Представитель в Республике Карелия
Свободный доступ к продуктам
Свободный доступ

Бесплатная юридическая помощь здесь

Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (постатейный)

Введение


Результаты реформирования системы государственного и муниципального управления показали, что работа органов исполнительной власти по организации предоставления государственных и муниципальных услуг в настоящее время осуществляется не на должном уровне. В то время как управление оказанием публичных услуг служит важнейшей составной частью управленческого процесса, т.к. именно через систему услуг обеспечивается качество жизни населения.

Качество жизни человека является важнейшим понятием, определяющим основные направления деятельности органов государственной и муниципальной власти и формирования государственной и муниципальной политики. Под качеством жизни понимается система показателей уровня жизни (например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, уровень материального благосостояния, состояние окружающей среды, возможность получить образование, удовлетворять культурные и досуговые потребности, доступ к информации, возможность передвижения и т.п.), а также степень их удовлетворения. Задача органов государственного управления и органов местного самоуправления в повышении качества жизни населения состоит в создании комфортной среды проживания и предоставления соответствующих публичных услуг. В этом смысле государственную и муниципальную политику можно рассматривать как систему мер, направленную на повышение качества жизни населения и комплексное социально-экономическое развитие территорий.

Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг / под редакцией А.Г.Бабичева, С.Ю.Наумова. Саратов, 2008. С.4.


Функция предоставления государственных и муниципальных услуг населению является первичной функцией в деятельности органов государственного и муниципального управления. Именно по качеству оказания публичных услуг жители оценивают эффективность деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления. Качество организации и предоставленных бюджетных услуг, а не своевременность и объемы бюджетного финансирования являются мерой оценки эффективности деятельности органов и должностных лиц государственного и муниципального управления. Так, например, Указом Президента РФ от 28 апреля 2008 года N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" установлены количественные и качественные показатели оценки деятельности органов местной власти.

Сегодня деятельность органов и должностных лиц государственного и муниципального управления направлена на повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг, выбор и использование оптимальных способов организации предоставления публичных услуг с учетом всех принципов и факторов, внедрение и развитие прогрессивных рыночных механизмов в сочетании с мерами социальной поддержки населения. Управление процессом организации и предоставлением государственных и муниципальных услуг является важнейшей составной частью государственного и муниципального управления.

Процесс организации предоставления публичных услуг, выбор наиболее объективных показателей оценки эффективности услуг и способов их оплаты, сочетание частного и бюджетного финансирования услуг в различных сферах общественной жизни, организация взаимодействия государственного, муниципального и частного секторов экономики при оказании государственных и муниципальных услуг является одним их ключевых моментов искусства управления.

Комментарий к главе 1. Общие положения

Комментарий к статье 1. Сфера действия настоящего Федерального закона

1. Данная статья определяет сферу действия комментируемого Закона. Часть 1 определяет перечень органов государственного и муниципального управления, предоставляющих государственные и муниципальные услуги.

1) федеральные органы исполнительной власти.

Исполнительная власть часто именуется административной властью, т.к. представляет собой исполнительно-распорядительную, организационную деятельность государства. Она обладает наиболее разветвленной системой соподчиненных друг другу государственных органов.

Бахрах Н.Д. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. N 3. С.13.


Высшим исполнительным органом государственной власти является Правительство РФ - коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти РФ. Правительство РФ осуществляет свою деятельность на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Регламенте Правительства РФ, принятом постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 года N 260. В состав Правительства РФ входят назначаемые Президентом РФ Председатель Правительства РФ (с согласия Государственной Думы РФ), его заместители и федеральные министры (по предложению Председателя Правительства РФ).

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" систему федеральных органов исполнительной власти составляют:

- федеральные министерства - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ в данной сфере деятельности, Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр;

- федеральные службы - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности, Федеральную службу возглавляет руководитель (директор). Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

- федеральные агентства - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору, Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) и оно может иметь статус коллегиального органа.

Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, называют административными органами. Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении служб и агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций определены в Положениях об этих органах, утверждаемых соответственно Президентом РФ или Правительством РФ.

Федеральные органы исполнительной власти имеют право формировать территориальные органы. Правила их организации и деятельности отражены в ст.78 Конституции РФ и Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 года N 452. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти образуются для осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти на определенной территории в соответствии с единой схемой их размещения, на основании приказа федерального органа исполнительной власти. Схема размещения подготавливается федеральным органом исполнительной власти и вносится его руководителем в Правительство РФ или соответствующее федеральное министерство;

Государственное и муниципальное управление. М., 2012. С.341.


2) органы государственных внебюджетных фондов (см. ст.144 Бюджетного кодекса РФ):

- Пенсионный фонд РФ;

- Фонд социального страхования РФ;

- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования;

3) исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст.17) устанавливает систему органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Правительство области является высшим, постоянно действующим, коллегиальным органом исполнительной государственной власти области, наделенным общей компетенцией. Членами Правительства области являются: Губернатор области; вице-губернатор области; первые заместители Председателя Правительства области; заместители Председателя Правительства области; министры Правительства области.

Центральные исполнительные органы государственной власти области, формирующиеся Правительством области. К ним относятся министерства, комитеты и главные управления области. Например, Министерство финансов; Министерство экономики; Министерство внешнеэкономических связей; Министерство промышленности и науки; Министерство сельского хозяйства и продовольствия; топливно-энергетический комитет; комитет по физической культуре и спорту; комитет по туризму; комитет по делам молодежи; комитет по развитию предпринимательства; главное контрольное управление; главное управление региональной безопасности; главное управление по труду и социальным вопросам; главное управление записи актов гражданского состояния; главное управление архитектуры и градостроительства.

Основной особенностью организации исполнительных органов государственной власти субъектов РФ является двухуровневая система правового регулирования, обусловленная следующими факторами: во-первых, разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, необходимостью обеспечения единства системы органов исполнительной власти. С одной стороны, субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей территории. С другой, федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов РФ образуют единую систему органов исполнительной власти в Российской Федерации. В результате на территории каждого субъекта РФ взаимодействуют различные системы органов исполнительной власти: федеральные территориальные органы власти; органы исполнительной власти данного субъекта РФ, а также органы местного самоуправления;

Система государственного управления. М., 2009. С.131-132.


4) местные администрации.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.34) наличие местной администрации является обязательным в структуре органов местного самоуправления. Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, возглавляемым главой местной администрации на принципах единоначалия.

Местная администрация осуществляет следующие функции: исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ, муниципальных правовых актов; разработка проекта местного бюджета, исполнение местного бюджета, разработка отчета о его исполнении; разработка проектов программ социально-экономического развития муниципального образования, исполнение данных программ, разработка отчета об их исполнении; распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности и т.п. Местная администрация также наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М., 2008. С.362.


Структура местной администрации состоит, как правило, из следующих элементов:

- руководящее звено (глава местной администрации и его заместители);

- аппарат местной администрации, состоящий из отделов и лиц, оказывающих содействие руководителям;

- функционально-отраслевое звено: департаменты, управления, комитеты, отделы (например, управление организационно-контрольной работы; управление здравоохранения; управление культуры; управление образования; управление по делам физической культуры и спорта; управление архитектуры и градостроительства);

- территориальное звено (территориальные структурные единицы местной администрации);

Подсумкова А.А. Местное самоуправление в России: некоторые вопросы становления и развития. Саратов, 2009. С.40.


5) иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные полномочия.

Органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Это специфическая система власти, которая, учитывая все местные факторы, выступает в интересах своего населения.

Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С.150.


Иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные функции, могут быть предусмотрены уставами муниципальных образований. Иногда под иными исполнительными органами местного самоуправления понимают районные администрации в городе. Эта позиция является ошибочной, т.к. данные администрации не являются самостоятельными органами местного самоуправления, а выполняют функции территориальной структурной единицы администрации города. Роль исполнительных органов местного самоуправления достаточно велика, т.к. именно эти органы осуществляют организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение нормативно-правовых актов, осуществление собственной компетенции в целях организации предоставления муниципальных услуг.

Под публичной услугой, как правило, понимают предоставление государственными органами или органами местного самоуправления через подведомственные им учреждения и организации либо безвозмездно, либо по регулируемым данными органами ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Государственная и муниципальная деятельность реализуется через систему государственных и муниципальных услуг, предоставление которых обеспечивает те или иные составляющие качества жизни.

Государственные и муниципальные услуги - это услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение которых органы государственного управления и органы местного самоуправления несут определенную ответственность.

Под государственными и муниципальными услугами также можно понимать деятельность органов исполнительной власти (учреждения) в соответствии со своей компетенцией по исполнению запроса физического и юридического лица о признании, установлении, изменении или прекращении его прав и обязанностей, установлении юридических фактов, получении материальных и финансовых средств в случаях и порядке, предусмотренных законодательством, а также о предоставлении документированной информации (более подробно о понятии термина "государственная и муниципальная услуга" см. комментарий к ст.2).

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет, что нормы комментируемого Закона распространяется также на деятельность организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, но не являющихся ни государственными, ни муниципальными организациями. В данном случае речь идет об услугах (работах) коммерческих и некоммерческих организаций, которые необходимы для организации предоставления государственных и муниципальных услуг.

Организация государственных и муниципальных услуг - отношения между муниципальными образованиями в лице их органов, поставщиками (производителями услуг, оказываемых в той или иной форме) и населением (потребителями услуг), обеспечивающие удовлетворение потребностей местного сообщества. Предоставление публичных услуг состоит в обеспечении гарантированного предоставления данных услуг на территории региона и муниципальных образований, а не в их предоставлении именно государственными и муниципальными органами и организациями. Соответственно выделяют две основные формы организации предоставления публичных услуг:

а) коммерческие организации (хозяйственные общества, индивидуальные предприниматели, межрегиональные и межмуниципальные хозяйственные общества, хозяйственные общества с участием государства и муниципального образования, государственные и муниципальные унитарные предприятия и т.п.);

б) некоммерческие организации (некоммерческие организации без участия государства и муниципального образования, некоммерческие организации с участием государства и муниципального образования, некоммерческие партнерства, учреждения, фонды, межрегиональные и межмуниципальные некоммерческие организации, государственные и муниципальные учреждения, органы территориального общественного самоуправления, товарищества собственников жилья и т.п.).

Участие населения в организации предоставления муниципальных услуг / под редакцией А.Г.Бабичева, С.Ю.Наумова. Саратов, 2008. С.35.


При принятии решения о выборе способа предоставления публичных услуг следует учитывать такие факторы, как нормы законодательства; состояние рынка данной услуги; источники финансирования предоставления услуги (средства федерального, регионального или местного бюджета, оплата услуг потребителями, смешанные) и их соотношение; соразмерность избираемого способа организации объему предоставляемых услуг (экономическая обоснованность); общие тенденции развития данной услуги на российских и зарубежных рынках и специфические особенности территории.

Комментируемый Закон (за некоторыми исключениями) распространяется также на отношения, возникающие в связи с предоставлением Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" государственных услуг в установленной сфере деятельности. В качестве исключения выступают положения гл.4 (об организации предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах) и ст.29 (об обеспечении реализации положений настоящего Закона) комментируемого Закона.

3. В ч.3 комментируемой статьи определяются требования к услугам, предоставляемым государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное или муниципальное задание (заказ):

- во-первых, данные услуги должны быть включены в перечень, установленный Правительством РФ;

- во-вторых, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе утвердить дополнительный перечень услуг, оказываемых в субъекте РФ;

- в-третьих, подлежат включению в реестр государственных или муниципальных услуг (о реестрах государственных и муниципальных услуг см. комментарий к ст.11);

- в-четвертых, предоставляются в электронной форме (о требованиях к организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме см. комментарий к ст.10).

Для организации предоставления наиболее важных государственных и муниципальных услуг, над которыми органы власти должны иметь прямой контроль, исполнительные органы государственной и муниципального управления вправе создавать государственные и муниципальные предприятия, организации и учреждения. В них исполнительные органы власти размещают государственные или муниципальные задания (заказы). Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст.6) государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Перечень услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме, утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 апреля 2011 года N 729-р.

Комментарий к статье 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

1. Положения настоящей статьи предусматривают совокупность основных понятий и их значение применительно к отношениям, составляющим предмет комментируемого нормативного акта. Формирование понятийного аппарата направлено на обеспечение смыслового единства используемой терминологии. Одновременно, понятийный аппарат закона ограничен в сфере его применения кругом общественных отношений, регулируемых данным нормативным актом, что предполагает возможность иной трактовки одного и того же понятия при его использовании в иных правоотношениях.

Основным предметом рассматриваемого Закона выступает оказание услуг.

Специфика услуг, определяемых настоящей статьей, сводится к возможности их предоставления органами государственной власти или местного самоуправления, а также иными субъектами, поименованными Законом. В этой связи предоставление соответствующих услуг связано с реализацией отдельных государственных функций либо полномочий муниципалитетов.

Различия в субъектном составе предполагают разграничение услуг на две основные категории:

1) государственные - оказываемые органами государственной власти, причем в большинстве случаев федеральными, хотя действующее законодательство не содержит ограничений по привлечению в соответствующую сферу деятельности;

2) муниципальные - предоставляются муниципальными органами и направлены на реализацию функций местного самоуправления, т.е. по мимо субъектного ограничения, данные услуги имеют территориальное ограничение и подлежат исполнению лишь в пределах определенного муниципального образования. Муниципальное образование - по законодательству РФ городское, сельское поселение (его часть), несколько поселений, объединенных общей территорией, иная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Однако отсутствие специальных указаний в отношении видов муниципальных образований, указывают на то, что данный вид услуги относится к компетенции органов местного самоуправления любых муниципальных образований.

Услуги, составляющие предмет правового регулирования комментируемого Закона, представляют собой деятельность по реализации функций уполномоченного органа, которая осуществляется по запросам заявителей и иных уполномоченных субъектов.

2. Государственные услуги реализуются от имени государства. Государственная услуга - это практически любые действия органа власти, которые он обязан выполнить в отношении гражданина или организации, все, на что получатель имеет право при наличии соответствующих условий, что он вправе потребовать от государства по закону:

- выдача паспорта, пособия;

- регистрация в качестве безработного;

- регистрация недвижимости;

- регистрация СМИ;

- регистрация брака;

- предоставление субсидий, выписок, справок;

- информирование;

- консультирование;

- рассмотрение обращений;

- дача разъяснений;

- иные виды услуг.

Перечень государственных услуг является открытым и не содержит каких-либо ограничений. Однако по смыслу комментируемого положения такие ограничения могут вытекать из существа самого определения государственной услуги, которое предусматривает возможность осуществления указанной деятельности лишь в пределах компетенции соответствующего органа власти, т.е. если осуществление отдельных видов деятельности не составляет предметную компетенцию того или иного органа власти, то ее нельзя считать государственной услугой, соответственно, она не может быть реализована органом государственной власти.

Комментируемый Закон устанавливает исчерпывающий перечень органов, предоставляющих государственные услуги. К ним относятся:

- федеральные органы исполнительной власти - это создаваемые в специальном порядке субъекты, наделенные компетенцией в отдельных сферах деятельности по реализации государственных функций, осуществляющие исполнительную власть от имени Российской Федерации и пределах установленной им компетенции;

- органы государственных внебюджетных фондов. Государственный внебюджетный фонд представляет собой фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации отдельных прав граждан. В качестве органов государственного внебюджетного фонда в большинстве случаев выступают его управляющие структуры, осуществляющие текущее руководство деятельностью такого фонда. В качестве органов фонда могут выступать и структурные подразделения фонда, в том числе и обособленные;

- исполнительные органы власти субъектов РФ - специально создаваемые субъекты с определенной компетенцией, осуществляющие свою деятельность и реализующие полномочия в рамках отдельного субъекта РФ, как правило, действуют от имени региона с учетом общих положений разграничения компетенции федеральных и региональных органов власти, установленных Конституцией РФ;

- органы местного самоуправления, в случае передачи им отдельных государственных полномочий. Деятельность данных субъектов направлена на реализацию муниципальных услуг. Однако Конституция РФ и действующее законодательство устанавливает возможность передачи таким субъектам отдельных государственных полномочий и функций с целью повышения эффективности их реализации. Государственными полномочиями одновременно наделяются органы местного самоуправления вида (видов) муниципального образования или отдельного (отдельных) муниципального образования.

Иные субъекты не вправе оказывать государственные услуги, т.е. осуществлять отдельные государственные функции.

Оказание государственных услуг, как и реализация большинства государственных функций может осуществляться лишь при наличии соответствующих оснований, в качестве которого в данном случае выступает обращение (заявление) гражданина или юридического лица.

Действующая система органов государственной власти РФ предполагает формирование специально уполномоченных органов власти - федеральных агентств, деятельность которых направлена на оказание государственных услуг.

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 года N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" федеральное агентство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ;

в) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.

В отношении каждого федерального агентства установлена ограниченная компетенция, которая не может быть изменена или расширена.

Сфера оказания государственных услуг конкретным субъектом по смыслу настоящей статьи ограничивается предписаниями нормативных актов, что фактически предполагает функциональное ограничение, т.е. в соответствии с установленной предметной компетенцией данного органа власти либо иного указанного в настоящей статье субъекта.

3. Муниципальные услуги представляют собой родственное понятие применительно к государственным услугам, предусматривая, одновременно не только предметное, но и территориальное ограничение сферы их деятельности, которое предполагает осуществление деятельности в пределах конкретного муниципального образования. Муниципальные услуги направлены на решение вопросов местного значения, их примерный перечень определяется применительно к компетенции отдельных органов местного самоуправления.

Основанием для предоставления муниципальной услуги, равно как и государственной, является обращение заявителя. Соответственно заявителю может быть предоставлена лишь та услуга, о которой он просит, применительно к определенному им объекту. Расширительное толкование уполномоченным органом обращения заявителя законом не допускается.

Инициирование предоставления государственной либо муниципальной услуги отнесено законом к компетенции заявителя, именно направления им обращения (заявления) выступает поводом к деятельности уполномоченного органа власти или местного самоуправления. Заявителем по смыслу комментируемого Закона является физическое или юридическое лицо, обратившееся в уполномоченный орган за предоставлением государственной либо муниципальной услуги. Права выступать в качестве заявителя лишены органы государственной власти, а также органы местного самоуправления, поскольку данные субъекты выступают в качестве представителей государства, наделенных правомочиями по реализации соответствующих государственных либо муниципальных услуг.

Независимо от категории заявителя, он должен соответствовать общим требованиям, установленным гражданским законодательством. Прежде всего, речь идет о его правоспособности и дееспособности. Понятие правоспособности предполагает возможности субъекта иметь права и обязанности, но, как правило, не свидетельствует о возможности совершения им юридически значимых действий. В этой связи решающее значение в данном вопросе принадлежит дееспособности.

Право- и дееспособность юридического лица возникает одновременно - в момент государственной регистрации юридического лица и прекращаются с момента завершения ликвидационный процедуры в отношении данного субъекта либо соответствующей процедуры в деле о банкротстве, влекущей за собой прекращение деятельности юридического лица и исключение его из Единого государственного реестра юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей. Лицо, исключенное из соответствующего государственного реестра, не вправе обращаться за предоставлением государственных либо муниципальных услуг, поскольку оно не обладает правами и не может исполнять обязанности, установленные действующим российским законодательством.

Применительно к физическим лицам, общие правила устанавливают полную дееспособность по достижении гражданином 18 лет, однако в ряде случаев закон предусматривает и возможность наступления дееспособности в полном объеме до достижения указанного возраста. В данном случае закон наделяет такого гражданина всеми правами и обязанностями, установленными действующим законодательством, что предполагает и предоставление им возможности обращения за предоставлением государственных либо муниципальных услуг.

Таким образом, основным критерием допустимости обращения субъекта за предоставлением указанных услуг являются:

- достижения возраста полной дееспособности;

- отсутствие психических заболеваний, не позволяющих в полной мере осознавать последствия своих действий и нести ответственности за них;

- отсутствие решений судов о признании гражданина недееспособным либо ограниченно дееспособным.

При этом закон не устанавливает каких-либо специальных требований на случай эмансипации, при которой лицо, хотя и не достигло установленного законом возраста полной дееспособности, но уравнивается в правах решением специально уполномоченного органа. В подобных случаях указанные субъекты обязаны при обращении за предоставлением государственных либо муниципальных услуг, предоставить уполномоченному субъекту документы, подтверждающие факт признания его полностью дееспособным.

4. Комментируемый Закон наделяет возможностью обращения за предоставлением указанных услуг не только граждан РФ, но и иностранных граждан, а также лиц без гражданства и лиц с двойным гражданством, определяя указанных субъектов как категорию физических лиц. В ряде случаев предоставление им соответствующей возможности обусловлено спецификой предоставляемых услуг, например, оформление разрешений, получение вида на жительство, вопросы гражданства, получение паспорта, информирование, оформление виз, приглашений и т.п. Поскольку услуги предоставляются уполномоченными субъектами РФ, то независимо от наличия или отсутствия у него российского гражданства, предоставление соответствующей услуги осуществляется по правилам, установленным российским законодательством, в первую очередь, настоящим законом.

При соблюдении указанных условий лицо признается заявителем на предоставление государственных либо муниципальных услуг только при условии обращения его в уполномоченный орган с запросом.

Комментируемый Закон допускает возможность такого обращения в устной, письменной либо электронной форме. Независимо от формы обращения, предоставление услуги должно осуществляться в полном объеме, который определен запросом заявителя. В настоящее время большинство уполномоченных органов и организаций осуществляют предоставление государственных либо муниципальных услуг лишь в письменной форме. К числу таких субъектов, в частности, относятся кадастровые палаты, предоставляющие сведения о земельных участках не только по письменному обращению заявителя, но при условии направления им обращения в установленной форме.

Предоставление услуг по запросу в электронной форме в ряде случаев носит сокращенный характер и сводится к предоставлению запрашиваемых сведений не в полном объеме, в частности, подобная практика сформировалась при направлении электронного запроса о предоставлении сведений из Единого государственного реестра юридических лиц либо индивидуальных предпринимателей. В ряде случаев для обращения за предоставлением указанных сведений установлены специальные требования, в частности, при направлении электронного запроса о предоставлении сведений из ЕГРЮЛ от имени юридического лица, он должен быть направлен с электронной почты заявителя, зарегистрированной на его официальном сайте.

5. Комментируемый Закон определяет общие правила и положения предоставления государственных и муниципальных услуг, которые конкретизируются в административных регламентах, применительно к каждой конкретной услуге. Закон указывает на специальный характер положений административного регламента, который содержит нормы права и является нормативным актом, т.е. применительно к данному документу применяются общие требования и правила, установленные в отношении всех нормативных правовых актов, в частности, его нормы подлежат применению в отношении всех субъектов, оказывающих и обратившихся за оказанием предусмотренной регламентом услуги без каких-либо ограничений и изъятий. Нормы регламента являются обязательными в течение всего периода действия регламента с момента приобретения им юридической силы и до ее утраты. Однако следует заметить, что административный регламент рассматривается в качестве процессуального акта, поскольку отражает процедуру предоставления услуги и стандарт ее предоставления. Регламенты отражают основные требования к предоставлению услуг, а также к документам, которые должны быть представлены заявителем для исполнения органом государственной власти или иного уполномоченного субъекта полномочий по предоставлению соответствующих услуг.

Административный регламент предоставления государственной услуги устанавливает порядок предоставления данной государственной услуги, определяет сроки и последовательность действий уполномоченного субъекта, а также порядок взаимодействия федеральных и территориальных органов с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при осуществлении полномочий по реализации государственной либо муниципальной услуги.

Наиболее эффективным предоставление государственных или муниципальных услуг признано в рамках многофункционального центра предоставления услуг. Формирование данного учреждения строится по принципу "Единого окна", т.е. возможности предоставления необходимой информации и иных услуг различными субъектами на ограниченной территории. В настоящее время широкое распространение многофункциональные центры получили лишь в отношении предоставления государственных услуг. В ряде случаев формируется единые центры предоставления и государственных, и муниципальных услуг.

6. Многофункциональный центр рассматривается в качестве организации с соблюдением нормативно установленной организационно-правовой формы (государственного или муниципального учреждения, в том числе являющейся автономным учреждением), тем самым центр рассматривается в качестве юридического лица.

Основным вопросом, возникающим в данной сфере является отнесение его к категории коммерческих либо некоммерческих. Исходя из общего понятия коммерческих юридических лиц, деятельность такого субъекта должна быть направлена на извлечение прибыли и распределение ее между участниками. В данном случае следует говорить об отдельных видах услуг и отдельных субъектах. Так, в частности, региональные управления Росреестра, кадастровые палаты и ряд иных субъектов, осуществляющих деятельность в составе многофункционального центра, предоставляют соответствующие государственные либо муниципальные услуги на платной основе, средства от предоставления услуг направляются в бюджет соответствующего уровня. Поскольку единственным учредителем и участником таких субъектов является государство, то и распределение полученной прибыли осуществляется посредством направления ее в бюджет.

Однако учитывая структуру центра, закономерным представляется рассматривать его в качестве некоммерческого юридического лица, которое осуществляет коммерческую деятельность для достижения основных уставных целей и задач. Одновременно применение общей классификации юридических лиц в отношении многофункциональных центров является условным, поскольку сам центр включает в себя структурные подразделения отдельных органов государственной власти, местного самоуправления, а также уполномоченные организации, т.е. выступает своеобразным объединением указанных субъектов, объединенных единством целей их деятельности - предоставления государственных либо муниципальных услуг.

7. В большинстве случаев предоставление услуг, составляющих предмет правового регулирования комментируемого Закона, осуществляется в письменной форме. Однако в соответствии с общей концепцией информатизации общества, в последнее время значительное распространение получило и предоставлении соответствующих услуг в электронной форме. Указанный порядок предполагает использование информационно-телекоммуникационных технологий и иных средств и позволяет в значительной мере сократить временные затраты на получение запрашиваемой услуги.

В общем виде электронная форма документа может быть реализована лишь посредством использования информационно-телекоммуникационных технологий, понятия которых закон не раскрывает, детализируя лишь их перечень. Средствами электронного предоставления государственных и муниципальных услуг выступают следующие средства:

1) единый портал государственных или муниципальных услуг, который представляет собой информационный сайт, отражающий перечень предоставляемых услуг, а также порядок обращения за их предоставлением и предоставления. Существенным достоинством портала является предоставляемая им возможность не только ознакомления с предлагаемым перечнем услуг, но и заполнения необходимых документов по предложенному образцу. Однако в большинстве случаев портал носит лишь информативный характер, давая возможность подготовить необходимые документы для обращения за предоставлением государственной или муниципальной услуги к уполномоченному субъекту. Аналогичные порталы формируются и на уровне субъектов РФ. В подобном случае речь идет о региональном портале государственных и муниципальных услуг. В большинстве случаев сфера деятельности региональных порталов ограничивается государственными услугами, предоставляемыми субъектами РФ, а также муниципальных услуг;

2) универсальная электронная карта в настоящее время выступает лишь в качестве законодательного положения и в практику деятельности не введена. Карта представляет собой электронный носитель персональной информации о субъекте, что в первую очередь, в значительной мере позволит упростить процедуру предоставления муниципальных услуг, например, телефонной связи, предоставление иных коммунальных услуг и т.п. В отношении государственных услуг применение универсальной электронной карты может выступать лишь как средство идентификации субъекта, однако распространение ее в данной сфере представляется сомнительным. В тоже время применение электронной карты характерно лишь для физических лиц, действующее законодательство в настоящее время не предусматривает ее распространение на юридические лица, что ставит указанных субъектов в неравное положение и нарушает общий принцип равенства их прав;

3) иные средства информационно-телекоммуникационных технологий. Отражение в нормах закона подобного положения направлено на возможность применения в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг новых технических средств и технологий для упрощения процесса взаимодействия уполномоченного субъекта с заявителем, сокращения времени, затрачиваемого на предоставлении государственной услуги и т.п.

Тем самым Закон предусматривает открытый перечень средств телекоммуникационного общения с уполномоченными субъектами, что обусловлено постоянным развитием и совершенствованием и техники, и информационных технологий, которые способствуют формированию новых средств электронного взаимодействия уполномоченного субъекта с заявителем. Определение порядка использования таких средств отнесено к компетенции Правительства РФ как специально-уполномоченного органа, определяющего правила реализации отдельных направлений государственной политики.

8. Портал государственных и муниципальных услуг в рамках комментируемой статьи характеризуется двойственностью его понимания. С одной стороны, он рассматривается в качестве одного из средств электронного предоставления государственных и муниципальных услуг, с другой - в качестве самостоятельного понятия, формируемого в рамках комментируемого нормативного акта. Портал рассматривается в качестве информационной системы, регулируемой государством, основной целью деятельности которого является предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Информационная система (ИС) - это вся инфраструктура субъекта, задействованная в процессе управления всеми информационно-документальными потоками. Портал государственных или муниципальных услуг выступает в качестве государственной информационной системы, что предполагает включение в такую систему всей инфраструктуры государства, в первую очередь таких обязательных элементов, как:

- информационная модель, представляющая собой совокупность правил и алгоритмов функционирования системы. Информационная модель включает в себя все формы документов, структуру справочников и данных, и т.д.

- регламент развития информационной модели и правила внесения в нее изменений.

- кадровые ресурсы, отвечающие за формирование и развитие информационной модели.

- программный комплекс, конфигурация которого соответствует требованиям информационной модели (программный комплекс является основным движителем и, одновременно, механизмом управления информационной системы). Кроме этого всегда существуют требования к поставщику комплекса, регламентирующие процедуру технической и пользовательской поддержки на протяжении всего жизненного цикла.

- кадровые ресурсы, отвечающие за конфигурирование программного комплекса, и его соответствие утвержденной информационной модели.

- регламент внесения изменений в конфигурацию программного комплекса и состав его функциональных модулей.

- аппаратно-техническая база, соответствующая требованиям по эксплуатации программного комплекса;

- эксплуатационно-технические кадровые ресурсы, включая персонал по обслуживанию аппаратно-технической базы.

- правила использования программного комплекса и пользовательские инструкции, регламент обучения и сертификации пользователей.

Верников Г. Корпоративные информационные системы: не повторяйте пройденных ошибок URL: http://www.iteam.ru/publicationsit/section_52/article_1091

9. Предоставление государственных и муниципальных услуг предполагает участие в данном процессе ряда заинтересованных субъектов, перечень которых не ограничивается исключительно уполномоченным органом и заявителем. Непосредственное участие в отношениях по поводу предоставления государственных и муниципальных услуг, а также необходимых и обязательных услуг принимают специализированные организации, подведомственные соответствующему органу государственной власти или органу местного самоуправления. Роль таких организаций сводится к осуществлению отдельных юридически значимых действий, которые являются обязательными и необходимыми для предоставления государственных или муниципальных услуг. Понятие такой организации является новым для правоотношений по поводу предоставления государственных и муниципальных услуг, несмотря на то, что в практической деятельности указанные организации принимают непосредственное участие.

Раскрывая понятие подведомственной организации, закон указывает лишь на ее учредителя, которым может выступать орган государственной власти или орган местного самоуправления, при этом сущность такой организации, ее целевое назначение и степень участия в процессе предоставления государственных или муниципальных услуг законом не регламентированы.

Нормативно определены основные формы подведомственной организации, которая может создаваться в качестве:

- государственного учреждения;

- муниципального учреждения;

- унитарного предприятия.

Указанный перечень организационно-правовых форм подведомственной организации предполагает, что государственный орган или орган местного самоуправления выступает в качестве единственного учредителя данного юридического лица, на что прямо указывает комментируемый Закон. Однако органы государственной власти выступают лишь в качестве субъектов, реализующих отдельные функции государства, отнесенные к их компетенции, органы местного самоуправления реализуют лишь отдельные функции самоуправления народа в рамках территории отдельного населенного пункта либо иного муниципального образования. Таким образом, подведомственная организация выступает в качестве юридического лица, предоставляющего отдельные виды обязательных и необходимых услуг, образованного государством или народом, осуществляющим местное самоуправление на определенной территории.

10. В процессе предоставления государственных и муниципальных услуг все его участники осуществляют взаимодействие, причем органы, ответственные за предоставление соответствующих услуг, а также необходимых и обязательных услуг осуществляют межведомственное информационное взаимодействие. Принцип межведомственности определяет основные критерии такого взаимодействия, а также субъектов, участвующих в данном процессе.

Взаимодействие предполагает сотрудничество органов и организаций, участвующих в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг в целях получения необходимой информации и документов для реализации указанных услуг.

К основным целям межведомственного взаимодействия можно отнести:

- обмен документами и информацией;

- получение уполномоченными субъектами сведений, необходимых для предоставления государственных и муниципальных услуг.

Комментируемый Закон запрещает требовать от заявителя предоставления сведений и документов, которые находятся в распоряжении уполномоченных органов и организаций. В этой связи получение таких сведений и документов осуществляется в рамках межведомственного взаимодействия.

Данный вид взаимодействия распространяется лишь на органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы государственных внебюджетных фондов, а также межведомственные организации. Таким образом, третьи лица в межведомственном взаимодействии участия не принимают.

Примерный перечень лиц, участвующих в документообороте, в рамках межведомственного взаимодействия определен настоящей статьей. В него входят:

- органы, предоставляющие государственные услуги;

- органы, предоставляющие муниципальные услуги;

- подведомственные организации, участвующие в предоставлении государственных и муниципальных услуг;

- органы государственных внебюджетных фондов;

- иные органы государственной власти и местного самоуправления;

- многофункциональные центры.

Действующее законодательство конкретизирует обязанности уполномоченных субъектов самостоятельно получать необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг документы и сведения из источников, имеющих государственную или муниципальную принадлежность, а обязанность заявителя в части предоставления государственных и муниципальных услуг сводится лишь к предоставлению тех сведений, которыми не располагают органы государственной власти и местного самоуправления, а также подведомственные им организации.

Организация межведомственного взаимодействия способствует определению процессуальных основ предоставления государственных и муниципальных услуг. Однако следует заметить, что положения комментируемого Закона носят общий характер и требуют конкретизации порядка взаимодействия в рамках специального подзаконного нормативного акта.

11. Основной формой межведомственного взаимодействия выступает межведомственный запрос. Данный документ соответствует общим требованиям, установленным действующим законодательством для аналогичных форм документов.

Запрос представляет собой документальное требование о предоставлении необходимой для оказания государственных и муниципальных услуг информации, сведений и документов.

Он рассматривается в качестве документа, что придает ему официальный статус и юридическую силу, одновременно определяя перечень субъектов, наделяемых правом направления запроса. Однако закон не допускает безосновательное направление запроса любому уполномоченному субъекту. Запрос может быть направлен лишь тем субъектам, перечень которых предусмотрен настоящей статьей, т.е. органам государственной власти, а также подведомственным организациям. Таким образом, запрос выступает в качестве специальной формы межведомственного взаимодействия указанных субъектов в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг.

Закон допускает использование всех возможных форм, в связи с чем он может быть изготовлен в документарной форме на бумажном носителе, а также сформирован в качестве электронного документа. Юридическая сила и обязательность запроса от формы его выражения не зависят, соответственно и электронный запрос. И запрос на бумажном носителе являются обязательными для тех субъектов, которым они адресованы, и обладают равной юридической силой.

Для формирования запроса уполномоченным субъектом необходимо наличие правовых оснований, которым являются соответствующий юридический факт - поступление запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги, в рамках которой необходимо истребование иной информации.

Межведомственный запрос выступает формой получения информации, необходимой для предоставления государственной или муниципальной услуги, и отнесенной к компетенции органа государственной власти, органа местного самоуправления, а также иных субъектов предусмотренных настоящей статьей. Предоставление возможности направления межведомственного запроса способствует минимизации участия заявителя в процессе получения необходимой информации и документов, что способствует установлению специальных сроков и порядка взаимодействия всех уполномоченных субъектов.

12. В некоторых случаях уполномоченный орган или организация не исполняют или ненадлежащее исполняют возложенные на них обязанности по предоставлению государственной или муниципальной услуги. В подобной ситуации возникает объективная потребность защиты прав заявителя на получение необходимой ему услуги, т.е. возникает необходимость обжалования принятого уполномоченным субъектом решения об отказе в предоставлении услуги. В этой связи Закон вводит специальное понятие - жалоба на нарушение порядка предоставления государственной или муниципальной услуги. По своей сути жалоба представляет собой обращение субъекта, права которого нарушены, к уполномоченному лицу или в орган по вопросу устранения выявленного нарушения. Следует обратить внимание, что жалоба рассматривается в качестве требования о восстановлении или защите нарушенных прав или законных интересов заявителя или его уполномоченного представителя, т.е. право реализации данного способа защиты является правом заявителя или иного уполномоченного им лица. В тоже время определение жалобы как требования свидетельствует о том, что праву заявителя корреспондирует обязанность уполномоченного органа рассмотреть поступившее к нему обращение по факту не соблюдения или нарушения прав заявителя и принять решение в пределах предоставленных ему полномочий.

Право обжалования предоставляется заявителю в отношении всего круга субъектов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, т.е. как в отношении органов государственной власти и местного самоуправления, так и подведомственных организаций и иных субъектов, предусмотренных настоящим законом. При этом, гарантируя возможность обжалования, Закон не конкретизирует вид данного процесса: административный или судебный.

Анализ действующего законодательства РФ свидетельствует о том, что ни один субъект не может быть лишен возможности обращения в суд с жалобой на нарушение его прав и законных интересов, т.е. судебная форма защиты является обязательной и не может быть исключена по решению какого-либо органа или организации. В данном случае представляется целесообразным говорить не только о судебной, но и административной форме защиты прав, т.е. возможность обжалования решения как в суд, так и в вышестоящий в порядке подчинения орган государственной власти ли орган местного самоуправления. Порядок такого обжалования регламентируется Федеральным законом от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также Законом РФ от 7 февраля 1992 года N 2300-I "О защите прав потребителей". Процессуальный порядок обжалования в зависимости от статуса заявителя регламентируется в большинстве случаев Гражданским процессуальным кодексом РФ, поскольку данный процесс не может быть отнесен к категории экономических споров, подлежащих рассмотрению арбитражными судами.

Расширение сферы взаимодействия органов власти и местного самоуправления, а также подведомственных им организаций и т.п. способствует повышению уровня обеспечения и защиты прав и интересов граждан в части предоставления государственных и муниципальных услуг, одновременно, требуя от государства жесткого и эффективного контроля за деятельностью указанных субъектов в целях предотвращения необоснованных отказов в предоставлении соответствующих услуг. Между тем, несмотря на позитивность положений настоящей статьи, в большинстве своем они характеризуются отсылочностью, что фактически нивелирует их правовое и практическое значение.

Комментарий к статье 3. Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг

1. Комментируемая статья определяет правовую основу предоставления государственных и муниципальных услуг. Под правовой основой в данном случае можно понимать совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации предоставления государственных и муниципальных услуг, в соответствии с которыми должны находиться все другие нормативно-правовые нормы.

Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с нижеуказанными нормативно-правовыми актами.

2. В первую очередь речь идет о комментируемом Законе, который регулирует отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.

Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии другими федеральными законами, например:

- Федеральным законом от 29 ноября 2007 года N 282-ФЗ "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации", согласно которому создана единая межведомственная информационно-статистическая система;

- Федеральным законом от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления";

- Федеральным законом от 6 апреля 2011 года N 63-ФЗ "Об электронной подписи" и др.

3. К иным нормативным правовым актам РФ, составляющим базу нормативного правового регулирования отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, следует отнести:

1) Указы Президента РФ, например, Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления", согласно которому время ожидания в очереди при обращении заявителя в орган власти регионального уровня должно быть не более 15 минут;

2) акты Правительства РФ, например:

а) распоряжение Правительства РФ от 10 мая 2014 года N 793-р "Об утверждении Концепции методологии систематизации и кодирования информации, а также совершенствования и актуализации общероссийских классификаторов, реестров и информационных ресурсов". В данной Концепции определяются цель, задачи, ожидаемые результаты и направления методологии систематизации и кодирования информации, а также совершенствования и актуализации общероссийских классификаторов, реестров, информационных ресурсов;

б) распоряжение Правительства РФ от 25 декабря 2013 года N 2516-р "Об утверждении Концепции развития механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде". В данной Концепции устанавливаются основные цели, принципы и направления деятельности по дальнейшему развитию механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде на период до 2016 года, определена организационная модель управления этой деятельностью. Основными направлениями деятельности по развитию механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде в Концепции определены:

- оптимизация процедур предоставления услуг, а также услуг, предоставляемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное или муниципальное задание (заказ), с помощью информационных технологий;

- совершенствование инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления услуг.

Концепция ориентирована на повышение уровня удовлетворенности граждан и организаций результатами взаимодействия с органами государственной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами местного самоуправления и иными организациями, в которых размещается государственное или муниципальное задание (заказ), при получении услуг. Результатами реализации Концепции должны стать повышение доступности услуг для граждан и организаций, упрощение процедур взаимодействия с органами (организациями), предоставляющими услуги, снижение коррупционных рисков, повышение эффективности бюджетных расходов;

в) распоряжение Правительства РФ от 2 сентября 2010 года N 1433-р "Об утверждении плана мероприятий, необходимых для реализации Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг";

г) распоряжение Правительства РФ от 17 декабря 2009 года N 1993-р "Об утверждении сводного перечня первоочередных государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде";

д) постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 года N 313 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Информационное общество (2011-2020 годы)". Приоритеты государственной программы Российской Федерации "Информационное общество (2011-2020 годы)" (далее - Программа) определены Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года N 1662-р, Стратегией развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 7 февраля 2008 года N Пр-212, Стратегией инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 года N 2227-р, а также Стратегией развития отрасли информационных технологий в Российской Федерации на 2014-2020 годы и на перспективу до 2025 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 1 ноября 2013 года N 2036-р. В соответствии с указанными документами повышение качества жизни граждан, развитие экономической, социально-политической и культурной сфер жизни общества, а также совершенствование системы государственного управления являются основными целями развития отрасли информационных технологий.

Сформированы следующие направления деятельности в сфере реализации Программы:

- формирование современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, предоставление на ее основе качественных услуг в сфере информационных технологий и обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий;

- повышение качества образования, медицинского обслуживания, социальной защиты населения на основе развития и использования информационных технологий;

- совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере;

- развитие экономики Российской Федерации на основе использования информационных технологий;

- повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и коммерческих организаций с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг;

- развитие науки, технологий и техники, подготовка квалифицированных кадров в сфере информационных технологий;

- сохранение культуры многонационального народа Российской Федерации, укрепление нравственных и патриотических принципов в общественном сознании, развитие системы культурного и гуманитарного просвещения;

- противодействие использованию потенциала информационных технологий в целях предотвращения угрозы национальным интересам России и др.;

е) постановление Правительства РФ от 26 февраля 2014 года N 151 "О формировании и ведении базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ, формировании, ведении и утверждении ведомственных перечней государственных услуг и работ, оказываемых и выполняемых федеральными государственными учреждениями, и об общих требованиях к формированию, ведению и утверждению ведомственных перечней государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых и выполняемых государственными учреждениями субъектов Российской Федерации (муниципальными учреждениями)";

ж) постановление Правительства РФ от 17 января 2014 года N 36 "Об утверждении Правил распределения и предоставления в 2014-2015 годах иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на завершение работ по созданию сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг";

з) постановление Правительства РФ от 20 ноября 2012 года N 1198 "О федеральной государственной информационной системе, обеспечивающей процесс досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия), совершенных при предоставлении государственных и муниципальных услуг";

и) постановление Правительства РФ от 25 января 2013 года N 33 "Об использовании простой электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг";

к) постановление Правительства РФ от 22 декабря 2012 года N 1382 "О присоединении информационных систем организаций к инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме";

л) постановление Правительства РФ от 10 июля 2013 года N 584 "Об использовании федеральной государственной информационной системы "Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме";

м) постановление Правительства РФ от 25 июня 2012 года N 634 "О видах электронной подписи, использование которых допускается при обращении за получением государственных и муниципальных услуг";

н) постановление Правительства РФ от 12 октября 2013 года N 913 "Об утверждении Положения о размещении на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг информации, подлежащей размещению в единой информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд до ввода ее в эксплуатацию";

о) постановление Правительства РФ от 22 декабря 2012 года N 1376 "Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг";

п) постановление Правительства РФ от 14 сентября 2012 года N 928 "О базовых государственных информационных ресурсах";

р) постановление Правительства РФ от 28 декабря 2011 года N 1184 "О мерах по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное взаимодействие в электронном виде";

с) постановление Правительства РФ от 28 ноября 2011 года N 977 "О федеральной государственной информационной системе "Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме";

т) постановление Правительства РФ от 24 октября 2011 года N 861 "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)";

у) постановление Правительства РФ от 27 сентября 2011 года N 797 "О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления";

ф) постановление Правительства РФ от 8 июня 2011 года N 451 "Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме";

х) постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 года N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг";

ц) постановление Правительства РФ от 8 сентября 2010 года N 697 "О единой системе межведомственного электронного взаимодействия";

3) акты федеральных органов исполнительной власти. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти согласно Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009, издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Применительно к комментируемому Закону к таким актам, преимущественно, относятся административные регламенты

Административные стандарты - система требований к государственной и муниципальной услуге в интересах ее получателя, установленная нормативным правовым актом. Стандарт государственной и муниципальной услуги включает требования, обеспечивающие необходимый уровень доступности и качества оказываемой услуги в целом, а также на каждом этапе ее предоставления. Отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом.

Государственное и муниципальное управление. М., 2012. С.160.


В настоящее время ведется работа по разработке и внедрению административных стандартов публичных услуг. Четкая определенность и прозрачность взаимодействия между органами исполнительной власти, а также с гражданами и организациями, позволит ликвидировать избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, сократит затраты, снимет дополнительное бремя с получателей публичных услуг, упростит административные процедуры, и, в итоге, повысит эффективность деятельности органов государственного управления и качество государственных услуг.

Целями мероприятий этого направления являются разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Необходимо создание реестров (перечней) государственных услуг, разработка стандартов государственных услуг и их внедрение, отработка механизмов дистанционного предоставления государственных услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий, создание системы обратной связи с потребителями государственных услуг для использования полученной информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти. (более подробно об административных стандартах см. комментарий к ст.14).

Система государственного управления. М., 2009. С.232-233.


Стандартизация административных процессов тесно связана с регламентацией деятельности органов государственной власти. Поэтому одним из действенных направлений повышения качества организации предоставления публичных услуг является внедрение в практику государственного управления административных регламентов.

Административные регламенты - нормативные правовые акты, устанавливающие сроки и последовательность административных действий и принятия решений исполнительного органа государственной власти, определяющий порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с заявителями, иными органами государственной власти и местного самоуправления при предоставлении государственной услуги исполнительным органом государственной власти. Существуют различные виды административных регламентов: административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; административные регламенты органов исполнительных органов государственной власти, административные регламенты взаимодействия исполнительных органов государственной власти.

Государственное и муниципальное управление. М., 2012. С.163.


Масштабная работа по разработке административных регламентов предоставления государственных услуг началась после принятия постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 года N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".

В административных регламентах описаны процедуры, которые чиновник может и должен совершать в процессе своей работы, с четким указанием времени необходимого на выполнение процедуры, с определением сроков рассмотрения документов. Административные регламенты сводят к минимуму необходимость личного общения служащего с обратившимся к нему за помощью лицом. Административный регламент предоставления государственных услуг является ведомственным актом защиты прав потребителей государственных услуг, но, с другой стороны, выгоден и чиновнику, т.к. предписывает, что делать в той или ной ситуации.

Система государственного управления. М., 2009. С.234.


Таким образом, административные регламенты кроме повышения качества оказания публичных услуг, играют также большую роль в противодействии коррупции в органах исполнительной власти. Кроме того, прозрачность процессов и процедур повышает эффективность контроля за деятельностью органов государственного управления.

Всего на федеральном уровне административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций будет порядка 500. Из них ключевых регламентов около 350. Они затрагивают такие проблемы, как регистрация по месту жительства, получение паспорта, регистрация недвижимости, выписка из земельного кадастра (более подробно об административных регламентах см. комментарий к гл.3).

URL: http://www.mpress.ru/


Среди принятых в 2014 году административных регламентов можно отметить Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по предоставлению адресно-справочной информации, утв. приказом Федеральной миграционной службы от 20 января 2014 года N 8, который определяет сроки и последовательность административных процедур (действий) территориальных органов ФМС России и их структурных подразделений по предоставлению адресно-справочной информации.

4. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, например:

- Закон Санкт-Петербурга от 10 октября 2011 года N 568-111 "О разграничении полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга в сфере организации предоставления государственных и муниципальных услуг";

- Закон Республики Алтай от 30 марта 2012 года N 16-РЗ "О регулировании правоотношений, связанных с предоставлением государственных и муниципальных услуг на территории Республики Алтай";

- постановление Правительства Хабаровского края от 12 ноября 2013 года N 385-пр "О Реестре государственных и муниципальных услуг (функций) Хабаровского края";

- постановление Правительства Москвы от 15 ноября 2011 года N 546-ПП "О предоставлении государственных и муниципальных услуг в городе Москве";

- распоряжение Правительства Саратовской области от 22 марта 2010 года N 75-Пр "О формировании Сводного календарного плана Саратовской области по переходу на оказание государственных и муниципальных услуг (функций) в электронном виде";

- Указ Губернатора Ярославской области от 16 мая 2011 года N 187 "Об организации межведомственного (межуровневого) взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг";

- Указ Губернатора Калининградской области от 9 января 2013 года N 1 "О комиссии по повышению качества и доступности предоставления государственных и муниципальных услуг в Калининградской области" и др.

5. Муниципальные правовые акты.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.2) муниципальный правовой акт - это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В отличие от государственных муниципальный правовой акт обладает следующими признаками:

а) в большинстве случаев принимается по вопросам местного значения; как исключение он может быть принят по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

б) существует два основных способа принятия:

- непосредственно населением муниципального образования на местном референдуме или сходе;

- органом или должностным лицом местного самоуправления;

в) должен быть документально оформлен, т.е. он должен быть принят в письменном виде с соблюдением всех необходимых реквизитов: в нем должно содержаться название муниципального образования, наименование правового акта, подпись главы муниципального образования;

г) обязателен для исполнения на территории муниципального образования;

д) устанавливает, изменяет общеобязательные правила или имеет индивидуальный характер.

В первом случае это нормативный акт, во втором - акт применения права.

Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С.81-82.


В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.43) систему муниципальных правовых составляют:

- устав муниципального образования;

- правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

- правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

В числе муниципальных правовых актов в первую очередь следует отметить административные регламенты предоставления муниципальных услуг, например, Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Прием заявлений, документов, а также принятие граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях".

В качестве примера муниципальных правовых актов органов местного самоуправления можно привести:

- постановление Администрации Уватского муниципального района от 13 мая 2014 года N 119 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги "Предоставление информации о порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших основные и дополнительные общеобразовательные (за исключением дошкольных) и профессиональные образовательные программы, а также информации из федеральной базы данных о результатах единого государственного экзамена";

- постановление администрации Любимского муниципального района от 4 апреля 2014 года N 09-0498/14 "Об утверждении Перечня муниципальных услуг, предоставляемых органами местного самоуправления Любимского муниципального района и муниципальными казенными учреждениями Любимского муниципального района, для размещения в электронном региональном реестре государственных и муниципальных услуг (функций)";

- постановление администрации Любимского муниципального района от 10 февраля 2014 года N 09-0267/14 "О сводном отраслевом перечне государственных и муниципальных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями Любимского муниципального района за счет бюджетных средств";

- постановление администрации муниципального района "Ивнянский район" Белгородской обл. от 21 марта 2014 года N 105 "Об утверждении Административного регламента по реализации органами местного самоуправления услуг, предоставляемых в рамках переданных полномочий, предоставления государственной услуги по установлению ежемесячной денежной выплаты в случае рождения третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет";

- постановление главы администрации Старооскольского городского округа Белгородской обл. от 18 марта 2014 года N 802 "Об утверждении перечня муниципальных и государственных услуг, предоставление которых осуществляется по принципу "одного окна";

- постановление Администрации города Рубцовска от 24 января 2014 года N 309 "Об утверждении Перечня муниципальных услуг Администрации города Рубцовска Алтайского края, предоставление которых осуществляется по принципу "одного окна", в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг";

- постановление главы городского поселения Запрудня Талдомского муниципального района МО от 20 января 2012 года N 17 "Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги по определению и изменению вида разрешенного использования земельных участков на территории муниципального образования городское поселение Запрудня Талдомского района Московской области" и др.

Комментарий к статье 4. Основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг

1. В комментируемой статье содержатся основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг. Принципы (от лат. principium - первоначало, основа) - основополагающие начала, закономерности, отношения, взаимосвязи между элементами. Соответственно, под принципами предоставления государственных и муниципальных услуг можно понимать основополагающие начала и идеи, лежащие в основе организации предоставления публичных услуг, которые определяют статус, характер и содержание деятельности органов, должностных лиц и организаций, предоставляющих данные услуги.

Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. Саратов, 2009. С.47.


В сфере предоставления государственных и муниципальных услуг существуют следующие принципы.

2. Правомерность предоставления государственных и муниципальных услуг, т.е. необходимость соблюдения органами, должностными лицами и организациями, предоставляющими государственные и муниципальные услуги, требований действующего законодательства.

Принцип правомерности тесно связан с принципом законности, основные требования которого - это соблюдение Конституции РФ и законов, а также соответствие всех издаваемых нормативных актов действующему законодательству. В государственном управлении для законности характерно: общеобязательность законов, их верховенство над правовыми актами управления; единообразное понимание и исполнение законов на всей территории РФ; недопустимость противопоставления законности и целесообразности; связь с правовой культурой.

Административное право / под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова. М., 2002.


Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии со следующими нормативно-правовыми актами:

- комментируемым Законом;

- другими федеральными законами;

- иными нормативными правовыми актами РФ;

- законами субъектов РФ;

- иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;

- муниципальными правовыми актами.

Более подробно о нормативном правовом регулировании отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг см. комментарий к ст.3.

3. Заявительный порядок обращения за предоставлением государственных и муниципальных услуг, т.е. лица, нуждающиеся в предоставлении публичных услуг, должны обратиться в соответствующие органы или организации. Это означает, что, во-первых, публичные услуги не оказываются автоматически, и, во-вторых, заявителю не нужно получать для обращения какие-либо разрешения.

Для реализации данного принципа комментируемый Закон предусматривает:

- право заявителей на получение государственных и муниципальных услуг своевременно и в соответствии со стандартом предоставления публичных услуг (более подробно о правах заявителей см. комментарий к ст.5);

- обязанность органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, предоставлять данные услуги качественно в соответствии с административными регламентами и в электронной форме (более подробно об обязанностях органов см. комментарий к ст.6);

- защита от коррупционных проявлений, например, запрет требовать органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги, от заявителя предоставления документов и информации или осуществления действий, предоставление или осуществление которых не предусмотрено соответствующими нормативными правовыми актами (более подробно о требованиях к взаимодействию с заявителем см. комментарий к ст.7).

4. Правомерность взимания с заявителей оплаты предоставления государственных и муниципальных услуг, а именно:

- государственной пошлины за предоставление государственных и муниципальных услуг;

- платы за предоставление государственных и муниципальных услуг;

- платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются соответствующими организациями.

Государственные и муниципальные услуги предоставляются заявителям на бесплатной основе, за исключением закрепленных комментируемым Законом случаев (более подробно о требованиях к взиманию с заявителя платы за предоставление государственных и муниципальных услуг см. комментарий к ст.8 и 9).

5. Принцип открытости означает доступность для заявителя полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг и о деятельности органов, предоставляющих публичные услуги и организаций, участвующих в предоставлении данных услуг.

Принцип открытости тесно связан с принципом гласности, основными требованиями которого являются:

- обеспечение информированности граждан о решениях органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- обеспечение доступности обсуждения важнейших государственных вопросов и вопросов местного значения;

- изучение и учет общественного мнения.

Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С.24.


Отношения, связанные с обеспечением доступа заявителей к информации о деятельности органов государственного и муниципального управления, также регламентируются Федеральным законом от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", согласно которому:

- во-первых, органы государственного и муниципального управления обязаны обеспечивать доступ к информации о своей деятельности на русском языке и государственном языке соответствующей республики в составе РФ;

- во-вторых, лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать причины необходимости ее получения.

Федеральный закон от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" стал серьезным достижением в области обеспечения открытости публичных органов. Однако на практике положения актов, регламентирующих размещение информации о деятельности органов исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", выполнены не в полной мере.

Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 года N 953 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти" определило ряд требований к составу информации на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти и установило необходимость регулярного мониторинга сайтов органов власти. Размещение в свободном доступе информации о деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также формируемых ими информационных ресурсах позволяет сделать деятельность указанных органов более понятной и предсказуемой для граждан и организаций, а также уменьшить нагрузку на указанные выше органы за счет снижения количества поступающих обращений.

На сегодняшний день необходимо обеспечить свободный доступ через информационно-телекоммуникационную сеть "Интернет" к содержимому основных федеральных государственных информационных ресурсов и систем, за исключением сведений, которые составляют охраняемую законом тайну, исключив случаи установления платы за предоставление информации из государственных информационных ресурсов в соответствии с ведомственным актами. Необходимо также расширить перечень сведений о проведении государственного (муниципального) контроля, подлежащих обязательному опубликованию на сайтах органов. Должны публиковаться результаты проведения плановых и внеплановых проверок (например, наименований юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, деятельность которых приостановлена или прекращена (по решению суда) либо продукция которых отозвана с рынка), а также статистические данные).

6. Принцип доступности означает территориальную близость и открытость органов государственного и муниципального управления, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, для всех категорий граждан. Принцип доступности реализуется при:

- обращении заявителя в соответствующие органы и организации за предоставлением государственных и муниципальных услуг;

- предоставлении соответствующими органами и организациями государственных и муниципальных услуг;

- предоставлении государственных и муниципальных услуг для лиц с ограниченными возможностями здоровья.

Под лицами с ограниченными возможностями здоровья понимаются инвалиды и собственно лица с ограниченными возможностями здоровья. Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" определяет инвалида как лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты. Под ограничением жизнедеятельности понимается полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью. Лица с ограниченными возможностями здоровья - это не относящиеся к категории инвалидов лица (прежде всего дети) с легкой степенью умственной отсталости, с задержкой психического развития, с речевой патологией или с нарушением слуха и зрения, которые также нуждаются в особой социальной защите.

Реализация принципа доступности предполагает также организацию предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах. Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг - российская организация независимо от организационно-правовой формы (в том числе являющаяся автономным учреждением), отвечающая требованиям, установленным комментируемым Законом, и уполномоченная на организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме, по принципу "одного окна" (более подробно об обязанностях органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги в многофункциональных центрах, см. комментарий к ст.17).

7. Возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством РФ, по выбору заявителя.

Для реализации данного принципа комментируемый закон предусматривает:

- право заявителей на получение государственных и муниципальных услуг в электронной форме (более подробно о правах заявителей см. комментарий к ст.5);

- обязанность органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, обеспечивать возможность получения заявителем публичной услуги в электронной форме (более подробно об обязанностях органов см. комментарий к ст.6);

- установление требований к организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме (более подробно о требованиях к организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме см. комментарий к ст.10).

Федеральным законом от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации") (ст.8) устанавливается, что доступ к информации о предоставлении государственных и муниципальных услуг должен быть обеспечен органами государственного управления и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет.

Все принципы предоставления государственных и муниципальных услуг тесно связаны между собой и направлены на повышение качества организации предоставления публичных услуг.

Комментарий к статье 5. Права заявителей при получении государственных и муниципальных услуг

1. Комментируемая статья содержит перечень прав заявителей при получении государственных и муниципальных услуг.

Под заявителем комментируемый Закон понимает физическое или юридическое лицо либо их уполномоченные представители, обратившиеся в органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, либо в соответствующие организации с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме (более подробно см. комментарий к ст.2).

Права (англ. rights) - совокупность правомочий, образующих статус заявителя. Права заявителей при получении государственных и муниципальных услуг возникают из оснований, предусмотренных комментируемым Законом, другими законами и правовыми актами, а также из действий участников отношений, возникающих в процессе организации предоставления публичных услуг, которые хотя и не предусмотрены данными актами, но в силу общих начал могут порождать новые права заявителей. Права при получении государственных и муниципальных услуг, принадлежащие заявителям, осуществляются ими по собственному усмотрению. Отказ заявителей от осуществления принадлежащих им прав при получении государственных и муниципальных услуг, как правило, не влечет прекращения данных прав.

URL: http://www.iknowit.ru/words/word993.html


Права заявителей при получении государственных и муниципальных услуг корреспондируют к обязанностям органов, предоставляющих данные публичные услуги (более подробно об обязанностях органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги см. комментарий к ст.6).

2. К правам заявителей при получении государственных и муниципальных услуг относятся следующие:

1) получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги.

Стандарт предоставления публичной услуги содержится в административном регламенте, который определяется комментируемым Законом как нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (более подробно об административных регламентах см. комментарий к ст.2 и 12).

Стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги должен содержать наименование услуги и наименование органа, предоставляющего услугу; правовые основания, сроки, размер платы и результаты предоставления услуги; исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов и в предоставлении услуги, а также показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг. Стандарт также может содержать иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах и в электронной форме (более подробно о требованиях, предъявляемых к стандартам государственных и муниципальных услуг, см. комментарий к ст.14);

2) получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме.

В настоящее время не существует единого определения информации как научного термина.

Информация (от лат. Informatio - разъяснение, изложение, осведомленность) - сведения о чем-либо не зависимо от формы их представления. Информация - сведения об окружающем мире и протекающих в нем процессах, воспринимаемые человеком или специальным устройством.

Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990.


На всех этапах процесса организации предоставления государственных и муниципальных услуг заявители имеют право на получение объективной информации: о видах и объеме предоставляемых публичных услугах; о способах и формах подачи заявителем запроса и иных необходимых документов; о ходе выполнения запроса и результатах предоставления услуги и т.п. (см. комментарий к ст.10).

В соответствии с комментируемым Законом предусматривается создание единого портала государственных и муниципальных услуг, который обеспечивает доступ заявителей к информации о публичных услугах (более подробно о порталах государственных и муниципальных услуг см. комментарий к ст.21). Портал государственных и муниципальных услуг - это государственная информационная система, обеспечивающая предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенным для распространения с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах, обеспечивающих ведение реестров государственных и муниципальных услуг (см. комментарий к ст.2);

3) получение государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством РФ, по выбору заявителя.

Возможность получения государственных и муниципальных услуг в электронной форме закреплена в комментируемом Законе в качестве одного из основных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг (см. комментарий к ст.4). В соответствии с комментируемым Законом предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме - это предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, в том числе с использованием портала государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров, универсальной электронной карты и других средств, включая осуществление в рамках такого предоставления электронного взаимодействия между государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и заявителями (см. комментарий к ст.2).

Согласно комментируемому закону при предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме осуществляются следующие действия: предоставление информации заявителям о публичных услугах; подача заявителем запроса и иных необходимых документов; получение заявителем сведений о ходе выполнения запроса и результатах предоставления услуги и т.п. (более подробно о требованиях к организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме см. комментарий к ст.10);

4) досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб в процессе получения государственных и (или) муниципальных услуг.

Жалоба гражданина - обращение гражданина в органы государственного управления, органы местного самоуправления, судебные органы по поводу восстановления его прав или законных интересов, нарушенных действиями (бездействием) органов государственной власти и местного самоуправления, государственными должностными лицами и должностными лицами местного самоуправления.

Подсумкова А.А. Муниципальное управление: словарь-справочник. Саратов, 2009. С.14.


Согласно ст.46 Конституции РФ каждому гражданину гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В Концепции административной реформы 2006-2008 годов впервые в Российской Федерации был сделан акцент на право граждан на досудебное обжалование решений, действий (бездействий) органов и должностных лиц государственного и муниципального управления. Процедура досудебного обжалования направлена на урегулирования возникающих споров и конфликтов граждан и их объединений с органами государственной и муниципальной власти без участия суда. При этом граждане не лишаются права защищать свои законные права и интересы в судебном порядке.

В соответствии с комментируемым Законом раздел, устанавливающий досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органов предоставляющих государственные и муниципальные услуги, а также должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в обязательном порядке должен содержаться в административных регламентах (см. комментарий к ст.12).

Внедрение стандартов публичных услуг и административных регламентов предполагает совершенствование существующих и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования гражданами и организациями нарушающих их права и законные интересы решений и действий (бездействий) государственных и муниципальных органов и должностных лиц.

Для обеспечения полноценной реализации механизмов досудебного обжалования в законодательстве субъектов РФ должны быть предусмотрены:

- порядок досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и должностных лиц в связи с нарушениями стандартов публичных услуг и административных регламентов,

- административная ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за нарушение установленного порядка и сроков предоставления услуг, а также порядка рассмотрения жалоб на некачественные услуги;

- условия и порядок возмещения гражданам и организациям ущерба, нанесенного в результате действий органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления и должностных лиц;

- механизмы стимулирования государственных и муниципальных служащих за качественное предоставление государственных и муниципальных услуг;

5) получение государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре в соответствии с соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими государственные услуги, и соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими муниципальные услуги, с момента вступления в силу соответствующего соглашения о взаимодействии.

В рамках проводимой административной реформы в целях повышения качества предоставления публичных услуг при взаимодействии граждан и организаций с органами государственного управления и органами местного самоуправления создаются многофункциональные центры (см. комментарий к ст.2).

Многофункциональные центры обеспечивают предоставление комплекса государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в режиме "одного окна".

Принцип "одного окна" - исключение или максимально возможное ограничение участия заявителя в процессах сбора различных справок и документов, необходимых для получения той или иной государственной или муниципальной услуги, а также прозрачное и контролируемое прохождение документов на всех этапах предоставления публичных услуг.

URL: http://pgu.spb.ru/mfc/


В соответствии с комментируемым Законом многофункциональные центры осуществляют следующие функции: прием запросов и представление интересов заявителей; информирование заявителей о порядке предоставления публичных услуг; взаимодействие с государственными органами, органами местного самоуправления и организациями по вопросам предоставления публичных услуг; прием и обработка информации из информационных систем; выдача заявителям документов и т.п. (более подробно о функциях, правах и обязанностях многофункционального центра см. комментарий к ст.16).

В настоящее время действуют Правила организации многофункциональных центров, утвержденные постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2012 года N 1376.

Вместе с тем следует отметить, что некоторые права заявителей при получении государственных и муниципальных услуг в комментируемом Законе отсутствуют. Например, право подтверждения факта подачи гражданином запроса на получение какой-либо публичной услуги. В ряде ситуаций (например, для обжалования в судебном порядке бездействия государственных и муниципальных органов, подведомственных им организаций и многофункциональных центров, затягивая ими сроков, иных нарушений, возникающих при организации предоставления государственных и муниципальных услуг) граждане могут нуждаться в получении подтверждения совершения ими действий по направлению запроса на получение определенных публичных услуг. Комментируемый Закон четко не указывает, какой именно орган может выдать письменное (принимаемое в суде) подтверждение действий заявителя направленных для получения государственной или муниципальной услуги.

Комментарий к статье 6. Обязанности органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, и подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций

1. В ч.1 комментируемой статьи содержится перечень обязанностей органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги.

Обязанности (англ. duties) - совокупность правомочий, образующих статус органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги. Обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены правом, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают обязанности.

URL: http://www.pravoteka.ru/enc/1444.html


К органам, предоставляющим государственные и муниципальные услуги, относятся федеральные органы исполнительной власти, органы государственных внебюджетных фондов, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, а также местные администрации и иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные полномочия (более подробно о статусе органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, см. комментарий к ст.1).

Обязанности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, корреспондируют к правам заявителей (более подробно о правах заявителей при получении государственных и муниципальных услуг см. комментарий к ст.5).

К обязанностям органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, относятся:

1) обязанность предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами.

Качество административно-управленческих процессов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ, местных администрациях может быть улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий. Целями мероприятий этого направления являются разработка и внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг и административных регламентов, что позволит:

а) повысить качество государственных и муниципальных услуг, сделать их доступными для граждан и организаций, сориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей;

б) повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.

Необходимо также решать задачи по подготовке нормативно-правовой и методической базы для внедрения стандартов публичных услуг, созданию и ведению реестров (перечней) государственных и муниципальных услуг, разработке стандартов данных услуг и их внедрению, отработке механизмов дистанционного предоставления услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий, созданию системы обратной связи с потребителями публичных услуг для использования полученной информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности органов исполнительной власти;

2) обязанность обеспечивать возможность получения заявителем государственной или муниципальной услуги в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством РФ, по выбору заявителя.

Одной из задач является размещение актуальных, достоверных, легко доступных и исчерпывающих сведений о порядке предоставления государственных услуг, требованиях, предъявляемых к заявителям и представляемым документам, а также обеспечение актуализации этих сведений. Решение поставленной задачи осуществляется посредством создания системы порталов публичных услуг, объединяющих в единое информационное пространство данные о государственных и муниципальных услугах, оказываемых федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ и местными администрациями.

Среди требований, предъявляемых к порталам публичных услуг, следует отметить:

- обеспечение доступности любому пользователю информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и организованы таким образом, чтобы обеспечить простой и эффективный поиск информации и ее предоставление;

- содержать включение сведений об общем перечне (реестре) государственных и муниципальных услуг, подробную и систематизированную информацию о каждой услуге, а также о возможности предоставления данных услуг в электронной форме;

- обеспечение возможности получения необходимых достоверных форм документов, направления запросов и уведомлений, которые не требуют идентификации отправителя;

- должны обеспечение возможности электронного взаимодействия при получении публичных услуг заявителей с органами государственного и муниципального управления с использованием электронной подписи;

3) обязанность предоставлять в иные органы, предоставляющие государственные услуги, органы, предоставляющие муниципальные услуги, в подведомственные государственным органам или органам местного самоуправления организации, участвующие в предоставлении предусмотренных ч.1 ст.1 Закона государственных и муниципальных услуг, многофункциональные центры по межведомственным запросам таких органов и организаций документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг, за исключением документов, включенных в определенный ч.6 ст.7 Закона перечень документов, безвозмездно, а также получать от иных органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, государственных органов, от подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении предусмотренных ч.1 ст.1 Закона государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров такие документы и информацию.

В комментируемой статье перечисляются органы и организации, участвующие в данном межведомственном взаимодействии:

а) органы, предоставляющие государственные услуги (органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ);

б) органы, предоставляющие муниципальные услуги (органы местного самоуправления);

в) подведомственные государственным органам организации, участвующие в предоставлении государственных услуг;

г) подведомственные органам местного самоуправления организации, участвующие в предоставлении муниципальных услуг;

д) многофункциональные центры.

Одной из форм межведомственного информационного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг является межведомственный запрос (более подробно о межведомственном запросе см. комментарий к ст.7.2).

Органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, и подведомственные им организации, участвующие в предоставлении публичных услуг, предоставляют и получают документы безвозмездно за исключением следующих документов: удостоверяющих личность гражданина РФ; воинского учета; о государственной регистрации актов гражданского состояния; подтверждающие регистрацию по месту жительства или по месту пребывания; подтверждающие предоставление лицу специального права на управление транспортным средством соответствующего вида; подтверждающие прохождение государственного технического осмотра (освидетельствования) транспортного средства и т.п. (более подробно см. комментарий к ст.7);

4) исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями комментируемого Закона, административных регламентов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Перечень обязанностей органов, предоставляющих публичные услуги, является открытым. Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с комментируемым Законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами (более подробно см. комментарий к ст.3).

2. В ч.2 комментируемой статьи содержится перечень обязанностей организаций, подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления, и участвующих в предоставлении публичных услуг (более подробно о статусе данных организаций см. комментарий к ст.1). Такие организации обязаны:

1) предоставлять в органы, предоставляющие государственные услуги, органы, предоставляющие муниципальные услуги, и многофункциональные центры по межведомственным запросам таких органов и многофункциональных центров документы и информацию, необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг, за исключением документов, включенных в определенный ч.6 ст.7 Закона перечень документов, безвозмездно, а также получать от органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления, многофункциональных центров такие документы и информацию;

2) исполнять иные обязанности в соответствии с требованиями комментируемого Закона, иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Обязанности организаций, подведомственных органам государственного управления или органам местного самоуправления, и участвующих в предоставлении публичных услуг, в некоторых пунктах схожи с обязанностями органов, предоставляющих государственные и муниципальное услуги, но в целом они значительно уже. Например, такие организации в отличие от органов, предоставляющих государственные и муниципальное услуги, не обязаны иметь административные регламенты и обеспечивать возможность получения заявителем публичной услуги в электронной форме.

Комментарий к статье 6.1. Участие в межведомственном информационном взаимодействии Банка России

1. Начало взаимодействию банков и федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) через единую систему межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) было положено реализацией Решения правительственной подкомиссии по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления (см. подробнее "Чёрный ящик" от Компании "АйДиСистемс" // Аналитический банковский журнал. 2013. N 05 (208) / URL: http://www.abajour.ru/files/106-109_208.pdf). Решение комиссии в мае 2012 года позволило исполнить "Подходы к реализации тестового обмена документами (сведениями) между государственными органами и кредитными организациями, Банком России с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия" (см. URL: http://gosuslugi.kck.ru/documents/10147/14704/%D0%9F%D1%80%D0%B8%D0%BB%D0%BE%D0%B6%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5_13_3.PDF).

Четыре пилотных банка (ОАО Банк "ВТБ", ОАО "Банк Москвы", ОАО "Банк "Санкт-Петербург", ОАО "СКБ-Банк") и четыре пилотных ведомства (Росреестр, ФНС, ФМС и ФССП России) успешно справились с тестовым обменом, и в результате было опубликовано распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2012 года 1471-р. Данное распоряжение утвердило перечень сведений, доступных для обмена между федеральными органами исполнительной власти и кредитными организациями. Указанное распоряжение, а также нормы ч.4 ст.21.3 комментируемого Закона, устанавливающие, что кредитные организации обязаны взаимодействовать с Государственной информационной системой о государственных и муниципальных платежах (ГИС ГМП), определили полный (на тот момент) список ведомств и документов, которыми могут обмениваться федеральные органы исполнительной власти и банки.

Осталось дело за малым - разрешить кредитным организациям быть участниками системы межведомственного электронного взаимодействия. В конце 2012 г. было принято постановление Правительства РФ от 22 декабря 2012 года N 1382 "О присоединении информационных систем организаций к инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме". Таким образом, банки получили легитимную возможность подключаться к СМЭВ, появились обязательства по подключению к СМЭВ (и впоследствии к ГИС ГМП), появились сервисы, доступные для обмена с банками (см. также письмо Банка России от 24 марта 2014 года N 08-45-7/1651 "По вопросу о взаимодействии кредитных организаций с ГИС ГМП" (URL: http://arb.ru/b2b/docs/otvet_tsb_rf_na_pismo_arb_-9809245/); письмо Банка России от 5 июня 2013 года N 101-Т "Об осуществлении территориальными учреждениями Банка России мероприятий по сбору информации о реализации кредитными организациями положений части 4 статьи 21.3 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" и части 8 статьи 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"; письмо Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 18 сентября 2013 года N П13-06-12910 "Разъяснения по процессу подключения к системе межведомственного электронного взаимодействия").

2. Федеральным законом от 23 июля 2013 года N 251-ФЗ в рассматриваемый Закон была введена ст.6.1, вступившая в силу с 1 сентября 2013 года и закрепившая право Банка России участвовать в межведомственном информационном взаимодействии при оказании им услуг.

Конституция РФ (ст.75) устанавливает особый конституционно-правовой статус Центрального Банка России, определяет его исключительное право на осуществление денежной эмиссии и закрепляет в качестве основной его функции - защиту и обеспечение устойчивости рубля. Статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России определяются также Федеральным законом 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и другими федеральными законами. Банк России участвует в межведомственном информационном взаимодействии в порядке, установленном комментируемым Законом (см. комментарий к ст.7.1).

Комментарий к главе 2. Общие требования к предоставлению государственных и муниципальных услуг

Комментарий к статье 7. Требования к взаимодействию с заявителем при предоставлении государственных и муниципальных услуг

1. Положения настоящей статьи соответствуют общему правовому принципу "что законом не запрещено, то разрешено", поскольку закон устанавливает закрытый перечень ограничений деятельности уполномоченных субъектов при предоставлении ими государственных или муниципальных услуг. С одной стороны, указанные запреты направлены на предотвращение произвола органов государственной власти и местного самоуправления при реализации ими отдельных функций. С другой же стороны, подобные ограничения свидетельствуют о том, что все иные действия, которые не предусмотрены положениями настоящей статьи являются дозволенными и фактически такое положение предоставляет неограниченную свободу деятельности соответствующим субъектам.

В большинстве своем установленные настоящей статьей запреты касаются невозможности получения дополнительных сведений и документов, которые не являются обязательными. В ряде случаев дополнительные документы и сведения могут выступать в качестве пояснений и обоснований данных представленных для получения государственной либо муниципальной услуги. Несмотря на сущностное значение таких юридических фактов, закон однозначно запрещает требовать от заявителя их предоставления. Однако при этом закон не ограничивает свободу действия самого заявителя, который по собственной инициативе вправе представить необходимые по его мнению документы и сведения. На практике, органы, осуществляющие предоставление государственных и муниципальных услуг, расширительно трактуют положения настоящей статьи, распространяя его запрет не только на самих себя, но и на заявителей. В частности, при государственной регистрации права собственности на объекты недвижимости, территориальные органы Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии принимают лишь установленный действующим законом перечень документов, хотя их перечень и является открытым, зачастую иные документы до государственного регистратора не доходят. В ряде случаев такая деятельность сопровождается приостановлением государственной регистрации, либо отказом в государственной регистрации.

Исходя из предписаний настоящей статьи, предусмотренный ею запрет распространяется и на уполномоченный орган, и на заявителя. В этой связи представляется целесообразным определить правомочия заявителя по представлению дополнительных сведений и документов, если они имеют непосредственное отношение к предмету запрашиваемой государственной или муниципальной услуги.

2. Пункт 1 ч.1 настоящей статьи выступает в качестве реализации принципа законности в сфере государственных и муниципальных услуг. В частности, закон запрещает требовать представления документов и информации, не предусмотренных действующими нормативными актами. Данное положение распространяется как на правила, установленные настоящим законом, так и иными нормативными актами, регламентирующими порядок предоставления (оказания) отдельных видов государственных или муниципальных услуг.

В соответствии с Административным регламентом предоставления федеральной налоговой службой государственной услуги по государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, утвержденным приказом Министерства финансов РФ от 22 июня 2012 года N 87н для предоставления государственной услуги по внесению в ЕГРЮЛ записи о том, что юридическое лицо (юридические лица) находится (находятся) в процессе реорганизации, в инспекцию представляются:

- подписанное заявителем уведомление о начале процедуры реорганизации по утвержденной форме;

- решение о реорганизации.

Таким образом, комментируемое положение является абстрактным и лишь в самых общих чертах определяет правовые основы деятельности органов государственной власти или местного самоуправления в вопросе оказания ими, соответственно, государственных либо муниципальных услуг, включая в нее не только законы, но и ряд подзаконных нормативных актов, регламентирующих оказание отдельных видов услуг.

В целом комментируемое положение направлено на унификацию правовых предписаний в области оказания государственных или муниципальных услуг, в частности, в вопросе установления единых требований к необходимой документации и информации. Специальные нормативные акты устанавливают перечень документов, подлежащих представлению заявителем для достижения цели оказания соответствующей услуги.

Положения настоящей статьи являются логическим продолжением соответствующих перечней, поскольку запрещают их расширительное толкование. В рамках данного положения законодателем предпринята попытка интегрировать комментируемый Закон в систему действующих нормативных актов.

3. Особое место в рассматриваемой правовой норме занимает п.2 ч.1 настоящей статьи, устанавливающий запрет истребования у заявителя документов и информации, находящихся в распоряжении органов власти и местного самоуправления. Данное положение выступает в качестве частного случая действия запрета, установленного п.1 ч.1 комментируемой статьи, который, в свою очередь, носит общий характер по отношению к рассматриваемому положению.

Закрепление в рамках законодательного положения запрета истребования у заявителя документов и информации, не установленной в качестве обязательной специальными правовыми нормами, подлежит применению в отношении всех видов документов и информации, независимо от ее обладателя. Особо следует обратить внимание на запрет требования от заявителя представления документов и информации, в том числе подтверждающих внесение платы за предоставление государственных и муниципальных услуг. В настоящее время в полной мере данная правовая норма не реализуется, большинство органов и организаций принимают запрос на предоставление государственной или муниципальной услуги лишь при условии представления таких документов. В полной мере данное ограничение может быть реализовано лишь в рамках полномасштабного внедрения государственной информационной системы государственных и муниципальных услуг, в рамках которой каждый из субъектов сможет самостоятельно получить сведения о произведенных заявителем платежах.

Аналогичный запрет действует и в отношении действий и согласований, необходимых для получения необходимой услуги. По логике закона заявитель обязан подготовить пакет документов в соответствии с утвержденным перечнем и представить его в уполномоченный орган. Все иные необходимые действия подлежат исполнению самим органом в целях обеспечения надлежащего и своевременного предоставления заявителю услуги.

4. Заявитель самостоятельно оценивает необходимость предоставления того или иного документа, принудительное истребование которых уполномоченными органами запрещено. Заявитель представляет органу государственной власти или местного самоуправления перечень обязательных документов, применительно к отдельным видам услуг, а также и иные документы, которые считает необходимым представить. Таким образом, окончательный перечень документов, представляемых для получения государственной или муниципальной услуги, определяется непосредственно самим заявителем.

В целом установление рассматриваемого запрета направлено на формирование единой системы органов власти и их взаимодействия в вопросе предоставления необходимой информации для оказания государственных или муниципальных услуг. Именно на развитие данного направления была ориентирована политика "Одного окна", в рамках которой заявитель обязан лишь предоставить минимальный перечень документов, в первую очередь, заявление на оказание соответствующей услуги. Все иные документы могут быть истребованы в компетентных органах власти (самоуправления).

Документы, включенные в общий перечень, могут быть представлены как на бумажном носителе, так и в электронной форме. Практика деятельности большинства органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, свидетельствует о том, что до настоящего времени приоритет отдается бумажному носителю информации. Представление документов в электронной форме допускается лишь в отношении услуг, предоставляемых в аналогичной форме.

Особое внимание уделяется соблюдению требований Федерального закона от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных" (далее - ФЗ "О персональных данных"), причем, если в большинстве нормативных актов акцент делается на получении согласия субъекта на обработку его персональных данных, то нормы ч.3 настоящей статьи рассматривают указанные требования в широком смысле, вменяя в обязанность заявителя предоставить согласие на обработку персональных данных третьих лиц, потребность в использовании которых возникает в рамках оказания государственных и муниципальных услуг. Причем следует заметить, что ни один перечень документов, регламентированный применительно к отдельным видам услуг, таких документов не предусматривает. Тем самым, в рамках общего предписания Закон в значительной степени расширяет перечень документов, одновременно ограничивая ряд прав и свобод правообладателей. Например, сведения, содержащиеся в ЕГРП являются общедоступными, запрашивая данные по конкретному объекту, заявитель получает информацию не только о фамилии, имени, отчестве (наименовании) правообладателя, но и размер его доли в общем имуществе и т.п. Однако согласия на распространение указанных персональных данных уполномоченный орган ни у кого не запрашивает. В этой связи следует учитывать, что персональные данные могут входить в состав информации открытого доступа, не требующей получения согласия на ее обработку, либо она может относиться к числу информации ограниченного доступа, распространение, как и обработка, которой осуществляется исключительно с согласия ее владельца (обладателя), например, сведения о регистрации физического лица по месту жительства может быть предоставлено уполномоченной организацией третьему лицу лишь с согласия самого субъекта персональных данных. Еще одним примером реализации данной нормы является исключение персональных данных участников юридического лица в выписке из ЕГРЮЛ, в настоящее время она отражает лишь информацию о фамилии, имени, отчестве и идентификационном номере налогоплательщика субъекта. Паспортные данные исключены из общего доступа, причем они исключены из выписки, предоставляемой не только третьим лицам, но и самому юридическому лицу, участником которого является данный субъект. Таким образом, в настоящее время уполномоченные органы в большинстве своем не требуют предоставления согласия на обработку персональных данных третьего лица, а стараются максимально исключить их использование.

Особое внимание следует обратить на положения ч.4 настоящей статьи, предусматривающей исключение из общего правила, т.е. случаи, в которых получения согласия на обработку персональных данных субъекта не требуется. Согласие обладателя персональных данных не требуется в случае получения такой информации для служебного пользования, т.е. для целей предоставления государственных и муниципальных услуг. Указанное исключение подлежит применению исключительно в рамках деятельности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, причем как в отношении информации, имеющейся в распоряжении таких органов, так и применительно к сведениям, истребуемым ими на основании межведомственного запроса.

Получения согласия на обработку персональных данных не требуется в случаях:

- передачи сведений органу, предоставляющему государственную или муниципальную услугу, при условии, что такие данные имеются в распоряжении данного органа. Как правило, первичное представление персональных данных уполномоченному органу производится самим заявителем и сопровождается получением от него согласия на их обработку. Повторное согласие на их обработку и распространение не требуется;

- в случае регистрации субъекта на едином портале государственных и муниципальных услуг субъект также добровольно вносит сведения о себе, одновременно выражая свое согласие на обработку персональных данных в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг, а также передачу таких данных в рамках межведомственного взаимодействия. Аналогичное правило действует и при регистрации субъекта на региональных порталах государственных и муниципальных услуг.

Во всех остальных случаях обработка и использование персональных данных должно быть сопряжено с получением согласия обладателя таких данных на совершение с ними указанных операций. Не получение такого согласия, в том числе и в отношении третьего лица, является нарушением требований действующего законодательства, в первую очередь ФЗ "О персональных данных".

5. Положения ч.5 настоящей статьи являются логическим продолжением требований охраны и защиты персональных данных, однако сфера их реализации гораздо шире, поскольку речь идет об информации, ограниченной в доступе. Закон вменяет в обязанности всех органов и организаций, в той или иной мере задействованных в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг, обеспечение режима конфиденциальности любой информации, ограниченной в обороте. Такая информация может быть затребована лишь в соответствии с необходимостью предоставления услуги, т.е. исключительно для служебного использования и достижения результата своей деятельности. Использование такой информации также носит ограниченный характер - исключительно для предоставления услуг. В случае, если уполномоченный орган имеет возможность надлежащим образом предоставить услугу без получения ограниченной в доступе информации, он обязан избегать запрос таких сведений.

Устанавливая режим конфиденциальности информации, Закон фактически вводит его в качестве одного из основанных принципов предоставления государственных и муниципальных услуг. Причем реализация данного принципа осуществляется по совокупности с принципом гласности, открытости информации. Введение режима конфиденциальности в данном случае обусловлено специальным характером самой истребуемой информацией.

В первую очередь, конфиденциальность, предполагает ограниченный круг субъектов, которым предоставляется доступ к ограниченной в обороте информации, т.е. она предоставляется не органу, а конкретному должностному лицу, обеспечивающему предоставление услуги, т.е. тем самым, ограничивается возможность использования информации даже в рамках одного органа государственной власти или местного самоуправления, уполномоченной организации.

Уполномоченный орган обязан обеспечить сохранность информации не только на протяжении всего периода ее использования, но и в течение установленного срока хранения документации, содержащей такую информацию, т.е. уполномоченный орган или организация обязаны обеспечить сохранность информации, в том числе и посредством организации архивного хранения документов по ранее предоставленным услугам.

Директива N 95/46/EC, Директива N 2002/58/ЕС рассматривает принцип конфиденциальности с точки зрения установления дополнительных запретов и ограничений использования отдельных категорий информации. Такие ограничения могут выражаться в запрете просмотра, записи или хранения, а также других способах получения или распространения такой информации, осуществляемые без согласия самого обладателя данной информации.

Декларируя реализацию принципа конфиденциальности в рамках рассматриваемых правоотношений, Закон между тем оставляет за рамками своего регулирование его содержания, поскольку действующее российское законодательство четкого определения данного понятия не предусматривает, что позволяет варьировать его содержание.

Обработка и распространение персональных данных третьих лиц в процессе предоставления государственной или муниципальной услуги предполагает:

- доступ к таким сведениям;

- обработку персональных данных.

Поскольку в данном случае затрагиваются интересы третьих лиц, не являющихся участниками процесса предоставления услуги, то согласие таких субъектов должно отражать непосредственно согласие на обработку персональных данных в отношении каждого субъекта, а также право действовать от его имени в процессе предоставления услуги.

Закон относит указанное требование как в отношении третьих лиц, так и применительно к деятельности законных представителей, хотя согласно Семейному кодексу РФ, полномочия законных представителей в отношении представляемых ими лиц не могут быть переданы иным субъектам. Таким образом, дача согласия законным представителем на обработку персональных данных представляемого им лица, а также передача права действовать от его имени противоречит общим правилам семейного законодательства. Сами представляемые субъекты не могут давать согласие на обработку их персональных данных, что предполагает осуществление указанных полномочий их законными представителями. Однако указанное право распространяется лишь на дачу согласия на обработку персональных данных, но передача права действовать от имени представляемого иному субъекту недопустима. В этой связи в целях устранения указанного противоречия представляется целесообразным привлечение в качестве третьего лица самого законного представителя.

В отношении порядка представления указанных документов, подлежат применению общие правила установленные настоящим законом, т.е. согласие может быть представлено как в форме документа на бумажном носителе, так и в электронной форме. Независимо от формы изложения, документы обладают равной юридической силой.

Одновременно, закон предусматривает одно существенное ограничение в отношении персональных данных третьих лиц. Получение согласия законного представителя является обязательным во всех случаях такого представительства, за исключением признания лица безвестно отсутствующим. По общему правилу, такое лицо правомочно самостоятельно осуществлять свои права и нести обязанности, до отмены судебного акта о признании гражданина безвестно отсутствующим либо признания его умершим в установленном порядке.

Статус безвестно отсутствующего свидетельствует о том, что лицо в полной мере дееспособно, но не находится в месте своего постоянного жительства, о нем отсутствуют какие-либо сведения. Однако факт отсутствия его или сведений о нем в месте постоянного жительства не является основанием для лишения такого гражданина дееспособности. В этой связи лишение дееспособности гражданина может быть лишь решение суда о признании такого гражданина умершим. С момента принятия такого решения, наследники вправе давать согласие на обработку персональных данных лица, признанного умершим. При этом закон не регламентирует ситуации, связанные с отменой указанного судебного решения о признании гражданина умершим и восстановление его в правах. По общему правилу, в указанной ситуации необходимо получение согласия самого субъекта, но к моменту восстановления его в правах, предоставление государственной или муниципальной услуги может быть завершено и на момент ее предоставления правомочными субъектами выступали наследники гражданина, т.е. обладали правом дачи согласия на обработку его персональных данных. Таким образом, в случае восстановления гражданина в правах и отмены решения признании его умершим получения согласия такого субъекта на обработку его персональных данных в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг не требуется.

6. К числу документов, подлежащих обязательному представлению заявителем для получения государственной или муниципальной услуги, закон относит.

Во-первых, документы, удостоверяющие личность гражданина РФ, в том числе военнослужащих, иностранных граждан, лиц без гражданства. Перечень таких документов определен действующим законодательством. Основным документом, удостоверяющим личность российского гражданина выступает его гражданский паспорт, который в ряде случаев может быть заменен и иным документом. Предусмотренным федеральным законом. Однако в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг в качестве удостоверения личности признаются лишь паспорт гражданина РФ, заграничный паспорт и военный билет. Водительское удостоверение и иные документы, отнесенные к числу удостоверяющих личность, большинством органов государственной власти не признаются в качестве удостоверяющих личность, что ущемляет права российских граждан. Органы местного самоуправления в данном случае более лояльны и соблюдают предписания законодательных актов в части определения документов, удостоверяющих личность гражданина РФ. В большинстве своем подобная ситуация затрагивает лишь граждан РФ, поскольку в отношении иных субъектов перечень документов, удостоверяющих личность характеризуется императивностью и предусматривает единственный документ: для иностранных граждан - паспорт иностранного государства, а также разрешение на пребывание на территории РФ; для военнослужащих таким документом выступает военный билет, а для лиц без гражданства - вид на жительство. Указанные документы позволяют идентифицировать личность заявителя и определить возможность предоставления ему государственной или муниципальной услуги, за которой он обратился.

Во-вторых, документы воинского учета, в большинстве случаев речь идет о военном билете, который выступает в качестве удостоверения личности военнослужащего и может быть истребован от заявителя лишь в отношении отдельных видов государственных и муниципальных услуг.

В-третьих, свидетельства о государственной регистрации актов гражданского состояния. В данный перечень входят любые свидетельства, выдаваемые органами ЗАГС, устанавливающие, изменяющие или прекращающие гражданское состояние заявителя. В частности, к числу данного вида документов относятся свидетельство о рождении, которое является основанием для выдачи паспорта гражданину РФ по указанным в нем реквизитам. Изменения в паспортные данные гражданина могут быть внесены и на основании свидетельства о регистрации брака. Любые правоотношения прекращаются с момента смерти гражданина, что подтверждается свидетельством о смерти. В большинстве случаев указанные документы истребуются при предоставлении муниципальных услуг, хотя не исключено их представление и в отношении государственных услуг.

В-четвертых, документы, подтверждающие регистрацию по месту жительства и месту пребывания. Как правило, регистрация по месту жительства отражена в документах, удостоверяющих личность гражданина, например, в паспорте. Однако действующее законодательство различает регистрацию по месту жительства и месту пребывания. Как правило, регистрация по месту пребывания характерна для лиц без гражданства, вынужденных переселенцев, а при длительном пребывании на территории России и для иностранных граждан. Такие документы определяют место нахождения заявителя, что является обязательным условием предоставления большинства государственных и муниципальных услуг. В состав обязательных указанная категория документов входит лишь до 31 декабря 2014 года, по истечении установленного Законом периода необходимые сведения подлежат истребованию в рамках межведомственного информационного взаимодействия и не являются обязательными для представления их заявителем. В данном случае реализована оговорка ч.6 настоящей статьи - если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами, определяющими порядок предоставления государственных и муниципальных услуг. Поскольку в данном случае имеется специальное правовое предписание федерального закона, то оно подлежит неукоснительному соблюдению и исключает действие общего положения п.4 ч.6 настоящей статьи.

В-пятых, документы, подтверждающие предоставление субъекту специального права на управление транспортным средством соответствующего вида. Закон предусматривает лишь необходимость предоставления водительского удостоверения, однако перечень государственных и муниципальных услуг предполагает более широкую трактовку данного положения, определяя его как обязанность предъявления документов, подтверждающих предоставление заявителю специального права. Подобный подход позволит адаптировать требования действующего законодательства, и комментируемого Закона, в первую очередь, к конкретному перечню услуг.

В-шестых, документы, подтверждающие прохождение государственного технического осмотра (освидетельствования) транспортного средства соответствующего вида. Указанная категория документов свидетельствует о предоставлении заявителю права управления таким транспортным средством, поскольку непрохождение техосмотра выступает основанием для применения к такому субъекту мер административной ответственности. Таким образом, фактически указанное положение дублирует предыдущее.

В-седьмых, документы на транспортное средство и его составные части, в том числе регистрационные документы. Перечень указанных документов достаточно широк, детальный анализ указанного положения свидетельствует о том, что для предоставления соответствующей услуги заявитель должен представить уполномоченному органу не только паспорт транспортного средства и свидетельство на него, но и иные документы. Абстрактность формулировки в части определения перечня документов, зачастую позволяет необоснованно его расширять. В большинстве случаев при предоставлении муниципальных услуг, а также государственных услуг, перечень документов на транспортное средство и его агрегаты сводится лишь к регистрационным документам, выдаваемым структурными подразделениями ГИБДД МВД РФ или заводом-изготовителем.

В-восьмых, документы о трудовой деятельности, трудовом стаже и заработке гражданина, а также документы, оформленные по результатам расследования несчастного случая на производстве либо профессионального заболевания.

В большинстве случаев представление указанных документов является необходимым при назначении пенсии либо отдельных видов пособий гражданам РФ. Между тем, нормативное предписание содержит двойственность положений: трудовой стаж представляет собой сведения о периоде осуществления трудовой деятельности, тем самым, он выступает в качестве одной из основных составляющих данного понятия. Таким образом, документы, подтверждающие трудовой стаж и трудовую деятельность, как правило, являются едиными. Так, в качестве таких документов выступают трудовая книжка работника, а в необходимых случаях справка с места работы или из архивного учреждения, подтверждающая факт трудовой деятельности и период ее осуществления. В отдельных случаях факт трудовой деятельности может подтверждаться и документами о заработной плате, поскольку начисление заработной платы указывает на наличие трудовых отношений с данным субъектом и осуществлением им трудовой деятельности у конкретного работодателя.

Подтверждением несчастного случая на производстве выступает акт формы Н-1 о несчастном случае на производстве. Указанный акт при условии его правильного составления и оформления является основанием для назначения пенсии по инвалидности либо иных предусмотренных законодательством выплат со стороны внебюджетного фонда. Наличие профессионального заболевания подтверждается соответствующим медицинским заключением. Каждый из указанных в данной категории документов направлен на определение обязанности Фонда социального страхования РФ, а в ряде случаев и Пенсионного фонда РФ производить начислении и выплату пенсий и пособий, обусловленных наступлением определенных событий.

Рассматриваемая категория документов, по своей сути, представляет собой документы о трудовой деятельности заявителя, которые охватывают собой и период осуществления такой деятельности, и вид деятельности, и размер заработной платы или иного вознаграждения работника и т.п.

В-девятых, документы об образовании, профессиональной квалификации, ученых степенях, ученых званиях, прохождении обучения. В большинстве случаев такие документы являются исключением из общего правила, поскольку носят специальный характер и могут быть истребованы лишь в отношении услуг, связанных с трудовой деятельностью заявителя. Указанные документы носят частный характер и могут быть представлены заявителем лишь в отношении небольшого круга услуг.

В-десятых, документы, выдаваемые медицинскими учреждениями, независимо от формы собственности такого учреждения. Указанные документы носят исключительный характер и могут предоставляться лишь в отношении медицинских услуг, которые в большинстве своем отнесены к категории муниципальных. Законодательство об охране здоровья граждан РФ, а также о защите персональных данных указывают на особый статус такой информации: она может быть представлена заявителем добровольно либо только в отношении медицинских услуг в специализированные учреждения.

В-одиннадцатых, архивные документы в соответствии с законодательством об архивном деле РФ. Указанное положение затрагивает как деятельность государственных, так и муниципальных архивов и подлежит применению лишь в тех случаях, если основание возникновения, изменения или прекращения правоотношения подлежит длительному или постоянному архивному хранению и истек срок хранения иными субъектами до передачи на архивное хранение. Перечень архивных документов определяется применительно к отдельным видам услуг, в большинстве случаев муниципальных.

В-двенадцатых, документы органов дознания, следствия и судебные акты. Гражданский кодекс РФ прямо предусматривает, что решение, приговор или определение суда является основанием возникновения, изменения и прекращения правоотношения. В этой связи указанные документы являются непосредственным основанием предоставления государственной или муниципальной услуги и должны быть представлены заявителем. Одновременно, судебные акты находятся в ведении специальных органов государственной власти, судов или арбитражных судов, т.е. не могут быть истребованы органами, предоставляющими государственные или муниципальные услуги по смыслу комментируемого Закона. Документы, выданные органами следствия, дознания или оформленные ими, как правило, выступают в качестве правопорождающего или правопрекращающего юридического факта, в связи с чем имеют принципиальное значение для совершения ряда юридически значимых действий. Например, для предоставления услуги по государственной регистрации факта смерти, необходимо представление уполномоченному органу справки установленной формы о факте и обстоятельствах смерти лица. Справка оформляется и выдается органом дознания или следствия.

Судебные акты носят открытый характер и доступны любому заинтересованному субъекту в рамках Интернет-ресурсов соответствующей судебной инстанции, тем не менее закон одновременно запрещает требовать от заявителя представления документов, находящихся в ведении органов государственной власти и иных субъектов, определенных настоящей статьей, а с другой стороны, относит их к числу документов, на которые указанное правило не распространяется.

В-тринадцатых, учредительные документы юридического лица по своей сути представляют документы, удостоверяющие "личность" юридического лица, в связи с чем по общему правилу они должны быть предоставлены уполномоченному на оказание соответствующей услуги органу.

В состав данной категории документов действующее законодательство относит устав (хотя и не является учредительным документом в силу закона, но зачастую истребуется уполномоченными органами в рамках данной категории), свидетельства о государственной регистрации, документы, подтверждающие полномочия руководителя, а также выписку из Единого государственного реестра юридических лиц. Однако в ряде случаев органы, предоставляющие государственные и муниципальные услуги, необоснованно расширяют указанный перечень. Так, в случае государственной регистрации прав юридического лица на недвижимое имущество помимо указанных учредительных документов обязательному предоставлению субъектом подлежит информационное письмо органов статистики о присвоении кодов деятельности. Ни один из действующих нормативных актов не относит указанный документ к числу учредительных. Практика деятельности территориальных подразделений Росреестра также свидетельствует об отсутствии необходимости представления указанного документа, но единый портал государственных и муниципальных услуг в качестве обязательного документа предусматривает и информационное письмо, что, по сути, является прямым нарушением предписаний действующего законодательства.

В-четырнадцатых, решения, заключения и разрешения органов опеки и попечительства направлены на обеспечение и защиту прав и интересов несовершеннолетних лиц, в том числе и в отношении действий их законных представителей. Однако указанные документы также находятся в ведении органов местного самоуправления, а в отдельных случаях органов государственной власти, что подпадает под действие общего запрета, установленного настоящей статьей. Между тем для получения указанного документа предусмотрена специальная процедура согласования, что предполагает активное участие в ней законных представителей несовершеннолетнего субъекта и документ, выданный по результатам такой процедуры, может быть представлен уполномоченному органу только самим заявителем. Кроме заявителя, которым в данном случае выступает сам несовершеннолетний либо его законный представитель, никакой иной субъект не вправе инициировать получение такого решения, разрешения либо заключения.

В-пятнадцатых, правоустанавливающие документы на объекты недвижимости, права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимость. Представление указанных документов обусловлено отсутствие сведений об объектах, в отношении которых они выданы. Представление указанных документов обусловлено необходимостью сплошного учета объектов недвижимости, права на которые зарегистрированы. Сплошной учет позволит избежать двойственности информации о таких объектах, а также исключить ошибки и неточности в Едином государственной реестре прав на недвижимость. Последующего представления правоустанавливающих документов в отношении объектов, внесенных в ЕГРП, не требуется. Как правило, правоустанавливающим документом является свидетельство о праве собственности или ином праве, в том числе и обременениях на конкретный объект недвижимости. Свидетельство выдается на основании совершения регистрационных действий лишь его обладателю. Иным субъектам может быть выдана выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, которая в ряде случаев также может рассматриваться в качестве правоустанавливающего документа на соответствующий объект недвижимости.

В-шестнадцатых, документы, выдаваемые учреждениями медико-социальной экспертизы. Данная категория документов включает в себя, как правило, заключение МСЭК об установлении инвалидности или отказе в ее установлении. Использование указанных документов носит ограниченный режим в связи с необходимостью соблюдения требований законодательства об охране здоровья и о защите персональных данных.

В-семнадцатых, удостоверения и документы, подтверждающие право гражданина на получение социальной поддержки, а также документы, выданные федеральными органами исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная и приравненная к ней служба, и необходимые для пенсионного обеспечения лица в целях назначения и перерасчета размера пенсий. В данном случае закон обязывает заявителя представить документы, выступающие основанием для оказания социальной поддержки, начисления пенсии, установления доплат или выплат конкретному субъекту. В этой связи обязанность представления такой документации возлагается непосредственно на самого заявителя. Более того, он сам заинтересован в их предоставлении. В большинстве случаев представление указанных документов осуществляется в рамках предоставления муниципальных услуг. Указанная категория документов неразрывно связана с документацией о трудовой деятельности гражданина и назначением ему пенсии. Особенностью ее является лишь тот факт, что она охватывает ограниченной количество видов трудовой и приравненной к ней деятельности, например, военной службы, государственной или муниципальной службы и т.п.

В-восемнадцатых, документы о государственных и ведомственных наградах, государственных премиях и знаках отличия. В настоящее время указанная категория документов является необходимым условием для получения пенсионных и иных льгот. В отдельных случаях такие документы предоставляют дополнительные или специальные льготы для получения государственной или муниципальной услуги, т.е. в настоящее время данная категория документов не получила достаточного распространения в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг.

В-девятнадцатых, первичные статистические данные, содержащиеся в формах федерального статистического наблюдения, предоставленных юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями. Указанные документы, по своей сути, представляют собой "экономическую перепись" предприятий, позволяющую оценить уровень и объемы оборотов и затрат. Перечень услуг, требующих представления указанных документов является достаточно ограниченным и в большинстве своем невостребованным в настоящее время.

Учитывая общие требования комментируемого Закона, заявитель должен представить только те документы, которые не могут быть получены иным путем, в частности, его заявление на получение соответствующей услуги, поскольку только наличие такого заявления является основанием для деятельности уполномоченного органа государственной власти либо местного самоуправления по оказанию услуги. Во всех иных случаях уполномоченные на оказание государственных или муниципальных услуг органы обязаны действовать самостоятельно в соответствии с их предметной компетенцией и предметом ведения иных субъектов.

7. Положения ч.6.1 настоящей статьи переносят общие правила и ограничения, предусмотренные на федеральном уровне, на региональные и муниципальные услуги. В частности, субъекты РФ и муниципальные образования вправе в рамках собственного правового регулирования установить запрет на истребование у заявителя документов и информации, имеющихся в распоряжении уполномоченных органов и организаций, обеспечивающих предоставление услуг. Следует обратить внимание, что закон предоставляет возможность нормативного регулирования указанного ограничения не только в рамках регионального или местного закона, но и иного нормативного акта, в частности, акта высшего исполнительного органа власти субъекта РФ и т.п. В рамках данного положения проявляется максимальная свобода деятельности и нормотворчества регионов и муниципалитетов в определении порядка осуществления межведомственного взаимодействия и взаимодействия с заявителем в рамках предоставления государственной или муниципальной услуги. Одновременно подобная свобода выбора - "…может быть предусмотрена реализация…" позволяет субъектам РФ и муниципальным образованиям вводить ограничения с учетом их технических и кадровых возможностей. Так, нередко муниципальные образования, особенно в сельской местности, сталкиваются не только с проблемой осуществления межведомственного электронного взаимодействия ввиду отсутствия необходимой и соответствующей требованиям техники, но и с отсутствием специалистов, которые могут в полной мере обеспечить получение необходимой информации, минуя заявителя. В этой связи внедрение общих федеральных запретов в регионах и на местах осуществляется поэтапно, по мере их подготовленности к осуществлению отдельных направлений деятельности.

Следует также заметить, что Закон, указывая на возможность введения ограничения в части истребования документов, ограничивает эту возможность территориально. Запрет может быть введен лишь в случае, если необходимые документы имеются у органов власти субъекта РФ или органов местного самоуправления, располагающихся и осуществляющих деятельность в пределах территории того же самого субъекта. Тем самым, Закон исключает указанное правомочие в рамках межрегионального взаимодействия. Поскольку в данном случае речь идет о сотрудничестве органов различных субъектов РФ, то непосредственному применению к таким отношениям подлежат федеральные правовые нормы, в первую очередь, ограничения, предусмотренные комментируемым Законом.

8. Специальные требования установлены в отношении предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Инициирование предоставления услуги в электронной форме осуществляется посредством направления заявителем сведений из документов, которые должны быть им представлены. В практике деятельности большинства органов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, такая процедура сводится к заполнению бланка заявления, отражающего наиболее значимые сведений. Однако предоставление указанного заявления в отношении отдельных видов услуг требует нотариального удостоверения, применительно к электронной форме закон подобного требования не предусматривает.

Часть 7 настоящей статьи предусматривает диспозитивное предписание, которое подлежит применению лишь при условии, если иное не предусмотрено законодательными актами, регламентирующими предоставление отдельных видов государственных и муниципальных услуг. Таким образом, комментируемый Закон определяет лишь общие требования к оформлению и представлению документов для получения государственной или муниципальной услуги с учетом специальных требований, установленных лишь в отношении конкретной услуги.

Инициирование процесса предоставления государственной или муниципальной услуги в электронной форме предполагает использование единого портала услуг, который содержит бланки заказов и заявлений на предоставление соответствующей услуги. Однако несмотря на необходимость заполнения формы, данная процедура зачастую вызывает трудности в ее практической реализации. Так, например, при оформлении заявления на получение заграничного паспорта гражданином РФ не определен порядок его заполнения, что не позволяет определить периоды жизни гражданина, подлежащие отражению в рамках заявления. Комментируемый Закон не предусматривает необходимости заполнения бланкового заявления и лишь указывает на необходимость представления основных сведений, содержащихся в документах, обязательных для представления в уполномоченный орган. Формулировка ч.7 настоящей статьи указывает на возможность представления таких сведений и в иной форме, которая большинством органов государственной власти и местного самоуправления не принимаются оп причине несоответствия формы.

Комментарий к статье 7.1. Требования к межведомственному информационному взаимодействию при предоставлении государственных и муниципальных услуг

1. Положения настоящей статьи направлены на определение основных требований к порядку осуществления межведомственного информационного взаимодействия органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, с иными субъектами, в том числе подведомственными организациями. Несмотря на то, что понятие межведомственного взаимодействия является сравнительно новым, закон не предусматривает реального механизма его осуществления, а лишь адаптирует его к электронному документообороту, в частности, предоставлению государственных и муниципальных услуг в электронной форме.

Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме предопределяет необходимость и возможность представления и получения необходимой информации и документов также в форме электронного документа, что предполагает перевод системы межведомственного взаимодействия в электронную форму. Следует обратить внимание, что электронная форма взаимодействия является лишь одной из допустимых форм, но не рассматривается в качестве единственной, исключительной.

Положения настоящей статьи, определяющие порядок электронного межведомственного взаимодействия субъектов, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, носят общий характер и определяют лишь наиболее значимые аспекты такого взаимодействия. Конкретизация положений закона осуществляется в рамках постановления Правительства РФ от 8 сентября 2010 года N 697 "О единой системе электронного межведомственного взаимодействия".

Указанная система формируется в качестве федерального информационного ресурса с подключением к ней аналогичных региональных систем. Основанием осуществления электронного взаимодействия выступает межведомственный запрос органа, предоставляющего государственные или муниципальные услуги, либо подведомственной организации.

Целью создания системы взаимодействия является технологическое обеспечение информационного взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме.

Предусматривая возможность осуществления взаимодействия в электронной форме, закон одновременно определяет и круг субъектов, которым предоставлена возможность его реализации. К числу участников межведомственного информационного взаимодействия Закон относит совокупность лиц, обеспечивающих предоставление государственных и муниципальных услуг, т.е. не ограничивается лишь органами государственной власти или местного самоуправления, а охватывает и многофункциональные центры и иных участников рассматриваемых правоотношений.

2. В целях осуществления информационного взаимодействия с использованием системы взаимодействия при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций органы и организации в соответствии с техническими требованиями к взаимодействию информационных систем в системе взаимодействия, утверждаемыми Министерством связи и массовых коммуникаций РФ:

- разрабатывают электронные сервисы и поддерживают их работоспособность;

- поддерживают работоспособность программных и технических средств информационных систем, подключенных к системе взаимодействия;

- осуществляют прием, обработку и передачу электронных сообщений с использованием системы взаимодействия;

- обеспечивают достоверность информации, содержащейся в электронных сообщениях, передаваемых с использованием системы взаимодействия.

Доступ органов и организаций к электронным сервисам для осуществления информационного взаимодействия через систему взаимодействия предоставляется для получения информации, содержание и объем которой необходимы в целях реализации полномочий, возложенных на эти органы и организации нормативными правовыми актами. В отношении сведений, носящих открытый характер, такой доступ не может быть ограничен. Однако существенные ограничения действующее законодательство устанавливает в отношении документов и информации, ограниченных в обороте, т.е. в отношении которых установлены специальные ограничения по использованию и предоставлению третьим лицам. В частности, ст.7 комментируемого Закона предусматривает необходимость получения письменного согласия заявителя в отношении персональных данных, составляющих государственную или налоговую тайну.

Однако ч.2 настоящей статьи предусматривает существенное ограничение в отношении всех видов информации и документов, предоставляемых в рамках электронного взаимодействия органам, оказывающим государственные или муниципальные услуги. Указанные сведения и документы в рамках использования системы электронного межведомственного взаимодействия смогут предоставляться исключительно для целей предоставления заявителю государственной или муниципальной услуги, причем в большинстве случаев указанные сведения могут использоваться лишь для предоставления конкретной услуги, за которой обратился заявитель.

Вторым основанием получения информации и документов является ведение базовых государственных информационных ресурсов, что также непосредственно направлено на обеспечение надлежащего предоставления государственных и муниципальных услуг посредством отражения объективной и достоверной информации об объектах услуг.

Таким образом, комментируемый Закон, предоставив свободу осуществления межведомственного взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, как предоставляющих государственные или муниципальные услуги, так и иных органов, обладающих необходимой информацией, а равно подведомственных им организаций, в значительной мере ограничил свободу указанных субъектов. В частности, такое ограничение свободы выражается в возможности осуществления взаимодействия исключительно в рамках межведомственного запроса в отношении предоставления государственной или муниципальной услуги, за которой обратился заявитель для целей предоставления такой услуги. Истребование информации для иных целей или информации, которая не является необходимой и обязательной недопустимо.

Ведение базовых государственных информационных ресурсов указывает на необходимость детализации общих положений настоящего закона применительно к порядку их формирования и использования. Однако положения ч.2 расширяют перечень таких положений, включая в них требования к актуализации ресурсов. Указывая на необходимость формирования таких требований, Закон, между тем, определяет лишь наиболее общие из них, формируя норму в качестве отсылочной. Определение и утверждение совокупности требований в отношении базовых ресурсов относится к ведению высшего исполнительного органа государственной власти - Правительства РФ. Указанная инициатива была реализована уполномоченным субъектом в рамках постановления Правительства РФ от 14 сентября 2012 года N 928 "О базовых государственных информационных ресурсах", которым в том числе утверждены и Требования к порядку формирования, актуализации и использования базовых государственных информационных ресурсов.

Согласно общим предписаниям Закона требования должны отражать две основных категорий сведений:

- меры, направленные на обеспечение соблюдения прав субъектов персональных данных. Данная категория сведений имеет специальное правовое регулирование в рамках предписаний ФЗ "О персональных данных". Роль требований сводится к необходимости выработки специальных правил использования базовых информационных ресурсов, однако Правительства РФ от 14 сентября 2012 года N 928 также отсылает к предписаниям ФЗ "О персональных данных", т.е. к общим правилам защиты персональных данных;

- меры, по защите информации в соответствии с законодательством РФ. Сама формулировка закона в данном случае указывает на отсылочный характер данных предписаний, которые определяются законодательством РФ. В данном случае речь идет о комплексе правовых предписаний, закрепленных ФЗ "О персональных данных", Федеральным законом от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" и иными нормативными актами.

Постановлением Правительства РФ от 14 сентября 2012 года N 928 одновременно утверждены и Правила формирования, актуализации и использования реестра базовых государственных информационных ресурсов, которые также предусмотрены ч.2 настоящей статьи, предусматривающей необходимость формирования реестра базовых государственных информационных ресурсов. Понятие реестра в данном случае охватывает собой ряд общих положений и может быть рассмотрен как:

- систематизированная совокупность сведений о базовом государственном информационном ресурсе, представленная в виде паспорта базового государственного информационного ресурса;

- перечень наименований уникальных сведений об объекте либо о субъекте (физическом или юридическом лице), которые предназначены для использования при осуществлении межведомственного информационного взаимодействия в целях предоставления государственных и муниципальных услуг и на создание которых федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы государственных внебюджетных фондов уполномочены в соответствии с федеральными законами, а также перечень идентификаторов этих сведений.

Сведения, содержащиеся в реестре, являются открытыми и общедоступными. Минкомсвязь РФ обеспечивает доступ к сведениям, содержащимся в реестре, через интерфейс федеральной государственной информационной системы "Единая система нормативной справочной информации" в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" в течение одного дня с даты их внесения в указанный реестр.

В рамках комментируемых норм также следует отметить, что распоряжением Правительства РФ от 10 мая 2014 года N 793-р утверждена Концепция методологии систематизации и кодирования информации, а также совершенствования и актуализации общероссийских классификаторов, реестров и информационных ресурсов, основной целью которой является определение и правовое закрепление основных подходов, правил, методов и способов систематизации и кодирования информации, направленных на улучшение качества взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с физическими и юридическими лицами, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой.

Для достижения поставленной в указанной Концепции цели необходимо:

- классифицировать виды информационных ресурсов в Российской Федерации, а также установить понятия соответствующих видов информационных ресурсов;

- установить сферы, в которых необходимо создание информационных ресурсов для обеспечения систематизации и кодирования информации;

- определить подходы к взаимосвязи информационных ресурсов исходя из необходимости исключения многократного ввода дублирующейся информации в различные информационные ресурсы;

- определить подходы к упрощению порядка взаимодействия физических и юридических лиц с органами государственной власти и органами местного самоуправления при условии установления взаимосвязей между информационными ресурсами;

- установить общие подходы к порядку создания, ведения, изменения и применения ответственными органами государственной власти и органами местного самоуправления информационных ресурсов;

- определить подходы к применению информационных технологий, направленных на обеспечение автоматизации процессов, связанных с взаимодействием информационных ресурсов между собой;

- определить перечень мероприятий, необходимых для реализации задач, предусмотренных Концепцией.

Для достижения цели и решения поставленных задач предложенная в Концепции методология систематизации и кодирования информации будет основана на следующих принципах:

- исключение дублирования процедур сбора и обработки информации органами государственной власти и органами местного самоуправления с обеспечением однократного ввода информации и обеспечением ее обработки в режиме реального времени посредством применения современных информационных технологий;

- обеспечение преемственности идентичной информации об объектах и субъектах правоотношений в информационной среде Российской Федерации;

- обеспечение максимальной открытости и доступности информационных ресурсов для эффективного использования и управления информацией заинтересованными органами государственной власти, органами местного самоуправления и иными заинтересованными лицами.

Решение задач методологии в сфере систематизации и кодирования информации предполагается осуществить путем формирования комплексной нормативной правовой базы, регулирующей вопросы систематизации и кодирования информации в Российской Федерации, в два этапа:

1) на I этапе (2014-2015 годы) в целях создания нормативной правовой базы, регулирующей вопросы систематизации и кодирования информации на федеральном уровне, предлагается решение следующих задач:

- принятие нормативного правового акта Правительства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы систематизации и классификации информации на федеральном уровне;

- внесение соответствующих изменений в нормативные правовые акты в связи с принятием указанных нормативных правовых актов;

2) на II этапе (2016-2017 годы) в целях создания нормативной правовой базы, регулирующей вопросы систематизации и классификации информации на всех уровнях Российской Федерации, предлагается решение следующих задач:

- принятие федерального закона, регулирующего вопросы систематизации и кодирования информации в Российской Федерации и устанавливающего правила, аналогичные нормативному правовому акту Правительства Российской Федерации (на I этапе) для федерального, регионального и муниципального уровней;

- внесение соответствующих изменений в нормативные правовые акты в связи с принятием соответствующего федерального закона.

По итогам реализации Концепции предусматривается обеспечить:

- актуальность сведений об объектах и субъектах правоотношений в различных информационных ресурсах;

- исключение повторного и многократного ввода одних и тех же сведений в информационные ресурсы, ранее представленные в иные информационные ресурсы;

- однозначность идентификации объектов и субъектов правоотношений при взаимодействии физических и юридических лиц с органами государственной власти, а также между органами государственной власти;

- минимизацию затрат, связанных с ведением и поддержанием в актуальном состоянии различных информационных ресурсов.

Одним из существенных условий осуществления электронного межведомственного взаимодействия является использование базовых информационных ресурсов, перечень которых утвержден постановлением Правительства РФ от 14 сентября 2012 года N 928 "О базовых государственных информационных ресурсах".

Базовыми государственными информационными ресурсами являются указанные в перечне, утвержденном вышеназванным распоряжением Правительства РФ, государственные информационные ресурсы, содержащие идентификаторы, позволяющие получить из этих и иных государственных информационных ресурсов сведения о лице и (или) об объекте, необходимые для предоставления государственных или муниципальных услуг (исполнения государственных или муниципальных функций).

К базовым ресурсам, используемым при предоставлении государственных услуг, относятся:

- Единый государственный реестр юридических лиц;

- Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей;

- Адресный реестр;

- Реестр регистрации автомототранспортных средств;

- Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- Государственный кадастр недвижимости;

- Единый государственный реестр налогоплательщиков;

- иные ресурсы.

Последующее расширение перечня базовых информационных ресурсов может в значительной степени изменить и совокупность средств идентификации заявителя. Однако указанные в перечне средстве и сведения выступают в качестве основных, характерных для любого заявителя на получение государственной или муниципальной услуги.

В соответствии с правилами, определенными указанными нормативными актами формируются и региональные информационные ресурсы, составляющие самостоятельную часть федеральной системы электронного межведомственного взаимодействия, однако особенности их формирования могут определяться органами государственной власти соответствующего субъекта РФ. Таким образом, на федеральном уровне определены лишь общие требования к системе электронного взаимодействия, которые корректируются на региональном уровне с учетом особенностей отдельных регионов и порядка предоставления государственных и муниципальных услуг на их территории. Уполномоченным на формирование региональных систем субъектом выступает высший исполнительный орган региона. Однако указанное правило подлежит применению лишь в тех случаях, когда отсутствуют специальные предписания федеральных законодательных актов, определяющих особенности формирования отдельных региональных систем либо отдельных информационных ресурсов конкретного субъекта РФ.

На необходимость формирования единой федеральной системы межведомственного электронного взаимодействия указывает и ч.5 настоящей статьи, определяющая порядок ее формирования. В частности, федеральная система взаимодействия строится на основе объединения региональных систем, регламентирующих предоставление государственных и муниципальных услуг в отдельных регионах России. Однако совокупность государственных услуг, предоставляемых на территории РФ свидетельствует об исключительной компетенции федеральных органов государственной власти в отношении отдельных видов услуг, например, связанных с регистрацией средства массовой информации, что предполагает выделение вы единой системе непосредственно федерального информационного блока, направленного на обеспечение предоставления информации по услугам, составляющим исключительную компетенцию федеральных органов государственной власти.

3. В рамках электронного взаимодействия у уполномоченного субъекта возникает потребность в получении информации как открытого характера, так и ограниченной в обороте. В силу действующих ограничений участники электронного взаимодействия обязаны соблюдать правила оборота такой информации и документов. Нормы ч.3 настоящей статьи направлены на определение особенностей использования документации и информации, составляющей отдельные виды охраняемых законом тайн, а также имеющих иные ограничения в использовании. Сведения, ограниченные в обороте, предполагают специальный порядок их получения и использования, в том числе получение согласия их обладателя на обработку таких данных и представление их третьим лицам. Действующее законодательство предусматривает несколько видов тайн, подлежащих специальной охране со стороны государства, в том числе государственная, коммерческая и т.п. Следует обратить внимание, что в качестве отдельной категории такой информации закон выделяет налоговую тайну, указывая тем самым на значимость данной информации в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг.

По смыслу ч.3 настоящей статьи предоставление сведений, составляющих налоговую тайну, органам государственной власти, предоставляющим государственные услуги, органам местного самоуправления, предоставляющим муниципальные услуги, а также подведомственным организациям либо иным лицам указанными субъектами на основании межведомственного запроса не является разглашением налоговой тайны.

Разглашение тайны представляет собой несанкционированную передачу информации и документов, ограниченных в обороте, третьим лицам, которым право использования такой информации и документов не предоставлено.

Разглашение налоговой тайны - это использование или передача другому лицу производственной или коммерческой тайны налогоплательщика, ставшей известной должностному лицу налогового органа, органа налоговой полиции, органа государственного внебюджетного фонда или таможенного органа, привлеченному специалисту или эксперту при исполнении ими своих обязанностей. По смыслу указанного определения разглашение налоговой тайны может быть осуществлено только специальным субъектом - должностными лицами налоговых органов, что исключает из данного перечня предоставление информации органами власти и местного самоуправления.

Институт налоговой тайны недостаточно разработан в российской правовой доктрине, что зачастую влечет неопределенность данного понятие и его содержания. Так, в большинстве случаев сведения, составляющие налоговую тайну, относят к категории коммерческой тайны. Ввиду отсутствия предписаний, определяющих содержание информации, составляющей налоговую тайну, указанная информация, как правило, ограничивается требованиями соблюдения коммерческой тайны. Поскольку комментируемый Закон предусматривает необходимость получения согласия заявителя на истребование информации, составляющей его налоговую тайну, то ее получение и использование не может быть рассмотрено в качестве разглашения охраняемой законом тайны. При этом особый режим действует не только в отношении порядка получения указанных сведений, но и применительно к порядку использования такой информации. Она может быть получена исключительно на основании межведомственного запроса и использована только в целях предоставления государственной или муниципальной услуги. Использование такой информации, хотя и полученной в соответствии с предписаниями комментируемого Закона, для иных целей, не связанных с предоставлением государственной или муниципальной услуги признается разглашением налоговой тайны и влечет применение мер ответственности к субъекту, допустившему такое разглашение.

В сложившейся ситуации возникает необходимость введения специального режима обеспечения сохранности отдельных видов тайн, в том числе налоговой, а также иной ограниченной в обороте информации. Часть 3 настоящей статьи, равно как и иные положения комментируемого Закона, вменяют в обязанность уполномоченных органов и организаций предоставлять истребуемую информацию по межведомственному запросу в рамках электронного взаимодействия. При этом Закон вводит специальный режим такого взаимодействия - предоставление охраняемой информации не является в данном случае разглашением охраняемой законом тайны или нарушением установленного в отношении такой информации специального режима ее охраны. В тоже время сохраняются общие ограничения использования такой информации - получившие информацию органы обязаны использовать ее для предоставления соответствующей государственной или муниципальной услуги без дальнейшего разглашения такой информации. Таким образом, использование охраняемой законом информации в рамках межведомственного взаимодействия рассматривается в качестве одного из законных и легитимных способов ее использования с учетом всех иных ограничений, характерных для таких сведений. Указанное положение в полной мере распространяется на все органы, организации и иных субъектов, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, а также услуг, признанных необходимыми и обязательными.

Положения ч.3 комментируемой нормы следует рассматривать в совокупности с предписаниями ч.4, из смысла которой вытекает целевой характер истребования и получения информации, ограниченной в обороте. Не является нарушением установленного в отношении такой информации режима передача сведений на основании межведомственного запроса, если такие сведения являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг. Во всех остальных случаях нарушение установленного режима конфиденциальности такой информации подпадает под действие соответствующих законодательных актов и влечет за собой применение мер ответственности за разглашение тайны.

Часть 4 комментируемой статьи прямо указывает на применение мер юридической ответственности в отношении должностных лиц уполномоченных органов и организаций в случае превышения ими полномочий в части получения доступа к охраняемой законом информации. Традиционно для российского законодательства нормы о применении мер ответственности являются отсылочными. Закон лишь констатирует факт реакции государства на нарушение его требований, которые детализируются специальными кодифицированными актами. В данном случае речь идет о мерах уголовной ответственности, например, по ст.183 УК РФ. Однако в данном случае речь идет лишь о нарушении коммерческой, налоговой или банковской тайны. Данный вид ответственности охватывает собой и нарушение режима государственной тайны - ст.283 УК РФ. Таким образом, привлечение должностного лица к ответственности допускается лишь в отношении отдельных категорий тайн, при этом ряд сведений, ограниченных в обороте, также требуют соответствующей реакции государства на нарушение его требований.

4. Формирование единой системы осуществляется в соответствии с предписаниями федеральных нормативных актов, в том числе комментируемого Закона, а также ряда подзаконных актов. Однако ч.5 настоящей статьи предусматривает возможность участия в правотворческой деятельности по урегулированию данного аспекта взаимодействия не только органов государственной власти субъектов РФ, но и органов местного самоуправления. Компетенция региональных органов власти большинстве случаев относится к формированию региональной системы межведомственного взаимодействия. Органы местного самоуправления могут осуществлять правовое регулирование формирования местной системы взаимодействия, которая настоящим законом не предусмотрена. В этой связи правотворческая деятельность органов местного самоуправления фактически нивелирована, поскольку их роль в принятии региональных нормативных актов, определяющих порядок формирования системы межведомственного взаимодействия, может носить лишь рекомендательный характер, а принять свой акт они могут лишь в отношении местной системы. Тем не менее, ч.5 настоящей статьи предусматривает возможность нормотворческой деятельности органов местного самоуправления в соответствии с правилами, установленными настоящей статьей, что предполагает формирование региональной системы межведомственного взаимодействия на основе объединения местных систем.

Указанные правовые предписания носят не только общий характер, но и являются отсылочными, указывают на необходимость разработки и принятия ряда подзаконных актов различного уровня в целях обеспечения реализации предписаний закона. Правотворческая деятельность федеральных органов власти направлена на формирование единой системы межведомственного взаимодействия, которая охватывает собой не только деятельность федеральных органов власти, но также и органов субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. Такие требования сформированы в постановлении Правительства РФ от 8 сентября 2010 года N 697 "О единой системе межведомственного электронного взаимодействия". Применение указанного нормативного акта также носит комплексный характер, что предусмотрено ч.5 настоящей статьи. Положение о единой системе также требует разработки ряда нормативных актов, которые регламентируют отдельные аспекты осуществления межведомственного взаимодействия. В частности, к числу таких нормативных актов может быть отнесен приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 27 декабря 2010 года N 190 "Об утверждении Технических требований к взаимодействию информационных систем в единой системе межведомственного электронного взаимодействия", а также иные предписания.

В настоящее время большинством субъектов РФ разработаны и утверждены нормативные акты о региональных системах межведомственного взаимодействия, например, постановление Правительства Ростовской области от 8 августа 2012 года N 730 "О региональной системе межведомственного электронного взаимодействия Ростовской области"; постановление Правительства Москвы от 25 октября 2011 года N 498-ПП "О региональной системе межведомственного электронного взаимодействия города Москвы". Указанные нормативные акты характеризуются как общими, так и особенными чертами. В целом структура большинства постановлений является единой, поскольку они призваны определить совокупность субъектов, участвующих в таком взаимодействии, их права, обязанности и полномочия. Немаловажное место в системе данных предписаний занимают и меры ответственности за нарушение действующих правовых норм. В Ростовской области Положение значительное внимание уделяет общим положениям, например, понятию региональной системы, определению перечня ее субъектов и т.п. Правовое регулирование системы, формируемой в г.Москве, в большинстве своем акцентирует внимание на процессуальных аспектах осуществления межведомственного взаимодействия, определении полномочий и предметов ведения отдельных участников данного процесса.

Общим для всех правовых актов субъектов РФ является трансформация нормативных актов в систему действующих правовых предписаний, но при этом каждый субъект производит ее по особому: метасистема "Электронная Москва" преобразована в региональную систему межведомственного электронного взаимодействия города Москвы; в Ростовской области внедрение региональной системы сопряжено с разработкой ряда иных нормативных актов, например, Регламента подключения информационных систем участников информационного обмена к региональной системе межведомственного электронного взаимодействия Ростовской области, Порядка организации межведомственного электронного взаимодействия и т.п. Таким образом, можно говорить о том, что специфика разработки и реализации региональных систем межведомственного электронного взаимодействия в большинстве своем связана с ее логическим включением в систему действующих нормативных актов субъекта РФ, адаптации в правовой системе, поскольку содержание большинства постановление, регламентирующих региональную систему является общим.

Деятельность органов местного самоуправления в части формирования правовых норм, регламентирующих порядок осуществления межведомственного взаимодействия, в значительной степени ограничена настоящим Законом. В их компетенцию входит определение порядка представления и получения документов и информации в рамках межведомственного взаимодействия. Анализ правового регулирования указанных вопросов свидетельствует о том, что нередко органы местного самоуправления подменяются органами субъекта РФ, утверждающими указанный порядок. Таким образом, органы местного самоуправления реализуют предоставленные им полномочия наряду с региональными органами власти. Например, постановление администрация Ангарского муниципального образования Иркутской области от 13 декабря 2011 года N 2668-па "Об утверждении Порядка предоставления и получения документов и информации в рамках межведомственного взаимодействия" направлено на обеспечение межведомственного взаимодействия при направлении межведомственных запросов и предоставлении документов и информации, необходимых для предоставления муниципальных услуг органами администрации Ангарского муниципального образования. Постановление Губернатора Владимирской области от 12 октября 2012 года N 1161 направлено на определение порядка представления и получения документов и информации органами и структурными подразделениями администрации Иркутской области. Таким образом, основным критерием разграничения полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ является их территориальная юрисдикция.

5. Основным критерием направления межведомственного запроса является истребование информации, находящейся в ведении органа государственной власти, органа местного самоуправления, подведомственной организации и т.п. для целей предоставления государственных и муниципальных услуг или ведения базовых информационных ресурсов для целей предоставления государственных и муниципальных услуг.

Основанием применения мер юридической ответственности к должностному лицу органа государственной власти или местного самоуправления выступает неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом органа государственной власти, органа местного самоуправления, подведомственной организации своих должностных обязанностей.

Непредставление или нарушение сроков представления указанной информации не может рассматриваться в качестве основания отказа заявителю в предоставлении государственной или муниципальной услуги. Однако если такая информация является обязательной и необходимой, то ее непредставление или несвоевременное представление фактически делает невозможным предоставление соответствующей услуги заявителю, что влечет применение мер ответственности к должностному лицу, допустившему указанное нарушение.

Орган государственной власти или местного самоуправления, предоставляющий государственные или муниципальные услуги должен использовать все предоставленные ему законодательством возможности для получения необходимой информации и оказания услуги, за которой обратился заявитель.

За совершение указанных правонарушений, закон предусматривает не только меры дисциплинарной ответственности, но также указывает на возможности применения к такому лицу административной и иной ответственности. Так, КоАП РФ предусматривает возможность привлечения должностного лица к ответственности за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде. Указанный состав правонарушения является специальным, однако в отдельных случаях состав правонарушения может быть и иным, например, непредставление сведений или предоставление заведомо ложных сведений о своей деятельности, неопубликование или опубликование заведомо ложных сведений о своей деятельности субъектами естественных монополий и (или) организациями коммунального комплекса, если опубликование и (или) предоставление таких сведений являются обязательными в соответствии с законодательством РФ, а равно нарушение установленных стандартов раскрытия информации о регулируемой деятельности субъектов естественных монополий и (или) организаций коммунального комплекса и форм ее предоставления и (или) заполнения, включая сроки и периодичность предоставления информации субъектами естественных монополий и (или) организациями коммунального комплекса. В отношении отдельных видов государственных и муниципальных услуг могут быть применены и иные составы правонарушений, а соответственно и различные меры различных видов юридической ответственности.

Положения настоящей статьи конкретизируют порядок осуществления межведомственного взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и подведомственных организаций в процессе предоставления указанных услуг. Однако наиболее эффективным осуществление взаимодействия будет при условии соблюдения всего комплекса правовых предписаний, установленных действующим законодательством, в том числе и нормативными актами, регламентирующими меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение субъектами обязанностей, вытекающих их сущности межведомственного взаимодействия.

6. Одним из элементов межведомственного взаимодействия является определение совокупности сведений, которые могут быть затребованы у того или иного органа, организации или иного субъекта. На формирование перечня сведений и органов, уполномоченных на их представление, указывает ч.7 настоящей статьи. Следует заметить, что в качестве уполномоченного на определение указанных аспектов взаимодействия органа закон определяет Правительство РФ, т.е. ни органы власти субъектов РФ, ни органы местного самоуправления не вправе реализовать указанную инициативу. Перечень сведений, находящихся в распоряжении государственных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, территориальных государственных внебюджетных фондов либо подведомственных государственным органам субъектов РФ или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, и необходимых для предоставления государственных услуг федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов РФ, утвержден распоряжением Правительства РФ от 29 июня 2012 года N 1123-р. Распределение информации между органами и организациями определяется их предметной компетенций.

Следует обратить внимание, что распоряжение Правительства РФ от 29 июня 2012 года N 1123-р производит разграничение компетенции лишь в отношении федеральный органов исполнительной власти, а также государственных корпораций, т.е. юрисдикция органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в рамках межведомственного взаимодействия формируется по остаточному принципу и в большинстве своем определяются в соответствии с положением о таком органе, регламентирующем сферу его компетенции. Например, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 18 ноября 2013 года N 1038 Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ осуществляет выдачу разрешений на строительство и разрешений на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства. В этой связи предоставление сведений о выданных разрешениях на строительство и ввод в эксплуатацию в рамках межведомственного составляет компетенцию Минстроя РФ. Аналогичным образом определяется и перечень сведений, представляемых органами государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления. В соответствии с ч.8 настоящей статьи перечень сведений, представляемых органами власти субъекта РФ или органами местного самоуправления в рамках межведомственного взаимодействия, определяется нормативным актом соответствующего субъекта РФ. Органам местного самоуправления Закон аналогичные полномочия не предоставил.

Примером нормотворческой деятельности отдельных субъектов РФ выступает распоряжение Правительства Челябинской области от 27 мая 2013 года N 18-рп "Об утверждении Перечня сведений, находящихся в распоряжении органов исполнительной власти Челябинской области, органов местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области либо подведомственных органам исполнительной власти Челябинской области или органам местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, и необходимых для предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти другого субъекта РФ, территориальными государственными внебюджетными фондами и муниципальных услуг органами, предоставляющими муниципальные услуги, на территории другого субъекта Российской Федерации". Субъекты РФ определяют перечень предоставляемых сведений по собственному усмотрению, например, в Челябинской области разграничение информации производится по аналогии с федеральным - по органам власти. В Курганской области распределение информации производится по двум основным категориям - органы исполнительной власти Курганской области, осуществляющие отраслевое либо межотраслевое управление, а также органы местного самоуправления муниципальных образований Курганской области, причем сфера компетенции местного самоуправления гораздо шире, нежели органов власти субъектов РФ.

В отношении сведений, находящихся в ведении Минюста РФ, устанавливается переходный период - обмен такими сведениями в рамках межведомственного взаимодействия осуществляется с 1 января 2015 года. К числу сведений, предоставляемых с 2015 года, относятся сведения о государственной регистрации:

- рождения;

- заключения брака;

- расторжения брака;

- смерти;

- установления отцовства;

- перемены имени.

В связи с тем, что информация подлежит предоставлению на бумажном носителе, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти устанавливает требование к составу сведений, указываемых в межведомственном запросе и в ответе на межведомственный запрос.

Комментарий к статье 7.2. Межведомственный запрос о представлении документов и информации, необходимых для предоставления государственных и муниципальных услуг, в рамках межведомственного информационного взаимодействия

1. Межведомственный запрос выступает в качестве основного средства осуществления взаимодействия, поскольку позволяет определить перечень и объем истребуемой информации, а также сроки исполнения запроса.

Положения настоящей статьи направлены на определение внутреннего содержания межведомственного запроса с целью конкретизации его структуры и упрощения порядка осуществления взаимодействия органов власти, местного самоуправления и подведомственных организаций.

Содержание межведомственного запроса должно определять перечень и объем необходимой для предоставления государственной или муниципальной услуги информации, а также ряд дополнительных сведений, необходимых для ее предоставления заявителю. Поскольку указанные сведения в большинстве своем находятся в ведении органов государственной власти, органов местного самоуправления или подведомственных организаций, то они подлежат истребованию на основании межведомственного запроса у уполномоченного субъекта. Однако при этом закон не ограничивает возможность заявителя в части добровольного представления таких документов и информации. В этой связи межведомственный запрос направляется компетентному органу или организации в случае непредставления аналогичной информации непосредственно заявителем.

2. В качестве одного из элементов межведомственного запроса Закон предусматривает необходимость указания на базовый государственный информационный ресурс, в целях которого запрашиваются документы и информация. Перечень таких ресурсов был сформирован и утвержден распоряжением Правительства РФ от 15 апреля 2011 года N 654-р "О базовых государственных информационных ресурсах". В связи с принятием постановления Правительства РФ от 14 сентября 2012 года N 928 "О базовых государственных информационных ресурсах" указанное распоряжение утратило силу. Однако постановление Правительства РФ от 14 сентября 2012 года N 928 нового перечня базовых ресурсов не предусматривает, ссылаясь на ресурсы, включенные в перечень ранее действовавшим нормативным актом. Таким образом, в настоящее время в вопросе определения перечня базовых информационных ресурсов и ссылки на них в межведомственном запросе существует так называемый "правовой вакуум", когда старые нормы отменены, а новые не приняты. В подобной ситуации следует учитывать ранее сформированный перечень ресурсов, несмотря на утрату юридической силы самим нормативным актом, которым он был сформирован. В подобной ситуации межведомственный запрос должен отражать указание на один из следующих базовых информационных ресурсов, для формирования и ведения которого запрашивается информация:


- Единый государственный реестр налогоплательщиков;

- Государственный кадастр недвижимости;

- Единый государственный реестр юридических лиц;

- Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей;

- Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- Реестр регистрации автомототранспортных средств;

- Адресный реестр.

Межведомственный запрос может отражать ссылку и на ресурсы, содержащие сведения:

- индивидуального учета в системе обязательного пенсионного страхования;

- учета выданных, утраченных и похищенных паспортов гражданина РФ;

- регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства;

- миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства.

В соответствии с требованиями законодательства РФ межведомственный запрос может и должен содержать следующие сведения:

1) наименование органа (организации), направляющего запрос, что позволяет определить субъекта, в адрес которого должен быть направлен ответ, а также установить наличие правомочий в части направления такого межведомственного запроса;

2) наименование органа или организации, в адрес которых направляется запрос, способствует определению компетенции органа или организации в части представления необходимой информации и документов. Отсутствие такого указания не позволяет исполнить запрос, ввиду отсутствия субъекта, в обязанности которого вменяется исполнение запроса. Обозначение органа или организации может быть полным или сокращенным, но должно содержать возможность достоверной идентификации субъекта;

3) наименование услуги, для предоставления которой необходимо получение документа или информации, а также идентификатор такой услуги в реестре. Указание наименования и номера услуги в реестре способствует определению необходимости и правомочности истребования информации или документа, поскольку указанные сведения могут быть получены органом государственной власти, органом местного самоуправления либо подведомственной организацией только в целях предоставления соответствующей услуги. В этой связи истребуемая информация должна быть предусмотрена перечнем документов, обязательных для предоставления соответствующей услуги, и являться необходимым условием установления юридических фактов, выступающих основанием для предоставления услуги;

4) правовые основы межведомственного взаимодействии. В данном случае речь идет на необходимость определения правового предписания, определяющего необходимость и обязательность получения указанной в запросе информации и документов для предоставления государственной или муниципальной услуги. Правовые основы предполагают указание на пункты, части, статьи нормативного акта, определяющего необходимость направления межведомственного запроса и получения определенной им информации и документов. Наименование нормативного акта предполагает соблюдение общих требований, в части определения даты принятия документа и его регистрационного номера, т.е. сведений, позволяющих идентифицировать законодательный акт в системе правовых предписаний;

5) сведения, представление которых обусловлено административным регламентом. Данная категория сведений, в отличие от иных указанных категорий направлена на определение сущности предоставляемой государственной или муниципальной услуги, а также определение особенностей ее предоставления. В частности, административные регламенты определяют основные требования к документации по предоставлению государственной или муниципальной услуги, которые обосновывают необходимость направления запроса и получения соответствующей информации, например, приказ Федеральной миграционной службы от 29 августа 2013 года N 364 "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по осуществлению миграционного учета в Российской Федерации" предусматривает необходимость представления сведений о законном представителе несовершеннолетнего иностранного гражданина, а также сведений о принадлежащих иностранному гражданину жилых помещениях на территории РФ;

6) контактная информация для направления ответа на запрос, по своей сути, представляет отдельные аспекты наименования органа или организации, направившей запрос. В большинстве случаев межведомственный запрос как и большинство иных документов изготавливается на официальном бланке того органа или организации, которая его инициировала. Бланк предполагает отражение юридического адреса уполномоченного субъекта, а также иных средств взаимодействия: телефона, факса и т.п. Определение контактной информации в рамках самого запроса предполагается лишь в случаях, когда юридический фактический адрес субъекта, направившего запрос, не совпадают либо он должен быть направлен по иному адресу;

7) дата направления запроса и срок ожидаемого ответа на запрос представляют собой технические параметры запроса, которые определяют момент принятия решения о направлении запроса на получение необходимой информации, а также необходимый момент исполнения запроса. Указанные сроки имеют юридическое значение, поскольку в одном случае срок выступает в качестве юридического факта, порождающего правоотношения, в другой - прекращающего правоотношения. Действующее законодательство устанавливает жесткие сроки предоставления государственных и муниципальных услуг, соблюдение которых требует определения и соблюдения сроков направления межведомственных запросов и получения ответов на них. В этой связи такой срок не может быть более срока, установленного законом для предоставления государственной или муниципальной услуги. Положения настоящей статьи устанавливают общий срок исполнения запроса и направления ответа на него уполномоченному органу или организации. Указанный срок не может превышать пять рабочих дней с момента получения запроса. В этой связи возникает необходимость отражения в рамках запроса не только даты его направления, но и даты его получения уполномоченным субъектом, т.е. регистрации входящих документов. С момента такой регистрации начинается течение общего срока исполнения запроса, установленного настоящей статьей. Определение срока исполнения запроса выступает в качестве диспозитивного предписания, предусматривающего возможность его изменения нормативными предписаниями специального закона, регламентирующего порядок предоставления отдельных видов государственных и муниципальных услуг, а также иными нормативными актами, как федерального, так и регионального уровня;

8) сведения о лице, подготовившем и направившем межведомственный запрос. Такие сведения включают в себя как личные, так и служебные данные такого субъекта. К личным данным относятся его фамилия, имя и отчество, что позволяет определить персонального субъекта в случае возникновения вопросов по существу направленного запроса, а также в отношении необоснованности направления запроса. К числу служебных данных закон относит должность лица, направившего запрос, а также его телефон и адрес местонахождения органа или организации, в которой осуществляется деятельности инициатора запроса. Указанные сведения позволяют установить правомочность субъекта на инициирование запроса, а также возможность установления связи по всем вопросам, возникающим в ходе исполнения запроса, что позволяет упростить процедуру его исполнения;

9) информацию о получении согласия заявителя на использование предоставленной им информации в целях обеспечения возможности предоставления ему государственной или муниципальной услуги. Указанное положение является отсылочным и указывает на получение согласия в соответствии с требованиями ч.5 ст.7 комментируемого Закона. Как свидетельствует практика деятельности отдельных органов государственной власти, в большинстве случае речь идет о согласии на обработку и использование персональных данных, т.е. личных сведений о заявителе. Указанное требование вытекает из существа правовых предписаний ФЗ "О персональных данных".

Положения ч.1 настоящей статьи предусматривают указанный перечень сведений в качестве закрытого, не подлежащего расширительному толкованию. Однако перечень характеризуется как основной, что предполагает возможность отражения и иных сведений, затрагивающих, в частности, сущность запрашиваемых сведений и документов.

3. Межведомственный запрос может быть направлен как на бумажном носителе, так и в электронной форме. Общие требования, установленные ч.1 настоящей статьи, в большинстве своем распространяются лишь на документарную форму запроса. Часть 2 настоящей статьи прямо предусматривает отсутствие необходимости указания сведений, определенных ч.1 настоящей статьи в электронном запросе, направляемом с использование единой системы межведомственного электронного взаимодействия или аналогичных региональных систем.

Основным требованием к электронному запросу выступает определение даты направления запроса, а также срока его исполнения. Электронные документы заверяются электронной подписью лица, его направившего, т.е. того должностного лица, которое приняло решение о направлении соответствующего запроса о предоставлении информации и документов, тем самым, расшифровка электронной подписи позволяет идентифицировать субъекта, направившего запрос, и орган или организацию, в которой он осуществляет свою профессиональную деятельность. В этой связи содержание электронного запроса предполагает отражение сущности истребуемой информации или документов, а также периода, в течение которого такой запрос должен быть исполнен. Электронный документооборот в значительной мере упрощает систему межведомственного взаимодействия, установленную настоящим законом в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг. Указанные общие требования подлежат применению как в отношении федеральной системы межведомственного взаимодействия, так и в отношении региональных систем, подключенных к единой системе межведомственного информационного взаимодействия.

4. Немаловажное значение в осуществлении межведомственного взаимодействия имеет и срок его реализации, поскольку его соблюдение обусловливает и возможность надлежащего и своевременного предоставления заявителю государственной или муниципальной услуги. Поскольку межведомственное взаимодействие направлено на получение уполномоченным субъектом необходимой ему информации или документов, то такой срок должен быть по продолжительности менее срока предоставления государственной или муниципальной услуги. Однако положения ч.3 настоящей статьи определяют, что ответ на запрос должен быть получен в течение пяти рабочих дней с момента его направления.

Следует заметить, что для большинства государственных и муниципальных услуг также установлен данный период их предоставления, например, государственная регистрация юридического лица или индивидуального предпринимателя, предоставление сведений из Государственного кадастра недвижимости, Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним и т.п. Применение единого срока зачастую вызывает трудности в реализации уполномоченным органом своих обязанностей. Так, нередко возникает ситуация, когда регистрация юридического лица осуществляется в день выдачи документов заявителю, поскольку проверка обоснованности и законности использования юридического адреса создаваемого юридического лица проводится на основании запроса в рамках межведомственного взаимодействия в общий срок, предусмотренный настоящей статьей. Тем самым, и государственная услуга по государственной регистрации юридического лица, и предоставление регистрирующему органу необходимой информации в отношении юридического адреса такого субъекта должны быть реализованы в срок не позднее пяти рабочих дней.

Также следует обратить внимание, что течение срока начинается с момента наступления юридического факта, которым для государственной регистрации является подача документов заявителем в регистрирующий орган, а для проверки юридического адреса - с момента поступления запроса о проведении такой проверки. Направление запроса возможно лишь после получения заявления о предоставлении государственной услуги, т.е. после получения необходимого пакета документов регистрирующим органом. Подобная ситуация требует пристального внимания к осуществлению межведомственного взаимодействия в рамках предоставления государственной или муниципальной услуги. В настоящее время практика деятельности большинства уполномоченных на предоставление таких услуг субъектов обеспечивают реализацию межведомственного взаимодействия незамедлительно, например, регистрирующий орган только принимая документы на регистрацию юридического лица, одновременно формирует и запрос на предоставление необходимой для данной государственной услуги информации.

Указанный в ч.3 настоящей статьи срок является общим и применяется во всех случаях, когда отсутствуют специальные предписания о сроках предоставления государственных и муниципальных услуг, а также осуществления межведомственного взаимодействия. Наличие специального предписания указывает на его непосредственное применение к тем правоотношениям, для которых он установлен. Одновременно такое специальное требование закона или иного нормативного акта исключает возможность реализации общего срока, предусмотренного настоящей статьей. Например, специальный срок предусмотрен для аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Указанный срок составляет 25 дней с момента регистрации документов в Минюсте РФ.

Положения настоящей статьи направлены на определение структуры и содержания межведомственного запроса рамках электронного документооборота, что позволяет сформировать единую систему запросов информации и документов от органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также подведомственных организаций.

Комментарий к статье 8. Требования к взиманию с заявителя платы за предоставление государственных и муниципальных услуг

1. Положения настоящей статьи определяют финансовые основы взаимодействия субъектов в вопросе предоставления государственных и муниципальных услуг. В большинстве случаев данные виды услуг предоставляются бесплатно, что прямо предусмотрено ч.1 настоящей статьи, за исключением нормативно установленных случаев.

Таким образом, безвозмездное предоставление государственных и муниципальных услуг выступает в качестве общего правила, допускающего одновременно ряд исключений. Безвозмездность предоставления государственных и муниципальных услуг обусловлена открытым характером сведений, составляющих содержание отдельных видов услуг. Так, например, сведения, содержащиеся в единых государственных реестрах, в большинстве своем носят открытый характер и предполагают возможность их безвозмездного предоставления соответствующим субъектам. Однако возможность безвозмездного предоставления указанных сведений имеет ограниченный субъектный состав. Например, сведения из единого государственного реестра юридических лиц предоставляются безвозмездно лишь юридическому лицу в отношении самого себя. Аналогичное правило действует и в отношении индивидуальных предпринимателей. Длительное время безвозмездно предоставлялись сведения кадастрового учета земельных участков. Однако с 2010 года указанные сведения могут быть предоставлены лишь за определенную плату. Исключение из общего правила представляет собой Единый государственный реестр объектов недвижимости, предоставление сведений из которого всегда носит возмездный характер. Даже предоставление сведений гражданину в отношении самого себя допускается лишь на условиях их возмездности. Подобное положение свидетельствует о том, что в настоящее время большинство государственных услуг предоставляется на возмездной основе, а принцип безвозмездности выступает в качестве исключения из общего правила и в большинстве случаев характерен лишь для муниципальных услуг.

2. Предоставляя отдельные виды услуг, составляющие компетенцию специально уполномоченных органов государственной власти, государство тем самым реализует основные цели и задачи его формирования. Следует отметить, что одной из основных задач образования государства является обеспечение прав и законных интересов его граждан. В этой связи закономерной представляется исполнение своих обязанностей государством на безвозмездной основе.

Возмездность предоставления соответствующих услуг указывает на договорной характер взаимоотношений государства и заявителя, что предполагает иной порядок регулирования и реализации государственных и муниципальных услуг. Однако государство в императивном порядке устанавливает порядок предоставления тех или иных видов услуг, что указывает на невозможность применения к ним договорных начал, установленных гражданским законодательством, т.е. сам принцип возмездности предоставления государственных и муниципальных услуг противоречит основам деятельности государства.

В этой связи представляется целесообразным разграничение содержания предоставляемых услуг на закрытые и открытые. Открытость сведений, составляющих содержание конкретной услуги, предполагает безвозмездное их предоставление заинтересованным субъектам. Перечень сведений, отнесенных к категории закрытых, может предполагать соблюдение ряда специальных требований, обусловленных законом, в том числе и возмездный характер их предоставления, и ограниченный круг субъектов и т.п.

Несмотря на приоритет безвозмездного предоставления государственных и муниципальных услуг, данный порядок реализуется по остаточному принципу, т.е. только в отношении тех видов услуг, применительно к которым не установлено требование об уплате специального сбора, пошлины и т.п. Причем безусловной компетенцией в вопросах взимания платы обладают нормативные акты о налогах и сборах, что вытекает из существа ч.2 настоящей статьи. В настоящее время комплексное регулирование основных аспектов платности государственных услуг осуществляется Налоговым кодексом РФ, который определяет не только размер и порядок уплаты сбора, пошлины, но и перечень услуг, за предоставление которых такая плата взимается. Общие положения платности предоставления государственных и муниципальных услуг определены гл.25.3 НК РФ, которая указывает на необходимость уплаты государственной пошлины.

3. Государственная пошлина представляет собой сбор, взимаемый с соответствующих субъектов, при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены в соответствии с законодательными актами РФ, законодательными актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, за совершением в отношении этих лиц юридически значимых действий, за исключением действий, совершаемых консульскими учреждениями РФ. Тем самым, НК РФ предусматривает возможность безвозмездного предоставления услуг лишь консульскими учреждениями РФ, не раскрывая при этом видов таких услуг.

В большинстве случаев возмездный характер предоставления государственных и муниципальных услуг предполагает необходимость предварительной оплаты деятельности соответствующего органа власти и предоставления подлинника платежного документа при обращении за предоставлением соответствующей услуги. Данный порядок характер для большинства видов деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, которые сначала взимают плату и лишь затем осуществляют деятельность, не гарантируя при этом качество оказания соответствующих услуг. Так, зачастую, кадастровые платы, а также территориальные управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр) предоставляют в качестве результата оказания государственной услуги отказ в предоставлении запрашиваемых заявителем сведений. Такой отказ по общему правилу признается надлежащим исполнением государственной услуги, хотя необходимый результат при этом не достигнут - сведения заявителем не получены. В результате практика деятельности большинства органов государственной власти и местного самоуправления свидетельствует о том, что для достижения желаемого результата заявителю необходимо неоднократно обращаться в уполномоченный орган, каждый раз оплачивая в полном размере государственную пошлину. Тем самым, возмездный характер предоставления отдельных услуг не свидетельствует и не гарантирует их качества, что в ряде случаев способствует злоупотреблениям специалистов на местах и недобросовестности при исполнении ими служебных обязанностей.

Обязанность уплаты государственной пошлины или иного сбора возлагается на заявителя, в качестве которого может выступать как физическое, так и юридическое лицо. Причем при оказании большинства государственных или муниципальных услуг не соблюдаются общие требования к таким субъектам, в частности, к их право- и дееспособности. Фактически услуги могут быть предоставлены и недееспособным лицам, лишь бы была оплачена государственная пошлина. Указанный формальный подход к соблюдению нормативных предписаний указывает на прямое нарушение норм действующего законодательства.

4. Особый порядок предусмотрен в отношении юридических лиц. По общему правилу, установленному гражданским законодательством, расчеты между юридическими лицами осуществляются путем перечисления средств с расчетного счета. В отношении большинства государственных и муниципальных услуг указанное требование не соблюдается и учитывается государственная пошлина, оплаченная руководителем или иным уполномоченным субъектом. Заявителем в данном случае выступает юридическое лицо, а его обязанность по уплате обязательного платежа исполняет иной субъект - физическое лицо. В практике деятельности большинства органов государственной власти указанный порядок признан недопустимым. Однако при предоставлении рассматриваемых услуг используется большинстве случаев, поскольку предполагает затраты меньшего количества времени на совершение финансовой операции. Данное обстоятельство также свидетельствует о формализме уполномоченных субъектов при реализации ими своих обязанностей.

В соответствии с требованиями действующего законодательства государственная пошлина уплачивается за:

- государственную регистрацию актов гражданского состояния и другие юридически значимые действия, совершаемые органами записи актов гражданского состояния и иными уполномоченными органами;

- совершение действий, связанных с приобретением гражданства РФ или выходом из гражданства РФ, а также с въездом в Российскую Федерацию или выездом из Российской Федерации;

- при обращении в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти за совершением действий по государственной регистрации программы для электронных вычислительных машин, базы данных и топологии интегральной микросхемы;

- совершение действий уполномоченными государственными учреждениями при осуществлении федерального пробирного надзора;

- совершение действий уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, связанных с осуществлением государственной регистрации лекарственных препаратов в соответствии с Федеральным законом от 12 апреля 2010 года N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств";

- государственную регистрацию юридического лица и иных юридических фактов, связанных с его деятельностью, в том числе прекращение деятельности;

- государственную регистрацию средств массовой информации;

- совершение регистрационных действий подразделениями Федеральной миграционной службы РФ;

- государственную регистрацию объектов недвижимости, прав на них и сделок с ними;

- государственную регистрацию транспортных средств и совершение иных регистрационных действий;

- выдачу учебным учреждениям свидетельств о соответствии требованиям оборудования и оснащенности образовательного процесса;

- совершение регистрационных действий, связанных с осуществлением деятельности на рынке ценных бумаг;

- государственную регистрацию в Государственном судовом реестре, судовой книге или бербоут-чартерном реестре;

- иные виды юридически значимых действий.

Анализ положений налогового законодательства свидетельствует о том, что необходимость уплаты государственной пошлины сопровождает значительное большинство случаев взаимодействия заявителя и органа власти или местного самоуправления. Так, в отношении предоставления соответствующих услуг юридическим лицам государственная пошлина подлежит уплате при совершении регистрации действий, предоставлении сведений, а также внесении каких-либо дополнений и изменений в представленные сведения.

5. Возмездность оказания услуг характеризует деятельность уполномоченных органов по следующим направлениям:

- предоставление сведений заявителю;

- внесение сведений о нем в соответствующий реестр;

- выдача специальных разрешений на осуществление отдельных видов деятельности, если таковые являются обязательными;

- выдача свидетельств, сертификатов и иных документов, устанавливающих, изменяющих или прекращающих юридические факты.

Анализ изменений в действующее законодательство, устанавливающих возможность возмездного предоставления отдельных услуг свидетельствует о том, что в последние годы отмечается тенденция на расширение перечня услуг, предоставляемых за плату, т.е. тем самым нивелируется принцип безвозмездности, предусмотренный ч.1 настоящей статьи. Одновременно указанная тенденция противоречит ч.3 настоящей статьи, которая предполагает сокращение возмездных государственных и муниципальных услуг, предполагая необходимость взимании платы за их предоставление впредь до отмены соответствующего нормативного предписания, устанавливающего возмездность отдельных видов услуг.

6. Часть 3 настоящей статьи устанавливает ряд ключевых моментов в вопросе платности предоставления государственных и муниципальных услуг, а именно:

- оплата производится за счет средств заявителя;

- в соответствии с прямым нормативным предписанием;

- в размере, установленном законом.

Тем самым, несмотря на отсылочность положений ч.2 настоящей статьи, рассматриваемые предписания осуществляют непосредственное регулирование порядка уплаты государственной пошлины или иного сбора. Одновременно рассматриваемые положения определяют правовые основы возмездного оказания отдельных видов услуг, которые устанавливаются применительно к категории таких услуг. Так, правовое регулирование платности оказания государственных услуг осуществляется федеральными законами и иным нормативными актами, а также нормативными актами, что не в полной мере соответствует требованиям законодательства, поскольку применение в качестве средства правового регулирования нормативных актов субъектов РФ указывает на возможность различия предоставления услуг в рамках отдельных субъектов. Так, например, в одном регионе такие услуги предоставляются на платной основе, в других - безвозмездно, т.е. фактически ущемляются права заявителей в таких субъектах РФ. В этой связи представляется целесообразным ограничение правового регулирования предоставления государственных услуг исключительно нормативными актами федерального уровня, которые могут быть как законодательными, так и подзаконными. Предоставление муниципальных услуг регламентируется как федеральными нормативными актами, так и актами органов местного самоуправления, что предопределено спецификой таких услуг.

Положения настоящей статьи направлены на определение требований к взиманию с заявителя платы за предоставление государственных и муниципальных услуг. Однако сущность и содержание рассматриваемых положений направлены на определение пределов правового регулирования возмездности предоставления услуг, не регламентируя при этом требований к заявителю и порядку взимания с него платы. В большинстве случаев вопросы взимания платы характеризуются отсылочностью к предписаниям налогового законодательства и не предусматривают особенностей применения норм данного закона в вопросах взимания платы за предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Комментарий к статье 9. Требования к оказанию услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг

1. Положения настоящей статьи определяют основы правового регулирования предоставления услуг. Причем понимание формулировки данного предписания в значительной мере затруднено, поскольку, указывая на перечень обязательных и необходимых услуг, норма не конкретизирует о каких услугах идет речь: непосредственно предоставляемых государственных или муниципальных услугах либо дополнительных сферах взаимодействия заявителя с органами государственной власти или местного самоуправления, которое является необходимым и обязательным для получения возможности обращения за соответствующей государственной или муниципальной услугой. Так, например, для предоставления государственных услуг по регистрации дачного земельного участка в упрощенном порядке (дачная амнистия) закон предусматривает предоставление ряда специальных услуг, которые реализуются органами местного самоуправления, в частности, вынесение постановления об определении места расположения такого земельного участка, о предоставлении соответствующего участка конкретному субъекту и т.п. Данный перечень конкретизируется применительно к отдельным видам государственных и муниципальных услуг и определяется применительно к конкретной жизненной ситуации.

Государственная регистрация объектов недвижимости в большинстве случаев требует также привлечения и иных организаций для совершения отдельных юридически значимых действий, например, межевания земельного участка, ввода жилого дома в эксплуатацию и т.п.

В этой связи представляется целесообразным рассматривать по смыслу ч.1 настоящей статьи перечень юридически значимых действий, направленных на сбор и предоставление необходимых документов, устанавливающих, изменяющих или прекращающих права конкретных субъектов, которые являются обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг. Тем самым, закон предусматривает необходимость совершение ряда подготовительных действий для получения государственной или муниципальной услуги.

Указанные услуги могут предоставляться как органами власти или местного самоуправления, так и иными организациями, независимо от форм собственности. Например, определение границ земельного участка путем межевания может быть проведено любой организацией, наделенной правом совершения указанных действий, по выбору заявителя. В данном случае заявитель вправе самостоятельно оценивать соотношение цены и качества предоставляемых услуг, т.е. ее стоимость и срок исполнения и выбирает наиболее удобный для него вариант.

2. Перечни юридически значимых действий определяются применительно к конкретному виду государственной и муниципальной услуги, что предполагает специальное правовое регулирование, соответствующее уровню самой услуги. Так, в отношении государственных услуг, предоставляемых федеральными органами государственной власти, правовое регулирование перечня юридически значимых действий отнесено к компетенции Правительства РФ, как высшего федерального органа исполнительной власти. Указанный федеральный перечень сформирован постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 года N 352 "Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание". Основным критерием включения услуги в данный перечень является не ее юридическая значимость, а платность предоставления, т.е. государство определяет лишь перечень услуг, которые предоставляются за плату. Перечень безвозмездно совершаемых юридических действий государством не регламентирован, что предполагает свободу деятельности заявителя в вопросе оценки ее необходимости, а в ряде случаев может порождать произвол органов власти и местного самоуправления при обращении к ним за предоставлением государственной или муниципальной услуги.

3. По смыслу ч.1 комментируемой статьи к компетенции соответствующего органа власти или самоуправления относится определение перечня необходимых и обязательных услуг, при этом закон не конкретизирует финансовую сторону их получения: безвозмездно или за плату. Однако федеральные органы власти в данном случае в значительной мере сузили свою компетенцию, ограничив ее лишь перечнем платных услуг.

К числу необходимых и обязательных услуг для предоставления государственных услуг, предоставляемых федеральным органами государственной власти, относятся такие виды юридически значимых действий, как анализ и различные виды экспертиз, необходимые для предоставления отдельных видов услуг, а также испытание специальных технических средств и предоставление информации из государственных информационных систем.

4. Наряду с определением перечня платных услуг постановление Правительства РФ от 6 мая 2011 года N 352 в значительной мере ограничивает и состав субъектов, наделенных полномочиями их предоставления. Так, к организациям, оказывающим услуги, включенные в перечень, относятся федеральные органы исполнительной власти, федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия. Платные услуги не могут оказываться иными организациями. Тем самым, юридически значимыми в данном случае выступают лишь государственные заключения по тем или иным вопросам, привлечение независимого эксперта не допускается, что в значительной мере ущемляет права и свободы заявителя. С другой стороны, анализ указанного перечня видов услуг, свидетельствует о включении в него основных направлений деятельности, составляющих исключительную компетенцию государства и его органов. В этой связи ограничение возможности привлечения независимых специалистов представляется закономерным и обоснованным. Однако возникает необходимость в рамках нормативного регулирования предоставления дополнительных гарантий заявителям, например, на своевременное предоставление услуги, включенной в перечень сроки, установленные для такого вида услуги и т.п.

Государственные услуги в РФ предоставляются на двух уровнях: федеральном и региональном (субъекта РФ). Причем в рамках отдельных субъектов предоставляются как собственно региональные услуги, реализуемые исполнительными органами власти данного региона, так и федеральные услуги, предоставляемые территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти. Перечень обязательных и необходимых для их предоставления услуг также различается применительно к уровню самой услуги. В отношении федеральных государственных услуг действует постановление Правительства от 6 мая 2011 года N 352, в отношении государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами власти субъекта РФ, аналогичный перечень разрабатывается Правительством соответствующего субъекта.

В настоящее время указанные перечни находятся только в стадии формирования, например, Правительством Московской области принято постановление от 26 декабря 2011 года N 1635/53 "Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления исполнительными органами государственной власти Московской области государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг". В перечне услуг субъекта РФ подлежат учету лишь те из них, которые одновременно: связаны с взаимодействием с гражданами (организациями); приводят (потенциально и фактически) к возникновению, изменению или прекращению правоотношений, или к возникновению документированной информации (документов).

Анализ правотворчества субъектов РФ позволяет говорить о разграничении перечней необходимых и обязательных услуг применительно к отдельным видам государственных услуг, которые одновременно, в нарушение предписаний ч.1 настоящей статьи включают в себя не только региональные государственные услуги, но и муниципальные. Таким примером могут служить утвержденные распоряжением Министерством культуры Московской области от 15 мая 2009 года N 180-р Методические рекомендации по формированию цен на платные услуги, оказываемые государственными учреждениями Московской области и муниципальными учреждениями сферы культуры. Указанный перечень включает в себя как государственные услуги регионального значения, так и ряд муниципальных услуг.

5. В отличие от перечня федеральных государственных услуг, деятельность уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ значительно шире, что предполагает вовлечение в этот процесс значительного количества региональных органов исполнительной власти и требует разграничения перечня необходимых и обязательных услуг применительно к компетенции соответствующего органа власти.

Следует также отметить особое положение в рассматриваемой системе городов Москвы и Санкт-Петербурга, которые совмещают в своем статусе и муниципальное образование, и субъект РФ, т.е. фактически единый комплекс органов власти осуществляет предоставление и государственных, и муниципальных услуг. Положения настоящей статьи определяют, что перечень обязательных и необходимых услуг на уровне субъекта РФ определяется нормативным актом субъекта РФ, в отношении муниципальных услуг - представительным органом местного самоуправления. В указанных субъектах РФ одни и те же органы управления являются одновременно и органами власти субъекта РФ, и органами местного самоуправления. Следует также заметить, что применительно к перечню региональных услуг закон не конкретизирует субъекта, наделенного компетенцией на утверждение соответствующего перечня, что предполагает возможность их формирования применительно к компетенции отдельных органов власти. В данном случае закономерно говорить об определении соответствующего перечня специально уполномоченным органом исполнительной власти - в большинстве случаев им является компетентное министерство субъекта РФ.

6. Определения перечня в отношении муниципальных услуг представляет собой исключение из общего правила подведомственности данного вопроса органам исполнительной власти. Указанный перечень формируется на основании нормативного акта представительного органа власти, к числу которых могут быть отнесены городские (поселковые) советы и т.п. Перечень обязательных и необходимых услуг является неотъемлемой составной частью реестра муниципальных услуг, который утверждается в порядке, определенном местной администрацией (см., например, Перечень (реестр) муниципальных услуг, предоставляемых администрацией и муниципальными учреждениями Преображенского городского поселения, утв. постановлением администрации Преображенского городского поселения от 11 февраля 2013 года N 13-п, URL: http://preobrprim.ru/gosserv/). Большинство местных администраций при определении порядка утверждения реестра относят соответствующие полномочия к своей компетенции.

7. Часть 2 комментируемой статьи определяет отдельные аспекты финансирования предоставления соответствующих услуг. В соответствии с положениями комментируемого Закона государственные и муниципальные услуги могут предоставляться безвозмездно или за счет средств заявителя. Аналогичный порядок действует и в отношении услуг, регламентированных настоящей статьей, т.е. они могут предоставляться за счет средств заявителя при наличии прямого предписания соответствующего нормативного акта, определяющего перечень услуг. Отсутствие предписаний в отношении иного порядка предоставления услуг свидетельствует об их безвозмездном характере. При этом следует заметить, что на федеральном уровне сформирован перечень платных услуг, который предусматривает перечень услуг, предоставляемых за счет средств заявителя. Иных источников финансирования, а также услуг, предоставляемых безвозмездно действующие нормативные акты и федерального, и регионального, и местного уровня не предусматривают.

Из смысла положений ч.2 настоящей статьи вытекает, что услуги могут предоставляться за счет заявителя лишь в случаях, определенных соответствующим нормативным актом, т.е. данный порядок требует соблюдения специальных требований - нормативного регулирования. Однако на федеральном уровне он выступает в качестве основного, в связи с чем перечень услуг сформирован не по предметному принципу и его исключительности, а с точки зрения платности таких услуг. Тем самым, нивелировано значение постановления Правительства от 6 мая 2011 года N 352, принятие которого было направлено на определение перечня необходимых и обязательных услуг, а отражает лишь совокупность возмездных услуг.

8. Возмездный характер предоставления услуг, включенных в соответствующий перечень, предполагает деятельность соответствующих уполномоченных субъектов по определению размера и порядка их оплаты. В качестве уполномоченных субъектов в данном случае выступают Правительство РФ или федеральные органы исполнительной власти. Учитывая, что разграничение компетенции между указанными органами является новеллой комментируемого Закона, в настоящее время размер платы определяется в соответствии с нормативными актами федеральных органов исполнительной власти, т.е. соответствующее постановление Правительства РФ не принято. Разработка соответствующих документов до настоящего времени проведена лишь на федеральном уровне, в связи с чем приказом Минфина РФ и Министерства экономического развития РФ от 29 октября 2010 года N 137н/527 утверждены методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений в части определения расчетно-нормативных затрат на оказание федеральными органами исполнительной власти и (или) находящимися в их ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями государственных услуг.

Порядок взимания платы и ее размер утверждается для каждой государственной услуги (вида работ), включенной в перечень государственных услуг (работ). Уполномоченным органом (главным распорядителем средств федерального бюджета) может быть утвержден единый порядок по всем государственным услугам (работам), оказываемым (выполняемым) федеральным органом исполнительной власти и (или) находящимися в его ведении федеральными государственными бюджетными учреждениями.

9. По решению Правительства РФ или федерального органа исполнительной власти (главного распорядителя средств федерального бюджета) нормативы затрат на оказание единицы государственной услуги могут определяться:

- отдельно по каждому федеральному государственному бюджетному учреждению (территориальному органу федерального органа исполнительной власти);

- по группе федеральных государственных бюджетных учреждений (территориальных органов федерального органа исполнительной власти);

- с использованием корректирующих коэффициентов.

В отношении отдельных категорий необходимых и обязательных услуг ч.3 настоящей статьи допускает применение общего порядка определения их правовых основ, характерных для соответствующих государственных или муниципальных услуг, что предполагает нормативное регулирование размера платы в отношении:

- федеральных услуг - Правительством РФ в рамках соответствующего постановления,

- региональных услуг - органом исполнительной власти субъекта РФ;

- муниципальных услуг - представительным органом местного самоуправления.

Поскольку определение порядка исчисления и взимания платы за отдельные виды услуг отнесено к компетенции федеральных органов исполнительной власти, то профильные министерства самостоятельно разрабатывают методики расчета платы за совершение отдельных юридически значимых услуг. Методика расчета платы определяет экономическую обоснованность величины расходов, необходимых для расчета платы за указанную государственную услугу. Расходы на оказание платной услуги устанавливаются в зависимости от трудоемкости экспертных работ по каждому объекту экспертизы и складываются из прямых и накладных расходов, на дату их определения.

10. Прямые расходы на оказание услуги включают в себя:

- расходы на оплату труда внештатных экспертов рассчитываются в зависимости от трудоемкости экспертных работ, сложности объекта государственной экологической экспертизы, определяемых в установленном законодательством РФ порядке;

- расходы на уплату страховых взносов на обязательное пенсионное и социальное страхование в Российской Федерации и другие начисления в порядке и размерах, установленных законодательством РФ.

Накладные расходы на оказание платной услуги определяются в соответствии с действующим законодательством РФ и составляют 50% к прямым расходам.

Цена на платные услуги не может превышать экономически обоснованные расходы на их оказание, определенные расчетно-нормативным методом. Расчетно-нормативные затраты определяются с учетом объема работ, выполняемых при проведении санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и других видов оценок, осуществляемых в целях предоставления уполномоченными федеральными органами исполнительной власти государственных услуг.

11. Особое место в системе предписаний комментируемой статьи занимает ч.4, определяющая информационные основы предоставления услуг и взимания платы за их предоставление. Перечни услуг и размеры платы устанавливаются соответствующими нормативными актами, принимаемыми в пределах компетенции соответствующим уполномоченным органом власти. В этой связи представляется целесообразным применение общих требований приобретения юридической силы нормативным актом в отношении действия данных положений. В частности, общие требования предусматривают необходимость официального опубликования нормативных актов. Применительно к большинству органов исполнительной власти определены официальные источники опубликования их актов. Однако в отношении отдельных органов власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в качестве официальных источников опубликования могут быть использованы наиболее тиражированные средства массовой информации. Информатизация общества предполагает внедрение современных технологий и в деятельность соответствующих органов власти и местного самоуправления, что в самом общем виде реализуется путем создания официального сайта такого органа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", который носит туже смысловую нагрузку, что и печатный официальный источник, но позволяет в значительной мере сократить временные затраты на размещение необходимой информации и доведения ее до сведения заинтересованных субъектов.

12. Часть 4 настоящей статьи устанавливает специальный порядок использования интерактивных информационных источников, который предполагает максимальное привлечение ресурсов информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения необходимой информации. В этой связи перечни услуг, являющихся необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг размещаются в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальных сайтах:

- органа, оказывающего соответствующие услуги;

- органов, организаций и учреждений, привлекаемых к предоставлению услуг, включенных в перечни;

- портале государственных и муниципальных услуг.

Размещение перечней на указанных сайтах признается их официальным опубликованием и не только свидетельствует о приобретении соответствующим нормативным актом юридической силы, но и позволяет получить необходимую информацию применительно к конкретной услуге неограниченному кругу субъектов.

13. Использование указанных информационных ресурсов позволяет быстро и в полном объеме получить необходимую информацию со всеми изменениями и дополнениями в нормативные акты. Более того, единый портал государственных и муниципальных услуг отражает перечень необходимых для получения той или иной услуги документов, а также образцы и утвержденные уполномоченным органом формы отдельных документов. В этой связи указанные ресурсы предоставляют необходимую информацию в полном объеме. Несмотря на позитивную роль портала государственных и муниципальных услуг, он в настоящее время требует доработки и адаптации в отношении отдельных видов услуг, поскольку степень разработанности документов предусмотренных им услуг является различной. Так, в отношении внесения сведений в Единый государственный реестр юридических лиц на портале предусмотрен не только перечень необходимых документов, но и их формы и образцы, а также рекомендации в какие органы власти представляются документы, в каком порядке и определяется размер уплачиваемой заявителем государственной пошлины.

Указанные сведения сформированы на основе анализа деятельности территориальных подразделений Федеральной налоговой службы РФ (далее - ФНС РФ), к компетенции которых отнесено ведение единых государственных реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Однако регистрация юридических лиц осуществляется не только ФНС РФ, но и территориальными подразделениями Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, которая осуществляет полномочия в отношении регистрации некоммерческих юридических лиц. В качестве одной из форм некоммерческого юридического лица действующее законодательство предусматривает возможность создания автономной некоммерческой организации. Порядок предоставления соответствующих государственных услуг по регистрации такого субъекта на портале не предусмотрен, хотя размещен на официальных сайтах территориальных подразделений Федеральной службы, например, по Оренбургской области. Объем сведений в данном случае соответствует общим требованиям и включает в себя: перечень необходимых документов, утвержденные формы отдельных документов, а также размеры и порядок уплаты государственных пошлин.

В этой связи представляется целесообразным применение принципа единства информационного пространства в отношении перечня государственных и муниципальных услуг, а также услуг, необходимых и обязательных для их предоставления, что предполагает размещение равного объема информации в отношении отдельных видов услуг на всех указанных ч.4 настоящей статьи официальных сайтах.

14. Часть 5 настоящей статьи ограничивает свободу деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по предоставлению соответствующих услуг, отнесенных к их компетенции. В качестве единственного ограничения деятельности органа власти или самоуправления выступает предписание нормативного правового акта. В этой связи комментируемый Закон ограничивает свободу деятельности указанных субъектов применительно к нормативно установленным перечнями услуг и документов. Тем самым, закон запрещает органу государственной власти или местного самоуправления требовать от заявителя:

- предоставления дополнительных документов, не предусмотренных действующими нормативными актами;

- обращения за оказание услуги, не включенной в соответствующий перечень необходимых и обязательных услуг.

Таким образом, деятельность уполномоченного органа осуществляется в пределах прямых предписаний закона или иного нормативного акта, и предполагает наличие правомочий лишь при наличии специального нормативного предписания. Отсутствие услуги или документа в нормативно установленном перечне запрещает требовать их предоставления заявителем.

В этой связи положения ч.5 настоящей статьи предоставляют правовые гарантии и защиту прав и законных интересов заявителей при обращении их за предоставлением государственной или муниципальной услуги от необоснованных требований уполномоченного органа государственной власти или местного самоуправления.

Комментарий к статье 10. Требования к организации предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме

1. Оказание государственных и муниципальных услуг в большинстве случаев связано с предоставлением необходимой информации заявителю уполномоченным органом и, как правило, носит активный характер, т.е. требует от уполномоченного субъекта совершения юридически значимых действий. В этой связи целесообразным представляется говорить не о предоставлении государственной или муниципальной услуги в электронной форме, а о реализации подготовительного этапа ее предоставления. Информатизация всех сфер жизнедеятельности общества предопределяет необходимость одновременного внедрения техники и современных технологий в деятельность органов власти и местного самоуправления, что указывает на возможность предоставления соответствующих услуг в электронной форме. Легитимность электронного оказания услуг требует применения электронной подписи, позволяющей идентифицировать субъекта, выполнявшего действия, составляющие сущность такой услуги. Например, при государственной регистрации создания, ликвидации, реорганизации юридического лица, действующее законодательство предусматривает необходимость разработки пакета документов, нотариального заверения утвержденной уполномоченным органом формы заявления и т.п.

Электронная форма не позволяет в полной мере оценить последствия предоставления соответствующей услуги. Так, в соответствии с положениями законодательства о нотариате при совершении нотариального действия, нотариус по внешним признакам оценивает дееспособность заявителя, а также выявляет наличие или отсутствие пороков его воли (насилия, принуждения и т.п.). При заверении документов, представленных в электронной форме, нотариус фактически утрачивает свои функции по оценке законности совершения юридически значимых действий, в частности, путем предоставления государственной услуги в электронной форме юридическое лицо может быть создано недееспособным лицом с целью совершения противоправных действий и т.п. В отдельных случаях электронная форма предоставления государственных услуг не позволяет в полной мере объективно оценивать обстоятельства дела. В этой связи необходимые для государственной регистрации документы заявитель представляет нотариусу лично, а нотариус, в свою очередь, заверив, заявление, направляет его регистрирующему органу в электронной форме, т.е. фактически нотариус становится лишь посредником между заявителем и регистрирующим органом.

Еще одним своеобразным примером предоставления государственной услуги в электронной форме является регистрация по месту жительства, которая предполагает предоставление субъектом лишь заявления о регистрации в отсутствие документов, подтверждающих право на такую регистрацию, в связи с чем отдельные граждане могут быть зарегистрированы по указанному ими адресу без всяких на то оснований. Единственным источником сведений об изменении количества зарегистрированных по адресу субъектов для собственника жилого помещения в настоящее время будут являться счета об оплате коммунальных услуг с изменением их стоимости. Соответственно, законная деятельность по предоставлению указанной государственной услуги одному субъекту в значительной мере нарушит права и законные интересы иных субъектов и потребует от них обращения компетентные органы власти за защитой своих прав, т.е. совершения юридически значимых действий.

2. В этой связи представляется целесообразным разграничение перечня государственных услуг, которые могут или не могут быть предоставлены в электронной форме. Так, целесообразным представляется получение в электронной форме сведений, содержащихся в единых государственных реестрах, что позволит упростить порядок взаимодействия органа власти и заявителя, сократит очереди и сроки предоставления запрашиваемой информации. Однако в данном случае возникает вопрос о легитимности выписки из реестра, полученной в электронной форме. Поскольку в большинстве случаев истребуемая информация рассматривается в качестве юридического факта и представляется в соответствующий орган власти, местного самоуправления, организацию и т.п., то он должен соответствовать установленным требованиям признания его таким юридическим фактом. В настоящее время единственно допустимым способом признания документа легитимным выступает наличие электронной подписи уполномоченного субъекта.

В большинстве случаев при применении электронной формы предоставления услуг целесообразно говорить о ее применении в отношении муниципальных услуг. Например, предоставление возможности записаться на прием к врачу из дома в электронном виде в значительной мере упрощает процедуру получения соответствующей услуги, причем заявитель не просто приобретает право на получение необходимой ему услуги у специалиста, но также может выбрать удобное для него время и т.п.

На урегулирование данного вопроса направлено распоряжение Правительства РФ от 17 декабря 2009 года N 1993-р, которым утвержден перечень государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронной форме. Указанный перечень включает в себя широкий спектр как государственных, так и муниципальных услуг, разграничение которых производится в соответствии с предписаниями настоящей статьи, т.е. по соответствующим направлениям деятельности уполномоченного органа власти.

3. Положения настоящей статьи предусматривают, что в электронной форме осуществляется предоставление информации заявителям и обеспечение им доступа к сведениям о государственных и муниципальных услугах. Причем закон в данном случае не конкретизирует перечень и характер предоставляемой информации. Практика деятельности отдельных органов власти и местного самоуправления позволяет говорить, что в первую очередь, речь идет о предоставлении сведений из государственных реестров, которое в настоящее время ограничено лишь возможностью получения таких сведений только в отношении самого себя. Получение иных сведений осуществляется в общем порядке. Анализ перечня услуг, установленного распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2009 года N 1993-р, позволяет отнести к данной категории также ряд иных услуг, в частности, предоставление информации (сведений):

- о порядке проведения государственной (итоговой) аттестации обучающихся, освоивших образовательные программы основного общего и среднего (полного) общего образования, в том числе в форме единого государственного экзамена, а также информации из баз данных субъектов РФ об участниках единого государственного экзамена и о результатах единого государственного экзамена;

- об очередности предоставления жилых помещений на условиях социального найма;

- об организации проведения оплачиваемых общественных работ;

- иные сведения, составляющие сущность отдельных видов государственных и муниципальных услуг.

Перечень услуг является открытым и может быть изменен или дополнен соответствующим органом власти по мере развития системы предоставления электронных услуг.

4. В значительной мере использование электронной формы предоставления услуг упрощает порядок представления необходимых документов для ее получения, т.е. подачи заявителем запроса и иных документов, необходимых для получения услуги, их прием уполномоченным органом с использованием информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры, в том числе единого портала государственных и муниципальных услуг, а также региональных порталов. Подача запроса является обязательной для любого вида государственных или муниципальных услуг, поскольку он выступает в качестве юридического факта - основания предоставления соответствующей услуги. По общему правилу указанный запрос направляется в письменной форме, в ряде случаев заверенной нотариально. Однако действующие нормативные акты допускают также и устный запрос информации, в большинстве случаев данный порядок характерен для государственных услуг регионального характера и муниципальных услуг. В отношении отдельных видов услуг уполномоченным органом утверждена специальная форма.

К рассматриваемой категории услуг, предоставляемых в электронной форме можно отнести:

- прием заявлений и выдача документов о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения;

- прием заявлений и выдача документов о согласовании проектов границ земельных участков;

- прием заявлений и предоставление информации об организации проведения оплачиваемых общественных работ

- прием и предоставлении иных видов документации, обусловленной утвержденным перечнем.

Указанная категория деятельности органов государственной власти и местного самоуправления носит двоякий характер: с одной стороны, она предусматривает представление в электронном виде запроса на получение услуги, с другой стороны, предполагает необходимость предоставления ответа на данный запрос также в электронном виде. Применительно к рассматриваемым категориям услуг целесообразно говорить об электронной системе взаимодействия заявителя и уполномоченного органа, в которой заявитель направляет электронный запрос и необходимые документы для получения соответствующей услуги, а орган предоставляет сведения о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуге. Однако анализ перечня услуг позволяет говорить о предоставлении уполномоченным органом конечного результата, т.е. самой услуги в виде определенного комплекса сведений. Сведения о ходе ее выполнения зачастую заявителю не представляются. Одним из первых органов, предоставлявших указанные сведения в электронной форме, стали кадастровые палаты, на сайте которых в режиме реального времени размещалась информация о стадии подготовки документов для предоставления государственной или муниципальной услуги. Как свидетельствует практика деятельности отдельных уполномоченных органов, указанные сведения в большинстве своем не соответствовали действительности. Так, несмотря на истечение установленного законом срока предоставления государственной услуги, информационный ресурс отражал сведения о том, что запрос находится в стадии обработки. На самом деле, предоставление услуги было приостановлено в связи с наличием обстоятельств, препятствующих ее предоставлению. В этой связи необходимо нормативное урегулирование требований и критериев информационного обеспечения в рамках предоставления соответствующей услуги, в частности, соответствие такой информации общим требованиям, установленным действующим законодательством:

- объективность;

- доступность;

- достоверность.

5. Закон предусматривает возможность применения электронной формы в рамках взаимодействия органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, участвующих в предоставлении услуг. Однако закрепляя указанную возможность, закон одновременно не определяет ее критериев. Реализация данного положения представляется целесообразной в рамках системы "Единого окна", предусматривающего необходимость направления заявителем запроса по установленной форме, все иные юридически значимые действия, обусловленные необходимостью достижения желаемого результата осуществляются соответствующими органами власти или местного самоуправления в рамках указанного взаимодействия. В настоящее время система взаимодействия основана лишь на необходимости уточнения отдельных категорий информации, ее роль и значение минимизированы, т.к. на заявителя возлагается обязанность предоставления всех необходимых документов. Отсутствие хотя бы одного из необходимых документов является основанием для отказа в предоставлении соответствующей услуги.

Система взаимодействия отдельных органов власти и местного самоуправления представляется закономерной в качестве единой базы данных, используемых органами власти и местного самоуправления при предоставлении ими отдельных видов государственных и муниципальных услуг. Такой поход не требует прямого обращения одного органа к другому, а предусматривает необходимость обращения к системе, содержащей в себе необходимые для предоставления соответствующей услуги сведения. Такой подход позволит обеспечить своевременное получение заинтересованным субъектом, в качестве которого выступает уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления, необходимой и достоверной информации, обусловленной сущностью предоставляемой им услуги.

Наибольший интерес для заявителя представляет заключительный этап получения государственной или муниципальной услуги, т.е. непосредственнее получение заявителем результата государственной или муниципальной услуги. Получение результата государственной или муниципальной услуги в электронной форме допускается в случае, если иное не установлено федеральным законом, т.е. в настоящее время ввиду отсутствия специальных предписаний действующих нормативных актов, результаты большинства государственных и муниципальных услуг не могут быть предоставлены в электронной форме. Однако для применения указанного положения на практике необходима выработка механизма реализации указанного положения, т.е. форма предоставления такого результата, а также условия его достоверности и легитимности.

В настоящее время единственной гарантией легитимности результата выступает лишь квалифицированная электронная подпись. Следует также учитывать, что в большинстве случаев результат предоставления государственной или муниципальной услуги предполагает его дальнейшее применение, в частности, путем представления в орган государственной власти или организацию и т.п. в качестве юридического факта, устанавливающего, изменяющего или прекращающего конкретные правоотношения. В этой связи представляется целесообразным и закономерным обязание указанных субъектов принять результат оказания государственной или муниципальной услуги, представленный в электронном виде и признать его юридическую силу, что требует нормативного определения критериев законности и легитимности такого результата, например, он должен быть изготовлен на официальном бланке органа, подписан уполномоченным субъектов и т.п.

6. В настоящее время наиболее востребованными являются электронные результаты оказания муниципальных услуг, в частности, возможность записаться на прием к врачу, узнать расписание спектаклей, концертов, выставок и т.п. В отношении государственных услуг такой порядок практически не действует, что, в частности, обусловлено требованиями иных органов предоставления результатов государственной или муниципальной услуги на бумажном носителе с подписью руководителя соответствующего органа и его печатью. Причем следует заметить, что в отношении предоставления сведений из единого государственного реестра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, электронный результат оказания данной государственной услуги признается и принимается в качестве юридического факта арбитражными судами, но игнорируется отдельными судами общей юрисдикции, в первую очередь, мировыми судьями, а также нотариусами и иными субъектами.

Подобное положение требует одновременного введения равных условий для применения результата оказания соответствующей услуги на всей территории РФ, независимо от особенностей отдельных органов государственной власти или местного самоуправления, в отношении всех включенных в перечень услуг в полном объеме. Подобное правовое регулирование позволит достичь практического результата реализации правовых предписаний действующих нормативных актов.

Установленный распоряжением Правительства РФ перечень услуг, которые могут быть предоставлены в электронной форме, предусматривает в качестве получения результата такой услуги:

- осуществление социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными;

- выплата материальной и иной помощи для погребения;

- выплата пособия на оплату проезда на общественном транспорте и т.п.

Указанные виды деятельности предполагают невозможность использования электронной формы для получения их результата, предусматривая одновременно необходимость личного присутствия заявителя при выплате ему соответствующих сумм. В качестве результата государственной (муниципальной) услуги в данном случае выступает принятие уполномоченным органом решения о производстве соответствующей выплаты, которое может быть доведено до сведения заявителя в электронной форме.

7. В настоящее время перечень услуг, предоставляемых в электронной форме, включает в себя лишь отдельные их виды, которые не требуют внесения корректив в деятельность специально уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления. Дальнейшее развитие сферы оказания государственных и муниципальных услуг предполагает постепенное расширение указанного перечня посредством включения в него и иных услуг, предоставляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. В качестве заключительного этапа информатизации взаимодействия уполномоченных органов власти и самоуправления с заявителями представляется повсеместное предоставление всех видов государственных и муниципальных услуг в электронной форме, причем в отношении отдельных видов услуг электронная форма может применяться лишь на определенных этапах, в отношении прочих - в течение всего периода ее предоставления: от представления заявителем документов до получения ее результата. Подобная тенденция обосновывает открытость перечня государственных и муниципальных услуг, которые по смыслу настоящей статьи могут предоставляться в электронной форме. В частности, закон предусматривает возможность совершения иных действий, необходимых для предоставления государственных или муниципальных услуг в электронной форме. Указанное положение способствует максимальному упрощению порядка взаимодействия субъектов в рамках предоставления услуг, что направлено на обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Следует заметить, что Правительству РФ предоставлено право формирования дополнительных требований к государственным и муниципальным услугам. Предоставляемым в электронной форме. Указанные требования, в первую очередь, должны быть направлены на обеспечение эффективной реализации положений комментируемого Закона на практике, прав и свобод лиц, заявляющих о необходимости предоставления им соответствующей услуги. В настоящее время единый консолидированный перечень таких требований отсутствует. Однако отдельные требования определены Правительством РФ в рамках постановления от 24 октября 2011 года N 861 "О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)", постановлении от 25 января 2013 года N 33 "Об использовании простой электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг". В частности, в качестве одного из таких требований выступает необходимость использования электронной подписи, соответствующей указанным в постановлении от 25 января 2013 года N 33 требованиям и т.п.

Реализация указанного права высшего исполнительного органа направлена на обеспечение возможности всестороннего использования электронной формы предоставления государственных и муниципальных услуг, упрощение процесса взаимодействия заявителя и уполномоченного органа или организации. Однако подобная оптимизация может быть достигнута исключительно в рамках практической деятельности, которая впоследствии находит свое выражение в правовых нормах.

Комментарий к статье 11. Реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг

1. В самом общем смысле реестр представляет собой систематизированный свод данных о конкретном объекте. В данном случае объектом реестра выступают государственные и муниципальные услуги. Данное понятие является ключевым по отношению к установленному законом порядку предоставления государственных и муниципальных услуг, поскольку определяет их перечень и структуры. В качестве своеобразной формы реестра государственных и муниципальных услуг может выступать единый портал и региональные порталы услуг. В данном случае нарушается общий принцип формирования реестров, установленный настоящей статьей.

По общему правилу формирование реестров услуг осуществляется в соответствии с их видами, что предполагает выделение трех видов реестров:

- федерального реестра государственных услуг, который является единым на всей территории государства и включает в себя перечень государственных услуг, предоставляемых федеральными органами государственной власти и их территориальными подразделениями;

- регионального реестра государственных услуг, который формируется на территории отдельного субъекта РФ и отражает совокупность государственных услуг, предоставляемых органами власти соответствующего субъекта РФ. Указанные реестры в отношении отдельных субъектов РФ могут различаться по их содержанию;

- реестра муниципальных услуг, который формируется каждым муниципальным образованием либо при участии органов государственной власти субъекта РФ. Данный реестр имеет территориальное ограничение, обусловленное административно-территориальным делением субъекта РФ, т.е. территорией конкретного муниципального образования.

Однако ч.1 настоящей статьи не отражает в полной мере указанной системности реестров государственных и муниципальных услуг, предусматривая лишь их разграничение по видам соответствующих услуг на реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг.

2. Общая система реестров отдельных видов услуг предусмотрена постановлением Правительства РФ от 15 июня 2009 года N 478 "О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет", которое выделяет в единой системе информационного взаимодействия органов власти (местного самоуправления) с заявителями следующие структурные элементы:

1) сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций) - федеральная государственная информационная система, содержащая сведения о предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления государственных и муниципальных услугах и исполняемых этими органами государственных и муниципальных функциях (далее - сведения об услугах (функциях)), предназначенные для предоставления в установленном порядке по запросам заинтересованных лиц, сводный реестр состоит из:

- федерального реестра государственных услуг (функций);

- реестра государственных услуг (функций) субъектов РФ;

- реестр муниципальных услуг (функций);

2) единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) - федеральная государственная информационная система, которая обеспечивает доступ граждан и организаций к части сведений об услугах (функциях), размещенных в сводном реестре, предназначенных для распространения;

3) региональные порталы государственных и муниципальных услуг (функций) и реестры государственных и муниципальных услуг (функций), предоставляемых (исполняемых) органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления формируются для обеспечения доступа граждан и организаций к сведениям об услугах (функциях), предоставляемых (исполняемых) органами исполнительной власти субъектов РФ, по решению высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Реестр государственных (муниципальных) услуг (работ) является удобным инструментом для формирования государственных (муниципальных) заданий. Анализ реестров государственных услуг свидетельствует о том, что в большинстве случаев субъекты РФ и муниципальные образования формируют одноуровневые реестры, что связано с заимствованием формы реестра, утвержденной для федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных учреждений. Среди субъектов РФ, формирующих двухуровневые реестры (например, наименование и содержание услуги или вид и наименование услуги), можно выделить Белгородскую, Воронежскую, Саратовскую, Свердловскую, Томскую, Тульскую, Тюменскую области, Приморский край. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что в субъектах РФ (муниципальных образования) не сложился унифицированный подход к классификации услуг, функций, отсутствуют единые критерии для выделения поставщиков услуг.

3. Сущность и значение отдельного вида реестров услуг определяется через его содержание, т.е. посредством определения совокупности сведений о предоставляемой государственной или муниципальной услуге. Общий перечень таких сведений применительно к отдельным видам реестров определен положениями настоящей статьи. Несмотря на разграничение внутреннего содержания реестров каждого вида, анализ положений настоящей статьи свидетельствует об их единстве. Так, в реестре любого вида подлежат в обязательном порядке отражению следующие сведения:

1) сведения о предоставляемых услугах предусматривают совокупность сведений, позволяющих отграничить ее от иных услуг, включенных в состав реестра. При определении информации о предоставляемых услугах существенное значение приобретает административный регламент, применительно к которому устанавливается совокупность необходимых данных. Основанием разграничения отдельных услуг служит их наименование, которое в обязательном порядке подлежит отражению в реестре. Наименование услуги позволяет отграничить ряд аналогичных по своей сущности видов деятельности друг от друга. Функциональное разграничение услуг может производиться применительно к видам органов власти или местного самоуправления, которые их предоставляют. Отражение указанных сведений позволяет разграничить услуги по отдельным ведомствам. К числу обязательных сведений, включаемых в содержание реестра, относятся:

- описание результатов предоставления услуги (исполнения функции)

- категория заявителей, которым предоставляется услуга

- места информирования о правилах предоставления услуги

- максимально допустимые сроки предоставления услуги (исполнения функции).

Особое место в информационном обеспечении предоставления услуги занимает совокупность документов, которые должны быть представлены заявителем для достижения желаемого результата. Практика деятельности большинства органов государственной власти и органов местного самоуправления свидетельствует о том, что отсутствие хотя бы одного из указанных документов является основанием для отказа в предоставлении государственной (муниципальной) услуги либо приостановления ее предоставления. Существенную помощь в подготовке документов оказывают заявителю разработанные и утвержденные уполномоченным органом власти формы отдельных видов документов - заявлений, уведомлений и т.п. Однако наряду с обязательностью их размещения, они насколько упрощают порядок подготовки заявителем, настолько и усложняют его, поскольку в реестре отражается лишь перечень таких форм и не предусмотрены рекомендации, разъяснения по порядку их заполнения, что вызывает необходимость обращения заявителя в уполномоченный орган за разъяснением порядка их заполнения. Применительно к государственным услугам, в отношении которых утвержден административный регламент, к числу обязательных отнесены и сведения о нем. В отсутствие административного регламента в реестре отражаются сведения о его проекте, а также о необходимых и обязательных экспертных заключения и исследованиях. Таким образом, сведения, составляющие рассматриваемую категорию, направлены на определение наименования отдельных услуг, а также определение общего порядка их предоставления;

2) сведения о необходимых и обязательных услугах - определение совокупности юридически значимых действий, совершение которых необходимо и обязательно для предоставления соответствующей услуги. Перечень таких услуг устанавливается нормативно-правовым актом субъекта РФ (представительного органа местного самоуправления), при этом критерии отнесения услуг к данной категории в законодательстве не содержатся. Перечень необходимых и обязательных услуг предполагает реализацию подготовительного этапа предоставления государственной либо муниципальной услуги и направлен на обеспечение получения желаемого результата. Такой перечень формируется применительно к каждой отдельной услуге с учетом ее специфики и особенностей ее предоставления отдельным категориям заявителей. По общему правилу совокупность необходимых и обязательных услуг сводится к определению перечня документов, подлежащих представлению заявителем. В отношении данной категории сведений своеобразным образцом выступает единый портал государственных и муниципальных услуг, представляющий по своей правовой природе электронный реестр услуг (см., например, постановление Правительства Ленинградской области от 30 июня 2010 года N 156 "О формировании и ведении реестра государственных и муниципальных услуг (функций Ленинградской области и портала государственных и муниципальных услуг (функций) Ленинградский области");

3) сведения об услугах, предоставляемых в соответствии с государственным (муниципальным) заданием за счет средств соответствующего бюджета. До настоящего времени в регионах и муниципалитетах не сложилась практика формирования реестра государственных (муниципальных) работ, несмотря на то, что их выделение крайне важно для формирования и финансового обеспечения задания. Даже если в наименовании государственного (муниципального) реестра услуг присутствует категория работ, то при ближайшем его рассмотрении оказывается, что разграничения между услугой и работой не проведено. Перечень таких услуг, как правило, утверждается уполномоченным органом и предусматривает ряд особенностей их предоставления. В первую очередь, такие услуги характеризуются специальным субъектным составом - их могут предоставлять исключительно государственные и муниципальные учреждения и иные организации в соответствии с государственным или муниципальным заказом. Как правило, такие услуги предоставляются в целях обеспечения интересов государства, субъекта РФ или муниципального образования. Общий перечень таких услуг утвержден распоряжением Правительства РФ от 25 апреля 2011 года N 729-р и включает в себя сферы деятельности, составляющие приоритетные направления деятельности государства, в том числе в рамках реализации государственных программ:

- образование,

- здравоохранение,

- культура,

- архивный фонд,

- интеллектуальная собственность.

Приоритетными направлениями деятельности субъектов РФ в части предоставления услуг в соответствии с государственным заказом наряду с вышеуказанными являются:

- социальное обслуживание населения,

- жилищно-коммунальное хозяйство,

- труд и занятость,

- физкультура и спорт,

- строительство.

К числу услуг, оказываемых муниципальными учреждениями и другими организациями в соответствии с условиями государственного (муниципального) заказа, относится совокупность услуг, осуществляемых федеральными и региональными учреждениями и организациями, в пределах территории соответствующего муниципального образования, а именно:

- образование,

- здравоохранение,

- культура,

- жилищно-коммунальное хозяйство;

4) иные сведения, перечень которых определен уполномоченным субъектом. Данная формулировка указывает на открытый характер перечня необходимых сведений, что предусматривает возможность его дополнения и расширения за счет дополнительной информации, способствующей эффективному предоставлению государственной (муниципальной) услуги. В частности, к числу иных сведений может быть отнесена информация о наличии (отсутствии) утвержденного административного регламента услуги, его проекте, а также проведенных экспертных исследованиях и полученных заключениях. В отношении отдельных видов государственных и муниципальных услуг могут быть определены категории лиц, обладающих правом выступать в качестве заявителя и т.п. Абстрактность формулировки иные сведения позволяет трактовать ее с позиции объективной необходимости отражения определенного объема информации для достижения конечного результата формирования реестра - предоставления государственной или муниципальной услуги уполномоченным субъектом и ее получение заявителем.

Таким образом, положения настоящей статьи свидетельствуют о внутреннем единстве структуры реестра государственных и муниципальных услуг любого уровня, наиболее существенным их отличием выступает сущность указанных положений, которая определяется применительно к отдельным видам услуг, включенных в данный реестр, а также особенностям субъектов, ответственных за формирование и ведение соответствующего реестра.

В этой связи положения ч.2, 4 и 6 настоящей статьи по своей сути дублируют друг друга воспроизводя идентичные предписания в отношении различных видов реестров услуг. При этом положения настоящей статьи не предусматривают каких-либо особенностей формирования и ведения отдельных видов реестров с учетом особенностей составляющих их содержание услуг.

4. В рамках настоящей статьи законодателем предпринята попытка определить ряд ключевых моментов формирования и ведения реестров государственных и муниципальных услуг на всех уровнях. Закон устанавливает перечень ответственных органов государственной власти и местного самоуправления, к ведению которых относится ведение соответствующего реестра. Правила ведения федерального реестра государственных и муниципальных услуг определены ч.3 настоящей статьи и предусматривают возложение указанных полномочия на высший орган исполнительной власти - Правительство РФ. Деятельность Правительства РФ охватывает собой не только включение отдельных видов услуг в соответствующий реестр, но также и нормотворческую деятельность по определению порядка ведения реестров, а также особенностям предоставления отдельных видов услуг. Такое правотворчество органа исполнительной власти позволяет адаптировать систему реестров государственных и муниципальных услуг к требованиям объективной реальности с учетом практики реализации положений комментируемого Закона, поскольку Правительство РФ в данном случае, в первую очередь, вы ступает в качестве правоприменительного органа, и только во вторую - в качестве правотворческого.

Следует заметить, что ч.3 настоящей статьи относит к ведению Правительства РФ формирование и ведение федерального реестра государственных услуг, что не соответствует общей концепции информатизации данной сферы, поскольку по общему правилу, его полномочия затрагивают не только федеральный реестр государственных услуг, но и сводный реестр государственных и муниципальных услуг, а также формирование и ведение единого портала государственных и муниципальных услуг. Компетенция Правительства РФ определяется специальным Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", что предполагает соответствие предписаний комментируемого Закона и настоящей статьи в частности, в том числе установление соответствия компетенции указанного органа власти положениям нормативного акта специального регулирования.

5. Второй уровень реестров представлен региональными реестрами государственных услуг, формирование и порядок ведения которых определяется ч.5 настоящей статьи и предусматривает определение указанного порядка высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Как правило, в качестве такого органа выступает правительство субъекта РФ.

6. Формирование и ведение реестра муниципальных услуг осуществляется в соответствии с предписаниями ч.7 настоящей статьи, относящей определение такого порядка к компетенции местной администрации. Фактически же местная администрация не только определяет порядок формировании и ведения реестра муниципальных услуг, но и сама реализует указанные функции.

Положения настоящей статьи являются сравнительно новыми в связи с чем большинство установленных ею видов реестров государственных и муниципальных услуг находятся в стадии формирования и развитие данного процесса предполагает корректировку как практики ведения реестра, так и предоставления отдельных видов государственных и муниципальных услуг, что, в свою очередь, предполагает установление соответствия положений комментируемого Закона и предписаний ряда иных нормативных актов, в том числе и подзаконных, условиям объективной реальности.

Комментарий к главе 2.1. Досудебное (внесудебное) обжалование заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего

Комментарий к статье 11.1. Предмет досудебного (внесудебного) обжалования заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего

1. Глава 2.1 была введена в комментируемый Закон Федеральным законом от 3 декабря 2011 года N 383-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и вступила в силу, за исключением отдельных положений, с 1 января 2012 года. Принятие данного закона было направлено на создание и развитие действенного механизма досудебного (внесудебного) обжалования, позволяющего обеспечить соблюдение прав или законных интересов граждан и организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг, в том числе путем установления ответственности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти за несоблюдение требований законодательства.

Право заявителей на досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб (претензий) в процессе получения государственных (муниципальных) услуг закреплено в п.4 ст.5 комментируемого Закона.

Для России институт досудебного обжалования является достаточно новым. С одной стороны, с 2009 года он получил определенное развитие в налоговой сфере в ситуации несогласия налогоплательщика с решением налогового органа о привлечении к налоговой ответственности. С другой стороны, в контексте комментируемого Закона, формирование института досудебного (внесудебного) обжалования связано с реализацией административной реформы, и вследствие этого приобретает несколько иное значение и исключительную важность.

Необходимость внедрения механизма досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц отмечалась в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года N 1789-р. Концепцией предполагалась работа по данному направлению в два этапа:

- разработка нормативно-правовой и методической базы для создания механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц в 2006 году;

- внедрение механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц в 2007 году.

Совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также их законодательное закрепление, предусматривались в качестве одного из элементов стандартизации и регламентации деятельности органов исполнительной власти.

В постановлении Правительства РФ от 11 ноября 2005 года N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" (данный порядок в настоящее время утратил силу) институт досудебного обжалования получил закрепление в качестве обязательного подраздела административного регламента.

В разделе, касающемся порядка обжалования действий (бездействия) должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги) в части досудебного (внесудебного) обжалования должны были указываться:

- информация для заявителей об их праве на досудебное (внесудебное) обжалование действий (бездействия) и решений, принятых (осуществляемых) в ходе исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги);

- предмет досудебного (внесудебного) обжалования;

- исчерпывающий перечень оснований для отказа в рассмотрении жалобы либо приостановления ее рассмотрения;

- основания для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования;

- права заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы;

- вышестоящие органы государственной власти и должностные лица, которым может быть адресована жалоба заявителя в досудебном (внесудебном) порядке;

- сроки рассмотрения жалобы;

- результат досудебного (внесудебного) обжалования применительно к каждой процедуре либо инстанции обжалования.

Значительный вклад в разработку правовых, организационных и методических основ досудебного обжалования внес Фонд "Центр стратегических разработок". Главной идеей формирования института досудебного обжалования стало создание эффективных дополняющих судебные способы урегулирования споров между гражданами, их организациями и государственными и муниципальными органами (публичной администрацией) и их персоналом, с помощью которых граждане смогут сами защищать свои права и законные интересы.

Институт досудебного обжалования получил развитие в довольно разнообразных формах. Например, в Иркутской области утверждались в качестве самостоятельных документов административные регламенты по досудебному обжалованию в отдельных органах исполнительной власти. Так, приказом Департамента социальной защиты населения Иркутской области от 6 апреля 2007 года N 375 был утвержден Административный регламент по досудебному обжалованию в ДСЗН Иркутской области (утратил силу), в котором досудебное обжалование предусматривало три формы (этапа):

- обращение заявителя с претензией к должностному лицу службы занятости в целях принятия данным лицом мер по исправлению допущенного им нарушения;

- обращение заявителя к вышестоящему должностному лицу с жалобой - требованием о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц в связи с его неудовлетворенностью действием (бездействием) или решением должностного лица службы занятости;

- обращение заявителя с жалобой в коллегиальный орган - специально созданный при службе занятости орган, наделенный правом рассматривать и разрешать административные дела в коллегиальном составе.

Вместе с тем, без должного законодательного регулирования институт досудебного обжалования не получил широкого распространения. Поэтому необходимость его реального функционирования была вновь актуализирована с принятием комментируемого Закона, а также Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции, утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 года N 1021-р.

В частности, в Концепции было определено, что для обеспечения качества предоставления государственных и муниципальных услуг должен быть установлен специальный порядок рассмотрения административных жалоб и принятия по ним решений, отличный от порядка рассмотрения иных обращений граждан и организаций. В случае нарушения порядка и сроков предоставления государственных и муниципальных услуг, предусмотренных административными регламентами (а в случае их отсутствия - соответствующими нормативными правовыми актами), заявитель должен иметь возможность обратиться с жалобой в письменной, электронной форме или по телефону. Также указывалось, что необходимо обеспечить гражданам и организациям возможность оперативно подавать жалобу в местах предоставления государственных и муниципальных услуг, в многофункциональных центрах, а также с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования - через единый портал, официальные сайты органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Предполагалось установление административной ответственности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти за нарушение установленных порядка и сроков предоставления государственных услуг, а также порядка рассмотрения жалоб. На региональном уровне предусматривалось принятие нормативных правовых актов, устанавливающих ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за нарушение установленного порядка предоставления услуг. Для обеспечения полноценной реализации механизмов досудебного обжалования было предусмотрено создание соответствующей федеральной информационной системы.

Введение главы 2.1 в Закон - один из важнейших шагов к развитию механизмов досудебного обжалования в едином правовом поле. Наименование главы 2.1, по сути, закрепляет перечень субъектов, чьи действия могут быть обжалованы в порядке, установленном комментируемым Законом. К таковым Закон относит органы, предоставляющие государственную или муниципальную услугу, должностных лиц органов, предоставляющих государственную или муниципальную услугу, государственных и муниципальных служащих, участвующих в предоставлении государственной или муниципальной услуги.

2. Деятельность органа государственной власти, органа местного самоуправления или иного субъекта, в ведении которого находится предоставление государственных и муниципальных услуг, представляет собой реализацию отдельных функций государства. В этой связи такая деятельность должна соответствовать общим правовым принципам, в первую очередь, такая деятельность должна быть законной и легитимной. Одной из гарантий соблюдения прав и свобод заявителя в процессе предоставления государственных или муниципальных услуг является гарантированная государством возможность обжалования решения уполномоченного органа. Как свидетельствует практика, в большинстве случаев такое обжалование реализуется в административном порядке, т.е. носит досудебный (внесудебный) характер.

Реализация административных процедур обжалования действий и/или решений уполномоченного субъекта, в первую очередь, требует регламентации оснований возбуждения данной процедуры. В качестве юридического основания процесса досудебного обжалования выступают предписания законов и иных нормативных актов, которые нарушены должностным лицом уполномоченного органа при предоставлении государственной или муниципальной услуги. Фактическое основание процедуры обжалования всегда находит свое выражение в юридическом, т.е. в нормах закона. Перечень фактических оснований для обращения с жалобой в вышестоящий в порядке подчинения орган государственной власти или местного самоуправления определен настоящей статьей. Следует обратить внимание, что данный перечень является закрытым, носит исчерпывающий характер и не может быть расширен посредством включения в него иных обстоятельств, которые обжалуются заявителем. Однако анализ положений настоящей статьи свидетельствует о том, что он отражает наиболее широкий перечень действий и решений уполномоченного субъекта, которые могут быть совершены или вынесены по результатам обращения заявителя государственной или муниципальной услуги.

3. Заявителю предоставлено право обратиться с жалобой в случае нарушения уполномоченным органом срока регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги. Указанные сроки определяются в рамках административных регламентов предоставления государственных и/или муниципальных услуг и различаются применительно к видам таких услуг. Нередко регламенты обязывают уполномоченный орган зарегистрировать поступивший запрос заявителя в день его поступления, т.е. незамедлительно. Предоставление минимально возможного срока для регистрации уполномоченным органом запроса о предоставлении государственной или муниципальной услуги одновременно минимизирует и риск нарушения указанного срока.

Наряду с указанными сроками, Закон требует от уполномоченного субъекта соблюдения срока предоставления государственной или муниципальной услуги. Указанные сроки также определяются административными регламентами и в отличие от срока регистрации запроса в значительной степени различаются, например, регистрация нового или бывшего в употреблении автотранспортного средства осуществляется в течение нескольких часов, причем для каждого юридически значимого действия, реализуемого в рамках данной услуги, определяется срок ее реализации в минутах. В большинстве случаев уполномоченные органы соблюдают сроки предоставления государственных или муниципальных услуг. Изменение общего срока, как правило, производится посредством его продления уполномоченным должностным лицом при наличии достаточных к тому оснований.

4. Действующее законодательство определяет исчерпывающий перечень документов, подлежащих представлению при обращении за государственной или муниципальной услугой. Иные документы могут быть представлены заявителем лишь добровольно, если он считает такие документы необходимыми для данного вида услуг. Истребование документов, не предусмотренных установленным перечнем, является недопустимым и выступает основанием для обжалования заявителем. Так, приказ Минфина России от 22 июня 2012 года N 87н запрещает Инспекции ФНС РФ требовать от заявителя представления документов и информации, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, либо которые находятся в распоряжении государственных органов, предоставляющих государственную услугу, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги. В настоящее время заявитель обязан предоставить минимальный пакет, необходимый для предоставления соответствующей услуги, все иные необходимые сведения уполномоченный орган обязан получить в рамках межведомственного взаимодействия. Предоставление данному органу возможности самостоятельного получения необходимой информации и документов свидетельствует об отсутствии необходимости их истребования у заявителя. Указанное нарушение в большей степени было характерно на этапе введения межведомственного взаимодействия и формирования его электронной формы, когда по ряду причин уполномоченный орган не имел возможности получения информации. В настоящее время оно в значительной степени устранено, поскольку в рамках взаимодействия необходимая информация может быть получена в кратчайшие сроки в необходимом объеме. Предоставление такой информации заявителем может быть сопряжено с рядом трудностей, например, отсутствием документов и необходимостью запроса их дубликата у уполномоченного субъекта, а в отдельных случаях может быть сопряжена и с предоставлением недостоверных сведений. Получение информации на основании запроса органа, предоставляющего соответствующую услугу, указанные обстоятельства исключаются. На основании поступившего запроса предоставляется достоверная, объективная и легитимная информация.

5. Наиболее распространенным видом нарушений в сфере предоставления государственных или муниципальных услуг является необоснованный отказ в приеме документов. Для большинства государственных и муниципальных услуг административными регламентами определяется исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов. Необоснованное расширение данного перечня и составляет сущность рассматриваемого расширения. При этом следует обратить внимание, что в ряде случаев основания отказа носят общий характер и могут выражаться в иных нарушениях, установленных настоящей статьей. Так, например, истребование дополнительных документов, одновременно выступает в качестве самостоятельного нарушения и влечет за собой необоснованный отказ в приеме документов для предоставления государственной или муниципальной услуги. Однако в большинстве случаев уполномоченный орган принимает документы, одновременно предупреждая об их несоответствии и потенциально возможном отказе в предоставлении запрашиваемой услуги. Следует заметить, что основанием для обжалования действий или решений уполномоченного органа выступает необоснованный отказ в приеме документов. Прием документов и последующий отказ в предоставлении услуги ввиду их несоответствия установленным требованиям не могут служить основанием для подачи жалобы, а тем более ее удовлетворения. В отдельных случаях нормативно не предусмотрены основания для отказа в приме документов, что в целом исключает такую возможность со стороны уполномоченного на предоставление государственной или муниципальной услуги органа или организации, например, аналогичной правило приказом Минфина России от 22 июня 2012 года N 87н в отношении государственной регистрации юридического лица.

Наиболее распространенным основанием досудебного, равно как и судебного обжалования является необоснованный отказ в предоставлении государственной или муниципальной услуги. Указанное основание обусловлено императивным перечнем оснований для такого отказа, который носит закрытый характер и не может трактоваться расширительно. Обжалование допускается как в случае необоснованного расширения перечня оснований для отказа в предоставлении услуги, так и в случае соблюдения установленного перечня. Следует обратить внимание, что подача жалобы является правом заявителя, и он самостоятельно определяет возможность возбуждения данной процедуры, исходя из собственного видения законности и обоснованности действий и решений уполномоченного органа.

Например, основанием для отказа Инспекцией ФНС РФ в предоставлении заявителю государственной услуги по государственной регистрации юридического лица либо индивидуального предпринимателя выступает непредставление заявителем определенных Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ документов, за исключением случаев предоставления таких документов (содержащихся в них сведений) по межведомственному запросу инспекции. Практика деятельности уполномоченных инспекций свидетельствует о том, что не представленными документы признаются и в том случае, если они поданы с нарушением установленных требований, например, с недостоверными сведениями в отношении участников или органов управления соответствующим юридическим лицом, подписания документов ненадлежащим лицом и т.д. Несмотря на то, что указанные обстоятельства зачастую составляют самостоятельное основание для отказа в предоставлении государственной услуги, нередко инспекция квалифицирует данное деяние как непредставление обязательных документов.

6. Ряд государственных и муниципальных услуг предоставляются исключительно за плату, причем при условии ее предварительной оплаты, например, например, предоставление сведений из Государственного земельного кадастра, из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Однако предоставление отдельных видов услуг осуществляется безвозмездно в случае, если для такой услуги нормативными актами не предусмотрено взимание платы. Нарушение установленного порядка предоставления государственных или муниципальных услуг также является основанием для обжалования действий уполномоченного органа по истребованию не предусмотренной нормативными актами платы. Указанное основание обжалования включает в себя два основных нарушения нормативных требований:

- взимание платы в случае, если ее взимание не предусмотрено действующими нормативными актами;

- взимание платы в размере, не соответствующем нормативно установленному, например, в случае превышения установленного размера госпошлины.

Следует заметить, что при должной внимательности и осмотрительности, заявитель самостоятельно может определить размер подлежащей уплате госпошлины в соответствии с предписаниями НК РФ, а также иных документов правового характера, предусматривающих ее взимание и размеры в отношении отдельных видов государственных или муниципальных услуг. Таким образом, предупреждение данного вида правонарушений является возможным вне процедур обжалования. Одновременно доступность информации о порядке уплаты и размерах госпошлины является превентивной мерой в отношении рассматриваемого нарушения, в связи с чем подобные попытки пресекаются на стадии совершения нарушения, а не в рамках процедуры обжалования, которое, как правило, реализуется по факту совершения деяния.

7. Наиболее спорным аспектом в рамках комментируемой статьи является возможность обжалования отказа уполномоченного органа в исправлении допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной или муниципальной услуги документах либо нарушение установленного срока исправлений. Данное нарушение является достаточно распространенным, причем нередко факт ошибки выявляется по прошествии большого периода времени с момента ее допущения. Однако для применения указанного положения закона в качестве основания для обжалования действий/решений органа, предоставляющего государственную или муниципальную услугу, необходимо документальное подтверждение факта допущения ошибки именно специалистом уполномоченного органа, а также подтверждение отказа такого органа от исправления ошибки. В большинстве своем разрешение подобного вопроса осуществляется исключительно в устной форме. В случае подачи заявления об исправлении опечатки, ошибки соответствующие коррективы вносятся в документы - результат предоставления услуги. Таким образом, реализация данного основания обжалования действий органа государственной власти, органа местного самоуправления или уполномоченной организации напрямую зависит от правовой грамотности населения, которое должно перейти от скандальной формы взаимодействия с уполномоченным субъектом в рамки правового поля, т.е. действовать в соответствии с правовыми предписаниями.

Иные обстоятельства не могут рассматриваться в качестве оснований возбуждения процедуры досудебного (внесудебного) обжалования действий или решений органов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги. Однако закрытый перечень оснований внесудебного обжалования не исключает и судебной формы обжалования, для которого такой перечень является открытым.

Комментарий к статье 11.2. Общие требования к порядку подачи и рассмотрения жалобы

1. Внесудебное обжалование действий и решений уполномоченного органа, предоставляющего государственную или муниципальную услугу, осуществляется в общем порядке, характерном для данной формы обжалования с учетом особенностей, обусловленных процессуальными особенностями предоставления государственных и муниципальных услуг.

В общем порядке жалоба должна быть подана уполномоченному субъекту в письменной форме. Отсутствие специальных предписаний комментируемого Закона свидетельствует о том, что достаточной является простая письменная форма. Достоверность и обоснованность изложенных в жалобе доводов и обстоятельств подтверждается подписью заявителя - физического лица, либо должностного лица предприятия, учреждения, организации, заверенной печатью данного юридического лица.

Наряду с простой письменной формой, жалоба может быть подана с использованием возможностей, предоставляемых информационной системой досудебного обжалования. В первую очередь, речь идет о возможности применения электронного документооборота в рамках процедуры обжалования. Подача жалобы в электронной форме становится возможной лишь после внедрения в полной мере информационной системы досудебного обжалования. До запуска такой системы применение электронного документооборота в рамках рассматриваемых правоотношений представляется допустимым лишь посредством размещения соответствующего сообщения на официальном сайте уполномоченного органа. Однако подобное сообщение не всегда рассматривается в качестве жалобы, что нивелирует его значение и способствует получению иных результатов.

В зависимости от используемой формы жалобы определяется и способ ее передачи на рассмотрение соответствующему должностному лицу. Положения ч.2 определяют широкий спектр таких возможностей, который включает в себя как традиционные, так и характерные для электронного взаимодействия.

В случае направления жалобы в простой письменной форме, она может быть передана непосредственно при личной приеме заявителя уполномоченным должностным лицом данного органа. В подобной ситуации заявители нередко допускают принципиальную ошибку - жалоба передается непосредственно руководителю. При использовании данной формы взаимодействия текст жалобы должен быть изготовлен не менее, чем в двух экземплярах, один из которых передается на рассмотрение, второй с отметкой о регистрации остается у заявителя. Факт наличия отметки о получении жалобы свидетельствует о том, что жалоба не только подана в уполномоченный орган, но и достоверно установить момент ее получения, а соответственно, и начало срока рассмотрения данного обращения.

Личное участие заявителя предполагается и в случае передачи жалобы через многофункциональный центр. Однако если личный прием предполагает непосредственной участие обеих сторон процедуры обжалования, то привлечение многофункционального центра указывает на использование услуг посредника, который передает поступившую жалобу от заявителя должностному лицу. В настоящее время указанный способ востребован в меньшей степени, поскольку широкий спектр возможностей передачи жалобы позволяет избегать участия посредника и затягивания данной процедуры.

В меньшей степени данному риску заявитель подвержен при направлении жалобы по почте, поскольку, как правило, заявитель имеет подтверждение факта направления письма в адрес органа, в ведении которого находится рассмотрение такой жалобы. Жалоба должна быть направлена таким образом, который позволит документально подтвердить не только факт направления жалобы, но и ее получения адресатом. В большинстве случаев документация направляется заказным письмом с уведомлением о вручении. Однако не исключена возможность направления жалобы и ценным письмом с описью вложения, что дополнительно позволит подтвердить факт направления именно жалобы, а не иной документации. Выбор конкретного способа почтового отправления определяется самим заявителем.

Способом передачи жалобы может выступать ее размещение на официальной сайте органа, предоставляющего государственную или муниципальную услугу. В настоящее время данная форма также характеризуется необходимостью соблюдения простой письменной формы, поскольку специальных требований для ее размещения действующие сайты не предусматривают. Жалоба в данном случае размещается в качестве обращения к руководителю. О результатах рассмотрения данного обращения должен быть уведомлен заявитель. Однако понятие "обращение" и "жалоба" в значительной степени различаются по своей сути, что требует внедрения специального порядка направления жалобы посредством использования официального сайта уполномоченного органа.

Жалоба может быть направлена с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". В данном случае закономерно говорить об использовании электронной формы взаимодействия и электронной формы жалобы. В настоящее время законодательство не предусматривает каких-либо специальных требований к оформлению жалобы. Однако электронный документооборот предполагает необходимость применения электронных подписей при оформлении документации, а также ограниченный перечень средств сети "Интернет". Отсутствие регламентированной процедуры в значительной степени снижает востребованность данных ресурсов в рамках внесудебного обжалования действий и решений органов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги.

2. Процедура досудебного обжалования предоставляет возможность органу, принявшему неправомерное решение, совершившему противоправные действия, самостоятельно устранить выявленные нарушения на основании поступившей жалобы заявителя. В этой связи Закон предусматривает необходимость направления жалобы в орган принявший решение/совершивший действия. Рассмотрение жалобы и принятие по ней решения в данном случае составляет компетенцию руководителя данного органа. Таким образом, можно говорить о том, что жалоба рассматривается тем субъектом, на решение которого она подана. Поскольку решение по конкретному делу принимается уполномоченным органом, то и подписано оно должно быть уполномоченным должностным лицом такого органа, а именно его руководителем. В этой связи возникает ситуация, в которой жалоба рассматривается тем субъектом действия или решение которого обжалуется. Как свидетельствует практика деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления, даже на этом уровне процедура обжалования может быть достаточно эффективной и достичь желаемого результата, поскольку позволяет уполномоченному должностному лицу оценить ситуацию с позиции обеих сторон, участников правоотношений.

Однако решение, принятое по жалобе руководителем уполномоченного органа не является окончательным и также может быть обжаловано в вышестоящий в порядке административного подчинения орган. Условием привлечения вышестоящего органа является его наличие, на что прямо указывают положения ч.1 настоящей статьи. Так, например, решение руководителя МИФНС - регистрационного центра может быть обжаловано в территориальное управление ФНС РФ и т.п. Однако в случае отсутствия вышестоящего органа, руководитель органа, принявшего решение, является единственной и последней инстанцией внесудебного обжалования. Указанное обстоятельство не исключает возможности судебного обжалования действий/ решения, принятого уполномоченным органом.

3. Жалоба выступает лишь первоначальным этапом рассматриваемой процедуры, в связи с чем для достижения желаемого результата необходима совокупность процессуальных норм, регламентирующих порядок рассмотрения жалобы, принятия решения по результатам такого рассмотрения. Нормы настоящей статьи, равно как и иные нормы Закона носят общий характер и призваны определить лишь наиболее общие аспекты предоставления государственных и муниципальных услуг, а также обжалования принятого уполномоченным органом решения. В целях обеспечения возможности эффективной реализации нормы настоящего Закона требуют конкретизации посредством принятия ряда подзаконных нормативных актов, закрепляющих процессуальный порядок обжалования.

Согласно ч.3 комментируемого Закона указанные процессуальные нормы составляют исключительную компетенцию Правительства РФ. Процедура подачи и рассмотрения жалоб на нарушение порядка предоставления государственных услуг, выразившееся в неправомерных решениях и действиях (бездействии) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов РФ при предоставлении государственных услуг определены постановлением Правительства РФ от 16 августа 2012 года N 840 "О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации". Указанные Правила призваны регламентировать процессуальные особенности обжалования действий и решений лишь в рамках предоставления государственных услуг. Следует также заметить, что ч.3 охватывает сферу деятельности исключительно федеральных органов государственной власти, федеральных государственных служащих, а также внебюджетных фондов РФ. Таким образом, они подлежат применению к решениям и действиям, принятым (совершенным) при предоставлении федеральных государственных услуг.

За рамками правового регулирования постановления Правительства РФ от 16 августа 2012 года N 840 остаются региональные государственные, а также муниципальные услуги. В подобной ситуации Правительство РФ рекомендует органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления руководствоваться данным нормативным актом при установлении особенностей подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц, государственных гражданских служащих органов государственной власти субъектов РФ, а также органов местного самоуправления и их должностных лиц, муниципальных служащих, т.е. субъекты РФ и органы местного самоуправления вправе разработать и принять собственные правила обжалования действий и решений уполномоченных субъектов при оказании соответствующих видов услуг. Аналогичные рекомендации предусмотрены и ч.4 комментируемой статьи в части определения особенностей подачи и рассмотрения жалоб в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг.

В настоящее время ряд субъектов РФ и муниципальных образований утвердили собственные правила, например, постановление главы Озерского муниципального района МО от 24 декабря 2013 года N 1704 "Об утверждении Правил подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) администрации Озерского муниципального района и ее должностных лиц"; постановление Губернатора Владимирской области от 9 января 2013 года N 1 "Об утверждении Правил подачи и рассмотрении жалоб на решения и действия (бездействие) органов администрации области, их должностных лиц, государственных гражданских служащих" и т.п. Анализ указанных нормативных актов свидетельствует о том, что в большинстве своем они воспроизводят предписания нормативных актов федерального уровня применительно к территории своей юрисдикции. По смыслу настоящей статьи разработка подобных правовых документов направлена на определение особенностей обжалования действий и решений уполномоченных органов и их должностных лиц в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг. Однако фактически в качестве единственной особенности указанных актов выступает территориальное ограничение сферы их реализации. В случае отсутствия таких правил, во избежание правовых пробелов подлежат применению общие федеральные требования.

Следует также заметить, что общий характер придается не только правилам обжалования, но и основаниям обращения с жалобой, определенным ст.11.1 комментируемого Закона. Указанные положения в соответствии с ч.3.1 подлежат применению в отношении обжалования действий и решений всех уполномоченных на предоставление государственных и муниципальных услуг органов, в отношении которых отсутствуют специальные предписания. При этом закон ограничивает возможность формирования специальных требований и условий лишь предписаниями федерального закона. Однако перечень представленных настоящим законом оснований обжалования является достаточно широким и включает в себя практически все обстоятельства, по которым может быть подана жалоба. В этой связи отсутствует практическая необходимость формирования специального перечня оснований.

4. В целях достижения желаемого результата процедуры обжалования заявителю следует грамотно составить саму жалобу в соответствии с требованиями Закона, который устанавливает ряд обязательных реквизитов документа. Отсутствие таких реквизитов может повлечь за собой не только отказ в удовлетворении жалобы, но и отказ в ее рассмотрении. Условно структуру жалобы можно разделить на несколько основных частей. Вводная часть призвана определить участников процесса обжалования, т.е. уполномоченное на рассмотрение жалобы должностное лицо соответствующего органа, а также заявителя жалобы. Определение должностного лица производится не столько применительно к его личным данным, сколько к должностному положению и полномочиям на рассмотрение жалобы. Нередко в жалобах подобного рода может отсутствовать фамилия и инициалы должностного лица, но обязательно указывается его должность и наименование уполномоченного органа, например, "Руководителю Межрайонной Инспекции ФНС РФ N 10 по Оренбургской области…". Указанное положение свидетельствует о том, что именно данный субъект должен принять решение по факту получения им жалобы. В некоторых случаях заявитель может не обладать знаниями о правильном наименовании должности уполномоченного субъекта. В подобной ситуации ему предоставлено возможность воспользоваться общими формулировками, предусмотренными для делового документооборота, например, начальнику, руководителю и т.п. Наименование органа или должностного лица. предоставлявших государственную или муниципальную услугу, как правило, указываются в результатах деятельности соответствующего субъекта, т.е. в документах, с содержанием которых не согласен заявитель. В подобной ситуации заявитель имеет возможность правильно и в полном объеме указать наименование такого субъекта.

5. Реквизиты заявителя должны быть указаны таким образом, чтобы позволить идентифицировать его, причем перечень обязательных сведений определяется ч.5 настоящей статьи. Помимо личных данных заявителя Закон указывает на необходимость указания контактных сведений для информирования о результатах рассмотрения жалобы. В этой связи возникает потребность в отражении информации о контактных телефонах заявителя, адресе его регистрации по месту жительства, а также адресе фактического проживания. В ряде случаев результаты рассмотрения жалобы могут быть доведены до заявителя и посредством использования электронных средств. В подобной ситуации необходимым реквизитом признается адрес электронной почты, по которому может быть направлен ответ.

Описательная часть жалобы отражает причину ее подачи, т.е. указывает на сущность тех действий или решения, принятого в рамках предоставления государственной или муниципальной услуги, которое заявитель считает нарушающим его права или законные интересы. Как правило, заявитель указывает, за какой услугой он обратился и какое решение было принято по результатам его обращения либо какие действия были совершены специалистом уполномоченного органа.

Неразрывно с описательной частью связана и мотивировочная часть жалобы, определяющая сущность претензий заявителя. Если описательная часть определяет совокупность совершенных должностным лицом действий или принятых решений, с которыми не согласен заявитель, то мотивировочная определяет суть его претензий. Мотивировочная часть включает в себя совокупность юридических фактических доводов заявителя. Фактические доводы отражают объективные обстоятельств, в силу которых заявитель считает действия уполномоченного субъекта противоправными, а решение незаконным. Юридические доводы отражают предписания нормативных актов, указывающих на необоснованность, а в ряде случаев и незаконности совершенных действий или принятого решения. Однако в силу недостаточной правовой грамотности населения, заявители - физические лица зачастую ограничиваются исключительно фактическими доводами. Юридическое лицо, имеющее возможность получения квалифицированной юридической помощи, отражает в своей жалобе обе составляющие, что в большей степени позволяет оценить его правовую позицию.

Предусматривая в качестве одной из составляющих жалобы необходимость указания доводов заявителя, Закон предлагает заявителю обосновать свою позиции, причем речь о доказывании изложенных доводов в данном случае не идет. Положения ч.5 настоящей статьи отражают исчерпывающий перечень сведений, которые должна содержать жалоба. Однако вся совокупность информации направлена на обоснование позиции заявителя. В тоже время неотъемлемой частью любой жалобы является резолютивная (просительная) часть, т.е. желаемые для заявителя результаты рассмотрения жалобы, например, отменить принятое решение и вынести новое, привлечь должностное лицо к ответственности и т.п. Отсутствие просительной части в данном случае нивелирует значение жалобы, поскольку направляется она уполномоченному лицу ради достижения данного результата.

6. Рассмотрение жалобы подчинены определенному порядку, одним из основных требований которого является соблюдение установленных сроков. Срочный характер деятельности уполномоченного должностного лица по рассмотрению жалобы является самостоятельной гарантией защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц. Предусмотренные ч.6 настоящей статьи сроки рассмотрения жалобы являются императивными, т.е. не могут быть изменены должностными лицами по своему усмотрению или в силу действия определенных обстоятельств. Однако применяются указанные сроки в качестве общих, т.е. при отсутствии специальных сроков рассмотрения отдельных видов жалоб. При наличии специального срока общие положения ч.6 не подлежат применению.

Общий срок рассмотрения жалобы не может превышать пятнадцать рабочих дней с момента ее регистрации уполномоченным должностным лицом или в специально уполномоченном органе. Следует обратить внимание, что данный срок является максимально возможным, его превышение не допускается, равно как и продление - оно также не предусмотрено комментируемым Законом. Изменение общего срока допускается в соответствии с требованиями административных регламентов предоставления отдельных видов услуг, например, в случае приостановления срока и т.п. Иные формы пролонгации для данных сроков не регламентированы законодательными и подзаконными нормативными актами.

Указанный срок является достаточно длительным и обусловлен необходимостью рассмотрения существа жалобы, анализа результатов предоставления государственной или муниципальной услуги, а также доводов заявителя. Анализ перечня основания обжалования, предусмотренного ст.11.1 Закона, позволяет говорить о том, что в ряде случаев обжалуются процессуальные аспекты, например, отказ в принятии документов и т.п. В указанных случаях услуга заявителю не предоставлялась, а соответственно, отсутствует необходимость в столь длительном сроке рассмотрения жалобы. В случае несогласия заявителя с действиями (решением) должностного лица по процессуальным вопросам предоставления государственной или муниципальной услуги, срок рассмотрения жалобы сокращается до пяти рабочих дней со дня ее регистрации.

Перечень случаев применения сокращенного срока рассмотрения жалобы является исчерпывающим и включает в себя обжалование:

- отказа в приеме документов;

- отказа в исправлении опечаток, ошибок;

- нарушения срока исправления ошибок.

Закон предоставляет Правительству РФ право изменить общие сроки рассмотрения жалоб, причем исключительно в сторону уменьшения, т.е. максимально допустимый императивный срок, предусмотренный настоящей статьей, изменению не подлежит. Правительство РФ иначе трактует предоставленные ему полномочия. В постановлении Правительства РФ от 16 августа 2012 года N 840 Правительство РФ фактически передало полномочия в части определения срока рассмотрения жалоб орган, уполномоченным на их рассмотрение: Жалоба рассматривается в течение 15 рабочих дней со дня ее регистрации, если более короткие сроки рассмотрения жалобы не установлены органом, уполномоченным на ее рассмотрение. Анализ нормативных актов, принимаемых такими органами, свидетельствует о том, что в большинстве случаев сохраняется действие общего срока рассмотрения жалоб. Тем самым, уполномоченные органы отказываются от использования предоставленной им возможности, предоставляя себе максимальные возможности для рассмотрения жалоб.

7. Определяющим для заявителя в процессе внесудебного обжалования действий (решений) уполномоченного органа является результат: согласие с изложенными им в жалобе доводами либо признание правоты должностного лица, действия или решение которого обжалуются. Уполномоченное должностное лицом может либо удовлетворить жалобу, либо отказать в ее удовлетворении. Отказ в удовлетворении жалобы свидетельствует о признании обжалуемых действий (решений) органа или должностного лица, правомерными и обоснованными, а доводов заявителя жалобы необоснованными. В случае принятия указанного решения по жалобе заявителю предоставляется возможность подачи жалобы в вышестоящий в порядке подчинения орган при его наличии либо в суд. Решение суда по жалобе является окончательным.

8. В случае признания доводов заявителя обоснованными, уполномоченное должностное лицо удовлетворяет жалобу, в связи с чем у органа или должностного лица, в ведении которого находится предоставление соответствующей государственной или муниципальной услуги, возникает обязанность по устранению выявленных нарушений. Сущность таких нарушений изложена заявителем в жалобе и должна быть отражена в решении, вынесенном по результатам ее рассмотрения. Таким образом, уполномоченный орган, должностное лицо обязаны принять документы для предоставления государственной услуги, предоставить запрашиваемую услугу в установленные сроки и т.п. При этом следует обратить внимание, что в ряде случаев удовлетворения жалобы может сопровождаться исключительно привлечением должностного лица к ответственности, поскольку устранение нарушений в натуре невозможно, например, в случае нарушения срока предоставления услуги и т.п. в подобной ситуации представляется целесообразным наряду с удовлетворением жалобы применять и иные меры, например, компенсацию за нарушение права на предоставление услуги в установленные сроки и т.д.

9. Одним из результатов рассмотрения жалобы уполномоченным должностным лицом является передача материалов в органы прокуратуры. Передача материалов допускается в строго определенных случаях, поскольку в качестве уполномоченного на рассмотрение жалоб органа прокуратура не предусмотрена. Ее деятельности ограничивается осуществлением надзора за соблюдением требований действующего законодательства. В этой связи ч.9 настоящей статьи предусматривает возможность привлечения органов прокуратуры к принятию решения по жалобе является выявление в действиях лица (органа), предоставляющего услугу признаков состава административного правонарушения или преступления. Указанные деяния находятся вне пределов юрисдикции должностного лица, рассматривающего жалобу, в связи с чем он не правомочен рассматривать такие дела. Однако в рамках собственной компетенции такое должностное лицо выносит решение об удовлетворении жалобы и одновременно о передаче дела по подведомственности органам прокуратуры. Для заявителя является достаточным факт признания противоправности обжалуемых действий или решения.

Заявитель жалобы является лицом, заинтересованным в исходе дела и результатах рассмотрения жалобы. В этой связи копия принятого решения должна быть направлена по указанным в жалобе адресам в максимально кратчайшие сроки. Закон определяет такие сроки не позднее дня, следующего за днем принятия решения. По общему правилу решение должно быть изготовлено в простой письменной форме, заверено подписью и печатью лица, рассматривающего жалобу. Копия такого решения выдается на руки заявителю при его личном присутствии, либо направляется почтой по указанному в жалобе адресу. Использование адреса электронной почты рассматривается в качестве факультативного, т.е. электронная копия решения может быть направлена на электронную почту заявителя лишь при его соответствующем волеизъявлении. В этой связи представляется целесообразным в рамках жалобы определить способ получения результатов ее рассмотрения, например, "прошу выдать на руки лично заявителю или представителю по доверенности…", ".. о принятом решении прошу уведомить в письменной форме по адресу…" и т.п.

Независимо от используемой формы уведомления, направление копии решения заявителю является одним из условий его легитимности, а также определяет последующие действия заявителя, например, по обращению с жалобой в суд и т.п. Именно с момента получения копии решения по жалобе начинается течение сроков для дальнейших форм обжалования действий или решений по предоставлению государственной или муниципальной услуги.

10. Особое место в системе правовых предписаний комментируемого Закона занимает ч.10 настоящей статьи, положения которой призваны определить пределы применения норм комментируемого акта. Предмет его правового регулирования определен ст.1 комментируемого Закона и охватывает собой отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, а также корпорацией "Росатом", а также деятельность организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг. В тоже время его действие не распространяется на отношения, связанные с реализацией гражданином РФ конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, которое составляет предмет регулирования Федерального закона от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Комментарий к статье 11.3. Информационная система досудебного (внесудебного) обжалования

1. Обеспечение информационного воздействия в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг предполагает внедрение ряда государственных информационных систем. Использование электронной формы такого взаимодействия определяет ряд особенностей предоставления услуг и осуществления взаимодействия. В целях обеспечения информационно-технологическое взаимодействие при предоставлении государственных и муниципальных услуг в электронной форме в соответствии с постановлением Правительства РФ от 8 июня 2011 года N 451 формируется федеральная государственная информационная система, обеспечивающая процесс досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия), совершенных при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Создание и функционирование указанной системы Закон относит к компетенции Правительства РФ, которая была им реализована в рамках постановления Правительства РФ от 20 ноября 2012 года N 1198 "О федеральной государственной информационной системе, обеспечивающей процесс досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия), совершенных при предоставлении государственных и муниципальных услуг".

Эксплуатация данной системы осуществляется в рамках взаимодействия двух уполномоченных федеральных органов государственной власти: ведение информационного ресурса осуществляет Министерство экономического развития РФ; Министерство связи и массовых коммуникаций РФ определено в качестве оператора системы.

2. В настоящее время формирование указанной системы предложено в рамках Единого портала государственных и муниципальных услуг с использованием подсистемы "Обжалование", что позволит создать универсальную точку доступа как для получения государственных и муниципальных услуг, так и для досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия). Содержание данной системы позволяет получить доступ к реестру жалоб на действия или решения уполномоченных органов и организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг, а также непосредственно подать такую жалобу в случае нарушения прав и законных интересов заявителя. Таким образом, внедрение данной системы позволит оптимизировать процесс взаимодействия заявителя с органом, в который направляется жалоба. Внедрение данной системы в рамках Единого портала государственных и муниципальных услуг позволит сформировать единый комплекс условий использования электронной формы запроса государственных и муниципальных услуг. Аналогичные правила и порядок будут формироваться и в отношении порядка внесудебного обжалования. Единая точка доступа позволит не только сократить временные затраты, поскольку жалоба в системе размещается в течение одного рабочего дня, но и упростит выбор уполномоченного на рассмотрение жалобы субъекта и взаимодействие с ним. Однако несмотря на то, что методические рекомендации по реализации данного информационного ресурса должны быть сформированы до 1 апреля 2014 года, по состоянию на 1 июня 2014 года они сформированы лишь в качестве проекта.

Комментарий к главе 3. Административные регламенты

Комментарий к статье 12. Требования к структуре административных регламентов

1. В ч.1 государственные и муниципальные услуги характеризуются деятельностью по реализации функций при осуществлении отдельных государственных полномочий. На основании действующего законодательства указанная деятельность должна выражаться в такой правовой форме, как административный регламент.

Регламентация представляет собой совокупность норм, правил, стандартов и процедур, ограничивающих и определяющих формы деятельности в обществах с развитым разделением труда. К регламентации относятся не только юридические нормы и правила, т.е. свод государственных законов, подзаконных актов (указов и пр.), но и разнообразные внутриотраслевые инструкции, положения, оргструктуры, регламенты предприятий и организаций, промышленные стандарты (ГОСТы, СНиПы) и т.д., и т.п.

Регламентация содержит многочисленные несогласованности, нестыковки, внутренние противоречия, и с этим постоянно приходится сталкиваться.

В ней полно лакун (или попросту дыр), которые есть в любом законодательстве и которыми пользуются самые разные люди в своих интересах.

Регламент должен иметь такие системные свойства, чтобы он мог быть внутренне непротиворечив. Это означает, что в основе регламента должна лежать некая концепция, которая сама по себе непротиворечива.

Чернышев С.Б. Корпоративное предпринимательство: от смысла к предмету. М., 2001.


Понятие "регламент" трактует Юридический энциклопедический словарь, следующим образом - это:

Юридический энциклопедический словарь / под общ.ред. В.Е.Крутских. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2000.


- нормативный правовой акт, регулирующий внутреннюю организацию и порядок деятельности какого-либо государственного органа и его подразделения;

- порядок ведения заседаний, собраний, сессий, съездов представительных органов;

- название специфических актов, принимаемых в порядке осуществления регламентарной власти.

Существует несколько научных работ связанных с исследованием правового положения административного регламента в юридической науке. В которых обобщенно административный регламент рассматривается как акт, с помощью которого осуществляется нормативная регламентация административных процедур. Под единым административным регламентом органа исполнительной власти понимается совокупность взаимосвязанных административных регламентов, направленных на детальную и последовательную регламентацию различных сторон деятельности органа исполнительной власти, а именно процедур организации деятельности и ее осуществления, процедур взаимодействия с другими публичными структурами, процедур осуществления отдельных административных действий в рамках исполнения государственных функций, а также процедур конкретного должностного лица этого органа исполнительной власти, что объективно вытекает из норм действующего законодательства.

Брижанин В.В. Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации: Автореф.дис. ... канд.юрид.наук. С-Петербург, 2008; Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф.дис. ... канд.юрид.наук. Москва, 2009.


В настоящее время под административным регламентом предлагается понимать нормативный правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, то есть обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц.

Велиева Д.С., Масленникова Л.Н., Пресняков М.В., Татаринова Л.Н., Чаннов С.Е. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: учеб.пособие. Саратов, 2006. С.94-119.


Соответственно, административным регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда при осуществлении государственного контроля (надзора). Регламент также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, их должностными лицами, взаимодействия федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.

Федеральные органы исполнительной власти должны привести свои административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в соответствие с новыми правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, в рамках постановления Правительства от 16 мая 2011 года N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг", вместе с Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг.

При разработке регламентов федеральный орган исполнительной власти и орган государственного внебюджетного фонда предусматривают оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций, в том числе:

а) упорядочение административных процедур (действий);

б) устранение избыточных административных процедур (действий);

в) сокращение срока исполнения государственной функции, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции. Федеральный орган исполнительной власти и орган государственного внебюджетного фонда, осуществляющие подготовку регламента, могут установить в регламенте сокращенные сроки исполнения государственной функции, а также сроки выполнения административных процедур (действий) в рамках исполнения государственной функции по отношению к соответствующим срокам, установленным законодательством РФ;

г) ответственность должностных лиц федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, исполняющих государственные функции, за несоблюдение ими требований регламентов при выполнении административных процедур (действий);

д) осуществление отдельных административных процедур (действий) в электронной форме.

2. Часть 2 рассматриваемой статьи определяет структуру административного регламента, которая должна содержать разделы, устанавливающие:

1) общие положения, который состоит из следующих подразделов:

а) предмет регулирования регламента;

б) круг заявителей;

в) требования к порядку информирования о предоставлении государственной услуги, в том числе:

- информация о месте нахождения и графике работы федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, предоставляющих государственную услугу, их структурных подразделений и территориальных органов, организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги, способы получения информации о месте нахождения и графиках работы государственных и муниципальных органов и организаций, обращение в которые необходимо для получения государственной услуги, а также многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;

- справочные телефоны структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, предоставляющих государственную услугу, организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги, в том числе номер телефона-автоинформатора;

- адреса официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов, организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", содержащих информацию о предоставлении государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, адреса их электронной почты;

- порядок получения информации заявителями по вопросам предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, сведений о ходе предоставления указанных услуг, в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)";

- порядок, форма и место размещения указанной в настоящем подпункте информации, в том числе на стендах в местах предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, а также на официальных сайтах федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, предоставляющих государственную услугу, организаций, участвующих в предоставлении государственной услуги, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", а также в федеральной государственной информационной системе "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)";

2) стандарт предоставления государственной услуги;

3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенностей выполнения административных процедур в электронной форме, который состоит из подразделов, соответствующих количеству административных процедур - логически обособленных последовательностей административных действий при предоставлении государственных услуг и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках предоставления государственной услуги. В начале раздела указывается исчерпывающий перечень административных процедур, содержащихся в нем. Раздел также должен содержать:

а) состав документов, которые находятся в распоряжении органа, предоставляющего государственную услугу, а также организации, участвующей в предоставлении государственных и муниципальных услуг, и которые должны быть представлены в иные органы и организации;

б) состав документов, которые необходимы органу, предоставляющему государственную услугу, но находятся в иных органах и организациях;

в) порядок осуществления в электронной форме, в том числе с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)", следующих административных процедур:

- предоставление в установленном порядке информации заявителям и обеспечение доступа заявителей к сведениям о государственной услуге;

- подача заявителем запроса и иных документов, необходимых для предоставления государственной услуги, и прием таких запроса и документов;

- получение заявителем сведений о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной услуги;

- взаимодействие федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, предоставляющих государственную услугу, с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, в том числе порядок и условия такого взаимодействия;

- получение заявителем результата предоставления государственной услуги, если иное не установлено федеральным законом;

- иные действия, необходимые для предоставления государственной услуги.

В приложении к регламенту приводится блок-схема предоставления государственной услуги.

Описание каждой административной процедуры предусматривает:

- основания для начала административной процедуры;

- содержание каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения;

- сведения о должностном лице, ответственном за выполнение каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры. Если нормативные правовые акты, непосредственно регулирующие предоставление государственной услуги, содержат указание на конкретную должность, она указывается в тексте регламента;

- критерии принятия решений;

- результат административной процедуры и порядок передачи результата, который может совпадать с основанием для начала выполнения следующей административной процедуры;

- способ фиксации результата выполнения административной процедуры, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административной процедуры;

4) форму контроля за предоставлением государственной услуги, которая состоит из следующих подразделов:

- порядок осуществления текущего контроля за соблюдением и исполнением ответственными должностными лицами положений регламента и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к предоставлению государственной услуги, а также принятием ими решений;

- порядок и периодичность осуществления плановых и внеплановых проверок полноты и качества предоставления государственной услуги, в том числе порядок и формы контроля за полнотой и качеством предоставления государственной услуги;

- ответственность должностных лиц федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда за решения и действия (бездействие), принимаемые (осуществляемые) ими в ходе предоставления государственной услуги;

- положения, характеризующие требования к порядку и формам контроля за предоставлением государственной услуги, в том числе со стороны граждан, их объединений и организаций;

5) досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, предоставляющих государственную услугу, а также их должностных лиц, где указываются:

- информация для заявителя о его праве на досудебное (внесудебное) обжалование действий (бездействия) и решений, принятых (осуществляемых) в ходе предоставления государственной услуги;

- предмет досудебного (внесудебного) обжалования;

- исчерпывающий перечень оснований для приостановления рассмотрения жалобы (претензии) и случаев, в которых ответ на жалобу (претензию) не дается;

- основания для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования;

- право заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы (претензии);

- органы государственной власти и должностные лица, которым может быть направлена жалоба (претензия) заявителя в досудебном (внесудебном) порядке;

- сроки рассмотрения жалобы (претензии);

- результат досудебного (внесудебного) обжалования применительно к каждой процедуре либо инстанции обжалования.

Комментарий к статье 13. Общие требования к разработке проектов административных регламентов

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет, что разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу, или орган, предоставляющий муниципальную услугу. К данным уполномоченным органам относятся: федеральные органы исполнительной власти; органы государственных внебюджетных фондов; исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; органы местного самоуправления.

Так, регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов на основании полномочий, предусмотренных федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, и включаются в перечень государственных услуг и государственных функций по контролю и надзору, формируемый Министерством экономического развития РФ и размещаемый в федеральных государственных информационных системах "Федеральный реестр государственных услуг (функций)" и "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)".

Например, приказ МВД России от 7 августа 2013 года N 605 "Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним".

2. В ч.2 комментируемой статьи речь идет об отдельных аспектах размещения в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте органа, являющегося разработчиком административного регламента проекта административного регламента.

Часть 3 предусматривает, что проект административного регламента подлежит размещению в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте субъекта РФ при отсутствии соответствующего официального сайта органа государственной власти субъекта РФ, являющегося разработчиком административного регламента.

В частности ч.4 определяет, что при отсутствии официального сайта органа, являющегося разработчиком административного регламента, проект административного регламента подлежит размещению в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на официальном сайте субъекта РФ или муниципального образования, а в случае отсутствия официального сайта муниципального образования - на официальном сайте субъекта РФ.

3. Часть 5 комментируемой статьи закрепляет, что с даты размещения в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на соответствующем официальном сайте проект административного регламента должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления.

Во-первых, обязанность предоставления информации о деятельности существует относительно государственных органов и органов местного самоуправления. При этом, информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации предоставляется неограниченному кругу субъектов права. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности, согласно Федеральному закону от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

Во-вторых, выполнение этих требований необходимо прежде всего для организации и проведения независимой экспертизы проекта административного регламента, предусмотренной положениями

4. Содержание ч.6-13 определяет порядок проведения независимой экспертизы и экспертизы, проводимой уполномоченным органом государственной власти или уполномоченным органом местного самоуправления относительно проекта административного регламента.

Часть 6 закрепляет актуальность проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, которая характеризуется повышением эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества при повышении открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Экспертиза нормативных правовых актов распространяется на принимаемые уполномоченными государственными органами акты, содержащие правовые нормы, то есть нормативные предписания, рассчитанные на неограниченный круг субъектов и многократное или постоянное применение. Не являются нормативными акты индивидуального применения, в том числе акты организационно-распорядительного и информационного характера, а также акты, рассчитанные на однократное применение или обращенные к конкретным лицам.

Экспертиза нормативных правовых актов призвана способствовать:

а) обеспечению высокого качества, обоснованности, законности нормативных правовых актов;

б) выявлению возможных негативных социальных, экономических, экологических, юридических и других последствий действия принимаемого акта;

в) созданию научно обоснованной системы взаимосвязи принимаемых нормативных правовых актов.

5. В ч.7 особое внимание обращается на независимую экспертизу проектов административных регламентов, как разновидности нормативного правового акта, который является по своей правовой природе актом управления, а его содержанием - управленческая процедура. В этом смысле административный регламент представляет собой правовой акт, в котором детально закреплена последовательность реализации позитивной управленческой процедуры.

Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф.дис. ... канд.юрид.наук. М., 2009. С.6.


Предметом экспертизы является оценка соответствия проекта регламента требованиям, предъявляемым к оценке учета результатов независимой экспертизы в проекте регламента, в том числе:

а) соответствие структуры и содержания проекта регламента, в том числе стандарта предоставления государственной услуги, требованиям, предъявляемым к соответствующему закону и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами;

б) полнота описания в проекте регламента порядка и условий предоставления государственной услуги, установленных законодательством РФ;

в) оптимизация порядка предоставления государственной услуги, в том числе:

- упорядочение административных процедур (действий);

- устранение избыточных административных процедур (действий);

- сокращение срока предоставления государственной услуги, а также срока выполнения отдельных административных процедур (действий) в рамках предоставления государственной услуги;

- предоставление государственной услуги в электронной форме.

К проекту регламента, направляемому на экспертизу, прилагаются проект нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти об утверждении регламента, блок-схема предоставления государственной услуги и пояснительная записка.

6. На основании ч.8 комментируемой статьи экспертиза проектов административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, разработанных федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов РФ проводится Министерством экономического развития РФ, то есть физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств. Независимая экспертиза не может проводиться физическими и юридическими лицами, принимавшими участие в разработке проекта административного регламента, а также организациями, находящимися в ведении органа, являющегося разработчиком административного регламента. Данное ограничение объективно для недопущения коррупционных проявлений при разработке проектов административных регламентов, согласно Федеральному закону от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и Указу Президента РФ от 19 мая 2008 года N 815 "О мерах по противодействию коррупции".

7. Часть 9 комментируемой статьи закрепляет срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, и одновременно срок размещения проекта административного регламента в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на соответствующем официальном сайте. Данный срок не может быть менее одного месяца со дня размещения проекта административного регламента в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на соответствующем официальном сайте. Например, заключение на проект регламента представляемого Министерством экономического развития РФ установлено в срок не более 30 рабочих дней со дня его получения.

8. В ч.10 используется термин "экспертное заключение", который содержательно не раскрыт, считаем необходимым дать определение экспертного заключения как утверждения, являющегося выводом из экспертизы и выражающегося в виде письменного документа, содержащего квалифицированную позицию эксперта в определенной области знаний, сформированную на предмет конкретной (правовой, экономической, социальной и т.д.) ситуации.

Следует отличать экспертное заключение от консультации, данной в письменной форме (заключение). Консультация не может носить научно-исследовательский характер, а ограничивается (юридической, экономической, социальной и т.д.) квалификацией ситуации, отношений, документов.

Экспертное заключение используется как во внесудебном порядке, так и для обоснования позиции в суде, так как помогает, с одной стороны, сформировать и сформулировать позицию стороны в судебном споре, а с другой - использовать экспертное заключение как письменное доказательство в процессе.

См., например: Мохов А.А. Специфика экспертного заключения как судебного доказательства // Арбитражный и гражданский процесс. 2003. N 9.


Единоличное экспертное заключение обосновывает позицию эксперта, а комплексное - оформляется как результат научно-правового исследования, проведенного группой специалистов в случаях, когда вопросы, поставленные заказчиком, требуют применения научных познаний в различных отраслях права либо в силу значительного объема исследуемого материала.

Экспертное заключение проектов административных регламентов исполнения государственной функции должно содержать следующие обязательные разделы: "I. Общие сведения"; "II. Недостатки сложившейся практики исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги"; "III. Степень улучшения сложившейся практики исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги после внедрения административного регламента и отсутствие отрицательных последствий внедрения административного регламента"; "IV. Выводы заинтересованной организации по результатам проведенной экспертизы".

9. Часть 11 комментируемой статьи характеризует, что непоступление заключения независимой экспертизы в орган, являющийся разработчиком административного регламента, в тридцатидневный срок, исчисляемый с момента поступления административного регламента в орган, уполномоченный на проведение независимой экспертизы и отведенный для проведения независимой экспертизы, не является препятствием для проведения экспертизы, и последующего утверждения административного регламента. Следовательно, проведение независимой экспертизы проекта административного регламента является обязательным процедурным элементом, но не имеет пресекательный характер.

10. Согласно ч.12 комментируемой статьи сформулированные в ходе проведения экспертизы замечания должны быть направлены, прежде всего, на оценку отдельных административных процедур и административного регламента в целом, в том числе в части:

- оптимальности административных процедур, включая уменьшение сроков выполнения административных процедур и административных действий;

- устранения избыточных административных действий в том случае, если это не противоречит федеральным законам, актам Президента РФ и Правительства РФ;

- оптимальности способов предоставления информации об административных процедурах и административных действиях гражданам и организациям;

- достаточности предлагаемых изменений в нормативные правовые акты для совершенствования административных процедур и действий (при их наличии).

Обязательной заключительной частью экспертного заключения является рекомендация по дальнейшей работе с проектом административного регламента: "рекомендуется к доработке в соответствии с замечаниями"; "рекомендуется к принятию без замечаний", а в отдельных случаях - "не рекомендуется к принятию".

Федеральный орган исполнительной власти, ответственный за утверждение регламента, обеспечивает учет замечаний и предложений, содержащихся в заключении Министерства экономического развития РФ. Повторного направления доработанного проекта регламента в уполномоченный орган на заключение не требуется.

11. В ч.13 комментируемой статьи закреплен правовой статус Министерства экономического развития РФ, который является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по проведению экспертизы проектов административных регламентов, разработанных федеральными органами исполнительной власти, а также органами государственных внебюджетных фондов РФ, на основании постановления Правительства РФ от 5 июня 2008 года N 437 "О Министерстве экономического развития Российской Федерации", в порядке установленном постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 года N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" (вместе с Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг).

По аналогии экспертиза проектов административных регламентов, разработанных органами исполнительной власти субъектов РФ, и проектов административных регламентов, разработанных органами местного самоуправления, проводится в случаях и порядке, установленных соответственно нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.

12. Федеральным законом от 1 июля 2011 года N 169-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" комментируемая статья была дополнена ч.13.1, определяющей порядок разработки и утверждения административных регламентов федеральными органами исполнительной власти. Указанный порядок устанавливается Правительством РФ, которое на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ, согласно ст.23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

13. Определение порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнительными органами государственной власти субъекта РФ устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Так, акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ и не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, в рамках ст.22 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

14. В ч.15 комментируемой статьи рассматривается порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией. Местная администрация обладает правами юридического лица и разрабатывает и принимает правовые акты главой муниципального образования, местной администрацией и иными органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования, согласно ст.43 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Комментарий к статье 14. Требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги

1. Комментируемая статья устанавливает характеристики стандарта предоставления государственной или муниципальной услуги в рамках постановления Правительства от 16 мая 2011 года N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".

Считается, что соединение по сути регламента и стандарта в одном документе крайне продуктивно, например, "тем самым достигаются обе цели - регламентация действий государственных служащих, а также стандартизация процедуры взаимодействия заявителя с органами власти".

Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. N 10. С.21.


Следовательно, административные регламенты должны разрабатываться исходя из требований к их качеству, доступности и прозрачности, на основании соответствующих стандартов и с учетом достижения их максимально возможной эффективности.

Такой подход, думается, может способствовать уяснению проблематики и дает возможность сделать вывод, что административный регламент есть статичная характеристика того или иного вида деятельности, выраженная в четко определенных и последовательно сменяющих друг друга состояниях, оформленных в специальном документе, который должен применяться к конкретному виду правоотношений.

2. Стандарт предусматривает определение базовых показателей доступности и качества услуг, с обязательной детализацией следующих подразделов:

1) наименование государственной услуги;

2) наименование федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, предоставляющих государственную услугу. Если в предоставлении государственной услуги участвуют также иные федеральные органы исполнительной власти и органы государственных внебюджетных фондов, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, а также организации, то указываются все органы и организации, обращение в которые необходимо для предоставления государственной услуги. Также указываются требования по установлению запрета требовать от заявителя осуществления действий, в том числе согласований, необходимых для получения государственной услуги и связанных с обращением в иные государственные органы и организации, за исключением получения услуг, включенных в перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг, утвержденный Правительством РФ;

3) описание результата предоставления государственной услуги;

4) срок предоставления государственной услуги, в том числе с учетом необходимости обращения в организации, участвующие в предоставлении государственной услуги, срок приостановления предоставления государственной услуги в случае, если возможность приостановления предусмотрена законодательством РФ, срок выдачи (направления) документов, являющихся результатом предоставления государственной услуги;

5) перечень нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги, с указанием их реквизитов и источников официального опубликования;

6) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, подлежащих представлению заявителем, способы их получения заявителем, в том числе в электронной форме, порядок их представления (бланки, формы обращений, заявления и иных документов, подаваемых заявителем в связи с предоставлением государственной услуги, приводятся в качестве приложений к регламенту, за исключением случаев, когда формы указанных документов установлены актами Президента РФ или Правительства РФ, а также случаев, когда законодательством РФ предусмотрена свободная форма подачи этих документов). При этом в указанную форму заявления в случае необходимости получения персональных данных заявителя из других государственных органов, органов местного самоуправления, подведомственных им организаций также включается форма для получения согласия заявителя, являющегося субъектом персональных данных, с обработкой его персональных данных посредством их получения из иного государственного органа, органа местного самоуправления и подведомственной им организации в целях предоставления государственной услуги в соответствии с требованиями ФЗ "О персональных данных". При этом следует учитывать, что закон требует разграничения двух основных категорий информации и документов. Стандарт должен отражать совокупность информации и документов. Которые должны быть представлены заявителем при обращении за предоставлением государственной или муниципальной услуги, а также перечень информации и документов, которые являются факультативными, т.е. они могут быть представлены заявителем по собственной инициативе либо затребованы уполномоченным на предоставление соответствующей услуги органом в рамках межведомственного взаимодействия. Непредставление заявителем информации или документов, отнесенных ко второй категории, не может рассматриваться в качестве основания для отказа в предоставлении услуги. Если же не представлена информация либо документ, отнесенные к числу обязательных, то уполномоченный орган обязан отказать в предоставлении соответствующей услуги;

7) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, которые находятся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления и иных организаций и которые заявитель вправе представить, а также способы их получения заявителями, в том числе в электронной форме, порядок их представления (бланки, формы обращений, заявления и иных документов, подаваемых заявителем в связи с предоставлением государственной услуги, приводятся в качестве приложений к регламенту, за исключением случаев, когда формы указанных документов установлены актами Президента РФ или Правительства РФ, а также случаев, когда законодательством РФ предусмотрена свободная форма подачи этих документов). Также указываются требования - установление запрета требовать от заявителя:

- представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги;

- представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственную услугу, иных государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, в соответствии с нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.

При этом, необходимо разделение на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия. Однако перечень документов и информации которая должна быть самостоятельно представлена и перечень инициативного представления документов и информации - отсутствуют;

8) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной услуги;

9) исчерпывающий перечень оснований для приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги. В случае отсутствия таких оснований следует прямо указать на это в тексте регламента. Перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, в том числе сведения о документе (документах), выдаваемом (выдаваемых) организациями, участвующими в предоставлении государственной услуги;

10) порядок, размер и основания взимания государственной пошлины или иной платы, взимаемой за предоставление государственной услуги;

11) порядок, размер и основания взимания платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, включая информацию о методике расчета размера такой платы;

12) максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении государственной услуги, услуги, предоставляемой организацией, участвующей в предоставлении государственной услуги, и при получении результата предоставления таких услуг;

13) срок и порядок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной услуги и услуги, предоставляемой организацией, участвующей в предоставлении государственной услуги, в том числе в электронной форме;

14) требования к помещениям, в которых предоставляются государственная услуга, услуга, предоставляемая организацией, участвующей в предоставлении государственной услуги, к месту ожидания и приема заявителей, размещению и оформлению визуальной, текстовой и мультимедийной информации о порядке предоставления таких услуг;

15) показатели доступности и качества государственной услуги, в том числе количество взаимодействий заявителя с должностными лицами при предоставлении государственной услуги и их продолжительность, возможность получения государственной услуги в многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг, возможность получения информации о ходе предоставления государственной услуги, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий;

16) иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственной услуги в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг и особенности предоставления государственной услуги в электронной форме.

Комментарий к главе 4. Организация предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах

Комментарий к статье 15. Особенности организации предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах

1. Глава 4 комментируемого Закона посвящена предоставлению государственных и муниципальных услуг посредством многофункциональных центров.

Часть 1 определяет основное направление деятельности многофункциональных центров, которые должны обеспечивать предоставление государственных и муниципальных услуг по принципу "одного окна". Суть принципа "одного окна" поясняется в этой же части. Согласно ему:

а) предоставление государственной или муниципальной услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом;

б) взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги, осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя.

Обязательным элементом предоставления предоставлению государственных и муниципальных услуг посредством многофункциональных центров в режиме "одного окна" является также заключение соглашение о взаимодействии между многофункциональным центром, с одной стороны, и органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги - с другой.

Создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг было предусмотрено еще до принятия комментируемого Закона Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах и Концепцией формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года. На основании этих документов пилотные многофункциональные центры были созданы в целом ряде субъектов РФ. При этом, до принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" такие центры создавались в различных формах, предусмотренных действующим гражданским законодательством для коммерческих и некоммерческих организаций: бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия и даже открытые акционерные общества. Указанным законом было установлено, что многофункциональные центры могут создаваться исключительно в форме государственных или муниципальных учреждений. В связи с этим судьба многофункциональных центров, созданных в иных организационно-правовых формах, оказалась под вопросом.

См. об этом: Саввина Ю.В. Проблемы выбора организационно-правовой формы многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 5.


Впоследствии эта норма закона утратила силу, однако аналогичное требование было закреплено постановлением Правительства РФ от 3 октября 2009 года N 796 "О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг", которое позднее также утратило силу. Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 239-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений" определение многофункционального центра было конкретизировано путем добавления уточнения, что таким центром может являться также автономное учреждение.

Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2012 года N 1376 "О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг" устанавливает, что многофункциональный центр предоставления государственных (муниципальных) услуг (далее - центр) является государственным или муниципальным учреждением (в том числе автономным учреждением), созданным субъектом РФ или муниципальным образованием в целях организации централизованного предоставления государственных (муниципальных) услуг. На базе центра предоставляется не менее 50 государственных (муниципальных) услуг по следующим направлениям:

а) социальная поддержка населения;

б) регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

в) определение или подтверждение гражданско-правового статуса заявителя;

г) регулирование предпринимательской деятельности.

2. Для организации деятельности многофункциональных центров Закон вменяет в обязанности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, как правило, Правительства субъекта РФ определение одного многофункционального центра в регионе, уполномоченного на заключение соглашений о взаимодействии, а также на координацию и взаимодействие с иными многофункциональными центрами, находящимися на территории этого субъекта РФ, и привлекаемыми организациями. Указанная обязанность реализуется региональным правительством в рамках специального правового акта, например, постановление Правительства Воронежской области от 22 марта 2013 года N 212 "Об уполномоченном многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг". Целью принятия данного нормативного акта является не только определение уполномоченного центра, но и совокупности услуг исполнительных органов государственной власти регионов, предоставление которых организуется в данном центре.

Требования к соглашениям определены постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2012 года N 1376 "Об утверждении Правил организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг". Сами требования в данном проекте делятся на две группы:

1) требования к порядку заключения соглашений о взаимодействии;

2) требования к структуре и содержанию соглашений о взаимодействии.

Проект соглашения о взаимодействии должен быть согласован:

а) территориальными органами федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда - с руководителем федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда соответственно;

б) многофункциональным центром - с учредителем многофункционального центра.

Соглашение о взаимодействии заключается сроком не менее чем на 3 года с возможностью продления.

Соглашение о взаимодействии может быть расторгнуто по согласованию Сторон. Изменения и дополнения в Соглашение о взаимодействии вносятся по согласованию Сторон путем заключения дополнительных соглашений, которые будут являться его неотъемлемой частью.

Вопросы, возникающие при реализации соглашения о взаимодействия, должны решаться путем переговоров и консультаций между Сторонами.

В соответствии с требованиями к структуре и содержанию соглашений о взаимодействии соглашение о взаимодействии должно содержать:

- наименование сторон соглашения о взаимодействии;

- предмет соглашения взаимодействия;

- перечень государственных или муниципальных услуг, предоставляемых в многофункциональном центре;

- права и обязанности органа, предоставляющего государственные услуги, или органа, предоставляющего муниципальные услуги;

- права и обязанности многофункционального центра;

- порядок информационного обмена;

- ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей;

- срок действия соглашения о взаимодействии;

- материально-техническое и финансовое обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре.

Предметом соглашения о взаимодействии является:

1) перечень государственных (муниципальных) услуг, предоставление которых будет осуществляться на базе многофункционального центра;

2) перечень административных процедур (действий), выполнение которых передается многофункциональному центру;

3) порядок взаимодействия Сторон, в том числе информационного обмена при организации предоставления государственных (муниципальных) услуг в многофункциональном центре.

Перечень государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, предоставление которых должно быть организовано на базе многофункциональных центров, определен в приложении к настоящим Требованиям.

Перечень государственных или муниципальных услуг, предоставляемых в многофункциональном центре, относящихся к компетенции органа, предоставляющего государственные услуги (органа, предоставляющего муниципальные услуги), являющегося стороной соглашения, прилагается к соглашению о взаимодействии и является его неотъемлемой частью.

Перечень административных процедур (действий), выполнение которых передается многофункциональному центру, содержит административные процедуры (действия), предусмотренные ч.1 ст.16 комментируемого Закона, а также требования к порядку их выполнения многофункциональным центром в соответствии с административными регламентами предоставления государственных и муниципальных услуг и иными нормативными правовыми актами.

Порядок взаимодействия Сторон предусматривает:

1) способы предоставления государственной (муниципальной) услуги на базе многофункционального центра;

2) сроки передачи документов (информации) многофункциональным центром в орган, предоставляющий государственную услугу (орган, предоставляющий муниципальную услугу), и органом, предоставляющим государственную услугу (органом, предоставляющим муниципальную услугу) в многофункциональный центр;

3) ответственных должностных лиц органа, предоставляющего государственную услугу (органа, предоставляющего муниципальную услугу) и ответственных сотрудников многофункционального центра, участвующих во взаимодействии при организации предоставления государственной (муниципальной) услуги;

4) информационный обмен при организации предоставления государственных и муниципальных услуг в рамках единой системы межведомственного электронного взаимодействия с обязательным использованием информационной системы многофункционального центра.

Соглашение о взаимодействие закрепляет права и обязанности Сторон, предусмотренные ст.16 и 17 комментируемого Закона, а также следующие обязанности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги:

1) содействие в проведении мероприятий, направленных на обучение и повышение квалификации сотрудников многофункционального центра по вопросам предоставления соответствующих государственных (муниципальных) услуг;

2) контроль за соблюдением исполнения административного регламента предоставления государственной (муниципальной) услуги на базе многофункционального центра;

3) соблюдение требований соглашения о взаимодействии.

Соглашение о взаимодействии закрепляет обязанности многофункционального центра, предусмотренные ч.4 ст.16 комментируемого Закона, а также следующие обязанности:

1) размещение информации о порядке предоставления государственных (муниципальных) услуг с использованием доступных средств информирования заявителей (информационные стенды, центр телефонного обслуживания населения, "информационные киоски", официальный сайт в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", средства массовой информации и т.п.);

2) обеспечение заявителям доступа к Единому порталу государственных и муниципальных услуг;

3) соблюдение стандарта качества предоставления государственных и муниципальных услуг на базе многофункционального центра, устанавливаемых высшим органом исполнительной власти субъекта РФ (либо уполномоченным им органом исполнительной власти субъекта РФ), органом местного самоуправления с учетом Методических рекомендаций по созданию и обеспечению деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, утвержденных Министерством экономического развития РФ (далее - Методические рекомендации);

4) формирование и предоставление отчетности о деятельности многофункционального центра в порядке, установленном Методическими рекомендациями.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, предусмотренных соглашением о взаимодействии, стороны несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ.

3. Закон наделяет субъект РФ полномочиями в части формирования правовой основы деятельности многофункционального центра. Деятельность многофункциональных центров базируется на заключенных соглашениях в части предоставления услуг, а также на административных регламентах, определяющих порядок деятельности центра. Административный регламент утверждается высшим органом исполнительной власти субъекта РФ, например, Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Информирование, прием и выдача документов" в муниципальном учреждении "Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг населению муниципального образования Тимашевский район", утвержден постановлением администрации муниципального образования Тимашевский район от 9 ноября 2010 года N 2883.

4. Часть 4 возлагает ряд обязанностей по нормативному и методическому обеспечению деятельности многофункциональных центров на уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти. В настоящее время таким органом является Министерством экономического развития РФ.

Министерством экономического развития РФ во исполнение распоряжения Правительства РФ от 2 сентября 2010 года N 1433-р "Об утверждении плана мероприятий, необходимых для реализации Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" был разработан ряд следующих документов:

1) распоряжение Правительства от 25 апреля 2011 года N 729-р "Об утверждении Перечень услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме";

2) постановление Правительства РФ от 27 сентября 2011 года N 797 "О взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления";

3) приказ Минэкономразвития России от 22 января 2014 года N 21 "Об утверждении Методических рекомендаций по обеспечению деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в части функционирования информационных систем многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, средств безопасности, каналов связи для обеспечения электронного взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления при предоставлении государственных и муниципальных услуг";

4) приказ Минэкономразвития России от 18 января 2012 года N 13 "Об утверждении примерной формы соглашения о взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления";

5) рекомендации по определению перечня услуг, предоставляемых государственными учреждениями субъекта РФ и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ), подлежащих включению в реестр государственных услуг субъекта РФ и предоставлению в электронном виде;

6) рекомендации по определению перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных услуг органами исполнительной власти субъекта РФ и оказываются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг органов исполнительной власти субъекта РФ;

7) рекомендации по разработке порядка разработки и утверждения административных регламентов органов государственной власти субъектов РФ.

Комментарий к статье 16. Функции, права, обязанности и ответственность многофункционального центра

1. Часть 1 настоящей статьи определяет основные направления деятельности (функции) многофункциональных центров. Их перечень сформулирован в законе как открытый.

Государственные (муниципальные) услуги в центре предоставляются следующими способами:

а) прием и выдача документов осуществляются сотрудниками центра. Для исполнения документ передается в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления и (или) организацию, участвующую в предоставлении государственных (муниципальных) услуг;

б) прием, обработка и выдача документов (информации) осуществляются центром самостоятельно, без передачи документов в иные органы и организации, с использованием информационных систем федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления и (или) организации, участвующей в предоставлении государственных (муниципальных) услуг, в том числе с использованием информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры;

в) прием, обработка и выдача документов (информации) осуществляются в центре сотрудниками территориального органа федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления и (или) организации, участвующей в предоставлении государственных (муниципальных) услуг, для обеспечения деятельности которых организуются специальные рабочие места.

Применительно к функции информирования, предусмотренной комментируемой частью, указанное постановление предусматривает обязательность создания в многофункциональных центрах сектора информирования, который должен включать в себя:

а) информационные стенды, содержащие актуальную и исчерпывающую информацию, необходимую для получения заявителями государственных (муниципальных) услуг;

б) информационный киоск - программно-аппаратный комплекс, предназначенный для обеспечения возможности доступа заявителей к информации о государственных (муниципальных) услугах и ходе их предоставления в центре.

В секторе информирования предусматривается наличие не менее 2 окон для осуществления информирования и консультирования заявителей о порядке предоставления государственных (муниципальных) услуг, включая информацию:

а) о перечне государственных (муниципальных) услуг, предоставляемых в центре, а также о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, органах исполнительной власти субъекта РФ, органах местного самоуправления и (или) организациях, участвующих в предоставлении таких услуг;

б) о сроках предоставления государственных (муниципальных) услуг;

в) о перечнях документов, необходимых для получения государственных (муниципальных) услуг;

г) о размерах государственных пошлин и иных платежей, связанных с получением государственных (муниципальных) услуг, порядке их уплаты;

д) о порядке обжалования действий (бездействия), а также решений должностных лиц территориального органа федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления и (или) организации, участвующей в предоставлении государственных (муниципальных) услуг;

е) о порядке обжалования действий (бездействия), а также принимаемых решений сотрудников центра в ходе выполнения отдельных административных процедур (действий).

В центре организуется отдельная телефонная линия, предназначенная для ответов на вопросы заинтересованных лиц, либо центр телефонного обслуживания, осуществляющий с помощью операторов и (или) в автоматическом режиме прием и обслуживание вызовов, поступающих в центр с использованием ресурсов телефонной сети общего пользования и (или) информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

На базе центра телефонного обслуживания организуется информирование заявителей о порядке предоставления государственных (муниципальных) услуг.

В любом многофункциональном центре также должен быть сектор приема заявителей. Указанный сектор оборудуется окнами для приема и выдачи документов. Каждое окно оформляется информационными табличками с указанием номера окна, фамилии, имени, отчества и должности специалиста, осуществляющего прием и выдачу документов. Количество окон для приема и выдачи документов в центре составляет не менее 6, а для населенных пунктов с численностью населения свыше 50 тыс.человек - не менее 20.

Прием заявителей в центре осуществляется не менее 60 часов в неделю. График (режим) работы центра должен предусматривать возможность обращения за получением государственных (муниципальных) услуг в вечернее время и не менее чем в один из выходных дней. При этом, пропускная способность центра должна составлять не менее 4 человек в час работы одного окна.

Для заявителя предусматривается наличие мест для сидения и столов (стоек) для оформления документов. При необходимости сотрудник центра, осуществляющий прием и выдачу документов, обеспечивает заявителя бумагой, формами (бланками) документов, необходимых для получения государственных (муниципальных) услуг, а также канцелярскими принадлежностями.

Руководитель центра утверждает стандарт комфортности обслуживания заявителей, устанавливающий требования к обеспечению комфортных условий для граждан при обращении в центр. При утверждении стандарта комфортности учитываются следующие основные требования:

а) обращение заявителей в центр осуществляется также по предварительной записи;

б) время ожидания в очереди для получения информации (консультации) не превышает 15 минут;

в) время ожидания в очереди для подачи документов не превышает 45 минут;

г) время ожидания в очереди для получения документов не превышает 15 минут.

Здание центра располагается в пешеходной доступности - не более 5 минут от остановок общественного транспорта. Дорога от близлежащих остановок общественного транспорта до здания центра оборудуется указателями. Помещения центра, предназначенные для работы с заявителями, как правило, располагаются на нижних этажах здания центра и имеют отдельный вход. В случае если часть помещений центра находится на 2 этаже и выше, здание центра оснащается лифтом, эскалатором или иными автоматическими подъемными устройствами. Помещения центра обеспечиваются системами кондиционирования (охлаждения и нагревания) воздуха, средствами пожаротушения и оповещения о возникновении чрезвычайной ситуации.

Вход в здание (помещение) центра и выход из него оборудуются соответствующими указателями с автономными источниками бесперебойного питания, а также лестницами с поручнями и пандусами для передвижения детских и инвалидных колясок.

В центре предусматриваются место для хранения верхней одежды посетителей, а также отдельный бесплатный туалет для посетителей, в том числе предназначенный специально для инвалидов.

Площадь здания (помещения) центра, как правило, составляет не менее 200 кв.м, а для населенных пунктов с населением свыше 50 тыс.человек - 800 кв.м, из них не менее 50 процентов площади составляет сектор ожидания.

На территории, прилегающей к центру, располагается бесплатная парковка для автомобильного транспорта посетителей центра, в том числе предусматривающая места для специальных автотранспортных средств инвалидов.

Роль многофункционального центра (далее также - МФЦ) в ряде случаев сводится к осуществлению посреднической деятельности, суть которой сводится к приему документов от заявителя и передаче их уполномоченному на предоставление соответствующей услуги органу власти, местного самоуправления или иному уполномоченному субъекту. В целях обеспечения заявителю возможности получения желаемого результата МФЦ вменяется в обязанности обеспечение взаимодействия с уполномоченными органами и организациями по передаче им документов, получению от них результатов предоставления услуги, а также иной необходимой для ее получения информации и документов. В настоящее время указанное взаимодействие реализуется как непосредственно, так и с использованием информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры, т.е. обеспечивает возможность получения необходимых сведений на основании электронного межведомственного запроса. Порядок и условия осуществления такого взаимодействия регламентированы специальными предписаниями комментируемого Закона и принятые во исполнение его норм подзаконных правовых актов.

В компетенцию многофункционального центра входит и представление заявителю конечного результата предоставления услуги, т.е. пакета документов или информации, сформированных уполномоченным органом по запросу заявителя. Указанное полномочие является прямым следствием реализации иных функций, определенных настоящей статьей, в первую очередь, взаимодействия с органами государственной власти, местного самоуправления и т.п. Выдача заявителю документов, как правило, в месте нахождения МФЦ при личном присутствии самого заявителя и предъявлении им документов, удостоверяющих личность, полномочия в случае получения документов представителем, а также документов, подтверждающих факт получения запроса центром.

В отношении отдельных видов услуг выдача документов может производиться посредством почтового отправления, например, выдача сведений их государственного земельного кадастра, сведений из ЕГРЮЛ или ЕГРИП и т.п. В подобном случае МФЦ направляет полученные им от уполномоченного органа документы по адресу, указанному заявителем в запросе. Следует заметить, что направление документов по почте может осуществляться и самим органом государственной власти или местного самоуправления, предоставляющим услугу, что исключает участие МФЦ в данной процедуре и реализацию им рассматриваемой обязанности. Аналогичным образом складывается ситуация и в случае предоставления услуги в электронной форме, когда документы направляются посредством использования информационно-телекоммуникационных технологий непосредственно от уполномоченного органа заявителю.

Одной из форм выражения рассматриваемой обязанности многофункционального центра является изменение формы документов по результатам предоставления услуги. Она может быть реализована в случае, если документы получены МФЦ от уполномоченного органа в рамках электронного взаимодействия, соответственно, в электронной форме. Однако заявитель в большинстве случаев запрашивает необходимую ему информацию на бумажном носителе. В данном случае выдача документов заявителю сопряжена с необходимостью придания ей надлежащей формы, т.е. с переносом информации с электронного носителя на бумажный и выдача заявителю. Однако в данном случае Закон не предусматривает порядок заверения таких документов.

По общему правилу все выдаваемые по результатам государственной или муниципальной услуги документы подписываются уполномоченным лицом соответствующего органа и заверяются его печатью. В случае передачи данных в электронной форме в качестве единственно возможного уполномоченного лица может выступать лицо специалист МФЦ, который в силу Закона не наделен правом подписи таких документов. В этой связи документ на бумажном носителе должен отражать информацию о применении его электронной формы и указание на уполномоченное должностное лицо, его подписавшее, т.е. речь идет о применении электронной подписи и представлении заявителю ее выражения на бумажном носителе, например, в форме протокола транзакции и т.п.

Положения п.7 ч.1 настоящей статьи представляют собой корреляцию ранее указанных полномочий многофункционального центра, включая и прием и обработку поступающей информации. Существенной особенностью данных процедур выступает использование информационных систем органов и организаций, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, т.е. по своей сути, требует от специалистов соблюдения установленных правил и требований для работы с отдельными видами документов. Утверждение указанных требований отнесено Законом к компетенции Правительства РФ. В большинстве своем они нашли отражение в Правилах организации деятельности многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2012 года N 1376. Следует обратить внимание, что в рамках реализации рассматриваемых требований Закон отдает приоритет предписаниям постановления Правительства РФ, как акта специального регулирования. Нормы настоящей статьи подлежат применению только в случае, если они не противоречат положениям постановления либо в рамках подзаконного нормотворчества не регламентированы отдельные аспекты реализации комментируемой нормы.

Следует заметить, что перечень полномочий многофункционального центра представлен Законом в качестве открытого, т.е. позволяет МФЦ осуществлять и ярд иных полномочий, обусловленных целевым назначением данной организации и потребностями заявителем в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг. Таким образом. совокупность полномочий Центра определяется целью его образования - оказание содействия физическим и юридическим лицам при предоставлении им государственных и муниципальных услуг. В качестве одного из специальных полномочий, которое хотя и не включено в их перечень, но регламентировано настоящей статьей, выступает предоставление государственных и муниципальных услуг. В данном случае речь идет о совершении многофункциональным центром всей совокупности необходимых юридически значимых действия с момента получения запроса заявителя до выдачи ему необходимого результата. Перечень таких действий, а также порядок их реализации предусмотрен ч.1.3 настоящей статьи. Указанное полномочие в большей степени характерно для муниципальных услуг, государственные услуги, как правило, имеют ведомственную принадлежность.

Одним из требований к размещению многофункционального центра Закон рассматривает его доступность для заявителей. Однако территориальное устройство России не позволяет обеспечить полную реализацию данного требования в силу наличия отдаленных территорий, труднодоступных районов и т.п. Однако указанное обстоятельство не может служить основанием для ограничения прав физических и юридических лиц на получение государственных или муниципальных услуг. В этой связи положения ч.1.1 настоящей статьи предусматривают специальные гарантии предоставления услуг любому заявителю, независимо от места его нахождения. Для реализации указанной цели многофункциональные центры наделены правом привлечения организаций для выполнения возложенных на них функций в рамках процесса предоставления государственных и муниципальных услуг. Определение порядка взаимодействия МФЦ и организаций регламентируются Правительством РФ. В первую очередь, в случае привлечения таких организаций, многофункциональный центр обязан довести до сведения заявителей информацию о них и месте их размещения, графике работы и иные необходимые сведения. Для таких организаций должен быть обеспечен доступ к информационным системам и ресурсам, необходимым для участия в процессе предоставления услуг, к которым доступ предоставлен самому Центру.

Таким образом, привлекаемые организации фактически наделяются полномочиями многофункционального центра с ограничением их территориальной юрисдикции - в рамках определенной удаленной местности. Следует акцентировать внимание, что привлечение таких организаций осуществляется исключительно в целях обеспечения равного доступа всех физических и юридических лиц к государственным и муниципальным услугам в месте их проживания (нахождения).

Особый статус привлекаемой организации налагает ряд особенностей на порядок осуществления ею деятельности в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг. В частности, такая организация осуществляет в соответствии с установленными правилами прием документов от заявителя и направляет их в многофункциональный центр, т.е. фактически выступает в роли посредника по передаче документации уполномоченному субъекту. При этом Закон вменяет в обязанности организации уведомление заявителя о передаче представленных им документов в МФЦ. Поскольку в данном случае должно быть в полной мере обеспечено соблюдение прав и законных интересов заявителей, то подобное уведомление должно быть совершено в письменной форме. Заявитель должен быть ознакомлен с ней под роспись, что позволит организации подтвердить факт соблюдения нормативно установленной обязанности, а заявителю определить уполномоченного субъекта, которые принимает непосредственное участие в предоставлении ему истребуемой услуги.

Информационная функция привлеченной организации может включать себя и сведения, затрагивающие порядок обработки и использования персональных данных заявителя и третьих лиц. Субъект персональных данных имеет право на получение информации, касающейся обработки его персональных данных, в том числе содержащей:

- подтверждение факта обработки персональных данных оператором;

- правовые основания и цели обработки персональных данных;

- цели и применяемые оператором способы обработки персональных данных;

- наименование и место нахождения оператора, сведения о лицах (за исключением работников оператора), которые имеют доступ к персональным данным или которым могут быть раскрыты персональные данные на основании договора с оператором или на основании федерального закона;

- обрабатываемые персональные данные, относящиеся к соответствующему субъекту персональных данных, источник их получения, если иной порядок представления таких данных не предусмотрен федеральным законом;

- сроки обработки персональных данных, в том числе сроки их хранения;

- порядок осуществления субъектом персональных данных прав, предусмотренных законом;

- информацию об осуществленной или о предполагаемой трансграничной передаче данных;

- наименование или фамилию, имя, отчество и адрес лица, осуществляющего обработку персональных данных по поручению оператора, если обработка поручена или будет поручена такому лицу;

- иные сведения, предусмотренные федеральными законами.

Однако указанная обязанность организации носит диспозитивный характер. Поскольку получение указанной информации является правом заявителя, то обязанность возникает у организации лишь при наличии просьбы заявителя. Следует заметить, что законодательство не предусматривает каких-либо специальных требований к такой просьбе, что свидетельствует о достаточности устной просьбы заявителя в момент обращения в соответствующую организацию. При наличии просьбы, выраженной в любой из доступных заявителю форм, привлеченная организация не имеет права отказать ему в предоставлении и разъяснении указанных сведений. Необходимо обратить внимание, что просьба может быть заявлена как в отношении всего объема информации о персональных данных, так и в отношении отдельных сведений, например, только в части целей обработки данных или места нахождения оператора и т.п.

2. Часть 2 комментируемой статьи наделяет многофункциональные центры правом запрашивать и получать информацию, необходимую для их нормального функционирования в органах, предоставляющих государственные и муниципальные услуги. С ней корреллирует п.2 ст.17 комментируемого Закона предусматривающий обязанность органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, при предоставлении государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах обеспечивать доступ многофункциональных центров к информационным системам, содержащим необходимые для предоставления государственных и муниципальных услуг сведения, если иное не предусмотрено федеральным законом, в том числе и посредством использования информационно-технологической и коммуникационной инфраструктуры.

Многофункциональные центры, хотя и не являются органами власти и управления, имеют публично-правовой статус в том смысле, что выполняют общесоциальные задачи. Право доступа к информации, находящейся в распоряжении государственных и муниципальных органов, они получают в связи с необходимостью надлежащего выполнения своих функций, в чем заинтересованы, в первую очередь, рядовые граждане. Что же касается опасений относительно нарушения законодательства о персональных данных, то, здесь надо обратить внимание на оговорку, содержащуюся в том же п.2 ст.17 комментируемого Закона, согласно которой доступ многофункциональных центров к информационным системам обеспечивается только, если иное не предусмотрено федеральным законом. Как представляется, указанная оговорка распространяется как раз на случаи запросов многофункциональными центрами информации ограниченного доступа, в том числе, персональных данных. В случае запроса подобной информации (а также информации, отнесенной к государственной, профессиональной, служебной и иным охраняемым законом тайнам) многофункциональным центрам в предоставлении ее может быть отказано.

3. Часть 3 комментируемой статьи содержит адресованный многофункциональным центрам запрет требовать от заявителя предоставления документов и информации, а также осуществления действий, помимо необходимых (в том числе и тех, которые уже находятся в распоряжении государственных и муниципальных органов. Данный запрет, с одной стороны, направлен на упрощение получения государственной или муниципальной услуги для заявителя, а, с другой, носит очевидно, антикоррупционный характер. В то же время нельзя не отметить, что он не подкреплен никакими мерами ответственности.

Факт наличия информации и документов в распоряжении уполномоченных органов и организаций, предоставляющих государственные и муниципальные услуги, не позволяет истребовать указанные данные от заявителя. Данное общее требование в полной мере распространяется и на многофункциональные центры и организации, как участников процесса предоставления услуг. Положения ч.3 настоящей статьи призваны детализировать общие ограничения, установленные для процесса предоставления государственных и муниципальных услуг, применительно к отдельным видам субъектов, на урегулирование деятельности которых направлены предписания комментируемой нормы. При получении запроса заявителя многофункциональный центр или организация обязаны учитывать, что Закон требует от заявителя лишь минимального пакета документов, которые не могут быть получены иным путем и являются необходимыми для предоставления соответствующей услуги. Иные необходимые сведения и информацию, в том числе об уплате госпошлины, центр или организация обязаны получать в рамках межведомственного взаимодействия. Указанное положение в большинстве своем ориентировано на будущий период деятельности, поскольку для ее полномасштабной реализации в настоящее время не сформированы необходимые ресурсы, например государственная информационная система о государственных и муниципальных платежах, находящаяся на стадии становления и внедрения в процесс предоставления услуг.

Общим ограничением является и запрет требовать от заявителя совершения действий. проведения согласования, необходимых для той или иной услуги. Указанные действия также переводятся Законом в рамки межведомственного взаимодействия и подлежат реализации непосредственно уполномоченным субъектом, в том числе и в электронной форме или с использованием информационно-телекоммуникационных систем.

4. Частью 4 настоящей статьи закреплены основные обязанности многофункциональных центров. По большей части, они касаются взаимодействия многофункциональных центров с государственными и муниципальными органами, а также, в некоторых случаях, и с другими лицами, в том числе в электронной форме, посредством направления запросов с использованием информационно-технологической и коммуникационной структуры.

Помимо этого, на многофункциональные центры возлагается обязанность обеспечивать защиту информации, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральным законом, а также соблюдать режим обработки и использования персональных данных.

Ограничение доступа к информации в общем виде регламентируется ст.9 ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". В соответствии с данной статей, ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Защита информации, составляющей государственную тайну, осуществляется в соответствии с законодательством РФ о государственной тайне. Федеральными законами также устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение.

Информация, полученная гражданами (физическими лицами) при исполнении ими профессиональных обязанностей или организациями при осуществлении ими определенных видов деятельности (профессиональная тайна), подлежит защите в случаях, если на эти лица федеральными законами возложены обязанности по соблюдению конфиденциальности такой информации. Информация, составляющая профессиональную тайну, может быть предоставлена третьим лицам в соответствии с федеральными законами и (или) по решению суда. Срок исполнения обязанностей по соблюдению конфиденциальности информации, составляющей профессиональную тайну, может быть ограничен только с согласия гражданина (физического лица), предоставившего такую информацию о себе.

Запрещается требовать от гражданина (физического лица) предоставления информации о его частной жизни, в том числе информации, составляющей личную или семейную тайну, и получать такую информацию помимо воли гражданина (физического лица), если иное не предусмотрено федеральными законами. Одновременно Закон вменяет в обязанности многофункционального центра устанавливать личность заявителя. Указанной обязанности корреспондирует обязанность заявителя предоставить необходимые для этого документы. В большинстве случаев речь идет о паспорте гражданина РФ. Однако для отдельных категорий заявителей в таком качестве могут выступать и иные документы, например, для военнослужащего - военный билет, для иностранного гражданина - паспорт иностранного государства, гражданином которого он является, а также документы, предоставляющие ему право пребывания на территории РФ, например, вид на жительство и т.п.

Паспорт гражданина РФ является основным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ на территории Российской Федерации. При этом он не является единственным удостоверением личности. Отдельные нормативные акты предусматривают перечень документов, признаваемых в определенных обстоятельствах удостоверением его личности. В частности, речь идет о документах, обозначенных в Указах Президента РФ от 21 декабря 1996 года N 1752, от 19 октября 2005 года N 1222, от 29 декабря 2012 года N 1709; приказе ФМС России от 30 ноября 2012 года N 391 и др.

Порядок доступа к персональным данным граждан (физических лиц) устанавливается ФЗ "О персональных данных". В соответствии с данным законом обработка персональных данных должна осуществляться на основе принципов:

1) законности целей и способов обработки персональных данных и добросовестности;

2) соответствия целей обработки персональных данных целям, заранее определенным и заявленным при сборе персональных данных, а также полномочиям оператора;

3) соответствия объема и характера обрабатываемых персональных данных, способов обработки персональных данных целям обработки персональных данных;

4) достоверности персональных данных, их достаточности для целей обработки, недопустимости обработки персональных данных, избыточных по отношению к целям, заявленным при сборе персональных данных;

5) недопустимости объединения созданных для несовместимых между собой целей баз данных информационных систем персональных данных.

Хранение персональных данных должно осуществляться в форме, позволяющей определить субъекта персональных данных, не дольше, чем этого требуют цели их обработки, и они подлежат уничтожению по достижении целей обработки или в случае утраты необходимости в их достижении.

Обработка персональных данных может осуществляться оператором с согласия субъектов персональных данных, за исключением случаев, предусмотренных ч.2 ст.6 ФЗ "О персональных данных".

В обязанности многофункциональных центров, организаций, привлекаемых к оказанию государственных и муниципальных услуг, равно как и иных участников данного процесса вменяется осуществлять взаимодействие с органами и организациями, предоставляющими такие услуги. Взаимодействие строится на основе соглашений о нем. В связи с чем указанная обязанность предполагает в первую очередь, соблюдения требований и условий такого соглашения. Более того, предоставление государственных и муниципальных услуг, указывает на осуществление отдельных функций государства или местного самоуправления, т.е. в рамках рассматриваемого процесса МФЦ олицетворяет собой представителя власти. Деятельность такого субъекта должна быть законной и легитимной, т.е. осуществляться в соответствии с предписаниями нормативных актов и заключенных ими соглашений. Порядок осуществления взаимодействия между отдельными субъектами составляет предмет регулирования специальных норм комментируемого Закона, а также ряда подзаконных нормативных актов и рассмотрены детально в рамках комментария к таким предписаниям. Порядок осуществления взаимодействия устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ, на территории которых осуществляет деятельность соответствующий Центр или организация.

Например, Правительством Челябинской области совместно с Аппаратом Правительства Российской Федерации определены 6 пилотных государственных (муниципальных) услуг для организации перехода на межведомственное взаимодействие при их предоставлении. Четыре пилотных услуги определены для апробации в Магнитогорском городском округе (см. постановление администрации города Магнитогорска от 16 июня 2011 года N 6667-П, URL: http://magmfc.ru/magnoliaPublic/dms/npa/smev/post_6667-P_16062011.pdf) создана рабочая группа по организации межведомственного взаимодействия:

- выдача разрешений на установку рекламных конструкции;

- прием заявлений и выдача документов о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещении;

- постановка граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещения;

- предоставление в собственность земельных участков за плату, на которых расположены здания, строения, сооружения.

Для реализации пилотных услуг разработаны и утверждены паспорта данных услуг и технологические карты межведомственного взаимодействия.

5. Особое место в системе предписаний настоящей статьи занимает ч.5, закрепившая меры ответственности многофункционального центра, уполномоченных организаций и их работников. Однако закрепив возможность привлечения ответственности, Закон сформировал традиционную отсылочную норму, поскольку меры ответственности и порядок привлечения к ней есть предмет регулирования специальных кодифицированных нормативных актов. Таким образом, наличие специальных правовых предписаний указывает на отсутствие необходимости их дублирования в рамках настоящего Закона. Однако существенной особенностью ответственности рассматриваемых категорий субъектов выступает объективная сторона совершенных ими деяний, поскольку она может охватывать собой действия (бездействие), допущенные ими в нарушение требований действующего законодательства в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг.

Объективная сторона правонарушения (преступления) представляет собой его внешнее выражение в форме действий или бездействия, характеризующееся противоправностью и общественной опасностью. Следует заметить, что в большинстве случаев речь идет об умышленном совершении нарушения уполномоченным субъектом. Объективная сторона правонарушения, предусмотренного настоящей статьей может выражаться в не предоставлении или представлении неполного объема информации в рамках межведомственного взаимодействия органу или организации, предоставляющим государственную или муниципальную услугу. Данное правонарушение реализуется в форме бездействия, т.е. несовершения уполномоченным субъектом тех действий, которые он должен был совершить в силу своего правового положения. Второй стороной медали, а также правонарушением выступает нарушение установленных сроков представления информации и документов в рамках межведомственного взаимодействия. Указанное деяние также выражается в форме бездействия, поскольку уполномоченный субъект не исполняет надлежащим образом возложенные на него обязанности. Применительно к указанным составам правонарушения следует акцентировать внимание и на субъектном составе.

Часть 5 настоящей статьи предусматривает возможность привлечения к ответственности как самого многофункционального центра или уполномоченной организации, а также сотрудников МФЦ. Таким образом, субъектом правонарушения может выступать как физическое, так и юридическое лицо. Однако учитывая сущность объективной стороны деяния, субъектом может выступать исключительно должностное лицо - работник МФЦ или организации, допустивший нарушение сроков представления информации или документов, а также не представивший необходимые сведения. Об ответственности самого Центра или организации можно говорить лишь с точки зрения мер гражданско-правовой ответственности, причем в большинстве случаев ее меры могут быть реализованы по заявлению заявителя, которому причинен вред (ущерб) противоправным бездействием должностного лица.

Применительно к иным видам ответственности целесообразным представляется говорить об ответственности физического лица - работника соответствующего субъекта. Указанные составы правонарушений по своей сути являются внутренними, т.е. совершены в отношении участников процесса предоставления государственных и муниципальных услуг. В отличие от таких составов положения п.3 ч.5 настоящей статьи является внешним, поскольку правонарушение допускается в отношении заявителя или третьего лица. Реализуется указанное деяние как в форме действий, так и в форме бездействия. Действие может быть выражено в активной позиции должностного лица, направленной на распространение или несанкционированной использование персональных данных как самого заявителя, так и третьего лица, данные которого используются в рамках предоставления государственной или муниципальной услуги.

Бездействие является наиболее распространенным деянием и обусловлено необеспечением надлежащего режима конфиденциальности персональных данных, полученных им в рамках предоставления услуги. Конкретные действия (бездействие) могут быть совершены исключительно должностным лицом многофункционального центра или уполномоченной организации. Однако субъектов ответственности по данному составу правонарушения, как правило, выступает работодатель нарушителя - МФЦ или организация, поскольку речь идет о гражданско-правовой ответственности, требующей возмещения вреда, причиненного заявителю или третьему лицу. Поскольку работник в процессе осуществления своих должностных обязанностей действует от имени соответствующего субъекта - работодателя, то и субъектом ответственности становится многофункциональный центр или уполномоченная организация. Особенностью данного вида ответственности является возможность ее применения наряду с иными видами юридической ответственности, а также неразрывная связь с возмещением причиненного действиями (бездействием) виновного лица вреда.

В соответствии с общими правилами, установленными ст.1064 ГК РФ, вред, причиненный личности или юридическому лицу, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. В этой связи возмещение вреда производится многофункциональным центром или его работником, т.е. субъектом ответственности. Нормы настоящей статьи не предусматривают специальных правил и условий возмещения вреда, указывая на применение норм действующего законодательства РФ, т.е. ГК РФ и принятые во исполнение его предписаний подзаконных нормативных актов. Таким образом, можно говорить о полном возмещении вреда виновным лицом. Следует также заметить, что юридическое лицо (МФЦ) возмещает вред, причиненный его работником при исполнении служебных обязанностей.

При определении субъекта, в обязанности которого вменяется возмещение вреда следует учитывать, что уполномоченная организация действует на основании заключенного между ней и многофункциональным центром соглашения, т.е. реализует функции МФЦ в отделенной или труднодоступной местности, а также вне места расположения самого Центра. Таким образом, ответственным субъектом в случае совершения предусмотренного ч.5 настоящей статьи правонарушения выступает лицо, наделившее организацию полномочиями, т.е. многофункциональный центр. Указанное правило детализировано ч.7 настоящей статьи. Меры ответственности в данном случае являются общими. Однако Закон предоставляет Центру право предъявить регрессное требование третьим лицам, под которыми подразумевается привлекаемая организация или ее должностные лица, в отношении выплаченных им сумм. При этом следует акцентировать внимание, что данное право возникает у МФЦ только, если будет доказано, что вред возник не по его вине. Таким образом. Закон констатирует ответственность многофункционального центра вне зависимости от наличия или отсутствие его вины. Однако отсутствие вины позволяет взыскать все выплаченные им суммы с правонарушителя. Указанное положение является общим и предусмотрено ст.1081 ГК РФ.

Предусматривая возможность привлечения к ответственности широкого круга субъектов, Закон тем самым, ориентирует правоприменительную практику на возмещение причиненного вреда потерпевшему независимо от каких-либо обстоятельств, что соответствует общему конституционному принципу защиты прав и законных интересов человека и гражданина, который в полной мере распространяется и на юридических лиц.

Комментарий к статье 17. Обязанности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, при предоставлении государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах


Комментируемая статья предусматривает обязанности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги. Перечень обязанностей сформулирован как открытый, иные обязанности, помимо прямо указанных в комментируемом Законе, могут быть предусмотрены соглашением о взаимодействии.

Проект примерной формы соглашения о взаимодействии между многофункциональным центром предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, разработанной Министерством экономического развития РФ (на момент подготовки настоящего комментария не утверждена), устанавливает, что государственный или муниципальный орган при предоставлении государственных (муниципальных) услуг в МФЦ обязан:

1) осуществлять предоставление государственных (муниципальных) услуг в МФЦ при условии его соответствия требованиям, установленным в соответствии с комментируемым Законом;

2) предоставлять доступ МФЦ к информационным системам, содержащим необходимые для предоставления государственных (муниципальных) услуг сведения, если иное не предусмотрено федеральным законом;

3) предоставлять на основании запросов МФЦ необходимые сведения

по вопросам, относящимся к предоставлению государственных (муниципальных) услуг;

4) предоставлять по запросу МФЦ сведения о ходе выполнения запроса о предоставлении государственной (муниципальной) услуги;

5) обеспечивать участие своих представителей в проведении мероприятий, направленных на обучение и повышение квалификации сотрудников МФЦ по вопросам предоставления государственных (муниципальных) услуг;

6) соблюдать административные регламенты предоставления государственных (муниципальных) услуг, предоставление которых организуется в МФЦ, а также условия соглашения.

В целях обеспечения всесторонней возможности надлежащего и своевременного предоставления каждому заявителю необходимой ему государственной или муниципальной услуги, Закон предоставляет уполномоченным органам возможность использовать различные средства и способы реализации указанных обязанностей, в том числе реализация электронного межведомственного взаимодействия с использованием технических и технологических возможностей. Для предоставления истребуемой услуги уполномоченный орган не только вправе, но и обязан использовать имеющиеся в его распоряжении информационно-технологические и коммуникационную инфраструктуры.

Комментарий к статье 18. Требования к соглашениям о взаимодействии

1. Основным документом, регламентирующим предоставление государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах, является заключаемое этим центром с соответствующим государственным или муниципальным органом соглашение о взаимодействии. Данные соглашения в обязательном порядке должны содержать положения, прямо указанные в ч.2 комментируемой статьи.

Правительство РФ, являясь высшим исполнительным органом власти РФ, наделен широким спектром полномочий, в том числе и в сфере определения государственной политики в области предоставления государственных и муниципальных услуг. Детализация данного полномочия Правительства РФ осуществляется в рамках отдельных положений комментируемого Закона. Нормы настоящей статьи указывают на реализацию высшим органом исполнительной власти нормотворческой деятельности, направленной на определение порядка взаимодействия многофункциональных центров и уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления. Такое взаимодействие по общему правилу реализуется на основании заключенных соглашений о взаимодействии. Порядок заключения и требования к ним регламентированы постановлением Правительства РФ от 27 сентября 2011 года N 797, которым утверждено Положение о требованиях к заключению соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Указанное Положение регламентирует общие условия и порядок заключения такого соглашения, а также его содержание. При этом следует заметить, что соглашение может быть заключено многофункциональным центром как с федеральным органами власти, так и с органами власти субъекта РФ, а также органами местного самоуправления. Таким образом, можно говорить о трех уровнях соглашений о взаимодействии:

- федеральном - его действие охватывает собой государственные услуги, предоставляемые исключительно органами государственной власти РФ. Данная категория соглашений разрабатывается и утверждается применительно к каждому из органов, предоставляющих услуги в соответствии с утвержденной Правительством РФ типовой формой. При этом следует заметить, что в данном случае речь идет не столько о типовой, сколько о примерной форме соглашения, на что указывают и положения ч.1 настоящей статьи, и приказ Министерства экономического развития РФ от 18 января 2012 года N 13, которым утверждена примерная форма соглашения о взаимодействии между многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг и федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления;


- региональном - заключаются многофункциональным центром в отношении региональных государственных услуг с уполномоченным органов власти субъекта РФ. Такие соглашения имеют территориальное ограничение - подлежат применению на территории того субъекта, с органом власти которого оно заключено;


- местном - соглашение между многофункциональным центром и органами местного самоуправления. Как правило, такие соглашения распространяют свое действие лишь на муниципальные услуги, предоставляемые в рамках одного муниципального образования - города, иного населенного пункта, муниципального района и т.п.

Следует также заметить, что ч.1 настоящей статьи указывает на необходимость разработки примерной формы соглашения, применяемой лишь в отношении федеральных органов государственной власти. Однако Минэкономразвития РФ пошло дальше в своей нормотворческой деятельности, утвердив единую примерную форму для всех уровней соглашений и всех органов власти и местного самоуправления, участвующих в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг.

По мнению А.Н.Борисова, "с точки зрения регулирования отношений гражданским законодательством такие положения являются существенными условиями, поскольку названы непосредственно в акте федерального законодательства". Однако тот же А.Н.Борисов справедливо отмечает, что "в регулировании, содержащемся в комментируемой статье, доля публично-правовая больше доли частноправовой". Между тем, как известно, на публичные договоры и соглашения действие гражданского законодательства не распространяется. В силу этого, представляется, что норма ст.432 ГК РФ "Основные положения о заключении договора", согласно которым договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора, на заключение соглашений о взаимодействии между многофункциональными центрами и государственными и муниципальными органами не распространяется. Практически это может выразиться, например, в том, что соглашение о взаимодействии, не содержащее каких-либо положений, содержащихся в ч.2 комментируемой статьи, все равно будет считаться заключенными, что, впрочем, не освободит стороны от необходимости приведения его в соответствие с действующим законодательством.

См.: Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2011.

Данный вывод, в частности, сформулирован в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 июня 2006 года N 8-П "По делу о проверке конституционности ряда положений части 11 ст.154 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с запросом Правительства Москвы".

2. Часть 2 настоящей статьи представляет собой основу нормотворческой деятельности Минэкономразвития в части разработки и утверждения примерной формы соглашения, поскольку призвана регламентировать содержание соглашения. Оно включает в себя такие разделы, как:

- наименование сторон соглашения является обязательным условием любого договора, поскольку призвано идентифицировать субъектов, на которых распространяется действие соответствующего документа, а соответственно, у них возникает круг прав и обязанностей, которые несут ответственность за нарушение установленных в соглашении условий;

- предмет соглашения, т.е. круг правоотношений, на которые распространяются положения такого соглашения;

- перечень государственных (муниципальных) услуг, предоставление которых организуется в многофункциональном центре также можно отнести к предмету соглашения, поскольку именно на их предоставление и направлено его заключение. Соглашение должно отражать полный закрытый перечень услуг, в целях обеспечения возможности его эффективной реализации. Расширение такого перечня предполагается возможным в общем порядке, предусмотренном ГК РФ для договоров, т.е. по соглашению стороны в той же форме, что и основное соглашение;

- права и обязанности государственного или муниципального органа данная категория направлена на определение правового статуса одной из сторон соглашения в целях обеспечения надлежащего исполнения ею условий соглашения и возложенных на такой орган обязанностей в части предоставления государственных или муниципальных услуг;

- права и обязанности многофункционального центра, который является второй стороной соглашения и осуществляет непосредственное взаимодействие с заявителями, что само по себе требует детализации его прав и обязанностей применительно к каждой из услуг, предоставляемых с его участием. При этом не следует забывать, что Закон предусматривает возможность предоставления отдельных видов услуг и самим МФЦ, что значительно повышает степень значимости данных предписаний;

- порядок информационного обмена включает в себя перечень административных процедур (действий), выполнение которых осуществляется сторонами соглашения, а также порядок взаимодействия сторон, в том числе информационного обмена при организации предоставления государственных (муниципальных) услуг многофункциональным центром в традиционной или электронной форме с использованием всех имеющихся в распоряжении соответствующего субъекта ресурсов и технологий;

- ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей, т.е. меры воздействия одной стороны на другую в целях понуждения ее к соблюдению и исполнению условий утвержденного соглашения;

- срок действия соглашения - временной период реализации его условий, а также действия прав и обязанностей каждой из сторон. Как правило, применительно к рассматриваемой категории соглашений срок исчисляется годами и определяется как среднесрочный (до пяти лет) или долгосрочный (свыше пяти лет). Подобный подход позволяет обеспечить стабильность взаимодействия сторон соглашения и предоставления отдельных видов государственных или муниципальных услуг;

- материально-техническое и финансовое обеспечение предоставления государственных и (муниципальных) услуг в многофункциональном центре, поскольку распределение бремени несения финансовых расходов играет важную роль в деятельности и многофункционального центра, и уполномоченного органа власти или местного самоуправления;

- иные положения, которые могут быть включены как в соответствии с требованиями действующего законодательства, так и по инициативе сторон. Например, к данной категории могут быть отнесены заключительные положения, адреса и реквизиты сторон.

3. Часть 3 настоящей статьи занимает особое место в совокупности ее правовых предписаний, поскольку направлена на обеспечение соблюдения общеправового принципа законности на протяжении всего периода предоставления государственной или муниципальной услуги. Соглашение о взаимодействии направлено на установление прав, обязанностей и ответственности его сторон, т.е. многофункционального центра и уполномоченного органа власти или местного самоуправления. Однако предмет данного соглашения непосредственно затрагивает и правовое положение заявителей услуг, а также третьих лиц. В этой связи Закон гарантирует им сохранение общеправового статуса, т.е. запрещает умаление гарантий, предоставленных соответствующей категории субъектов Конституцией РФ и действующим законодательством. Олицетворяя собой государство и власть в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг, участники соглашения обязаны соблюдать требования действующего законодательства. Обеспечивать легитимность собственной деятельности на всем ее протяжении.

Комментарий к главе 5. Использование информационно-телекоммуникационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг

Комментарий к статье 19. Общие требования к использованию информационно-телекоммуникационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг

1. Положения настоящей статьи направлены на формирование информационных основ предоставления государственных и муниципальных услуг. Основным средством обеспечения необходимого взаимодействия заявителя с соответствующим органом власти или местного самоуправления, а также указанных органов друг с другом и между собой осуществляется в рамках информационной системы.

В широком смысле информационная система есть совокупность технического, программного и организационного обеспечения, а также персонала, предназначенная для того, чтобы своевременно обеспечивать надлежащих людей надлежащей информацией. В узком смысле информационной системой называют только подмножество компонентов системы в широком смысле, включающее базы данных, СУБД и специализированные прикладные программы.

Легитимное понятие данного термина сформулировано в правовых предписаниях ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", в соответствии с которыми информационная система выступает в качестве совокупности содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств. Таким образом, информационная система представляет собой совокупность следующих элементов:

- информация, содержащаяся в базах данных - представляет собой совокупность сведений независимо от формы их представления. В большинстве случаев в рамках комментируемого Закона данное понятие целесообразно рассматривать как систематизированный свод данных, поскольку ее размещение ограничено определенными базами данных. База данных выступает в качестве представленной в объективной форме совокупности самостоятельных материалов (в данном случае закономерно говорить о совокупности юридических фактов, порождающих, изменяющих или прекращающих конкретные правоотношения), систематизированных таким образом, чтобы эти материалы могли быть найдены и обработаны с помощью компьютерной техники;

- информационные технологии представляют собой процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов;

- технические средства выступают в качестве устройств, способствующих распознаванию, идентификации и поиску необходимой информации в базе данных, а также предоставление ее пользователю. Действующее законодательство не конкретизирует понятия и структуры технических средств. В первую очередь, в данном случае речь идет о компьютере как совокупности таких устройств, а также наличии дополнительных устройств, обеспечивающих реализацию целей и задач их использования.

Указанные элементы являются взаимодополняющими и применение информационной системы в отсутствие одного из указанных элементов становится невозможным или бессмысленным, например, при отсутствии необходимой информации применение системы бессмысленно, а при отсутствии необходимых технических средств и программного обеспечения - невозможно.

2. Формирование информационной системы для оказания государственных и муниципальных услуг направлено на обеспечение реализации следующих целей и задач:

- предоставления государственной или муниципальной услуги заявителю в электронной форме;

- обеспечение взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления друг с другом и между собой для установления фактов, имеющих юридическое значение для предоставления государственных и муниципальных услуг.

Формирование информационной системы, предусмотренной настоящей статьей, осуществляется в соответствии с видами реестров государственных и муниципальных услуг, предусмотренных настоящим законом. В этой связи можно выделить следующие виды информационных систем:

- единая федеральная информационная система;

- информационные системы субъектов РФ;

- муниципальные информационные системы.

Указанные виды информационных систем представляют собой совокупность объектов, направленных на предоставление государственных и муниципальных услуг, образующих информационно-технологическую и коммуникационную инфраструктуру.

Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме по своей правовой природе представляет единый реестр сведений о реализации отдельных государственных функций, т.е. предполагает систематизацию данных применительно к определенным критериям. В качестве основного критерия в данном случае выступает территориальное разграничение пределов компетенции соответствующих органов власти или местного самоуправления.

Немаловажную роль в процессе определения порядка предоставления государственных и муниципальных услуг играет Правительство РФ в качестве высшего органа исполнительной власти, наделенного правотворческой компетенцией. В частности, реализацию отдельных полномочий Правительства РФ в данной сфере предусматривает ч.2 настоящей статьи, относящая к компетенции данного органа разработку и утверждение:

- правил и порядка информационно-технологического взаимодействия информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме,

- требований к инфраструктуре, обеспечивающей взаимодействие.

Таким образом, правотворческая деятельность высшего органа исполнительной власти направлена на урегулирование вопросов взаимодействия всех заинтересованных субъектов, участвующих в процессе предоставления государственных и муниципальных услуг в соответствии с предписаниями комментируемого Закона. В первую очередь, в данном случае необходимо говорить о взаимодействии органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и учреждений, осуществляющих как предоставление самих государственных или муниципальных услуг, так и отдельных видов услуг, включенных в перечень обязательных и необходимых. Указанный процесс взаимодействия предполагает запрос и получение необходимых сведений в рамках предоставления отдельных услуг. С одной стороны, такое взаимодействие предполагает возможность запроса со стороны субъектов, предоставляющих государственные или муниципальные услуги, необходимых им сведений, находящихся в распоряжении иного субъекта. С другой стороны, любой орган государственной власти, местного самоуправления, а также учреждения и организации обязаны представить истребуемые сведения. Поскольку ч.2 настоящей статьи предполагает возможность такого взаимодействия в электронной форме, то закономерным представляется формирование единой базы данных, которая позволит заинтересованным субъектам, наделенным полномочиями по представлению услуг, получать необходимую им информацию в соответствующем объеме в установленные сроки.

3. К компетенции Правительства РФ можно отнести определение следующих основных аспектов взаимодействия:

- перечень субъектов, уполномоченных на получение информации;

- перечень субъектов, обязанных представлять истребуемые сведения;

- объем подлежащих передаче данных;

- порядок информационного обмена данными;

- порядок хранения и использования данных, отраженных в электронной форме;

- порядок формирования единой базы данных;

- техническое обслуживание системы информационного взаимодействия;

- иные аспекты информационного взаимодействия предусмотренных настоящей статьей субъектов при осуществлении ими своей профессиональной деятельности.

Определение правил и порядка информационно-технологического взаимодействия информационных систем в рамках оказания государственных и муниципальных услуг выступает в качестве начального этапа информатизации данной сферы, поскольку устанавливает основополагающие аспекты использования электронной формы предоставления соответствующих услуг, а также порядок реализации уполномоченными субъектами их обязанностей и возможностей в данной сфере. Однако несмотря на важность и значимость данного аспекта, до настоящего времени нормотворчество высшего органа исполнительной власти в полной мере не было реализовано, сроки утверждения правил и порядок информационно-технологического взаимодействия информационных систем неоднократно изменялись, но указанные нормативные акты так и не разработаны. В этой связи в настоящее время отсутствует специальное правовое регулирование информационно-технологического взаимодействия уполномоченных субъектов в сфере оказания государственных и муниципальных услуг.

4. Немаловажную роль в правовом регулировании технических аспектов информационного взаимодействия играет и ряд специальных документов правового характера. К их числу можно отнести:

- технические стандарты;

- требования к технологической совместимости информационных систем;

- требования к стандартам и протоколам обмена данными в электронной форме при информационно-технологическом взаимодействии информационных систем.

Определение совокупности указанных требований отнесено законом к компетенции специально уполномоченного органа в области информационных технологий, которым в настоящее время является Министерство связи и массовых коммуникаций РФ.

Часть 3 настоящей статьи направлена на определение технических аспектов предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме и способствует формированию комплекса устройств, обеспечивающих сохранность единой информационной системы, а также ее использования в целях предоставления государственных и муниципальных услуг.

Исходя из смысла предписаний ч.3 настоящей статьи, можно говорить о комплексном подходе к информатизации рассматриваемой сферы, который включает в себя правовые, технические, экономические иные мероприятия, способствующие возможности применения электронной формы взаимодействия в сфере государственных и муниципальных услуг.

5. Положения настоящей статьи в большинстве своем призваны определить лишь наиболее важные общие аспекты использования информационно-телекоммуникационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг. Практическая реализация указанных положений требует формирования комплекса процессуальных норм, определяющих порядок использования указанных технологий. Формирование таких норм отнесено законом к компетенции высшего исполнительного органа власти - Правительства РФ, на что указывает ч.4 комментируемой статьи. Указанная обязанность была реализована в рамках постановления Правительства РФ от 22 декабря 2012 года N 1382 "О присоединении информационных систем организаций к инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме". Утвержденные указанным нормативным актом Правила определяют случаи, порядок и особенности присоединения информационных систем организаций, которые не участвуют в предоставлении и (или) организации предоставления государственных и муниципальных услуг, к инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, а также использования ими такой инфраструктуры.

Комментарий к статье 20. Порядок ведения реестров государственных и муниципальных услуг в электронной форме

1. В самом общем виде реестр представляет собой свод каких-либо данных, сведений об обособленной категории объектов. Отличительной особенностью реестра является его системность и систематизированность, поскольку он включает в себя установленный перечень сведений об определенных видах объектов. Применительно к положениям настоящей статьи реестр выступает в качестве систематизированного свода данных о предоставляемых на территории РФ государственных и муниципальных услуг. Статус такого реестра закон не определяет, хотя применительно к реестру государственных услуг закономерно говорить о закреплении за ним статуса единого государственного реестра услуг, предоставляемых органами государственной власти и иными уполномоченными субъектами.

В тоже время, анализ отдельных положений настоящей статьи позволяет сформировать систему реестров услуг, существующих в настоящее время на территории России. Формирование подобной системы является условным, поскольку отражает в своей структуре ряд элементов, равного уровня, т.е. нельзя сказать, что муниципальные услуги находятся в структурном соподчинении у государственных либо услуг, предоставляемых на уровне субъектов РФ. Основным критерием выделения обособленных структурных элементов, входящих в систему единого реестра услуг выступает компетенция того или иного органа, осуществляющего оказание услуг. В этой связи система услуг включает в себя следующие элементы:

- федеральные государственные услуги;

- региональные государственные услуги;

- муниципальные услуги.

К числу федеральных государственных услуг относятся не только те, которые непосредственно оказываются федеральными органами власти, но также и аналогичные услуги, реализуемые на территории соответствующего субъекта РФ структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти. Деятельность указанных органов зачастую относится к категории региональных государственных услуг, что не соответствует общему статусу органа власти и порядку разграничения сферы оказания государственных и муниципальных услуг.

К числу региональных государственных услуг можно отнести те из них, которые реализуются непосредственно органами власти самого субъекта, зачастую органами исполнительной власти субъекта РФ. Деятельность структурных подразделений федеральных органов власти на территории конкретного региона также относится к числу федеральных государственных услуг.