в части предоставления государственных или муниципальных услуг;

- права и обязанности многофункционального центра, который является второй стороной соглашения и осуществляет непосредственное взаимодействие с заявителями, что само по себе требует детализации его прав и обязанностей применительно к каждой из услуг, предоставляемых с его участием. При этом не следует забывать, что Закон предусматривает возможность предоставления отдельных видов услуг и самим МФЦ, что значительно повышает степень значимости данных предписаний;

- порядок информационного обмена включает в себя перечень административных процедур (действий), выполнение которых осуществляется сторонами соглашения, а также порядок взаимодействия сторон, в том числе информационного обмена при организации предоставления государственных (муниципальных) услуг многофункциональным центром в традиционной или электронной форме с использованием всех имеющихся в распоряжении соответствующего субъекта ресурсов и технологий;

- ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, т.е. меры воздействия одной стороны на другую в целях понуждения ее к соблюдению и исполнению условий утвержденного соглашения;

- срок действия соглашения - временной период реализации его условий, а также действия прав и обязанностей каждой из сторон. Как правило, применительно к рассматриваемой категории соглашений срок исчисляется годами и определяется как среднесрочный (до пяти лет) или долгосрочный (свыше пяти лет). Подобный подход позволяет обеспечить стабильность взаимодействия сторон соглашения и предоставления отдельных видов государственных или муниципальных услуг;

- материально-техническое и финансовое обеспечение предоставления государственных и (муниципальных) услуг в многофункциональном центре, поскольку распределение бремени несения финансовых расходов играет важную роль в деятельности и многофункционального центра, и уполномоченного органа власти или местного самоуправления;

- иные положения, которые могут быть включены как в соответствии с требованиями действующего законодательства, так и по инициативе сторон. Например, к данной категории могут быть отнесены заключительные положения, адреса и реквизиты сторон.

3. Часть 3 настоящей статьи занимает особое место в совокупности ее правовых предписаний, поскольку направлена на обеспечение соблюдения общеправового принципа законности на протяжении всего периода предоставления государственной или муниципальной услуги. Соглашение о взаимодействии направлено на установление прав, обязанностей и ответственности его сторон, т.е. многофункционального центра и уполномоченного органа власти или местного самоуправления. Однако предмет данного соглашения непосредственно затрагивает и правовое положение заявителей услуг, а также третьих лиц. В этой связи Закон гарантирует им сохранение общеправового статуса, т.е. запрещает умаление гарантий, предоставленных соответствующей категории субъектов Конституцией РФ и действующим законодательством. Олицетворяя собой государство и власть в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг, участники соглашения обязаны соблюдать требования действующего законодательства. Обеспечивать легитимность собственной деятельности на всем ее протяжении.

Комментарий к главе 5. Использование информационно-телекоммуникационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг

Комментарий к статье 19. Общие требования к использованию информационно-телекоммуникационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг

1. Положения настоящей статьи направлены на формирование информационных основ предоставления государственных и муниципальных услуг. Основным средством обеспечения необходимого взаимодействия заявителя с соответствующим органом власти или местного самоуправления, а также указанных органов друг с другом и между собой осуществляется в рамках информационной системы.

В широком смысле информационная система есть совокупность технического, программного и организационного обеспечения, а также персонала, предназначенная для того, чтобы своевременно обеспечивать надлежащих людей надлежащей информацией. В узком смысле информационной системой называют только подмножество компонентов системы в широком смысле, включающее базы данных, СУБД и специализированные прикладные программы.

Легитимное понятие данного термина сформулировано в правовых предписаниях ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", в соответствии с которыми информационная система выступает в качестве совокупности содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств. Таким образом, информационная система представляет собой совокупность следующих элементов:

- информация, содержащаяся в базах данных - представляет собой совокупность сведений независимо от формы их представления. В большинстве случаев в рамках комментируемого Закона данное понятие целесообразно рассматривать как систематизированный свод данных, поскольку ее размещение ограничено определенными базами данных. База данных выступает в качестве представленной в объективной форме совокупности самостоятельных материалов (в данном случае закономерно говорить о совокупности юридических фактов, порождающих, изменяющих или прекращающих конкретные правоотношения), систематизированных таким образом, чтобы эти материалы могли быть найдены и обработаны с помощью компьютерной техники;

- информационные технологии представляют собой процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов;

- технические средства выступают в качестве устройств, способствующих распознаванию, идентификации и поиску необходимой информации в базе данных, а также предоставление ее пользователю. Действующее законодательство не конкретизирует понятия и структуры технических средств. В первую очередь, в данном случае речь идет о компьютере как совокупности таких устройств, а также наличии дополнительных устройств, обеспечивающих реализацию целей и задач их использования.

Указанные элементы являются взаимодополняющими и применение информационной системы в отсутствие одного из указанных элементов становится невозможным или бессмысленным, например, при отсутствии необходимой информации применение системы бессмысленно, а при отсутствии необходимых технических средств и программного обеспечения - невозможно.

2. Формирование информационной системы для оказания государственных и муниципальных услуг направлено на обеспечение реализации следующих целей и задач:

- предоставления государственной или муниципальной услуги заявителю в электронной форме;

- обеспечение взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления друг с другом и между собой для установления фактов, имеющих юридическое значение для предоставления государственных и муниципальных услуг.

Формирование информационной системы, предусмотренной настоящей статьей, осуществляется в соответствии с видами реестров государственных и муниципальных услуг, предусмотренных настоящим законом. В этой связи можно выделить следующие виды информационных систем:

- единая федеральная информационная система;

- информационные системы субъектов РФ;

- муниципальные информационные системы.

Указанные виды информационных систем представляют собой совокупность объектов, направленных на предоставление государственных и муниципальных услуг, образующих информационно-технологическую и коммуникационную инфраструктуру.

Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме по своей правовой природе представляет единый реестр сведений о реализации отдельных государственных функций, т.е. предполагает систематизацию данных применительно к определенным критериям. В качестве основного критерия в данном случае выступает территориальное разграничение пределов компетенции соответствующих органов власти или местного самоуправления.

Немаловажную роль в процессе определения порядка предоставления государственных и муниципальных услуг играет Правительство РФ в качестве высшего органа исполнительной власти, наделенного правотворческой компетенцией. В частности, реализацию отдельных полномочий Правительства РФ в данной сфере предусматривает ч.2 настоящей статьи, относящая к компетенции данного органа разработку и утверждение:

- правил и порядка информационно-технологического взаимодействия информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме,

- требований к инфраструктуре, обеспечивающей взаимодействие.

Таким образом, правотворческая деятельность высшего органа исполнительной власти направлена на урегулирование вопросов взаимодействия всех заинтересованных субъектов, участвующих в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг в соответствии с предписаниями комментируемого Закона. В первую очередь, в данном случае необходимо говорить о взаимодействии органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и учреждений, осуществляющих как предоставление самих государственных или муниципальных услуг, так и отдельных видов услуг, включенных в перечень обязательных и необходимых. Указанный процесс взаимодействия предполагает запрос и получение необходимых сведений в рамках предоставления отдельных услуг. С одной стороны, такое взаимодействие предполагает возможность запроса со стороны субъектов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, необходимых им сведений, находящихся в распоряжении иного субъекта. С другой стороны, любой орган государственной власти, местного самоуправления, а также учреждения и организации обязаны представить истребуемые сведения. Поскольку ч.2 настоящей статьи предполагает возможность такого взаимодействия в электронной форме, то закономерным представляется формирование единой базы данных, которая позволит заинтересованным субъектам, наделенным полномочиями по представлению услуг, получать необходимую им информацию в соответствующем объеме в установленные сроки.

3. К компетенции Правительства РФ можно отнести определение следующих основных аспектов взаимодействия:

- перечень субъектов, уполномоченных на получение информации;

- перечень субъектов, обязанных представлять истребуемые сведения;

- объем подлежащих передаче данных;

- порядок информационного обмена данными;

- порядок хранения и использования данных, отраженных в электронной форме;

- порядок формирования единой базы данных;

- техническое обслуживание системы информационного взаимодействия;

- иные аспекты информационного взаимодействия предусмотренных настоящей статьей субъектов при осуществлении ими своей профессиональной деятельности.

Определение правил и порядка информационно-технологического взаимодействия информационных систем в рамках оказания государственных и муниципальных услуг выступает в качестве начального этапа информатизации данной сферы, поскольку устанавливает основополагающие аспекты использования электронной формы предоставления соответствующих услуг, а также порядок реализации уполномоченными субъектами их обязанностей и возможностей в данной сфере. Однако несмотря на важность и значимость данного аспекта, до настоящего времени нормотворчество высшего органа исполнительной власти в полной мере не было реализовано, сроки утверждения правил и порядок информационно-технологического взаимодействия информационных систем неоднократно изменялись, но указанные нормативные акты так и не разработаны. В этой связи в настоящее время отсутствует специальное правовое регулирование информационно-технологического взаимодействия уполномоченных субъектов в сфере оказания государственных и муниципальных услуг.

4. Немаловажную роль в правовом регулировании технических аспектов информационного взаимодействия играет и ряд специальных документов правового характера. К их числу можно отнести:

- технические стандарты;

- требования к технологической совместимости информационных систем;

- требования к стандартам и протоколам обмена данными в электронной форме при информационно-технологическом взаимодействии информационных систем.

Определение совокупности указанных требований отнесено законом к компетенции специально уполномоченного органа в области информационных технологий, которым в настоящее время является Министерство связи и массовых коммуникаций РФ.

Часть 3 настоящей статьи направлена на определение технических аспектов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме и способствует формированию комплекса устройств, обеспечивающих сохранность единой информационной системы, а также ее использования в целях предоставления государственных и муниципальных услуг.

Исходя из смысла предписаний ч.3 настоящей статьи, можно говорить о комплексном подходе к информатизации рассматриваемой сферы, который включает в себя правовые, технические, экономические иные мероприятия, способствующие возможности применения электронной формы взаимодействия в сфере государственных и муниципальных услуг.

5. Положения настоящей статьи в большинстве своем призваны определить лишь наиболее важные общие аспекты использования информационно-телекоммуникационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг. Практическая реализация указанных положений требует формирования комплекса процессуальных норм, определяющих порядок использования указанных технологий. Формирование таких норм отнесено законом к компетенции высшего исполнительного органа власти - Правительства РФ, на что указывает ч.4 комментируемой статьи. Указанная обязанность была реализована в рамках постановления Правительства РФ от 22 декабря 2012 года N 1382 "О присоединении информационных систем организаций к инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме". Утвержденные указанным нормативным актом Правила определяют случаи, порядок и особенности присоединения информационных систем организаций, которые не участвуют в предоставлении и (или) организации предоставления государственных и муниципальных услуг, к инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также использования ими такой инфраструктуры.

Комментарий к статье 20. Порядок ведения реестров государственных и муниципальных услуг в электронной форме

1. В самом общем виде реестр представляет собой свод каких-либо данных, сведений об обособленной категории объектов. Отличительной особенностью реестра является его системность и систематизированность, поскольку он включает в себя установленный перечень сведений об определенных видах объектов. Применительно к положениям настоящей статьи реестр выступает в качестве систематизированного свода данных о предоставляемых на территории РФ государственных и муниципальных услуг. Статус такого реестра закон не определяет, хотя применительно к реестру государственных услуг закономерно говорить о закреплении за ним статуса единого государственного реестра услуг, предоставляемых органами государственной власти и иными уполномоченными субъектами.

В тоже время, анализ отдельных положений настоящей статьи позволяет сформировать систему реестров услуг, существующих в настоящее время на территории России. Формирование подобной системы является условным, поскольку отражает в своей структуре ряд элементов, равного уровня, т.е. нельзя сказать, что муниципальные услуги находятся в структурном соподчинении у государственных либо услуг, предоставляемых на уровне субъектов РФ. Основным критерием выделения обособленных структурных элементов, входящих в систему единого реестра услуг выступает компетенция того или иного органа, осуществляющего оказание услуг. В этой связи система услуг включает в себя следующие элементы:

- федеральные государственные услуги;

- региональные государственные услуги;

- муниципальные услуги.

К числу федеральных государственных услуг относятся не только те, которые непосредственно оказываются федеральными органами власти, но также и аналогичные услуги, реализуемые на территории соответствующего субъекта РФ структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти. Деятельность указанных органов зачастую относится к категории региональных государственных услуг, что не соответствует общему статусу органа власти и порядку разграничения сферы оказания государственных и муниципальных услуг.

К числу региональных государственных услуг можно отнести те из них, которые реализуются непосредственно органами власти самого субъекта, зачастую органами исполнительной власти субъекта РФ. Деятельность структурных подразделений федеральных органов власти на территории конкретного региона также относится к числу федеральных государственных услуг.

Большинство действующих на территории РФ реестров предполагает несколько взаимодополняемых форм их ведения, в том числе и единых государственных реестров. Так, большинство единых государственных реестров (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, прав на недвижимое имущество и сделок с ним) предусматривают как электронную, так и простую письменную форму, что позволяет сохранить объем полученных данных и в случае сбоев в работе электронной системы восстановить утраченные сведения по иным имеющимся сведениям, представленным заявителем. В отношении реестра государственных и муниципальных услуг закон предусматривает единственно возможную и допустимую форму - электронную, что предполагает формирование единого портала государственных и муниципальных услуг. В настоящее время такой портал создан и действует. Большинство действующих реестров в электронной форме позволяют не только получить информацию об услуге и порядке ее предоставления, но и саму услугу, в частности, посредством официального интернет-сайта Федеральной налоговой службы РФ можно получить в электронной форме сведения об интересующем юридическом лице, после соблюдения установленных правил посредством использования электронной информационной системы можно получить и выписку из Единого государственного реестра юридических лиц или индивидуальных предпринимателей в электронной форме. В отношении государственных и муниципальных услуг указанная форма взаимодействия уполномоченного субъекта с потребителем не разработана.

2. В большинстве случаев субъекты РФ и муниципальные образования формируют одноуровневые реестры, что связано с заимствованием формы реестра, утвержденной для федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных учреждений. Среди субъектов РФ, формирующих двухуровневые реестры (например, наименование и содержание услуги или вид и наименование услуги), можно выделить Белгородскую, Воронежскую, Саратовскую, Свердловскую, Томскую, Тульскую, Тюменскую области, Приморский край.

URL: http://bujet.ru/article/99594.php


Аналогом для формирования региональных и местных реестров услуг выступает единый реестр государственных услуг, содержание и порядок ведения которого Правилами ведения федерального реестра государственных услуг, утверждаемыми Правительством РФ. Правила ведения реестра регламентированы постановлением Правительства Российской Федерации от 24 октября 2011 года N 861 "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)".

3. Единая система является организационной совокупностью государственных информационных ресурсов и информационных систем, необходимых для обеспечения комплексной информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, в том числе в части предоставления государственных и муниципальных услуг.

Единая система содержит в своем составе следующие государственные информационные системы:

- сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций) - федеральная государственная информационная система, содержащая сведения о предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления государственных и муниципальных услугах и исполняемых этими органами государственных и муниципальных функциях (далее - сведения об услугах (функциях)), предназначенные для предоставления в установленном порядке по запросам заинтересованных лиц;

- единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) - федеральная государственная информационная система, которая обеспечивает доступ граждан и организаций к части сведений об услугах (функциях), размещенных в сводном реестре, предназначенных для распространения;

- региональные порталы государственных и муниципальных услуг (функций) и реестры государственных и муниципальных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления обеспечивают доступ граждан и организаций к сведениям об услугах (функциях), предоставляемых (исполняемых) на территории соответствующего субъекта РФ, размещенным в реестрах государственных услуг (функций) субъектов РФ и реестрах муниципальных услуг (функций), а также к формам заявлений и иных документов в электронном виде, заполнение которых необходимо для обращения в орган исполнительной власти субъекта РФ и орган местного самоуправления для получения государственной или муниципальной услуги.

Порядок формирования и ведения реестра государственных услуг (функций) субъекта РФ определяется органами государственной власти субъекта РФ, например, постановлением Правительства Ленинградской области от 30 июня 2010 года N 156 определен порядок формирования и ведения Реестра государственных и муниципальных услуг (функций) Ленинградской области и портала государственных и муниципальных услуг (функций) Ленинградской области. Порядок формирования и ведения реестра муниципальных услуг (функций) определяется органом местного самоуправления муниципального образования, например, постановление администрации города Оренбурга от 10 июня 2011 года N 3747-п "Об утверждении Положения о реестре муниципальных услуг г.Оренбурга".

4. Перечень сведений об услуге различается применительно к положениям административного регламента, одновременно, ряд положений является общим как в отношении, услуг, имеющих утвержденный административный регламент, так и услуг, в отношении которых регламент не утвержден. К числу общих положений можно отнести следующие:

- наименование услуги (функции);

- наименование федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, предоставляющего услугу (исполняющего функцию);

- наименование федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, без привлечения которых не может быть предоставлена услуга (исполнена функция);

- наименования регулирующих предоставление услуги (исполнение функции) нормативных правовых актов с указанием их реквизитов и источников официального опубликования;

- описание результатов предоставления услуги (исполнения функции);

- категория заявителей, которым предоставляется услуга;

- места информирования о правилах предоставления услуги;

- максимально допустимые сроки предоставления услуги (исполнения функции);

- основания для приостановления предоставления услуги (исполнения функции) либо отказа в предоставлении услуги;

- документы, подлежащие представлению заявителем для получения услуги, способы получения документов заявителем и порядок представления документов с указанием услуг, в результате предоставления которых могут быть получены такие документы;

- сведения о возмездности (безвозмездности) предоставления услуги и размерах платы, взимаемой с заявителя, если услуга предоставляется на возмездной основе;

- информация о внутриведомственных и межведомственных административных процедурах, подлежащих выполнению федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления при предоставлении услуги (исполнении функции), в том числе информация о промежуточных и окончательных сроках таких административных процедур;

- адреса официальных сайтов органов исполнительной власти или органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", адреса их электронной почты, телефоны.

Данный перечень сведений можно рассматривать в качестве общего, характерного для всех видов предоставляемых государственных и муниципальных услуг. Однако применительно к некоторым услугам могут устанавливать и дополнительные требования. В частности, основанием для разграничения перечня сведений является наличие либо отсутствие административного регламента.

В перечень сведений о государственной или муниципальной услуге (функции), в отношении которой утвержден административный регламент входят:

- текст административного регламента;

- сведения о дате вступления в силу административного регламента;

- сведения о периоде действия административного регламента (если срок действия административного регламента ограничен либо административный регламент прекратил действие)

- сведения о внесении изменений в административный регламент с указанием реквизитов актов, которыми такие изменения внесены;

- дата, с которой действие административного регламента временно приостановлено и продолжительность такого приостановления;

- дата прекращения действия административного регламента (признания его утратившим силу).

В перечень сведений о государственной или муниципальной услуге (функции), в отношении которой не утвержден административный регламент входят:

- услуги, предоставляемые в рамках исполнения функции (для функции), либо функция, в рамках исполнения которой предоставляется услуга (для услуги);

- результаты анализа практики применения административного регламента;

- дата государственной регистрации либо отказа в государственной регистрации административного регламента;

- сведения о подготовке проекта административного регламента органом исполнительной власти или органом местного самоуправления;

- дата официального опубликования административного регламента, прошедшего государственную регистрацию;

- дата представления административного регламента на государственную регистрацию;

- текст проекта административного регламента;

- дата вступления в силу опубликованного административного регламента;

- сведения о размещении на официальном сайте федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" утвержденного административного регламента;

- наименование и реквизиты приказа об утверждении административного регламента уполномоченным должностным лицом;

- сведения о размещении (с указанием даты и реквизитов документа) проекта административного регламента на официальном сайте органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, разрабатывающего проект административного регламента, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет";

- текст письма Министерства экономического развития РФ и в установленных случаях Министерства финансов РФ по результатам согласования проекта федерального административного регламента;

- сведения о получении (с указанием даты и реквизитов документа) предложений от заинтересованных организаций и граждан на проект административного регламента;

- сведения о направлении (с указанием даты и реквизитов документа) проекта административного регламента на независимую экспертизу;

- сведения о согласовании проекта федерального административного регламента с Министерством экономического развития РФ и в установленных случаях с Министерством финансов РФ (об отказе в согласовании) (с указанием даты и реквизитов документа);

- сведения о периоде приема заключений по результатам независимой экспертизы проекта административного регламента;

- сведения о получении (с указанием даты и реквизитов документа) заключения по результатам независимой экспертизы проекта административного регламента;

- сведения о направлении (с указанием даты и реквизитов документа) проекта федерального административного регламента в Министерство экономического развития РФ и в установленных случаях в Министерство финансов РФ на согласование;

- текст вывода независимой экспертизы проекта административного регламента.

5. В отличие от деятельности федеральных органов государственной власти, правовая база субъектов РФ явление более подвижное и динамичное, что объясняет разработку и принятие большинством субъектов Федерации региональных нормативных актов, регламентирующих правила ведения реестра государственных услуг соответствующим субъектом Федерации. Ярким примером регионального нормотворчества в данной сфере выступает постановление Правительства Ленинградской области от 30 июня 2010 года N 156 "О формировании и ведении реестра государственных и муниципальных услуг (функций) Ленинградской области и портала государственных и муниципальных услуг (функций) Ленинградской области". Указанный нормативный акт принят в соответствии с предписаниями ч.3 настоящей статьи и конкретизирует не только порядок ведения реестра региональных государственных, но и муниципальных услуг.

Многие субъекты РФ и муниципальные образования ранее заимствовали форму реестра государственных (муниципальных) услуг из постановления Правительства РФ от 29 декабря 2008 года N 1065 "О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями". В настоящее время данное постановление утратило силу и взамен его действует постановление Правительства РФ от 2 сентября 2010 года N 671 "О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания".

Особо следует заметить, что положения ч.3 настоящей статьи рассматривают возможность формирования региональных и муниципальных информационных систем в качества права соответствующего субъекта, а не его обязанности, т.е. субъекты РФ и муниципалитеты самостоятельно принимают решение о формировании своей информационной системы. При этом, реализация указанного права не означает, что такие субъекты вправе отказаться от предоставления соответственно региональных государственных либо муниципальных услуг, они обязаны предоставлять их в соответствии с утвержденной компетенцией соответствующего органа, информационным ресурсом таких услуг может выступать единая информационная система государственных и муниципальных услуг, сформированная на федеральном уровне.

Указанное положение корреспондирует и предписаниям ч.4 настоящей статьи, которые указывают на единство информационной системы государственных и муниципальных услуг во всех ее проявлениях на всех уровнях власти и самоуправления. Независимо от реализации органами государственной власти субъекта РФ либо местного самоуправления права на формирование собственной информационной системы, сведения о предоставляемых ими государственных и муниципальных услугах подлежат обязательному отражению в рамках общей федеральной системы.

Интеграция федеральной, региональной и местной информационных систем предоставления государственных и муниципальных услуг вытекает из концепции формирования единого информационного пространства и единства реестра соответствующих услуг. В настоящее время интеграция реализуется посредством электронной передачи сведений, содержащихся в муниципальных и региональных реестрах в общих сводный реестр, сформированный на федеральном уровне. Передача сведений осуществляется по телекоммуникационным каналам связи посредством применения специального защищенного соединения, что способствует защите персональных данных, а также обеспечению сохранности информации в рамках информационной системы.

Положения настоящей статьи в значительной мере характеризуются как отсылочные к иным положениям комментируемого Закона, что рассматривается правовой наукой в качестве негативной тенденции современной системы законодательства, поскольку не позволяет в полном объеме адекватно оценить сферу и условия применения конкретной правовой нормы. Однако небольшой срок действия комментируемого Закона предполагает необходимость его адаптации к условиям объективной реальности, которая одновременно потребует корректировки его отдельных положений.

Комментарий к статье 21. Порталы государственных и муниципальных услуг

1. Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме требует разработки специальной системы размещения необходимых данных. В качестве такой системы, как правило, выступает специализированный Интернет-сайт, представляющий собой свод данных о видах предоставляемых государственных и муниципальных услуг, а также основных требованиях к таким услугам.

Система порталов государственных услуг рассматривается как результативное и эффективное с точки зрения, как органов власти, так и заявителей средство оказания государственных услуг. Для заявителей в первую очередь это - единый источник актуальной, полной, непротиворечивой и точной информации по государственным услугам, а также возможность получения государственных услуг по принципу "одного окна". Для уполномоченных органов власти и организаций - это фактор совершенствования системы управления в области результативности и эффективности предоставления государственных услуг, а также механизм организации межведомственного взаимодействия и наиболее эффективного использования информационного ресурса в сфере ведения.

Целями проекта создания системы порталов государственных услуг (функций) являются:

- повышение информационной открытости и прозрачности деятельности органов исполнительной власти и Правительства РФ;

- повышение осведомленности граждан и организаций об оказываемых услугах и исполняемых функциях органов власти;

- повышение удобства и комфорта (снижение финансовых и временных затрат) физических и юридических лиц при получении государственных и муниципальных услуг в соответствии с требованиями, закрепленными в административном регламенте соответствующей услуги (функции);

- повышение эффективности межведомственного информационного обмена и взаимодействия в части обеспечения доступа к информации о деятельности органов исполнительной власти и предоставлению государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций несколькими органами власти.

Предоставление сведений из государственных информационных систем осуществляется через портал лишь в случаях, предусмотренных законодательством РФ. Указанное положение ограничивает перечень сведений, которые могут быть получены с использованием ресурса портала. В тоже время подобное ограничение обусловлено целевым использованием информации, например, для предоставления необходимой услуги и т.п.

2. Федеральный интернет-портал государственных услуг должен обеспечить единую точку доступа граждан к соответствующему реестру государственных услуг, предоставляемых органами государственной власти, предоставлять гражданам и организациям единый интерфейс доступа к информации органов государственной власти и к получению государственных услуг с возможностью перехода на Интернет-сайт органа власти, ответственного за предоставление конкретной государственной услуги, или единый интернет-портал органов государственной власти субъекта РФ. Интернет-порталы государственных услуг должны содержать также информацию, необходимую для оплаты гражданами государственных услуг при их получении, в том числе через информационно-телекоммуникационную сеть "Интернет", а также информацию о способах оплаты. В случае регистрации пользователя и предоставление им дополнительных данных (возраст, род занятий и др.) портал государственных услуг должен информировать его о ходе оказания конкретной государственной услуги. Таким образом, портал государственных услуг должен выполнять функцию единого центра информационного обеспечения гражданина по вопросам его взаимодействия с органами власти.

URL: http://www.ar.gov.ru/ru/about/el_russia/el_gov/partals/


Система информационных ресурсов государственных и муниципальных услуг представлена тремя основными уровнями:

- единый (федеральный) портал государственных и муниципальных услуг;

- региональные порталы государственных и муниципальных услуг;

- порталы муниципальных услуг.

Указанные информационные ресурсы составляют единый комплекс средств взаимодействия заявителей и уполномоченных субъектов в вопросе предоставления отдельных видов государственных и муниципальных услуг. Порталы муниципальных услуг представляют собой первую ступень информационного взаимодействия, которая отражает совокупность услуг, предоставляемых органами местного самоуправления отдельного муниципального образования. Объем данного ресурса зависит от уровня развития такого муниципального образования, поскольку отдельные сельские поселения не имеют достаточного уровня развития коммунальных систем жизнеобеспечения, характеризуются отсутствием доступа к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". В рамках таких поселений формирование электронного перечня муниципальных услуг представляется нецелесообразным. Ряд муниципальных образований характеризуется высоким уровнем развития, который позволяет им иметь широкую сферу доступа к сети, использование не только современной техники, но и развитых технологий. В отношении таких муниципалитетов портал муниципальных услуг не только сформирован, но и в значительной мере развит по сравнению с иными аналогичными субъектами. В этой связи порталы муниципальных услуг выступают в качества права органов местного самоуправления, которые самостоятельно оценивают свои возможности по оказанию услуг в электронной форме и принимают решение о создании такого портала. Соответственно порталы муниципальных услуг отличаются друг о друга по объему предоставляемых в электронной форме муниципальных услуг, а также уровняю развития информационного взаимодействия.

3. Сведения о муниципальных услугах, предоставляемых в электронной форме, выступают в качестве составной части региональных порталов, в структуру которых входят как государственные, так и муниципальные услуги. Применительно к региональным порталам муниципальные услуги представлены в обобщенном виде и включают в свой состав совокупность услуг, характерных для большинства муниципалитетов данного региона. Региональные порталы характеризуются большим единством в отношении перечня и объема предоставляемых государственных и муниципальных услуг, однако и они предусматривают и допускают различия в перечне предоставляемых услуг. В этой связи ч.2 настоящей статьи закрепляет право органов государственной власти субъектов РФ формировать собственные региональные порталы государственных и муниципальных услуг. Из смысла данной правовой нормы вытекает и право соответствующего субъекта отказаться от создания такого портала. В таком случае источником предоставления государственных и муниципальных услуг в таком регионе выступает единый портал государственных и муниципальных услуг, формируемый на федеральном уровне. Он является единственным проявлением федерального уровня взаимодействия и отражает общие положения действующего законодательства в части предоставления соответствующих услуг в электронной форме.

Единый портал "Государственные услуги" доступен любому пользователю информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и организован таким образом, чтобы обеспечить простой и эффективный поиск информации и ее представление. Информация на портале размещается федеральными и региональными органами власти РФ. Все услуги, размещенные на портале, соотнесены с конкретным регионом РФ: место получения услуги определяет как наличие самой услуги, так и условия ее предоставления. Поэтому первым шагом для получения доступа к возможностям ресурса является выбор региона, который определяет перечень услуг, предоставляемых как территориальными органами центральных министерств и ведомств, структурами конкретного субъекта РФ, так и органами местного самоуправления. Применительно к каждой конкретной услуге сформированы карточки услуги, в которой содержится ее описание, информация о ее стоимости, сроках исполнения, также можно изучить бланки заявлений и форм, которые следует заполнить для обращения за услугой, ознакомиться с перечнем документов, необходимых для получения услуги.

Если по каким-либо причинам в предоставлении услуги было отказано, или сроки ее исполнения были недопустимо затянуты, сведения об определенных законодательно условиях отказа в услуге и о возможностях обжаловать это решение размещены в соответствующих рубриках. Рубрика "Консультирование" отражает подробную информацию о порядке и способах обращения за консультацией.

Зарегистрировавшись в "Личном кабинете", заявитель получает возможность обратиться за нужной услугой в электронном виде (если такая возможность уже предусмотрена ведомством), а также воспользоваться другими онлайн-сервисами. На портале реализован механизм единой авторизации, не требующий повторного ввода учетных данных и позволяющий однозначно идентифицировать пользователя в ведомственной информационной системе. Зарегистрированные пользователи могут в электронной форме заполнить и отправить заявление на получение услуги или запрос в орган исполнительной власти. Также в "Личном кабинете" по номеру документа можно отследить статус своего обращения. Помимо информации о государственных услугах на портале публикуются актуальные новостные и аналитические материалы по теме услуги (рубрика "Последние публикации"), полезная практическая информация, также комментирующая конкретную услугу или близкие ей, содержится в рубрике "Вопрос-Ответ". Для получения срочных уточнений по сведениям, представленным на портале, круглосуточно работает телефонная горячая линия. Для пользователей через форму Обратной связи предусмотрена возможность отправить свои пожелания по работе ресурса.

URL: http://www.gosuslugi.ru/ru/about/


Таким образом, в настоящее время единый портал государственных и муниципальных услуг работает в тестовом режиме, объем содержащейся информации в отношении отдельных видов услуг является общим и корректируется по меры выработки практики предоставления такой услуги в электронной форме.

4. Основные цели формирования электронных средств взаимодействия в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг являются едиными для всех видов таких ресурсов и вытекают из существа предписаний настоящее статьи. К числу основных целей формирования порталов можно отнести:

- обеспечение беспрепятственного доступа к государственным и муниципальным услугам;

- доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах;

- распространение общедоступных сведений о государственных и муниципальных услугах;

- обеспечение ведение реестров государственных и муниципальных услуг.

Создание информационных систем позволяет достичь указанных целей посредством устранения возможных препятствий и упрощения системы взаимодействия заинтересованных субъектов.

Основной задачей образования портала выступает формирование единой базы данных обо всех государственных и муниципальных услугах, которая отражает не только их наименование и сущность, но и ряд иных существенных положений, таких как формы документов, порядок предоставления услуги, наименование и реквизиты уполномоченного на представление данной услуги органа власти или местного самоуправления и т.п. Решение данной задачи способствует достижению и иных целей его образования, а также обеспечению беспрепятственного и своевременного доступа к государственным и муниципальным услугам всем субъектам, имеющим такие намерения.

Формирование порталов всех уровней направлено на распространение в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в том числе и среди заинтересованных пользователей, посредством размещения в единой информационной системе, сведений о возможности получения услуги в электронной форме, а также иной необходимой информации для достижения желаемого результата.

5. Часть 2 настоящей статьи по сути воспроизводит предписания ч.1, конкретизируя их применительно к региональным и муниципальным порталам, которые в отличие от единого портала государственных и муниципальных услуг выступают в качестве права уполномоченных органов государственной власти или местного самоуправления на информатизацию сферы предоставляемых услуг. Однако отнесение их к категории права уполномоченного органа представляется целесообразным исключительно на стадии формирования единой информационной системы, поскольку региональные и местные порталы выступают в качестве неотъемлемой части единой информационной системы государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронной форме.

Развитие информационной системы предполагает изменение подхода к отдельным категориям информационных ресурсов и перевод их из категории права в категорию правомочие.

Одним из существенных требований, установленных ч.2 настоящей статьи выступает определение компетентного органа, к ведению которого отнесено определение требований и критериев формирования всех видов информационных порталов. Определение требований к самому порталу, порядку его функционирования и размещения на нем сведений устанавливаются Правительством РФ. Указанные аспекты предоставления государственных и муниципальных услуг определены постановлением Правительства РФ от 24 октября 2011 года N 861 "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)".

В качестве самостоятельной правовой нормы могут выступать положения ч.3 настоящей статьи, определяющие роль единого портала государственных и муниципальных услуг в информационной системе Российской Федерации, а также конкретизирующие его содержание. В большинстве своем установленные данным предписанием положения сформированы в рамках установленных этапов развития информационной системы предоставления государственных и муниципальных услуг и предопределены практикой их применения.

6. Формирование и развитие единого портала государственных и муниципальных услуг направлено на обеспечение следующих факторов.

Во-первых, доступа заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенных для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Данное право можно рассматривать в широком и узком смысле. В узком смысле доступ к сведениям об услугах предполагает возможность получения информации о наименованиях и видах предоставляемых в электронной форме государственных и муниципальных услугах. Однако такого объема информации недостаточно для обращения за получением соответствующей услуги и достижения ее результата. В этой связи целесообразным представляется рассматривать данное положение в широком смысле слова, в соответствии с которым доступ заявителя к сведениям об услуге предполагает не столько получение информации о ее наименовании и содержании, сколько о порядке предоставления, перечне необходимых документов, представление форм необходимых документов и т.п. Подобное расширительное толкование позволяет определить объем необходимой информации применительно к каждой конкретной услуге. Такой объем информации об услуге является актуальным для заявителя и востребованным им.

Во-вторых, доступность для копирования и заполнения в электронной форме необходимых для предоставления услуги документов. Данное положение направлено на предоставление заявителю возможности получения не только перечня необходимых документов, но и установленных форм в отношении некоторых из них, заполнение которых является обязательным. Применительно к большинству услуг, предоставляемых в настоящее время в электронной форме, такие формы разработаны, утверждены и размещены на едином портале государственных и муниципальных услуг. Подобный подход не требует от заявителя поиска соответствующих форм, привлечения специалистов для их заполнения, изучения инструкций по их заполнению и т.п. Ему достаточно скачать форму документа и заполнить его. Однако в отношении ряда форм, размещенных на едином портале, предусматривается необходимость получения специального программного обеспечения. Так, для заполнения разрешения на работу иностранному гражданину необходимо предварительно установить специальную программу для формирования данного документа и лишь затем заполнить установленную форму. В этой связи возникает необходимость установления соответствия уровня информатизации сферы государственных и муниципальных услуг с общим уровнем информатизации общества, поскольку несмотря на размещение необходимого программного обеспечения на том же портале, его трансформация в систему заявителя для большинства из них представляется затруднительной, что сопровождается обращениями в соответствующий орган и получением услуги в общем порядке с предоставлением документа на бумажном носителе.

В-третьих, возможность подачи заявителем запроса о предоставлении услуги. По своей сути указанное положение представляет собой инициирование процесса предоставления государственной или муниципальной услуги. Однако в большинстве случаев наряду с запросом действующее законодательство устанавливает специальный перечень документов, который является обязательным и необходимым для предоставления соответствующей услуги. В этой связи представляется целесообразной оптимизация перечня услуг не только в отношении возможности направления запроса о предоставлении услуги, но и направления необходимых для ее получения документов.

В-четвертых, возможность получения заявителем сведений о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги. В настоящее время сущность данного положения сводится к возможности получения сведений о реализации основных этапов получения государственной или муниципальной услуги. В большинстве случаев реализация данной возможности позволяет узнать завершен ли процесс предоставления услуги или представленные заявителем документы находятся в стадии обработки. Рассматриваемое положение было реализовано в практической деятельности одним из первых в отношении ряда услуг до момента формирования единого портала государственных и муниципальных услуг. Сведения о ходе предоставления услуги отражались на официальных сайтах органов государственной власти или органов местного самоуправления. Однако о режиме реального времени в отношении таких данных говорить не приходится, поскольку независимо от стадии реализации они отражали информацию о том, что услуга находится в стадии разработки. Вступление в силу комментируемого Закона направлено на установление соответствия отражаемых данных условиям объективной реальности и т.п.

В-пятых, возможность получения заявителем с использованием информационно-телекоммуникационных технологий результатов предоставления государственных и муниципальных услуг. Рассматриваемое нормативное предписание соответствует пятому этапу перевода государственных и муниципальных услуг в электронную форму. Возможность получения результата в электронной форме является в большинстве случаев самоцелью применения телекоммуникационных средств, а также формирования электронной системы взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных субъектов с заявителями. Именно на достижение указанного результата и направлено большинство правовых предписаний комментируемого Закона. Однако в настоящее время такая возможность выступает в качестве планируемой и на практике в отношении большинства услуг не реализуется.

В-шестых, возможность уплаты заявителем государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных услуг, осуществления заявителем платы за предоставление услуг дистанционно в электронной форме - является одним из наиболее важных положений, поскольку позволяет заявителю соблюдать условия предоставления государственных и муниципальных услуг, а также услуг, признанных обязательными и необходимыми для их предоставления. Однако в данном случае закономерным представляется вовлечение в процесс предоставления услуг в электронной форме Сбербанка России, который выступает в качестве основного субъекта, посредством услуг которого производится оплата установленных настоящим законом обязательных платежей, в том числе и государственной пошлины. В настоящее время одним из основных способов производства платежей в электронной форме выступают интерактивные кошельки, которые могут быть созданы на специальных Интернет-сайтах, однако их использования для указанных видов платежей действующим законом не предусмотрено. Большинство осуществляющих на территории РФ деятельность банков и иных кредитных организаций допускают возможность производства электронных платежей лишь с использованием системы "Банк-Клиент", которая в общем порядке предполагает подтверждение подлинности платежного поручения с помощью электронной подписи уполномоченного лица. В этой связи основным средством реализации данного этапа представляется трансформация системы, аналогичной "Банк-Клиент" в сферу оказания государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронной форме. До настоящего времени подобное соединение не разработано.

Перечень возможностей, реализацию которых обеспечивает портал государственных и муниципальных услуг, является открытым, т.е. в соответствии с принятым Правительством РФ решением действие портала может охватывать реализацию и иных функций, которые определены таким решением. Как правило, такие решения оформляются постановлением высшего исполнительного органа власти.

7. Взаимодействие всех заинтересованных субъектов в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме предполагает реализацию специальной компетенции Правительством РФ, которая заключается в разработке и утверждении единой системы межведомственного электронного взаимодействия. Такая система направлена на выработку общих для всех субъектов правил поведения и получения (предоставления) государственных и муниципальных услуг, а также услуг, признанных обязательными и необходимыми для их предоставления. В тоже время такая система направлена на определение и конкретизацию применительно к особым условиям предоставления соответствующих услуг правового статуса отдельных категорий субъектов, как органов власти и местного самоуправления, так и заявителей на получение таких услуг.

В большинстве своем положения настоящей статьи носят процессуальный характер и определяют порядок реализации уполномоченными субъектами их прав и обязанностей. Однако в настоящее время указанные положения являются лишь теоретическими и требуют разработки соответствующего технического обеспечения и внедрения техники и технологий в сферу предоставления государственных и муниципальных услуг в соответствии с этапами информатизации данной сферы жизнедеятельности, установленными настоящим законом. Технические разработки способствуют трансформации теоретических положений в практику их реализации.

Комментарий к статье 21.1. Использование электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг

1. Положения настоящей статьи регламентируют основные аспекты взаимодействия заинтересованных субъектов в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг, которое реализуется в электронной форме. Указанная система взаимодействия предоставляет возможность направления запроса в электронном виде и получения на него аналогичного ответа. Однако основным требованием при предоставлении соответствующей услуги выступает необходимость идентификации субъекта и определение его полномочий. В частности, ряд услуг предполагает ограничение круга субъектов, которым они могут быть предоставлены, например, разрешение на работу иностранным гражданам может быть выдано только при наличии соответствующей квоты, что в значительной мере ограничивает круг работодателей и т.п.

Электронный документ представляет собой документ, в котором информация представлена в электронной форме.

В рамках электронного документооборота в качестве одного из средств идентификации субъекта выступает электронная подпись, которая позволяет определить личные характеристики заявителя, т.е. его фамилию, имя и отчество. Электронная подпись выступает в качестве реквизита электронного документа, предназначенного для защиты данного электронного документа от подделки, полученного в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие искажения информации в электронном документе. Формирование электронного запроса осуществляется посредством применения необходимого программного обеспечения посредством внесения обязательных сведений о субъекте и запрашиваемой им услуге. Электронная подпись представляет собой необходимый объем информации в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным образом связана с такой информацией и которая используется для определения лица, подписывающего информацию;

2. Электронная подпись в электронном документе равнозначна собственноручной подписи в документе на бумажном носителе при одновременном соблюдении следующих условий:

- сертификат ключа подписи, относящийся к этой электронной подписи, не утратил силу (действует) на момент проверки или на момент подписания электронного документа при наличии доказательств, определяющих момент подписания;

- подтверждена подлинность электронной подписи в электронном документе;

- электронная подпись используется в соответствии со сведениями, указанными в сертификате ключа подписи.

Участник информационной системы может быть одновременно владельцем любого количества сертификатов ключей подписей. При этом электронный документ с электронной подписью имеет юридическое значение при осуществлении отношений, указанных в сертификате ключа подписи.

Содержание документа на бумажном носителе, заверенного печатью и преобразованного в электронный документ, в соответствии с нормативными правовыми актами или соглашением сторон может заверяться электронной подписью уполномоченного лица. Подпись, сертификат которой содержит необходимые при осуществлении данных отношений сведения о правомочиях его владельца, признается равнозначной собственноручной подписи лица в документе на бумажном носителе, заверенном печатью.

Использование электронной подписи для придания юридической силы электронному документу в значительной мере упрощает систему информационного взаимодействия заинтересованных субъектов в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг. Одним из основных критериев использования такой подписи является уникальность сертификата ключа и законность его получения в соответствующем удостоверяющем центре. Во исполнение указанных требований действующего законодательства в качестве необходимого и объективного условия осуществления электронного документооборота является соблюдение основных требований:

- перечня удостоверяющих центров, аккредитованных для участия в информационном взаимодействии в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг;

- определение видов электронных подписей, которые могут быть использованы субъектами в рамках электронного документооборота в данной сфере.

Отсутствие перечня удостоверяющих центров, аккредитованных в данной сфере, способствует значительному повышению уровня расходов заявителя, в том числе и на приобретение сертификата и ключа электронной подписи которые могут быть адаптированы применительно к системе информационного взаимодействия предоставления государственных и муниципальных услуг лишь путем подбора. Такой порядок способствует отказу заявителей от использования электронной формы взаимодействия с соответствующим органом. В этой связи представляется целесообразным отражение перечня аккредитованных удостоверяющих центров на соответствующих порталах государственных и муниципальных услуг, что позволит заявителю получить необходимую информацию по данному вопросу.

3. Определение видов электронных подписей, использование которых допускается при предоставлении государственных и муниципальных услуг, а также порядок их использования определяются Правительством РФ.

Общий перечень видов электронных подписей установлен специальным нормативным актом - Федеральным законом от 6 апреля 2011 года N 63-ФЗ "Об электронной подписи" (далее - ФЗ "Об электронной подписи"). В соответствии с его предписаниями видами электронных подписей являются простая электронная подпись и усиленная электронная подпись. Различаются усиленная неквалифицированная электронная подпись и усиленная квалифицированная электронная подпись.

Простой электронной подписью является подпись, которая посредством использования кодов, паролей или иных средств подтверждает факт формирования электронной подписи определенным лицом.

Неквалифицированной электронной подписью является электронная подпись, которая:

- получена в результате криптографического преобразования информации с использованием ключа электронной подписи;

- позволяет определить лицо, подписавшее электронный документ;

- позволяет обнаружить факт внесения изменений в электронный документ после момента его подписания;

- создается с использованием средств электронной подписи.

Квалифицированной электронной подписью является подпись, которая соответствует всем признакам неквалифицированной электронной подписи и следующим дополнительным признакам:

- ключ проверки электронной подписи указан в квалифицированном сертификате;

- для создания и проверки электронной подписи используются средства электронной подписи, получившие подтверждение соответствия требованиям, установленным законом.

По общему правилу использование электронной подписи основывается на принципе свободы выбора ее вида, который определяется действующим законодательством следующим образом: участники электронного взаимодействия обладают правом использовать электронную подпись любого вида по своему усмотрению, если требование об использовании конкретного вида электронной подписи в соответствии с целями ее использования не предусмотрено федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами либо соглашением между участниками электронного взаимодействия.

Документ считается подписанным простой электронной подписью при выполнении, в том числе одного из следующих условий:

- простая электронная подпись содержится в самом электронном документе;

- ключ простой электронной подписи применяется в соответствии с правилами, установленными оператором информационной системы, с использованием которой осуществляются создание и (или) отправка электронного документа, и в созданном и (или) отправленном электронном документе содержится информация, указывающая на лицо, от имени которого был создан и (или) отправлен электронный документ.

4. При использовании усиленных электронных подписей участники электронного взаимодействия обязаны:

- обеспечивать конфиденциальность ключей электронных подписей, в частности не допускать использование принадлежащих им ключей без их согласия;

- уведомлять удостоверяющий центр, выдавший сертификат ключа проверки электронной подписи, и иных участников электронного взаимодействия о нарушении конфиденциальности ключа в течение не более чем одного рабочего дня со дня получения информации о таком нарушении;

- не использовать ключ электронной подписи при наличии оснований полагать, что его конфиденциальность нарушена;

- использовать для создания и проверки квалифицированных электронных подписей, создания ключей квалифицированных электронных подписей и ключей их проверки средства электронной подписи, получившие подтверждение соответствия требованиям, установленным в соответствии с действующим законодательством.

Анализ отдельных предписаний комментируемого Закона позволяет говорить о необходимости применения для получения государственных и муниципальных услуг квалифицированной электронной подписи.

Определение видов используемых подписей применительно к отдельным категориям услуг отнесено к компетенции Правительства РФ.

В этой связи отсылочность положений ч.2 настоящей статьи к правотворческой деятельности Правительства РФ представляется необоснованной, поскольку в отношении возможности применения отдельных видов электронных подписей должны действовать единые правила и требования независимо от вида получаемой услуги, что с учетом предписаний ст.21.2 комментируемого Закона позволяет использовать любой вид электронной подписи, который для заявителя является наиболее удобным. В рамках информационного взаимодействия, обусловленного настоящей статьей, использование электронной подписи осуществляется не только заявителем, но и уполномоченным органом власти, местного самоуправления, учреждением или организацией, т.е. субъектом, предоставляющим соответствующую услугу. В отношении таких субъектов реализация полномочий Правительства РФ, обусловленных ч.2 настоящей статьи представляется целесообразной, в части определения вида электронной подписи, который они могут использовать.

Положения настоящей статьи направлены на установление возможности применения электронной подписи при получении государственной или муниципальной услуги, а также реализации отдельных этапов информационно-технологического взаимодействия в данном процессе.

Комментарий к статье 21.2. Правила использования простых электронных подписей при оказании государственных и муниципальных услуг

1. По своей сути положения комментируемой статьи представляют собой детализацию общих предписаний законодательства об электронных подписях применительно к сфере предоставления государственных и муниципальных услуг. Нормы законодательного акта являются непосредственно действующими, т.е. осуществляют правовое регулирование отдельных категорий правоотношений. Однако любая категория правоотношений, также как и сфера применения нормы, имеет свои особенности, урегулировать которые призван комментируемый Закон, а также соответствующие подзаконные акты, принятые во исполнение предписаний комментируемого Закона.

Часть 1 настоящей статьи определяет перечень наиболее значимых вопросов применения электронной подписи при получении государственной или муниципальной услуги, к которым, в частности, относится определение перечня субъектов, обладающих правом на создание и выдачу ключей простых подписей. По общему правилу создание и выдача ключей электронной подписи отнесена к компетенции соответствующего удостоверяющего центра. По смыслу закона удостоверяющим центром является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие функции по созданию и выдаче сертификатов ключей проверки электронных подписей, а также иные функции, предусмотренные законом.

Деятельность удостоверяющего центра направлена на реализацию следующих функций:

- создает сертификаты ключей проверки электронных подписей и выдает такие сертификаты лицам, обратившимся за их получением (заявителям);

- устанавливает сроки действия сертификатов ключей проверки электронных подписей;

- аннулирует выданные этим удостоверяющим центром сертификаты ключей проверки электронных подписей;

- выдает по обращению заявителя средства электронной подписи, содержащие ключ электронной подписи и ключ проверки электронной подписи (в том числе созданные удостоверяющим центром) или обеспечивающие возможность создания ключа электронной подписи и ключа проверки электронной подписи заявителем;

- создает по обращениям заявителей ключи электронных подписей и ключи проверки электронных подписей;

- осуществляет иную связанную с использованием электронной подписи деятельность.

Указанные положения свидетельствуют о принадлежности полномочий по изготовлению и выдаче ключа подписи исключительно удостоверяющему центру, в связи с чем определение каких-либо иных субъектов, обладающих соответствующими правами не требуется. В этой связи целесообразно рассматривать компетенцию Правительства, обусловленную предписаниями ч.1 настоящей статьи лишь как определение перечня удостоверяющих центров, ключи которых могут использоваться в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг, т.е. определение порядка аккредитации удостоверяющего центра на соответствующем портале услуг.

3. По смыслу настоящей статьи Правительство РФ наделяется специальной компетенцией в вопросе определения требований, которым должны соответствовать простые электронные подписи и технологии их создания. Технология создания простой электронной подписи предполагает использование кодов, паролей или иных средств, позволяющих путем шифрования внести сформировать личные данные субъекта, приобретающего такой ключ. Основным требованием к технологии создания ключа является законность деятельности удостоверяющего центра, а также использование допустимых средств шифрования и кодирования информации.

Наиболее важной категорией выступают требования к простой электронной подписи, соблюдение которых позволяет применять ее в процессе получения государственных и муниципальных услуг. В качестве основного требования можно рассматривать соответствие сведений об обладателе подписи, отраженных в сертификате ключа, а также в зашифрованном виде в самом ключе. Перечень иных требований в большинстве своем выступает в качестве примерного, поскольку сформировать сколь-нибудь специализированный перечень требований к электронной подписи допустимо лишь по истечению определенного периода ее реализации в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг, поскольку такое ее применение способствует практическому выявлению основных качеств и свойств подписи, которые являются обязательным критерием для ее использования.

4. Особое место в системе предписаний настоящей статьи составляет определение порядка установления личности при выдаче ключа электронной подписи. В настоящее время указанный порядок осуществляется в соответствии с общими требованиями, т.е. ключ электронной подписи выдается при предъявлении субъектом документов, удостоверяющих его личность, а также полномочия на получение подписи для юридического лица. Как правило, удостоверяющий центр заключает с заинтересованным лицом договор на изготовление ключа и предоставление его в пользование. В этой связи установление личности производится посредством установления соответствия между личными данными такого лица, отраженными в договоре, в сертификате ключа, и сведениями о нем, в представленном удостоверении личности. Получение ключа простой электронной подписи представителем осуществляется по общим правилам, установленным гражданским законодательством, т.е. на основании доверенности. Представительство в силу закона в данном случае, как правило, не действует. Однако в данном случае возникает необходимость определения возраста, с которого лицо может приобрести электронную подпись, поскольку общее правило о приобретении полной дееспособности в отношении отдельных услуг не допустимо, например, выдача паспорта гражданина РФ в качестве одной из услуг предполагает взаимодействие соответствующего органа государственной власти с лицом, не достигшим совершеннолетия, т.е. с 14-летним гражданином, которые не обладает полной дееспособностью, но обратиться за предоставлением указанной услуги не только вправе, но и обязан.

Упрощению данной процедуры способствует введение универсальной электронной карты, которая позволит приобрести ключ электронной подписи любому гражданину и использовать его по мере необходимости. Определение личности в данном случае является необходимым условием лишь на момент выдачи такого ключа. Однако использование такой карты не позволит определить законность ее использования, например, в случае ее утраты и отсутствия заявления владельца. Тем самым отдельные государственные и муниципальные услуги могут быть предоставлены в указанной ситуации ненадлежащему субъекту.

5. Часть 2 настоящей статьи направлена на обеспечение соблюдения нормативных предписаний в процессе использования простой электронной подписи. В частности, она закрепляет возможность бесплатного получения ключей простых электронных подписей любым лицом для получения государственных и муниципальных услуг. Деятельность удостоверяющих центров в настоящее время строится на возмездной основе и предполагает изготовление и выдачу ключа электронной подписи за счет средств заявителя. Предоставление возможности бесплатного получения простой электронной подписи предполагает необходимость формирования системы возмещения расходов соответствующего удостоверяющего центра на ее изготовление, обслуживание и применение в процессе получения услуг. Комментируемый Закон не определяет порядок возмещения произведенных центром расходов на изготовление таких подписей. В это связи представляется целесообразным формирование единого удостоверяющего центра, подписи которого могут использоваться при получении государственных и муниципальных услуг, предоставляющего простые подписи на безвозмездной основе. Несение бремени расходов по изготовлению подписей может взять на себя лишь государство. Однако подобный порядок в значительной мере ущемляет права иных удостоверяющих центров, а также нарушает общие требования законодательства о конкуренции и ограничении монополистической деятельности. Однако допуск всех центров, созданных в соответствии с действующими нормативными предписаниями, не позволит реализовать безвозмездный характер предоставления подписей, поскольку такой принцип предполагает значительные расходы в деятельности центра, которые, по сути, могут рассматриваться в качестве предпринимательского риска. В этой связи закономерным представляется не обеспечение возможности бесплатного получения подписи, а порядок компенсации произведенных удостоверяющим центром расходов по изготовлению таких подписей.

6. Упрощению порядка информационно-технологического взаимодействия заявителя с уполномоченным субъектом способствует и устранение необходимости использования специальных программных и аппаратных средств, предназначенных для получения государственных или муниципальных услуг.

Наличие простой электронной подписи не требует установки специальных программ или дополнительного оборудования. Для ее практического применения достаточно лишь пройти регистрацию на соответствующем портале государственных и муниципальных услуг, что позволит, с одной стороны, проверить возможность применения подписи, а с другой, позволит заявителю сформировать собственный личный кабинет для реализации взаимодействия в рамках предоставления ему государственных и муниципальных услуг. Использование личного кабинета способствует сохранению конфиденциальности полученной информации, а также возможности осуществления заявителем контроля за ходом предоставления соответствующей услуги. В этой связи личный кабинет выступает в качестве обособленного интерактивного пространства субъекта на соответствующем портале, его существование не связано с процессом предоставления отдельной услуги, а определяется применительно к внесению идентифицирующих данных о таком заявителе, что позволяет, единожды зарегистрировавшись, использовать личный кабинет на протяжении длительного периода времени.

По общему правилу документы, оформленные с использование простой электронной цифровой подписи признаются равнозначными с документами, оформленными на бумажном носителе. Согласно ч.2 ст.6 ФЗ "Об электронной подписи" информация в электронной форме, подписанная простой электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью, в случаях, установленных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами или соглашением между участниками электронного взаимодействия. Нормативные правовые акты и соглашения между участниками электронного взаимодействия, устанавливающие случаи признания электронных документов, подписанных неквалифицированной электронной подписью, равнозначными документам на бумажных носителях, подписанным собственноручной подписью, должны предусматривать порядок проверки электронной подписи. Для признания электронного документа, подписанного простой электронной подписью, равнозначным аналогичному документу на бумажном носителе необходимо отражение в регламентирующем порядок их уравнивания нормативном акте следующих положений:

- правила определения лица, подписывающего электронный документ, по его простой электронной подписи;

- обязанность лица, создающего и (или) использующего ключ простой электронной подписи, соблюдать его конфиденциальность.

Положения комментируемого Закона носят отсылочный характер, указывая на решение данных аспектов в рамках компетенции Правительства РФ. Так, по смыслу ч.1 настоящей статьи правила определения лица, подписывающего электронный документ, устанавливает Правительство РФ, а обеспечение конфиденциальности информации комментируемый Закон не предусматривает. Тем самым, конфиденциальность указанных сведений обеспечивается лишь в силу предписания специального нормативного акта - ФЗ "Об электронной подписи". В данном случае на лицо коллизия правовых норм: один закон требует установления правил обеспечения конфиденциальности информации, а другой такие требования игнорирует.

В соответствии с общими правилами разрешения коллизий в праве непосредственному применению подлежат нормы специального закона, которым в отношении электронной подписи и иных отношений, связанных с ее изготовлением и применением выступает ФЗ "Об электронной подписи".

Одновременно ч.3 настоящей статьи предусматривает и исключение из общего правила: электронный и бумажный документ признаются равнозначными, если нормативным правовым актом не установлен запрет на обращение за получение государственной или муниципальной услуги в электронной форме.

7. Принцип равенства в данном случае выступает в качестве общего правила, подлежащего применению в отношении большинства государственных и муниципальных услуг. Наличие специального предписания о невозможности предоставления услуги в электронной форме свидетельствует о невозможности применения и электронной формы документов. Как правило, такие услуги носят личностный характер и непосредственно связаны с личностью самого заявителя. В свете реализации положений ч.3 настоящей статьи закономерным представляется формирование закрытого перечня государственных и муниципальных услуг, предоставление которых в электронной форме не допускается. Причем определение такого перечня является несомненной прерогативой федеральных органов государственной власти, в частности, Правительства РФ.

Положения настоящей статьи регламентируют лишь отдельные аспекты использования простой электронной подписи, одновременно действующее законодательство предусматривает и иные их виды. Исключительность правового регулирования настоящей статьи указывает либо на невозможность применения усиленных электронных подписей, чем нарушает свои же предписания в части определения компетенции Правительства РФ в данной сфере, либо создает существенный правовой пробел, оставляя возможность урегулирования использования иных видов электронных подписей в соответствии с законодательством о них.

Комментарий к статье 21.3. Государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах

1. В качестве одного из государственных информационной ресурсов Закон предусматривает образование государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах (далее - ГИС ГМП). В самом широком понимании информационная система представляет собой совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств. Применительно к нормам комментируемого Закона данное понятие целесообразно рассматривать в узком смысле как систему обработки информации о государственных и муниципальных платежах, работающую совместно с организационными ресурсами. Применение данной информационной системы в рамках отношений, составляющих предмет регулирования комментируемого Закона, является лишь одним из проявлений, поскольку ее основной целью является аккумуляция сведений о различных по своему назначению и правовой природе государственных и муниципальных платежах. Платежи за предоставление государственных и муниципальных услуг в большинстве своем сводятся лишь к подлежащей уплате государственной пошлине, размер которой конкретизируется применительно к каждому виду услуг. Внедрение системы фактически призвано к расширению сферы межведомственного взаимодействия, в котором информацию об уплаченной пошлине орган, предоставляющий соответствующую услугу, получает непосредственно из системы. У заявителя в данном случае отсутствует необходимость представления квитанции об оплате госпошлины.

Вопросы предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами федерального бюджета в соответствии с постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 года N 703 составляют сферу компетенции Федерального казначейства РФ. Рассматриваемая информационная система по своей сути является одним из средств реализации Казначейством возложенных на него функций, в связи с чем Закон относит вопросы создания, ведения, развития и обслуживания системы к компетенции Федерального казначейства РФ. Правовое выражение указанные вопросы нашли в рамках приказа Казначейства России от 30 ноября 2012 года N 19н "Об утверждении Порядка ведения Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах". В качестве обязательного условия введения данной системы является согласование вопросов, связанных с ее ведением, с еще одним субъектом, обязанности которого неразрывно связаны с бюджетными средствами, - Центрального банка РФ. При утверждении обозначенного выше приказа такое согласование было проведено 30 ноября 2012 года, что подтверждает подпись Председателя Центрального банка РФ. Одновременно с предусмотренным настоящей статьей согласованием вопросов ведения системы с Центробанком РФ, Казначейство РФ согласовало указанный порядок и с Министерством финансов РФ - органом власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, банковской деятельности, микрофинансовой деятельности, финансовых рынков, которому подчинено Федеральное казначейство РФ.

2. Положения ч.3 настоящей статьи призваны регламентировать порядок ведения ГИС ГМП путем его структурирования и выделения наиболее значимых вопросов, подлежащих определению казначейством в рамках специального нормативного акта. Сущность Порядка ведения системы сводится к правовой регламентации следующих аспектов:

- перечня информации, необходимой для производства платежа за предоставление государственной или муниципальной услуги, т.е. получения платежных реквизитов применительно к каждому из видов услуг. Данное положение в значительной степени упрощает порядок взаимодействия заявителя с органом, предоставляющим услуги. Например, для получения сведений из ЕГРП об объекте недвижимости заявитель предварительно должен оплатить госпошлину. Для выполнения указанной обязанности заявителю необходимо получить реквизиты и произвести платеж. Реквизиты можно получить в Многофункциональном центре, после чего произвести платеж через отделение Сбербанка или платежный терминал и только после совершения всех указанных действий заявитель может обратиться с запросом о предоставлении ему необходимой услуги. Размещение платежных реквизитов в ГИС ГМП позволит в значительной степени упростить данную процедуру: заявитель может не только получить необходимые реквизиты, но и используя электронные средства расчетов (например, карту Сбербанка, универсальную электронную карту и т.п.) произвести платеж в домашних условиях заблаговременно до обращения в МФЦ за предоставлением услуги;

- перечень сведений о произведенных платежах в большей степени востребован органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги, которые приобретают возможность самостоятельно получить необходимую им информацию по каждому из заявителей. В тоже время, включение указанных сведений в систему позволит и заявителям получить дубликат платежного документа в отношении каждого из произведенных платежей, а также сформировать отчет обо всех произведенных им платежах в течение определенного периода, что актуально, например, для юридических лиц;

- порядок доступа к системе - совокупность процессуальных норм, регламентирующих правила получения необходимых сведений из ГИС ГМП, а также производство с помощью данного ресурса необходимых платежей. Определение порядка доступа к системе и составляет основной предмет правового регулирования приказа Казначейства России от 30 ноября 2012 года N 19н, который охватывает собой и иные разделы Порядка.

3. Внедрение и использования информационной системы государственных и муниципальных платежей предполагает возложение обязанностей на всех участников рассматриваемых правоотношений. Организации, принимающие платежи, обязаны незамедлительно представлять информацию о принятых ими платежах; организации, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, - сведения о начислении платежей. Реализация указанных обязанностей предполагает постоплатную систему, т.к. начисление платежа может быть произведено лишь после поступления в соответствующую организацию обращения заявителя о предоставлении ему соответствующей услуги. Указанное обстоятельство свидетельствует о необходимости реформирования порядка финансового взаимодействия с отдельными органами государственной власти или местного самоуправления, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, в части исключения авансовых платежей.

При условии сохранения авансовой системы платежей положения ч.5 настоящей статьи могут быть реализованы лишь в отношении части субъектов, предоставляющих соответствующие услуги. Следует обратить внимание, что ч.4 охватывает собой весь спектр организаций, которым в силу их правового положения предоставлено право принимать и производить платежи, в то время как положения ч.5 ограничивают реализацию указанной обязанности лишь в отношении государственных и муниципальных учреждений. Таким образом, органы государственной власти и местного самоуправления, внебюджетные фонды представлять в систему информацию о начисленных ими платежах не обязаны. Однако при подобном подходе система утрачивает свое значение, поскольку будет носить фрагментарный характер и не позволит получить полную и достоверную информацию. Представляется целесообразным распространение обязанности по представлению информации о начисленных платежах на всех органы и организации, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, что позволит обеспечить сплошной учет и контроль за системой государственных и муниципальных платежей как в рамках муниципального образования или субъекта РФ, так и в рамках государства в целом.

Комментарий к главе 6. Организация деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт

Комментарий к статье 22. Универсальная электронная карта

1. Основной задачей универсальной электронной карты является идентификация пользователя и удостоверение его прав на получение государственных и муниципальных услуг, а также иных услуг, оказание которых осуществляется с учетом положений настоящей главы. Закон предполагает, в частности, использование универсальной электронной карты как средства аутентификации для совершения юридически значимых действий в электронной форме в случаях, предусмотренных законодательством РФ, юридически значимых действий в электронной форме.

Идентификация - процедура распознавания субъекта по его идентификатору. В процессе регистрации субъект предъявляет свой идентификатор системе, которая проверяет его наличие в своей базе данных. Субъекты с известными системе идентификаторами считаются легальными, остальные относятся к нелегальным.

См.: Аутентификация. Теория и практика обеспечения безопасного доступа к информационным ресурсам. Учебное пособие для вузов / под ред. А.А.Шелупанова, С.Л.Груздева, Ю.С.Нахаева. М.: Горячая линия-Телеком, 2009. С.10.


Аутентификация - процедура проверки подлинности субъекта, которая позволяет достоверно убедиться в том, что субъект, предъявивший системе свой идентификатор, на самом деле является тем, чей идентификатор он использует.

Там же.


Следует отметить, что в последнее десятилетие совершение юридически значимых действий в электронной форме приобрело значительное распространение - в первую очередь в связи с использованием в государственном и муниципальном управлении автоматизируемых информационных систем. В качестве примера можно привести заявку участника размещения государственного заказа на участие в конкурсе, поданную на официальном сайте в соответствии со ст.4 Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - ФЗ от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ).

Пользователем универсальной электронной картой может быть гражданин РФ, а также в случаях, предусмотренных федеральными законами, иностранный гражданин либо лицо без гражданства. Хотя идея персонификации (привязки карты к конкретному человеку) вполне логична, важно отметить, что в соответствии с п.3 ст.2 комментируемого Закона, пользователями государственных и муниципальных услуг (заявителями) могут являться юридические лица. В российском законодательстве вполне закономерна возможность появления универсальных электронных карт юридических лиц.

Согласно действующему закону могут быть проработаны легитимные процедуры использования карт, принадлежащих должностному лицу организации для получения государственных и муниципальных услуг самой этой организацией - возможно, за счет записи на такую карту соответствующих электронных приложений.

Хотя в комментируемом Законе об этом не говорится (и даже не содержится соответствующих отсылочных норм), очевидно, что после смерти гражданина его карта должна автоматически становиться недействительной, а информация о смерти может быть получена только из внешней по отношению к самой карте информационной системы.

Поскольку универсальная электронная карта представляет собой материальный носитель, содержащий машиносчитываемую информацию, то такая карта может являться предметом преступного деяния, ответственность за которое предусмотрено ст.272 УК РФ "Неправомерный доступ к компьютерной информации". Объективная сторона этого преступления заключается неправомерном доступе к охраняемой законом компьютерной информации, то есть информации на машинном носителе, в электронно-вычислительной машине (ЭВМ), системе ЭВМ или их сети, если это деяние повлекло уничтожение, блокирование, модификацию либо копирование информации, нарушение работы ЭВМ, системы ЭВМ или их сети. В ч.2 ст.272 предусмотрены такие квалифицирующие признаки как совершение преступления:

а) группой лиц по предварительному сговору;

б) организованной группой;

в) с использованием своего служебного положения;

г) лицом, имеющим доступ к ЭВМ, системе ЭВМ или их сети.

К лицам, использующим свое служебное положение, в данном случае можно отнести, например, сотрудников уполномоченной организации субъекта РФ (см. комментарий к ч.9 ст.23), а к лицам, имеющим доступ к ЭВМ, системе ЭВМ или их сети - сотрудника центра персонализации (см. комментарий к ч.2 ст.24). При этом доступ будет считаться неправомерным в случае, когда он осуществляется помимо установленных правил доступа или с их нарушением.

См.: Комментарий к Уголовному кодексу РФ (постатейный) / под ред. Г.А.Есакова. М.: Проспект, 2010.


Согласно ст.274 УК РФ, является преступлением нарушение правил эксплуатации ЭВМ, системы ЭВМ или их сети лицом, имеющим доступ к ЭВМ, системе ЭВМ или их сети, повлекшее уничтожение, блокирование или модификацию охраняемой законом информации ЭВМ, если это деяние причинило существенный вред. Несмотря на то, что в судебной практике понятие ЭВМ зачастую толкуется расширительно и, следовательно, в отдельных случаях под эту категорию вместе с контрольно-кассовыми машинами и игровыми автоматами, может попасть и универсальная электронная карта на основе микропроцессорной технологии, универсальная электронная карта не может стать предметом данного преступления в силу отсутствия квалифицирующего признака субъекта - пользователь универсальной электронной картой не является должностным лицом, обязанным соблюдать установленные правила обращения с ней. Что касается передачи своей карты другим лицам с целью получения ими государственных и муниципальных услуг (например, льготного проезда в общественном транспорте) от имени другого пользователя, возможная ответственность за это деяние будет наступать по другим основаниям.

Ястребов Д.А. Общественно опасные последствия неправомерного доступа к компьютерной информации: нарушения работы ЭВМ, системы ЭВМ или их сети // Правовые вопросы связи, 2009, N 1.

2. В случаях, предусмотренных федеральными законами, универсальная электронная карта является документом, удостоверяющим личность гражданина, права застрахованного лица в системах обязательного страхования, иные права гражданина. При этом отсутствие универсальной электронной карты не может являться основанием для отказа в получении услуг, требующих удостоверения соответствующих прав, поскольку, во-первых, такое основание прямо не предусмотрено комментируемым Законом, а во-вторых, закон предусматривает возможность отказа от универсальной электронной карты. Таким образом, универсальная электронная карта может являться:

а) дополнительным документом: например, для удостоверения личности гражданина можно будет использовать как универсальную электронную карту, так и паспорт гражданина РФ;

б) альтернативным документом (лицо имеет возможность выбора): например, в соответствии с разделом II Правил обязательного медицинского страхования, утвержденных приказом Минздравсоцразвития России от 28 февраля 2011 года N 158н, при выборе или замене страховой медицинской организации застрахованное лицо вправе выбирать вид полиса обязательного медицинского страхования - бумажный, электронный, электронный в составе универсальной электронной карты гражданина.

Из данного толкования нормы вытекает, что сфера действия универсальной электронной карты может быть уже по сравнению с "традиционным" документом (так, для удостоверения личности гражданина она может использоваться только в случаях, предусмотренных федеральными законами), но не может быть шире. Закон, предусматривающий использование для удостоверения личности гражданина или прав лица только универсальной электронной карты, будет являться неправовым.

В частности, не могут быть поставлены в зависимость от наличия универсальной электронной карты конституционно гарантированные права на бесплатную медицинскую помощь, социальное обеспечение, право распоряжения своей собственностью и др.

Отдельная категория прав, а именно права гражданина на получение государственных и муниципальных услуг, а также иных услуг, могут удостоверяться универсальной электронной картой в случаях, предусмотренных расширенным кругом нормативных актов - федеральными законами, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами.

3. Как следует из ч.1 комментируемой статьи, универсальная электронная карта содержит сведения в визуальной и электронной формах. Визуальные (незащищенные) сведения должны быть напечатаны на самой карте и восприниматься зрительно. Сведения, доступные в электронной форме, считываются соответствующими аппаратными устройствами. К первой категории относятся следующие обязательные сведения:

1) фамилия, имя и (если имеется) отчество пользователя универсальной электронной картой;

2) фотография заявителя (размещается в случае, когда универсальная электронная карта выдается по заявлению гражданина в порядке, установленном ст.25 комментируемого Закона; если гражданин получает карту в порядке, установленном ст.26 и карты выпускаются на основе персональных данных, имеющихся у соответствующих органов, фотография не размещается. Указанное исключение в полной мере распространяется и на несовершеннолетних граждан);

3) номер универсальной электронной карты и срок ее действия;

4) контактная информация уполномоченной организации субъекта РФ;

5) страховой номер индивидуального лицевого счета застрахованного лица в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации.

4. Дополнительные визуальные сведения универсальной электронной карты могут устанавливаться уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 марта 2011 года N 163 таким органом является Министерство экономического развития РФ.

Приказом Минэкономразвития РФ от 25 марта 2011 года N 125 "Об установлении дополнительных визуальных сведений универсальной электронной карты" установлен следующий перечень:

- дата рождения.

- пол пользователя универсальной электронной карты.

- номер банковской карты и трехзначный код проверки подлинности карты.

- логотипы банка - эмитента банковского приложения, универсальной электронной карты и платежной системы;

- дополнительный логотип платежной системы (при его наличии);

- образец подписи гражданина.

К рассмотрению данного перечня, в основном связанного с электронным банковским приложением универсальной электронной карты, мы вернемся в комментарии к ст.23.

Таким образом, как отмечает В.В.Гончаров, "универсальная электронная карта по своему внешнему виду вполне схожа как с платежными картами (на которые для идентификации наносятся: логотип банка-эмитента, логотип платежной системы, обслуживающей эту карту, имя владельца карты, номер карты, срок действия карты, а кроме того, на карте может присутствовать фотография владельца и обязательна его подпись), так и с картами, например, пенсионного страхования".

Гончаров В.В. Универсальная электронная карта проект национального масштаба // Расчеты и операционная работа в коммерческом банке. 2010. N 6. С.35-45.

5. Согласно ч.5 комментируемой статьи на электронном носителе универсальной электронной карты подлежат фиксации сведения, указанные в ч.2, а также дата, место рождения и пол пользователя универсальной электронной картой. Можно сделать вывод, что на электронном носителе должна присутствовать информация, необходимая для удостоверения личности гражданина, а также, в случаях, установленных соответствующими нормативными правовыми актами, для удостоверения его прав.

Перечень иных сведений, подлежащих фиксации на электронном носителе универсальной электронной карты, определяется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

6. Нормой, закрепленной в ч.6 комментируемой статьи, устанавливается обязанность эмитентов электронных приложений, а также иных организаций, осуществляющих деятельность по выпуску и обслуживанию универсальных электронных карт, не допустить технической возможности предоставления государственных или муниципальных услуг по универсальной электронной карте лицам, не являющимся ее пользователем.

Хотя в статье говорится о том, что универсальная электронная карта хранится у пользователя такой карты, это не означает невозможности лица доверить карту своему представителю для получения государственных или муниципальных услуг от своего имени. Представляется, что такая возможность будет зависеть от содержания услуги и прямо предусматриваться в соответствующем нормативном правовом акте.

Комментарий к статье 23. Электронное приложение универсальной электронной карты. Порядок подключения электронного приложения

1. В определении электронного приложения универсальной электронной карты (далее для краткости - электронное приложение), приведенном в первой части комментируемой статьи, даются три основных признака такого приложения:

а) электронное приложение представляет собой "уникальную последовательность символов";

б) электронное приложение записывается на электронный носитель карты. При этом одна карта может содержать несколько независимо функционирующих приложений;

в) электронное приложение предназначено для авторизации пользователя в конкретной автоматизированной информационной системы, предназначенной для оказания государственных или муниципальных услуг в электронной форме. Электронное приложение также может использоваться для авторизованного доступа к получению других услуг, в том числе финансовых и транспортных.

Авторизация - процедура предоставления субъекту определенных прав доступа к ресурсам системы при прохождении им процедуры аутентификации.

См.: Аутентификация. Теория и практика обеспечения безопасного доступа к информационным ресурсам. Учебное пособие для вузов / под ред. А.А.Шелупанова, С.Л.Груздева, Ю.С.Нахаева. М.: Горячая линия-Телеком, 2009. С.10.


Согласно техническим требованиям к универсальной электронной карте и федеральным электронным приложениям, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24 марта 2011 года N 208, универсальные электронные карты будут иметь интегральные схемы первого типа, а федеральные электронные приложения функционируют под управлением встроенной операционной системы, и имеют возможность исполнения команд персонализации, блокирования и разблокирования (раздел "технические требования к федеральным электронным приложениям и правилам работы содержащимися в них сведениям").

Согласно ст.1261 ГК РФ, программой для ЭВМ является представленная в объективной форме совокупность данных и команд, предназначенных для функционирования ЭВМ и других компьютерных устройств в целях получения определенного результата, включая подготовительные материалы, полученные в ходе разработки программы для ЭВМ, и порождаемые ею аудиовизуальные отображения. Электронные приложения удовлетворяют всем критериям данного определения и, таким образом, являются программами для ЭВМ. Неясно, по какой причине законодатель использовал в определении формулировку "последовательность символов", являющуюся крайне неудачной по сравнению с формулировкой ст.1261 ГК РФ. "Приложение", содержащее только данные (без команд) будет представлять серьезную угрозу безопасности. Было высказано предположение, что на момент принятия закона законодатель не определился с техническими характеристиками универсальных электронных карт.

Амелин Р.В. Об оказании предоставления государственных и муниципальных услуг // Для кадровика: нормативные акты. Приложение к журналу "Справочник кадровика". 2010. N 12. С.31-51.

2. Электронные приложения классифицируются по области действия и могут быть трех типов: федеральные, региональные и муниципальные. Федеральные электронные приложения обеспечивают получение государственных услуг и услуг иных организаций на всей территории РФ в соответствии с федеральными законами или постановлениями Правительства РФ.

Исключение из указанного правила может быть предусмотрено комментируемым Законом. Закрепляя общую формулировку "если иное не предусмотрено настоящим законом", он не конкретизирует, в какой форме может быть реализовано такое исключение: общий запрет на получение государственных услуг от иных организаций либо формирование перечня организаций, услуги которых не могут быть получены по электронной карте и т.п. Исходя из общей концепции Закона, представляется закономерным говорить о возможности введения общего ограничения, которое распространяется на все "иные организации" и предоставляемые ими услуги.

3. Региональные электронные приложения обеспечивают получение государственных услуг и услуг иных организаций в соответствии с нормативными правовыми актами субъекта РФ. В качестве примера можно привести Закон г.Москвы от 9 марта 2011 года N 8 "Об универсальной электронной карте".

4. Муниципальные электронные приложения обеспечивают получение муниципальных услуг и услуг иных организаций в соответствии с муниципальными правовыми актами. В качестве примера можно привести постановление главы городского округа Ивантеевка МО от 1 ноября 2010 года N 1777 "Об утверждении Перечня муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде".

В настоящее время в нормативных правовых актах субъектов РФ, а также в муниципальных правовых актах в основном определяются перечни услуг, предоставляемых в электронном виде без отсылки к региональным и муниципальным электронным приложениям. Из текста закона не следует, что при оказании каждой такой услуги (в том числе прием заявок (запись) на прием к врачу или предоставление информации об очередности предоставления жилых помещений на условиях социального найма) для авторизации пользователя должно использоваться электронное приложение (и соответственно, каждая услуга должна быть связана с каким-то электронным приложением), к тому же существуют услуги, которые могут быть оказаны в электронном виде юридическим лицам, не имеющим универсальных электронных карт. Таким образом, при вводе универсальных электронных карт в эксплуатацию некоторое время будут существовать услуги, оказываемые в электронном виде без использования таких карт, а установка и использование электронных приложений будет регламентироваться либо отдельными нормативными актами, либо внесением изменений в существующие нормативные акты, устанавливающие перечни и регламенты государственных, муниципальных и иных услуг, оказываемых в электронной форме.

5. Комментируемый Закон называет четыре обязательных федеральных электронных приложения, которые устанавливаются на универсальную электронную карту.

Электронное идентификационное приложение. Требования к нему, а также правила работы с содержащимися в нем сведениям приводятся в разделе II Технических требований к федеральным электронным приложениям и правилами работы с содержащимися в них сведениями, утвержденных постановлением Правительства РФ от 24 марта 2011 года N 208.

Электронное идентификационное приложение - это универсальное приложение, которое обеспечивает идентификацию и аутентификацию пользователя универсальной электронной карты (п.10 Требований), содержит области данных, используемые другими приложениями, в частности область идентификационных данных, область данных обязательного медицинского страхования, область пенсионных данных (п.13), обеспечивает защиту этих областей от несанкционированного доступа и отвечает за предоставление доступа к ним в соответствии с режимами, установленными п.21 и 23 Требований.

Независимые электронные приложения, не использующие для целей идентификации и авторизации электронное идентификационное приложение, могут быть размещены на универсальной электронной карте только в случае, если предоставление в электронной форме государственных и (или) иных услуг эмитентами этих приложений невозможно (нецелесообразно) с использованием электронного идентификационного приложения (п.3).

В зависимости от категории сведений электронное идентификационное приложение (и независимые электронные приложения) могут предоставлять к ним доступ для чтения и для изменения, причем для чтения возможны четыре варианта предоставления доступа: открытый доступ; доступ после успешной аутентификации картой устройства обслуживания; доступ после успешной проверки персонального идентификационного номера универсальной электронной карты, выданного пользователю; доступ после успешной аутентификации картой устройства обслуживания и успешной проверки персонального идентификационного номера универсальной электронной карты, выданного пользователю. Для изменения данных возможны только три последних варианта доступа (п.21, 23).

В соответствии с п.12 Требований электронное идентификационное приложение должно представлять собой уникальную последовательность символов, организованную в виде областей данных, содержащих сведения об универсальной электронной карте и о ее пользователе, служебную информацию, необходимую для обеспечения выполнения электронным идентификационным приложением своих функций, а также обеспечивать механизмы безопасного использования этих данных для целей предоставления государственных, муниципальных и иных услуг. Здесь мы снова видим техническое несовершенство нормы, уже отмеченное нами в комментарии к предыдущей статье. Сначала электронное идентификационное приложение определяется как "последовательность символов, организованную в виде областей данных", а затем речь идет о механизмах, предполагающих наличие команд. Другими словами, как и иные электронные приложения, электронное идентификационное приложение следует рассматривать как программу для ЭВМ в той мере, в какой электронную карту можно считать ЭВМ.

Полис обязательного медицинского страхования - электронное приложение, обеспечивающее получение государственных услуг в системе обязательного медицинского страхования.

Согласно ст.45 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" полис обязательного медицинского страхования является документом, удостоверяющим право застрахованного лица на бесплатное оказание медицинской помощи на всей территории РФ в объеме, предусмотренном базовой программой обязательного медицинского страхования. Он обеспечивается соответствующим федеральным электронным приложением. В соответствии с приказом Минздравсоцразвития РФ от 28 февраля 2011 года N 158н "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования" до введения в субъектах РФ универсальных электронных карт полис может быть представлен в форме бумажного бланка (бумажный полис) или в форме пластиковой карты с электронным носителем (электронный полис).

Электронное страховое приложение должно обеспечивать функции по однократной записи в неизменяемых данных: номер полиса, фамилия, имя, отчество (при наличии), пол, дата рождения, место рождения, СНИЛС (при наличии), срок действия полиса, а также функции по записи изменяемых (дополняемых) данных: основной государственный регистрационный номер страховой медицинской организации в соответствии с Единым государственным реестром юридических лиц, код субъекта РФ, на территории которого застрахован гражданин, по ОКАТО, дата регистрации застрахованного лица в страховой медицинской организации.

Страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования - электронное приложение, обеспечивающее получение государственных услуг в системе обязательного пенсионного страхования.

Сведения, содержащиеся в области пенсионных данных электронного идентификационного приложения и используемые для получения государственных услуг в системе обязательного пенсионного страхования, определяются в соответствии с п.1 ст.7 Федерального закона от 1 апреля 1996 года N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования".

Электронное банковское приложение, обеспечивающее получение банковских услуг. Данное приложение стоит особняком в перечне обязательных федеральных приложений. Комментируемый Закон содержит ряд дополнительных норм, связанных с вопросами его подключения и функционирования, в частности, ч.15-18 ст.23, ч.4 ст.28.

Данное приложение в полной мере доступно лишь для совершеннолетних граждан и юридических лиц. В рамках положений ч.5.1 настоящей статьи нашли свое отражение общие правила, предусмотренные ГК РФ в отношении физических лиц, не достигших возраста полной дееспособности. Так, дети до четырнадцати лет наделены частичной дееспособностью, в большинстве случаев в их интересах действуют родители или иные законные представители. В этой связи для данной категории субъектов закон устанавливает запрет на предоставление им доступа к банковскому приложению универсальной электронной карты. Лица в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет наделены неполной дееспособностью, что позволяет им осуществлять практически любые виды сделок при наличии согласия его законных представителей. Указанное условие в полной мере распространяется и на использование банковского приложения электронной карты - для данной категории субъектов банковское приложение может быть доступным, но при условии получения согласия родителей или иных законных представителей данного лица.

6. Перечень обязательных федеральных электронных приложений является открытым и устанавливается Правительством РФ.

Из текста Закона неясно, могут ли существовать необязательные федеральные электронные приложения.

7. В ч.7 комментируемой статьи вводится специальный орган - федеральная уполномоченная организация, определяемая Правительством РФ в целях организации взаимодействия уполномоченных организаций субъектов РФ и осуществления иных предусмотренных настоящей главой функций. Такой организацией, согласно распоряжению Правительства РФ от 12 августа 2010 года N 1344-р "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг с использованием универсальной электронной карты", определено открытое акционерное общество "Универсальная электронная карта".

ОАО "Универсальная электронная карта" зарегистрировано 12 мая 2010 года. Учредителями Общества являются российские кредитные организации, непосредственно участвующие в процессе создания и внедрения универсальной электронной карты: ОАО "Сбербанк России" (доля в уставном капитале - 34%); ОАО "УРАЛСИБ" (доля в уставном капитале - 33%); "АК БАРС" Банк (ОАО) (доля в уставном капитале - 33%). Согласно уставу, основным направлением (предметом) деятельности Общества является обеспечение организационно-технологического взаимодействия субъектов и их информационных систем в многофункциональных интегрированных информационных системах со сложной, неоднородной и иерархической топологией, использующих многофункциональные микропроцессорные карты и аналогичные по функциональности носители информации.

Устав открытого акционерного общества "Универсальная электронная карта" // URL: http://www.uecard.ru/images/doc/UEC_MAIN_DOC.pdf (дата обращения 20 июня 2011 года)


По согласованию с федеральной уполномоченной организацией Правительство РФ устанавливает технические требования, предъявляемые к универсальной электронной карте, в том числе к форме материального носителя универсальной электронной карты, а также технические требования к федеральным электронным приложениям, за исключением электронного банковского приложения. Эти требования утверждены уже упомянутым выше постановлением Правительства РФ от 24 марта 2011 года N 208 "О технических требованиях к универсальной электронной карте и федеральным электронным приложениям".

Согласно п.10 Технических требований к универсальной электронной карте, она должна содержать интегральную схему отечественного производства с криптографическим ядром, разработанным с учетом положений федеральных законов, регулирующих отношения в области информации, информационных технологий, защиты информации и персональных данных, а также изданных в соответствии с ними нормативных правовых актов РФ. Универсальная электронная карта должна быть оснащена операционной системой, обеспечивающей возможность работы с форматами передачи и хранения данных, программами и программно-аппаратными комплексами, удовлетворяющими требованиям ГОСТа Р ИСО/МЭК 7816-4-2004 "Информационная технология. Карты идентификационные. Карты на интегральных схемах с контактами. Часть 4. Межотраслевые команды для обмена" и ГОСТа Р ИСО/МЭК 7816-6-2003 "Карты идентификационные. Карты на интегральных схемах с контактами. Часть 6. Элементы данных для межотраслевого обмена" (п.15). Операционная система универсальной электронной карты должна соответствовать международным и используемым в терминальных сетях банков Российской Федерации, заключивших договор с федеральной уполномоченной организацией, стандартам в области инфраструктуры электронных карт с интегральной схемой, определяющим удаленную загрузку, размещение и функционирование электронных приложений (п.17).

Наиболее спорные моменты рассматриваемого закона, а также Требований, принятых в соответствии с комментируемой статьей (подробнее о них см. выше в комментарии к ч.5 ст.23) заключаются в их потенциальном противоречии с законодательством РФ о персональных данных.

Согласно ст.5 Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных, подписанной Российской Федерацией в Страсбурге 7 ноября 2001 года и ратифицированной 19 декабря 2005 года, персональные данные, проходящие автоматическую обработку:

а) хранятся для определенных и законных целей и не используются иным образом, несовместимым с этими целями;

б) являются адекватными, относящимися к делу и не чрезмерными для целей их хранения.

Федеральный закон "О персональных данных" в качестве одного из принципов персональных данных (ст.5) устанавливает недопустимость объединения созданных для несовместимых между собой целей баз данных информационных систем персональных данных.

Наконец, в п.5 постановления Правительства РФ от 15 сентября 2008 года N 687 "Об утверждении Положения об особенностях обработки персональных данных, осуществляемой без использования средств автоматизации", содержится следующая норма: "При фиксации персональных данных на материальных носителях не допускается фиксация на одном материальном носителе персональных данных, цели обработки которых заведомо не совместимы. Для обработки различных категорий персональных данных, осуществляемой без использования средств автоматизации, для каждой категории персональных данных должен использоваться отдельный материальный носитель".

Критики комментируемого Закона отмечают, что технические требования к универсальной электронной карте и федеральным электронным приложениям не согласуются с вышеприведенными нормами. Во-первых, электронное идентификационное приложение должно включать в себя область идентификационных данных, область данных обязательного медицинского страхования, область пенсионных данных (п.13), т.е. речь идет об объединении информации из баз данных, созданных для несовместимых между собой целей. Во-вторых, электронное идентификационное приложение должно обеспечивать предоставление и включение в себя дополнительных областей данных для размещения на универсальной электронной карте сведений других органов или организаций (п.14), т.е. предполагается фиксация на одном материальном носителе персональных данных, цели обработки которых заведомо не совместимы.

См., например, Универсальная электронная карта. Заключение общественной экспертизы // URL: http://narodinteres.ru/universalnaya-elektronnaya-karta.-zaklyuchenie-obs hestvennoie-ekspertizi.html (дата обращения: 20 июня 2011); Ефремов А.А. Электронное правительство и защита персональных данных: проблемы и перспективы развития законодательства // URL: http://www.ifap.ru/pr/2011/n110401a.pdf (дата обращения: 20 июня 2011).


Здесь следует отметить следующие факты.

Во-первых, универсальная информационная карта не является базой данных. На этой карте действительно объединяются данные из баз, созданных для несовместимых между собой целей, но речь идет именно об объединении отдельных данных, а не баз данных.

Во-вторых, постановление Правительства РФ от 15 сентября 2008 года N 687 не затрагивает автоматизированную обработку данных. Речь в нем идет о запрете объединять разнородные данные на одном материальном носителе, поскольку лицо, получившее доступ к такому носителю сможет получить подробные и многочисленные сведения о конкретном человеке без каких-либо затруднений (например, просто прочитав лист бумаги). Однако универсальная электронная карта является машинным носителем, данные на ней предназначены для обработки в информационных системах, причем предполагается не совокупная их обработка, а использование конкретных данных в целях дистанционного оказания конкретных услуг.

В то же время нельзя не отметить, что в рамках деятельности по выпуску (в частности, персонализации) универсальных электронных карт возможно временное объединение самих баз данных, созданных для заведомо несовместных целей (в этом случае даже если фактически базы данных не объединяются целиком, объем данных, передаваемых в центр персонализации позволяет считать это их объединением). Подробнее см. комментарий к ч.2 ст.24.

8. В ч.8 комментируемой статьи законодатель наделяет высший исполнительной орган государственной власти субъекта РФ правом определить перечень региональных и муниципальных электронных приложений, обеспечивающих авторизованный доступ к получению государственных, муниципальных и иных услуг. Не вполне ясно, какой перечень имеет в виду законодатель, вводя эту норму - обязательный (все электронные приложения, которые в нем указаны, должны быть установлены на карту гражданина, проживающего в данном регионе), ограничивающий (устанавливаться могут приложения только из этого перечня) или регистрирующий (расширяемый перечень, содержащий все приложения, доступные на территории соответствующего субъекта РФ).

9. Закон вводит специальных участников правоотношений, связанных с оказанием государственных, муниципальных и иных услуг в электронной форме - эмитенты (разработчики) электронных приложений. В роли эмитентов электронных приложений могут выступать:

- федеральные органы исполнительной власти;

- исполнительные органы государственной власти субъекта РФ;

- органы государственных внебюджетных фондов РФ;

- территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и территориальные органы государственных внебюджетных фондов РФ;

- банки;

- иные органы и организации, обеспечивающие оказание государственных, муниципальных и иных услуг в электронной форме с использованием универсальной электронной карты и электронных приложений.

10. Эмитенты федеральных электронных приложений, указанных в п.1-3 ч.5 и в ч.6 настоящей статьи, то есть всех федеральных электронных приложений, за исключением банковского, определяются Правительством РФ.

В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 31 марта 2011 года N 539-р, эмитентом электронного идентификационного положения определено открытое акционерное общество "Универсальная электронная карта" (т.е. федеральная уполномоченная организация). Эмитенты двух других федеральных электронных приложений прямо не определены, но в п.13 Требований к электронному идентификационному приложению и правилам работы с содержащимися в нем сведениями отмечается, что размещение соответствующих сведений на универсальной электронной карте обеспечивают Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и Пенсионный фонд РФ.

11. Жизненный цикл электронного приложения включает четыре основных стадии - разработку, подключение, функционирование и вывод из обращения. Эмитенты федеральных электронных приложений осуществляют только их разработку. Подключение и функционирование данных приложений осуществляется на региональном уровне другим участником правоотношений - уполномоченной организацией субъекта РФ. Порядок функционирования электронного приложения, а также ответственность сторон, отражаются в соглашениях, заключаемых эмитентами электронных приложений с уполномоченными организациями субъектов РФ.

12. При этом эмитент федеральных электронных приложений, о которых идет речь в ч.10 и 11, вправе утвердить типовую форму соглашения с уполномоченной организацией субъекта РФ о подключении соответствующего федерального электронного приложения и об обеспечении его функционирования. Подробнее об уполномоченной организации субъекта РФ см. комментарий к ч.3 ст.24 и ч.1-2 ст.28.

13. Законодатель вынес в отдельную норму положение о том, что правила разработки, подключения и функционирования федеральных электронных приложений, за исключением электронного банковского приложения, устанавливаются Правительством РФ по согласованию с федеральной уполномоченной организацией. Соглашения, о которых идет речь в п.11, 12, очевидно, должны разрабатываться с учетом этих правил. Сами же правила, в свою очередь, должны основываться на общих принципах, закрепленных в Требованиях к федеральным электронным приложениям (ч.7 комментируемой статьи). Представляется, что разделение требований (ч.7) и правил разработки, подключения и функционирования (ч.13) обусловлено переходным периодом по введению в действие универсальных электронных карт и является временным.

14. На региональном уровне технические требования, правила разработки, подключения и функционирования региональных и муниципальных электронных приложений, входящих в перечень, предусмотренный ч.8, определяются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по согласованию с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти и федеральной уполномоченной организацией.

15. В отношении электронного банковского приложения устанавливаются особые правила разработки, подключения и функционирования. Это обусловлено тем, что, хотя на каждую карту устанавливается только одно электронное банковское приложение, его эмитента в конечном счете может выбрать пользователь карты, таким образом, возникает объективная необходимость к выработке общих для всех правил, причем в силу специфики дистанционного оказания финансовых услуг, эти правила целесообразно разрабатывать отдельно от требований к остальным электронным приложениям.

Разработка таких правил, согласно ч.15 комментируемой статьи, осуществляется федеральной уполномоченной организацией.

На начальном этапе данный проект реализован на основе стандартного банковского приложения M\Chip4, правообладателем которого является компания MasterCard. Процессинг платежных транзакций по основному банковскому приложению карты ЕПСС УЭК осуществляется в российской платежной системе, оператором которой является ОАО "УЭК". До настоящего время указанный порядок реализуется в полной мере.

16. Подключение электронного банковского приложения осуществляется банком.

Согласно ст.1 Федерального закона от 2 декабря 1990 года N 395-1 "О банках и банковской деятельности" (далее - ФЗ "О банках и банковской деятельности"), банк - это кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

Функционирование электронного банковского приложения осуществляется в соответствии с законодательством о банках и банковской деятельности. Правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией РФ, ФЗ "О банках и банковской деятельности", Федеральным законом от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее - ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации"), другими федеральными законами, нормативными актами Банка России (согласно ст.2 ФЗ "О банках и банковской деятельности").

Подключение электронного банковского приложения может осуществляться только банками, заключившими договор с федеральной уполномоченной организацией.

17. Гражданин, являющийся пользователем универсальной электронной карты, может использовать ее для удостоверения личности, а также для получения бесплатных государственных и муниципальных услуг, не активируя электронное банковское приложение. Для получения платных услуг гражданин должен лично (или через представителя, имеющего нотариально заверенную доверенность) заключить договор со своим банком (согласно ч.17 комментируемой статьи) и таким образом активировать электронное банковское приложение.

Другими словами, для возможности оплаты государственных и муниципальных услуг, получаемых пользователем, его универсальная электронная карта должна быть привязана к счету пользователя в одном из банков, заключивших договор с федеральной уполномоченной организацией.

Для заключения договора гражданин может обратиться, как напрямую в банк, так и в уполномоченную организацию субъекта РФ, действующую от имени банка в силу полномочия, установленного договором, заключенным между ними. Таким образом, подразумевается, что банк заключает несколько договоров - с федеральной уполномоченной организацией, а также с радом уполномоченных организаций субъектов РФ (хотя последняя обязанность в законе прямо не прописана).

18. Если гражданин желает изменить банк, обеспечивающий получение финансовых услуг, ему выдается новая карта. Неясно, какими соображениями обусловлена эта замена и почему при смене банка нельзя просто установить новое электронное банковское приложение (с учетом того, что карты выпускает не банк, а уполномоченная организация субъекта РФ). Однако законодатель проявляет последовательность в этом вопросе. Так, после принятия приказа Минэкономразвития РФ от 25 марта 2011 года N 125 "Об установлении дополнительных визуальных сведений универсальной электронной карты", в котором перечень визуальных сведений пополнился номером банковской карты, трехзначным кодом проверки подлинности карты, а также логотипом банка - эмитента банковского приложения, смена банка автоматически влечет смену карты. Мы предполагаем, что такая необходимость вызвана техническими соображениями и развивать новую систему пластиковых карт оказалось удобно на основе уже существующих систем - банковских карт.

Замена универсальной электронной карты при смене банка осуществляется в порядке, установленном ст.27 комментируемого Закона.

Комментарий к статье 24. Основы организации деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт

1. Согласно ч.1 комментируемой статьи, деятельность по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт организуется на уровне субъектов РФ. Организацию этой деятельности в соответствии с комментируемым Законом осуществляют уполномоченные органы государственной власти субъектов РФ.

В соответствии с ч.4 ст.17 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ в соответствии с п."м" ч.2 ст.5 этого же закона устанавливается законом субъекта РФ.

Поскольку непосредственной деятельностью по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт занимается уполномоченная организация субъекта РФ, то под организацией этой деятельности следует понимать главным образом принятие соответствующих нормативных правовых актов в данной сфере. В частности, в г. Москве такой нормотворческой деятельностью занимается Департамент информационных технологий города Москвы (в соответствии с п.4.1.4. постановления Правительства Москвы от 5 апреля 2011 года N 105-ПП "Об утверждении Положения о Департаменте информационных технологий города Москвы").

2. Порядок выпуска универсальных электронных карт является единым и устанавливается на федеральном уровне Правительством РФ. Он установлен Правилами выпуска универсальной электронной карты (утверждены постановлением Правительства РФ от 25 апреля 2011 года N 321).

Правила определяют выпуск универсальной электронной карты как совокупность действий по изготовлению заготовки карты и ее персонализации. Соответственно появляются два специальных субъекта правоотношений, связанных с выпуском универсальной электронной карты - центр изготовления заготовок и центр персонализации. Обе эти организации (в двух ролях может выступать и одна организация) определяются уполномоченной организацией субъекта РФ (см. ч.3) по своему усмотрению, за исключением случаев, предусмотренных ФЗ от 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ.

Часть 3 Правил выпуска универсальной электронной карты (утверждены постановлением Правительства РФ от 25 апреля 2011 года N 321) устанавливает обязательные требования к центру изготовления заготовок и центру персонализации. Они отбираются из числа организаций, имеющих лицензии на осуществление следующих видов деятельности:

а) деятельность по изготовлению защищенной от подделок полиграфической продукции (только для центра изготовления заготовок);

б) деятельность по распространению шифровальных (криптографических) средств;

в) деятельность по техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств;

г) предоставление услуг в области шифрования информации;

д) деятельность по технической защите конфиденциальной информации.

В соответствии с п.8 Правил Центр изготовления заготовок осуществляет:

а) изготовление заготовок универсальных электронных карт в количестве, определяемом уполномоченной организацией субъекта РФ, в соответствии с техническими требованиями к универсальной электронной карте, утвержденными Правительством РФ;

б) размещение на заготовке универсальной электронной карты номера карты из числа номеров, включенных в единый реестр универсальных электронных карт и предоставляемых центру изготовления заготовок федеральной уполномоченной организацией в порядке, устанавливаемом этой организацией;

в) электронную разметку чипа (чипов) заготовки универсальной электронной карты с использованием главного шифровального ключа (главных шифровальных ключей), предоставляемого центру изготовления заготовок федеральной уполномоченной организацией для каждой отдельной заготовки универсальной электронной карты (при этом правила изготовления, передачи, хранения, использования и вывода из действия главного шифровального ключа (ключей) определяет федеральная уполномоченная организация по согласованию с Федеральной службой безопасности РФ);

г) размещение на заготовке универсальной электронной карты федеральных электронных приложений;

д) направление заготовок универсальных электронных карт в центр (центры) персонализации.

Также п.11 Правил подробно регламентирует порядок персонализации универсальной электронной карты, состоящий из следующих шагов:

- запрос на осуществление проверки факта наличия у гражданина действующей универсальной электронной карты и передача от уполномоченной организации субъекта РФ в федеральную уполномоченную организацию сведений о гражданине, предусмотренных п.1, 2, 4 и 5 ч.3 и ч.4 ст.22 комментируемого Закона;

- проверка факта наличия у гражданина действующей универсальной электронной карты;

- проверка соответствия сведений о гражданине, полученных от уполномоченной организации субъекта РФ, сведениям о гражданине, содержащимся в информационных системах федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов;

- в случае установления факта соответствия указанных сведений о гражданине - формирование объединенного федерального пакета сведений о гражданине (в противном случае карта не выдается);

- формирование регионального пакета сведений о гражданине (подлежащих размещению на универсальной электронной карте в объеме, предусмотренном ч.5 ст.22 комментируемого Закона);

- формирование комплексного пакета сведений и направление его в центр персонализации;

- персонализация универсальной электронной карты и направление ее в уполномоченную организацию субъекта РФ.

Для целей персонализации универсальных электронных карт в центр персонализации направляются персональные данные из баз данных, созданных для заведомо несовместных целей, объединение которых запрещено в соответствии с законодательством о персональных данных РФ (см. выше комментарий к п.7 ст.23). Во избежание нарушения законодательства о персональных данных пакет сведений о конкретном пользователе должен храниться не более, чем это необходимо для осуществления процедуры персонализации его карты, а данные пользователей не должны накапливаться в системе.

3. Непосредственная деятельность по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт осуществляется уполномоченной организацией субъекта РФ (о роли этой организации в процессе выпуска универсальных электронных карт см. комментарий к предыдущей части). Данная организация определяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Ее функции могут исполнять:

юридические лица,

территориальные органы федеральных органов исполнительной власти (на основании соглашений, заключаемых высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ с федеральным органом исполнительной власти);

территориальные органы Пенсионного фонда РФ (на основании соглашений, заключаемых с Пенсионным фондом РФ).

Несколько субъектов РФ могут определить в качестве уполномоченной организации субъекта РФ одно и то же юридическое лицо.

4. Универсальные электронные карты являются собственностью субъекта РФ. Контроль за осуществлением уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ функций по организации деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт, установленных настоящей главной, осуществляет уполномоченный орган исполнительной власти, которым является Минэкономразвития РФ. Из буквального толкования нормы закона следует, что контролю подлежит нормотворческая деятельность органов, о которых идет речь в ч.1 комментируемой главы.

Комментарий к статье 25. Порядок выдачи универсальных электронных карт по заявлениям граждан

1. Предусмотрена поэтапная выдача гражданам универсальных электронных карт. Срок действия первого этапа в ч.1 комментируемой статьи определяется как промежуток с 1 января по 31 декабря 2013 года включительно (данный срок может быть изменен законом субъекта РФ или принятыми в соответствии с ним нормативными актами высшего исполнительного органа власти субъекта РФ.

На этом этапе универсальные электронные карты выдаются гражданам только на основании заявления. По окончании данного этапа начинается автоматическая выдача универсальных электронных карт на основании информации о персональных данных граждан, которая имеется у исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, территориальных органов государственных внебюджетных фондов РФ.

Следует обратить внимание, что указанный срок является максимальным и может быть изменен уполномоченным субъектами лишь в сторону уменьшения. Так, в зависимости от степени подготовленности каждого отдельного субъекта РФ и его технической оснащенности, может быть установлен менее продолжительный срок. Однако несмотря на данное указание Закона, уполномоченная организация продолжает выдачу универсальных электронных карт на основании заявления гражданина. Указанное положение свидетельствует о том, что информация о персональных данных не сформирована в полном объеме надлежащим образом. В подобной ситуации закономерно возникает необходимость продления указанных сроков. Однако на практике выдача электронных карт производится и по истечении указанного срока в общем порядке. Совет Федерации одобрил изменения в комментируемый акт, которые продлевают сроки выдачи универсальных карт на основании заявлений от граждан до 31 декабря 2014 года. Обязательная выдача универсальной электронной карты (далее также - УЭК) для граждан, не подавших заявления об отказе, предусмотрена с 1 января 2015 года.

Продление сроков выпуска универсальных электронных карт позволит подготовить инфраструктуру предоставления государственных и муниципальных услуг и сервисов в электронном виде с использованием УЭК. Планируется, что эта инфраструктура будет совместима с применением электронного паспорта нового поколения.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет принцип бесплатности при выдаче универсальной электронной карты гражданину. Выдача карт осуществляется уполномоченной организацией субъекта РФ. Это соответствует положению ч.3 статьи 24 (см. выше).

3. Определяемый в ч.1 ст.24 уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ устанавливает порядок подачи заявления о выдаче универсальной электронной карты.

Одним из первых субъектов РФ, установившим такой порядок, является Краснодарский край. Он предусматривает следующую процедуру:

- оформляется заявление о выдаче универсальной электронной карты установленного образца в электронном и печатном видах;

- производится фотографирование заявителя;

- получается оригинал подписи заявителя с использованием электронного пера;

- по желанию заявителя заполняются и распечатываются дополнительные заявления на подключение нефинансовых приложений универсальной электронной карты;

- копируется документ, удостоверяющего личность заявителя;

- проставляется адрес банка-эмитента, выбранного заявителем, в котором будет выдаваться карта;

- оформляется и подписывается заявителем "Поручение застрахованного лица" об удостоверении подлинности личной подписи на заявлении в отделении Пенсионного фонда РФ;

- оформляется и подписывается заявителем "Поручение физического лица" об удостоверении подлинности личной подписи на заявлении в органах социальной защиты населения края;

- заявителю передается отрывной талон с отметкой о выбранном банке-эмитенте и отделении банка, в котором будет производиться выдача универсальной электронной карты "Карта жителя Краснодарского края".

В Законе города Москвы от 9 марта 2011 года N 8 "Об универсальной электронной карте" порядок выдачи универсальных электронных карт в основном дублирует положения комментируемого федерального закона и содержит отсылочные нормы к нормативным правовым актам, принятым на его основе.

4. Закон устанавливает ряд обязательных сведений, которые должны быть указаны в заявлении о выдаче универсальной электронной карты. К ним относятся основные данные, удостоверяющие личность заявителя, а именно фамилия, имя и (если оно имеется) отчество, дата, место рождения и пол пользователя универсальной электронной картой. Кроме того, в заявлении указываются иные сведения, перечень которых определяется на федеральном уровне уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Наконец, в заявлении гражданин должен указать выбранный им банк из числа банков, заключивших договор с федеральной уполномоченной организацией, который будет обеспечивать предоставление услуг в рамках электронного банковского приложения (см. ч.16 ст.23).

5. Уполномоченный Правительством РФ федеральный органом исполнительной власти (Минэкономразвития) устанавливает также типовую форму заявления о выдаче универсальной электронной карты (см. комментарий к предыдущей части).

6. О начале выпуска универсальных электронных карт по заявлениям граждан должно быть опубликовано извещение в общероссийском или региональном печатном издании, выходящем не реже одного раза в неделю. Обязанность публикации извещения закон накладывает на уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ.

Периодическое печатное издание (согласно ч.1 ст.2 Закона РФ от 27 декабря 1991 года N 2124-I "О средствах массовой информации") - это газета, журнал, альманах, бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий номер и выходящее в свет не реже одного раза в год. Критерий "общероссийское" или "региональное" определяется территорией распространения печатного издания (см. ст.8, 10 Закона о СМИ). Представляется, что под региональным печатным изданием для целей данной статьи следует понимать печатное издание, распространяемое на всей территории соответствующего субъекта федерации.

Часть 6 комментируемого Закона также обязывает данный орган разместить извещение о начале выпуска универсальных электронных карт в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте субъекта РФ.

Понятие официального сайта субъекта РФ встречается в Федеральном законе от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Обязывая государственные органы, органы местного самоуправления создавать в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" свои официальные сайты, содержащие информацию об адресах электронной почты, по которым пользователь информацией может направить запрос для получения информации о деятельности соответствующего органа в ч.1 ст.10, закон позволяет органам местного самоуправления, которые в связи с материальными или иными обстоятельствами не имеют возможности размещать информацию о своей деятельности в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", размещать указанную информацию на сайте субъекта РФ, в границах которого находится соответствующее муниципальное образование. При этом данный закон не отвечает и на вопрос, что следует понимать под сайтом субъекта РФ - любой из официальных сайтов органов государственной власти субъектов РФ или отдельный сайт, созданный при участи различных органов - и кто несет ответственность за его создание и сопровождение. Как отмечалось нами в комментарии к названному закону, для того, чтобы информация о деятельности муниципального образования могла быть размещена на таком сайте, необходимо решить ряд вопросов, в частности, о том, кто и каким образом будет осуществлять технические работы по размещению информации, кто будет нести ответственность за ее неразмещение или несвоевременное обновление и т.д.

См.: Амелин Р.В., Велиева Д.С., Филатова А.В., Чаннов С.Е. Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" / под ред. С.Е.Чаннова. М.: Юстицинформ, 2010.


Представляется, что для выполнения требований комментируемого Закона на уровне законодательства субъекта РФ некоторому сайту должен быть присвоен статус официального сайта субъекта РФ.

Не позднее публикации извещения должны быть приняты и опубликованы порядок подачи заявления о выдаче универсальной электронной карты (ч.3 ст.25), порядок выпуска и доставки универсальных электронных карт (ч.7 ст.25), а также перечень банков, заключивших на данный момент договор с федеральной уполномоченной организацией (ч.16 ст.23). Извещение должно содержать данную информацию (возможно, в виде ссылок на соответствующие публикации), а также сведения о правах граждан. Последняя категория может трактоваться достаточно широко, однако на наш взгляд, должна включать права, предоставленные комментируемым Законом (включая право отказаться от оформления универсальной электронной карты), ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

7. Статья 7 предполагает издание правовых актов субъектов РФ, определяющих порядок доставки универсальных электронных карт, выпускаемых и выдаваемых по заявлениям граждан.

Распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2011 года N 321-р на Минэкономразвития возлагалась обязанность до 1 апреля 2011 года разработать рекомендации по разработке порядка доставки универсальных электронных карт, выпускаемых и выдаваемых по заявлениям граждан, однако на данный момент эти рекомендации не утверждены, хотя опубликовано несколько проектов законов субъектов РФ, регламентирующих данный порядок. Указанный аспект в настоящее время регламентируется исключительно региональными нормативными актами, например, постановлением Правительства Забайкальского края от 31 августа 2012 года N 362 "О некоторых мерах по реализации Закона Забайкальского края "Об отдельных вопросах организации предоставления государственных и муниципальных услуг в Забайкальском крае".

Комментарий к статье 26. Порядок выдачи универсальных электронных карт гражданам, не подавшим в установленные сроки заявлений о выдаче им указанной карты и не обратившимся с заявлениями об отказе от получения универсальной электронной карты

1. Второй этап выдачи универсальных электронных карт начинается 1 января 2014 года, если более ранний (но не поздний) срок не будет установлен постановлением Правительства РФ или законом субъекта РФ. На этом этапе универсальная электронная карта выдается гражданам, не подавшим до этого срока заявлений о ее выдачи (в порядке, предусмотренном ст.25) и не обратившимся с заявлениями об отказе от получения этой карты (см. ч.5 ст.26). Выдача карты осуществляется на бесплатной основе.

Установленный в комментируемой статье срок согласуется со сроком, установленным распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2009 года N 1993-р "Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде". Данное распоряжение направлено на реализацию перевода в электронный формат социально значимых услуг: информатизации сфер образования и науки, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, имущественно-земельных отношений, строительства и регулирования предпринимательской деятельности. Предусмотрен переход на предоставление услуг (функций) в электронном виде в пять этапов, последний из которых (пятый) заканчивается 1 января 2015 года и связан с обеспечением возможности получения результатов предоставления услуги в электронном виде на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций), если это не запрещено федеральным законом.

Для того чтобы разместить на универсальной электронной карте необходимые персональные данные гражданина в отсутствие заявления, содержащего эти данные, уполномоченной организации субъекта РФ предоставляется доступ к информационным системам федеральных органов государственной власти субъекта РФ, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, территориальных органов государственных внебюджетных фондов РФ. Соответствующие органы предоставляют этот доступ "в части информации, необходимой для выпуска, выдачи и обслуживания универсальных электронных карт" в порядке, который должен быть установлен Правительством РФ. С точки зрения информационной безопасности такое решение крайне небезупречно и грозит потенциальной угрозой утечки (как и любой другой случай, когда к федеральным информационным системам, хранящим и обрабатывающим персональные данные граждан, временно получают доступ новые пользователи).

См.: Амелин Р.В. Об оказании предоставления государственных и муниципальных услуг // Для кадровика: нормативные акты. Приложение к журналу "Справочник кадровика". 2010. N 12. С.31-51.


Уполномоченная организация субъекта РФ, выступающая в роли оператора персональных данных, обязана обеспечивать их конфиденциальность.

2. Часть 2 комментируемой статьи уполномочивает Правительство РФ установить более ранний срок выдачи универсальных электронных карт в порядке, установленном настоящей статьей. В качестве основания для такого переноса закон указывает "удостоверение прав гражданина, указанных в ч.2 ст.22 настоящего Федерального закона", то есть прав на получение государственных и муниципальных услуг, а также иных услуг. Другими словами, если система оказания государственных и муниципальных услуг (а также иных услуг) в электронном виде (в том числе дистанционно), требующая соответствующего средства идентификации и аутентификации получателя таких услуг, будет развернута в Российской Федерации ранее 1 января 2014 года, деятельность по автоматическому (внезаявительному) выпуску и выдаче универсальных электронных карт может целесообразно начать раньше.

3. Выдача универсальных электронных карт на территории субъекта РФ может быть перенесена на более ранний срок законом соответствующего субъекта по тем же основаниям, что и в предыдущей части.

4. Аналогично ч.6 ст.25, извещение о выпуске универсальных электронных карт данной категории граждан должно быть опубликовано в общероссийском или региональном печатном издании, выходящем не реже одного раза в неделю, а также размещено в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте субъекта РФ. Обязанность опубликовать извещение не позднее 1 ноября 2014 года (хотя при переносе выпуска на более ранний срок представляется разумным ограничить дату публикации извещения именно им) возложена на субъект РФ. Извещение должно содержать информацию:

- о сроках и порядке выпуска,

- о порядке доставки универсальных электронных карт,

- о правах граждан,

- перечень банков, заключивших договор с федеральной уполномоченной организацией.

5. Гражданин может обратиться с заявлением об отказе от получения универсальной электронной карты. Таким образом, закон подразумевает принцип добровольности получения и использования универсальной электронной карты, что, в свою очередь подразумевает недопустимость установления зависимости реализации конституционного гарантированных прав гражданина от ее наличия (подробнее об этом см. комментарий к п.2 ст.22). Принцип добровольности проистекает из позиции, что технологии электронного правительства должны облегчать получение государственных и муниципальных услуг, а не устанавливать дополнительные (и обязательные) условия их получения.

С заявлением об отказе от получения универсальной электронной карты гражданин может обратиться в течение срока, установленного нормативными правовыми актами субъекта РФ. Этот срок должен составлять не менее шестидесяти дней со дня публикации извещения, указанного в ч.4 комментируемой статьи. Поскольку ч.10 комментируемой статьи позволяет гражданину отказаться от использования универсальной электронной карты и по истечении данного срока, необходимость его установления может быть связана лишь с одним обстоятельством: электронные карты для граждан, отказавшихся от их использования в течение данного срока, вообще не должны выпускаться. Соответственно выпуск и выдача универсальных электронных карт на втором этапе должны начаться лишь по истечении срока, о котором идет речь в ч.5 комментируемой статьи.

Из смысла комментируемой нормы, следует, что течение указанного срока начинается с 1 января 2015 года. Такую нижнюю границу нельзя назвать удачной, поскольку таким образом, во-первых, будут выпущены "лишние" карты (подробнее см. далее комментарий к п.10 настоящей статьи), а во-вторых таким образом дополнительно ограничивается право гражданина отказаться от получения универсальной электронной карты.

С заявлением об отказе гражданин обращается в орган, либо организацию, определенный (определенную) субъектом РФ. В роли этой организации может, очевидно, выступать как уполномоченная организация субъекта РФ, так и другой орган (организация).

6. Часть 6 комментируемой статьи регламентирует выбор гражданином банка, обеспечивающего предоставление услуг в рамках электронного банковского приложения. Такой банк должен быть выбран из списка банков, заключивших договор с федеральной уполномоченной организацией, который публикуется в соответствующем извещении (п.4). Нормативными правовыми актами субъекта РФ устанавливается ограничивающий срок для подачи такого заявления, который должен составлять не менее тридцати дней со дня публикации извещения, указанного в ч.4 настоящей статьи. Информация о выборе банка подается тот же самый орган (организацию), что и заявление об отказе в получении универсальной электронной карты в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъекта РФ.

7. Если гражданин направил информацию о выборе банка в порядке и в срок, установленный в соответствии с ч.6 комментируемого Закона нормативными правовыми актами субъекта РФ, ему будет выдана универсальная электронная карта с электронным банковским приложением данного банка.

8. В ч.8 комментируемой статьи устанавливается, что тем гражданам, которые в установленный для этого срок (ч.5 ст.26) не обращаются с заявлением об отказе от получения универсальной электронной карты и (или) не направляют в установленный срок (ч.6 ст.26) информацию о выборе банка, выдается карта с приложением банка "по умолчанию", который выбирается субъектом РФ на конкурсной основе среди уполномоченных (заключивших договор с федеральной уполномоченной организацией) банков.

Очевидно, в данной норме содержится техническая ошибка, поскольку использование в ее гипотезе союза "или" совершенно бессмысленно. Он подразумевает два дополнительных возможных случая (по сравнению с использованием союза "и"):

а) гражданин обратился с заявлением об отказе в получении карты, но не выбрал банк;

б) гражданин выбрал банк, но не обратился с заявлением об отказе.

В первом случае карта вообще не должна выдаваться, а во втором - выдаваться карта с электронным банковским приложением выбранного гражданином банка. Из общего смысла комментируемого Закона следует, что в гипотезе данной норме следует читать только союз "и" (то есть диспозиция наступает при одновременном соблюдении указанных в ней условий).

Порядок проведения конкурса по отбору банка (банков) должен быть установлен законом субъекта РФ. Неясно, что имеет в виду законодатель, говоря о банках во множественном числе, поскольку, во-первых, данная норма подразумевает выбор только одного банка для конкретного субъекта РФ.

Сравнительный анализ ч.5-8 комментируемой статьи показывает, что законодателем подразумевается возможный период, когда прием заявлений о выборе банка уже закончен, но прием заявлений об отказе в получении универсальной электронной карты еще продолжается. Технически смысл такого периода может быть только один: в это время осуществляется выпуск карт (поскольку вся необходимая для этого информация уже доступна уполномоченной организацией субъекта РФ), но не их выдача. Это подразумевает возможность выпуска универсальных электронных карт для лиц, подавших заявление об отказе в их использовании по истечении срока, предусмотренного ч.6 комментируемой статьи и последующее их аннулирование в соответствии с ч.10. На наш взгляд, такая возможность небезопасна и открывает простор для злоупотреблений (масштаб которых будет зависеть от перечня бесплатных государственных и муниципальных услуг, доступных с использованием данной карты в конкретном субъекте РФ). С точки зрения минимизации подобных рисков для регионального законодателя будет целесообразным назначить одинаковые сроки, предусмотренные ч.5 и 6.

9. Распоряжением Правительства РФ от 2 сентября 2010 года N 1433-р "Об утверждении плана мероприятий, необходимых для реализации Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" Минэкономразвития совместно с федеральной уполномоченной организацией поручено разработать рекомендации по разработке порядка доставки универсальных электронных карт, в том числе лично гражданину (п.45). Таким образом, сначала должны появиться соответствующие рекомендации, ориентируясь на которые субъекты РФ будут принимать свои нормативные правовые акты, регламентирующие этот порядок - согласно требованиям ч.9 комментируемой статьи.

10. В любое время после истечения срока, установленного ч.5 комментируемой статьи, гражданин может отказаться от использования универсальной электронной карты. Здесь вновь следует отметить неполную проработку всех случаев, связанных со сроками - так получается, что гражданин, получивший карту в заявительном порядке, не может отказаться от ее использования ранее этого срока (что ограничивает право на отказ от универсальной электронной карты для этой категории граждан).

При отказе от использования универсальной электронной карты она подлежит аннулированию в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Такой порядок поручено разработать до 1 ноября 2011 года Минэкономразвития совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти (п.28 распоряжения Правительства РФ от 2 сентября 2010 года N 1433-р).

Указанные аспекты реализованы в рамках приказа Минэкономразвития России от 17 августа 2012 года N 517 "О порядке аннулирования универсальной электронной карты в случае отказа гражданина от ее использования".

Комментарий к статье 27. Порядок выдачи дубликата универсальной электронной карты или замены указанной карты

1. Комментируемая статья устанавливает общие положения порядка выдачи дубликата универсальной электронной карты в случае ее утраты или замены универсальной электронной карты. Главным основанием для замены универсальной электронной карты служит пожелание гражданина сменить банк, осуществляющий обслуживание в рамках электронного банковского приложения (см. ч.18 ст.23). Другое основание подразумевается в ч.5 комментируемой статьи - подключение новых электронных приложений.

В статье 4 Закона г.Москвы от 9 марта 2011 года N 8 "Об универсальной электронной карте" помимо добровольного волеизъявления пользователя универсальной электронной карты содержится дополнительный перечень оснований, по которым такая карта подлежит замене, в том числе:

- истечение срока действия;

- невозможность использования вследствие физического повреждения и (или) повреждения электронной памяти, не позволяющего дальнейшее использование универсальной электронной карты по назначению в полном объеме;

- изменение визуальных (незащищенных) сведений.

С заявлением о замене либо выдачи дубликата универсальной электронной карты гражданин обращается в уполномоченную субъекта РФ или иные организации, определенные субъектом РФ.

2. Дубликат универсальной электронной карты выдается в течение месяца со дня подачи гражданином заявления. Дубликат выдается на основании записи в реестре универсальных электронных карт о пользователе универсальной электронной картой (см. комментарии к частям 1 и 5 ст.28). Ответственность за выдачу дубликата закон возлагает на организации, указанные в ч.1 комментируемой статьи. Дубликат выдается лично либо через организации, определенные субъектом РФ.

Для получения дубликата универсальной электронной карты гражданин должен предъявить документ, удостоверяющий личность. Основным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ, является паспорт (см. п.1 Указа Президента РФ от 13 марта 1997 года N 232 "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации"). Наряду с общегражданским паспортом, документами, удостоверяющими личность гражданина РФ, являются заграничный паспорт, дипломатический паспорт, служебный паспорт (см. Указ Президента РФ от 21 декабря 1996 года N 1752 "Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации").

3. Закон устанавливает принцип платности за выдачу дубликата взамен утерянной электронной карты и размер платы за выдачу такого дубликата. Размер платы определяется субъектом РФ.

Минэкономразвития РФ совместно с федеральной уполномоченной организацией поручено разработать рекомендации по разработке порядка выдачи дубликата универсальной электронной карты и размер платы за выдачу такого дубликата (п.46 распоряжения Правительства РФ от 2 сентября 2010 года N 1433-р).

4. Часть 4 комментируемой статьи закрепляет принцип бесплатности при замене универсальной электронной карты. Замена осуществляется уполномоченной организацией субъекта РФ на основании заявления. Минэкономразвития РФ совместно с федеральной уполномоченной организацией поручено разработать рекомендации по разработке порядка подачи заявления на замену универсальной электронной карты (а также порядка замены в случае подключения новых региональных и муниципальных приложений) (см. п.47 распоряжения Правительства РФ от 2 сентября 2010 года N 1433-р). Таким образом, нормативные правовые акты уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ следует ожидать после утверждения соответствующих рекомендаций.

5. Отсылочная норма, содержащаяся в ч.5 комментируемой статьи, предполагает установление порядка замены универсальных электронных карт в случае подключения новых федеральных электронных приложений либо региональных или муниципальных электронных приложений на федеральном или региональном уровне соответственно. Таким образом, законодатель предполагает жесткую привязку карты к определенному набору электронных приложений. Это нельзя назвать удачным решением, поскольку система государственных и муниципальных услуг может развиваться, будет появляться постоянная необходимость как в подключении новых приложений, так и в модификации уже существующих в соответствии с изменениями регламента соответствующих услуг (это актуально даже в том случае если приложения не будут являться приложениями в классическом смысле, а будут представлять собой только особым образом организованный набор данных). Организация замены универсальных электронных карт в масштабах страны при каждом таком изменении является крайне нецелесообразной. Это понимает региональный законодатель: так, в п.4 ч.2 ст.4 Закона г.Москвы от 9 марта 2011 года N 8 "Об универсальной электронной карте" основание замены формулируется следующим образом: "необходимость подключения и (или) обновления федеральных, региональных или муниципальных электронных приложений, подключение и (или) обновление которых без замены универсальной электронной карты невозможно". На наш взгляд, данную формулировку уместно было бы использовать и в комментируемой норме закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Комментарий к статье 28. Деятельность уполномоченной организации субъекта Российской Федерации и федеральной уполномоченной организации по организации предоставления государственных и муниципальных услуг с использованием универсальной электронной карты

1. В ч.1 комментируемой статьи закрепляется правовой статус уполномоченной организации субъекта РФ. Закон возлагает на нее выполнение следующих основных функций.

Во-первых, обеспечение на территории субъекта РФ выпуска, выдачи, обслуживания и хранения (до момента выдачи гражданам) универсальных электронных карт.

Во-вторых, ведение реестра универсальных электронных карт, содержащего сведения о выданных на территории субъекта РФ универсальных электронных картах, в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти.

Базовым принципом деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт является соблюдение законодательства о персональных данных. В частности, пакет сведений о конкретном пользователе, собираемый в процессе выпуска карты, должен храниться не более чем это необходимо для осуществления процедуры персонализации его карты, а данные пользователей не должны накапливаться в системе. Однако согласно ч.2 ст.27 выдача дубликата утерянной карты производится на основании записи в реестре универсальных электронных карт о пользователе универсальной электронной картой. Это не должно пониматься как размещение в реестре пакета сведений, необходимых для персонализации карты.

Роль реестра универсальных электронных карт позволяет прояснить приказ Минэкономразвития РФ от 22 июля 2011 года N 362 "Об установлении порядка ведения единого реестра универсальных электронных карт, выданных на территории российской Федерации, а также реестров универсальных электронных карт, содержащих сведения о выданных на территории субъектов Российской Федерации универсальных электронных картах".

На основании сведений реестра уполномоченная организация субъекта РФ обеспечивает формирование команд на управление составом, содержанием и состоянием УЭК, в том числе осуществляет формирование заданий на: блокирование, разблокирование, а также прекращение эксплуатации интегральной схемы УЭК; изъятие УЭК, объявленной утраченной; блокирование и разблокирование необходимого электронного приложения; удаление существующих, подключение и активация новых электронных приложений. Для идентификации пользователя универсальной электронной картой реестр определяет соответствие между следующими данными: страховой номер индивидуального лицевого счета, номер УЭК, содержащийся в идентификационном приложении и сведения о составе подключенных электронных приложений. Таким образом, в редакции данного проекта приказа деятельность по ведению реестра универсальных электронных карт, содержащего сведения о выданных на территории субъекта РФ универсальных электронных картах соответствует законодательству о персональных данных.

В-третьих, обеспечение информационно-технологического взаимодействия государственных информационных систем и муниципальных информационных систем в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг на территории субъекта РФ, другими словами - разработка протоколов и программных решений по обмену данными между соответствующими системами. Перечень информационных систем, участвующих в обмене данными, определяется нормативными правовыми актами Правительства РФ и нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Под информационной системой ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" понимает совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств (п.3 ст.2). Государственные информационные системы - федеральные информационные системы и региональные информационные системы, созданные на основании соответственно федеральных законов, законов субъектов РФ, на основании правовых актов государственных органов (п.1 ч.1 ст.13). Муниципальные информационные системы создаются на основании решения органов местного самоуправления (п.2 ч.1 ст.13).

Таким образом, муниципальные информационные системы создаются на местном уровне для обеспечения информационных потребностей местного самоуправления и представляется логичным, что перечень муниципальных информационных систем, участвующих в процессе предоставления муниципальных услуг на территории конкретного муниципального образования должен определяться муниципальными правовыми актами. Это согласуется с ч.2 ст.22, ч.4 ст.23, предусматривающих наличие в системе оказания услуг с использованием универсальной электронной карты муниципального уровня. В то же время ч.8 ст.23 наделяет правом определения перечня муниципальных электронных приложений, обеспечивающих авторизованный доступ к получению соответствующих услуг, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, что неявно предполагает унификацию муниципальных приложений на территории субъекта РФ. На наш взгляд, в комментируемом Законе присутствует неопределенность по поводу роли муниципального уровня, которая будет разрешена с появлением практики оказания муниципальных услуг с использованием муниципальных информационных систем и муниципальных электронных приложений универсальной электронной карты.

В-четвертых, перечень ч.1 комментируемой статьи является открытым. Законодательством РФ могут быть определены и иные функции, выполняемые уполномоченной организацией субъекта РФ.

В соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 27 октября 2010 года N 1451 уполномоченной организацией Санкт-Петербурга в целях выпуска, выдачи и обслуживания универсальных электронных карт определено Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие "Санкт-Петербургский информационно-аналитический центр" - подведомственная организация Комитета по информации и связи Санкт-Петербурга.

2. Часть 2 комментируемой статьи наделяет уполномоченную организацию субъекта РФ действовать от имени и в интересах пользователя универсальной электронной картой без доверенности. При этом закон не уточняет перечень таких действий, определяя лишь общими и достаточно широкими рамками правоотношений по организации выпуска универсальной электронной карты.

Организация выпуска универсальной электронной карты состоит из следующих основных этапов.

Во-первых, обращение гражданина с заявлением о выдаче ему универсальной информационной карты либо наступление срока, предусмотренного частями 1-3 ст.26 комментируемого Закона. С этого момента начинаются правоотношения по выпуску универсальной электронной карты.

Во-вторых, сбор и обработка персональных данных пользователя универсальной электронной картой в целях персонализации карты. Обработка персональных данных может осуществляться оператором с согласия субъекта персональных данных. Такое согласие не требуется в случае, когда обработка персональных данных осуществляется на основании федерального закона, устанавливающего ее цель, условия получения персональных данных и круг субъектов, персональные данные которых подлежат обработке, а также определяющего полномочия оператора.

В-третьих, заключение договора с банком, обеспечивающим предоставление услуг в рамках электронного банковского приложения. Этот этап выходит за рамки собственно выпуска карты, связывая его с активацией банковского приложения, причем прямо указывает, что от имени пользователя универсальной электронной картой может действовать лишь его представитель на основе нотариально заверенной доверенности.

В-четвертых, подключение электронных приложений. В настоящее время правовые основы оказания услуг в рамках электронных приложений не вполне определены. Так, неясно, может ли пользователь самостоятельно определять круг таких приложений, осуществлять выбор между приложениями, выполняющими одинаковые функции (существующие проекты нормативных актов предполагают отсутствие приложений, дублирующих функционал друг друга) и должен ли пользователь заключать какие-либо договора с государственными органами, органами местного самоуправления в связи с подключением и обслуживанием таких приложений. В случае утвердительного ответа на вопрос появляется первое и единственное из очевидных для нас полномочий, при которых уполномоченная организация субъекта РФ может действовать от имени пользователя универсальной электронной картой.

3. Часть 3 комментируемой статьи, по сути, дублирует положение, содержащееся в норме ч.7 ст.23 о том, что федеральная уполномоченная организация определяется Правительством РФ, а основная цель ее создания заключается в организации взаимодействия уполномоченных организаций субъектов РФ. В качестве уполномоченной организации определено ОАО "Универсальная электронная карта" (см. распоряжение Правительства РФ от 12 августа 2010 года N 1344-р "Об определении организации по предоставлению государственных и муниципальных услуг с использованием универсальной электронной карты").

4. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития (Минэкономразвития), совместно с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере банковской деятельности (Минфином), и Центральным банком РФ должны установить в соответствии с комментируемой статьей:

- требования к банкам, участвующим в предоставлении услуг в рамках электронного банковского приложения (при этом если банки соответствуют данным требованиям, федеральная уполномоченная организация не вправе отказать им в заключении договора);

- требования к договору, заключаемому федеральной уполномоченной организацией с указанными банками;

- требования к порядку заключения такого договора.

О регламентации обозначенных требований см. приказ Минэкономразвития РФ N 387, Минфина РФ N 90н, Банка России N 2669-У от 1 августа 2011 года "О требованиях к банкам, а также требованиях к договору, заключаемому федеральной уполномоченной организацией с банками, участвующими в предоставлении услуг в рамках электронного банковского приложения универсальной электронной карты, и порядку его заключения".

5. В ч.5 комментируемой статьи содержится открытый (расширяемый нормативными правовыми актами Правительства РФ) перечень функций федеральной уполномоченной организации:

1) организация взаимодействия уполномоченных организаций субъектов РФ (ключевая функция и цель создания федеральной уполномоченной организации);

2) ведение единого реестра универсальных электронных карт, содержащего сведения о выданных на территории РФ универсальных электронных картах. Порядок ведения такого реестра устанавливает Минэкономразвития (подробнее о реестре универсальных электронных карт см. комментарий к ч.1 ст.28);

3) по соглашению с Минэкономразвития - установление перечня и размера тарифов за обслуживание универсальных электронных карт в части, не касающейся функционирования электронных банковских приложений;

4) ведение реестра федеральных, региональных и муниципальных приложений, размещенных на универсальной электронной карте (видимо, речь здесь идет об обобщенном перечне электронных приложений, доступных (обязательных) для размещения на универсальных электронных картах в соответствии с обслуживающими их уполномоченными организациями субъектов РФ);

5) организация предоставления гражданам информации, размещенной в государственных информационных системах, в том числе с использованием инфраструктуры универсальной электронной карты. Указанная функция может быть реализована уполномоченной организацией лишь при наличии специального предписания действующего Закона. Указанная информация предоставляется гражданам на равных условиях, независимо от наличия (отсутствия) у них универсальной электронной карты. УЭК призвана упростить порядок взаимодействия гражданина и уполномоченного субъекта, и используется как средство получения указанной информации.

6. В ч.6 комментируемой статьи устанавливается круг нормативно-правовых актов, регламентирующих информационно-технологическое взаимодействие уполномоченных организаций субъектов РФ и федеральной уполномоченной организации, иных органов и организаций в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг с использованием универсальных электронных карт (заметим, что в отличие от ч.1 законодатель говорит об информационно-технологическом взаимодействии субъектов правоотношений, а не их информационных систем, хотя неясно, какое различие при этом подразумевается). Регламентация осуществляется:

- нормативными правовыми актами Правительства РФ;

- правилами федеральной уполномоченной организации, установленными по согласованию с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (Минэкономразвития).

7. Координирующая роль федеральной уполномоченной организации в процессе предоставления государственных, муниципальных и иных услуг (предусмотренных ч.1 ст.1) обеспечивается соглашениями, которые она заключает с уполномоченными органами государственной власти субъекта РФ, уполномоченными организации субъектов РФ, иными органами и организациями, участвующими в данном процессе. Часть 7 комментируемой статьи накладывает на перечисленных участников обязанность заключить соответствующие соглашения.

Универсальная электронная карта призвана обеспечить возможность получения различных услуг. Однако их перечень ограничивается в большинстве случаев лишь государственными и муниципальными услугами. Указанное положение в значительной степени снижает эффективность электронного взаимодействия и заинтересованность субъектов в получении карты. В указанной ситуации нормы настоящей статьи предусматривают возможность расширения перечня услуг, доступ к которым может быть получен посредством электронной карты. В тоже время такие услуги могут предоставляться по общим правилам, предусмотренным уполномоченной организацией. Предоставление таких услуг может осуществляться исключительно на основании договора гражданско-правового характера, заключаемого между региональной уполномоченной организацией и субъектом, предоставляющим отдельные виды услуг. Взаимодействие между региональной и федеральной уполномоченной организацией строится на основе соглашения присоединения к установленным условиям предоставления услуг.

8. Уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти (Минэкономразвития) по согласованию с федеральной уполномоченной организацией устанавливает порядок заключения и условия такого соглашения.

Порядок заключения и существенные условия договоров присоединения регламентируются приказом Министерства экономического развития РФ от 25 июня 2012 года N 345 "О порядке заключения и существенных условиях договоров присоединения к правилам федеральной уполномоченной организации".

Комментарий к главе 7. Заключительные положения

Комментарий к статье 29. Обеспечение реализации положений настоящего Федерального закона

1. Административный регламент выступает в качестве основного документа, определяющего порядок предоставления соответствующей государственной и муниципальной услуги. В этой связи регламент определяет основные стадии реализации услуги, а также ряд иных юридически значимых критериев, направленных на соблюдение требований законности при предоставлении такой услуги.

В настоящее время перечень государственных и муниципальных услуг можно условно разделить на две основные категории, применительно к наличию или отсутствию утвержденного административного регламента, сведения о котором отражаются в соответствующем реестре услуг.

По общему правилу, определенному ч.1 настоящей статьи, административные регламенты в конечном итоге должны быть утверждены в отношении всех видов услуг. Основным критерием формирования регламентов является соблюдение следующих требований в отношении государственных и муниципальных услуг:

- утверждение регламента применительно к каждой услуге;

- включение информации в единый реестр государственных и муниципальных услуг;

- включение информации в реестр государственных (муниципальных) услуг;

- соблюдение нормативно установленных сроков разработки и утверждения регламента.

Разработка административного регламента выступает в качестве первоначального этапа реализации предписаний ч.1 настоящей статьи. В рамках данного этапа уполномоченный субъект реализует предоставленную ему законом возможность определения основных критериев и условий предоставления отдельного вида государственных и муниципальных услуг.

Утверждение административного регламента направлено на придание ему юридической силы, т.е. связано с возможностью реализации в отношении соответствующей услуги. Утверждение административного регламента выступает в качестве обязательного условия для внесения сведений о нем в соответствующие реестры государственных и муниципальных услуг, что выступает в качестве одной из форм его реализации, причем не применительно к отдельным правовым предписаниям, чем характеризуется общий порядок реализации предписаний в рамках конкретных правоотношений, а в полном объеме ко всем видам государственных (муниципальных) услуг соответствующего вида.

Следует заметить, что в качестве одного их переходных положений предписания ч.1 настоящей статьи направлены на определение обязанности уполномоченных органов по формированию административных регламентов отдельных видов государственных и муниципальных услуг, а также их дальнейшей реализации. Тем самым, указанное положение направлено не на определение порядка предоставления соответствующей услуги и соответственно, реализации полномочий органа государственной власти или местного самоуправления в отношении соблюдения порядка предоставления данной услуги, а лишь на нормативное закрепление сроков разработки и утверждения административных регламентов применительно ко всему перечню государственных и муниципальных услуг. Определение периода реализации данной обязанности уполномоченными субъектами закон связывает с истечением двухлетнего периода с момента вступления в силу комментируемого Закона. Таким образом, рассматриваемое положение характеризуется достаточной абстрактностью, поскольку не позволяет определить конкретный момент истечения указанного срока.

2. По смыслу настоящей статьи полномочия по разработке и утверждению административных регламентов всех государственных и муниципальных услуг должны быть реализованы соответствующими органами власти или местного самоуправления до истечения указанного периода. Таким образом, Закон обязывает уполномоченные органы реализовать нормативно установленные обязанности в двухлетний период. Определение данного периода к конкретному виду услуг зависит, в первую очередь, от уровня разработанности конкретной услуги, стадии ее реализации и т.п. В отношении услуг, имеющих прямое нормативное регулирование порядка их предоставления, как-то: порядок ведения единого государственного реестра объектов недвижимого имущества и сделок с ним, единого государственного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и т.п., предоставление которых предусмотрено специальными нормативными актами, предполагает возможность формирования административного регламента в короткие сроки, поскольку фактически его разработка сводится лишь к конкретизации общих предписаний соответствующего нормативного акта. Одновременно, следует заметить, что перечень государственных и муниципальных услуг в силу прямого предписания комментируемого Закона можно трактовать как открытый, что позволяет в соответствии с обстоятельствами объективной реальности дополнять соответствующий перечень иными услугами, в отношении которых также должен быть разработан и утвержден административный регламент. В отношении таких услуг положения ч.1 настоящей статьи не могут быть реализованы в полной мере, поскольку установленный период в данном случае в значительной мере сокращается, что предполагает закрепление различных по содержанию требований применительно к отдельным государственным или муниципальным услугам.

В этой связи установленный период времени закономерно рассматривать в качестве исключительно переходного положения, которое может быть применимо лишь в отношении перечня государственных и муниципальных услуг, включенных в соответствующий реестр на момент вступления в силу комментируемого Закона. Однако обязанность формирования реестра государственных или муниципальных услуг закрепляется настоящим законом, т.е. в отношении услуг, предоставлявшихся отдельными органами власти или местного самоуправления до вступления в силу комментируемого Закона, ведение реестра не являлось обязательным. В этой связи применение положения ч.1 настоящей статьи представляется целесообразным в отношении всех государственных и муниципальных услуг, включенных в соответствующий реестр на момент его первичного формирования.

Практика деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления свидетельствует о том, что в большинстве случаев нормативно установленные сроки не соблюдаются. Так, например, ряд мероприятий, предусмотренных отдельными предписаниями комментируемого Закона, несмотря на неоднократное продление установленных сроков их реализации, до настоящего времени так и не разработаны, а соответственно не могут быть реализованы. В этой связи положения ч.1 настоящей статьи можно рассматривать в качестве условно необходимого предписания, которое в практике его реализации может быть изменено в соответствии с реальными условиями реализации органами власти или местного самоуправления своих полномочий в данной сфере.

3. Переходные положения большинства нормативных актов характеризуются регламентацией условий реализации отдельных требований, в частности, установления сроков подготовки необходимых правовых основ реализации иных требований нормативного акта. Данному правилу соответствует и предписание ч.2 настоящей статьи, которое устанавливает необходимость приведения в соответствие требованиям комментируемого Закона административных регламентов, разработанных и утвержденных до вступления в силу комментируемого Закона. Содержание рассматриваемого положения отражает два сущностных положения:

- установление соответствия административных регламентов требованиям комментируемого Закона;

- проведение нормативно установленных мероприятий в установленный законом срок.

Указанные положения носят различный характер: установление соответствия нормативным предписаниями предполагает качественный пересмотр положений отдельных административных регламентов с целью выявления несоответствий и их своевременного устранения. Закрепление срока реализации указанного нормативного предписания предполагает формирование единой совокупности административных регламентов в отношении всех видов государственных и муниципальных услуг в течение определенного периода.

4. По общему правилу закон обратной силы не имеет, т.е. его положения подлежат реализации лишь применительно к тем правоотношениям, которые возникли после приобретения нормативным актом юридической силы. В этой связи следует заметить, что отношения по предоставлению государственных и муниципальных услуг являются длящимися, т.е. могут быть реализованы до и после вступления в силу комментируемого Закона. В этой связи реализация положения, установленного ч.2 настоящей статьи, предполагает унификацию системы реализации органами государственной власти и местного самоуправления отдельных государственных функций в части предоставления государственных и муниципальных услуг. Поскольку отдельные административные регламенты подлежат применению после вступления в силу комментируемого Закона, они должны ему соответствовать, что в первую очередь, указывает на отсутствие противоречий в их предписаниях. Таким образом, рассматриваемое правовое предписание по своему содержанию устанавливает порядок преемственности административных регламентов до и после приобретения настоящим законом юридической силы. Отсутствие необходимости разработки и принятия административного регламента в соответствии с предписаниями комментируемого Закона, одновременно указывают на возможность сохранения силы в отношении ранее утвержденных регламентов при условии их соответствия предписаниям комментируемого нормативного акта. Установление соответствия таких предписаний выступает в качестве необходимого условия сохранения юридической силы отдельных административных регламентов.

В качестве еще одного временного ограничения реализации положения комментируемого Закона выступает ч.3 настоящей статьи, устанавливающая необходимость формирования реестров государственных и муниципальных услуг.

Часть 3 настоящей статьи устанавливает временные ограничения формирования электронной информационной системы предоставления государственных и муниципальных услуг. Анализ положений закон позволяет говорить о необходимости формирования в указанный временной период реестров государственных и муниципальных услуг, а также образование на их основе единого реестра государственных и муниципальных услуг, который в электронной форме реализуется в рамках единого портала соответствующих услуг.

Таким образом, исходя из предписаний ч.3 настоящей статьи, в установленный срок органы государственной власти должны обеспечить включение услуг в единую информационную систему и обеспечение доступа к ней. Однако указанная правовая норма не предусматривает качественных критериев формирования указанной информационной системы, в частности, перечень услуг, которые должны быть первоначально включены в такую информационную систему. По общему правилу формирование информационной системы предполагает включение в нее совокупности государственных и муниципальных услуг, реализуемых до вступления в силу комментируемого Закона. Однако основным условием реализации указанного правила является соответствие порядка их предоставления требованиям комментируемого Закона.

5. Система предписаний настоящей статьи указывает на необходимость формирования единого комплекса государственных и муниципальных услуг, предоставляемых соответствующими уполномоченными органами, а лишь в качестве второго этапа систематизирования данной сферы закон рассматривает определение порядка их предоставления, т.е. разработку и утверждение административных регламентов применительно к каждой из услуг. В этой связи представляется целесообразным утверждение Правительством РФ типового административного регламента государственной (муниципальной) услуги, который можно рассматривать в качестве совокупности требований к предоставлению такой услуги и порядку ее предоставления.

В данном случае применение электронной формы реестра государственных и муниципальных услуг выступает в качестве дополнительного средства их систематизации, поскольку позволяет корректировать его не посредством внесения изменений и дополнений в отдельные нормативные акты, а путем корректировки единого реестра государственных и муниципальных услуг, а также соответствующих реестров в отношении отдельных видов услуг.

Применение электронной формы предоставления государственных и муниципальных услуг в значительной мере упрощает систему взаимодействия заявителя с уполномоченным органом власти или местного самоуправления. Однако его одновременное формирование в отношении всех видов и категорий услуг невозможно, поскольку требует не только разработки подзаконных нормативных актов, обеспечивающих реализацию такой услуги, а также упорядочение деятельности структурных подразделений субъекта, уполномоченного на ее предоставление в целях обеспечения реализации отдельных этапов такой услуги. Так, например, при предоставлении сведений из единого государственного реестра отдельных полномочия реализуют различные отделы соответствующего органа власти: прием заявлений, подготовка выписки из реестра или иного документа, выдача документа и т.п.

6. Формирование электронного комплекса государственных и муниципальных услуг предполагает систематизацию всех полномочий и размещение их в рамках единой базы данных, что предполагает соблюдение требований настоящей статьи, установленных ч.4, в частности:

а) утверждение плана-графика перевода услуг в электронную форму;

б) методическое и организационное обеспечение перехода к электронной форме.

План-график перевода услуги в электронную форму предполагает определение основных этапов изменения формы предоставления отдельных видов услуг, что предполагает необходимость и возможность разработки такого графика применительно к каждой услуге. Исходя из предписаний комментируемого Закона, можно сформировать общее содержание плана-графика, т.е. совокупность обязательных разделов, подлежащих определению в рамках графика. К числу таких обязательных положений можно отнести:

- перечень государственных (муниципальных) услуг, переводимых в электронную форму;

- сведения об исполнителе, ответственном за оказание данной услуги;

- срок реализации проекта по переводу услуги в электронную форму применительно к отдельным этапам.

Следует заметить, что план-график отражает лишь временной период, в течение которого должен быть осуществлен определенный этап перевода государственной услуги в электронную форму, сущность самого этапа в данном случае не определяется. Представляется необходимым определение продолжительности конкретного этапа оценивать с точки зрения комплекса необходимых действий, направленных на реализацию электронного порядка предоставления соответствующей услуги, поскольку именно в зависимости от содержания отдельных этапов можно конкретизировать их продолжительность.

Существенную роль в переводе государственных и муниципальных услуг в электронную форму играет определение перечня услуг, подлежащих первоочередному переводу. Однако несмотря на их первоочередной характер, этапы перевода устанавливаются в общих рамках, характерных для всех услуг соответствующей категории и закрепленных планом-графиком. Первоочередной характер перевода отдельных услуг свидетельствует не только об их значимости, но и реализации в их отношении мероприятий, установленных настоящей статьей в более короткие сроки по сравнению с иными видами и категориями услуг.

7. Государственные и муниципальные услуги предоставляются специально уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и иными субъектами, перечень которых определяется настоящим законом. В этой связи разработка плана-графика в отношении отдельных видов услуг требует отражения в нем особенностей ее перевода в электронную форму, которые в большинстве случаев вытекают из существа самой услуги, а также порядка ее предоставления. В этой связи Закон определяет в качестве уполномоченного на утверждение плана-графика перевода услуги в электронную форму органа государственной власти Правительство РФ, т.е. указанный документ выступает в качестве единого нормативного требования, распространяющего свое действие на все виды государственных и муниципальных услуг. Последующее расширение указанного перечня требует соблюдения общих предписаний плана-графика, утвержденного Правительством РФ.

Указанное правило распространяется на все виды федеральных услуг и соответственно органы государственной власти РФ, предоставляющих такие услуги.

В отношении государственных услуг регионального значения утверждение плана-графика отнесено законом к компетенции высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, как правило, в качестве такого субъекта выступает Правительство соответствующего региона. При разработке и утверждении плана-графика перевода региональных услуг в электронную форму следует учитывать не только предписания комментируемого Закона, но и положения федерального плана-графика, носящие общий характер, т.е. тем самым устанавливается единая система этапов перевода услуг в электронную форму.

Аналогичное правило действует и в отношении муниципальных услуг, план-график перевода которых утверждается органом местного самоуправления. Причем в отличие от иных категорий услуг, в данном случае Закон не конкретизирует ид органа самоуправления, который вправе реализовывать указанные полномочия. Анализ положений комментируемого Закона свидетельствует о том, что отдельные полномочия в данной сфере принадлежат как исполнительным, так и законодательным органам местного самоуправления. Например, представительный (законодательный) орган местного самоуправления реализует полномочия в отношении ведения реестра муниципальных услуг, а к ведению исполнительного органа относится утверждение административного регламента. В этой связи положения настоящей статьи требуют конкретизации в отношении порядка перевода муниципальных услуг в электронную форму, а также определения уполномоченных органов по утверждению плана-графика.

8. Переход на предоставление услуг в электронном виде рекомендуется осуществлять посредством последовательного выполнения пяти ключевых этапов. Первый этап предполагает организацию дистанционного предоставления заявителям общей информации об услуге: порядок получения услуги и адреса мест приема документов для предоставления услуги. Цель первого этапа - обеспечение общедоступности информации об услуге и способе ее получения с использованием средств Единого портала.

На втором этапе заявителю должна быть предоставлена возможность дистанционно получить формы документов, необходимые для получения услуги. Указанные формы должны быть размещены в соответствующем разделе Единого портала и Сводного реестра. Заявитель должен получить возможность оформить все необходимые документы в удобном для него месте для подачи в удобное для него время в соответствующий орган власти. Цель второго этапа - предоставить заявителю возможность заранее подготовиться к визиту в организации в целях получения услуги, сформировав полный комплект документов, необходимый для ее получения (предоставления).

На третьем этапе должна быть обеспечена возможность предоставления заявителем в электронном виде документов для получения услуги, в том числе путем заполнения электронных форм и предоставления электронных копий документов. Указанная возможность должна быть предоставлена с использованием средств Единого портала, например, посредством обмена информацией между заинтересованными органами власти при помощи веб-сервисов. Цель третьего этапа - избавление заявителя от необходимости посещения органов власти и учреждений, предоставляющих услуги, с целью подачи документов для получения услуги. Реализация данного этапа предполагает возможность заявителя заполнять предоставленные уполномоченным органом формы документов, необходимых для предоставления соответствующей услуги.

На четвертом этапе заявителю должен быть предоставлен доступ к информации о ходе предоставления услуги, в том числе о результатах рассмотрения его документов: выдерживается ли срок выполнения административных процедур, какие решения приняты и т.д. Доступ к указанной информации должен быть предоставлен на Едином портале в режиме реального времени. Цель четвертого этапа - обеспечение "прозрачности" и понятности процесса предоставления услуги для заявителя, а также избавление от документооборота на бумажных носителях при внутри и межведомственном взаимодействии в процессе предоставления услуги.

В ходе выполнения пятого этапа должна быть реализована возможность предоставления услуг полностью в электронном виде. В целях реализации заключительного этапа должна быть завершена организация автоматизированного электронного взаимодействия между всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также учреждениями и организациями, участвующими в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг, а также, при необходимости, иными органами и организациями, в рамках оказания услуги. Цель пятого этапа - максимальное сокращение использования бумажных носителей информации в процессе предоставления услуги, в том числе обеспечение возможности получения заявителем в электронном виде результата предоставления услуги.

По завершении процесса предоставления услуги в электронном виде информация о результате предоставления услуги должна быть помещена в специальный информационный ресурс (базу данных). Заинтересованные органы власти и организации должны получать сведения о результате оказания услуги из этой базы данных, а не требовать их подтверждения от получателей услуг.

Предоставление услуг полностью в электронном виде на пятом этапе не исключает необходимости предоставления заявителем (лично или посредством почтовой связи) материальных объектов (вещей), за исключением документов, а также необходимости осуществления личного взаимодействия заявителя с работниками органов государственной власти по обстоятельствам, не связанным с приемом документов при наличии прямого предписания действующего законодательства.

9. Самостоятельную категорию требований, предъявляемых к процессу перевода государственных и муниципальных услуг в электронную форму составляет методическое и организационное обеспечение перехода, которое по смыслу ч.4 настоящей статьи отнесено к компетенции федерального органа государственной власти, осуществляющему функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий, совместно с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Таким образом, комментируемый Закон относит методическое и организационное обеспечение перехода к электронной форме предоставления услуг к исключительному ведению федеральных органов исполнительной власти.

Указанные формы обеспечения направлены на формирование единых подходов и методов перехода органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

В качестве уполномоченного Правительством РФ органа власти может выступать Правительственная комиссия по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления.

Для обеспечения эффективного перехода на предоставление услуг в электронном виде в каждом субъекте РФ необходимо определить должностное лицо, ответственное в целом за организацию указанного процесса. Как правило, достаточными полномочиями обладает заместитель высшего должностного лица субъекта РФ, в чьи должностные обязанности входит координация деятельности в области административной реформы или информатизации региона.

В целях обеспечения централизованного и единообразного перехода на предоставление муниципальных услуг в электронном виде на территории муниципальных образований, находящихся в границах субъекта РФ, целесообразно использовать сложившиеся формы взаимодействия региона и муниципалитетов, в том числе:

а) совет муниципальных образований субъекта РФ, образованный в рамках реализации ст.66 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

б) исполнительный орган государственной власти субъекта РФ (структурное подразделение исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), отвечающий за формирование и реализацию региональной политики в отношении муниципальных образований и имеющий, как правило, систему "кураторов" муниципальных образований, построенных по территориальному принципу.

Указанный порядок взаимодействия органов государственной власти всех уровней, а также органов местного самоуправления предусмотрен Методическими рекомендациями по организации перехода органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также учреждений субъектов РФ и муниципальных учреждений на предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде

Утвержденный в установленном порядке план перехода на предоставление в электронном виде государственных и муниципальных услуг в субъекте РФ необходимо направить в Минэкономразвития РФ и Минкомсвязь РФ. Подготовленный в соответствии с рекомендациями Сводный календарный план рекомендуется отправить в рабочем порядке в Минэкономразвития РФ и Минкомсвязь РФ. В течение месяца после наступления срока завершения каждого этапа перехода на предоставление услуг в электронном виде, рекомендуется представлять в Минкомсвязь РФ отчет о выполнении очередного этапа перехода.

10. Положения ч.5 настоящей статьи направлены на обеспечение преемственности полномочий, обусловливающих реализацию предписаний комментируемого Закона в части перехода к электронной форме предоставления государственных и муниципальных услуг. Несмотря на то, что данная норма направлена на обеспечение соблюдение нормативных сроков реализации отдельных этапов такого перехода, ее абстрактность не позволяет в полной мере реализовать соответствующее предписание.

Часть 5 настоящей статьи закрепляет полномочия специально уполномоченного федерального органа государственной власти на случай не исполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей в области применения электронной формы предоставления государственных и муниципальных услуг субъектом РФ. Реализация указанных полномочий федеральным органом власти допускается при наличии следующих обстоятельств:

- передача соответствующих полномочий федеральному органу власти Правительством РФ;

- не определение уполномоченной организации субъектом РФ;

- нарушение установленного Законом срока определения уполномоченной организации - 1 ноября 2010 года.

Причем в данном случае Закон не конкретизирует, о какой уполномоченной организации идет речь и на что она должна быть уполномочена, что затрудняет практическую реализацию данного положения. Соответственно, данное обстоятельство не позволяет объективно оценить исполнение субъектом РФ полномочий по определению такой организации и соблюдения ею сроков, установленных комментируемым правовым предписанием.

Основные правила законодательной техники предполагают определение сроков совершения отдельных юридически значимых действий применительно к конкретному периоду, например:

- началу календарного года;

- началу (окончанию) отчетного периода;

- истечению срока с момента приятия нормативного акта и т.п.

Установленные настоящей статьей сроки совершения отдельных юридически значимых действий, по предоставлению государственных и муниципальных услуг не соответствуют указанным правилам и установлены без какого-либо определенного критерия, что обосновывает значительные различия как в определении периода для совершения таких действий, так и момента окончания срока. Так, например, ч.5 настоящей статьи устанавливает обязанность по определению уполномоченной организации в срок до 1 ноября 2010 года, закон был принят 27 июля 2010 года, а опубликован 30 июля 2010 года. В соответствии с предписаниями ст.30 комментируемого Закона он вступает в силу с момента его официального опубликования, т.е. с 30 июля 2010 года, соответственно в трехмесячный срок с момента приобретения сил законом все субъекты РФ должны определить уполномоченную организацию. При этом закон не раскрывает ее компетенцию, а без определения предмета деятельности отнести решение таких вопросов к ведению конкретного субъекта не представляется возможным.

11. Часть 2 настоящей статьи устанавливает необходимость ее реализации в срок до 1 июля 2012 года, что составляет один год и одиннадцать месяцев с момента приобретения силы настоящим законом. В аналогичном порядке определен и срок, закрепленный ч.3 настоящей статьи - 1 июля 2011 года, т.е. одиннадцать месяцев с момента вступления закона в силу. Подобная регламентация временных периодов реализации отдельных положений комментируемого Закона не соответствует общим требованиям законодательной техники, наиболее целесообразным в данном случае представляется установление указанных сроков в годах, т.е. до 1 июля 2011 года и до 1 июля 2012 года соответственно, что в незначительной мере изменит установленный временной отрезок и позволит реализовать общие правила определения сроков, установленные действующим законодательством.

Тем самым, формируя единую систему предоставления государственных и муниципальных услуг, комментируемый Закон регламентирует лишь порядок осуществления отдельных этапов, возлагая обязанности по осуществлению контроля за соответствие карт требованиям федерального законодательства на соответствующие субъекты, которые их разработали и внедрили в практику. Фактически указанные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны провести проверку собственной деятельности и устранить несоответствия требованиям федерального уровня.

12. Закон устанавливает одно существенное исключение из общего правила, принцип безвозмездного предоставления государственных и муниципальных услуг, а также услуг, признанных обязательными и необходимыми действует во всех случаях, когда в отношении таких услуг специальным нормативным актом не предусмотрен иной порядок их предоставления. Указанное правило вступает в силу по истечении шести месяцев с момента вступления в силу комментируемого Закона. Таким образом, в настоящее время указанный принцип является определяющим при предоставлении государственных и муниципальных услуг, а также услуг, признанных необходимыми и обязательными. Данное положение объединяет в своем содержании два исключения. Во-первых, Закон ограничивает круг субъектов, услуги которыми должны предоставляться безвозмездно. Их перечень определен в рамках части 2 статьи 1 комментируемого Закона, т.е., если соответствующий субъект не включен в указанный список, он вправе требовать оплаты предоставляемых им услуг. Детализация указанного перечня свидетельствует о том, что в него включено максимальное количество субъектов, которые предоставляют государственные или муниципальные услуги. В отношении иных субъектов речь может идти об услугах, которые не являются ни государственными, ни муниципальными. Во-вторых, основанием для взимания платы за предоставление рассматриваемых категорий услуг может выступать специальное нормативное предписание - федерального закона или иного нормативного акта.

Тем самым, положения комментируемой статьи выступают в качестве одного из проявлений общего порядка предоставления государственных и муниципальных услуг и предусматривают два механизма их реализации:

а) безвозмездно, что является общим требованием в отношении всех государственных и муниципальных услуг;

б) за счет средств заявителя - в отношении государственных и муниципальных услуг, а также услуг, отнесенных к числу обязательных и необходимых, в отношении которых возмездный характер их предоставления предусмотрен специальным нормативным актом.

Указанные правила предоставления услуг соотносятся между собой как общее и частное и предполагают формирование правовой базы практики их реализации с учетом такого соотношения.

13. Особое место в системе правовых предписаний настоящей статьи занимают положения ч.8, определяющей правовые основы предоставления государственных и муниципальных услуг. Нормы комментируемого акта непосредственно направлены на определение порядка предоставления указанных услуг и особенностей данного процесса. В тоже время ряд действующих нормативных актов призван закрепить особенности реализации отдельных социальных явление на территории города Москвы как отдельного субъекта РФ. Тем не менее, оказание услуг на уровне субъекта РФ осуществляется на основе специального регулирования нормами иного закона - Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 43-ФЗ "Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации - городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". В целях организации предоставления государственных и муниципальных услуг в городе Москве обмен документами и информацией, которые находятся в ведении уполномоченных субъектов, они могут осуществлять путем обмена совокупностью данных, содержащих необходимые документы и информацию в отношении неограниченного круга лиц, неограниченного количества государственных и муниципальных услуг, государственных и муниципальных функций. Следует также заметить, что в качестве одной из особенностей предоставления государственных и муниципальных услуг в г.Москве является исключение их из сферы применения ч.1 ст.7.2 комментируемого Закона. В случае отсутствия специальных предписаний в ФЗ от 5 апреля 2013 года N 43-ФЗ в полной мере подлежат применению предписания комментируемого акта.

Положения комментируемой статьи выступают в качестве переходных и направлены на определение порядка введения в действие большинства правовых предписаний настоящей статьи, в первую очередь, обеспечения возможности их практической реализации с учетом специфики отдельных видов государственных и муниципальных услуг, составляющих предмет правового регулирования комментируемого Закона.

Комментарий к статье 30. Вступление в силу настоящего Федерального закона

1. Положения настоящей статьи направлены на определение периода действия Закона, т.е. его применения к фактическим отношениям в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг. Действие федерального закона может быть бессрочным либо предусматривать определенный срок, например, на период введения чрезвычайного или военного положения и т.п. В большинстве случаев федеральные законодательные акты не ограничиваются временными пределами применения их норм, что предполагает возможность определения лишь момента начала его действия.

Применение норм закона допускается с момента вступления его в законную силу. Порядок приобретения законной силы федеральными законодательными актами определен Федеральным законом от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".

2. Комментируемый Закон вступает в силу в полном объеме, кроме норм, в отношении которых предусмотрен специальный порядок на всей территории РФ.

Часть 2 настоящей статьи предусматривает ряд исключений из общего правила, для которых установлен специальный порядок вступления в силу. К числу таких исключительных положений Закон относит:

- обязанность органов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги предоставлять в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг, а также получать от иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций такие документы и информацию;

- запрет органам, предоставляющим государственные или муниципальные услуги, требовать предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления, организаций, в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами;

- запрет органам, предоставляющим государственные или муниципальные услуги, требовать осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственных и муниципальных услуг и связанных с обращением в иные государственные органы, органы местного самоуправления, организации;

- обеспечение единым порталом государственных и муниципальных услуг возможности получения заявителем с использованием информационно-телекоммуникационных технологий результатов предоставления государственной или муниципальной услуги, за исключением случаев, когда такое получение запрещено федеральным законом, а также результатов предоставления услуги, предоставляемой в соответствии с государственным (муниципальным) заказом (заданием).

Реализация указанных нормативных предписаний требует формирования и разработки единой информационной системы взаимодействия не только заявителя с органами, предоставляющими государственные или муниципальные услуги, но также и органов государственной власти и местного самоуправления друг с другом и между собой, что в свою очередь делает невозможным одновременное вступление в силу всех предписаний закона в соответствии с порядком, установленным ч.1 настоящей статьи. В этой связи Закон предоставляет годичный срок для разработки необходимых систем, их правового регулирования, а также адаптации такой системы к условиям объективной реальности.