Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении"

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Комментарий к статье 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

1. На обеспечение нормального жизненного уровня человека направлено государственное регулирование правовых основ поступления тепла в его жилище, нормы которого содержатся в рассматриваемом Законе. Законодателем определены основные направления государственного регулирования сферы теплоснабжения:

производство тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения;

- передача тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения;

- потребление тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения;

- создание систем теплоснабжения;

- функционирование систем теплоснабжения;

- развитие систем теплоснабжения;

- полномочия органов государственной власти по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения;

- полномочия органов местного самоуправления поселений по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения;

- полномочия городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения;

- права и обязанности потребителей тепловой энергии;

- права и обязанности теплоснабжающих организаций;

- права и обязанности теплосетевых организаций.

2. В пояснительной записке к проекту комментируемого Закона указывалось, что предлагаемый к принятию Закон "О теплоснабжении" является логическим продолжением развития отношений в сфере теплоснабжения, заложенными Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике", при том, что современная система отопления в России организована как система централизованного теплоснабжения. В данной связи следует отразить наиболее важные нормативные правовые акты, регулирующие основы теплоснабжения в России:

- ФЗ "Об электроэнергетике";

- Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса";

- Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства";

- Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об энергосбережении");

- Энергетическая стратегия России на период до 2030 года, утверждена распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. N 1715-р;

- постановление Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации";

- постановление Правительства РФ от 27 февраля 2008 г. N 118 "Об утверждении технического регламента "О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту";

- постановление Правительства РФ от 22 июля 2009 г. N 596 "О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации";

- постановление Правительства РФ от 15 сентября 2009 г. N 753 "Об утверждении технического регламента о безопасности машин и оборудования";

- постановление Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. N 1140 "Об утверждении стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса и субъектами естественных монополий, осуществляющими деятельность в сфере оказания услуг по передаче тепловой энергии";

- постановление Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. N 1225 "О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности";

- постановление Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. N 1049 "Об утверждении списка автомобильного и авиационного бензина, дизельного и судового топлива, топлива для реактивных двигателей и топочного мазута, подлежащих обязательному подтверждению соответствия при помещении под таможенные процедуры, предусматривающие возможность отчуждения или использования этих товаров (продукции) в соответствии с их назначением на территории Российской Федерации";

- постановление Правительства РФ от 22 декабря 2010 г. N 1089 "О порядке управления правами на единые технологии, принадлежащими Российской Федерации".

Комментарий к статье 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

1. В комментируемой статье обозначен обширный свод (32 дефиниции) терминов, применяемых в рассматриваемой нормами Закона сфере.

Физический смысл передачи тепловой энергии состоит в изменении скорости движения мельчайших частиц вещества (в нашем случае - нагрев жидкости, пара), которое сообщается с целью использования (потребления) другим телам. При этом количество теплоты представляет собой энергию, которую тело получает или теряет при теплопередаче и равно изменению внутренней энергии (измеряется в Джоулях (Дж) или калориях). Джоуль определяется как работа, совершаемая при мощности в 1 Вт за 1 сек. В качестве единицы количества теплоты: 1 Дж = 0,2388 кал.

См.: Словарь основных терминов теплотехники // URL: http://www.termamir.ru/content/texinfo/slovarterminov.php

См.: Переводчик единиц измерения // URL: http://www.sainfo.ru/units/info.php?h=7&t=081231


Тепловая энергия выделяется в результате химической и ядерной реакций, механического воздействия (трения) и может передаваться между телами благодаря их теплопроводности (конвекции и пр.).

Ранее законодательное определение тепловой энергии отсутствовало, что создавало определенную трудность. В комментируемой статье установлено, что тепловой энергией является энергетический ресурс - носитель энергии, энергия которого используется или может быть использована при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также вид энергии (атомная, тепловая, электрическая, электромагнитная энергия или другой вид энергии). При этом вторичный энергетический ресурс - это энергетический ресурс, полученный в виде отходов производства и потребления или побочных продуктов в результате осуществления технологического процесса или использования оборудования, функциональное назначение которого не связано с производством соответствующего вида энергетического ресурса.

К тепловым вторичным энергетическим ресурсам относятся:

- физическое тепло отходящих газов технологических агрегатов,

- физическое тепло основной, побочной, промежуточной продукции и отходов основного производства,

- тепло рабочих теплосистем принудительного охлаждения технологических агрегатов и установок;

- теплоэнергия (пар и горячая вода), попутно полученная в технологических и энергетических установках (см. приказ Росстата от 20 июля 2009 г. N 146).

Этот энергетический ресурс (тепловая энергия) в порядке положений комментируемого пункта отличается возможностью изменения термодинамических параметров (температура, давление) теплоносителей, в качестве которых используется (вода, пар, конденсат).

Говоря о других видах энергии отметим, что в п.4.1 ГОСТ Р 51749-2001 обозначено, что оборудование общепромышленного применения потребляет, преобразует, сохраняет, транспортирует поступающие из окружающей среды следующие виды топливно-энергетических ресурсов:

ГОСТ Р 51749-2001. Энергосбережение. Энергопотребляющее оборудование общепромышленного применения. Виды. Типы. Группы. Показатели энергетической эффективности. Идентификация (принят постановлением Госстандарта РФ от 21 мая 2001 г. N 210-ст).


- топливо котельно-печное и моторное;

- энергию электрическую (и электромагнитную);

- энергию тепловую;

- энергию возобновляемых источников (ветра, водных потоков, приливов и отливов, а также энергию солнечную, биомассы, геотермальную);

- комбинированные.

2. Качество теплоснабжения, как составляющая его надежности, логично представляется одной из основных целей комментируемого Закона, о чем отражено в первом принципе организации отношений в сфере теплоснабжения (см. п.17 комментируемой статьи и п.1 ч.1 ст.3 Закона).

Внушительным количеством (см. комментарии к ст.1 Закона) нормативных правовых актов России установлена большая масса характеристик теплоснабжения. В качестве основных позволим себе выбрать следующие показатели:

- установленная тепловая мощность (Гкал/ч);

- присоединенная нагрузка (Гкал/ч);

- объем вырабатываемой регулируемой организацией тепловой энергии (тыс. Гкал);

- объем покупаемой регулируемой организацией тепловой энергии (тыс. Гкал);

- объем тепловой энергии, отпускаемой потребителям, в том числе объемы, отпущенные по приборам учета и по нормативам потребления (расчетным методом) (тыс. Гкал);

- технологические потери тепловой энергии при передаче по тепловым сетям (процентов);

- удельный расход условного топлива на единицу тепловой энергии, отпускаемой в тепловую сеть (кг у. т./Гкал);

- удельный расход электрической энергии на единицу тепловой энергии, отпускаемой в тепловую сеть (тыс.кВт·ч/Гкал);

- удельный расход холодной воды на единицу тепловой энергии, отпускаемой в тепловую сеть (куб.м/Гкал).

См. постановление Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. N 1140.

3. Из положений рассматриваемого Закона следует, что источник тепловой энергии является частью системы теплоснабжения. Поэтому выбор источника тепла зависит от параметров этой системы, а также в соответствии с общими принципами организации отношений в сфере теплоснабжения, согласно которым приоритетным использованием представляется комбинированная выработка энергии и централизованное теплоснабжение (подробнее см. ч.1 ст.3 Закона).

Согласно п.26 и 27 комментируемой статьи источники тепла могут классифицироваться на базовые (продуцирующие тепловую энергию в базовом режиме работы) и пиковые (используемые при пиковых нагрузках системы теплоснабжения).

В качестве источника тепловой энергии используются автономные (котельные, энергоустановки и т.п.) и централизованные (теплоэлектростанции, котельные и др.) источники.

Источники теплоснабжения по надежности отпуска тепла также могут разделяться на три категории:

См.: ТСН ЭО-98 МО Территориальные строительные нормы по энергообеспечению новых и реконструируемых зданий и сооружений с использованием автономных и централизованных систем теплообеспечения (утверждены постановлением Правительства Московской области от 30 марта 1998 г. N 28/9).


- первая категория - источник тепла, который является единственным источником системы теплоснабжения и обеспечивает потребителей тепла первой категории (потребители, которые требуют по своей функции или технологическому режиму непрерывной подачи расчетного количества тепла в любое время года, такие как больницы, в том числе родильные дома, детские дошкольные и школьные учреждения с круглосуточным пребыванием детей, музеи, дома для престарелых, производственные здания с непрерывным технологическим циклом, нештатная остановка которого может привести к аварии и т.п.);

- вторая категория - источник тепла, который обеспечивает потребителей второй категории (потребители, допускающие временное снижение температуры до 12°С , такие как жилые и общественные здания, производственные и складские здания, в которых допускаются нештатные перерывы в работе, при этом системы должны обеспечивать температуру не ниже 3°С во избежание размораживания систем отопления и вентиляции), а также потребителей первой категории, имеющих резервный источник, дополнительный к основному;

- третья категория - остальные источники тепла.

Следует отметить, что согласно приказу Минэнерго РФ от 24 марта 2003 г. N 115 "Об утверждении Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок" источник тепловой энергии (теплоты) представляет собой теплогенерирующую энергоустановку или их совокупность, в которой производится нагрев теплоносителя за счет передачи теплоты сжигаемого топлива, а также путем электронагрева или другими, в том числе нетрадиционными способами, участвующую в теплоснабжении потребителей.

Добавим, что согласно приказу Росстата от 15 сентября 2010 г. N 316 "Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за деятельностью предприятий" форму федерального статистического наблюдения N 6-ТП "Сведения о работе тепловой электростанции" предоставляют следующие юридические лица:

- АО-энерго;

- АО-электростанции;

- ОГК (оптовые генерирующие компании);

- ТГК (территориальные генерирующие компании);

- РСК (распределительные сетевые компании), имеющие электростанции (независимо от мощности);

- другие организации, имеющие электростанции мощностью 500 кВт и выше.

4. В термине теплопотребляющая установка законодатель обозначил ее основные признаки:

- во-первых, это устройство (сооружение, механизм, конструкция и т.п.);

- во-вторых, она использует тепловую энергию и теплоноситель;

- в-третьих, она создана для нужд потребителя тепловой энергии.

Исходя из определений тепловой сети, систем теплоснабжения и потребителя тепловой энергии, следует вывод, что теплопотребляющая установка представляет собой необходимый составной компонент сферы теплоснабжения, посредством которого тепловая энергия поступает потребителю.

На практике теплопотребляющие установки также именуются энергопринимающими устройствами потребителей тепловой энергии (см. Инструкцию по организации в Минэнерго России работы по расчету и обоснованию нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, утв. приказом Минэнерго РФ от 30 декабря 2008 г. N 325 "Об организации в Министерстве энергетики Российской Федерации работы по утверждению нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии").

5. Следующим основным техническим звеном системы теплоснабжения законодателем обозначена тепловая сеть, которая с учетом приоритетного использования комбинированной выработки энергии и централизованного теплоснабжения представляет особо важное объемное техническое звено, требующее соответствующего технического обслуживания. Неудовлетворительное состояние тепловой сети влечет возникновение аварийной ситуации, в результате которых потребитель не получает тепловую энергию.

Подробнее см. комментарии к п.3 и 4 ч.1 ст.3 Закона.

Согласно требованиям СНиП 41-02-2003 "Тепловые сети" срок службы тепловых сетей представляет период времени в календарных годах со дня ввода в эксплуатацию, по истечении которого следует провести экспертное обследование технического состояния трубопровода с целью определения допустимости, параметров и условий дальнейшей эксплуатации трубопровода или необходимости его демонтажа.

Также в п.4 СНиП 41-02-2003 приводится классификация тепловых сетей на:

- магистральные;

- распределительные;

- квартальные;

- ответвления от магистральных и распределительных тепловых сетей к отдельным зданиям и сооружениям.

Отметим, что тепловые пункты могут подразделяться на:

- центральные тепловые пункты - тепловые пункты для присоединения систем отопления, вентиляции, горячего водоснабжения двух и более зданий;

- индивидуальные тепловые пункты - тепловые пункты для присоединения систем отопления, вентиляции, горячего водоснабжения одного здания или его части;

- автоматизированные тепловые пункты - тепловые пункты, в которых предусмотрены автоматическое регулирование и учет подачи тепловой энергии на отопление, горячее водоснабжение и другие теплопотребляющие системы, а также поддержание оптимального гидравлического режима и работа без постоянного обслуживающего персонала.

6. В положениях комментируемого Закона тепловая мощность по своему правовому содержанию зачастую равнозначна тепловой энергии. Это обусловлено необходимостью проведения расчета поступления тепловой энергии за определенный период времени. Тепловая мощность измеряется в единицах гигакалорий на час (Гкал/ч).

Следует отметить, что с учетом приоритета использования комбинированной выработки энергии на практике одновременно используются две единицы мощности (тепловой и электрической), при этом 1 Гкал/час = 1,163 мВт. Так при определении нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии формулы расчетов применяются для водяных тепловых сетей, с присоединенной к ним расчетной часовой тепловой нагрузкой менее 50 Гкал/ч (58 МВт).

7. В порядке требований Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок система теплопотребления представляет собой комплекс тепловых энергоустановок с соединительными трубопроводами и (или) тепловыми сетями, которые предназначены для удовлетворения одного или нескольких видов тепловой нагрузки.

Согласно положениям Закона тепловая нагрузка является определяющим критерием при расчете с потребителем тепловой энергии, так как плата за подключение к системе теплоснабжения устанавливается в расчете на единицу мощности подключаемой тепловой нагрузки и одним из основных условий договора теплоснабжения является величина тепловой нагрузки теплопотребляющих установок потребителя тепловой энергии.

При этом тепловая нагрузка представляется одним из главных параметров при управлении системами теплоснабжения и составлении схемы теплоснабжения.

8. Законодатель обозначил три особенности процесса теплоснабжения (содержание теплоснабжения), включающие:

- обеспечение потребителей тепловой энергией;

- обеспечение потребителей теплоносителем;

- поддержание тепловой мощности.

Иными словами можно сказать, что целью теплоснабжения (как и в целом комментируемого Закона) представляется бесперебойное обеспечение необходимым теплом нужд потребителя.

9. Потребитель тепловой энергии, являющийся одним из субъектов правоотношений в области теплоснабжения, обладает следующими признаками:

- он может быть физическим (юридическим) лицом;

- он может приобретать тепловую энергию (мощность), теплоноситель;

- он использует приобретенную тепловую энергию (мощность), теплоноситель на принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании теплопотребляющих установках;

- он использует приобретенную тепловую энергию (мощность), теплоноситель для оказания коммунальных услуг в части горячего водоснабжения и отопления.

Отметим, что и юридическое лицо, и физическое лицо, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в порядке ст.23 и 51 ГК РФ могут стать субъектами правоотношений (получить в полном объеме правоспособность) лишь после их государственной регистрации в установленном порядке.

В соответствии с ч.2 ст.1 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - это акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях.

Согласно положениям ст.2 ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" и п.1 Положения о Федеральной налоговой службе (утв. постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506) федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, является Федеральная налоговая служба, осуществляющая свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными объединениями и иными организациями.

В нормах комментируемого Закона обозначено множество различных категорий потребителей тепловой энергии:

- участник разногласий, возникающих при разработке, утверждении и актуализации схем теплоснабжения (см. п.12 ч.2 ст.4 Закона);

- инициатор обращений потребителей по вопросам надежности теплоснабжения (см. п.2 ч.1 ст.6 Закона);

- участник мероприятий по оценке готовности отдельных категорий потребителей к отопительному периоду (см. п.4 ч.1 ст.6 Закона);

- участник разногласий (споров) по вопросам установленных цен (тарифов) (см. п.6 и 9 ч.2 ст.7 Закона);

- потребители, заключившие долгосрочный договор теплоснабжения с установлением долгосрочного тарифа на реализуемую потребителю тепловую энергию (мощность) (см. ч.3 ст.10, п.2 ч.2 ст.15 Закона);

- потребители, заключившие обычный договор теплоснабжения с установлением предельного (минимального и максимального) уровня тарифов на тепловую энергию (мощность) (см. ч.5 ст.10, п.1 и 3 ст.15 Закона);

- потребители, для которых установлены льготные тарифы на тепловую энергию (мощность), теплоноситель (см. ч.13-15 ст.10, ч.2 ст.16 Закона);

- потребители, для которых законодательством России предусмотрена дифференциация тарифов на тепловую энергию (мощность), теплоноситель или использующие соглашения (долгосрочные договоры) (см. ч.4 ст.11 Закона);

- застройщики, планирующие подключение к системе теплоснабжения с заключением договоров о подключении к системе теплоснабжения и внесением платы за подключение к системе теплоснабжения (см. ч.1 ст.13 Закона);

- потребители, заключившие договоры оказания услуг по поддержанию резервной тепловой мощности с оплатой услуг по регулируемым ценам (тарифам) или по ценам, определяемым соглашением (см. ч.3 ст.13, ч.1 ст.16 Закона);

- потребители (застройщики), осуществляющие в индивидуальном порядке оплату за подключение к системе теплоснабжения в случае отсутствия технической возможности (см. ч.9 ст.14 Закона);

- потребители (застройщики), осуществляющие подключение объекта капитального строительства с наивысшим классом энергетической эффективности (см. ч.12 ст.14 Закона);

- потребители, для которых осуществляется коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя расчетным путем (см. ч.3 ст.19 Закона);

- потребители, в отношении которых вводятся ограничения подачи тепловой энергии, теплоносителя (см. ч.1 ст.22 Закона);

- потребители (лица), осуществляющие бездоговорное потребление тепловой энергии, теплоносителя (см. ч.7 и 8 ст.22 Закона).

10. Правовые основы инвестиционной деятельности регламентированы положениями Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", согласно ст.1 которого инвестициями являются денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта, инвестиционной деятельностью является вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.

Следует отметить, что полное возмещение затрат организаций коммунального комплекса, связанных с реализацией их производственных программ и инвестиционных программ в порядке п.5 ч.1 ст.3 ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" обозначено общим принципом регулирования тарифов и надбавок. Также положениями этого Федерального закона регламентированы правовые основы осуществления инвестиционной программы организации коммунального комплекса по развитию системы коммунальной инфраструктуры, которая представляет собой определяемую органами местного самоуправления для организации коммунального комплекса программу финансирования строительства и (или) модернизации системы коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) бытовых отходов, в целях реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.

В соответствии с п.3 постановления Правительства РФ от 23 июля 2007 г. N 464 "Об утверждении Правил финансирования инвестиционных программ организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере теплоснабжения" источниками финансирования инвестиционной программы являются:

- средства, поступающие в виде надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса;

- плата за подключение к системе коммунальной инфраструктуры (далее - плата за подключение), которая рассчитывается исходя из установленного тарифа организации коммунального комплекса на подключение к системе коммунальной инфраструктуры.

Следует отметить, что положениями постановления Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. N 716 "Об утверждении правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы" был утвержден порядок формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы, согласно которой распределяются бюджетные ассигнования в виде капитальных вложений, в том числе на строительство, реконструкцию и техническое перевооружение, финансируемые полностью или частично за счет федерального бюджета.

Законодатель определил особенности инвестиционной программы по регулируемым видам деятельности в сфере теплоснабжения, заключающиеся в целевом финансировании этой программой мероприятий:

- организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения;

- по строительству, капитальному ремонту, реконструкции и (или) модернизации источников тепловой энергии и (или) тепловых сетей;

- в целях развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения, подключения теплопотребляющих установок потребителей тепловой энергии к системе теплоснабжения.

Отметим, что в порядке положений комментируемого Закона:

- правила согласования и утверждения инвестиционной программы организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, утверждаются Правительством РФ (см. п.4 ч.1 ст.4 Закона);

- утверждение инвестиционной программы организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, осуществляется органом исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения (см. п.5 ч.2 ст.5 Закона), либо органом местного самоуправления поселений, городских округов при наделении законом субъекта РФ соответствующими полномочиями (см. ч.6 ст.7 Закона);

- согласование инвестиционной программы организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, осуществляется органом местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях (см. п.7 ч.1 ст.6 Закона);

- в инвестиционную программу организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, могут включаться мероприятия по подключению к системе теплоснабжения объекта капитального строительства (см. ч.4, 5 ст.14 Закона);

- в инвестиционную программу организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, включаются мероприятия по развитию системы теплоснабжения (см. ч.4 ст.23 Закона);

- учет инвестиционной программы организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, является обязательным критерием принятия решений в отношении развития системы теплоснабжения (см. п.4 ч.8 ст.23 Закона).

Следует добавить, что осуществление схожей программы предусмотрено положениями п.6 ст.2 ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", согласно которому инвестиционная программа организации коммунального комплекса по развитию системы коммунальной инфраструктуры - это определяемая органами местного самоуправления для организации коммунального комплекса программа финансирования строительства и (или) модернизации системы коммунальной инфраструктуры и объектов, используемых для утилизации (захоронения) бытовых отходов, в целях реализации программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.

Указанная инвестиционная программа организации коммунального комплекса разрабатывается в порядке, обозначенном в Методических рекомендациях по подготовке технических заданий по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, утв. приказом Минрегионразвития РФ от 10 октября 2007 г. N 100.

11. Как обозначил законодатель, признаками теплоснабжающей организации являются:

- форма деятельности - это организация нескольких лиц (либо индивидуальных предпринимателей), объединенных целью деятельности;

- цель деятельности - продажа произведенной (приобретенной) тепловой энергии (мощности), теплоносителя;

- рынок сбыта - потребители и (или) другие теплоснабжающие организации;

- обязательное условие деятельности - владение источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями в системе теплоснабжения, посредством которой осуществляется теплоснабжение потребителей тепловой энергии.

Отметим, что форма деятельности теплоснабжающей организации отражена в требованиях Росстата (см. приказ от 1 октября 2007 г. N 150 "О Методических указаниях по расчету основного вида деятельности хозяйствующих субъектов на основе Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД) для формирования сводной официальной статистической информации") следующими дефинициями:

- хозяйствующие субъекты - это коммерческие организации, некоммерческие организации, а также индивидуальные предприниматели;

- коммерческие организации (хозяйственные товарищества и общества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия) - это организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности;

- некоммерческие организации - это организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками;

- индивидуальные предприниматели - это физические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

При этом имеет смысл указать, что согласно положениям п.5 ст.4 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" хозяйствующим субъектом является индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход.

Также добавим, что продажа товара в отличие от его реализации подразумевает под собой получение поставщиком (продавцом) взамен товара только возмездного эквивалента (денежных средств, ценных бумаг, другого товара или услуг и т.п.). Это суждение отражено в правилах ст.39 НК РФ, в которой определяется, что реализацией товаров, работ или услуг организацией или индивидуальным предпринимателем признается соответственно передача на возмездной основе (в том числе обмен товарами, работами или услугами) права собственности на товары, результатов выполненных работ одним лицом для другого лица, возмездное оказание услуг одним лицом другому лицу, а в случаях, предусмотренных НК РФ, передача права собственности на товары, результатов выполненных работ одним лицом для другого лица, оказание услуг одним лицом другому лицу - на безвозмездной основе.

12. Законодатель установил этапы основной фазы процесса теплоснабжения - передачи тепловой энергии (теплоносителя), которые представляют собой совокупность организационно и технологически связанных действий и включают:

- обеспечение поддержания тепловых сетей в состоянии, соответствующем установленным техническими регламентами требованиям;

- прием тепловой энергии (теплоносителя);

- преобразование тепловой энергии (теплоносителя);

- доставку тепловой энергии (теплоносителя).

Общие правила технического регулирования определены положениями Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", согласно ст.2 которого:

- техническое регулирование представляет собой правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия;

- технический регламент - это документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или межправительственным соглашением, заключенным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям или к связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Следует добавить, что в сфере теплоснабжения применяются нормы постановления Правительства РФ "Об утверждении технического регламента о безопасности машин и оборудования", согласно которому утверждены:

- технический регламент о безопасности машин и оборудования;

- перечень машин и оборудования, подлежащих обязательной сертификации для подтверждения соответствия требованиям технического регламента о безопасности машин и оборудования;

- перечень машин и оборудования, подлежащих декларированию соответствия требованиям технического регламента о безопасности машин и оборудования.

13. Законодателем обозначены основные признаки правового механизма коммерческого учета тепловой энергии (теплоносителя):

- состав действий по учету - установление количества и качества тепловой энергии (теплоносителя), а также определение периода (хронологических рамок) соответствующего этапа учета;

- этапы учета - производство, передача и потребление тепловой энергии (теплоносителя);

- виды учета - приборный, с помощью приборов учета тепловой энергии, теплоносителя или расчетный (путем проведения только определенных расчетов);

- цель учета - использование сторонами при расчетах в соответствии с договорами.

Установление количества тепловой энергии за определенный промежуток времени представляет собой определение тепловой мощности. Качество тепловой энергии, теплоносителя характеризуется физическими (в частности термодинамическими параметрами) теплоносителя.

Логично представить, что производство тепловой энергии (теплоносителя) осуществляется посредством источника тепловой энергии, их передача взаимообусловлена прохождением через тепловые сети, а потребление тепловой энергии (теплоносителя) представляет собой процесс ее использования посредством теплопотребляющей установки.

Говоря о приборном или расчетном виде коммерческого учета тепловой энергии (теплоносителя) следует указать на постановление Президиума ВАС РФ от 23 ноября 2010 г. N 6530/10, в котором отражено, что действующее нормативное регулирование отношений по горячему водоснабжению допускает учет фактического потребления горячей воды одним из двух способов: либо по показаниям приборов учета воды, размещенных на сетях абонента на границе эксплуатационной ответственности между теплоснабжающей организацией и абонентом, либо расчетным путем исходя из количества жителей и утвержденных нормативов потребления горячего водоснабжения.

Отметим, что по аналогии в ст.3 ФЗ "Об электроэнергетике" обозначено, что коммерческий учет электрической энергии (мощности) - это процесс измерения количества электрической энергии и определения объема мощности, сбора, хранения, обработки, передачи результатов этих измерений и формирования, в том числе расчетным путем, данных о количестве произведенной и потребленной электрической энергии (мощности) для целей взаиморасчетов за поставленные электрическую энергию и мощность, а также за связанные с указанными поставками услуги.

Следует добавить, что в ст.13 ФЗ "Об энергосбережении" регламентированы правовые основы обеспечения учета используемых энергетических ресурсов и применения приборов учета используемых энергетических ресурсов при осуществлении расчетов за энергетические ресурсы. Приказом Министерства энергетики РФ от 16 апреля 2010 г. N 178 утверждена примерная форма предложения об оснащении приборами учета используемых энергетических ресурсов.

14. Порядок распределения тепловой нагрузки и управления системами теплоснабжения регламентирован положениями ст.18 комментируемого Закона.

Основы правового регулирования организации развития систем теплоснабжения поселений, городских округов регламентированы нормами ст.23 комментируемого Закона.

Согласно правилам ст.23 комментируемого Закона следует различать системы теплоснабжения поселений и городских округов.

Система теплоснабжения представляет собой совокупность взаимосвязанных источников теплоты, тепловых сетей и систем теплопотребления, а закрытая система теплоснабжения - это водяная система теплоснабжения, в которой не предусматривается использование сетевой воды потребителями путем ее отбора из тепловой сети.

Различают:

- зависимую схему подключения системы теплопотребления - схему присоединения системы теплопотребления к тепловой сети, при которой теплоноситель (вода) из тепловой сети поступает непосредственно в систему теплопотребления;

- закрытую водяную систему теплоснабжения - систему теплоснабжения, в которой вода, циркулирующая в тепловой сети, из сети не отбирается;

- независимую схему подключения системы теплопотребления - схему присоединения системы теплопотребления к тепловой сети, при которой теплоноситель, поступающий из тепловой сети, проходит через теплообменник, установленный на тепловом пункте потребителя, где нагревает вторичный теплоноситель, используемый в дальнейшем в системе теплопотребления;

- открытую водяную систему теплоснабжения - водяную систему теплоснабжения, в которой вода частично или полностью отбирается из системы потребителями тепловой энергии.

15. С целью соблюдения параметров тепловой нагрузки, технологических требований системы теплоснабжения при использовании тепловой энергии и повышения эффективности теплоснабжения в целом следует соблюдать режим ее потребления.

В комментируемой статье установлено правовое содержание режима потребления тепловой энергии, включающее соблюдение потребителем правил трех видов документов:

- нормативных правовых актов (например, санитарных правил и нормативов СанПиН, утвержденных Главным государственным санитарным врачом России);

- технических регламентов (например, Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности");

- договора теплоснабжения, одним из основных условий которого обозначен режим потребления тепловой энергии (см. п.2 ч.8 ст.15 Закона).

Следует отметить, что соблюдение режима потребления тепловой энергии достигается не только действиями ее потребителя, но и проведением контрольных мероприятий по его соблюдению (см. ч.5 ст.20 Закона).

16. Основы правового регулирования отношений теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей тепловой энергии регламентированы положениями ст.13 Закона, согласно ч.6 которой за услуги по передаче тепловой энергии (теплоносителя) тепловые сети получают плату от теплоснабжающих организаций согласно регулируемым тарифам.

Рассматриваемые положения включают определение субъекта правовых отношений в сфере теплоснабжения, отвечающего за передачу тепловой энергии посредством тепловых сетей.

Как обозначил законодатель, признаками теплосетевой организации являются:

- форма деятельности - это организация нескольких лиц (либо индивидуальных предпринимателей), объединенных целью деятельности;

- цель деятельности - оказание услуг по передаче тепловой энергии.

При этом под услугой следует понимать деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности.

17. Как обозначил законодатель, надежность теплоснабжения обеспечивает его качество и безопасность.

Согласно требованиям СНиП 41-02-2003 надежность представляет собой способность проектируемых и действующих источников теплоты, тепловых сетей и в целом системы централизованного теплоснабжения обеспечивать в течение заданного времени требуемые режимы, параметры и качество теплоснабжения (отопления, вентиляции, горячего водоснабжения, а также технологических потребностей предприятий в паре и горячей воде). При этом надежность следует определять по трем показателям (критериям): вероятности безотказной работы, коэффициенту готовности, живучести.

Согласно положениям Закона надежность теплоснабжения достигается:

- утверждением Правительством РФ порядка создания и функционирования систем обеспечения надежности теплоснабжения, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возникающих при теплоснабжении (см. п.8 ч.1 ст.4 Закона);

- определением органами государственной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения системы мер по обеспечению надежности систем теплоснабжения поселений, городских округов в соответствии с правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством РФ (см. п.6 ч.2 ст.5 Закона);

- организацией органами местного самоуправления поселений, городских округов в сфере теплоснабжения обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятие мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств (см. п.1 ч.1 ст.6 Закона);

- обеспечением безопасности системы теплоснабжения при разработке схемы теплоснабжения с учетом показателей (см. ч.5 ст.23 Закона):

резервирования системы теплоснабжения;

бесперебойной работы источников тепловой энергии, тепловых сетей и системы теплоснабжения в целом;

живучести источников тепловой энергии, тепловых сетей и системы теплоснабжения в целом.

18. Согласно п.10 ст.2 ФЗ "Об энергосбережении" регулируемые виды деятельности представляют собой виды деятельности, осуществляемые субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса, в отношении которых в соответствии с законодательством России осуществляется регулирование цен (тарифов).

Положениями ст.6 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" установлены два метода регулирования деятельности субъектов естественных монополий: ценовое, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня; индивидуально-потребительское, проводимое определением отдельных категорий потребителей, пользующихся льготами.

В комментируемом Законе представлены оба метода такого регулирования, первый используется при тарифном регулировании, второй при индивидуальном учете потребителей (например, льготы при оплате услуг по поддержанию резервной тепловой мощности).

Комментируемым положениям законодатель установил исчерпывающий состав регулируемых государством видов деятельности в сфере теплоснабжения, включающий:

- реализацию тепловой энергии (мощности), теплоносителя;

- оказание услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя;

- оказание услуг по поддержанию резервной тепловой мощности.

При этом реализация тепловой энергии (мощности), теплоносителя и оказание услуг по поддержанию резервной тепловой мощности могут выйти из сферы государственного регулирования при условии соблюдения требований комментируемого Закона (см. ч.3 ст.8, ст.12 и ч.2 и 3 ст.16 Закона).

Оказание услуг по передаче тепловой энергии (теплоносителя) в обязательном порядке подлежит регулированию, так как согласно ч.1 ст.4 ФЗ "О естественных монополиях" услуги по передаче тепловой энергии обозначены регулируемым видом деятельности субъектов естественных монополий.

При осуществлении регулируемых видов деятельности в сфере теплоснабжения реализуется шестой общий принцип организации отношений в сфере теплоснабжения - обеспечение экономически обоснованной доходности текущей деятельности теплоснабжающих организаций и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности в сфере теплоснабжения инвестированного капитала (см. комментарий к ст.3 настоящего Закона).

Регулирование комментируемых видов деятельности закреплено в следующих положениях Закона:

- реализация инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения (п.10 рассматриваемой статьи);

- определение соответствующих полномочий:

Правительства РФ (п.4, 6, 7 и 14 ч.1 ст.4 Закона);

федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (п.12 ч.2 ст.4 Закона);

федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжении (ч.2 ст.7 Закона);

федерального антимонопольного органа (п.2 ч.4 ст.4 Закона);

органов государственной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения (п.5 ч.2 ст.5, ч.3 ст.7 Закона);

органов местного самоуправления поселений, городских округов в порядке осуществления полномочий в сфере теплоснабжения (п.7 ч.1 ст.6, ч.5-7 ст.7 Закона);

- обозначение принципами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (п.5, 7 и 9 ч.1 ст.7 Закона):

обеспечение стабильности отношений между теплоснабжающими организациями и потребителями за счет установления долгосрочных тарифов;

создание условий для привлечения инвестиций;

обязательный раздельный учет организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, объема производства тепловой энергии, теплоносителя, доходов и расходов, связанных с производством, передачей и со сбытом тепловой энергии, теплоносителя;

- установление правового механизма тарифного регулирования в сфере теплоснабжения (ст.8-12), включающего:

перечень цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, подлежащих регулированию;

методы регулирования тарифов в сфере теплоснабжения;

порядок государственного регулирования цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность);

способы установления тарифов в сфере теплоснабжения;

порядок отмены регулирования тарифов в сфере теплоснабжения;

- дифференцированный порядок взимания платы за услуги по поддержанию резервной тепловой мощности (ст.16 Закона).

19. Как установил законодатель, особенностями органа регулирования тарифов в сфере теплоснабжения являются три категории таких органов(в зависимости от статуса полномочий):

- федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения - уполномоченный Правительством РФ (ч.3 ст.4, ст.7-12 Закона);

- орган исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) - уполномоченный исполнительной властью субъекта РФ (п.1 ч.2 ст.5, ч.3 ст.7 Закона);

- орган местного самоуправления поселения или городского округа - при наделении соответствующими полномочиями в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения законом субъекта РФ.

Правовые основы регулирования деятельности органов исполнительной власти первых двух категорий регламентированы:

- постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 332 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам";

- постановлением Правительства РФ от 10 декабря 2008 г. N 950 "Об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий".

20. В комментируемой статье пределен качественный состав схемы теплоснабжения - основного техническо-правового документа сферы теплоснабжения, который включает предпроектные материалы 3 категорий:

- по обоснованию эффективного и безопасного функционирования системы теплоснабжения (о надежности системы теплоснабжения см. комментарии к п.17 рассматриваемой статьи);

- по развитию системы теплоснабжения с учетом правового регулирования в области энергосбережения (см. ст.23 Закона);

- по повышению энергетической эффективности системы теплоснабжения (о законодательстве в области повышения энергетической эффективности см. комментарии к ч.12 ст.14 Закона).

Предпроектный характер схемы теплоснабжения обусловлен необходимостью ее соответствия документам территориального планирования поселения или городского округа, в том числе схеме планируемого размещения объектов теплоснабжения в границах поселения или городского округа (см. ч.2 ст.23 Закона) согласно требований законодательства о градостроительной деятельности.

Постоянно действующая схема теплоснабжения, как видно из текста Закона, имеет три жизненных стадии (разработки, утверждения и актуализации) и может быть трех видов:

- схема теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения пятьсот тысяч человек и более;

- схема теплоснабжения городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

- схема теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее пятисот тысяч человек.

Важность схемы теплоснабжения подтверждается соответствующим множеством положений комментируемого Закона:

- в схеме теплоснабжения определяется единая теплоснабжающая организация в системе теплоснабжения, обязанная заключить договор теплоснабжения с любым обратившимся потребителем тепловой энергии, теплопотребляющие установки которого находятся в ее системе теплоснабжения (см. п.28 комментируемой статьи, п.1 ч.2 и ч.3 ст.15 и ч.4 ст.29 Закона);

- Правительство РФ утверждает порядок рассмотрения разногласий, возникающих в том числе при разработке, утверждении и актуализации схем теплоснабжения, а также требования к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения (см. п.7 и 11 ч.1 ст.4 Закона);

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, утверждает схему теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения пятьсот тысяч человек и более, а также городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и осуществляет рассмотрение разногласий, возникающих при разработке, утверждении и актуализации схем теплоснабжения (см. п.11 и 12 ч.2 ст.4 Закона);

- орган местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях утверждает схему теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее пятисот тысяч человек (см. п.6 ч.1 ст.6 Закона);

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, и федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения согласуют схемы теплоснабжения при расположении теплопотребляющих установок и их источников тепловой энергии в различных субъектах РФ (см. ч.4 ст.7 Закона);

- схема теплоснабжения определяет возможность подключения к системе теплоснабжения (см. ч.3 ст.14 Закона);

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, или орган местного самоуправления, утвердивший схему теплоснабжения, вправе принимать решение о внесении изменений в схему теплоснабжения или об отказе во внесении в нее таких изменений в связи с включением в нее мероприятий по обеспечению технической возможности подключения к системе теплоснабжения новых объектов капитального строительства (см. ч.5 и 7 ст.14 Закона);

- внесение изменений в схему теплоснабжения инициирует соответствующее изменение в инвестиционной программе (см. ч.6 ст.14 Закона) и др.

21. Положениями комментируемой статьи обозначено определение одного из предметов регулируемых видов деятельности в сфере теплоснабжения, резервной тепловой мощности, особенностями которой установлены:

- резервная тепловая мощность поступает от источников тепловой энергии и тепловых сетей;

- резервная тепловая мощность представляет собой объем мощности, необходимый для обеспечения минимальной тепловой нагрузки теплопотребляющих установок системы теплоснабжения;

- использование резервной тепловой мощности не является потреблением тепловой энергии (теплоносителя), иными словами, не входит в режим потребления тепловой энергии.

Как установлено положениями ч.1 ст.16 Закона резервная тепловая мощность используется в целях сохранения возможности возобновить потребление тепловой энергии при наличии соединения теплопотребляющих установок к тепловой сети (например, при консервации объекта капитального строительства).

Обозначим нормы комментируемого Закона, регламентирующие использование резервной тепловой мощности:

- оказание услуг по поддержанию резервной тепловой мощности является одним из регулируемых видов деятельности в сфере теплоснабжения (см. подп."в", п.18 ст.2 Закона);

- плата за услуги по поддержанию резервной тепловой мощности при отсутствии потребления тепловой энергии входит в перечень цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, подлежащих регулированию (см. п.7 ч.1 ст.8 Закона);

- заключение потребителями с теплоснабжающими организациями договора оказания услуг по поддержанию резервной тепловой мощности регламентировано нормами ч.3 ст.13 Закона;

- плата за услуги по поддержанию резервной тепловой мощности может быть договорной и регулируемой для отдельных категорий социально значимых потребителей (см. ч.2 и 3 ст.16 Закона).

22. Основными признаками топливно-энергетического баланса являются:

- территориальная обусловленность (баланс субъекта РФ или муниципального образования);

- включение в топливно-энергетический баланс взаимосвязанных показателей количественного соответствия поставок энергетических ресурсов на территорию субъекта РФ или муниципального образования и их потребления;

- установление в топливно-энергетическом балансе распределения энергетических ресурсов между системами теплоснабжения, потребителями, группами потребителей;

- определение в топливно-энергетическом балансе эффективности использования энергетических ресурсов.

Баланс тепловой энергии системы теплоснабжения (тепловой баланс) представляет собой итог распределения тепловой энергии, отпущенной источником (источниками) тепла с учетом потерь при транспортировании и распределении до границ эксплуатационной ответственности и использованной абонентами, а баланс теплоносителей системы теплоснабжения (водный баланс) - это итог распределения теплоносителей (сетевой воды), отпущенных источником (источниками) тепла с учетом потерь при транспортировании до границ эксплуатационной ответственности и использованных абонентами.

Правовые особенности топливно-энергетического баланса отражены в соответствующих требованиях комментируемого Закона:

- одним из общих принципов организации отношений и основы государственной политики в сфере теплоснабжения является соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей (см. п.5 ч.1 ст.3 Закона);

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, утверждает порядок составления топливно-энергетических балансов субъектов РФ, муниципальных образований (см. п.10 ч.2 ст.4 Закона);

- орган государственной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения составляет топливно-энергетический баланс субъекта РФ образований (см. п.7 ч.2 ст.5, ч.10 ст.23 Закона);

- орган местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях составляет топливно-энергетический баланс поселений, городских округов (см. ч.10 ст.23 Закона);

- граница балансовой принадлежности теплопотребляющей установки или тепловой сети потребителя и тепловой сети теплоснабжающей организации или теплосетевой организации (точка поставки) обозначена местом исполнения обязательств теплоснабжающей организации (см. ч.5 ст.15 Закона);

- граница балансовой принадлежности, фиксируемая в акте о разграничении балансовой принадлежности тепловых сетей и в акте о разграничении эксплуатационной ответственности сторон, определяет ответственность теплосетевой организации и теплоснабжающей организации за состояние и обслуживание объектов тепловой сети, а также является существенным условием договора оказания услуг по передаче тепловой энергии (см. п.3 ч.4 ст.17 Закона);

- граница балансовой принадлежности определяет точку учета при коммерческом учете тепловой энергии, если договором теплоснабжения или договором оказания услуг по передаче тепловой энергии не определена иная точка учета (см. ч.2 ст.19 Закона).

23. Законодатель установил особенности тарифов в сфере теплоснабжения, которыми являются две категории этой системы ценовых ставок:

- в области расчетов за тепловую энергию (мощность), теплоноситель;

- в сфере расчетов за услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя.

Отметим, что в положениях ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" регламентированы основные правила в отношении тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электро-, тепло-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса.

24. Законодателем отражено определение точки учета тепловой энергии, теплоносителя, используемой в целях коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя посредством установки в ней приборов учета или проведения расчета количества и качества производимых, передаваемых или потребляемых тепловой энергии, теплоносителя с учетом места нахождения этой точки учета.

Из положений ч.2 ст.19 Закона следует, что точка учета тепловой энергии, теплоносителя находится на границе балансовой принадлежности, если договором теплоснабжения или договором оказания услуг по передаче тепловой энергии не определена иная точка учета.

25. Законодатель установил два признака комбинированной выработки электрической и тепловой энергии - непосредственную связь производства 2 видов энергии (электрической, тепловой) и одновременность их генерирования.

Приоритет и важность применения в сфере теплоснабжения комбинированной выработки электрической и тепловой энергии обозначены в следующих положениях Закона:

- третьим общим принципом организации отношений в сфере теплоснабжения обозначено обеспечение приоритетного использования комбинированной выработки электрической и тепловой энергии для организации теплоснабжения (см. п.3 ч.1 ст.3 Закона);

- Правительство РФ утверждает правила распределения удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии для целей регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (см. п.15 ч.1 ст.4 Закона);

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, утверждает нормативы удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии источниками тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более (см. п.5 ч.2 ст.4 Закона);

- федеральный орган исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения устанавливает предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более (см. п.3 ч.2 ст.7, ч.5 ст.10 Закона) и др.

26. В пунктах 26 и 27 комментируемой статьи законодателем обозначены 2 основных режима работы источника тепловой энергии (базовый и пиковый). Базовые источники тепловой энергии, как отражено в комментируемых положениях, отличаются:

- стабильностью функционирования основного оборудования (котлов, турбин);

- целевым использованием при обеспечении постоянного уровня потребления тепловой энергии, теплоносителя потребителями;

- максимальной энергетической эффективностью функционирования такого источника.

Базовый режим работы источника тепловой энергии применяется на протяжении большей части работы систем теплоснабжения при незначительных температурных колебаниях внешней среды (при стабильной потребности в определенной тепловой мощности). Постоянная средняя нагрузка на источники тепловой энергии позволяет достичь максимальной энергетической эффективности его работы.

Согласно Методическим указаниям режимные характеристики тепловых сетей (систем теплоснабжения в целом) составляются по таким показателям, как:

См. Методические указания РАО "ЕЭС России" по составлению режимных характеристик систем теплоснабжения и гидравлической энергетической характеристики тепловой сети (РД 153-34.0-20.523-98), ч.I.


- среднечасовой расход сетевой воды в подающем трубопроводе (в подающей линии) системы теплоснабжения, отнесенный к единице отпущенной тепловой энергии (удельный расход сетевой воды);

- разность температур сетевой воды в подающем и обратном трубопроводах (в подающей и обратной линиях) системы теплоснабжения или температура сетевой воды в обратном трубопроводе (в обратной линии) системы теплоснабжения (при заданной температуре сетевой воды в подающей линии).

При этом нормируемое значение каждого из показателей определяется на основании режимов работы системы теплоснабжения, соответствующих принятому графику центрального регулирования отпуска тепловой энергии в ней (графику температур сетевой воды в подающей линии) и расчетным значениям давлений сетевой воды в трубопроводах на выводах источников тепловой энергии.

В российских системах теплоснабжения применяется центральное качественное регулирование тепловой нагрузки на теплоисточниках, предусматривающее изменение температуры теплоносителя в пределах 70-150°С в зависимости от температуры наружного воздуха при неизменном расходе теплоносителя. Центральное качественное регулирование тепловой нагрузки осуществляется на теплоэнергостанциях, схема которых может предусматривать последовательное включение базовых (основных) и пиковых источников тепловой энергии. При этом использование теплоносителя с высокой температурой в период пиковой нагрузки приводит к существенным потерям энергии в теплосетях и повышенным энергозатратам на транспортировку теплоносителя.

27. "Пиковый" режим работы источника тепловой энергии согласно комментируемой норме обеспечивает изменение уровня потребления тепловой энергии, теплоносителя потребителями посредством работы источника тепловой энергии с переменной мощностью.

В зимний период в системах теплоснабжения логично растет тепловая нагрузка, значительную часть которой обеспечивают пиковые источники тепловой энергии.

С учетом необходимости безотказного функционирования систем теплоснабжения при "пиковом" режиме в схему теплоснабжения должны входить графики совместной работы источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, и котельных, в том числе график перевода котельных в "пиковый" режим функционирования (см. п.3 ч.3 ст.23 Закона).

Отметим, что в Энергетической стратегии России приоритетными направлениями научно-технического прогресса в энергетическом секторе в частности выделены следующие:

- создание технологического оборудования и автоматизированных систем контроля и управления теплопотреблением;

- разработка технологий низкотемпературного комбинированного теплоснабжения с количественным и качественно-количественным регулированием тепловой нагрузки с децентрализацией пиковых тепловых мощностей;

- разработка и внедрение адаптивных схем и интеллектуальных систем регулирования, конструкций и оборудования для систем отопления и горячего водоснабжения.

Также следует указать, что в соответствии с решением научно-технического совета ОАО РАО "ЕЭС России" от 27 февраля 2008 г.:

- перспективным направлением развития систем теплоснабжения является переход на комбинированные системы с использованием централизованных основных и местных пиковых теплоисточников, расположенных непосредственно у потребителя, при высокоэкономичной работе теплоэнергостанций в базовой части графика тепловых нагрузок;

- в централизованных системах теплоснабжения необходимо применять технологии, повышающие преимущества теплофикации и обеспечивающие рациональное использование отборов турбин при покрытии пиковой тепловой нагрузки, например, за счет использования количественного регулирования отпуска тепла или передачи части пиковой нагрузки пиковых водогрейных котлов на другие более эффективные теплоисточники (пиковые сетевые подогреватели, теплонасосные установки и др.);

- одним из основных направлений совершенствования технологий теплоснабжения является повышение энергетической и экономической эффективности базовых и пиковых теплоисточников.

Информация портала по тригенерации, когенерации и мини-ТЭЦ // URL: http://www.combienergy.ru/nts20.html

28. Особенности единой теплоснабжающей организации в системе теплоснабжения заключаются следующем:

- определяется на каждую схему теплоснабжения;

- определяется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, или органом местного самоуправления;

- единые теплоснабжающие организации в системе теплоснабжения (в зависимости от зоны деятельности - категории схемы теплоснабжения) можно классифицировать на организации в сфере теплоснабжения:

для обеспечения поселений, городских округов с численностью населения пятьсот тысяч человек и более;

для обеспечения городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

для обеспечения поселений, городских округов с численностью населения менее пятисот тысяч человек;

- критерии и порядок выбора единых теплоснабжающих организаций в системе теплоснабжения устанавливаются правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством РФ.

Следует отметить, что в схеме теплоснабжения определяется единая теплоснабжающая организация в системе теплоснабжения, обязанная заключить договор теплоснабжения с любым обратившимся потребителем тепловой энергии, теплопотребляющие установки которого находятся в ее системе теплоснабжения, или при условии соблюдения технических условий подключения к тепловым сетям (см. п.1 ч.2, ч.3, 4 и 7 ст.15, ч.4 ст.29 Закона).

Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, определяет единую теплоснабжающую организацию в схеме теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения пятьсот тысяч человек и более, а также городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и осуществляет рассмотрение разногласий, возникающих при разработке, утверждении и актуализации схем теплоснабжения (см. п.11 и 12 ч.2 ст.4 Закона).

Орган местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях определяет единую теплоснабжающую организацию в схеме теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее пятисот тысяч человек (см. п.6 ч.1 ст.6 Закона). В одной зоне деятельности единой теплоснабжающей организации обеспечивается установление единых тарифов для потребителей тепловой энергии (мощности), теплоносителя (см. ч.4 ст.11 Закона).

Затраты на содержание и обслуживание бесхозяйных тепловых сетей включаются в тарифы соответствующей единой теплоснабжающей организации (см. ч.6 ст.15 Закона). Единая теплоснабжающая организация реализует тепловую энергию (мощность), теплоноситель в объеме, необходимом для компенсации потерь тепловой энергии в тепловых сетях или получает соответствующую компенсацию тепловой энергии, теплоносителя от источников тепловой энергии приобретателя (см. ч.11 ст.15 Закона). Определение единой теплоснабжающей организации и зоны ее деятельности должно быть осуществлено в схеме теплоснабжения не ранее даты установления тарифов в соответствии с ч.4 ст.11 Закона, но не позднее 31 декабря 2011 г. (см. ч.4 ст.29 Закона).

29. Положениями п.29 комментируемой статьи установлен исчерпывающий перечень действий по потреблению тепловой энергии, теплоносителя, образующих состав правонарушения в сфере теплоснабжения, бездоговорного потребления тепловой энергии. Как обозначил законодатель, такими противоправными действиями являются потребление тепловой энергии, теплоносителя:

- без заключения в установленном порядке договора теплоснабжения;

- с использованием теплопотребляющих установок, подключенных к системе теплоснабжения с нарушением установленного порядка подключения (см. комментарии к ст.14 Закона);

- после введения ограничения подачи тепловой энергии в объеме, превышающем допустимый объем потребления;

- после предъявления требования теплоснабжающей организации или теплосетевой организации о введении ограничения подачи тепловой энергии или прекращении потребления тепловой энергии, если введение такого ограничения или такое прекращение должно быть осуществлено потребителем.

Правовые основы порядка выявления, документирования и пресечения бездоговорного потребления тепловой энергии регламентированы положениями ст.22 комментируемого Закона.

Следует отметить, что положениями комментируемого Закона обозначено право теплоснабжающей (теплосетевой) организации выявлять и пресекать бездоговорное потребление тепловой энергии. Ответственность за правонарушения такого вида обозначена в ст.9.11. КоАП РФ, согласно которой нарушение правил пользования топливом, электрической и тепловой энергией, правил устройства, эксплуатации топливо- и энергопотребляющих установок, тепловых сетей, объектов хранения, содержания, реализации и транспортировки энергоносителей, топлива и продуктов его переработки влечет наложение административного штрафа или административное приостановление деятельности.

30. Положениями комментируемой нормы установлено содержание одного из основных показателей работы системы теплоснабжения, радиуса эффективного теплоснабжения, представляющего собой максимальную протяженность тепловой сети между источником и потребителем тепловой энергии, превышение которой приведет к нецелесообразному использованию тепловой энергии (увеличению совокупных расходов в системе теплоснабжения).

Показатели эффективности передачи энергии, как правило, задают в виде абсолютных или удельных значений потерь энергии (энергоносителя) в системе передачи энергии. При этом удельные показатели эффективности передачи энергии представляют собой отношение абсолютных значений потерь энергии в системе к характерным параметрам системы. В качестве характерных параметров используют:

О теплопотерях см. Инструкцию по организации в Минэнерго России работы по расчету и обоснованию нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии (утв. приказом Минэнерго России от 30 декабря 2008 г. N 325).


- расстояние, на которое передают энергию (энергоноситель);

- исходный энергетический потенциал (исходные параметры энергоносителя);

- размерные характеристики канала передачи энергии.

В качестве показателя эффективности передачи энергии для системы теплоснабжения используют величину тепловых потерь (снижение теплосодержания рабочего тела, теплоносителя) на 1 км тепловой сети.

Подробнее см. ГОСТ Р 51541-99 Энергосбережение. Энергетическая эффективность. Состав показателей. Общие положения (принят и введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 29 декабря 1999 г. N 882-ст).


Обозначим положения комментируемого Закона, регламентирующие применение комментируемого термина:

- радиус эффективного теплоснабжения определяется в схеме теплоснабжения и является одним из критериев обязательного подключения объекта капитального строительства к системе теплоснабжения (см. ч.3 ст.14 Закона);

- при разработке, утверждении и актуализации схемы теплоснабжения уполномоченные органы обязаны вносить в нее радиус эффективного теплоснабжения (см. п.6 ч.3 ст.23 Закона).

Следует добавить, что в порядке положений ч.2 ст.11 ФЗ "Об энергосбережении" требования энергетической эффективности зданий, строений, сооружений должны в том числе включать в себя:

- показатели, характеризующие удельную величину расхода энергетических ресурсов в здании, строении, сооружении;

- требования к влияющим на энергетическую эффективность зданий, строений, сооружений архитектурным, функционально-технологическим, конструктивным и инженерно-техническим решениям;

- требования к отдельным элементам, конструкциям зданий, строений, сооружений и к их свойствам, к используемым в зданиях, строениях, сооружениях устройствам и технологиям, а также требования к включаемым в проектную документацию и применяемым при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, строений, сооружений технологиям и материалам, позволяющие исключить нерациональный расход энергетических ресурсов как в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта зданий, строений, сооружений, так и в процессе их эксплуатации.

31. Положения п.31 комментируемой статьи включают определение одного из видов регулируемых цен в сфере теплоснабжения, платы за подключение к системе теплоснабжения, особенностями которой являются:

- плату вносят лица, осуществляющие строительство здания, строения, сооружения, подключаемых к системе теплоснабжения;

- плату вносят лица, осуществляющие реконструкцию здания, строения, сооружения в случае, если данная реконструкция влечет за собой увеличение тепловой нагрузки реконструируемых здания, строения, сооружения.

В порядке ст.2 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений":

- здание - это результат строительства, представляющий собой объемную строительную систему, имеющую надземную и (или) подземную части, включающую в себя помещения, сети инженерно-технического обеспечения и системы инженерно-технического обеспечения и предназначенную для проживания и (или) деятельности людей, размещения производства, хранения продукции или содержания животных;

- сооружение - это результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов;

- строительная конструкция - это часть здания или сооружения, выполняющая определенные несущие, ограждающие и (или) эстетические функции.

Согласно ст.1 ГрК РФ:

- объектом капитального строительства является здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек;

- строительство представляет собой создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства);

- реконструкция - это изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения.

Следует отметить, что правовые основы строительства и реконструкции объектов капитального строительства регламентированы положениями гл.6 (ст.47-55) ГрК РФ.

32. Законодатель обозначил один из составных показателей безопасности системы теплоснабжения, живучесть теплоисточников, сетей и системы в целом. Особенностями живучести представляются содержание 2 видов технических параметров:

- способность источников тепловой энергии, тепловых сетей и системы теплоснабжения в целом сохранять свою работоспособность в аварийных ситуациях;

- способность источников тепловой энергии, тепловых сетей и системы теплоснабжения в целом сохранять свою работоспособность после длительных (более пятидесяти четырех часов) остановок.

Согласно требованиям СНиП 41-02-2003 надежность в целом системы централизованного теплоснабжения следует определять по трем показателям (критериям): вероятности безотказной работы, коэффициенту готовности, живучести. При этом:

- вероятность безотказной работы системы - это способность системы не допускать отказов, приводящих к падению температуры в отапливаемых помещениях жилых и общественных зданий ниже +12°С, в промышленных зданиях ниже +8°С, более числа раз, установленного нормативами;

- коэффициент готовности (качества) системы - это вероятность работоспособного состояния системы в произвольный момент времени поддерживать в отапливаемых помещениях расчетную внутреннюю температуру, кроме периодов снижения температуры, допускаемых нормативами;

- живучесть системы - это способность системы сохранять свою работоспособность в аварийных (экстремальных) условиях, а также после длительных (более 54 ч.) остановок.

Авария согласно п.6 Технического регламента о безопасности машин и оборудования представляет собой разрушение или повреждение машины и (или) оборудования, возникновение в процессе эксплуатации машин и (или) оборудования неконтролируемых взрыва и (или) выброса опасных веществ. Аварийной ситуации могут предшествовать инцидент (отказ машины и (или) оборудования, отклонение от режима технологического процесса, нарушение правил эксплуатации) или критический отказ, представляющий собой отказ машины и (или) оборудования, возможными последствиями которого является причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.

Комментарий к статье 3. Общие принципы организации отношений и основы государственной политики в сфере теплоснабжения

1. В положениях комментируемой статьи законодатель установил общие (основные) принципы организации отношений в сфере теплоснабжений - принципы воздействия на определяемую сферу, которые представляются исходными, определяющими началами, правовыми трафаретами в механизме правового регулирования в области теплоснабжения. Принципы, как и методы (формы) правового регулирования своим закреплением в комментируемом Законе:

- способствуют непрерывному и последовательному развитию отечественного нормотворческого процесса, в том числе при восполнении пробелов, решении правовых казусов и толковании норм в области теплоснабжения;

- создают предпосылки взаимообусловленности комментируемого законодательства и государственной политики в сфере теплоснабжения;

- формируют методологические требования к правоприменительному процессу в судебной и административной практике;

- содействуют развитию правовых отношений в сфере теплоснабжения (отмене старых и принятию новых правил).

Первым общим принципом организации отношений в сфере теплоснабжения установлено обеспечение надежности теплоснабжения в соответствии с требованиями технических регламентов (п.1 ч.1 ст.3 Закона).

Таким образом, правовыми критериями надежности теплоснабжения помимо установленных в комментируемом Законе порядка создания и функционирования систем обеспечения надежности теплоснабжения (см. п.8 ч.1 ст.4 Закона), системы мер по обеспечению надежности систем теплоснабжения (см. п.6 ч.2 ст.5 Закона), показателей безопасности системы теплоснабжения в схеме теплоснабжения (см. ч.5 ст.23 Закона) определены требования технических регламентов.

Основную работу по организации разработки, принятия, изменения и отмены технических регламентов осуществляет Министерство промышленности и торговли РФ (Минпромторг России), которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области технического регулирования и обеспечения единства измерений. В пункте 5.2.18 Положения о Министерстве промышленности и торговли РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 438), в частности обозначено, что Минпромторг России самостоятельно принимает технические регламенты в случаях, предусмотренных программой разработки технических регламентов, утвержденной Правительством РФ.

Практически весь объем деятельности Минпромторга России в области технического регулирования осуществляет Департамент государственной политики в области технического регулирования и обеспечения единства измерений, который является структурным подразделением центрального аппарата Минпромторга России и функционирует во взаимодействии с другими структурными подразделениями Минпромторга России, подведомственным Министерству федеральным агентством, а также федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Согласно утвержденному приказом Минпромторга России от 12 августа 2008 г. N 77 Положению, Департамент государственной политики в области технического регулирования и обеспечения единства измерений в соответствии с возложенными на него задачами в установленном порядке выполняет в том числе следующие функции:

- подготавливает предложения по внесению в Правительство РФ проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и иных документов, относящихся к сфере его деятельности;

- участвует в выработке, реализации и мониторинге государственной политики в области технического регулирования, оценки соответствия и обеспечения единства измерений;

- участвует в реализации функций федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию;

- разрабатывает и представляет министру на утверждение проекты нормативных правовых и иных актов в сфере технического регулирования и обеспечения единства измерений.

Все технические регламенты разрабатываются и утверждаются в порядке, предусмотренном ФЗ "О техническом регулировании".

2. Вторым общим принципом организации отношений в сфере теплоснабжения законодатель обозначил обеспечение энергетической эффективности теплоснабжения и потребления тепловой энергии с учетом требований федеральных законов (п.2 ч.1 ст.3 Закона).

Основные цели и плановые мероприятия государственного регулирования во всех сферах общественных отношений отражены в нормативных актах доктринального, концептуального и программного характера, одним из которых является Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р). Согласно положениям этого документа планируется реализация следующих мер:

- установление запретов на использование энергорасточительных технологий (расширение сферы регулирования законодательства о техническом регулировании требованиями энергоэффективности к удельному потреблению энергоресурсов машин и оборудования, потерям тепла в зданиях и к расходу воды в установках водоподготовки;

- демонстрация государством лидерства в достижении лучших показателей энергоэффективности в бюджетном секторе;

- введение маркировки энергопотребляющих оборудования и машин по уровню (классу) энергоэффективности, установив обязательность такой маркировки;

- стимулирование использования предприятиями всех отраслей экономики возобновляемых источников энергии, а также экологически- и энергоэффективных технологий;

- оказание поддержки развитию машиностроения по созданию образцов энергосберегающих технологий нового поколения;

- обеспечение прямой поддержки со стороны государства реализации инвестиционных проектов в энергетической сфере, предусматривающих внедрение энергосберегающих технологий нового поколения;

- развитие автоматизированных систем коммерческого учета электрической и тепловой энергии розничного рынка и прочие.

С учетом важности рассматриваемого вопроса распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. N 2446-р утверждена государственная программа "Энергосбережение и повышение энергоэффективности на период до 2020 года", в ходе реализации которой планируется снизить энергоемкость внутреннего валового продукта (ВВП) на 13,5%. При этом к 2016 г. годовая экономия первичной энергии должна составить не менее 100 млн.т условного топлива, к концу 2020 г. - не менее 195 млн.т. Одним из направлений этой госпрограммы обозначена подпрограмма "Энергосбережение и повышение энергетической эффективности в теплоснабжении и системах коммунальной инфраструктуры", основными организационными мероприятиями которой, в частности, определены:

- создание нормативной правовой базы, регулирующей вопросы развития систем централизованного теплоснабжения городских округов и городских поселений на основе использования преимуществ когенерационных и тригенерационных теплоэнергетических установок;

- введение управления системами централизованного теплоснабжения поселений через единого теплового диспетчера;

- совершенствование тарифной политики в сфере теплоснабжения, стимулирующей экономию энергетических ресурсов, в том числе переход к расчетам потребителей тепловой энергии с теплоснабжающими организациями на основе двухставочных тарифов, стимулирование потребителей к установке приборов учета;

- совершенствование государственного нормирования и контроля технологических потерь в тепловых сетях при передаче тепловой энергии на основе использования современных норм проектирования тепловых сетей и пр.

Следует отметить, что согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 г. главными векторами перспективного развития отраслей топливно-энергетического комплекса являются:

- переход на путь инновационного и энергоэффективного развития;

- изменение структуры и масштабов производства энергоресурсов;

- создание конкурентной рыночной среды;

- интеграция в мировую энергетическую систему.

Добавим, что внушительный объем мероприятий государственного регулирования обеспечения энергетической эффективности теплоснабжения реализуется благодаря деятельности учреждений (организаций), подведомственных федеральным органам исполнительной власти.

3. При традиционном (раздельном) способе получения электричества и тепла в электростанции и котельной значительная часть энергии первичного топлива не используется. Весомое снижение общего потребления топлива достигается применением когенерации (совместного генерирования электроэнергии и тепла), представляющей собой комбинированное производство электрической и тепловой энергии посредством одного первичного источника энергии.

Третьим общим принципом организации отношений в сфере теплоснабжения согласно комментируемым положениям установлено обеспечение приоритетного использования комбинированной выработки электрической и тепловой энергии для организации теплоснабжения (п.3 ч.1 ст.3 Закона). С учетом высокого коэффициента полезного действия комбинированная выработка двух видов энергий логично реализует второй общий принцип эффективности энергоснабжения и является согласно Энергетической стратегии России до 2030 г. приоритетным направлением научно-технического прогресса в энергетическом секторе, предусматривающим разработку технологий низкотемпературного комбинированного теплоснабжения с количественным и качественно-количественным регулированием тепловой нагрузки с децентрализацией пиковых тепловых мощностей.

Приоритетное использование комбинированной выработки электрической и тепловой энергии для организации теплоснабжения в соответствии с требованиями комментируемого Закона обеспечивается:

- утверждением Правительством РФ правил распределения удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии для целей регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (см. п.15 ч.1 ст.4 Закона);

- утверждением нормативов удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии источниками тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более (см. п.5 ч.2 ст.4 Закона);

- установлением предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более (см. п.3 ч.2 ст.7, ч.5 ст.10 Закона);

- регулированием цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (см. п.1 и 3 ч.1 ст.8 Закона);

- порядком вывода в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии (см. ч.2 ст.21 Закона);

- ежегодной актуализацией схем теплоснабжения, в том числе графиков совместной работы источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, и котельных, а также мер по переоборудованию котельных в источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии (см. пункты 3 и 5 ч.3 ст.23 Закона);

- установлением в качестве обязательного критерия принятия решений в отношении развития системы теплоснабжения приоритета комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с учетом экономической обоснованности (см. п.3 ч.8 ст.23 Закона).

4. Четвертый общий принцип организации отношений - развитие централизованных систем теплоснабжения, по своей технологии взаимосвязан с использованием комбинированной выработки электрической и тепловой энергии. Реализация этих двух принципов имеет ряд существенных преимуществ:

- эффективное сжигание твердого, в т.ч. многосернистого и зольного топлива в крупных котлоагрегатах вдали от энергопотребителей с устройством установок химводоподготовки, газоочистки, топливоподачи и золоудаления, систем управления процессами теплоснабжения;

- снижение суммарного расхода топлива для теплового и электрического потребления;

- улучшение санитарных условий и чистоты воздушного бассейна городов и поселков;

- возможность повышения расчетной разности температур воды в подающем и обратном теплопроводах до 80-100°С в целях снижения диаметров магистральных теплопроводов и, следовательно, капитальных затрат на строительство тепловых сетей.

См. Кара-Мурза С., Телегин С. "Царь-Холод идет в Россию или что реформаторы сделали с теплоснабжением нашей страны" // URL: http://www.kara-murza.ru/books/holod/Holod002.html#par0013.


Развитие централизованных систем теплоснабжения в соответствии с требованиями комментируемого Закона обеспечивается ежегодной актуализацией схем теплоснабжения, в том числе определением условий организации централизованного теплоснабжения (см. п.1 ч.3 ст.23 Закона).

5. Пятым общим принципом организации отношений в сфере теплоснабжения обозначено соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей, которое следует из одновременной защиты конституционных прав и граждан, и субъектов экономической деятельности (п.5 ч.1 ст.3 Закона).

Для обеспечения баланса интересов в области общественных отношений необходимо, чтобы цели ограничения прав и свобод были не только юридически, но и социально оправданны, а сами ограничения - адекватны указанным целям и требованиям справедливости; при допустимости ограничения федеральным законом того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями следует использовать не чрезмерные, а только необходимые и обусловленные ими меры.

См. постановление Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2010 г. N 22-П.

Соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей согласно нормам комментируемого Закона достигается:

- обеспечением функционирования правового механизма топливно-энергетического баланса;

- утверждением порядка составления топливно-энергетических балансов субъектов РФ, муниципальных образований (см. п.10 ч.2 ст.4 Закона);

- составлением и актуализацией топливно-энергетического баланса поселений, городских округов (см. ч.10 ст.23 Закона);

- обозначением границы балансовой принадлежности (точки поставки) местом исполнения обязательств теплоснабжающей организации (см. ч.5 ст.15 Закона);

- определение границей балансовой принадлежности зоны ответственности теплосетевой организации и теплоснабжающей организации за состояние и обслуживание объектов тепловой сети, а также существенного условия договора оказания услуг по передаче тепловой энергии (см. п.3 ч.4 ст.17 Закона);

- определение границей балансовой принадлежности точки учета при коммерческом учете тепловой энергии (см. ч.2 ст.19 Закона).

6. Шестой общий принцип организации отношений в сфере теплоснабжения, обеспечение экономически обоснованной доходности текущей деятельности теплоснабжающих организаций и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности в сфере теплоснабжения инвестированного капитала (п.6 ч.1 ст.3 Закона), реализует одно из основных направлений совершенствования системы государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий и организаций коммунального комплекса - повышение эффективности деятельности регулируемых организаций, в том числе путем перехода к установлению долгосрочных тарифов, ценообразования с учетом качества и надежности регулируемых услуг, синхронизации инвестиционных программ регулируемых организаций, а также отраслевых и территориальных программ. При этом следует отметить, что комментируемый принцип обеспечения экономически обоснованной доходности деятельности теплоснабжающих организаций и инвестированного капитала установлен нормами ч.1 ст.9 Закона методологической основой тарифного регулирования в сфере теплоснабжения.

Добавим, что в Основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2012 г. (утверждены распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1663-р) одним из аспектов устранения инфраструктурных ограничений экономического роста обозначена в том числе необходимость перехода к модели тарифного регулирования, основанной на регулировании нормы дохода на инвестированный капитал, при котором новое тарифное регулирование должно создавать стимулы для постоянного снижения операционных расходов.

7. В положениях п.7 ч.1 ст.3 Закона законодатель обозначил седьмой общий принцип организации отношений в сфере теплоснабжения - обеспечение недискриминационных и стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения, который представляет собой реализацию конституционных гарантий свободы предпринимательской деятельности, отраженных в положениях ч.1 и 2 ст.8, ч.1 и 2 ст.34 Конституции РФ.

Говоря о недискриминационном и стабильном развитии предпринимательской деятельности, следует отметить, что актуальными институциональными проблемами согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г. в частности являются:

- высокие риски ведения предпринимательской деятельности в России, в том числе в связи с наличием коррупции, излишними административными барьерами, недостаточным уровнем защиты прав собственности, непрозрачностью системы земельных отношений, низкой корпоративной культурой;

- слабое развитие форм самоорганизации и саморегулирования бизнеса и общества, низкий уровень доверия в сочетании с низким уровнем эффективности государственного управления;

- низкий уровень конкуренции на ряде рынков, не создающий для предприятий стимулов к повышению производительности труда.

Одним из направлений перехода России к инновационному социально ориентированному типу экономического развития в соответствии с вышеуказанной Концепцией является создание высококонкурентной институциональной среды, стимулирующей предпринимательскую активность и привлечение капитала в экономику, в том числе:

- создание и развитие конкурентных рынков, последовательная демонополизация экономики;

- отказ от повышения совокупной налоговой нагрузки в экономике и снижение издержек, связанных с исполнением обязанностей по уплате налогов;

- поддержка образования новых компаний и новых видов бизнеса, основывающихся на инновациях, стимулирование развития малого бизнеса;

- снижение инвестиционных и предпринимательских рисков за счет защиты прав собственности и повышения предсказуемости экономической политики государства, обеспечения макроэкономической стабильности, развития финансовых институтов и пр.

Одним из масштабных проектов по трансформации экономики от экспортно-сырьевого к инновационному социально ориентированному типу развития согласно Основным направлениям деятельности Правительства РФ до 2012 г. является либерализация экономических институтов и усиление конкурентоспособности предпринимательской среды.

С учетом важности нормального состояния конкуренции (недопущения дискриминации) разработана и утверждена Программа развития конкуренции в Российской Федерации (см. распоряжение Правительства РФ от 19 мая 2009 г. N 691-р) с планом мероприятий по ее реализации. Эта Программа является основой для реализации конкурентной политики, определяет ее приоритеты и основные направления на период до 2015 г., включает меры антимонопольного регулирования, иные защитные меры, а также меры по развитию конкуренции, расширяющие возможности и стимулирующие предпринимательскую деятельность.

Мероприятия Правительства РФ по активной конкурентной политике также обозначены и в Основных направлениях деятельности Правительства РФ до 2012 г.:

- установление обязательных процедур обоснования целесообразности введения новых норм государственного регулирования с точки зрения их последствий для состояния и развития конкуренции;

- развитие инфраструктуры товарных рынков с формированием системы мониторинга проблемных товарных рынков;

- активизация взаимодействия антимонопольного органа и правоохранительных органов с целью повышения эффективности выявления и пресечения нарушений антимонопольного законодательства на рынках России, в том числе связанных с заключением картельных соглашений;

- конкретизация особенностей применения антимонопольного законодательства в отдельных сферах экономики, включая розничную торговлю, распределение прав пользования недрами, землей, лесами, водными и биоресурсами;

- принятие правил, обеспечивающих равный доступ потребителей к объектам инфраструктуры, в том числе находящимся в распоряжении субъектов естественных монополий и пр.

В связи с вышеизложенным следует отметить, что обеспечению недискриминационных и стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения способствуют не только меры государственного регулирования отношений в этой области, но и деятельность саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения, правовые основы которой регламентированы положениями гл.6 (ст.24-28) комментируемого Закона.

8. В положениях п.8 ч.1 ст.3 Закона установлен восьмой общий принцип организации отношений в сфере теплоснабжения - обеспечения экологической безопасности теплоснабжения, который представляет собой реализацию конституционных гарантий на охрану здоровья, на экологическое и санитарно-эпидемиологическое благополучие, а также на благоприятную окружающую среду, закрепленных в положениях ст.41 и 42 Конституции РФ.

Обеспечение экологической безопасности отражено в основных принципах законодательства о градостроительной деятельности, которыми согласно ст.2 ГрК РФ в частности являются:

- обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности;

- осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

В этой связи следует указать на положения ст.14 ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", согласно которым здания и сооружения должны быть спроектированы таким образом, чтобы в процессе их строительства и эксплуатации не возникало угрозы оказания негативного воздействия на окружающую среду.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности регламентированы нормами Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно положениям ст.1 которого экологическая безопасность - состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

В соответствии со ст.55 ФЗ "Об охране окружающей среды" органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, юридические и физические лица при осуществлении хозяйственной и иной деятельности обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.

Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения органами государственной власти России, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований (нормативов и нормативных документов) в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности. Экологический контроль согласно положениям гл.XI (ст.64-69) ФЗ "Об окружающей среде" осуществляется в формах государственного контроля, производственного контроля и общественного контроля. При этом в порядке ст.69 ФЗ "Об окружающей среде" осуществляется государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

9. Положения ч.2 ст.3 Закона довольно скромно устанавливают направления государственной политики в сфере теплоснабжения, которыми обозначены общие принципы организации отношений в сфере теплоснабжения (см. ч.1 комментируемой статьи).

С учетом правил п.1 ч.1 ст.4 и гл.3 Закона отметим, что государственная политика в сфере теплоснабжения включает государственную политику при установлении регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения и является составной частью Энергетической стратегии России на период до 2030 г., согласно которой целью энергетической политики России является максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций.

Исходя из положений комментируемого Закона, логично предположить, что государственная политика в сфере теплоснабжения (основные нормы, принципы и деятельность органов государственной власти) взаимообусловлена результатами деятельности государства в различных сферах, в том числе:

- в сфере технического регулирования;

- в области единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, антимонопольной политики и развития конкуренции;

- в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

- в области деятельности субъектов естественных монополий;

- в тарифной сфере;

- в сфере строительства и архитектуры, жилищно-коммунального хозяйства;

- в сфере социально-экономического развития субъектов РФ;

- в области развития промышленности (за исключением промышленности оборонного комплекса) и энергетики;

- в области природопользования и охраны окружающей среды;

- в сфере осуществления экологического, технологического и атомного надзора.

Реализацией государственной политики в сфере теплоснабжения представляется исполнение мероприятий по государственному регулированию общественных отношений в этой области. Обозначим основные нормы Закона, составляющие систему государственного регулирования в сфере теплоснабжения:

- основные полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов в сфере теплоснабжения (см. ст.4-6 гл.2 комментируемого Закона);

- основы реализации государственной политики при установлении регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (см. ст.7-12 гл.3 Закона);

- механизм регулирования взаимоотношений теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей тепловой энергии (см. ст.13-19 гл.4 Закона);

- механизм обеспечения надежности теплоснабжения (см. ст.20-22 гл.5 Закона);

- основы правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения (см. ст.24-28 гл.6 Закона).

Необходимо добавить, что в систему государственного регулирования отношений в сфере теплоснабжения входит и нормативное регулирование, включающее согласно положениям Закона разработку, утверждение ряда документов. Говоря о государственной политике в сфере теплоснабжения, следует отметить, что организацию согласованных действий органов исполнительной власти в сфере теплоснабжения, а также других органов и организаций в целях создания условий для устойчивого развития и функционирования отраслей топливно-энергетического комплекса, энергосбережения, энергоэффективности и удовлетворения потребностей в энергетических и минерально-сырьевых ресурсах осуществляют:

- Правительственная комиссия по экономическому развитию и интеграции (см. постановление Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. N 1166);

- Правительственная комиссия по вопросам топливно-энергетического комплекса и воспроизводства минерально-сырьевой базы (см. постановление Правительства РФ от 21 декабря 2005 г. N 794).

Глава 2. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПОСЕЛЕНИЙ, ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ В СФЕРЕ ТЕПЛОСНАБЖЕНИЯ

Комментарий к статье 4. Полномочия Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти в сфере теплоснабжения

1. Согласно ч.1 ст.114 Конституции РФ Правительство РФ осуществляет полномочия, связанные со сферой теплоснабжения:

- обеспечивает проведение в России единой финансовой, кредитной и денежной политики;

- обеспечивает проведение в России единой государственной политики в области здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

- осуществляет управление федеральной собственностью;

- осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

- осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Правовые основы полномочий Правительства РФ, в том числе по государственному регулированию отношений в сфере теплоснабжения, также закреплены в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Согласно положениям этого закона Правительство РФ:

- обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

- организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы России;

- координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий и т.д.

Положениями ч.1 комментируемой статьи конкретизированы полномочия Правительства РФ сфере теплоснабжения.

2. Первой обязанностью (п.1 ч.1 комментируемой статьи) главного органа исполнительной власти обозначена разработка государственной политики в сфере теплоснабжения, представляющей собой составную часть Энергетической стратегии России до 2030 г., которая:

- определяет цели и задачи долгосрочного развития энергетического сектора страны на предстоящий период, приоритеты и ориентиры, а также механизмы государственной энергетической политики на отдельных этапах ее реализации, обеспечивающие достижение намеченных целей;

- формирует новые ориентиры развития энергетического сектора в рамках перехода российской экономики на инновационный путь развития, предусмотренный Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 г.;

- используется при разработке и корректировке программ социально-экономического развития, энергетических стратегий и программ субъектов РФ, комплексных программ по энергетическому освоению регионов, при разработке и корректировке генеральных схем развития отдельных отраслей топливно-энергетического комплекса, программ геологического изучения регионов страны, при подготовке и корректировке параметров инвестиционных программ и крупных проектов компаний энергетического сектора.

3. Вторым по значимости документом в сфере теплоснабжения после Энергетической стратегии согласно комментируемых полномочий Правительства РФ (п.2 ч.1 комментируемой статьи) законодатель определил правила организации теплоснабжения. Важность таких правил подтверждается внушительным рядом положений, которые определяют содержание правил организации теплоснабжения, в том числе:

- критерии и порядок определения единой теплоснабжающей организации в системе теплоснабжения (см. п.28 ст.2 Закона);

- порядок определения системы мер по обеспечению надежности систем теплоснабжения поселений, городских округов (см. п.6 ч.2 ст.5 Закона);

- порядок рассмотрения органами местного самоуправления поселений, городских округов обращений потребителей по вопросам надежности теплоснабжения (см. п.2 ч.1 ст.6 Закона);

- особенности заключения договоров теплоснабжения лицом, владеющим на праве собственности или ином законном основании источниками тепловой энергии (см. п.3 ч.2 ст.15 Закона);

- особенности заключения договоров поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя (см. ч.3 ст.15 Закона);

- требования к обязательствам теплоснабжающей организации по обеспечению надежности теплоснабжения и иные существенные условия договора теплоснабжения (см. пункты 6 и 7 ч.8 ст.15 Закона);

- требования к общему содержанию правил организации теплоснабжения (см. ч.10 ст.15 Закона);

- обязательный порядок заключения и исполнения договора оказания услуг по передаче тепловой энергии (см. ч.3 ст.17 Закона);

- существенные условия договора оказания услуг по передаче тепловой энергии (см. п.9 ч.4 ст.17 Закона);

- условия заключения ежегодного соглашения об управлении системой теплоснабжения между теплоснабжающими и теплосетевыми организациями (см. ч.5 ст.18 Закона);

- порядок ограничений подачи тепловой энергии, теплоносителя (см. ч.1 ст.22 Закона);

- особенности обеспечения беспрепятственного доступа представителей теплоснабжающей или теплосетевой организации к приборам учета и теплопотребляющим установкам в целях проведения проверок с учетом положений жилищного законодательства (см. ч.7 ст.22 Закона).

4. Третье полномочие Правительства РФ в сфере теплоснабжения обязывает утвердить правила подключения к системам теплоснабжения (п.3 ч.1 комментируемой статьи), которые представляют собой нормативный правовой акт, регламентирующий порядок подключения к системам теплоснабжения.

Как обозначено в ч.1 ст.14 комментируемого Закона, подключение теплоприемников к системе теплоснабжения осуществляется согласно требований, обозначенных в комментируемом пункте правил, а также норм ГрК РФ, согласно ч.10 ст.48 которого порядок определения и предоставления технических условий и определения платы за подключение, а также порядок подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения может устанавливаться Правительством РФ.

Отметим, что Правила определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правила подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения утверждены постановлением Правительства РФ от 13 февраля 2006 г. N 83 "Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и Правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения".

Содержание правил подключения к системам теплоснабжения определено положениями ст.14 комментируемого Закона и включает:

- правила выбора теплоснабжающей организации или теплосетевой организации, к которой следует обращаться заинтересованным в подключении к системе теплоснабжения лицам и которая не вправе отказать им в услуге по такому подключению и в заключении соответствующего договора (ч.2 ст.14 Закона);

- нормативные сроки подключения к системе теплоснабжения объекта капитального строительства (ч.3, 4 и 6 ст.14 Закона);

- сроки и порядок внесения предложений о включении в схему теплоснабжения мероприятий по обеспечению технической возможности подключения к системе теплоснабжения объекта капитального строительства (ч.5 ст.14 Закона);

- порядок уступки потребителем права на использование тепловой мощности иным потребителям, заинтересованным в подключении к системе теплоснабжения (ч.14 ст.14 Закона);

- перечень индивидуальных квартирных источников тепловой энергии, использование которых запрещено при наличии осуществленного в надлежащем порядке подключения к системам теплоснабжения многоквартирных домов, за исключением случаев, определенных схемой теплоснабжения (ч.15 ст.14 Закона).

5. Правила согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения (п.4 ч.1 комментируемой статьи) обозначены законодателем четвертым по значимости нормативным правовым актом Правительства РФ в сфере теплоснабжения.

Утверждение инвестиционной программы организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, согласно установленных п.5 ч.2 ст.5 Закона полномочий осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения либо органами местного самоуправления поселений, городских округов при наделении их соответствующими полномочиями законом субъекта РФ (см. ч.6 ст.7 Закона).

Согласование инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, в порядке положений п.7 ч.1 ст.6 Закона осуществляется органами местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения.

Следует отметить, что утверждение в установленном порядке инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения:

- в порядке ч.8 ст.10 Закона является частью правового механизма принятия решения об установлении для теплоснабжающих организаций (теплосетевых организаций) тарифов на уровне выше установленного федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения предельного максимального уровня, если это необходимо для возмещения затрат на реализацию таких инвестиционных программ;

- в соответствии с нормами ч.4 и 5 ст.14 Закона определяет возможность подключения к системе теплоснабжения объекта капитального строительства при отсутствии свободной мощности в соответствующей точке подключения на момент обращения соответствующего потребителя (застройщика).

- может влиять согласно ч.4 ст.23 Закона на реализацию включенных в схему теплоснабжения мероприятий по развитию системы теплоснабжения в соответствии с инвестиционными программами теплоснабжающих организаций или теплосетевых организаций и организаций, владеющих источниками тепловой энергии.

6. Положения п.5 ч.1 комментируемой статьи обязывают Правительство РФ утвердить стандарты раскрытия информации тремя категориями субъектов сферы теплоснабжения (области оборота тепловой энергии) - теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями и органами регулирования (ФСТ России). В свою очередь данные субъекты согласно положениям ч.13 ст.14 Закона обязаны раскрывать информацию согласно стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий.

Состав и порядок раскрытия информации организациями коммунального комплекса и субъектами естественных монополий, осуществляющими деятельность в сфере оказания услуг по передаче тепловой энергии, регламентирован положениями Стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса и субъектами естественных монополий, осуществляющими деятельность в сфере оказания услуг по передаче тепловой энергии (утв. постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. N 1140).

Раскрытие информации представляет собой обеспечение доступа к информации неограниченного круга лиц независимо от цели получения указанной информации. При этом видами раскрытия информации регулируемыми организациями обозначены:

- опубликование в печатных средствах массовой информации, в которых в соответствии с законами субъектов РФ публикуются официальные материалы органов государственной власти, и (или) в печатных изданиях, в которых публикуются акты органов местного самоуправления, распространяемых в субъектах РФ и (или) муниципальных образованиях, на территории которых регулируемые организации осуществляют свою деятельность;

- опубликование на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет регулируемой организации, и (или) на официальном сайте в сети Интернет органа исполнительной власти субъекта РФ (органа местного самоуправления), уполномоченного осуществлять контроль за соблюдением стандартов раскрытия информации, и (или) на ином официальном сайте в сети Интернет, определяемом Правительством РФ;

- предоставление информации на основании письменных запросов потребителей товаров и услуг регулируемых организаций.

В сфере теплоснабжения и сфере оказания услуг по передаче тепловой энергии раскрытию подлежит информация:

- о ценах (тарифах) на регулируемые товары и услуги и надбавках к этим ценам (тарифам);

- об основных показателях финансово-хозяйственной деятельности регулируемых организаций, включая структуру основных производственных затрат (в части регулируемой деятельности);

- об основных потребительских характеристиках регулируемых товаров и услуг регулируемых организаций и их соответствии государственным и иным утвержденным стандартам качества;

- об инвестиционных программах и отчетах об их реализации;

- о наличии (отсутствии) технической возможности доступа к регулируемым товарам и услугам регулируемых организаций, а также о регистрации и ходе реализации заявок на подключение к системе теплоснабжения;

- об условиях, на которых осуществляется поставка регулируемых товаров и (или) оказание регулируемых услуг;

- о порядке выполнения технологических, технических и других мероприятий, связанных с подключением к системе теплоснабжения.

7. Нормами п.6 ч.1 комментируемой статьи обозначены 2 нормативных правовых акта, которые утверждает Правительство РФ - основы ценообразования в сфере теплоснабжения и правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения. Законодатель в рассматриваемом пункте также обозначил составные части этих документов:

- сроки рассмотрения дел об установлении тарифов в сфере теплоснабжения;

- исчерпывающий перечень документов, представляемых организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения;

- условия и порядок принятия решений об отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения.

Как определено нормами ч.1 ст.10 Закона, основы ценообразования в сфере теплоснабжения, правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения в совокупности с документами федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения регламентируют государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность).

Согласно положениям Закона основы ценообразования в сфере теплоснабжения и правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения включают:

- порядок учета затрат на содержание, ремонт и эксплуатацию бесхозяйных тепловых сетей при установлении тарифов (см. ч.4 ст.8 Закона);

- порядок применения методов регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, а также порядок учета предложения организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения при выборе метода регулирования тарифов в сфере теплоснабжения (см. ч.2 ст.9 Закона);

- порядок установления долгосрочного тарифа на реализуемую потребителю тепловую энергию (мощность) (см. ч.3 ст.10 Закона);

- порядок установления тарифов на долгосрочный период (более чем на один финансовый год) в числовом выражении и в виде формул (см. ч.4 ст.10 Закона);

- критерии дифференцирования тарифов на тепловую энергию (мощность), на теплоноситель, на услуги по передаче тепловой энергии (см. ч.3 ст.11 Закона);

- порядок учета обстоятельств и принятия решения об отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения (см. ч.4 ст.12 Закона);

- порядок введения регулирования тарифов в сфере теплоснабжения после отмены регулирования тарифов в сфере теплоснабжения в пределах отдельной системы теплоснабжения (см. ч.5 ст.12 Закона), а также иные условия (см. ч.6 ст.14; ч.8 ст.14; ч.11 ст.14; ч.4 ст.15; ч.2 ст.16; ч.3 ст.18 Закона).

Логично предположить, что особых новшеств от Правительства РФ для исполнения этой обновленной обязанности не потребуется - только внести необходимые коррективы в действующее постановление Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109, которым уже были утверждены и Основы ценообразования в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации, и Правила государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации.

Следует добавить, что основными документами в области ценообразования (тарифов) также являются:

- постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)";

- постановление Правительства РФ от 14 июля 2008 г. N 520 "Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса".

8. Положениями п.7 ч.1 комментируемой статьи установлена обязанность Правительства РФ утверждать порядок рассмотрения разногласий 2 видов (при установлении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения и при разработке, утверждении и актуализации схем теплоснабжения) и с участием субъектов 4 категорий:

- органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов);

- органов местного самоуправления поселений, городских округов;

- организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения;

- потребителей тепловой энергии.

В соответствии п.12 ч.2 комментируемой статьи рассмотрение разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления поселений, городских округов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, и потребителями при разработке, утверждении и актуализации схем теплоснабжения относится к полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России).

Рассмотрение разногласий по вопросам установленных цен (тарифов), а также по вопросам в связи с выбором метода регулирования, возникающих между органами исполнительной власти субъектов РФ в области регулирования цен (тарифов), органами местного самоуправления поселений, городских округов, теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями и потребителями тепловой энергии относится к полномочиям федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения (ФСТ России) (см. п.6 ч.2 ст.7, ч.2 ст.9 Закона).

Следует добавить, что согласно ч.11 ст.10 Закона за принятие решений в отношении установленных тарифов на тепловую энергию (мощность) по разногласиям, возникающим между органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов), организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, и потребителями, уплачивается государственная пошлина в размерах и в порядке, которые установлены положениями НК РФ.

Анализируемый порядок рассмотрения разногласий, возникающих при установлении цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, при разработке, утверждении и актуализации схем теплоснабжения, входит в состав Правил рассмотрения разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, органами местного самоуправления поселений, городских округов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями, которые утверждены постановлением Правительства РФ от 5 ноября 2003 г. N 674. Данные Правила определяют порядок рассмотрения разногласий, возникающих между:

- органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями - в отношении регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, за исключением споров, связанных с установлением и применением платы за технологическое присоединение и (или) стандартизированных тарифных ставок, определяющих величину этой платы;

- органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов, органами местного самоуправления поселений, городских округов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями в отношении тарифов в сфере теплоснабжения.

9. Содержащееся в п.8 ч.1 комментируемой статьи полномочие Правительства РФ предусматривает утверждение порядка создания и функционирования систем обеспечения надежности теплоснабжения, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возникающих при теплоснабжении.

Функционирование системы обеспечения надежности теплоснабжения, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возникающих при теплоснабжении, регламентировано рядом положений рассматриваемого Закона, в том числе:

- утверждением федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России) правил оценки готовности к отопительному периоду и установлением порядка расследования причин аварийных ситуаций при теплоснабжении;

- определением органами исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения системы мер по обеспечению надежности систем теплоснабжения поселений, городских округов в соответствии с правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством РФ (см. п.6 ч.2 ст.5 Закона);

- организацией органами местного самоуправления поселений, городских округов обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятием мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств (см. п.1. ч.1. ст.6 Закона), а также иными положениями (см. п.3 ч.1 ст.7; ч.12 ст.10; п.6 ч.8 ст.15; ч.3 ст.18; ч.3 и 5 ст.20; ч.7 ст.21; ч.1 ст.23; ч.8 ст.27).

10. В пункте 9 ч.1 комментируемой статьи законодатель установил полномочие Правительства РФ утверждать порядок вывода в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии, тепловых сетей, содержание которого регламентировано рядом норм комментируемого Закона, в том числе:

- назначением инвестиционной программы организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, обозначена деятельность в сфере теплоснабжения по строительству, капитальному ремонту, реконструкции и (или) модернизации источников тепловой энергии и (или) тепловых сетей (см. п.10 ст.2 Закона);

- обязанностью органов местного самоуправления поселений, городских округов в сфере теплоснабжения согласовывать вывод источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации (см. п.5 ч.1 ст.6 Закона);

- учетом затрат на содержание, ремонт и эксплуатацию бесхозяйных тепловых сетей при установлении тарифов (см. ч.4 ст.8 Закона);

- обозначением существенным условием договора оказания услуг по передаче тепловой энергии являются порядка согласования графиков ремонта тепловых сетей и источников тепловой энергии (п.7 ч.4 ст.17 Закона) и другими (см. в т.ч. ст.21 Закона).

11. В положениях п.10 ч.1 комментируемой статьи установлено полномочие Правительства РФ утверждать правила антимонопольного регулирования и контроля в сфере теплоснабжения.

Положения комментируемого Закона содержат ряд требований (правил) антимонопольного характера, в том числе:

- полномочия федерального антимонопольного органа по:

антимонопольному регулированию и контролю в сфере теплоснабжения;

согласованию решений органов исполнительной власти субъектов РФ об отмене регулирования тарифов в области теплоснабжения и о введении регулирования тарифов в сфере теплоснабжения после их отмены, а также по выдаче предписаний об отмене регулирования тарифов в области теплоснабжения (см. ч.4 ст.4, ч.2 и 5 ст.12 Закона);

- порядок обжалования действия или бездействия органа исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) в федеральный антимонопольный орган, включая обязательность предписания об отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, выданное федеральным антимонопольным органом по итогам рассмотрения жалобы, для исполнения органом исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) (см. ч.6 и 7 ст.12 Закона);

- порядок прекращения нарушения правил недискриминационного доступа к товарам в сфере теплоснабжения, включая выдачу федеральным антимонопольным органом соответствующего предписания (см. ч.5 ст.14 Закона).

Учитывая схожий характер и взаимообусловленность множества отношений в тепловой и электрической сферах энергетики, обозначим некоторые правила антимонопольного регулирования из содержания ч.2 ст.25 ФЗ "Об электроэнергетике", согласно которой недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов субъектов сферы электроснабжения определяется:

- соглашениями (согласованными действиями), имеющими целью изменение или поддержание цен на электрическую энергию (мощность);

- необоснованным отказом от заключения договора купли-продажи электрической энергии;

- необоснованным отказом от заключения договора оказания услуг естественно-монопольного характера при наличии технической возможности;

- созданием дискриминационных или благоприятных условий для деятельности отдельных субъектов оптового и розничных рынков;

- созданием препятствий доступу к услугам совета рынка и организаций коммерческой и технологической инфраструктур;

- возможностью манипулировать ценами на оптовом и розничных рынках;

- манипулированием ценами на оптовом и розничных рынках, в том числе с использованием своего доминирующего и (или) исключительного положения;

- злоупотреблением доминирующим и (или) исключительным положением на оптовом и розничных рынках.

12. Положениями п.11 ч.1 комментируемой статьи законодатель с учетом важности схем теплоснабжения установил полномочие Правительства РФ утверждать требования к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения. Как следует из положений комментируемого Закона, в состав этого нормативного правового акта могут войти:

- критерии определения единой теплоснабжающей организации в системе теплоснабжения (см. п.28 ст.2, п.1 ч.2 и ч.3 ст.15 и ч.4 ст.29 Закона);

- порядок утверждения схемы теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения пятьсот тысяч человек и более, а также городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России) (см. п.11 ч.2 ст.4 Закона);

- порядок утверждения схемы теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее пятисот тысяч человек органом местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях (см. п.6 ч.1 ст.6 Закона), а также иные положения (см. ч.4 ст.7; ч.3 ст.14; ч.5 и 7 ст.14;. ч.15 ст.14;. ч.16 ст.14; ч.1 ст.18; ч.3 ст.18; ч.5 ст.20; ч.4 ст.21; ч.5 ст.23 Закона).

13. Положения п.12 ч.1 комментируемой статьи устанавливают полномочие Правительства РФ утверждать порядок установления долгосрочных (на срок более чем один год) параметров регулирования в сферах деятельности субъектов естественных монополий сфере теплоснабжения и (или) цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые подлежат регулированию.

К деятельности субъектов естественных монополий согласно ч.1 ст.4 ФЗ "О естественных монополиях" относится оказание услуг по передаче тепловой энергии. Необходимость установления долгосрочных параметров в энергетической сфере была обозначена до утверждения комментируемого Закона. Так в порядке ч.2 ст.23 ФЗ "Об электроэнергетике" Правительство РФ или уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти осуществляют формирование и обеспечение функционирования государственной системы долгосрочного прогнозирования спроса и предложения на оптовом и розничных рынках, в том числе прогноза топливно-энергетического баланса, и разработку системы мер, направленных на обеспечение потребностей экономики в электрической и тепловой энергии. Согласно ч.4 ст.23 ФЗ "Об электроэнергетике" государственное регулирование цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии с 1 января 2011 г. осуществляется только в форме установления долгосрочных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности установленных организаций, в том числе с применением метода обеспечения доходности инвестированного капитала. При этом долгосрочные тарифы и долгосрочные параметры регулирования деятельности таких организаций подлежат корректировке при недостижении показателей надежности и качества в порядке, установленном Правительством РФ.

В соответствии с положениями ч.3 ст.4 ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" предельные индексы в среднем по муниципальным образованиям устанавливаются исходя из объемов производимых товаров и оказываемых услуг организаций коммунального комплекса на основе долгосрочных параметров и иных долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций, обязательств по концессионным соглашениям, объектом которых являются системы коммунальной инфраструктуры, а также с учетом местных и иных особенностей.

Нормы комментируемого Закона включают положения о долгосрочных параметрах регулирования в сферах деятельности субъектов естественных монополий сфере теплоснабжения, в том числе:

- установление основным принципом регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения обеспечение стабильности отношений между теплоснабжающими организациями и потребителями за счет установления долгосрочных тарифов (см. п.5 ч.1 ст.7 Закона);

- установление органом регулирования долгосрочного тарифа на реализуемую потребителю тепловую энергию (мощность), определенного в соответствии с основами ценообразования в сфере теплоснабжения и правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством РФ, согласно условиям долгосрочного (на срок более чем один год) договора теплоснабжения (см. ч.3 ст.10 Закона) и другие положения (см. ч.4 ст.10; ч.5 ст.10 Закона).

14. В п.13 ч.1 комментируемой статьи законодатель обозначил полномочие Правительства РФ утверждать порядок заключения долгосрочных договоров теплоснабжения по ценам, определенным соглашением сторон, в целях обеспечения потребления тепловой энергии (мощности), теплоносителя объектами, потребляющими тепловую энергию (мощность), теплоноситель и введенными в эксплуатацию после 1 января 2010 г.

Порядок заключения и содержание долгосрочных (на срок более чем один год) договоров теплоснабжения отражен в некоторых положениях комментируемого Закона, в том числе:

- договором теплоснабжения устанавливаются характеристики теплоснабжения, в том числе термодинамические параметры теплоносителя (см. п.2 ст.2 Закона);

- при расчетах в соответствии с договорами теплоснабжения сторонами используется коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя (см. п.13 ст.2 Закона);

- в условиях договора теплоснабжения указывается режим потребления тепловой энергии (см. п.15 ст.2 Закона);

- нерегулируемая государством реализация тепловой энергии (мощности), теплоносителя допускается установлением цены реализации по соглашению сторон договора (подп."а", п.18 ст.2 Закона);

- нерегулируемое государством оказание услуг по поддержанию резервной тепловой мощности допускается установлением цены услуг по соглашению сторон договора (подп."в", п.18 ст.2 Закона, а также иных положениях (см. ч.3 ст.10; ч.9 ст.10; ч.9 ст.23 Закона).

15. Следующим нормативным правовым актом, утверждаемым Правительством РФ в порядке обозначенных в п.14 ч.1 комментируемой статьи полномочий, являются правила определения стоимости активов и инвестированного капитала, а также ведения их раздельного учета, применяемые при осуществлении деятельности, регулируемой с использованием метода доходности инвестированного капитала. Акцентируем внимание на целевое назначение этого документа - применение в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.

Применение метода обеспечения доходности инвестированного капитала при тарифном регулировании в сфере теплоснабжения реализует шестой общий принцип организации отношений в сфере теплоснабжения, обеспечение экономически обоснованной доходности текущей деятельности теплоснабжающих организаций и используемого инвестированного капитала при осуществлении регулируемых видов деятельности (см. п.6 ч.1 ст.3 Закона).

Особенности порядка применения методов регулирования тарифов в сфере теплоснабжения согласно основ ценообразования в сфере теплоснабжения и правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных Правительством РФ, регламентированы положениями ч.2 ст.7 Закона. Согласно этим особенностям при выборе метода обеспечения доходности инвестированного капитала или отказа от применения этого метода соответствующее решение органа регулирования согласовывается с федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения.

Следует обратить внимание на то, что с учетом долгосрочного характера таких параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения как размер инвестированного капитала, норма доходности, сроки возврата инвестированного капитала, нормами ч.4 ст.10 определены минимальные сроки установления тарифов с применением метода обеспечения доходности инвестированного капитала (3 и 5 финансовых лет).

16. Положениями п.15 ч.1 комментируемой статьи законодатель установил полномочие Правительства РФ утверждать правила распределения удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, которые как и правила определения стоимости активов и инвестированного капитала (см. п.14 ч.1 рассматриваемой статьи) имеют целевое назначение применение в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.

Высокий статус правил распределения удельного расхода топлива этой категории подтверждает важность и приоритет применения в сфере теплоснабжения комбинированной выработки электрической и тепловой энергии. При нормальном (некомбинированном) производстве тепловой энергии порядок определения нормативов удельного расхода топлива устанавливаются согласно п.4 ч.2 комментируемой статьи. федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России). Также Минэнерго России утверждает нормативы удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии источниками тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более (см. п.5 ч.2 рассматриваемой статьи).

Удельный расход топлива при производстве тепловой энергии в соответствии с положениями комментируемого Закона:

- учитывается при установлении тарифов в сфере теплоснабжения (см. ч.3 ст.9 Закона);

- представляется в составе заявки на утверждение схемы теплоснабжения для распределения тепловой нагрузки потребителей тепловой энергии (см. п.3 ч.2 ст.18 Закона);

- является одним из критериев распределения тепловой нагрузки между источниками тепловой энергии на конкурсной основе (см. ч.3 ст.18 Закона).

Следует отметить, что удельный расход топлива является показателем экономичности энергопотребления и по общему правилу характеризуется отношением расхода топливно-энергетического ресурса к величине, характеризующей косвенно, но однозначно совершаемую работу. Например, удельный расход топлива на единицу вырабатываемой энергии может измеряться в граммах на 1 киловатт-час [г/(кВт·ч)] или в килограммах условного топлива на 1 гигакалорию [кг у.т./Гкал].

См. ГОСТ Р 51749-2001. Энергосбережение. Энергопотребляющее оборудование общепромышленного применения. Виды. Типы. Группы. Показатели энергетической эффективности. Идентификация (принят постановлением Госстандарта РФ от 21 мая 2001 г. N 210-ст).


Нормативом удельного расхода топлива на отпущенную тепловую энергию от отопительной котельной (групповой норматив) является сложение индивидуальных нормативов котлов с учетом их производительности, средневзвешенного норматива на производство тепловой энергии всеми котлами котельной, времени работы и параметров расхода тепловой энергии на собственные нужды котельной. Индивидуальный норматив удельного расхода топлива представляет собой норматив расхода расчетного вида топлива по одному котлу на производство 1 Гкал тепловой энергии при оптимальных эксплуатационных условиях (подробнее см. приказ Минэнерго России от 30 декабря 2008 г. N 323 "Об организации в Министерстве энергетики Российской Федерации работы по утверждению нормативов удельного расхода топлива на отпущенную электрическую и тепловую энергию от тепловых электрических станций и котельных").

17. К иным полномочиям Правительства РФ в сфере теплоснабжения (п.16 ч.1 комментируемой статьи) согласно положениям настоящего Закона относятся:

- установление порядка контроля за инвестиционными ресурсами, включенными в регулируемые государством цены (тарифы) в сфере теплоснабжения;

- установление порядка предварительного согласования схем теплоснабжения и цен (тарифов) в сфере теплоснабжения при использовании в схеме теплоснабжения тепловой энергии источников, расположенных на территории другого субъекта РФ, с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, и федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения (см. ч.4 ст.7 Закона);

- установление порядка отмены решения органа местного самоуправления поселения или городского округа, принятого во исполнение переданных ему полномочий, но противоречащее законодательству России или принятого с превышением предоставленной ему компетенции, органом исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения в порядке (см. ч.8 ст.7 Закона);

- установление порядка и сроков рассмотрения разногласий между органом регулирования и организацией, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, в связи с выбором метода регулирования федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения (см. ч.2 ст.9 Закона);

- право установления срока действия тарифов на тепловую энергию (мощность) и (или) их предельных (минимального и максимального) уровней менее чем на один финансовый год (см. ч.2 ст.10 Закона), а также иные полномочия (см. ч.7 ст.10; ч.12 ст.14; ч.4 ст.18; ч.5 ст.21 Закона).

В качестве примера иных полномочий Правительства РФ в сфере теплоснабжения в порядке других федеральных законов можно привести положения ст.21 ФЗ "Об электроэнергетике", согласно которой Правительство РФ в соответствии с законодательством России об электроэнергетике:

- определяет основные направления государственной политики в сфере энергосбережения;

- устанавливает правила, критерии и порядок квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии, как соответствующего целевым показателям, установленным в соответствии с основными направлениями государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики (к генерирующим объектам, функционирующим на основе использования возобновляемых источников энергии, относятся также объекты, осуществляющие комбинированную выработку электрической и тепловой энергии, в случае, если указанные объекты используют возобновляемые источники энергии для выработки электрической и тепловой энергии), а также осуществляет иные полномочия.

18. В положениях ч.2 комментируемой статьи определены полномочия Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в сфере теплоснабжения.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, установлено Министерство энергетики РФ (Минэнерго России), которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, в том числе по вопросам электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, магистральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки, возобновляемых источников энергии, а также функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере производства и использования топливно-энергетических ресурсов.

При этом Минэнерго России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности по вопросам проведения энергетических обследований, информационного обеспечения мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, учета используемых энергетических ресурсов.

Нормы ч.2 рассматриваемой статьи включают исчерпывающий перечень 12 полномочий Минэнерго России в сфере теплоснабжения, но с учетом ч.2 Положения о Министерстве энергетики России эти полномочия могут быть расширены нормами других федеральных законов (смотри, например, ч.3 ст.21 ФЗ "Об электроэнергетике).

Согласно первому полномочию (п.1 ч.2 комментируемой статьи) Минэнерго России утверждает правила коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя. Основы правового регулирования коммерческого учета тепловой энергии (теплоносителя) регламентированы положениями рассматриваемого Закона и включают нормы о том, что:

- для целей коммерческого учета используется точка учета тепловой энергии (теплоносителя) (см. п.24 ст.2 Закона);

- отсутствие коммерческого учета, равно как и нарушение режима потребления тепловой энергии может повлечь установление органами регулирования повышающих коэффициентов к тарифам в сфере теплоснабжения (см. ч.4 ст.9 Закона);

- организация коммерческого учета тепловой энергии (теплоносителя) регламентирована положениями ст.19 Закона, которые включают основные положения рассматриваемых правил коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя (см. ч.7 ст.19 Закона);

- обязанность теплоснабжающих (теплосетевых) организаций организовать коммерческий учет приобретаемой (реализуемой) тепловой энергии при подготовке к отопительному периоду (см. ч.5 и 6 ст.20 Закона);

- порядок расчета объема бездоговорного потребления тепловой энергии, теплоносителя и их стоимости входит в рассматриваемые правила коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя (см. ч.9 ст.22 Закона).

19. Вторым нормативным правовым актом, который согласно комментируемым полномочиям (п.2 ч.2 ст.4 Закона) утверждает Минэнерго России, являются правила оценки готовности к отопительному периоду.

Основные положения оценки готовности к отопительному периоду установлены комментируемым Законом и включают следующие нормы:

- выполнение требований, установленных правилами оценки готовности поселений, городских округов к отопительному периоду, и контроль за готовностью теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, отдельных категорий потребителей к отопительному периоду является полномочием органов местного самоуправления (см. п.4 ч.1 ст.6 Закона);

- ежегодно до начала отопительного периода теплоснабжающие организации и теплосетевые организации, осуществляющие свою деятельность в одной системе теплоснабжения, обязаны заключать между собой соглашение об управлении системой теплоснабжения (см. ч.5 и 7 ст.18 Закона);

- организация проверки готовности к отопительному периоду регламентирована положениями ст.20 Закона, которые включают основные положения рассматриваемых правил оценки готовности к отопительному периоду (см. ч.3 и 6 ст.20 Закона).

Речь идет в том числе о:

- категориях потребителей тепловой энергии, подлежащих проверке;

- требованиях к указанным потребителям и критериях надежности их теплоснабжения с учетом климатических условий;

- требованиях к теплосетевым организациям, теплоснабжающим организациям о принятии ими мер по обеспечению надежности теплоснабжения потребителей;

- требованиях готовности теплопотребляющих установок потребителей к работе;

- нормах об определении готовности потребителей к обеспечению указанного в договоре теплоснабжения режима потребления;

- требованиях по отсутствию задолженности за поставленные тепловую энергию (мощность), теплоноситель;

- критериях организации коммерческого учета тепловой энергии (теплоносителя).

20. В п.3 ч.2 комментируемой статьи обозначено полномочие Минэнерго России устанавливать порядок расследования причин аварийных ситуаций при теплоснабжении.

Расследование причин аварийных ситуаций необходимо для выявления всех факторов, способствующих возникновению аварии, и недопущения ее повтора. Целью расследования причин аварийной ситуации представляется налаживание бесперебойной работы системы теплоснабжения и повышение в целом ее живучести, что отражено в требованиях к обеспечению безопасности системы теплоснабжения (см. ч.5 ст.23 Закона).

Отметим, что предотвращение аварий и последствий аварийных ситуаций в системах теплоснабжения регламентировано рядом положений комментируемого Закона, в том числе:

- обязательным условием соглашения теплоснабжающих и теплосетевых организаций об управлении системой теплоснабжения является порядок взаимодействия теплоснабжающих организаций и теплосетевых организаций в чрезвычайных ситуациях и аварийных ситуациях (см. п.4 ч.6 ст.18 Закона);

- целью проверки готовности к отопительному периоду муниципальных образований, является в частности, определение наличия плана действий по ликвидации последствий аварийных ситуаций с применением электронного моделирования аварийных ситуаций, системы мониторинга состояния системы теплоснабжения, механизма оперативно-диспетчерского управления в системе теплоснабжения (см. ч.4 ст.20 Закона);

- обязанностями теплоснабжающих и теплосетевых организаций (см. п.1, 7 и 8 ч.5 ст.20 Закона).

Следует отметить, что согласно п.16 Правилам эксплуатации тепловых энергоустановок администрация организации, независимо от форм собственности, эксплуатирующая тепловые энергоустановки, а также оборудование, здания и сооружения, связанные с производством, передачей, распределением и потреблением тепловой энергии, осуществляет расследование, учет, соблюдение порядка сообщений о всех технологических нарушениях в работе тепловых энергоустановок. При этом основными задачами расследования, учета и анализа технологических нарушений являются:

- тщательное технически квалифицированное установление причин и всех виновников нарушений;

- разработка мероприятий по восстановлению работоспособности поврежденного оборудования, предупреждению подобных нарушений в его работе, повышению ответственности эксплуатационного персонала и другого персонала организаций, на которых произошло нарушение, а также персонала других организаций, отвечающих за обеспечение бесперебойного и надежного теплоснабжения;

- принятие квалифицированных решений по совершенствованию организации эксплуатации и ремонта, модернизации, реконструкции или замене энергетического оборудования, а также при разработке нормативных требований по вопросам надежности;

- получение и накопление полной и достоверной информации о всех нарушениях работоспособности и нормального режима работы оборудования, тепловых сетей и сооружений.

21. Положениями п.4 ч.2 комментируемой статьи законодатель определил полномочие Минэнерго России устанавливать порядок определения нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии (теплоносителя), нормативов удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии, нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии (за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии). Следует отметить, что этот порядок имеет частное целевое назначение - применение "в том числе" в целях регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения. То есть Минэнерго России устанавливает порядок определения нормативов трех категорий (потерь, удельного расхода топлива и запасов топлива), которые утверждает для крупных субъектов РФ своими же полномочиями.

Нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии (теплоносителя) и удельного расхода топлива согласно положениям комментируемого Закона находят применение в ряде правовых механизмов сферы теплоснабжения, в том числе:

- критериями установления тарифов в сфере теплоснабжения обозначены нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии (теплоносителя) по тепловым сетям и нормативы удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии (см. ч.3 ст.9 Закона);

- договоры оказания услуг по передаче тепловой энергии (теплоносителя) заключаются с учетом потерь тепловой энергии, теплоносителя при их передаче (см. ч.4 ст.15 Закона);

- тепловая энергия (мощность), теплоноситель приобретаются теплосетевыми (теплоснабжающими) организациями у единой теплоснабжающей организации в объеме, необходимом для компенсации потерь тепловой энергии в тепловых сетях таких организаций, или с учетом компенсации потерь путем собственного производства тепловой энергии (теплоносителя) (см. п.11 ст.15 Закона) и некоторых других.

Основными нормативными правовыми актами Минэнерго России во исполнение комментируемого полномочия являются Инструкция по организации в Минэнерго России работы по расчету и обоснованию нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии (утв. приказом Минэнерго РФ от 30 декабря 2008 г. N 325); Инструкция по организации в Минэнерго России работы по расчету и обоснованию нормативов технологических потерь электроэнергии при ее передаче по электрическим сетям (утв. приказом Минэнерго РФ от 30 декабря 2008 г. N 326); Административный регламент Минпромэнерго России по исполнению государственной функции по утверждению нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии (утв. приказом Минпромэнерго России от 1 ноября 2007 г. N 471); Административный регламент Минпромэнерго России Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации по исполнению государственной функции по утверждению нормативов технологических потерь электроэнергии при ее передаче по электрическим сетям (утв. приказом Минпромэнерго России от 1 ноября 2007 г. N 470).

22. Положениями п.5 ч.2 комментируемой статьи законодатель определил полномочие Минэнерго России утверждать нормативы удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии источниками тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более, а также нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии, за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии.

Специфическими пределами утверждаемых нормативов согласно комментируемых норм являются:

- для удельного расхода топлива - использование в режиме комбинированной выработки двух видов энергии и установленная мощность производства электроэнергии 25 мегаватт и более;

- для запасов топлива - исключение комбинированной выработки электрической и тепловой энергии (утверждение нормативов запасов топлива, порядка создания и использования тепловыми электростанциями запасов топлива, в том числе в отопительный сезон согласно ч.2 ст.21 ФЗ "Об электроэнергетике" входит в полномочия Правительства РФ или уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти).

23. Положениями п.6 ч.2 комментируемой статьи законодатель определил полномочие Минэнерго России утверждать нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям, расположенным в поселениях, городских округах с численностью населения пятьсот тысяч человек и более, а также в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

Особенностью утверждаемых нормативов согласно комментируемых норм является четкое определение статуса населенных пунктов, для которых утверждаются нормативы в рамках рассматриваемого полномочия Минэнерго России.

Минэнерго России утверждает нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям (1-й категории), расположенным в поселениях, городских округах с численностью населения пятьсот тысяч человек и более, а также в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге утверждаются Минэнерго России. Органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения согласно п.2 ч.2 ст.5 Закона утверждают соответствующие нормативы технологических потерь тепловых сетей небольших муниципальных образований (2-й категории).

Отметим, что согласно Инструкции по организации в Минэнерго России работы по расчету и обоснованию нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии от 30 декабря 2008 г. N 325 нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии разрабатываются по следующим показателям:

- потери и затраты теплоносителей (пар, конденсат, вода);

- потери тепловой энергии в тепловых сетях теплопередачей через теплоизоляционные конструкции теплопроводов и с потерями и затратами теплоносителей (пар, конденсат, вода);

- затраты электрической энергии на передачу тепловой энергии.

При определении нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии на предстоящий период регулирования допускается использование расчетов указанных нормативов на предыдущий регулируемый период с пересчетом их по упрощенным формулам, в случае если в предстоящий период регулирования не планируется отклонение от условий работы тепловых сетей, принятых при разработке указанных нормативов, более пределов в 5%.

К нормативам технологических потерь при передаче тепловой энергии относятся потери и затраты энергетических ресурсов, обусловленные техническим состоянием теплопроводов и оборудования и техническими решениями по надежному обеспечению потребителей тепловой энергией и созданию безопасных условий эксплуатации тепловых сетей, а именно:

- потери и затраты теплоносителя (пар, конденсат, вода) в пределах установленных норм;

- потери тепловой энергии теплопередачей через теплоизоляционные конструкции теплопроводов и с потерями и затратами теплоносителя;

- затраты электрической энергии на передачу тепловой энергии (привод оборудования, расположенного на тепловых сетях и обеспечивающего передачу тепловой энергии).

Нормативные технологические потери и затраты тепловой энергии при ее передаче включают:

- потери и затраты тепловой энергии, обусловленные потерями и затратами теплоносителя;

- потери тепловой энергии теплопередачей через изоляционные конструкции теплопроводов и оборудование тепловых сетей.

Нормативные технологические затраты электрической энергии представляют собой затраты на привод насосного и другого оборудования, находящегося в ведении организации, осуществляющей передачу тепловой энергии, с учетом ее хозяйственных нужд (освещение и электродвигатели систем вентиляции помещений насосных станций и ЦТП, электроинструмент, электросварка, электродвигатели приспособлений и механизмов для текущего ремонта оборудования). При разработке нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии используются технически обоснованные энергетические характеристики (потери сетевой воды, потери тепловой энергии, удельный расход электроэнергии).

24. Положениями п.7 ч.2 комментируемой статьи обозначено полномочие Правительства РФ на ведение государственного реестра саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения, которое по своей сути взаимосвязано с полномочием Минэнерго России на обращение в суд с требованием об исключении некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций.

Реализации принципа недискриминационных и стабильных условий осуществления предпринимательской деятельности в сфере теплоснабжения способствуют не только меры государственного регулирования отношений в этой области, но и деятельность саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения.

Правила ведения государственного реестра саморегулируемых организаций регламентированы постановлением Правительства РФ от 29 сентября 2008 г. N 724 "Об утверждении порядка ведения государственного реестра саморегулируемых организаций", в соответствии с которым:

- реестр является федеральной информационной системой, содержащей зафиксированные на материальном носителе в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" сведения о некоммерческих организациях, получивших статус саморегулируемых организаций, в соответствующей сфере деятельности;

- реестр ведется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти на бумажном и электронном носителях путем внесения в реестр реестровых записей (при несоответствии записей на бумажном носителе записям на электронном носителе приоритет имеют записи на бумажном носителе);

- ведение реестра на электронном носителе осуществляется в соответствии с едиными организационными, методологическими и программно-техническими принципами, обеспечивающими совместимость и взаимодействие этого реестра с иными федеральными информационными системами и сетями;

- сведения, содержащиеся в реестре, являются открытыми и общедоступными (сведения, доступ к которым ограничен федеральными законами, предоставляются в соответствии с установленным федеральными законами порядком).

Ведение государственного реестра саморегулируемых организаций в области энергетического обследования является одной из функций Минэнерго России.

25. Закрепленное в п.8 ч.2 комментируемой статьи полномочие реализует функции Минэнерго России в качестве органа надзора за деятельностью саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения.

Общие правила государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций регламентированы положениями ст.28 Закона и включают нормы о том, что:

- государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения осуществляется Минэнерго России, являющимся органом надзора за саморегулируемыми организациями, путем проведения плановых и внеплановых проверок;

- плановая проверка деятельности саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения осуществляется согласно плану, утвержденному органом надзора за саморегулируемыми организациями;

- внеплановая проверка деятельности саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения может проводиться в целях контроля за исполнением предписаний об устранении нарушений, выявленных в ходе плановых проверок деятельности этой саморегулируемой организации (решение о проведении внеплановой проверки также принимается органом надзора за саморегулируемыми организациями на основании заявлений любых лиц о нарушении требований к саморегулируемым организациям и к их деятельности, установленных Законом, другими федеральными законами).

Предметом государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения является соблюдение требований, установленных комментируемым Законом, другими федеральными законами. При выявлении нарушения требований Закона, других федеральных законов орган надзора за саморегулируемыми организациями направляет в саморегулируемую организацию одновременно с актом о выявленных нарушениях предписание об их устранении с указанием срока исполнения предписания, которое может быть обжаловано в арбитражный суд.

При неисполнении саморегулируемой организацией в сфере теплоснабжения дополнительных требований к документам, разрабатываемым саморегулируемой организацией в сфере теплоснабжения (см. ст.25 Закона) и в иных предусмотренных федеральными законами случаях орган надзора за саморегулируемыми организациями вправе обратиться в арбитражный суд с требованием об исключении сведений о соответствующей некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций.

26. Третьим полномочием Минэнерго России в качестве органа надзора за деятельностью саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения согласно п.9 ч.2 комментируемой статьи установлено право обращения в суд с требованием об исключении некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций в случаях, предусмотренных комментируемым Законам.

В соответствии с правилами Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-Ф3 "О саморегулируемых организациях":

- некоммерческая организация приобретает статус саморегулируемой организации с даты внесения сведений о некоммерческой организации в государственный реестр саморегулируемых организаций;

- некоммерческие организации, сведения о которых не внесены в установленном порядке в государственный реестр саморегулируемых организаций, не вправе использовать в своих учредительных и иных документах, а также при осуществлении своей деятельности слова "саморегулируемая", "саморегулирование" и производные от слова "саморегулирование";

- некоммерческая организация считается исключенной из государственного реестра саморегулируемых организаций и прекратившей деятельность в качестве саморегулируемой организации со дня представления заявления об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, либо с даты вступления в законную силу решения суда об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций, либо с даты ликвидации или реорганизации некоммерческой организации.

Отметим, что согласно п.14 Правилам ведения государственного реестра саморегулируемых организаций (утв. постановлением Правительства РФ от 29 сентября 2008 г. N 724) сведения о саморегулируемой организации подлежат исключению из реестра на основании:

- заявления саморегулируемой организации об исключении сведений о ней из реестра;

- ликвидации или реорганизации саморегулируемой организации;

- вступившего в законную силу решения суда об исключении сведений о саморегулируемой организации из реестра на основании ее несоответствия требованиям федеральных законов.

27. В положениях п.10 ч.2 комментируемой статьи законодатель обозначил полномочие Минэнерго России утверждать порядок составления топливно-энергетических балансов субъектов РФ, муниципальных образований.

Правовые основы содержания топливно-энергетических балансов регламентированы соответствующими требованиями комментируемого Закона. Топливно-энергетический баланс включает взаимосвязанные показатели количественного соответствия поставок энергетических ресурсов на территорию субъекта РФ (муниципального образования) и их потребления, а также устанавливает распределение энергетических ресурсов между системами теплоснабжения, потребителями, группами потребителей и позволяет определить эффективность использования энергетических ресурсов (см. п.22 ст.2 Закона).

За составление топливно-энергетического баланса субъекта РФ отвечает орган государственной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения (см. п.7 ч.2 ст.5, ч.10 ст.23 Закона). Орган местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях составляет топливно-энергетический баланс поселений, городских округов (см. ч.10 ст.23 Закона). Граница балансовой принадлежности определяет точку учета при коммерческом учете тепловой энергии, если договором теплоснабжения или договором оказания услуг по передаче тепловой энергии не определена иная точка учета (см. ч.2 ст.19 Закона).

28. Согласно полномочиям, установленным п.11 ч.2 комментируемой статьи, Минэнерго России утверждает схемы теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения пятьсот тысяч человек и более, а также городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, в том числе определяет единую теплоснабжающую организацию.

При утверждении схемы теплоснабжения и определении в ней единой теплоснабжающей организации следует принимать во внимание положения комментируемого Закона, в том числе:

- критерии и порядок выбора единых теплоснабжающих организаций в системе теплоснабжения устанавливаются правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством РФ (см. п.28 ст.2 Закона);

- Правительством РФ утверждается порядок рассмотрения разногласий, возникающих в том числе при разработке, утверждении и актуализации схем теплоснабжения (см. п.7 ч.1 комментируемой статьи Закона);

- орган местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях утверждает схему теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее пятисот тысяч человек (см. п.6 ч.1 ст.6 Закона).

Минэнерго России и ФАС России согласуют схемы теплоснабжения при расположении теплопотребляющих установок и их источников тепловой энергии в различных субъектах РФ (см. ч.4 ст.7 Закона). Минэнерго России или орган местного самоуправления, утвердивший схему теплоснабжения, вправе принимать решение о внесении изменений в схему теплоснабжения или об отказе во внесении в нее таких изменений в связи с включением в нее мероприятий по обеспечению технической возможности подключения к системе теплоснабжения новых объектов капитального строительства (см. ч.5 и 7 ст.14 Закона).

Внесение изменений в схему теплоснабжения инициирует соответствующее изменение в инвестиционной программе (см. ч.6 ст.14 Закона). Схема теплоснабжения служит основанием мероприятий по развитию системы теплоснабжения поселения или городского округа (см. ч.2 ст.23 Закона). Мероприятия схемы теплоснабжения реализуют инвестиционные программы теплоснабжающих организаций или теплосетевых организаций и организаций, владеющих источниками тепловой энергии (см. ч.4 ст.23 Закона). Схема теплоснабжения должна обеспечивать безопасность системы теплоснабжения (см. ч.5 ст.23 Закона).

Следует отметить, что в порядке ч.1 ст.18 Закона федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России), утверждающий схему теплоснабжения, отвечает за распределение тепловой нагрузки потребителей тепловой энергии в системе теплоснабжения между источниками тепловой энергии, поставляющими тепловую энергию в данной системе теплоснабжения, путем внесения ежегодно изменений в схему теплоснабжения.

29. Установленное п.12 ч.2 комментируемой статьи полномочие делегирует Минэнерго России право рассматривать разногласия, возникающие между органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления поселений, городских округов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, и потребителями при разработке, утверждении и актуализации схем теплоснабжения.

Положения ст.46 и 47 Конституции РФ гарантируют каждому лицу судебную защиту, которая представляется наиболее действенным способом защиты гражданских прав является. При этом актуальное развитие получают несудебные формы разрешения правовых конфликтов, для чего внедряются досудебные процедуры разбирательства, расширяется компетенция административных и иных юрисдикционных органов (государственных и негосударственных), не входящих в судебную систему России. Рассматриваемый порядок рассмотрения разногласий по вопросам разработки, утверждения и актуализации схем теплоснабжения, обозначенный в комментируемом пункте, представляется одной из форм досудебного порядка урегулирования, ссылка на который обязательна (см. ст.5, ч.2 ст.125 АПК РФ), при обращении в арбитражный суд. Также следует отметить, что в порядке п.2 ч.1 ст.148 АПК РФ арбитражный суд оставляет исковое заявление без рассмотрения, если после его принятия к производству установит, что истцом не соблюден претензионный или иной досудебный порядок урегулирования спора с ответчиком, если это предусмотрено федеральным законом или договором.

Говоря об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, следует отметить, что в соответствии с постановлением Пленума ВС РФ к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).

30. Положения ч.3 комментируемой статьи представляют собой отсылочную норму, согласно которой полномочия федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения обозначены в правилах ч.2 ст.7 Закона, согласно которой этот федеральный орган реализует полномочия в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством России и контроль за их применением, за исключением регулирования цен и тарифов, относящегося к полномочиям других федеральных органов исполнительной власти, является Федеральная служба по тарифам (ФСТ России).

Кроме того, ФСТ России выступает и в качестве федерального органа исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющего функции по определению (установлению) цен (тарифов) и осуществлению контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий.

Таким образом, ФСТ России отвечает за реализацию одного из направлений государственного регулирования в сфере теплоснабжения - ценовую (тарифную) политику. При этом согласно ч.5 комментируемой статьи ФСТ России осуществляет контроль (надзор) за соблюдением органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления поселений, городских округов требований законодательства России в сфере теплоснабжения в части регулирования цен (тарифов).

Специальная категория полномочий в тарифной области сферы теплоснабжения регламентирована в том числе положениями ч.2 ст.4 ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса".

31. Антимонопольное регулирование и контроль представляют собой важнейшую область государственного регулирования в сфере теплоснабжения, на что указывают соответствующие положения Энергетической стратегии России до 2030 г., согласно которым одним из главных механизмов осуществления государственной энергетической политики служит создание благоприятной экономической среды для функционирования топливно-энергетического комплекса (включая согласованное тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное регулирование и институциональные преобразования в топливно-энергетическом комплексе).

Для достижения стратегической цели развития внутренних энергетических рынков необходимо решение следующих задач:

- совершенствование государственного контроля над уровнем экономической концентрации на энергетических рынках и государственного регулирования естественных монополий в энергетическом секторе;

- создание и развитие отечественных систем биржевой торговли всеми видами топливно-энергетических ресурсов;

- совершенствование системы доступа к энергетической инфраструктуре;

- формирование эффективной и стабильной системы тарифо- и ценообразования на энергетических рынках, взаимоувязанной с мерами по развитию конкуренции во всех потенциально конкурентных сегментах энергетических рынков.

Для решения поставленных задач предусмотрено применение следующих мер и механизмов государственной энергетической политики:

- законодательное обеспечение прозрачного и недискриминационного порядка доступа для всех участников рынка к энергетической инфраструктуре (магистральным трубопроводам, электрическим и тепловым сетям), ужесточение антимонопольного законодательства в целях пресечения картельных сговоров и технологического монополизма, создание интегрированной системы мониторинга энергетических рынков;

- ликвидация перекрестного субсидирования на всех уровнях с сокращением государственного регулирования цен на продукцию естественных монополий для населения на основе соблюдения принципа ограничения предельно допустимой доли затрат социально значимых категорий граждан на свое энергообеспечение;

- совершенствование регулирования, в том числе антимонопольного, розничных цен на энергию (газ, тепло, электричество, нефтепродукты), с целью поддержания приемлемой доли затрат населения на необходимое энергообеспечение.

Общие правила антимонопольного регулирования в сфере теплоснабжения обозначены в ряде положений комментируемого Закона, в том числе:

- решения органов исполнительной власти субъектов РФ об отмене регулирования тарифов в области теплоснабжения и о введении регулирования тарифов в сфере теплоснабжения после их отмены должны быть согласованы с ФАС России (см. ч.2 и 5 ст.12 Закона);

- действия или бездействия органа исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) могут быть обжалованы в ФАС России, с вынесением предписания об отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, обязательного для исполнения органом исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) (см. ч.6 и 7 ст.12 Закона);

- нарушение правил недискриминационного доступа к товарам в сфере теплоснабжения может быть прекращено выдачей ФАС России соответствующего предписания (см. ч.5 ст.14 Закона).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), является Федеральная антимонопольная служба (ФАС России).

Согласно своим полномочиям ФАС России, в том числе, проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами и физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме; возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе.

Положениями ч.4 комментируемой статьи предусмотрено осуществление ФАС России следующих полномочий:

- антимонопольное регулирование и контроль в сфере теплоснабжения;

- согласование решений органов исполнительной власти субъектов РФ об отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения и о введении регулирования тарифов в сфере теплоснабжения после их отмены, выдача предписаний об отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения.

32. Положениями ч.5 рассматриваемой статьи установлены основы правового регулирования государственного контроля (надзора) в сфере теплоснабжения за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления поселений, городских округов требований законодательства России, согласно которым государственный контроль (надзор) в сфере теплоснабжения осуществляется Минэнерго России, ФТС России, ФАС России в пределах полномочий, обозначенных положениями комментируемого Закона и других федеральных законов.

Комментарий к статье 5. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере теплоснабжения

1. Нормы комментируемой статьи посвящены полномочиям органов государственной власти (главным образом исполнительной власти) субъектов РФ в сфере теплоснабжения.

Как установлено законодателем, сфера полномочий органов всех видов государственной власти в области теплоснабжения включает положения комментируемого Закона и нормы других федеральных законов. Так, положениями ФЗ "Об электроэнергетике определяются:

- полномочия органов государственной власти на регулирование экономических отношений в сфере электроэнергетики;

- основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (в том числе производства в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии) и потребителей электрической энергии.

Согласно преамбуле Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти (в том числе и функции органов государственной власти) основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными конституционными законами, ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Основы правового регулирования деятельности органов государственной власти изложены в ст.10 и 11 Конституции РФ, согласно которым:

1) государственная власть в России осуществляется на основе разделения и самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной власти;

2) государственную власть в России осуществляют:

- Президент РФ;

- Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);

- Правительство РФ;

- Суды РФ;

3) государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти;

4) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

При этом государственному регулированию общественной отношений способствует деятельность органов местного самоуправления, не являющихся в порядке ст.12 Конституции РФ органами государственной власти.

В соответствии с требованиями ч.2 ст.3, ст.12, ч.2 ст.40, ст.71-73, ст.130-133 Конституции РФ о предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления основные властные полномочия в сфере теплоснабжения согласно комментируемому Закону разделяются на:

- полномочия Правительства РФ в сфере теплоснабжения (см. ч.1 ст.4 Закона);

- полномочия федеральных органов исполнительной власти - Минэнерго России, ФСТ России, ФАС России (см. ч.2-4 ст.4, ч.2 ст.7 Закона);

- полномочия органов государственной власти субъектов РФ;

- полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ;

- полномочия органов местного самоуправления в сфере теплоснабжения (см. ст.6, ч.5-8 ст.7 Закона).

2. Положениями ч.2 комментируемой статьи законодатель конкретизировал полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения, которые также включают полномочия в области ценового (тарифного) регулирования. При этом определенные права и обязанности в сфере теплоснабжения не ограничены положениями Закона и могут быть расширены иными требованиями федерального законодательства.

Пункт 1 ч.2 комментируемой статьи содержит отсылочную норму о полномочиях органов исполнительной власти субъектов РФ в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые определены в составе соответствующего правового механизма ценового (тарифного) регулирования (см. ч.3. ст.7 Закона).

Следует отметить, что согласно требованиям ч.7 ст.10 Закона регулирование ценовой (тарифной) области теплоснабжения на местах осуществляет специальный орган исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов), который действует в соответствии с положением об этом органе, утвержденным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и составленным на основании типового положения, утвержденного Правительством РФ.

При этом решение органа исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов), принятое им с превышением своих полномочий, подлежит отмене в порядке, установленном Правительством РФ.

3. Положения п.2 ч.2 комментируемой статьи определяют полномочие органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения утверждать нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии (теплоносителя) по тепловым сетям, за исключением тепловых сетей, расположенных в поселениях, городских округах с численностью населения пятьсот тысяч человек и более, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге.

Таким образом, органам исполнительной власти субъектов РФ законодателем переданы нормативы технологических потерь тепловых сетей небольших муниципальных образований (2-й категории), так как нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям (1-й категории), расположенным в поселениях, городских округах с численностью населения пятьсот тысяч человек и более, а также в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, утверждаются Минэнерго России.

Отметим, что в порядке применения п.72 и 181 Методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (утв. постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. N 322) показателем для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере жилищно-коммунального хозяйства обозначена доля потерь тепловой энергии в суммарном объеме отпуска тепловой энергии (процентов).

4. Согласно нормам п.3 ч.2 комментируемой статьи органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения утверждают нормативы удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии источниками тепловой энергии, за исключением режима комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более.

То есть пределами нормативного регулирования в рамках комментируемых полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ обозначены режим (комбинированная выработка) и мощность производства электроэнергии (от 25 мегаватт).

Нормативы удельного расхода топлива согласно положениям комментируемого Закона используются в ряде правовых механизмов сферы теплоснабжения, в том числе:

- в качестве критериев установления тарифов в сфере теплоснабжения (см. ч.3 ст.9 Закона);

- как техническая характеристика в составе заявки на утверждение схемы теплоснабжения для распределения тепловой нагрузки потребителей тепловой энергии (см. п.3 ч.2 ст.18 Закона);

- в качестве критерия распределения тепловой нагрузки между источниками тепловой энергии на конкурсной основе (см. ч.3 ст.18 Закона).

Следует полагать, что утверждение обозначенных комментируемой нормой нормативов осуществляется с учетом региональных особенностей (правовых, экономических, природных и др.), а также положений нормативных правовых актов Правительства РФ и Минэнерго России.

5. Закрепленное в п.4 ч.2 комментируемой статьи полномочие органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения дублирует положения п.5 ч.2 ст.4 Закона, регламентирующие полномочия федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России). В данной связи представляется логичным либо делегирование части своих полномочий Минэнерго России в части утверждения нормативов запасов топлива органам исполнительной власти на местах, либо совместное утверждение (на федеральном и региональном уровнях) нормативов запасов топлива на источниках тепловой энергии, за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии.

Утверждение обозначенных комментируемой нормой нормативов органу исполнительной власти субъекта РФ следует осуществлять с учетом региональных особенностей (правовых, экономических, природных и др.), а также положений нормативных правовых актов Минэнерго России.

Согласно положениям ст.46.1 ФЗ "Об электроэнергетике" законный владелец теплоэлектростанции отвечает за наличие топливных запасов на тепловой электростанций, которые являются одним из критериев надежного функционирования таких источников тепловой энергии.

В соответствии с требованиями ч.2 ст.21 ФЗ "Об электроэнергетике" утверждение нормативов запасов топлива, порядка создания и использования тепловыми электростанциями запасов топлива, в том числе в отопительный сезон входит в полномочия Правительства РФ (уполномоченного им федерального органа исполнительной власти).

Следует добавить, что эффективное соблюдение обязанностей по созданию и использованию топливных запасов обеспечивается в том числе механизмом административного принуждения. Так, в соответствии со ст.9.17 КоАП РФ нарушение собственниками или иными законными владельцами тепловых электростанций, производящих электрическую, тепловую энергию для потребителей, их должностными лицами нормативов запасов топлива, порядка создания и использования тепловыми электростанциями запасов топлива влечет наложение соответствующего административного наказания. При этом законодатель обозначил стоимостью предмета административного правонарушения стоимость топлива, запасов которого не хватает для соблюдения норматива запаса топлива на тепловой электростанции.

6. В соответствии с п.5 ч.2 комментируемой статьи органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения утверждают инвестиционные программы организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, по согласованию с органами местного самоуправления поселений, городских округов.

Правовые основы механизма утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, включают:

- соблюдение правил согласования и утверждения инвестиционных программ (в порядке такие программы утверждаются Правительством РФ);

- право утверждения инвестиционной программы согласно своих полномочий органом исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения (см. п.5 ч.2 ст.5 Закона), либо органом местного самоуправления поселений, городских округов (см. ч.6 ст.7 Закона);

- согласование инвестиционной программы органом местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях (см. п.7 ч.1 ст.6 Закона);

- включение в инвестиционную программу мероприятий по подключению к системе теплоснабжения объекта капитального строительства (см. ч.4, 5 ст.14 Закона), а также по развитию системы теплоснабжения (см. ч.4 ст.23 Закона);

- учет инвестиционной программы в качестве обязательного критерия при принятии решений в отношении развития системы теплоснабжения (см. п.4 ч.8 ст.23 Закона).

7. Определение системы мер по обеспечению надежности систем теплоснабжения также является полномочием органа исполнительной власти субъекта РФ в сфере теплоснабжения (п.6 ч.2 комментируемой статьи).

Разработка и утверждение системы мер по обеспечению надежности систем теплоснабжения реализует первый общий принцип организации отношений в сфере теплоснабжения (см. п.1. ч.1 ст.3 Закона). Исходя из содержания комментируемого Закона эта система мер обеспечивает качество и безопасность системы теплоснабжения и должна определяться положениями технических регламентов (об общих правилах технического регулирования см. комментарий к п.12 ст.2 Закона), а также правилами рассматриваемого Закона, в том числе:

- порядком создания и функционирования систем обеспечения надежности теплоснабжения, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возникающих при теплоснабжении (утверждается Правительством РФ в порядке п.8 ч.1 ст.4 Закона);

- правилами оценки готовности к отопительному периоду и установлением порядка расследования причин аварийных ситуаций при теплоснабжении (утверждаются Минэнерго России согласно п.2 и 3 ч.2 ст.4 Закона);

- организацией в порядке п.1 ч.1 ст.6 Закона органами местного самоуправления поселений, городских округов обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях поселений, городских округов, в том числе принятием мер по организации обеспечения теплоснабжения потребителей в случае неисполнения теплоснабжающими организациями или теплосетевыми организациями своих обязательств либо отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств;

- правовым механизмом ценового (тарифного) регулирования, основным принципом действия которого в соответствии с п.3 ч.1 ст.7 Закона обозначено обеспечение достаточности средств для финансирования мероприятий по надежному функционированию и развитию систем теплоснабжения, а также иными правилами (см. ч.12 ст.10; п.6 ч.8 ст.15; ч.3 ст.18; ч.3 и 5 ст.20; ч.7 ст.21; ч.8 ст.27 Закона).

8. В соответствии с положениями п.7 ч.2 комментируемой статьи органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения составляют топливно-энергетический баланс субъекта РФ, который относится к основным документам сферы теплоснабжения и реализует согласно п.5 ч.1 ст.3 Закона один из общих принципов организации отношений в сфере теплоснабжения является - соблюдение баланса экономических интересов теплоснабжающих организаций и интересов потребителей.

В нормах рассматриваемого Закона установлены следующие требования к топливно-энергетическому балансу:

- включение взаимосвязанных показателей количественного соответствия поставок энергетических ресурсов;

- установление распределения энергетических ресурсов между системами теплоснабжения, потребителями, группами потребителей;

- определение эффективности использования энергетических ресурсов;

- соблюдение порядка составления топливно-энергетических балансов субъектов РФ, муниципальных образований (утверждается в порядке п.10 ч.2 ст.4 Закона федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России)).

Граница балансовой принадлежности теплопотребляющей установки или тепловой сети потребителя и тепловой сети теплоснабжающей организации или теплосетевой организации определяет:

место исполнения обязательств теплоснабжающей организации (см. ч.5 ст.15 Закона);

территорию ответственности теплосетевой организации и теплоснабжающей организации за состояние и обслуживание объектов тепловой сети, а также является существенным условием договора оказания услуг по передаче тепловой энергии (см. п.3 ч.4 ст.17 Закона);

точку учета при коммерческом учете тепловой энергии, если договором теплоснабжения или договором оказания услуг по передаче тепловой энергии не определена иная точка учета (см. ч.2 ст.19 Закона).

Следует добавить, что топливно-энергетические балансы, составленные по данным статистической отчетности определены дополнительными источниками информации для расчета целевых показателей региональных и муниципальных программ согласно Методике расчета значений целевых показателей в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, в том числе в сопоставимых условиях (утв. приказом Минрегионразвития РФ от 7 июня 2010 г. N 273).

9. Согласно п.8 ч.2 комментируемой статьи полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения могут быть установлены другими федеральными законами.

Например, в порядке ч.3 ст.8, ч.4 ст.21 ФЗ "Об электроэнергетике" представители субъектов РФ участвуют в процедуре утверждения инвестиционной программы, согласовывают размещение объектов электроэнергетики на территориях субъектов и т.п.

В соответствии с положениями ч.3 ст.3.1., ч.3 ст.4 ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ осуществляется контроль за соблюдением стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса, а также устанавливаются предельные индексы в среднем по муниципальным образованиям.

Следует добавить, что государственный контроль (надзор) за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения согласно ч.5 ст.4 Закона осуществляется федеральными органами исполнительной власти (Минэнерго России, ФСТ России, ФАС России).

Комментарий к статье 6. Полномочия органов местного самоуправления поселений, городских округов в сфере теплоснабжения

1. В положениях комментируемой статьи определены полномочия органов местного самоуправления в сфере теплоснабжения. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в рассматриваемом Законе представляет собой реализацию конституционных принципов федеративного устройства и самостоятельности местного самоуправления, которые закреплены в статьях 4, 5, 11, 12, 130-133 Конституции РФ.

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя России и представляет собой форму осуществления своей власти народом на всей территории страны, которая гарантирована Конституцией РФ, где в ч.2 ст.3 регламентируется, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Основы правового регулирования местного самоуправления регламентированы нормами ст.130-133 Конституции РФ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому местное самоуправление представляет собой самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Муниципальные образования подразделяются на:

- городское поселение;

- сельское поселение;

- муниципальный район;

- городской округ;

- внутригородская территория города федерального значения.

Пределы аспектов ведения муниципальных образований обусловлены объемом деятельности по решению вопросов местного значения. Самостоятельность местного самоуправления в работе по вопросам местного значения, а также в деятельности по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью гарантируется ч.1 ст.130 Конституции РФ.

К вопросам местного значения, в частности, отнесена организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения. При этом перечень вопросов местного значения не ограничивается законодателем и может быть расширен иными вопросами, не отнесенными к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенными из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

В полномочия органов местного самоуправления входят:

установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

регулирование тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;

полномочия по организации теплоснабжения, предусмотренные комментируемым Законом.

В собственности поселений может находиться имущество, предназначенное для теплоснабжения населения. Отметим, что для обеспечения систематизации и однозначной идентификации на всей территории России муниципальных образований с отражением структуры и уровней территориальной организации местного самоуправления для решения задач сбора, автоматизированной обработки, представления и анализа информации в разрезе муниципальных образований в различных областях экономики применяется Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований (ОКТМО ОК 33-2005).

2. Первым полномочием органов местного самоуправления по организации теплоснабжения согласно п.1 ч.1 комментируемой статьи установлена организация надежного теплоснабжения, мероприятия которой должны включать возможность обеспечения теплоснабжения при отказе (неисполнении) теплоснабжающих организаций от своих обязательств.

С целью оперативного принятия решения органом местного самоуправления в рамках рассматриваемого полномочия представляется логичным включение возможных дополнительных (резервных) вариантов обеспечения теплоснабжения при отказе от обязательств по поставке тепла в:

- правила организации теплоснабжения (согласно п.2 ч.1 ст.4 Закона утверждаются Правительством РФ);

- порядок создания и функционирования систем обеспечения надежности теплоснабжения, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возникающих при теплоснабжении (согласно п.8 ч.1 ст.4 Закона утверждается Правительством РФ);

- систему мер по обеспечению надежности систем теплоснабжения поселений, городских округов (в порядке п.6 ч.2 ст.5 Закона утверждается органом исполнительной власти субъекта РФ).

3. Вторым полномочием органов местного самоуправления по организации теплоснабжения согласно п.2 ч.1 комментируемой статьи установлена обязанность рассмотрения обращений потребителей по вопросам надежности теплоснабжения согласно порядку, установленному правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством РФ.

С учетом важности обеспечения надежности теплоснабжения порядок рассмотрения обращений в этой области внесен в состав одного из основных нормативных правовых актов сферы теплоснабжения. Можно предположить, что этот порядок должен включать в себя критерии отнесения обращений граждан к обозначенным в комментируемой норме обращениям потребителей по вопросам надежности, что позволит продуктивно устанавливать специальный процесс рассмотрения и особый характер вопросов обращения, входящих в сферу обеспечения надежности теплоснабжения.

Следует отметить, что основы правового регулирования правоотношений по реализации конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления с гарантией защиты прав и свобод каждого человека регламентированы положениями ст.33, 45, 46 Конституции РФ, а также нормами Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", положения ст.4 которого дают определения обращению гражданина, предложению, заявлению, жалобе и должностному лицу.

Обращения потребителей по вопросам надежности теплоснабжения в органы местного самоуправления представляет собой категорию административно-правового порядка согласительной процедуры решения спорных вопросов и осуществляются по выбору граждан. Как указано в постановление Пленума ВС РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", согласно ч.1 ст.254 ГПК РФ гражданин (организация) вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему. Таким образом, заявителю принадлежит право выбора порядка (административного, судебного) защиты своих прав и свобод. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что федеральными законами может быть предусмотрен досудебный порядок в отношении оспаривания отдельных решений, действий (бездействия).

4. Положения п.3 ч.1 комментируемой статьи представляют собой отсылочную норму, согласно которой полномочия органа местного самоуправления в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения обозначены в нормах ч.5 ст.7 Закона, согласно которым орган местного самоуправления реализует полномочия в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.

Следует отметить, что положениями ч.7 ст.7 Закона установлено нормативное исключение, согласно которому органы местного самоуправления поселений, городских округов не вправе реализовывать полномочия на государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность), если на территориях их муниципальных образований осуществляют деятельность теплоснабжающие организации с участием данных муниципальных образований, муниципальные унитарные предприятия.

5. Содержащееся в п.4 ч.1 комментируемой статьи полномочие обязывает органы местного самоуправления исполнять требования правил оценки готовности поселений, городских округов к отопительному периоду, а также осуществлять контроль за готовностью теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, отдельных категорий потребителей к отопительному периоду. Обозначенные в рассматриваемом пункте правила оценки готовности поселений, городских округов к отопительному периоду являются вторым нормативным правовым актом, который в порядке п.2 ч.2 ст.4 утверждает Минэнерго России.

Следует отметить, что в отличие от ч.2 ст.20 Закона комментируемые полномочия органов местного самоуправления охватывают проверку готовности к отопительному периоду лишь "отдельных категорий" потребителей, перечень которых в порядке ч.3 ст.20 Закона определяется правилами оценки готовности поселений, городских округов к отопительному периоду.

В соответствии с положениями ст.20 Закона оценке готовности к отопительному периоду органами местного самоуправления подлежат:

1) требования к потребителям и критерии надежности их теплоснабжения с учетом климатических условий;

2) требования к теплосетевым организациям, теплоснабжающим организациям о принятии ими мер по обеспечению надежности теплоснабжения потребителей;

3) для теплоснабжающих (теплосетевых) организаций:

- соответствие источников тепловой энергии и тепловых сетей требованиям правил оценки готовности к отопительному периоду;

- действие соглашения об управлении системой теплоснабжения;

- возможности выполнения графика тепловых нагрузок;

- функции поддержания температурного графика согласно схеме теплоснабжения;

- соблюдение критериев надежности теплоснабжения в порядке технических регламентов;

- наличие нормативных запасов топлива источников теплоснабжения;

- порядок исполнения обязанностей по подготовке к отопительному периоду (см. п.1-8 ч.5 ст.20 Закона);

4) для отдельных категорий потребителей тепловой энергии:

- требования готовности теплопотребляющих установок к работе;

- нормы обеспечения потребителями указанного в договоре теплоснабжения режима потребления;

- требования по отсутствию задолженности за поставленные тепловую энергию (мощность), теплоноситель;

- критерии организации коммерческого учета тепловой энергии (теплоносителя).

6. Нормами п.5 ч.1 рассматриваемой статьи законодатель установил полномочие органов местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения на согласование мероприятий по выводу источников тепловой энергии (тепловых сетей) в ремонт (из эксплуатации).

Порядок вывода в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии, тепловых сетей в соответствии с п.9 ч.1 ст.4 Закона утверждается Правительством РФ. Отметим, что согласно ч.2 ст.21 Закона вывод в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, осуществляется с учетом положений законодательства России об электроэнергетике.

Из положений ст.3 ФЗ "Об электроэнергетике" следует, что при выводе источников энергии в ремонт (из эксплуатации) в системе должна соблюдаться рабочая генерирующая мощность, представляющая часть максимально доступной мощности объектов по производству электрической и тепловой энергии, за исключением мощности объектов, выведенных в ремонт (из эксплуатации). При этом согласование вывода в ремонт и из эксплуатации объектов по производству электрической и тепловой энергии, а также ввода их после ремонта и в эксплуатацию осуществляет системный оператор, а порядок вывода объектов электроэнергетики в ремонт и из эксплуатации определяет Правительство РФ (см. ч.1 ст.14 и ч.1 ст.21 ФЗ "Об электроэнергетике", постановление Правительства РФ от 26 июля 2007 г. N 484 "О выводе объектов электроэнергетики в ремонт и из эксплуатации").

Правовой механизм (порядок) вывода источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации регламентирован положениями ст.21 Закона и включает:

- обязанность согласования вывода указанных объектов в ремонт и из эксплуатации;

- учет положений законодательства России об электроэнергетике, если источники тепловой энергии функционируют в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии;

- порядок и сроки принятия органами местного самоуправления поселений, городских округов решений о согласовании (несогласовании) вывода;

- обязанность уведомления органа местного самоуправления поселения или городского округа о сроках и причинах вывода, если он не обоснован в схеме теплоснабжения;

- право органа местного самоуправления на приостановление вывода при наличии угрозы возникновения дефицита тепловой энергии и обеспечение соответствующей компенсации;

- порядок продажи (передачи) источников тепловой энергии, тепловой сети муниципальному образованию при намерении прекращения их эксплуатации;

- порядок выбора оставляемых в эксплуатации источников тепловой энергии при одновременном выводе нескольких источников;

- согласование с потребителями вывода из эксплуатации тепловых сетей, с использованием которых осуществляется их теплоснабжение, теплопотребляющие установки которых подключены в надлежащем порядке;

- возмещение убытков при нарушении установленного порядка согласования вывода источников тепловой энергии и тепловых сетей из эксплуатации.

7. Следующим полномочием органов местного самоуправления по организации теплоснабжения на соответствующих территориях обозначено утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения менее пятисот тысяч человек с определением единой теплоснабжающей организации (п.6 ч.1 комментируемой статьи).

Установление численности населения муниципальных образований определяет орган, утверждающий схему теплоснабжения. Согласно п.11 ч.2 ст.4 Закона утверждение схемы теплоснабжения поселений, городских округов с численностью населения пятьсот тысяч человек и более, а также городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с определением единой теплоснабжающей организации осуществляет Минэнерго России.

Критерии и порядок определения единой теплоснабжающей организации в системе теплоснабжения в соответствии с п.28 ст.2 Закона устанавливаются в правилах организации теплоснабжения, утверждаемых Правительством РФ (см. п.2 ч.1 ст.4 Закона). Отметим, что Правительством РФ согласно п.7 и 11 ч.1 ст.4 Закона также утверждаются:

- порядок рассмотрения разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов), органами местного самоуправления поселений, городских округов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, потребителями тепловой энергии при разработке, утверждении и актуализации схем теплоснабжения;

- требования к схемам теплоснабжения, порядку их разработки и утверждения.

Отметим другие положения комментируемого Закона, регламентирующие утверждение (изменение) и содержание схемы теплоснабжения. Так, в частности, согласование схем в порядке ч.4 ст.7 Закона осуществляют Минэнерго России и ФАС России при расположении теплопотребляющих установок и их источников тепловой энергии в различных субъектах РФ. Схемы согласно ч.3 ст.14 Закона должны включать радиус эффективного теплоснабжения как критерий определения возможности подключения к системе теплоснабжения. Орган местного самоуправления, утвердивший схему теплоснабжения, согласно ч.5 и 7 ст.14 Закона вправе принимать решение о внесении (об отказе внесения) изменений в схему теплоснабжения при включении в нее мероприятий по обеспечению технической возможности подключения к системе теплоснабжения новых объектов капитального строительства.

Схема теплоснабжения в соответствии с ч.15 и 16 ст.14 Закона должна включать исключения запрета перехода на отопление жилых помещений в многоквартирных домах с использованием индивидуальных квартирных источников тепловой энергии и сроки подключения к системам теплоснабжения тепловых сетей и источников тепловой энергии.

Утверждение и ежегодная актуализации схемы теплоснабжения согласно ч.1 и 3 ст.18 Закона осуществляются с учетом распределения тепловой нагрузки и сохранения надежности теплоснабжения при поставках тепловой энергии потребителям от различных источников тепловой энергии. Схема согласно ч.5 ст.20, ч.4 ст.21 Закона включает температурный график и обоснование вывода источников тепловой энергии, тепловых сетей из эксплуатации (при консервации или ликвидации).

Схема теплоснабжения в порядке ч.2 ст.23 Закона должна содержать обоснование мероприятий по развитию системы теплоснабжения поселения или городского округа. Содержание схемы теплоснабжения в соответствии с ч.5 ст.23 Закона должно отражать мероприятия по обеспечению безопасности системы теплоснабжения.

Следует отметить, что в порядке ч.1 ст.18 Закона орган местного самоуправления, утверждающий схему теплоснабжения, отвечает за распределение тепловой нагрузки потребителей тепловой энергии в системе теплоснабжения между источниками тепловой энергии, поставляющими тепловую энергию в данной системе теплоснабжения, путем внесения ежегодно изменений в схему теплоснабжения.

8. Согласно положению, закрепленному в п.8 ч.1 комментируемой статьи, органы местного самоуправления поселений, городских округов по организации теплоснабжения на соответствующих территориях согласовывают инвестиционные программы организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, в порядке, установленном Правительством РФ.

Правила согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения в порядке п.4 ч.1 ст.4 Закона являются нормативным правовым актом, утверждаемым Правительством РФ.

Непосредственное утверждение инвестиционной программы организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, согласно п.5 ч.2 ст.5 и ч.6 ст.7 Закона осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения либо органами местного самоуправления поселений, городских округов при наделении их соответствующими полномочиями законом субъекта РФ.

При согласовании инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, помимо Правил, утверждаемых Правительством РФ, применяются следующие нормы комментируемого Закона:

- в программу в порядке п.10 ст.2, п.4 ч.8 ст.23 Закона должны быть включены мероприятия по строительству, капитальному ремонту, реконструкции и (или) модернизации источников тепловой энергии и (или) тепловых сетей, которые разрабатываются в целях развития, повышения надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения, подключения теплопотребляющих установок потребителей тепловой энергии к системе теплоснабжения;

- в программу согласно ч.4 и 5 ст.14 Закона включаются мероприятии по подключению к системе теплоснабжения объекта капитального строительства, а также по развитию системы теплоснабжения (см. ч.4 ст.23 Закона).

9. Нормы ч.2 комментируемой статьи определяют правовые пределы полномочий органов местного самоуправления городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по организации теплоснабжения на внутригородских территориях:

- полномочия устанавливаются содержанием законов указанных субъектов РФ;

- полномочия обозначены в нормах комментируемого Закона;

- полномочия осуществляются в том числе с целью сохранения единства городских хозяйств.

Особенностями организации местного самоуправления в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге представляются:

- местное самоуправление осуществляется согласно уставов городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга на внутригородских территориях (части территории, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления);

- установление (изменение) границ, преобразование внутригородских муниципальных образований осуществляются законами субъектов с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий;

- перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами субъектов исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства;

- предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов РФ - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Так, согласно ст.54 Устава города Москвы (введен в действие постановлением Московской городской Думы от 7 июля 1995 г. N 44 "О введении в действие Устава города Москвы") местное самоуправление в городе Москве осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований, создаваемых на территориях районов города Москвы (включая районы города Зеленограда) в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы. При этом соответствующие правовые нормы регламентированы положениями Закона г. Москвы от 6 ноября 2002 г. N 56 "Об организации местного самоуправления в городе Москве".

В свою очередь в порядке ст.59 Устава Санкт-Петербурга (принят Законодательным Собранием Санкт-Петербурга 14 января 1998 г.) местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется в границах внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга, исходя из интересов населения соответствующих внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга. При этом внутригородским муниципальным образованием Санкт-Петербурга является часть территории Санкт-Петербурга, в границах которой местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется населением внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге. Основы правового регулирования местного самоуправления этого субъекта РФ регламентированы Законом Санкт-Петербурга "Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге" от 23 сентября 2009 г. N 420-79.

Глава 3. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА ПРИ УСТАНОВЛЕНИИ РЕГУЛИРУЕМЫХ ЦЕН (ТАРИФОВ) В СФЕРЕ ТЕПЛОСНАБЖЕНИЯ

Комментарий к статье 7. Принципы регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения и полномочия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения

1. Государственная ценовая (тарифная) политика в сфере теплоснабжения (основные нормы, принципы и деятельность органов государственной власти) является важной составляющей частью государственной политики, осуществляемой в области теплоснабжения, и составным элементом Энергетической стратегии до 2030 г., положения которой устанавливают целевые направления ценового (тарифного) регулирования теплоснабжения, например:

- одним из главных механизмов осуществления государственной энергетической политики указано создание благоприятной экономической среды для функционирования топливно-энергетического комплекса (включая согласованное тарифное, налоговое, таможенное, антимонопольное регулирование и институциональные преобразования в топливно-энергетическом комплексе);

- одной из стратегических инициатив обозначена реализация специальных мер по повышению энергетической эффективности жилищно-коммунального комплекса, в том числе путем внедрения тарифного метода расчета доходности инвестированного капитала;

- создание благоприятной экономической среды обусловлено также совершенствованием государственного ценового (тарифного) регулирования в сфере естественных монополий, учитывающего объективный рост издержек добычи, производства и транспортировки энергоносителей на внутреннем рынке (переходом к применению долгосрочных тарифов);

- нормативно-правовые и институциональные условия деятельности сбытовых и энергосервисных компаний включают учет инвестиционной составляющей в тариф на оказание услуг по передаче электрической энергии и в тарифы государственных компаний, реализующих общесистемные проекты.

На достижение стратегической цели развития внутренних энергетических рынков и электроэнергетики направлено:

- формирование эффективной и стабильной системы тарифо- и ценообразования на энергетических рынках, взаимоувязанной с мерами по развитию конкуренции во всех потенциально конкурентных сегментах энергетических рынков, росту энергоэффективности и энергосбережению;

- обеспечение экономической обоснованности цен и тарифов на соответствующие товары и услуги.

В Энергетической стратегии до 2030 г. кроме того определена государственная долгосрочная тарифная политика в электроэнергетике, которая основывается на принципах:

- расширения использования рыночных механизмов ценообразования, а также механизмов саморегулирования;

- недопущения срыва стратегических планов государства по повышению жизненного уровня населения и росту конкурентоспособности российских предприятий из-за необоснованно высоких удельных затрат на энергоснабжение;

- сохранения и совершенствования форм и механизмов участия государства в регулировании источников инвестиций в электроэнергетику с целью обеспечения достаточной инвестиционной привлекательности проектов по развитию генерации и сетевого хозяйства (на принципах возвратности осуществляемых государственных вложений, в том числе на условиях частно-государственного партнерства);

- применения на рынках электрической энергии (мощности) и тепловой энергии механизмов ценообразования, обеспечивающих участникам рынка потенциальный уровень доходности не ниже, чем в других секторах экономики с сопоставимым уровнем рисков и пр.

Исходя из положений комментируемого Закона логично предположить, что государственная политика в ценовой (тарифной) сфере теплоснабжения (основные нормы, принципы и деятельность органов государственной власти) взаимообусловлена эффективностью реализации принципов, методов и правовых механизмов, обозначенных в положениях гл.2 Закона, в том числе:

- установленного перечня принципов регулирования цен (тарифов);

- определенных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления при регулировании цен (тарифов) в области теплоснабжения;

- исчерпывающего перечня подлежащих регулированию цен (тарифов) на товары, услуги в сфере теплоснабжения;

- обозначенных методов регулирования тарифов;

- установленных порядка и сущности государственного регулирования цен (тарифов);

- механизма установления тарифов;

- порядка отмены регулирования тарифов.

Согласно п.1 ч.1 комментируемой статьи первым принципом регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения является обеспечение доступности тепловой энергии (мощности), теплоносителя для потребителей, которое подчеркивает обязанность государства реализовывать конституционные гарантии потребителей (право на жизнь, сохранение здоровья, право собственности и право на жилище декларированы нормами гл.2 (ст.17-64) Конституции РФ и неразрывно связаны с получением энергии).

2. С целью избежать убыточности и повысить эффективность отношений в сфере теплоснабжения вторым принципом (п.2 ч.1 комментируемой статьи) регулирования цен (тарифов) установлено обеспечение экономической обоснованности расходов теплоснабжающих (теплосетевых) организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя. Эта норма обусловлена содержанием шестого общего принципа организации отношений в сфере теплоснабжения об обеспечении экономически обоснованной доходности текущей деятельности теплоснабжающих организаций (см. п.6 ч.1 ст.3 Закона).

Отметим, что в порядке п.1 ч.1 ст.9 Закона реализацией этого принципа в частности стал обозначенный первый (из четырех) метод регулирования тарифов - метод экономически обоснованных доходов.

В соответствии с нормами ст.252 НК РФ расходами признаются обоснованные и документально подтвержденные затраты, осуществленные (понесенные) налогоплательщиком. Расходами признаются любые затраты при условии, что они произведены для осуществления деятельности, направленной на получение дохода. При этом обоснованными расходами признаются экономически оправданные затраты, оценка которых выражена в денежной форме.

Документально подтвержденными расходами являются затраты, подтвержденные:

- документами, оформленными в соответствии с законодательством России;

- документами, оформленными в соответствии с обычаями делового оборота, применяемыми в иностранном государстве, на территории которого были произведены соответствующие расходы;

- документами, косвенно подтверждающими произведенные расходы (в том числе таможенной декларацией, приказом о командировке, проездными документами, отчетом о выполненной работе в соответствии с договором).

Согласно определению Конституционного Суда РФ от 4 июня 2007 г. N 320-О-П формируемая Высшим Арбитражным Судом РФ судебная практика основывается на презумпции экономической оправданности совершенных налогоплательщиком операций и понесенных по этим операциям затрат. Как указано в п.1 постановления Пленума ВАС РФ от 12 октября 2006 года N 53, действия налогоплательщиков, имеющие своим результатом получение налоговой выгоды, предполагаются экономически оправданными.

Как обозначено в Методике расчета размера экономически обоснованных затрат и нормативной прибыли, учитываемых при формировании экономически обоснованного индекса к действующему уровню тарифов, сборов и платы на грузовые железнодорожные перевозки (утв. приказом ФСТ России от 31 августа 2010 г. N 198-т/1) расчет размера экономически обоснованных затрат и нормативной прибыли осуществляется на базе показателей финансовых планов субъектов регулирования, формируемых с учетом данных раздельного учета доходов, расходов и финансовых результатов по видам деятельности.

Такой расчет основывается на:

- прогнозных параметрах социально-экономического развития России на период, на который рассчитываются тарифы, сборы и плата (расчетный период регулирования);

- нормах НК РФ и законодательстве России о бухгалтерском учете;

- данных отраслевой и межотраслевой статистической отчетности за предыдущие периоды;

- прогнозных показателях финансового плана и инвестиционной программы субъекта регулирования на прогнозный период регулирования.

Расчет включает следующие группы расходов (элементы затрат): оплата труда; отчисления на социальные нужды; топливо; электрическую энергию; материалы; прочие материальные затраты; амортизация основных средств; прочие расходы.

Необходимо добавить, что правовые основы мероприятий по обеспечению экономической обоснованности расходов в сфере теплоснабжения также регламентированы нормами постановлений Правительства РФ от 14 июля 2008 г. N 520 "Об основах ценообразования и порядке регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса" и от 26 февраля 2004 г. N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации".

3. Третьим принципом регулирования цен (тарифов) (п.3 ч.1 комментируемой статьи) установлено обеспечение достаточности средств для финансирования мероприятий по надежному функционированию и развитию систем теплоснабжения, которые отражают содержание двух общих принципов организации отношений в сфере теплоснабжения об обеспечении надежности и развитии систем централизованного теплоснабжения (см. п.1 и 4 ч.1 ст.3 Закона).

Отметим, что правовыми механизмами, реализующими мероприятия по надежному функционированию и развитию систем теплоснабжения, в комментируемом Законе обозначены:

- требования технических регламентов (см. п.1 ч.1 ст.3 Закона);

- порядок создания и функционирования систем обеспечения надежности теплоснабжения (см. п.8 ч.1 ст.4 Закона);

- система мер по обеспечению надежности систем теплоснабжения (см. п.6 ч.2 ст.5 Закона);

- система мер в порядке ст.23 Закона по организации развития теплоснабжения, включая порядок ежегодной актуализации схем теплоснабжения с определением условий организации централизованного теплоснабжения (см. п.1 ч.3 ст.23 Закона);

- показатели безопасности системы теплоснабжения в схеме теплоснабжения (см. ч.5 ст.23 Закона).

4. Согласно п.4 ч.1 комментируемой статьи стимулирование повышения экономической и энергетической эффективности деятельности в сфере теплоснабжения обозначено четвертым принципом ценового (тарифного) регулирования в этой области. Отметим, что этот принцип по своему содержанию взаимосвязан со вторым общим принципом организации отношений в сфере теплоснабжения и вторым принципом регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения обеспечения экономической обоснованности расходов.

Основы правового регулирования деятельности по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в организациях с участием государства или муниципального образования и в организациях, осуществляющих регулируемые виды деятельности, регламентированы положениями гл.7 (ст.24-26) ФЗ "Об энергосбережении" и разделены на три категории.

Первая категория - определение мероприятий по обеспечению энергосбережения и повышения энергетической эффективности государственными (муниципальными) учреждениями главным образом за счет экономии потребляемых энергоресурсов.

Вторая категория - установление мер по обеспечению энергосбережения и повышения энергетической эффективности организациями с участием государства или муниципального образования и организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности посредством:

- реализации программ по энергосбережению и повышению энергетической эффективности; при этом формирование инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, в отношении регулируемых видов деятельности, а также регулирование цен (тарифов) на товары, услуги таких организаций должно осуществляться с учетом программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности);

- преимущественного применения в целях экономического стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности долгосрочных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, в том числе на основе метода обеспечения доходности инвестированного капитала, в частности с применением метода сравнения;

- учета расходов на проведение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности при установлении цен (тарифов) на товары, услуги таких организаций (в том числе при определении инвестированного капитала, учитываемого при установлении долгосрочных тарифов);

- возможности включения в подлежащую учету валовую выручку затрат таких организаций на реализацию действий по сокращению потерь энергетических ресурсов, возникающих при их передаче;

- обеспечением потребителям возможности выбора цен (тарифов), которые дифференцированы по времени суток (установленным периодам времени) или по иным критериям, отражающим степень использования энергетических ресурсов, в порядке положений законодательства России о государственном регулировании цен (тарифов);

Третья категория - обозначение мер по обеспечению энергетической эффективности при размещении заказов для государственных или муниципальных нужд, устанавливающих обязательный учет заказчиками определенных требований энергетической эффективности к товарам, работам, услугам.

С целью повышения экономической и энергетической эффективности деятельности в ценовой (тарифной) области сферы теплоснабжения в комментируемом Законе обозначены следующие положения:

- определение в порядке п.10 ст.2 целями инвестиционной программы организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, развитие, повышение надежности и энергетической эффективности системы теплоснабжения;

- формирование согласно п.22 ст.2 топливно-энергетического баланса с целью определения эффективности использования энергетических ресурсов;

- обозначение в соответствии с п.10 ч.1 ст.7 одним из принципов ценового (тарифного) регулирования контроль за соблюдением требований законодательства об энергосбережении;

- разработка в порядке ч.12 ст.10 долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения в соответствии с законодательством об энергосбережении;

- установление согласно ч.12 ст.14 порядка и размеров снижения платы за подключение к системе теплоснабжения объекта капитального строительства потребителя (застройщика) с наивысшим классом энергетической эффективности, установленным согласно положениям законодательства об энергосбережении;

- обязанность в соответствии с ч.5 ст.19 организации коммерческого учета тепловой энергии (теплоносителя) с использованием приборов учета в порядке и в сроки, которые определены законодательством об энергосбережении.

5. Согласно положениям п.5 ч.1 комментируемой статьи обеспечению стабильности отношений по снабжению теплом (пятый принцип) должно способствовать установление долгосрочных тарифов. Этот тезис в соответствии с п.7 ч.1 ст.3 Закона реализует один из основных принципов организации отношений в сфере теплоснабжения.

Важность применения долгосрочных тарифов подтверждается согласно п.12 и 13 ч.1. ст.4 Закона полномочиями Правительства РФ на утверждение:

- порядка установления долгосрочных параметров регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения в соответствии с перечнем, определенным в ст.8 Закона;

- порядка заключения долгосрочных договоров теплоснабжения.

В Основных направлениях совершенствования системы государственного регулирования в инфраструктурных секторах (одобрены на заседании Правительства РФ протокол от 17 декабря 2009 г. N 40) первой задачей установлено повышение эффективности деятельности регулируемых организаций, в том числе в части перехода к долгосрочным соглашениям и периодам регулирования. При этом акцентировано внимание на стимулирование перехода к применению долгосрочных тарифов совершенствование законодательства в части:

- уточнения порядка установления долгосрочных тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, ценообразования с учетом качества и надежности регулируемых услуг, установления параметров регулирования методом сравнения аналогов (бенчмаркинг), а также использования тарифных меню и перехода к двухставочным тарифам;

- совершенствования системы договорных отношений, в частности формирование прозрачных правил и условий договоров управления системами коммунальной инфраструктуры и перехода к применению концессионных соглашений, объектами которых являются системы коммунальной инфраструктуры;

- совершенствования инвестиционного планирования;

- установления тарифов с учетом надежности и качества реализуемых товаров и услуг;

- снижения рисков регулируемых организаций, связанных с применением технического регулирования и природоохранного законодательства.

Отметим, что применение концессионных соглашений помимо требований ГК РФ регламентируется положениями Федерального закона от 21 июля 2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях", согласно п.10 и 11 ч.1 ст.4 которого объектами концессионного соглашения являются:

- объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;

- системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения и др. объекты социально-бытового назначения.

Основные требования в области регулирования долгосрочных тарифов регламентированы положениями постановления Правительства от 26 февраля 2004 г. N 109 и приказом ФСТ России от 18 августа 2010 N 183-э/1.

6. В соответствии с шестым принципом (п.6 ч.1 рассматриваемой статьи) процесс регулирования цен (тарифов) должен быть гласным (открыт и доступен всем лицам). Свободный доступ к информации о формировании и содержании ценовой (тарифной) политики отвечает интересам потребителей, что логично способствует реализации шестого общего принципа организации отношений в сфере теплоснабжения (см. п.6 ч.1 ст.3 Закона).

Особая роль открытости процесса регулирования цен (тарифов) подчеркивается согласно п.5 ч.1 ст.4 Закон утверждением Правительством РФ стандартов раскрытия информации субъектами сферы теплоснабжения. Следует добавить, что в ч.13 ст.14 Закона установлена обязанность раскрытия теплоснабжающими и теплосетевыми организациями информации в соответствии с указанными стандартами.

Открытый доступ процесса регулирования цен (тарифов), затрагивающего экономические интересы заинтересованных лиц логично предполагает:

- исполнение участниками этой сферы регулирования обязанностей по обеспечению свободного доступа к информации согласно стандартам;

- легальность (легитимность) нормативных правовых актов по регулированию цен (тарифов) в сфере теплоснабжения;

- недействительность (возможность оспаривания и отмены) документов по регулированию цен (тарифов) в сфере теплоснабжения в случае нарушения порядка раскрытия информации, установленного в стандартах или иных нормативных правовых актах.

7. Эффективность инвестиционной политики в сфере теплоснабжения отражается на показателях развития системы теплоснабжения. Рост необходимых объемов потребляемых топливно-энергетических ресурсов и необходимость постоянного технического обновления системы теплоснабжения требуют соответствующего привлечения инвестиций, создание условий которым обозначено седьмым принципом ценового (тарифного) регулирования согласно п.7 ч.1 комментируемой статьи. Этот принцип реализуется в методологии ценового (тарифного) регулирования при активном использовании метода обеспечения доходности инвестированного капитала (см. п.3 ч.1 ст.9 Закона).

Внушительный объем мероприятий по обеспечению инвестиционной привлекательности отражен в положениях Энергетической стратегии до 2030 г. Так, для привлечения частных инвестиций в развитие всех видов генерации планируется:

- создать соответствующую нормативно-правовую основу;

- реализовывать государственную программу строительства атомных электростанций и гидрогенерирующих электростанций, в том числе на условиях частно-государственного партнерства;

- содействовать обеспечению благоприятного и недискриминационного режима деятельности отечественных энергетических и сервисных компаний (а также иностранных компаний с долевым участием российских лиц) на мировых рынках, включая их доступ к зарубежным рынкам энергоресурсов и рынкам конечного энергопотребления;

- содействовать привлечению на взаимовыгодных условиях зарубежных инвестиций, в первую очередь в технически сложные и рисковые проекты;

- стимулировать привлечения инвестиций для модернизации основных производственных фондов за счет внедрения механизмов инвестиционного налогового кредита, налоговых каникул на проектный срок окупаемости инвестиций, ускоренной амортизации, страхования инвестиционных рисков;

- создавать благоприятные условия для привлечения частных инвестиций в теплоснабжение, включая внедрение метода экономически обоснованной доходности инвестированного капитала и пр.

Согласно Энергетической стратегии до 2030 г. основными источниками инвестиций должны стать собственные средства и прибыли акционерных компаний (российских и зарубежных) с привлечением кредитов и средств от дополнительной эмиссии акций. При модернизации существующих и строительстве новых атомных электростанций и гидроэлектростанций, а также в случаях, если в силу региональных особенностей энергокомпании не являются самодостаточными и инвестиционно привлекательными, будут в соответствии с утвержденными программными документами привлекаться государственные средства.

8. Положениями п.8 ч.1 комментируемой статьи законодатель обозначил определяющую роль отраслевых тарифных соглашений в ценовой (тарифной) политике предприятий в области теплоснабжения, закрепив восьмой принцип - определение размера средств, направляемых на оплату труда, в соответствии с отраслевыми тарифными соглашениями. Таким образом, размеры фондов оплаты труда должны быть обусловлены критериями, обозначенными в отраслевых тарифных соглашениях, что без сомнений направлено на соблюдение прав работников сферы теплоснабжения.

Основы правового регулирования трудовых соглашений регламентированы положениями ст.45-51 ТК РФ, согласно которым отраслевое (межотраслевое) соглашение устанавливает общие условия оплаты труда, гарантии, компенсации и льготы работникам отрасли (отраслей) и может заключаться на федеральном, межрегиональном, региональном, территориальном уровнях социального партнерства.

Отраслевые (межотраслевые) соглашения по отраслям, организации которых финансируются из федерального бюджета, должны заключаться по общему правилу до внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.

Отраслевые соглашения, заключенные на федеральном уровне, подлежат опубликованию в определенном порядке (см. например, приказ Минздравсоцразвития РФ от 12 апреля 2007 г. N 260 "Об утверждении Порядка опубликования заключенных на федеральном уровне отраслевых соглашений и предложения о присоединении к соглашению").

Отраслевые соглашения, заключенные на федеральном уровне социального партнерства, регистрируются в уведомительном порядке (подробнее см. приказ Минздравсоцразвития РФ от 12 января 2009 г. N 1н "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по уведомительной регистрации отраслевых (межотраслевых) соглашений, заключенных на федеральном уровне социального партнерства" и постановление Минтруда РФ от 10 октября 2003 г. N 68 "Об утверждении положения о регистре соглашений и коллективных договоров").

Общие принципы регулирования социально-трудовых и связанных с ними экономических отношений установлены Генеральным соглашением между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 2011-2013 гг. (заключено 29 декабря 2010 г., протоколу N 11 заседания Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений).

В соответствии с Отраслевым тарифным соглашением в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2008-2010 гг. (продлено с 1 января 2011 г. по 1 января 2014 г.) расходы (средства), направляемые на оплату труда, рассчитываются исходя из нормативной численности работников, с учетом нормативной численности на вновь вводимые объекты, и включают в себя:

См. Соглашение о продлении срока действия Отраслевого тарифного соглашения в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации на 2008-2010 годы (Москва, 19 февраля 2010 г.).


- тарифную составляющую расходов (средств), направляемых на оплату труда, которая рассчитывается исходя из минимальной месячной тарифной ставки и среднего разряда работ по организации;

- средства, направляемые на премирование работников, доплаты, надбавки и другие выплаты в составе средств на оплату труда, которые формируются на договорной основе;

- доплаты (надбавки) стимулирующего характера, размер и порядок установления которых определяется непосредственно в организации;

- премии и вознаграждения по итогам работы за год;

- ежемесячные вознаграждения за выслугу лет (за стаж работы);

- иные виды премирования работников;

- выплаты компенсационного характера за работу вне места постоянного проживания или в местностях с особыми климатическими условиями.

9. Девятый принцип - принцип обязательного раздельного учета состава затрат и объема производства долгое время применяется в качестве основного в энергетической отрасли (п.9 ч.1 комментируемой статьи).

Как было обозначено в одном из первых нормативных правовых актов Правительства РФ в комментируемой области (см. постановление от 6 июля 1998 г. N 700 "О введении раздельного учета затрат по регулируемым видам деятельности в энергетике"), в целях формирования конкурентной среды на рынках электрической и тепловой энергии и повышения экономической эффективности работы энергоснабжающих организаций с IV квартала 1998 г. установлено ведение раздельного учета состава затрат и объема выпускаемой продукции (услуг) в натурально-стоимостном выражении по следующим видам деятельности:

- производство электрической энергии (мощности);

- производство тепловой энергии;

- услуги по передаче электрической энергии (мощности);

- услуги по передаче тепловой энергии;

- деятельность по оперативно - диспетчерскому управлению;

- сбыт (реализация) электрической энергии;

- сбыт (реализация) тепловой энергии.

Согласно более позднего постановления Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109 регулирование тарифов (цен) основывается на принципе обязательности раздельного учета организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, объемов продукции (услуг), доходов и расходов по производству, передаче и сбыту энергии в соответствии с законодательством России. В этом же постановлении определен исчерпывающий перечень из 12 видов деятельности, по которым организации, осуществляющие регулируемую деятельность, обязаны вести раздельный учет (производство тепловой энергии (мощности), передача тепловой энергии (мощности), оказание услуг по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России, обеспечение системной надежности, сбыт тепловой энергии (мощности) и др.).

Отметим, что правила ведения обязательного учета объемов производства и расходов в энергетической области более четко определены нормами ст.21, 23, 43 Федерального закона "Об электроэнергетике". В части рассматриваемой нормы обратим внимание на ч.3 ст.23 этого Федерального закона, согласно которой баланс экономических интересов поставщиков и потребителей электрической энергии достигается возвратом капитала, инвестированного и используемого в сферах деятельности субъектов электроэнергетики, в которых применяется государственное регулирование цен (тарифов), в полном объеме с учетом экономически обоснованного уровня доходности инвестированного капитала при условии ведения для целей такого регулирования раздельного учета применяемых в указанных сферах деятельности активов и инвестированного и использованного для их создания капитала.

Следует добавить, что согласно п.2 ч.2 комментируемой статьи ФСТ России устанавливает единую систему классификации и раздельного учета затрат относительно видов деятельности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций.

10. В десятом принципе ценового (тарифного) регулирования (п.10 ч.1 комментируемой статьи) законодатель обозначил необходимость осуществления контроля за соблюдением правовых норм законодательства об энергосбережении в целях сокращения потерь энергетических ресурсов в двух аспектах:

- контроля за соблюдением требований к разработке и реализации программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

- контроля за соблюдением требований к организации учета и контроля используемых энергетических ресурсов.

Этот принцип ценового (тарифного) регулирования в свою очередь реализует в порядке п.2 ч.1 ст.3 Закона второй общий принцип организации отношений в сфере теплоснабжения, а также согласно п.4 комментируемой части взаимосвязан с принципом стимулирования повышения экономической и энергетической эффективности деятельности в сфере теплоснабжения.

Отметим, что полномочия органов государственной власти России, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности по разработке, реализации и установлению требований к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности регламентированы положениями ст.6-8 ФЗ "Об энергосбережении", в ст.14 и 25 которого также обозначены требования и обязательное минимальное содержание таких программ.

Акцентируем внимание на обеспечении разработки и принятия программ энергосбережения путем установления специального вида административной ответственности. Так положениями ч.10 ст.9.16 КоАП РФ к нарушению законодательства об энергосбережении отнесено несоблюдение организациями с участием государства или муниципального образования, а равно организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, требования о принятии программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

Отметим, что контроль за соблюдением требований к организации учета и контроля используемых энергетических ресурсов осуществляется путем соответствующих проверок, а также расчетным путем с использованием статистических данных (см. приказ Федеральной службы государственной статистики от 20 июля 2009 г. N 146).

11. Положения ч.2 комментируемой статьи устанавливают исчерпывающий список из 9 полномочий ФСТ России в сфере теплоснабжения, которые направлены на организацию и непосредственное осуществление государственного регулирования цен (тарифов) в этой сфере.

Первым полномочием ФСТ России в рассматриваемом перечне установлено утверждение методических указаний по расчету цен (тарифов) в сфере теплоснабжения. С учетом первой позиции этого документа следует полагать, что такие методические рекомендации играют важную роль в ценовом (тарифном) регулировании отношений в сфере теплоснабжения несмотря на рекомендательный характер методики.

ФСТ России на основании и во исполнение Конституции РФ и других нормативных правовых актов самостоятельно принимает методические указания (методики) по расчету регулируемых тарифов (цен) и (или) их предельных уровней на тепловую энергию (мощность) и размера платы за услуги, оказываемые на оптовом и розничных рынках тепловой энергии (мощности), с использованием установленных методов регулирования.

В соответствии с рассматриваемым полномочием разработаны и утверждены:

- Методические указания по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке (утв. приказом ФСТ России от 6 августа 2004 г. N 20-э/2);

- Методические указания по расчету и применению понижающих (повышающих) коэффициентов, позволяющих обеспечить соответствие уровня тарифов, установленных для организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, уровню надежности и качества поставляемых товаров и оказываемых услуг (утв. приказом ФСТ России от 26 октября 2010 г. N 254-э/1);

- Методические указания по регулированию тарифов организаций, оказывающих услуги по передаче тепловой энергии, с применением метода доходности инвестированного капитала (утв. приказом ФСТ России от 1 сентября 2010 г. N 221-э/8).

12. Положениями п.2 ч.2 комментируемой статьи законодатель установил документ (правовой механизм единой системы классификации и раздельного учета затрат), действие которого направлено на реализацию принципа обязательного раздельного учета в сфере теплоснабжения (см. п.9 ч.1 рассматриваемой статьи). При этом должен осуществляться раздельный учет:

- объема производства тепловой энергии, теплоносителя;

- доходов, связанных с производством, передачей и со сбытом тепловой энергии, теплоносителя;

- расходов, связанных с производством, передачей и со сбытом тепловой энергии, теплоносителя.

Отдельные части единой системы классификации и раздельного учета затрат по видам деятельности определены положениями ст.21, 23, 43 ФЗ "Об электроэнергетике" и ч.5 постановления Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109.

В ФСТ России должна поступать система отчетности органов исполнительной власти субъектов РФ в области регулирования цен (тарифов), органов местного самоуправления поселений, городских округов. Права ФСТ России на установление порядка и сроков предоставления таких отчетов своими полномочиями предусмотрено п.6.5, 6.7.1 и 6.8 Положения о Федеральной службе по тарифам.

13. Согласно положениям п.3 ч.2 комментируемой статьи ФСТ России уполномочен устанавливать предельные уровни тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более.

Определения установленной генерирующей мощности и рабочей генерирующей мощности приводятся в нормах ст.3 ФЗ "Об электроэнергетике".

Характеристика мощности источника тепловой энергии от 25 мегаватт в соответствии с нормами ч.5 ст.36 ФЗ "Об электроэнергетике" обусловлена обязанностью реализации производимой электрической энергии такими источниками только на оптовом рынке за исключениями, установленными в п.25 и 26 постановления Правительства РФ от 24 октября 2003 г. N 643 "О Правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода".

Основы правового регулирования установления ФСТ России предельных уровней тарифов на тепловую энергию (мощность) регламентированы положениями ч.5-8 ст.10 и ч.7 ст.29 комментируемого Закона. Особенностями порядка установления предельных (минимального и максимального) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям согласно Закону представляются:

1) установление уровней тарифов:

- при генерирующей мощности производства электрической энергии 25 мегаватт и более;

- в среднем по субъекту РФ;

- с календарной разбивкой (на срок более чем на один финансовый год);

- с разбивкой по категориям потребителей с учетом региональных и иных особенностей;

2) учет при установлении тарифов:

- долгосрочных тарифов;

- долгосрочные параметры регулирования деятельности соответствующих организаций;

- обязательства по концессионным соглашениям и договорам аренды, объектами которых являются системы теплоснабжения;

3) приведение органами исполнительной власти субъектов РФ в месячный срок или до начала очередного финансового года своих решений об установлении тарифов на тепловую энергию (мощность) в соответствие с решениями ФТС России об изменении уровней тарифов;

4) установление правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения порядка согласования ФСТ России решения органа исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) об утверждении им тарифов на тепловую энергию (мощность) с несоблюдением установленных уровней тарифов с учетом срока такого согласования в тридцать календарных дней с даты обращения органа исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов);

5) самостоятельное (без согласования) принятие решения органом исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) об утверждении им тарифов на тепловую энергию (мощность) с несоблюдением установленных уровней тарифов в случае возмещения затрат на реализацию инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения (утвержденных в установленном порядке).

Полномочие ФСТ России устанавливать предельные уровни тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, определено п.5.3.1.10. Положения о Федеральной службе по тарифам.

ФТС России были разработаны, утверждены и прошли регистрацию в Минюсте России:

- приказ от 8 апреля 2005 г. N 130-э "Об утверждении Регламента рассмотрения дел об установлении тарифов и (или) их предельных уровней на электрическую (тепловую) энергию (мощность) и на услуги, оказываемые на оптовом и розничных рынках электрической (тепловой) энергии (мощности);

- приказ от 7 октября 2010 г. N 243-э/1 "О предельных уровнях тарифов на тепловую энергию, производимую электростанциями, осуществляющими производство в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, на 2011 год".

Следует добавить, что полномочия ФТС России осуществляются в пределах предоставленных ей прав.

14. В соответствии с п.4 ч.2 комментируемой статьи ФТС России устанавливает предельные уровни тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям.

Таким образом, с учетом полномочий, обозначенных в п.3 ч.2 рассматриваемой статьи, ФТС России устанавливает тарифные пределы в сделках по предоставлению тепловой энергии (мощности) теплоэлектростанциями с мощностью более 24 мегаватт и теплоснабжающими организациями потребителям.

Реализация комментируемого полномочия обусловлена нормами п.6.2 Положения о Федеральной службе по тарифам, согласно которому ФТС России имеет право устанавливать предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни тарифов на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, в том числе предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни тарифов для населения с календарной разбивкой и разбивкой по категориям потребителей с учетом региональных (иных) особенностей.

15. Для эффективного функционирования в соответствии с поставленными перед службой задачами ФСТ России обладает правом получения необходимой информации в сфере своей деятельности. Полномочие ФТС России, обозначенное в положениях п.5 ч.2 комментируемой статьи, включает три взаимообусловленных действия (этапа).

Первый этап - утверждение правил предоставления информации в сфере государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, а также организациями, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения. При этом содержание таких правил должно включать случаи, формат и сроки предоставления необходимой информации по вопросам установления, изменения и применения тарифов, регулируемых в соответствии с комментируемым Законом.

Второй этап - направление запроса в соответствующий орган (организацию) на предоставление информации и необходимых материалов в порядке правил предоставления информации.

Третий этап - получение ФТС России запрашиваемой информации и необходимых материалов в соответствии с правилами предоставления информации.

Реализация комментируемого полномочия обусловлена нормами п.6.7, 6.7.1, 6.9 и 6.11 Положения о Федеральной службе по тарифам, согласно которым ФТС России имеет право:

- требовать и беспрепятственно получать от субъектов естественных монополий, органов исполнительной власти и местного самоуправления информацию, необходимую для осуществления функций, предусмотренных федеральным законодательством о естественных монополиях в части определения (установления) цен (тарифов) и осуществления контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов);

- запрашивать у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления информацию и необходимые материалы по вопросам установления и изменения регулируемых тарифов и надбавок в соответствии с законодательством России;

- запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к компетенции ФТС России.

Следует отметить, что запрос на предоставление информации представляется действием (обращением), направленным на последующее обладание запрашиваемой информации. Основы правового регулирования запросов как официальных обращений регламентированы положениями ст.18-21 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", согласно ст.1 которого запросом является обращение пользователя за информацией в любой форме в государственный орган (орган местного самоуправления) либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа.

16. В соответствии с положениями п.6 ч.2 комментируемой статьи ФСТ России наделен полномочиями:

- рассматривать разногласия с участием потребителей в отношении цен (тарифов) между сторонами, которые их устанавливают и используют при расчетах;

- принимать обязательные для исполнения решения по обращениям органов (организации) без участия потребителей.

Представляется, что нормами комментируемого полномочия подчеркнуто право вынесения ФТС России обязательных решений для органов и организаций, но не запрет на обращения потребителей.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином (потребителем) закрепленного за ним конституционного права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, в том числе порядок рассмотрения таких обращений государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами регламентирован положениями ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации". Обращение гражданина представляет собой направленное в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменное предложение, заявление или жалобу, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Частным случаем разногласий по вопросам установленных цен (тарифов) следует считать обозначенные в ч.2 ст.9 Закона индивидуальные разногласия между заинтересованными сторонами в связи с выбором метода тарифного регулирования, разрешение которых также отнесено к компетенции ФТС России.

Рассмотрение разногласий по вопросам установленных цен (тарифов), не обозначено законодателем досудебным порядком рассмотрения споров, как это определено нормами п.9 ч.2 ст.7 Закона, и носит административно-правовой характер согласительной процедуры.

Реализация комментируемого полномочия обусловлена нормами п.5.2.3, 5.3.4, 5.3.4.1, 5.3.13, 6.3, 6.5 и 6.6 Положения о Федеральной службе по тарифам, согласно которым ФТС России с целью документирования соответствующих государственных функций разработала и утвердила приказы: от 27 октября 2006 г. N 207; от 2 октября 2007 г. N 231-э; от 14 января 2008 г. N 2.

17. Согласно положениям п.7 ч.2 комментируемой статьи ФСТ России уполномочен согласовывать решения органов исполнительной власти субъектов РФ:

- если такое согласование предусмотрено положениями рассматриваемого Закона (см. ч.7 ст.10 Закона);

- при условии соблюдения порядка установленного Правительством РФ согласно п.6 ч.1 ст.4 Закона.

Таким образом, нормами комментируемого Закона установлена необходимость предварительного согласования лишь одной категории решений органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов), представляющей собой утверждение тарифов на тепловую энергию (мощность) с нарушением предельных уровней, установленных ФСТ России, за исключением случаев возмещения затрат на реализацию инвестиционных программ в порядке ч.8 ст.10 Закона.

Обратим внимание на особенности комментируемого полномочия ФСТ России:

- определение срока согласования (до тридцати календарных дней с даты обращения органа исполнительной власти субъекта РФ);

- установление порядка согласования правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения;

- обозначение двух исходов (результатов) согласования:

прохождение процедуры согласования;

отмена решения органа исполнительной власти субъекта РФ в случае превышения им своих полномочий (непрохождение процедуры согласования в ФСТ России) в соответствии с порядком, установленным Правительством РФ (см. комментарии к п.16 ч.1 ст.4).

18. В функции ФСТ России в сфере теплоснабжения согласно п.8 ч.2 комментируемой статьи входит осуществление государственного контроля за обоснованностью установления и изменения цен (тарифов), что представляется одной из основных мер государственного ценового (тарифного) регулирования. Подробное описание мероприятий регулирующих органов, связанных с установлением (изменением) тарифов на тепловую энергию (мощность), а также контрольной роли ФСТ России в тарифном регулировании сферы теплоснабжения обозначено в соответствующем Регламенте (см. приказ ФСТ России от 8 апреля 2005 г. N 130-э).

К особенностям государственного контроля за обоснованностью установления и изменения тарифов (иными словами государственного тарифного регулирования) в сфере теплоснабжения согласно положениям комментируемого Закона можно отнести:

- обозначение общими принципами организации отношений в сфере теплоснабжения баланса интересов, доходности и стабильности (см. п.5-7 ч.1 ст.3 Закона);

- утверждение Правительством РФ основ ценообразования в сфере теплоснабжения и правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (см. п.6 ч.1 ст.4 Закона);

- установление согласно комментируемых норм контрольной функции ФСТ России;

- определение методологической основы и содержания процесса регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (см. ст.9 и 10 Закона);

- обозначение особенностей исчерпывающего перечня регулируемых цен (тарифов) (см. ст.8 Закона) и др.

19. В нормах п.9 ч.2 комментируемой статьи для ФСТ России установлена роль досудебного арбитра между определенным кругом субъектов сферы теплоснабжения. При этом, как представляется, могут быть установлены соответствующие согласительные процедуры. И в случае недостижения согласованного решения ФСТ России может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.

Применяемый ФТС России порядок рассмотрения разногласий по вопросам установленных цен (тарифов), обозначенный в рассматриваемых полномочиях, представляет собой одну из форм досудебного порядка урегулирования, ссылка на который обязательна (см. ст.5, ч.2 ст.125, п.2 ч.1 ст.148 АПК РФ), при обращении в арбитражный суд.

Следует отметить, что в порядке п.2 ч.1 ст.148 АПК РФ арбитражный суд оставляет исковое заявление без рассмотрения, если после его принятия к производству установит, что истцом не соблюден претензионный или иной досудебный порядок урегулирования спора с ответчиком, если это предусмотрено федеральным законом или договором.

Говоря о роли арбитражного суда в регулировании споров в тарифной области теплоснабжения обратим внимание на определение ВАС РФ от 8 ноября 2010 г. N ВАС-11009/10 в котором указывалось: "По мнению судов трех инстанций, поскольку Закон о тарифах утратил силу с 10.11.2008, а в п.5 ст.23 Закона об электроэнергетике арбитражный суд не назван в качестве суда, компетентного рассматривать заявления о признании недействующим нормативного акта, устанавливающего тариф, дело неподведомственно системе арбитражных судов". При этом Коллегия судей ВАС РФ посчитала, что имеются основания для иного толкования этого вопроса и "для определения единообразного толкования и применения Закона о тарифах, Закона об электроэнергетике" передала дело в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора.

20. Положения ч.3 комментируемой статьи содержат исчерпывающий перечень полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов), которые согласно п.19 ст.2 Закона входят в категорию органов регулирования. Иными словами такие, например, комитеты (департаменты) государственного регулирования тарифов администраций субъектов РФ считаются неслабым средним звеном (региональным органом регулирования) в механизме государственной тарифной политики.

Согласно требованиям ч.7 ст.10 Закона такой региональный орган регулирования должен действовать с учетом типового положения, утвержденного Правительством РФ.

В порядке ч.7 ст.23.1. ФЗ "Об электроэнергетике" орган исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования тарифов действует в соответствии с положением, составленным на основании типового положения, утвержденного Правительством РФ.

Подробное описание процедуры установления тарифов на тепловую энергию (мощность) приводится в соответствующем Регламенте ФТС России (см. приказ от 8 апреля 2005 г. N 130-э). Так, например, согласно п.28 указанного Регламента рассмотрение дела об установлении тарифов и (или) их предельных уровней прекращается:

- с даты принятия решения об их установлении;

- в случае прекращения регулируемой деятельности организацией (установление невозможности осуществления организацией регулируемой деятельности в соответствующем периоде регулирования);

- отзыва регулируемой организацией своего заявления.

С учетом строго формализованных в этом Регламенте мероприятий остается отметить сомнительную самостоятельность органов исполнительной власти субъектов РФ при установлении тарифов. Это суждение о формальной самостоятельности также подтверждает исключения из подведомственного тарифного перечня основных используемых тарифов:

- предельных уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки;

- предельных уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям.

Обратим внимание на то, что в положениях ч.7 и 8 ст.10 Закона определяется возможность региональных органов регулирования устанавливать тарифы без учета их предельных уровней, установленных ФСТ России.

21. Закрепленное п.2 ч.3 комментируемой статьи устанавливает право органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) на:

- соответствующий запрос у органов местного самоуправления, организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения;

- получение необходимой информации;

- определение формата и сроков предоставления необходимой информации.

Данное право продиктовано в свою очередь обязанностями органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов):

- отвечать на соответствующие запросы ФСТ России (см. п.5 ч.2 комментируемой статьи);

- представлять в ФСТ России до 15 мая года, предшествующего очередному периоду регулирования, обоснованные предложения об установлении предельных уровней тарифов на и тепловую энергию (см. п.4 Регламента ФТС, утв. приказом от 8 апреля 2005 г. N 130-э)

В п.3 указанного Регламента в частности указывается, что организации, осуществляющие регулируемую деятельность, до 1 мая года, предшествующего периоду регулирования, представляют в органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов обоснованные предложения (заявление об установлении тарифов и (или) их предельных уровней с прилагаемыми обосновывающими материалами) об установлении тарифов и (или) предельных уровней тарифов на тепловую энергию.

22. Продолжением полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) на право получения необходимой информации в своей сфере законодателем определено полномочие по контролю за применением и проведение необходимых проверок хозяйственной деятельности в части правильности применения цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (п.3 ч.3 комментируемой статьи).

Предоставляемая информация должна быть достоверной, а установленные тарифы должны соблюдаться. Для этого органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) наделены контрольными полномочиями в своей сфере деятельности.

Отметим, что отношения в области организации и осуществления государственного контроля, муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля, муниципального контроля регламентированы положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Согласно п.3 ст.2 указанного закона деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) по контролю за применением цен (тарифов) в сфере теплоснабжения и проведению соответствующих проверок хозяйственной деятельности организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, в части правильности применения этих цен (тарифов) относится к региональному государственному контролю (деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта РФ).

При этом порядок организации и осуществления регионального государственного контроля устанавливается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля в соответствующей сфере деятельности, определенных Правительством РФ, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта РФ.

23. Полномочие, закрепленное в п.4 ч.3 комментируемой статьи определяет еще одни контрольные функции органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов), при этом:

- исчерпывающий перечень контрольных мероприятий должен быть определен Правительством РФ;

- осуществляется контроль использования инвестиционных ресурсов;

- целевое назначение подконтрольных инвестиционных ресурсов обусловлено их включением в регулируемые государством цены (тарифы) в сфере теплоснабжения.

Отметим, что в порядке положения комментируемого Закона инвестиционные ресурсы (финансы инвестиционных программ) по сути утверждаются также на региональном уровне, так как сама инвестиционная программа организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, утверждается органом исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения (см. п.5 ч.2 ст.5 Закона), либо органом местного самоуправления поселений, городских округов при наделении законом субъекта РФ соответствующими полномочиями (см. ч.6 ст.7 Закона).

Таким образом, законодателем проведена обратная связь утверждения и контроля расхода инвестиционных ресурсов в части использования их в регулируемых ценах (тарифах). При этом порядок этой обратной связи определяется Правительством РФ (см. п.4 ч.1 ст.4 Закона).

Предметом контроля использования инвестиционных ресурсов могут стать, например: повышение тарифов, если это необходимо для возмещения затрат на реализацию инвестиционных программ (см. ч.8 ст.10 Закона); тариф организации коммунального комплекса на подключение к системе коммунальной инфраструктуры; надбавка к цене (тарифу) для потребителей; надбавка к тарифам на товары и услуги организации коммунального комплекса.

24. Последним полномочием органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) (п.5 ч.3 комментируемой статьи) обозначено их участие в качестве ответственного лица за принятие решение в порядке отмены регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, который регламентирован положениями ст.12 комментируемого Закона.

Другими участниками этого сложного правового механизма отмены регулирования тарифов в сфере теплоснабжения согласно положениям ст.12 Закона определены:

- орган местного самоуправления поселения или городского округа (может выступать в роли инициирующего, согласующего, обжалующего звена);

- организация, осуществляющая регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения (может выступать в роли инициирующего, согласующего, обжалующего звена);

- федеральный антимонопольный орган (выступает в роли согласующего звена, а также при необходимости - арбитра путем выдачи предписаний);

- Правительство РФ (устанавливает порядок принятия решения об отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения и о введении вновь такого регулирования в содержании основ ценообразования в сфере теплоснабжения и правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения).

Отметим, что взаимодействие региональных органов с муниципалитетами в части регулирования тарифов в сфере теплоснабжения наряду с Типовым положением об органе исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования тарифов (утв. постановлением Правительства РФ от 4 марта 2004 г. N 136) регламентируется Положением о взаимодействии органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса (утв. постановлением Правительства РФ от 22 августа 2005 г. N 533).

25. Положения ч.4 рассматриваемой статьи регламентируют порядок предварительного согласования схем теплоснабжения и цен (тарифов) в сфере теплоснабжения при использовании в схеме теплоснабжения одного субъекта РФ тепловой энергии источников, расположенных на территории другого субъекта РФ.

Обязательным условием такого межрегионального использования тепловой энергии обозначено:

- согласование схем теплоснабжения и цен (тарифов) с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России);

- согласование схем теплоснабжения и цен (тарифов) с федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения (ФСТ России);

- соблюдение порядка такого согласования, утвержденного Правительством РФ.

26. Положения ч.5-7 комментируемой статьи устанавливают исчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления поселений, городских округов в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения. Таким образом, Законом установлено муниципальное звено государственного ценового (тарифного) регулирования в сфере теплоснабжения, иными словами муниципальный орган регулирования.

Первым полномочием муниципального органа регулирования законодатель обозначил участие органа местного самоуправления поселения или городского округа в качестве инициатора отмены регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, который регламентирован положениями ст.12 комментируемого Закона (подробнее об участниках сложного правового механизма отмены регулирования тарифов в сфере теплоснабжения см. п.5 ч.3 комментируемой статьи).

Как определено положениями ст.12 Закона, в процессе отмены регулирования тарифов в сфере теплоснабжения орган местного самоуправления поселения или городского округа может:

- предлагать органу исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) произвести отмену тарифного регулирования по согласованию с соответствующей организацией, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения;

- давать свое согласие организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, на предложение об отмене тарифного регулирования;

- обжаловать действие или бездействие регионального органа регулирования при отказе в отмене тарифного регулирования (нарушении сроков принятия соответствующего решения) в федеральный антимонопольный орган.

Второе полномочие органов местного самоуправления поселений, городских округов в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения условно и зависит от делегирования части полномочий органом исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения соответствующими положениями Закона субъекта РФ.

Тем не менее законодатель определил такое возможное участие муниципального органа регулирования в правовом механизме утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, за исключением сферы оборота тепловой энергии (мощности), производимой электростанциями в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии.

Утверждение инвестиционной программы организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, согласно п.5 ч.2 ст.5 Закона осуществляется органом исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения, при этом соответствующий муниципалитет только согласует такую инвестиционную программу в порядке, установленном Правительством РФ (см. п.7 ч.1 ст.6 Закона).

Данное полномочие органов местного самоуправления поселений, городских округов в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения логично направлено на обеспечение эффективного участия муниципалитетов в развитии систем теплоснабжения поселений и городских округов (см. ч.1 и 4 ст.23 Закона). Тем более это необходимо для решения вопросов местного значения, к которым относится организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом (см. п.4 ст.14 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Следует обратить внимание, что аналогичные условные полномочия муниципалитетов установлены нормами ч.7 ст.4 ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", в которой говорится, что органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта РФ отдельными государственными полномочиями субъекта РФ в области регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, расположенных на территории муниципального образования.

Третье полномочие содержат 2 нормы:

- условное (делегированное Законом субъекта РФ) полномочие органов местного самоуправления поселений, городских округов в области тарифного регулирования на осуществление запроса и получение необходимой информации от организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения;

- запрет на делегирование органам местного самоуправления поселений, городских округов полномочий государственного регулирования цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность) в случае их участия в деятельности теплоснабжающих организаций, в том числе в форме муниципальных унитарных предприятий (логично объясняется возможными должностными правонарушениями и наличием коррупционной составляющей).

27. Положения ч.8 комментируемой статьи определяют упрощенный порядок отмены решения органа местного самоуправления поселения или городского округа при исполнении полномочий в области государственного регулирования цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность). Обязательными условиями такой отмены законодателем обозначены:

- наделение органа местного самоуправления поселения или городского округа Законом субъекта РФ полномочиями в сфере государственного регулирования цен (тарифов);

- принятие решения органом местного самоуправления поселения или городского округа в сфере государственного регулирования цен (тарифов);

- противоречие принятого решения законодательству России; или некомпетентность (отсутствие полномочий) принятого решения органа местного самоуправления поселения или городского округа;

- соблюдение порядка отмены такого решения, утвержденного Правительством РФ.

Комментарий к статье 8. Виды цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, подлежащие регулированию

1. Комментируемая статья посвящена определению видов цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, подлежащих государственному регулированию.

В части первой содержится перечень подлежащих регулированию цен и тарифов на товары и услуги в сфере теплоснабжения. Рассмотрим каждый из них.

Первый вид цен (тарифов), указанных в п.1 ч.1 первой комментируемой статьи, - это предельные уровни тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более.

Под комбинированной выработкой электрической и тепловой энергии понимается режим работы теплоэлектростанций, при котором производство электрической энергии непосредственно связано с одновременным производством тепловой энергии.

Предельные уровни могут быть как максимальными (превышать которые нельзя без специального согласования) и минимальными (устанавливать тарифы менее которых также нельзя).

Предельные уровни тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов. Федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов является Федеральная служба по тарифам (ФСТ России), которая (согласно Положению о Федеральной службе по тарифам) является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за их применением, за исключением регулирования цен и тарифов, относящегося к полномочиям других федеральных органов исполнительной власти, а также федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим функции по определению (установлению) цен (тарифов) и осуществлению контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий.

Предельные уровни тарифов на тепловую энергию устанавливаются ФСТ России на срок не менее одного календарного года. Указанные предельные уровни могут быть установлены ФСТ России на срок более одного года, с календарной разбивкой, разбивкой по категориям потребителей и с учетом региональных особенностей.

Срок установления предельных уровней определен п.3 Правил государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации (утв. постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109). В соответствии с ним на основании одобренного Правительством РФ прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной год Федеральная служба по тарифам устанавливает до внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу Федерального Собрания РФ предельные уровни регулируемых тарифов (цен) на электрическую энергию (мощность) и тепловую энергию.

2. Второй вид цен (тарифов), указанных в п.2 ч.1 комментируемой статьи, это предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям. Данные предельные уровни в отличии от предыдущих установлены для тепловой энергии, вырабатываемой в режиме простой не комбинированной выработки. Этот вид предельных уровней тарифов на тепловую энергию также устанавливается ФСТ России.

Третий вид цен (тарифов) - это тарифы на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более (п.3 ч.1 комментируемой статьи). Данные тарифы на тепловую энергию утверждаются в рамках предельных уровней, утвержденных ФСТ России в соответствии с п.1 ч.1 комментируемой статьи. Тарифы на тепловую энергию, производимую в режиме комбинированной выработки, утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов.

Под органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов, понимаются органы, созданные по решению губернатора субъекта РФ и финансируемые за счет бюджета субъекта РФ. Это органы исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования тарифов. Название данных органов различное и в каждом субъекте свое. Необходимо отличать данные органы от территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти на уровне регионов.

Органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов методически подотчетны ФСТ России. ФСТ России утверждает всю необходимую методическую базу по регулированию тарифов, в соответствии с которой органы регулирования субъектов осуществляют свою деятельность, органы регулирования субъектов РФ направляют в ФСТ России отчеты о своей деятельности, в определенных случаях обязаны согласовывать с ФСТ России свои решения. ФСТ России в свою очередь осуществляет контроль за правильностью принятия решений органами регулирования субъектов и может отменить их, ФСТ России по предложению регулирующих органов субъектов РФ устанавливает предельные уровни тарифов по регионам, согласовывает кандидатуру руководителя регулирующего органа субъекта РФ. Таким образом, ФСТ России и региональные органы в области государственного регулирования тарифов имеют тесное взаимодействие, хотя вертикально не подчинены друг другу.

3. Четвертый вид цен (тарифов) - это тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям (п.4 ч.1 комментируемой статьи). Данные тарифы также устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов в среднем по субъектам РФ. В соответствии с п.28 Методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке (утв. приказом ФСТ России от 6 августа 2004 г. N 20-э/2) на тепловую энергию тарифы устанавливаются раздельно по следующим видам теплоносителей:

- горячая вода;

- отборный пар давлением:

- от 1,2 до 2,5 кг/см

- от 2,5 до 7,0 кг/см

- от 7,0 до 13,0 кг/см

- свыше 13,0 кг/см;

- острый и редуцированный пар.

Тарифы на тепловую энергию, отпускаемую в горячей воде, для всех потребителей в одной системе, в которой теплоснабжение потребителей осуществляется от источника (источников) тепла через общую тепловую сеть (далее - система централизованного теплоснабжения (СЦТ)), могут рассчитываться на едином уровне.

По решению регионального органа тарифы на тепловую энергию, отпускаемую в горячей воде, для всех потребителей, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, могут рассчитываться на едином уровне.

Тарифы на тепловую энергию могут дифференцироваться по муниципальным образованиям.

Однако необходимо отметить, что в отношении тарифов на тепловую энергию в соответствии с ч.1 ст.29 комментируемого Закона в течение 4 месяцев после его официального опубликования планируется утверждение Основ ценообразования в сфере теплоснабжения, правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые должны включать в себя сроки рассмотрения дел об установлении тарифов, исчерпывающий перечень документов, представляемых организациями. Кроме того, ФСТ России должно утвердить методические указания по расчету цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.

4. Пятый вид тарифов (п.5 ч.1 комментируемой статьи) в сфере теплоснабжения явился новеллой комментируемого Закона. Ранее тариф на теплоноситель (химически очищенную воду, пар), поставляемый потребителю или иной теплоснабжающей организации, государством не регулировался. Его стоимость определялась производителем химически очищенной воды, пара на основании собственных затрат. Такая ситуация не редко порождала споры между хозяйствующими субъектами, и они обращались к регулятору, но тот не утвердить тариф на теплоноситель, в связи с отсутствием государственного регулирования данного вида деятельности.

С 1 января 2011 г. тарифы на теплоноситель, поставляемый потребителю или иной теплоснабжающей организации, в соответствии п.1 ч.3 комментируемого Закона устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов. Необходимо отметить, что данный вид деятельности только в том случае подлежит государственному регулированию, если подготовленная теплоснабжающей организацией химочищенная вода, пар реализуется потребителям, иным теплоснабжающим организациям без возврата. Если же вода или пар используются для производства тепловой энергии непосредственно самой теплоснабжающей организацией для собственных нужд, то такой вид деятельности по проведению химической очистки воды государством не регулируется.

5. Шестой вид цен (тарифов) в сфере теплоснабжения - это плата за услуги по передаче тепловой энергии, теплоносителя (п.6 ч.1 комментируемой статьи). Услуги по передаче тепловой энергии являются сферой деятельности естественных монополий, и подлежали государственном урегулированию и до принятия комментируемого Закона. Что касается услуг по передаче теплоносителя, то этот вид деятельности ранее государством не регулировался и такого вида платы не существовало. С 1 января 2011 г. введено регулирование и на услуги по передаче теплоносителя (химически очищенной воды, пара), в том случае, когда теплоноситель поставляется потребителям или иной теплоснабжающей организации. Утверждение данных тарифов входит в компетенцию органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов.

6. Седьмой вид цен (тарифов) в сфере теплоснабжения - плата за услуги по поддержанию резервной тепловой мощности при отсутствии потребления тепловой энергии, также является новеллой комментируемого Закона (п.7 ч.1 рассматриваемой статьи). Речь, по-видимому, идет о той ситуации, когда потребитель нуждается в резервной мощности теплоэнергетического оборудования, которая в настоящее время не расходуется, но которая должна быть в определенный момент или определенный период времени готова к выработке тепловой энергии. Поддержание готовности оборудования также требует определенных затрат, которые должны быть компенсированы теплоснабжающей организации. Данные вид тарифов также утверждается органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов.

Особенностями установления данного вида платы в соответствии с ч.2, 3 ст.16 комментируемого Законами является то, что плата за услуги по поддержанию резервной тепловой мощности подлежит регулированию для отдельных категорий социально значимых потребителей, перечень которых определяется основами ценообразования в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством РФ, и устанавливается как сумма ставок за поддерживаемую мощность источника тепловой энергии и за поддерживаемую мощность тепловых сетей в объеме, необходимом для возможного обеспечения тепловой нагрузки потребителя. Для иных категорий потребителей тепловой энергии плата за услуги по поддержанию резервной тепловой мощности не регулируется и устанавливается соглашением сторон.

И, наконец, последний восьмой вид тарифов (цен) в сфере теплоснабжения - это плата за подключение к системе теплоснабжения (п.8 ч.1 комментируемой статьи). Данный вид тарифов также устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов (см. комментарий к ст.14 Закона).

7. В соответствии с положениями ч.2 комментируемой статьи Перечень цен (тарифов), в сфере теплоснабжения, подлежащих государственному регулированию, является исчерпывающим. Государство осуществляет вмешательство в хозяйственную деятельность субъектов в сфере теплоснабжения в строго определенных рамках. Запрещается введение какого либо дополнительного государственного регулирования. Все иные виды товаров и услуг в сфере теплоснабжения государственному регулированию не подлежат и определяются соглашением сторон.

Нормами ч.3 комментируемой статьи закреплено правило о том, что тарифы на услуги в сфере теплоснабжения устанавливаются в отношении каждой организации, осуществляющей регулируемый вид деятельности, и в отношении каждого регулируемого вида деятельности. Если теплоснабжающая организация осуществляет реализацию тепловой энергии, теплоносителя только с использованием собственных сетей отдельно тариф на услуги по передаче тепловой энергии или теплоносителя для такой организации регулирующим органом не устанавливается, все эти затраты учитываются в тарифе на тепловую энергию (мощность).

Например, на территории региона действует 50 теплоснабжающих организаций. 20 из них производят тепловую энергию, 10 - оказывают только услуги по передаче тепловой энергии, 20 - занимаются как производством тепла так и передачей тепловой энергии по сетям. Регулирующий орган региона не может установить тариф на производство тепловой энергии единым на территории региона для всех потребителей. Он обязан рассмотреть заявки каждой организации и оценив ее затраты на производство тепловой энергии, установить тариф на тепловую энергию (мощность) в отношении каждой из 40 теплоснабжающих организаций. 20 теплоснабжающих организаций могут иметь тариф как на тепловую энергию (мощность), так и на услуги по передаче тепловой энергии, в том случае если через свои сети они передают тепловую энергию других производителей. Если же услуги по передаче тепловой энергии осуществляются по собственным сетям, то тариф на услуги по передаче тепловой энергии не будет установлен. И 10 - только на услуги по передаче тепловой энергии. Если какие-либо из вышеназванных организаций осуществляют продажу химически очищенной воды или пара потребителям или иным теплоснабжающим организациям, то для них также будут установлены тарифы на теплоноситель и тарифы на услуги по передаче теплоносителя. Организации, оказывающие услуги по передаче тепловой энергии, также могут обратиться в регулирующий орган за установлением платы за подключение к системе теплоснабжения.

8. Часть 4 комментируемой статьи содержит отсылочную норму к основам ценообразования в сфере теплоснабжения, которые должны быть утверждены Правительством РФ в течение 4 месяцев после дня официального опубликования комментируемого Закона. В основах ценообразования в сфере теплоснабжения должен быть предусмотрен порядок компенсации затрат организациям, осуществляющим эксплуатацию и ремонт бесхозяйных тепловых сетей. Данные затраты будут учитываться при установлении тарифов регулирующим органом в порядке, предусмотренном основами ценообразования в сфере теплоснабжения.

Комментарий к статье 9. Методы регулирования тарифов в сфере теплоснабжения

1. Содержание и порядок выбора методов регулирования тарифов в сфере теплоснабжения определены в постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109 "О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации", согласно которому, в том числе:

- установление регулируемых тарифов (цен) осуществляется регулирующими органами (ФСТ России и органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов);

- регулирование тарифов (цен) основывается на принципе обязательности раздельного учета организациями, осуществляющими регулируемую деятельность, объемов продукции (услуг), доходов и расходов по производству, передаче и сбыту энергии в соответствии с законодательством России;

- при установлении регулируемых тарифов (цен) не допускается повторный учет одних и тех же расходов по указанным видам деятельности.

Метод экономически обоснованных расходов (затрат) представляется пока основным методом расчета регулируемых тарифов, в просторечии - "затратный метод". Модель расчетов тарифов по данному методу можно представить следующим образом:

- определяются (обосновываются) общие потребности в финансовых средствах (себестоимости и прибыли) по регулируемым видам деятельности на период регулирования;

- определяется (составляется) прогноз объемов поставляемой электрической и тепловой энергии в натуральном выражении по принятой классификации потребителей;

- осуществляется распределение общей потребности в финансовых средствах (себестоимости и прибыли) между видами продукции по регулируемой деятельности;

- осуществляется расчет тарифов: среднего и по группам потребителей.

2. Метод индексации установленных тарифов рассматривается как альтернатива затратному методу. При методе индексации в отличие от метода экономически обоснованных расходов операционные расходы не пересматриваются постоянно каждый год, а ежегодно индексируются согласно индексу инфляции. Так согласно п.5 Методических указаний (см. приказ ФСТ России от 5 июля 2005 г. N 275-э/4) расчет индексируемых предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов и тарифов на продукцию (услуги) организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, производится на основе прогнозируемого уровня инфляции (индекса потребительских цен) в соответствии с п.37 и 55 постановления Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109 с учетом, например: программ сокращения расходов организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, согласованных с регулирующими органами; изменений состава и (или) объемов финансирования инвестиционной программы электроэнергетики; и др.

То есть, при экономии издержек по сравнению с базовым уровнем тарифов, полученная экономия остается у предприятия. Но при этом гарантии долгосрочности применения такого метода регулирования отсутствуют (см. п.15 постановления Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109).

3. Метод обеспечения доходности инвестированного капитала предусмотрен п.15 и п.35 постановления Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109. Подробное применение регламентировано соответствующими Методическими указаниями 2008 г. и Методическими указаниями 2010 г..

Приказ ФСТ России от 26 июня 2008 г. N 231-э "Об утверждении Методических указаний по регулированию тарифов организаций, оказывающих услуги по передаче электрической энергии, с применением метода доходности инвестированного капитала".

Приказ ФСТ России от 1 сентября 2010 г. N 221-э/8 "Об утверждении Методических указаний по регулированию тарифов организаций, оказывающих услуги по передаче тепловой энергии, с применением метода доходности инвестированного капитала и о внесении изменений и дополнений в Методические указания по регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, утвержденные приказом Федеральной службы по тарифам от 26 июня 2008 г. N 231-э".


Следует отметить, что в Энергетической стратегии до 2030 г. обозначен приоритетный метод регулирования ценовой и тарифной области, так в качестве специальной меры повышения энергетической эффективности жилищно-коммунального комплекса обозначено внедрение тарифного метода расчета доходности инвестированного капитала.

В Основных направлениях совершенствования системы государственного регулирования в инфраструктурных секторах (одобрены на заседании Правительства РФ, протокол от 17 декабря 2009 N 40), в частности, было отмечено, что применение метода доходности инвестированного капитала без сомнений позволит регулируемым организациям осуществлять свою деятельность на основе прозрачной долгосрочной финансовой модели. При этом регулируемым организациям гарантируется возврат инвестированных средств с экономически обоснованным уровнем доходности, а потребители получают возможность использовать новый объект коммунальной инфраструктуры, расплачиваясь за его строительство в течение всего срока использования (аналогично ипотечному кредитованию). Для успешного применения метода доходности инвестированного капитала необходимо доверие инвесторов, основанное на понимании политики регулирующих органов, ее последовательности и прозрачности. Применение этого метода регулирования также предъявляет высокие требования к квалификации регулирующих органов и качеству инвестиционного планирования.

Анализируя расходы регулируемых организаций местные регулирующие органы не всегда в состоянии оценить потенциал снижения расходов и основные направления повышения эффективности. Для принятия подобных решений необходимо проведение сравнительного анализа расходов на различных предприятиях. Эта работа должна проводиться, прежде всего, федеральными и региональными регулирующими органами на основе единой базы данных по вопросам тарифного регулирования.

4. Метод сравнения аналогов является новеллой в правовом поле сферы энергетики и логично представляется процессом анализа (сопоставления) отношений дохода и цен продаж аналогов объекта оценки. При этом у анализируемых аналогов объекта оценки должны быть схожие основные характеристики. Следует отметить, что правила определения долгосрочных параметров регулирования с применением метода сравнения аналогов предусматривают:

- определение порядка установления индекса эффективности операционных расходов;

- установление индекса эффективности операционных расходов на основе сравнительного анализа расходов в расчете на единицу реализуемой продукции (удельных расходов) регулируемых организаций (при этом большая величина удельных расходов должна соответствовать большему значению индекса эффективности операционных расходов);

- учет инвестиций, осуществляемых в целях снижения операционных расходов, влияние которых на снижение уровня операционных расходов оценивается на этапе разработки и утверждения инвестиционной программы организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности.

5. В положениях ч.2 комментируемой статьи обозначены основы правового механизма применения и выбора метода регулирования тарифов в сфере теплоснабжения:

- для каждой организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, может использоваться только один из методов регулирования;

- применение методов регулирования тарифов в сфере теплоснабжения регламентировано основами ценообразования в сфере теплоснабжения и правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утверждаемыми согласно п.6 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ;

- решение о выборе метода регулирования тарифов в сфере теплоснабжения принимает орган регулирования для каждой организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения;

- при выборе метода регулирования обязателен учет предложения организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения в соответствии с правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые утверждаются в порядке п.16 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ;

- ФСТ России в порядке п.6 ч.2 ст.7 Закона рассматривает разногласия между органом регулирования и организацией, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, в связи с выбором метода регулирования;

- порядок и срок рассмотрения разногласий между органом регулирования и организацией, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, в связи с выбором метода регулирования согласно п.16 ч.1 ст.4 Закона устанавливаются Правительством РФ;

- органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов в соответствии с п.7 ч.2 ст.7 Закона при выборе метода обеспечения доходности инвестированного капитала или отказа от применения этого метода обязаны согласовать такое решение с ФСТ России.

Следует обратить внимание на спорный вопрос порядка разрешения разногласий, между органом регулирования и организацией, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, в связи с выбором метода регулирования. Из смысла ч.2 комментируемой статьи следует, что спор с участием органов
исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов в соответствии должен разрешить заинтересованный орган, ФСТ России.

6. Особенности применения в сфере теплоснабжения нормативов удельного расхода топлива перечислены в комментарии к п.15 ч.1 ст.4 Закона. Об основных нормативных правовых актах Минэнерго России в части определения нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии (теплоносителя), нормативов удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии см. комментарий к п.4 ч.2 ст.4 Закона.

Положениями ч.3 рассматриваемой статьи законодатель обозначил 2 обязательных условия в составе правового механизма установления тарифов в сфере теплоснабжения:

- учет нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям;

- учет нормативов удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии.

Нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии разрабатываются для каждой организации, эксплуатирующей тепловые сети для передачи тепловой энергии потребителям (далее - теплосетевая организация). Разработка нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии осуществляется выполнением расчетов нормативов для тепловой сети каждой системы теплоснабжения независимо от присоединенной к ней расчетной часовой тепловой нагрузки.

Согласно стандартному определению норматив расхода топливно-энергетических ресурсов (технический норматив) представляет собой научно и технически обоснованную величину нормы расхода энергии (топлива), устанавливаемую в нормативной и технологической документации на конкретное изделие, характеризующую предельно допустимое значение потребления энергии (топлива) на единицу выпускаемой продукции или в регламентированных условиях использования энергетических ресурсов.

Нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям и нормативы удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии утверждаются:

- в порядке п.6 ч.2 ст.4 Закона Минэнерго России утверждает нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям, расположенным в поселениях, городских округах с численностью населения пятьсот тысяч человек и более, а также в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге;

- в соответствии с п.2 ч.2 ст.5 Закона органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения утверждают нормативы технологических потерь при передаче тепловой энергии (теплоносителя) по тепловым сетям, за исключением тепловых сетей, расположенных в поселениях, городских округах с численностью населения пятьсот тысяч человек и более, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге;

- согласно п.5 ч.2 ст.4 Закона Минэнерго России утверждает нормативы удельного расхода при производстве тепловой энергии источниками тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более;

- в соответствии с п.3 ч.2 ст.5 Закона органы исполнительной власти субъектов РФ в сфере теплоснабжения утверждают нормативы удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии источниками тепловой энергии, за исключением источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с установленной мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более.

Отметим, что согласно п.4 ч.2 ст.4 Закона в полномочия федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России) входит установление порядка определения нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии (теплоносителя), а также нормативов удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии, в том числе в целях государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.

При этом правила распределения удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии в порядке п.15 ч.1 ст.4 с учетом важности режима когенерации утверждаются Правительством РФ.

7. В ч.4 комментируемой статьи законодатель установил условия применения органами регулирования повышающих коэффициентов к тарифам в сфере теплоснабжения:

- нарушение режима потребления тепловой энергии;

- отсутствие коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя в случае обязательности этого учета;

- установление в федеральных законах требований соблюдения режима потребления тепловой энергии и наличия коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя.

Применение повышающих коэффициентов к тарифам в сфере теплоснабжения представляется мерой обеспечения соответствия уровня тарифов, установленных для организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, уровню надежности и качества поставляемых товаров и оказываемых услуг.

В порядке п.7.1 постановления Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109:

- регулирующие органы устанавливают уровень надежности и качества реализуемых товаров (услуг), соответствующий долгосрочным инвестиционным программам организаций, осуществляющих регулируемую деятельность;

- регулирующие органы ежегодно корректируют необходимую валовую выручку организации, осуществляющей регулируемую деятельность а также проводят контрольные мероприятия по соблюдению уровня надежности и качества реализуемых товаров (услуг).

Подробное описание процесса расчета и применения повышающих коэффициентов обозначено в соответствующих Методических указаниях по расчету и применению понижающих (повышающих) коэффициентов, позволяющих обеспечить соответствие уровня тарифов, установленных для организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, уровню надежности и качества поставляемых товаров и оказываемых услуг (утв. приказом ФСТ России от 26 октября 2010 г. N 254-э/1).

Комментарий к статье 10. Сущность и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность)

1. Положения комментируемой статьи определяют исчерпывающий перечень правовых требований к механизму государственного регулирования цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность), который наряду с другими правовыми механизмами тарифного регулирования в сфере теплоснабжения составляет содержательную сущность государственной политики при установлении регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения. При этом стоит обратить внимание на приоритет правовых норм о долгосрочности тарифных отношений в содержании комментируемой статьи.

Правовой механизм государственного регулирования цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность) включает 3 составляющие:

1) общие принципы организации отношений в сфере теплоснабжения - исходные, определяющие начала, правовые трафареты регулятивных действий (см. ч.1 ст.3 Закона);

2) основы ценообразования в сфере теплоснабжения и правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые взаимосвязаны и утверждаются Правительством РФ (см. п.6 ч.1 ст.4 Закона);

3) нормативные правовые акты и методические указания федерального органа исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения (ФСТ России).

ФСТ России вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к сфере ее ведения, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели деятельности ФСТ.

Порядок подготовки ФСТ России проектов актов, вносимых в Правительство РФ, включает:

- содержание подготовленных в ФСТ России проектов документов (пояснительная записка, с необходимыми расчетами, обоснованиями и прогнозами социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений);

- порядок подписи проекта акта (соответствующими начальниками управлений, начальником управления, на которое возложены функции по правовому обеспечению деятельности ФСТ России, заместителями Руководителя ФСТ России (в соответствии с распределением обязанностей));

- содержание сопроводительного письма, подписанного Руководителем ФСТ России.

ФСТ России на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности.

2. Положения ч.2 комментируемой статьи устанавливают минимальный срок действия установленных тарифов на тепловую энергию (мощность) и (или) их предельных (минимального и максимального) уровней, пределы которого могут быть нарушены только требованиями федерального законодательства или нормативными правовыми актами Правительства РФ.

В ч.3 рассматриваемой статьи законодатель обозначил взаимообусловленное установление долгосрочного тарифа на реализуемую потребителю тепловую энергию (мощность), определяемого в соответствии с основами ценообразования в сфере теплоснабжения и правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые утверждаются Правительством РФ. В то же время здесь дано определение долгосрочности договора - более чем на один год. То есть, заключение долгосрочного договора теплоснабжения (на срок более чем один год) влечет обязанность органа регулирования установить долгосрочный тариф на реализуемую потребителю тепловую энергию (мощность).

Следует добавить, что с учетом стратегической важности долгосрочного и стабильного характера отношений в сфере теплоснабжения Правительство РФ согласно п.12 и 13 ч.1 ст.4 Закона обязано утвердить, так называемые инновационные нормативные правовые акты:

- порядок установления долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций в отнесенной законодательством России к сферам деятельности субъектов естественных монополий сфере теплоснабжения и (или) цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые подлежат регулированию;

- порядок заключения долгосрочных договоров теплоснабжения по ценам, определенным соглашением сторон, в целях обеспечения потребления тепловой энергии (мощности), теплоносителя объектами, потребляющими тепловую энергию (мощность), теплоноситель и введенными в эксплуатацию после 1 января 2010 года.

3. Положениями ч.4 комментируемой статьи установлены общие правила регулирования тарифов в сфере теплоснабжения с применением метода обеспечения доходности инвестированного капитала, которыми представляются:

- установление тарифов на срок не менее чем пять финансовых лет (при первом применении на срок не менее чем 3 финансовых года);

- равнозначность выражения тарифов в числовом выражении и в виде формул;

- соблюдение порядка, установленного основами ценообразования в сфере теплоснабжения и правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утверждаемыми Правительством РФ.

Обратим внимание на то, что содержание комментируемой нормы позволяет говорить о возможном выражении тарифов в виде формул не только в случае применения метода обеспечения доходности инвестированного капитала.

Тарифы с применением метода обеспечения доходности инвестированного капитала устанавливаются на долгосрочный период регулирования, отдельно на каждый финансовый год в течение этого периода. В течение долгосрочного периода регулирования ежегодно тарифы, установленные на очередной финансовый год, корректируются в порядке, предусмотренном Методическими указаниями по регулированию тарифов организаций, оказывающих услуги по передаче тепловой энергии, с применением метода доходности инвестированного капитала, (см. приказ ФСТ России от 1 сентября 2010 г. N 221-э/8).

При этом регулирующие органы ежегодно на основе данных о реализации утвержденной инвестиционной программы регулируемой организации, а также учета полной и остаточной величин инвестированного капитала, ежегодно проводимого регулируемыми организациями, рассчитывают величины возврата базы инвестированного капитала и дохода на инвестированный капитал и осуществляют расчет соответствующих тарифов. Изменение стоимости активов, определенное в бухгалтерской и налоговой отчетности, не учитывается при установлении полной и остаточной величин капитала.

4. С учетом важности результата процесса теплоснабжения (удовлетворения нужд потребителей) и приоритета государственного регулирования отношений сферы теплоснабжения в положениях ч.5 рассматриваемой статьи законодатель обозначил особый статус правового механизма установления предельных уровней 2 групп тарифов:

- на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям;

- на тепловую энергию (мощность), теплоноситель, производимые в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии при генерирующей мощности производства электрической энергии 25 мегаватт и более.

Таким образом, вышеуказанные 2 вида наиболее важных параметра тарифов в сфере теплоснабжения устанавливаются только при соблюдении следующих требований. Во-первых, такие предельные уровни тарифов устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов (ФТС России) в сфере теплоснабжения в среднем по субъекту РФ. Во-вторых, указанные предельные уровни могут быть установлены на срок более чем один финансовый год с календарной разбивкой, разбивкой по категориям потребителей с учетом региональных и иных особенностей. В-третьих, указанные предельные уровни тарифов устанавливаются с учетом:

- долгосрочных тарифов, установленных для теплоснабжающих организаций;

- долгосрочных параметров регулирования деятельности соответствующих организаций;

- обязательств по концессионным соглашениям и договорам аренды, объектами которых являются системы теплоснабжения.

Следует отметить, что в отношении видов деятельности, в которых системы инфраструктуры находятся преимущественно в муниципальной и частной собственности необходимо развитие концессионного законодательства и договоров управления государственным и муниципальным имуществом. Для этого требуется выработка типовых соглашений между собственником и управляющей организацией в части долгосрочных соглашений (концессии) и краткосрочных соглашений (аренда, договор на управление).

Действующее гражданское законодательство (см. ст.1027-1040 ГК РФ) не учитывает особенности регулируемых видов деятельности и не позволяет установить прозрачные долгосрочные отношения, обеспечивающие баланс интересов сторон. В частности, необходимо прекратить практику, когда по окончании договора аренды часть вновь построенных объектов инфраструктуры остается в собственности арендаторов, нарушая, таким образом, целостность систем коммунальной инфраструктуры.

5. В соответствии с положенными п.3 и 4 ч.2 ст.7 Закона ФСТ России уполномочена устанавливать:

- предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни тарифов на тепловую энергию (мощность), производимую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии источниками тепловой энергии с установленной генерирующей мощностью производства электрической энергии 25 мегаватт и более;

- предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни тарифов на тепловую энергию (мощность), поставляемую теплоснабжающими организациями потребителям.

Органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) в соответствии с установленными предельными уровнями в порядке п.1 ч.3 ст.7 Закона в регионах устанавливают тарифы на тепловую энергию (мощность).

Положения ч.6 комментируемой статьи с учетом требований ее ч.2, определяют сроки исполнения органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) решений об изменении предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов на тепловую энергию (мощность).

Если ФТС России в порядке своих полномочий (см. п.4 ч.2 ст.7 Закона) примет решение об изменении предельных уровней тарифов на тепловую энергию (мощность), то законодатель в зависимости от даты такого изменения установил 2 срока исполнения (приведения в соответствие решений в регионах об установлении тарифов):

- либо в течение одного календарного месяца со дня вступления в силу актов, которыми изменяются указанные предельные уровни тарифов, если это изменение вступает в силу менее чем за один календарный месяц до начала очередного финансового года;

- либо с начала финансового года, если решение об изменении предельных уровней тарифов вступает в силу более чем за один календарный месяц до начала очередного финансового года.

6. В положениях ч.7 комментируемой статьи законодатель обозначил правовой механизм установления тарифов на тепловую энергию (мощность) без соблюдения установленных ФТС России предельных уровней тарифов на тепловую энергию (мощность).

В этом случае решение органа исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) о таком утверждении тарифов подлежит предварительному согласованию с ФТС России.

Порядок согласования согласно положениям комментируемой части устанавливается правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, при этом решение ФТС России должно выноситься не позднее чем в течение тридцати календарных дней с даты обращения органа исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов).

Нормы ч.7 комментируемой статьи также определяют пределы возможных действий органа исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов), которые должны быть обозначены в положении (см. комментарии к п.1 ч.3 ст.7 Закона) об этом органе, утвержденным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ и составленным на основании типового положения, утвержденного Правительством РФ.

Если региональный орган регулирования своим решением превысил полномочия, установленные в вышеуказанном положении, то такое решение подлежит отмене в порядке, установленном Правительством РФ.

Следует добавить, что ФСТ России осуществляет в установленном порядке отмену решений об утверждении тарифов на электрическую и тепловую энергию органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов, принятых ими с превышением полномочий, предусмотренных законодательством России об электроэнергетике.

7. Нормы ч.8 комментируемой статьи устанавливают право органа исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) самостоятельно и без согласования с федеральным органом исполнительной власти в области регулирования тарифов в сфере теплоснабжения превышать предельный максимальный уровень тарифов в сфере теплоснабжения, если это обусловлено необходимостью возмещения затрат на реализацию инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения (утвержденных в порядке, установленном правилами утверждения и согласования инвестиционных программ в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством РФ).

Положениями ч.9 комментируемой статьи законодатель установил правило отсутствия государственного регулирования при заключении долгосрочных (на срок более чем один год) договоров теплоснабжения, заключенных в установленном Правительством РФ порядке (см. п.13 ч.1 ст.4 Закона) между потребителями тепловой энергии и теплоснабжающими организациями по ценам, определенным соглашением сторон. При этом условия заключения таких договоров обозначены в ч.10 комментируемой статьи. То есть, долгосрочные договоры теплоснабжения могут иметь в качестве расчетов долгосрочные тарифы (см. ч.3 комментируемой статьи) либо цены по соглашению сторон, что также отражено в требованиях п.1 и 2 ч.4 ст.11 Закона.

8. В ч.10 рассматриваемой статьи законодатель определил обязательные условия заключения долгосрочных (на срок более чем один год) договоров теплоснабжения по ценам, определенным соглашением сторон, которыми представляются:

- заключение договоров в отношении тепловой энергии, произведенной источниками тепловой энергии, введенными в эксплуатацию до 1 января 2010 г.;

- отсутствие необходимости дополнительного увеличения тарифов на тепловую энергию (мощность) для потребителей, объекты которых введены в эксплуатацию до 1 января 2010 г.;

- наличие технологической возможности снабжения тепловой энергией (мощностью), теплоносителем от источников тепловой энергии потребителей, которые являются сторонами договоров, что по логике вещей необходимо подтверждать.

Следует добавить, что порядок заключения долгосрочных договоров теплоснабжения по ценам, определенным соглашением сторон, в целях обеспечения потребления тепловой энергии (мощности), теплоносителя объектами, потребляющими тепловую энергию (мощность), теплоноситель и введенными в эксплуатацию после 1 января 2010 г. согласно п.13 ч.1 ст.4 комментируемого Закона утверждается Правительством РФ.

9. В порядке п.6 ч.2 ст.7 Закона ФТС России рассматривает разногласия по вопросам установленных цен (тарифов), возникающие между органами исполнительной власти субъектов РФ в области регулирования цен (тарифов), теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями и потребителям, при соответствующих обращениях и принимает решения, обязательные для исполнения.

Порядок рассмотрения таких разногласий согласно п.7 ч.1 ст.4 Закона утвержден Правительством РФ (см. Правила рассмотрения разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов, органами местного самоуправления поселений, городских округов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями, утв. постановлением Правительства РФ от 6 ноября 2003 г. N 874).

Согласно требования ч.11 комментируемой статьи за принятие решений в отношении установленных тарифов на тепловую энергию (мощность) по вышеуказанным разногласиям уплачивается государственная пошлина 50000 руб. в порядке п.124 ч.1 ст.333.33 НК РФ.

10. Положения ч.12 комментируемой статьи включают расширенный перечень долгосрочных параметров государственного регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, к которым относятся:

- уровень надежности теплоснабжения, соответствующий долгосрочным инвестиционным программам организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения;

- динамика изменения расходов, связанных с поставками соответствующих товаров, услуг;

- размер инвестированного капитала;

- норма доходности;

- сроки возврата инвестированного капитала;

- показатели энергосбережения и энергетической эффективности;

- реализация программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, разработанных в соответствии с ФЗ "Об энергосбережении" и другим законодательством об энергосбережении ;

- иные долгосрочные параметры такого регулирования.

Обозначенный перечень долгосрочных параметров регулирования необходим для обеспечения процесса перехода к регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, правовое регулирование которого регламентировано в том числе положениями приказа ФСТ России от 18 августа 2010 г. N 183-э/1 "Об утверждении Порядка согласования Федеральной службой по тарифам предложений органов исполнительной власти субъектов РФ в области регулирования тарифов, касающихся перехода к регулированию тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, а также решений о продлении срока действия первого трехлетнего долгосрочного периода регулирования".

11. С учетом важности социальной составляющей развития отечественной энергетики в положениях ч.13-15 установлены основы правового регулирования в тарифной сфере теплоснабжения с учетом применения льготных тарифов.

Согласно рассматриваемой нормы при неизменном состоянии льготных тарифов повышение тарифов на тепловую энергию (мощность), теплоноситель для других потребителей запрещено.

Отметим, что в порядке п.26 постановления Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109 применение льготных тарифов на электрическую энергию и мощность и тепловую энергию (мощность) допускается при наличии соответствующего решения регулирующего органа, в котором указаны потребители (группы потребителей), в отношении которых законодательно установлено право на льготы, основания для предоставления льгот и порядок компенсации выпадающих доходов гарантирующих поставщиков, энергоснабжающих организаций, энергосбытовых организаций, к числу потребителей которых относится население.

В положениях ч.13-15 комментируемой статьи законодатель обозначил условия установления льготного тарифа на тепловую энергию (мощность), теплоноситель для отдельных категорий потребителей, которым устанавливаются:

- основания для предоставления льгот;

- порядок компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций.

Так, например, согласно постановлению Правительства Москвы от 27 июля 2010 г. N 607-ПП "О льготном тарифе на тепловую энергию, поставляемую для бытовых нужд населения города Москвы" установлены льготные тарифы и обозначено, что разница в тарифах на тепловую энергию, установленных для теплоснабжающих организаций соответствующими постановлениями Региональной энергетической комиссии города Москвы и предусмотренных п.1 данного постановления, возмещается из бюджета города Москвы в форме субсидий в составе бюджетных показателей города Москвы по статье "Субсидии на покрытие убытков теплоснабжающих организаций, связанных с применением государственных регулируемых цен (тарифов) при продаже товаров, работ (услуг) населению".

Кроме того, комментируемые нормы, а именно нормы ч.15 рассматриваемой статьи, содержат предписание на опубликование перечня потребителей или категорий потребителей тепловой энергии (мощности), теплоносителя, имеющих право на льготные тарифы на тепловую энергию (мощность), теплоноситель (за исключением физических лиц), в порядке, установленном правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными согласно п.6 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ.

Комментарий к статье 11. Способы установления тарифов в сфере теплоснабжения

1. Положения комментируемой статьи определяют способы (варианты) установления тарифов в сфере теплоснабжения, которые наряду с другими правовыми механизмами тарифного регулирования в сфере теплоснабжения составляют содержательную сущность государственной политики при установлении регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.

Органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) в соответствии с установленными предельными уровнями в порядке п.1 ч.3 ст.7 Закона в регионах устанавливают тарифы на тепловую энергию (мощность).

Отметим, что в порядке п.58.1. постановления Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109 регулируемые тарифы (цены) на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям, устанавливаются регулирующим органом на основании предложения организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности, по одному из следующих вариантов:

- одноставочный тариф (включает в себя полную стоимость 1 гигакалории поставляемой тепловой энергии);

- двухставочный тариф (включает в себя ставку платы за потребленную тепловую энергию из расчета платы за 1 гигакалорию тепловой энергии и ставку платы за тепловую мощность из расчета платы за 1 гигакалорию в час тепловой нагрузки (устанавливается в договоре энергоснабжения); такая ставка предусматривает оплату использования тепловой мощности объектов систем теплоснабжения с учетом их развития и оптимизации.

При этом для потребителей тепловой энергии (мощности), рассчитывающихся по двухставочному тарифу, оплата стоимости тепловой энергии осуществляется ежемесячно исходя из величины фактически принятого потребителем количества тепловой энергии, а оплата стоимости использования тепловой мощности объектов систем теплоснабжения осуществляется ежемесячно исходя из величины тепловой нагрузки потребителя, распределяемой равномерно в течение финансового года.

Следует добавить, что объемный по своему содержанию процесс рассмотрения дел об установлении тарифов и (или) их предельных уровней на электрическую (тепловую) энергию (мощность) осуществляется в соответствии с Регламентом (утв. приказом ФСТ России от 8 апреля 2005 г. N 130-э).

2. Нормы ч.2 комментируемой статьи определяют правило установления органом регулирования на теплоноситель только одноставочного тарифа.

Таким образом в порядке п.61.1 постановления Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109 для потребителей теплоносителя, рассчитывающихся по одноставочному тарифу, размер оплаты теплоносителя определяется как произведение фактически принятого потребителем количества теплоносителя и тарифа на него.

С учетом разной тепловой нагрузки, различий в тепловых потерях и других параметрах тепловой энергии положениями ч.3 комментируемой статьи определен правовой механизм дифференцирования тарифов на тепловую энергию (мощность), тарифа на теплоноситель, тарифов на услуги по передаче тепловой энергии.

Перечень критериев такого определяется основами ценообразования в сфере теплоснабжения, утверждаемыми в порядке п.6 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ.

В требованиях постановления Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109 в частности обозначено, что:

- тарифы на тепловую энергию (мощность) устанавливаются отдельно по потребителям, получающим горячую воду и пар, и могут быть дифференцированы по термодинамическим параметрам пара (температуре, давлению), а также по иным параметрам, включая степень использования максимальной тепловой нагрузки;

- потребители разделяются в соответствии с методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов и цен на тепловую энергию на розничном (потребительском) рынке;

- ФСТ России утверждает методические указания по формированию групп (категорий) потребителей тепловой энергии (мощности) и применению критериев дифференцирования;

- тарифы на продукцию (услуги) организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, дифференцированные регулирующим органом по группам потребителей, должны обеспечивать получение в расчетном периоде регулирования указанными организациями необходимой валовой выручки.

3. Нормы ч.4 комментируемой статьи реализуют общий принцип организации отношений в сфере теплоснабжения и представляют собой правило единых тарифов в одной зоне деятельности единой теплоснабжающей организации и относящихся к одной категории потребителей (с учетом дифференциации тарифов на тепловую энергию (мощность), теплоноситель).

При этом законодатель выделяет из правила единых тарифов 2 категории потребителей:

- потребители, в порядке комментируемого Закона, заключившие договоры теплоснабжения и (или) договоры поставки тепловой энергии (мощности), теплоносителя по ценам, определенным соглашением сторон в отношении объема таких поставок (о нерегулируемой государством реализации тепловой энергии (мощности), теплоносителя см. подпункты "а" и "в" п.18 ст.2, ч.9 и 10 ст.10, п.2 и 3 ч.2 ст.15, ч.9 ст.23 Закона);

- потребители, заключившие долгосрочные договоры теплоснабжения и (или) договоры поставки тепловой энергии (мощности), теплоносителя с применением долгосрочных тарифов в отношении объема таких поставок (см. ч.3 ст.10 Закона).

Необходимо отметить, что порядок заключения долгосрочных договоров теплоснабжения по ценам, определенным соглашением сторон, в целях обеспечения потребления тепловой энергии (мощности), теплоносителя объектами, потребляющими тепловую энергию (мощность), теплоноситель и введенными в эксплуатацию после 1 января 2010 года согласно п.13 ч.1 ст.4 комментируемого Закона, утверждается Правительством РФ.

Комментарий к статье 12. Основания и порядок отмены регулирования тарифов в сфере теплоснабжения

1. С учетом одного из главных векторов перспективного развития отраслей топливно-энергетического комплекса, предусмотренных Энергетической стратегией до 2030 г., а именно создания конкурентной рыночной среды, в комментируемой статье законодателем установлен правовой механизм отмены и введения вновь тарифного регулирования в сфере теплоснабжения, который наряду с другими правовыми механизмами тарифного регулирования в сфере теплоснабжения составляет содержательную сущность государственной политики при установлении регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения с учетом перспективного развития теплоснабжения.

Развитие конкуренции в сфере теплоснабжения, например, возможно со стороны различных производителей, в частности, децентрализованных источников тепловой энергии. Интерес к автономному теплоснабжению диктуется тем, что автономные теплоисточники, работающие в автоматическом режиме, могут конкурировать с централизованными источниками, в ряду которых стоят теплоэнергостанции и большие ведомственные котельные.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции регламентированы положениями ФЗ "О защите конкуренции", согласно которому товарный рынок представляет собой сферу обращения товара, который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами. При этом конкуренция определяется как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Отметим, что соответствующий Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке разработан и утвержден приказом ФАС России от 28 апреля 2010 г. N 220. В соответствии с этим Порядком проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы:

- определение временного интервала исследования товарного рынка;

- определение продуктовых границ товарного рынка;

- определение географических границ товарного рынка;

- определение состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке в качестве продавцов и покупателей;

- расчет объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке;

- определение уровня концентрации товарного рынка;

- определение барьеров входа на товарный рынок;

- оценка состояния конкурентной среды на товарном рынке;

- составление аналитического отчета.

Таким образом при наличии добросовестной конкуренции на товарном рынке тепловой энергии (мощности), теплоносителя нормы комментируемой статьи позволяют применять правовой механизм отмены и введения вновь тарифного регулирования в сфере теплоснабжения. Представляется, что такое возможно при постепенном переходе на отношения в рамках долгосрочных договоров по реализации тепловой энергии (мощности), теплоносителя.

Акцентируем внимание на том, что отмена тарифного регулирования происходит по каждой системе теплоснабжения в отдельности.

2. Органы исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) в соответствии с установленными предельными уровнями в порядке п.1 ч.3 ст.7 Закона в регионах устанавливают тарифы на тепловую энергию (мощность). Представляется логичным, что эти же региональные регулирующие органы наделены в рассматриваемом правовом механизме правом отмены и введения вновь тарифного регулирования.

Требованиями ч.2 комментируемой статьи обозначен порядок инициирования отмены тарифного регулирования в сфере теплоснабжения, который включает:

- направление соответствующего предложения об отмене тарифного регулирования в сфере теплоснабжения в орган исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) от лица инициатора;

- согласование инициатором предложения об отмене тарифного регулирования с заинтересованным лицом;

- согласование предложения об отмене тарифного регулирования с федеральным антимонопольным органом;

- обозначение в роли инициатора или заинтересованного лица органа местного самоуправления поселения (городского округа) или организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения.

Положения п.1 ч.2 комментируемой статьи включают обязательные условия, без соблюдения которых невозможно инициирование отмены тарифного регулирования в сфере теплоснабжения.

Первым таким условием обозначено достаточное наличие на территории системы теплоснабжения достаточных топливных ресурсов газораспределительной системы либо эффективно функционирующего товарного рынка альтернативных видов топлива, применяемых в целях теплоснабжения, а также технической возможности использования этого топлива.

В положениях п.2 ч.2 комментируемой статьи обозначено второе необходимое условие инициирования отмены тарифного регулирования в сфере теплоснабжения - главным образом отсутствие перекрестного субсидирования, которое представляет собой установление цен (тарифов) для некоторой категории потребителей на уровне ниже экономически обоснованного с одновременным завышением цен (тарифов) для другой категории потребителей. Такой вид субсидирования может осуществляться между отдельными категориями потребителей в пределах одной территории, между различными территориями и между различными видами деятельности.

Как обозначено в Основных направлениях совершенствования системы государственного регулирования в инфраструктурных секторах (одобрены на заседании Правительства РФ, протокол от 17 декабря 2009 N 40):

- перекрестное субсидирование искажает поведение потребителей, стимулируя неэффективное потребление товаров и услуг регулируемых организаций; попытки избежать завышенных платежей стимулируют потребителей к технологически неэффективным решениям (например, к отказу от централизованного теплоснабжения в пользу строительства собственных котельных);

- перекрестное субсидирование затрудняет реализацию мероприятий по реформированию системы регулирования, в частности препятствует заключению долгосрочных двусторонних договоров на поставку коммунальных ресурсов, смену потребителем сбытовой компании и пр.;

- перекрестное субсидирование не предусмотрено законодательством России, но для мониторинга фактического объема перекрестного субсидирования требуется определение данного понятия и методология расчета величины перекрестного субсидирования;

- при установлении предельных тарифов в отношении различных категорий потребителей и различных субъектов РФ необходимо осуществление проверки на предмет снижения объема перекрестного субсидирования.

Следует отметить, что при уменьшении объема перекрестного субсидирования происходит рост платежа для населения за жилищно-коммунальные услуги, что может привести к негативным социальным последствиям, для минимизации которых требуется оказание адресной поддержки социально незащищенным слоям граждан с использованием существующих механизмов субсидирования расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг.

Требования п.3 ч.2 комментируемой статьи определяют третье необходимое условие инициирования отмены тарифного регулирования в сфере теплоснабжения, которым установлена ценовая доступность обеспечения теплоснабжения с использованием альтернативных видов топлива.

Иными словами использование альтернативных видов топлива не должно повлиять на величину стоимости тепловой энергии (мощности), теплоносителя.

3. Требованиями ч.3 комментируемой статьи обозначено, что порядок учета вышеуказанных необходимых условий инициирования отмены тарифного регулирования в сфере теплоснабжения, а также правовой механизм принятия решения органом исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) об отмене тарифного регулирования устанавливаются основами ценообразования в сфере теплоснабжения и правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утверждаемыми в соответствии с п.6 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ. То есть правовые нормы ч.2 и 3 комментируемой статьи должны быть дополнительно регламентированы в нормативном правовом акте Правительства РФ.

4. Положениями ч.4 комментируемой статьи установлены полномочия органа исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) о введении вновь тарифного регулирования (после его отмены). Условиями такого установления государственного регулирования в сфере теплоснабжения согласно комментируемым нормам представляются:

- какое-либо изменение условий (обстоятельств) инициирования отмены тарифного регулирования в сфере теплоснабжения, обозначенных в ч.3 рассматриваемой статьи (после состоявшейся отмены тарифного регулирования);

- введение вновь тарифного регулирования в пределах территории обслуживания отдельной системы теплоснабжения;

- обязательное согласование региональным органом регулирования своего решения о введении вновь тарифного регулирования с федеральным антимонопольным органом (ФАС России);

- соблюдение процедур порядка принятия решения о введении вновь тарифного регулирования, утвержденного Правительством РФ в составе основ ценообразования в сфере теплоснабжения и правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.

Таким образом, правовые нормы ч.4 комментируемой статьи должны быть дополнительно регламентированы в нормативном правовом акте Правительства РФ.

5. Правила ч.5 комментируемой статьи включают правовые нормы, которые декларируют право обжалования решения (нарушения срока принятия решения) об отказе органа исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) об отмене тарифного регулирования.

В качестве инициатора обжалования (заявителя) выступает инициатор непосредственной тарифной отмены (см. ч.2 рассматриваемой статьи) - орган местного самоуправления поселения (городского округа) или организация, осуществляющая регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения.

Отметим, что срок принятия решения об отмене тарифного регулирования должен быть установлен правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утверждаемыми в соответствии с п.6 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ.

Порядок обжалования и принятия решения (выдача предписания) по логике вещей могут быть дополнительно регламентированы правилами антимонопольного регулирования и контроля в сфере теплоснабжения, утверждаемыми в соответствии с п.10 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ.

Рассмотрение жалобы на действие или бездействие органа исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) осуществляется ФАС России в соответствии с Административным регламентом, утв. приказом ФАС России от 25 декабря 2007 г. N 447.

6. Требованиями ч.6 рассматриваемой статьи обозначен федеральный правовой статус предписания об отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, выдаваемого федеральным антимонопольным органом по итогам рассмотрения жалобы.

Таким образом, законодательно закреплена обязанность исполнения органом исполнительной власти субъекта РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) содержания предписания, которое выдано по результатам рассмотрения жалобы в отношении этого регионального регулирующего органа.

Отметим, что правовые основы арбитражного обжалования решений (предписаний) федерального органа исполнительной власти регламентированы положениями гл.24 АПК РФ (ст.197-201) "Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц".

Глава 4. ОТНОШЕНИЯ ТЕПЛОСНАБЖАЮЩИХ ОРГАНИЗАЦИЙ, ТЕПЛОСЕТЕВЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ И ПОТРЕБИТЕЛЕЙ ТЕПЛОВОЙ ЭНЕРГИИ

Комментарий к статье 13. Общие положения об отношениях теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей тепловой энергии

1. Нормы гл.4 комментируемого Закона посвящены основам правового регулирования взаимообусловленных правовых отношений между теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями и потребителями тепловой энергии и включают в себя объемные по содержанию правовые механизмы:

- подключения к системе теплоснабжения;

- договора теплоснабжения;

- осуществления платы за услуги по поддержанию резервной тепловой мощности;

- оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя;

- распределения тепловой нагрузки и управление системами теплоснабжения;

- организации коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя.

В положениях комментируемой статьи законодателем установлены общие положения, включающие отсылочные нормы к соответствующим правовым механизмам.

Положениями ч.1 рассматриваемой статьи установлена обязанность всех лиц перед вступлением в отношения по теплоснабжению подключиться к системе теплоснабжения, для чего необходимо заключить соответствующий договор о подключении к системе теплоснабжения и внести плату за подключение к системе теплоснабжения в порядке, установленном ст.14 настоящего Закона. При этом в качестве застройщиков могут выступать юридические или физические лица, несущие в соответствии с законодательством России ответственность за соблюдение требований технических регламентов при строительстве строительного объекта.

2. Положения ч.2 комментируемой статьи включают правовые нормы о втором этапе взаимоотношений между теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями и потребителями тепловой энергии, который обязывает потребителей после их подключения к системе теплоснабжения (исполнения обязательств по договору о подключении), заключать с теплоснабжающими организациями договоры теплоснабжения для использования тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя по регулируемым ценам (тарифам) или по ценам, определяемым соглашением сторон договора теплоснабжения, согласно положениям комментируемого Закона, в порядке, установленном ст.15 Закона.

Говоря о договоре теплоснабжения, отразим пример из судебной практики. Так, постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2009 г. N 17АП-2626/2009-ГК по делу N А60-34632/2008, определено, что утверждение истца о наличии между сторонами фактических отношений по купле-продаже тепловой энергии само по себе не свидетельствует о возникновении у ответчика обязанности по заключению договора энергоснабжения. Отсутствие заключенного договора теплоснабжения при доказанности факта поставки тепловой энергии не лишает энергоснабжающую организацию права взыскания с потребителя стоимости тепловой энергии (ст.438, 539, 544 ГК РФ).

3. Требованиями ч.3 рассматриваемой статьи обозначен правовой механизм взаимоотношений между теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями и потребителями тепловой энергии на этапе необходимости поддержания резервной тепловой мощности.

Так, в случае, консервации объекта капитального строительства и необходимости поддержания в технически исправном состоянии теплопотребляющих установок потребители при подключении к системе теплоснабжения не потребляют тепловую энергию (мощность), теплоноситель согласно договору теплоснабжения. При этом в соответствии с требованиями комментируемой части потребитель обязан заключить с теплоснабжающей организацией договор оказания услуг по поддержанию резервной тепловой мощности и оплачивать указанные услуги по регулируемым ценам (тарифам) или по ценам, определяемым соглашением сторон договора, согласно положениям комментируемого Закона, в порядке, установленном ст.16 Закона.

4. Положениями ч.4 рассматриваемой статьи установлены правовые основы взаимоотношений между теплоснабжающими организациями, которые согласно комментируемой норме:

- самостоятельно производят тепловую энергию (мощность), теплоноситель;

- заключают договоры поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя с другими теплоснабжающими организациями;

- оплачивают тепловую энергию (мощность), теплоноситель по регулируемым ценам (тарифам) согласно порядку, установленному ст.15 комментируемого Закона.

5. Положения ч.5 комментируемой статьи включают правовые нормы об обязанности теплосетевых организаций (теплоснабжающих организаций) компенсировать технологические потери в тепловых сетях путем:

1) производства тепловой энергии, теплоносителя источниками тепловой энергии, принадлежащими им на праве собственности или ином законном основании;

2) заключения договоров поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя с другими теплоснабжающими организациями с оплатой их по регулируемым ценам (тарифам) согласно порядку, установленному ст.15 комментируемого Закона.

6. Требованиями ч.6 рассматриваемой статьи обозначен правовой механизм оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя.

Законодатель в рассматриваемой части обязал на этапе отношений по передаче тепловой энергии, теплоносителя:

- заключать теплоснабжающим организациям с теплосетевыми организациями договоры оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя;

- производить теплоснабжающим организациям оплату указанных услуг по регулируемым ценам (тарифам) в порядке, установленном ст.17 комментируемого Закона.

Следует обратить внимание на то, что оказание услуг по передаче тепловой энергии (теплоносителя) в обязательном порядке подлежит регулированию, так как в соответствии с положениями ч.1 ст.4 ФЗ "О естественных монополиях" услуги по передаче тепловой энергии обозначены регулируемым видом деятельности субъектов естественных монополий.

Комментарий к статье 14. Подключение к системе теплоснабжения

1. В положениях комментируемой статьи законодателем обозначен правовой механизм подключения к системе теплоснабжения (первый этап взаимоотношений между теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями и потребителями тепловой энергии).

Порядок подключения к системе теплоснабжения согласно рассматриваемым положениям обусловлен тремя нормативными правовыми актами:

- ГрК РФ;

- комментируемый Закон;

- правила подключения к системам теплоснабжения, утверждаемые в соответствии с п.3 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ.

В соответствии с положениями ч.7 и 8 ст.48 ГрК РФ:

- технические условия, предусматривающие максимальную нагрузку и сроки подключения к сетям инженерно-технического обеспечения, срок действия технических условий, а также информация о плате за подключение предоставляется организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения (теплоснабжающими или теплосетевыми организациями), без взимания платы в течение четырнадцати дней по соответствующим запросам органов местного самоуправления или правообладателей земельных участков;

- срок действия предоставленных технических условий и срок платы за подключение устанавливаются организациями, осуществляющими эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, не менее чем на два года;

- застройщик (правообладатель земельного участка) в течение года с момента получения технических условий и информации о плате за подключение должен определить необходимую ему подключаемую нагрузку к сетям инженерно-технического обеспечения в пределах предоставленных ему технических условий;

- организация, осуществляющая эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, (теплоснабжающая или теплосетевая организация) обязана обеспечить застройщику (правообладателю земельного участка) в установленные сроки подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения в соответствии с техническими условиями и информацией о плате за подключение.

Обратим внимание на постановление Правительства РФ от 13 февраля 2006 г. N 83, которым утверждены Правила определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, а также Правила подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, которые регулируют отношения между организацией, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, органами местного самоуправления и правообладателями земельных участков, возникающие в процессе определения и предоставления технических условий подключения строящихся, реконструируемых или построенных, но не подключенных объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, включая порядок направления запроса, порядок определения и предоставления технических условий, а также критерии определения возможности подключения.

2. Часть 2 комментируемой статьи включает правовые нормы, обязывающие застройщика (правообладателя земельного участка) или иного заинтересованного лица в случае подключения к системе теплоснабжения заключить с теплоснабжающей организацией или теплосетевой организацией публичный договор подключения к системе теплоснабжения (договор на подключение).

Логично предположить, что без заключения вышеуказанного договора подключения к системе теплоснабжения любые правовые отношения, обозначенные в комментируемой статье (на этапе подключения к системе теплоснабжения), будут нелегитимны.

Нормы ч.2 рассматриваемой статьи также определяют порядок выбора теплоснабжающей организации или теплосетевой организации, которая будет вовлечена в процесс подключения к системе теплоснабжения, и которая при этом обязана завершить такое подключение вместе с заключением соответствующего договора. Как обозначил законодатель, порядок выбора должен быть установлен правилами подключения к системам теплоснабжения, утверждаемыми в соответствии с п.3 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ. В соответствии с п.4 ст.426 ГК РФ обозначенные правила подключения к системам теплоснабжения обязательны для сторон при заключении и исполнении публичных договоров.

Основы правового регулирования публичных договоров регламентированы положениями ст.426 ГК РФ, в соответствии с которой:

- публичным договором признается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится;

- коммерческая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения публичного договора, кроме случаев, предусмотренных законом и иными правовыми актами;

- цена товаров, работ и услуг, а также иные условия публичного договора устанавливаются одинаковыми для всех потребителей, за исключением случаев, когда законом и иными правовыми актами допускается предоставление льгот для отдельных категорий потребителей;

- отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается.

3. Требования ч.3 рассматриваемой статьи подчеркивают публичный характер договора подключения к системе теплоснабжения, то есть не допускается отказ коммерческой организации (теплоснабжающей или теплосетевой организации) от заключения публичного договора при наличии возможности выполнить для заинтересованного лица соответствующие работы по подключению к системе теплоснабжения.

Законодатель установил особенности, которые обязывают теплоснабжающую или теплосетевую организацию заключить договор подключения к системе теплоснабжения с застройщиком (правообладателем земельного участка) или иным заинтересованным лицом:

- наличие технической возможности подключения к системе теплоснабжения;

- наличие свободной мощности в соответствующей точке подключения.

Нормами комментируемой части установлены хронологические рамки подключения к системе теплоснабжения - они устанавливаются согласно нормативным срокам, обозначенным в правилах подключения к системам теплоснабжения, утверждаемыми в соответствии с п.3 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ.

4. Положениями ч.4 рассматриваемой статьи установлены особенности подключения к системе теплоснабжения в случае отсутствия свободной мощности в соответствующей точке подключения, но при наличии перспективы ее появления.

То есть, аналогично положениям ч.3 комментируемой статьи законодатель установил особенности, которые обязывают теплоснабжающую или теплосетевую организацию заключить договор подключения к системе теплоснабжения с застройщиком (правообладателем земельного участка) или иным заинтересованным лицом:

- наличие утвержденной в установленном порядке инвестиционной программы теплоснабжающей организации или теплосетевой организации (с мероприятиями по развитию системы теплоснабжения и снятию технических ограничений);

- наличие технической возможности подключения к системе теплоснабжения согласно мероприятиям вышеуказанной инвестиционной программы (перспектива наличия свободной мощности в соответствующей точке подключения).

При этом установлено, что сроки подключения к системе теплоснабжения с учетом положений инвестиционной программы не должны превышать нормативных сроков подключения к системе теплоснабжения, установленных правилами подключения к системам теплоснабжения, утверждаемыми в соответствии с п.3 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ.

5. Положения ч.5 комментируемой статьи в совокупности с ч.6 и 7 комментируемой статьи включают правовые нормы о порядке подготовки подключения к системе теплоснабжения:

- при технической невозможности подключения к системе теплоснабжения объекта капитального строительства вследствие отсутствия свободной мощности в соответствующей точке подключения;

- при отсутствии инвестиционной программы теплоснабжающей организации или теплосетевой организации с мероприятиями по развитию системы теплоснабжения и снятию технических ограничений, позволяющих обеспечить техническую возможность подключения к системе теплоснабжения этого объекта капитального строительства;

- при отсутствии отображения соответствующего резерва на схеме теплоснабжения.

В случае отсутствия вышеуказанных аспектов подключения к системе теплоснабжения положениями рассматриваемой статьи с целью внесения корректив в схему теплоснабжения, а также обеспечения прав потребителя и недискриминационного доступа к услугам теплоснабжения законодатель установил следующий алгоритм мероприятий:

- теплоснабжающая организация или теплосетевая организация согласно сроков и порядка правил подключения к системам теплоснабжения обязана обратиться в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, (орган местного самоуправления, утвердивший схему теплоснабжения) с соответствующим предложением;

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (орган местного самоуправления, утвердивший схему теплоснабжения), обязан принять соответствующее решение;

- при нарушении порядка и сроков подачи предложения теплоснабжающей организацией или теплосетевой организацией потребитель (застройщик) вправе потребовать возмещения убытков, причиненных данным нарушением, и (или) обратиться в ФАС России с требованием о выдаче в отношении указанной организации предписания о прекращении нарушения правил недискриминационного доступа к товарам.

Отметим, что реализация комментируемого порядка дополнительно регламентирована:

- правилами подключения к системам теплоснабжения, утверждаемыми в соответствии с п.3 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ;

- порядком разработки и утверждения схем теплоснабжения, утверждаемым согласно п.11 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ.

6. Требованиями ч.6 комментируемой статьи обозначен порядок подготовки подключения к системе теплоснабжения:

- при технической невозможности подключения к системе теплоснабжения объекта капитального строительства вследствие отсутствия свободной мощности в соответствующей точке подключения;

- при отсутствии инвестиционной программы теплоснабжающей организации или теплосетевой организации с мероприятиями по развитию системы теплоснабжения и снятию технических ограничений, позволяющих обеспечить техническую возможность подключения к системе теплоснабжения этого объекта капитального строительства;

- при наличии соответствующей перспективы на схеме теплоснабжения (внесении необходимых изменений).

В случае отсутствия вышеуказанных аспектов подключения к системе теплоснабжения положениями рассматриваемой статьи с целью внесения изменений в инвестиционную программу с учетом внесенных на схему теплоснабжения изменений, а также обеспечения прав потребителя и недискриминационного доступа к услугам теплоснабжения законодатель установил следующее продолжение алгоритма мероприятий:

- теплоснабжающая организация или теплосетевая организация обращается в орган регулирования для внесения изменений в инвестиционную программу;

- орган регулирования принимает решение об изменении инвестиционной программы;

- орган регулирования учитывает внесенное в инвестиционную программу изменение при установлении тарифов в сфере теплоснабжения в сроки и в порядке, которые определяются основами ценообразования в сфере теплоснабжения и правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения.

При этом установлено, что сроки подключения к системе теплоснабжения с учетом положений инвестиционной программы не должны превышать нормативных сроков подключения к системе теплоснабжения, установленных правилами подключения к системам теплоснабжения.

Отметим, что реализация комментируемого порядка дополнительно регламентирована:

- правилами подключения к системам теплоснабжения, утверждаемыми в соответствии с п.3 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ;

- основами ценообразования в сфере теплоснабжения и правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утверждаемыми согласно п.6 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ.

7. Положениями ч.7 рассматриваемой статьи установлен альтернативный порядок подготовки подключения к системе теплоснабжения при отказе во внесения изменений в схему теплоснабжения:

- федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России) или орган местного самоуправления, утвердивший схему теплоснабжения, обязаны обосновать отказ во внесении в нее таких изменений;

- обоснование отказа должно сопровождаться предоставлением потребителю (застройщику) информации об иных возможностях теплоснабжения объекта капитального строительства.

С учетом альтернативности комментируемых норм законодатель установил возможность подключения нового объекта капитального строительства к системе теплоснабжения со снижением тепловой нагрузки потребителями, объекты которых ранее были подключены к системе теплоснабжения в соответствии с положениями ч.14 комментируемой статьи.

8. Положения ч.8 комментируемой статьи включают правовые нормы о порядке установления платы за подключение к системе теплоснабжения, которая:

- устанавливается органом регулирования в расчете на единицу мощности подключаемой тепловой нагрузки;

- может быть дифференцирована в зависимости от параметров данного подключения;

- рассчитывается согласно основ ценообразования в сфере теплоснабжения и правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утверждаемыми согласно п.6 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ.

Нормами ч.9 рассматриваемой статьи обозначено правило назначения платы за подключение к системе теплоснабжения в случае отсутствия технической возможности подключения к системе теплоснабжения для каждого потребителя (застройщика) в индивидуальном порядке.

9. Положениями ч.9 комментируемой статьи установлено правило назначения платы за подключение к системе теплоснабжения, устанавливаемой в расчете на единицу мощности подключаемой тепловой нагрузки, которая может включать в себя:

затраты на создание тепловых сетей протяженностью от существующих тепловых сетей или источников тепловой энергии до точки подключения объекта капитального строительства потребителя ( застройщика);

расходы, предусмотренные на создание этих тепловых сетей инвестиционной программой теплоснабжающей организации или теплосетевой организации;

средства, предусмотренные на создание тепловых сетей, полученные за счет иных источников, в том числе средства бюджетов бюджетной системы России.

В ч.10 комментируемой статьи включено правило назначения платы за подключение к системе теплоснабжения, установленной в индивидуальном порядке, которая может включать в себя установленные основами ценообразования в сфере теплоснабжения и правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения:

- затраты на создание источников тепловой энергии и (или) тепловых сетей;

- затраты на развитие существующих источников тепловой энергии и (или) тепловых сетей.

Добавим, что реализация комментируемого правила дополнительно регламентирована основами ценообразования в сфере теплоснабжения и правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утверждаемыми согласно п.6 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ.

10. Требованиями ч.11 рассматриваемой статьи обозначено стимулирующее правило назначения платы за подключение к системе теплоснабжения. С целью поощрения исполнений требований энергетической эффективности и энергосбережения законодатель обозначил снижение платы за подключение к системе теплоснабжения, если объект капитального строительства потребителя (застройщика) имеет наивысший класс энергетической эффективности, установленный в соответствии с законодательством об энергосбережении.

Порядок и размеры снижения платы за подключение к системе теплоснабжения такого объекта устанавливаются Правительством РФ. При этом соответствующие расходы теплоснабжающих организаций или теплосетевых организаций, финансирование которых не обеспечено за счет платы за подключение к системе теплоснабжения, подлежат возмещению за счет тарифов в сфере теплоснабжения.

11. Положениями ч.12 комментируемой статьи предусмотрено условие о снижении платы за подключение к системе теплоснабжения в случае, когда объект капитального строительства потребителя, в том числе застройщика, имеет наивысший класс энергетической эффективности.

Правовые основы обеспечения энергетической эффективности регламентированы положениями ФЗ "Об энергосбережении", согласно ст.2 которого:

- энергосбережение - это реализация организационных, правовых, технических, технологических, экономических и иных мер, направленных на уменьшение объема используемых энергетических ресурсов при сохранении соответствующего полезного эффекта от их использования (в том числе объема произведенной продукции, выполненных работ, оказанных услуг);

- энергетическая эффективность - это характеристики, отражающие отношение полезного эффекта от использования энергетических ресурсов к затратам энергетических ресурсов, произведенным в целях получения такого эффекта, применительно к продукции, технологическому процессу, юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю;

- класс энергетической эффективности - характеристика продукции, отражающая ее энергетическую эффективность;

- энергетическое обследование - сбор и обработка информации об использовании энергетических ресурсов в целях получения достоверной информации об объеме используемых энергетических ресурсов, о показателях энергетической эффективности, выявления возможностей энергосбережения и повышения энергетической эффективности с отражением полученных результатов в энергетическом паспорте.

При анализе мероприятий по стимулированию энергоэффективности следует обратить внимание на примерный перечень мероприятий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, который может быть использован в целях разработки региональных, муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности (утв. приказом Минэкономразвития России от 17 февраля 2010 г. N 61), который включает 7 видов мероприятий:

1) по энергосбережению и повышению энергетической эффективности жилищного фонда;

2) по энергосбережению и повышению энергетической эффективности систем коммунальной инфраструктуры;

3) по энергосбережению в организациях с участием государства или муниципального образования и повышению энергетической эффективности этих организаций;

4) по стимулированию производителей и потребителей энергетических ресурсов, организаций, осуществляющих передачу энергетических ресурсов, проводить мероприятия по энергосбережению, повышению энергетической эффективности и сокращению потерь энергетических ресурсов;

5) по увеличению использования в качестве источников энергии вторичных энергетических ресурсов и (или) возобновляемых источников энергии;

6) по энергосбережению в транспортном комплексе и повышению его энергетической эффективности, в том числе замещению бензина, используемого транспортными средствами в качестве моторного топлива, природным газом;

7) по иным определенным органом государственной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления вопросам.

Следует добавить, что в ст.13 ФЗ "Об энергосбережении" регламентированы правовые основы обеспечения учета используемых энергетических ресурсов и применения приборов учета используемых энергетических ресурсов при осуществлении расчетов за энергетические ресурсы. Например, в п.6 этой статьи установлено, что до 1 января 2012 г. собственники введенных в эксплуатацию жилых домов, дачных домов или садовых домов обязаны обеспечить установку коллективных (на границе с централизованными системами) приборов учета используемых воды, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии, а также ввод установленных приборов учета в эксплуатацию. В связи с этим приказом Министерства энергетики РФ от 16 апреля 2010 г. N 178 утверждена примерная форма предложения об оснащении приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Плата за подключение к системе теплоснабжения снижается в порядке и в размерах, которые установлены Правительством РФ. Кроме того, подлежат возмещению за счет тарифов в сфере теплоснабжения и соответствующие расходы теплоснабжающих организаций или теплосетевых организаций, финансирование которых не обеспечено за счет платы за подключение к системе теплоснабжения.

12. Положениями ч.13 рассматриваемой статьи установлено требование для теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций раскрывать информацию в соответствии с утвержденными Правительством РФ стандартами раскрытия информации субъектами естественных монополий (см. постановление Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. N 1140 "Об утверждении стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса и субъектами естественных монополий, осуществляющими деятельность в сфере оказания услуг по передаче тепловой энергии"). Логично представить, что такое требование необходимо для обеспечения прав потребителя и недискриминационного доступа к услугам теплоснабжения.

Часть 14 комментируемой статьи включает правовые нормы альтернативного порядка подключения к системе теплоснабжения с обеспечение прав потребителя, объекты которого ранее были подключены к системе теплоснабжения в надлежащем порядке. Такой потребитель согласно правил подключения к системам теплоснабжения имеет право:

- снижать тепловую нагрузку добровольно;

- при условии отсутствия технических ограничений уступать право на использование мощности иным потребителям, заинтересованным в подключении.

Добавим, что реализация указанных положений дополнительно регламентирована правилами подключения к системам теплоснабжения, утверждаемыми в соответствии с п.3 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ.

13. Требованиями ч.15 рассматриваемой статьи обозначен условный запрет самовольного подключения к системе теплоснабжения в жилых помещениях многоквартирных домов с использованием индивидуальных квартирных источников тепловой энергии, который должен соблюдаться, если:

- перечень индивидуальных квартирных источников тепловой энергии определен правилами подключения к системам теплоснабжения;

- многоквартирный дом в надлежащем порядке подключен к системе теплоснабжения;

- отсутствует соответствие схеме теплоснабжения.

Отметим, что реализация комментируемого условного запрета самовольного подключения дополнительно регламентирована:

- правилами подключения к системам теплоснабжения, утверждаемыми в соответствии с п.3 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ;

- содержанием схемы теплоснабжения, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России) в порядке п.11 ч.2 ст.4 Закона или органом местного самоуправления согласно п.6 ст. 6 Закона.

14. Положениями ч.16 рассматриваемой статьи установлено правило подключения к системе теплоснабжения хронологического характера. Срок подключения к системе теплоснабжения определяется в соответствии со схемой теплоснабжения, которая утверждается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России) в порядке п.11 ч.2 ст.4 Закона или органом местного самоуправления согласно п.6 ст. 6 Закона.

Положения ч.17 комментируемой статьи включают запрет подключения к системам теплоснабжения тепловых сетей, на которые не предоставлена гарантия качества в отношении работ по строительству и примененных материалов на срок не менее чем десять лет. Данное правило вне сомнения направлено на повышение надежности подключения к системе теплоснабжения.

Таким образом, законодатель применительно к процессу подключения к системе теплоснабжения дополнил положения ст.51 и другие статей ГрК РФ о выдаче разрешений на строительство, которое представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт.

Комментарий к статье 15. Договор теплоснабжения

1. Данная статья посвящена регулированию договора теплоснабжения. Возможность вовлечения в экономический оборот такой продукции, как не заключенная в емкости тепловая энергия, представилась только с появлением технических устройств для производства, транспортировки и потребления этой энергии. Отличие договора теплоснабжения от других хозяйственных договоров обусловлено в значительной степени тем, что в его основе лежат специфические экономические отношения, которые охватывают процессы не только возмездной реализации продукции, но и надлежащей организации использования тепловой энергии.

Головкина Д.В. О содержании понятия "договор теплоснабжения" // Современное право, 2008, N 5.


Существует несколько позиций по поводу квалификации договора теплоснабжения. Одна из них заключается в том, что договор на снабжение тепловой энергией признается разновидностью договора энергоснабжения. В качестве основания выделения в договоре энергоснабжения такой разновидности, как теплоснабжение, И.В. Елисеев приводит предмет договорных правоотношений. Некоторые ученые относят к энергии, являющейся предметом договора энергоснабжения, газ, теплоэнергию, нефтепродукты и т.п., другие - только электрическую и тепловую энергию, газ. Подобной точки зрения придерживается Н.И. Клейн: "В соответствии со ст.548 ГК РФ правила о договоре энергоснабжения применяются к снабжению тепловой энергией, газом, нефтью и нефтепродуктами, водой через присоединенную сеть, если иное не установлено законом, иными правовыми актами. Из этой нормы вытекает, что договоры на снабжение тепловой энергией <...> заключаются и исполняются по модели договора на энергоснабжение".

Елисеев И.В. Реформа электроэнергетики Российской Федерации и договор энергоснабжения. Труды по гражданскому праву: к 75-летию Ю.К.Толстого. М., 2003, С.59-72.

Гуев А.Н. Постатейный комментарий к части второй Гражданского кодекса Российской Федерации. М., 2000, С.123.

Андреева Л.В. Продажа товаров: Руководство по подготовке и заключению договоров. М., 1997, С.127.

Гражданское право России. Ч.2. Обязательственное право: Курс лекций / отв. ред. О.Н.Садиков. М., 1997, С.128.

Комментируемый Закон понятия договора теплоснабжения не дает, что, безусловно, является минусом нормативного регулирования. Однако, исходя из системного толкования норм Закона можно сформулировать следующее понятие договора теплоснабжения. Под договором теплоснабжения понимается договор, в соответствии с которым одна сторона - теплоснабжающая организация, обязуется поставить потребителю тепловую энергию (мощность), теплоноситель надлежащего качества в объеме, необходимом для обеспечения теплоснабжения потребителей с учетом потерь тепловой энергии, теплоносителя при их передаче, а потребитель обязуется оплатить поставленную тепловую энергию (мощность), теплоноситель.

Таким образом, договор теплоснабжения является:

разновидностью договора купли-продажи и в частности договора поставки (а по некоторым мнениям - договора энергоснабжения);

консенсуальным и возмездным договором.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет основные принципы, действующие в системе теплоснабжения.

Прежде всего, это публичность договора теплоснабжения для единой теплоснабжающей организации в отношении потребителей, находящихся в данной системе теплоснабжения.

Введение статуса единой теплоснабжающей организации является новеллой комментируемого Закона. Под единой теплоснабжающей организацией понимается теплоснабжающая организация, которая определяется в схеме теплоснабжения федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения, или органом местного самоуправления на основании критериев и в порядке, которые установлены правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством РФ.

Статус единой теплоснабжающей организации присваивается в порядке, определенном правилами теплоснабжения, которые должны быть утверждены Правительством РФ. Исходя из имеющихся норм можно предположить, что статус единой теплоснабжающей организации может быть присвоен исходя из схемы теплоснабжения.

Под публичным договором в соответствии со ст.426 ГК РФ понимается договор, заключенный коммерческой организацией и устанавливающий ее обязанности по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п.).

Коммерческая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим в отношении заключения публичного договора, кроме случаев, предусмотренных законом и иными правовыми актами;

Следующим принципом является право заключения долгосрочных договоров теплоснабжения для лиц, владеющих на праве собственности источниками тепловой энергии.

В соответствии с п.9 ст.10 комментируемого Закона для объектов, введенных в эксплуатацию после 1 января 2010 года, поставки тепловой энергии (мощности), теплоносителя в целях обеспечения потребления тепловой энергии, могут осуществляться на основании долгосрочных (на срок более чем один год) договоров теплоснабжения. Такие договоры заключаются в порядке установленном Правительством РФ. Сторонами долгосрочного договора являются потребители тепловой энергии и теплоснабжающие организации. Цены на тепловую энергию в таких договорах определяются соглашением сторон. Это правило является исключением из общей нормы о том, что цены(тарифы) на тепловую энергию подлежат государственному регулированию. Государственное регулирование цен (тарифов) в отношении объема тепловой энергии (мощности), теплоносителя, продажа которых осуществляется по таким договорам, не осуществляется.

Комментируемый закон определяет возможность заключения долгосрочных договоров теплоснабжения с соблюдением определенных условий:

1) источниками тепловой энергии, должны быть введены в эксплуатацию до 1 января 2010 года.

2) существует технологическая возможность снабжения тепловой энергией (мощностью), теплоносителем от источников тепловой энергии потребителей, которые являются сторонами договоров.

3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет правило о том, что единая теплоснабжающая организация и теплоснабжающие организации обязаны заключить договоры поставки тепловой энергии (мощности) и (или) теплоносителя в отношении объема тепловой нагрузки, распределенной в соответствии со схемой теплоснабжения.

Комментируемый Закон (ст.2) выделяет следующие основные признаки теплоснабжающей организации:

- она осуществляет продажу тепловой энергии (мощности), теплоносителя потребителям или иным теплоснабжающим организациям;

- тепловая энергия (мощность), теплоноситель могут быть как произведены самой теплоснабжающей организацией, так и приобретены у другой теплоснабжающей организации;

- на основании права собственности или ином законном основании теплоснабжающая организация владеет источниками тепловой энергии и (или) тепловыми сетями в системе теплоснабжения, посредством которой осуществляется теплоснабжение потребителей тепловой энергии.

В заключение нормы, дающей понятие теплоснабжающей организации, законодатель отмечает, что данное положение применяется к сходным отношениям с участием индивидуальных предпринимателей. Однако неясно, касается ли это примечание всей нормы или только последней ее части, говорящей о режиме владения источниками тепловой энергии и тепловыми сетями. Может ли индивидуальный предприниматель, владеющий источником теплоснабжения или тепловыми сетями, поставлять тепловую энергию (мощность), теплоноситель - остается вопросом, который будет разрешен либо законодателем, путем внесения изменений в Закон, либо судебной практикой.

4. В соответствии с ч.4 комментируемой статьи обязанность по урегулированию отношений по передаче тепловой энергии до потребителя возлагается на теплоснабжающую организацию и единую теплоснабжающую организацию. Данная норма, на наш взгляд, является прогрессивной. В соответствии с ней потребитель не будет озабочен вопросами урегулирования отношений с теплосетевой организацией. Заключив договор теплоснабжения остальные заботы по урегулированию вопросов доставки тепла, теплоносителя он возлагает на соответствующую теплоснабжающую организацию, которая уже самостоятельно заключает договор или договоры оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя с соответствующей(ими) теплосетевой организацией (или несколькими теплосетевыми организациями). За поставленную тепловую энергию потребитель оплачивает тариф, включающий в себя затраты на обеспечение услуг по передаче тепловой энергии. Договоры на оказание услуг по передаче тепловой энергии заключаются теплоснабжающими организациями в объеме, необходимом для обеспечения теплоснабжения потребителей, но с учетом потерь в тепловых сетях.

В настоящее время размер нормативных потерь в тепловых сетях для включения в тариф на тепловую энергию (услуги по передаче тепловой энергии) утверждается Минэнерго России (см. приказ Минэнерго России от 30 декабря 2008 г. N 325 "Об организации в Министерстве энергетики Российской Федерации работы по утверждению нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии"). Сверхнормативные потери, при установлении счетчика не на границе балансовой принадлежности сетей, рассчитываются по условиям договора теплоснабжения (оказания услуг по передаче тепловой энергии).

5. Часть 5 комментируемой статьи определяет точку поставки тепловой энергии (мощности) и теплоносителя. Точка поставки тепловой энергии (мощности), теплоносителя является местом исполнения обязательств теплоснабщающей организации. Точка поставки по общему правилу должна располагаться на границе балансовой принадлежности теплопотребляющей установки или тепловой сети потребителя и тепловой сети теплоснабжающей организации, или в точке подключения к бесхозяйной сети, если потребитель подключен к сетям, не имеющим владельца. Здесь же должен располагаться и прибор учета тепловой энергии.

6. В ч.6 комментируемой статьи, наконец, то, решен вопрос об осуществлении обслуживания бесхозяйных сетей которыми считаются сети не имеющие эксплуатируемой организации. Предлагается следующий порядок действий в случае обнаружения бесхозяйных сетей.

Орган местного самоуправления (поселения или городского округа), на территории которого обнаружены бесхозяйные сети, в течение 30 дней с момента их обнаружения обязан:

- обратиться в суд с заявлением о признании права собственности на бесхозяйные сети;

- определить теплосетевую организацию, к сетям которой присоединены бесхозяйные сети. Под теплосетевой организацией понимается организация, оказывающая услуги по передаче тепловой энергии (данное положение применяется к регулированию сходных отношений с участием индивидуальных предпринимателей). Таким образом субъектом, оказывающим услуги по передаче тепловой энергии, может быть как организация, владеющая на основании права собственности или ином законном основании, теплосетевым хозяйством так и индивидуальный предприниматель;

- при отсутствии теплосетевой организации, к сетям которой присоединены бесхозяйные сети - определить единую теплоснабжающую организацию в данной системе теплоснабжения.

На теплосетевую или единую теплоснабжающую организацию возлагается обязанность по обслуживанию бесхозяйных сетей до признания права собственности муниципального образования на бесхозяйные сети. Затраты организаций на обслуживание бесхозяйных сетей должны быть включены регулирующим органом в тарифы для данной организации на следующий период регулирования.

Данная норма Закона также является прогрессивной. В ранее действующем законодательстве о теплоснабжении проблема обслуживания бесхозяйных сетей не была решена. Отсутствовал механизм передачи на обслуживания бесхозного имущества, что безусловно нарушало прав потребителей тепловой энергии. С принятием комментируемого закона данный пробел в законодательстве ликвидирован.

7. Часть 7 комментируемой статьи еще раз возвращает нас к вопросу публичности договора теплоснабжения для единой теплоснабжающей организации. Единая теплоснабжающая организация не вправе отказать потребителю в заключении договора при условии соблюдения данным потребителем технических условий. Под техническими условиями в данной норме понимаются технические условия подключения к тепловым сетям объектов капитального строительства.

В соответствии с Правилами определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (утв. постановлением Правительства РФ от 13 февраля 2006 г. N 83), подключение объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения - это процесс, дающий возможность осуществления подключения строящихся (реконструируемых) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, а также к оборудованию по производству ресурсов.

Технические условия должны содержать следующие данные:

- максимальную нагрузку в возможных точках подключения;

- срок подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, определяемый, в том числе, в зависимости от сроков реализации инвестиционных программ;

- срок действия технических условий, но не менее 2 лет с даты их выдачи. По истечении этого срока параметры выданных технических условий могут быть изменены.

После выполнения потребителем условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения теплосетевая организация выдает разрешение на осуществление заказчиком присоединения указанного объекта к сетям инженерно-технического обеспечения. После осуществления присоединения подписывается акт о присоединении.

Подключение к тепловым сетям осуществляется на основании договора о присоединении. За присоединение взимается плата, установленная органом государственного регулирования тарифов субъекта Российской Федерации.

Работы по присоединению могут осуществляться теплосетевой организацией на основании отдельного договора, заключаемого им с потребителем. При этом связанные с проведением работ по присоединению расходы теплосетевой организации, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, не включаются в состав расходов, учитываемых при установлении платы за подключение.

8. Часть 8 комментируемой статьи определяет существенные условия договора теплоснабжения, то есть такие условия договора теплоснабжения, без достижения соглашения по которым договор считается не заключенным.

Первая группа указанных условий - это условия, касающиеся объема поставляемой тепловой энергии (мощности), теплоносителя и величины тепловой нагрузки. Условия об объеме поставки определяют, сколько теплоснабжающая организация должна поставить, а тепловая нагрузка - сколько тепла потребитель в соответствии с технологическими характеристиками своего оборудования и техническими условиями сможет принять тепла.

Вторая группа условий касается ответственности сторон договора:

1) ответственность сторон наступает в случае:

- несоблюдения требований к параметрам качества поставляемой энергии, теплоносителя;

- нарушения режима потребления тепловой энергии;

- нарушений условий о количестве, качестве и значениях термодинамических (т.е. температурных) параметров возвращаемой воды или пара;

2) ответственность потребителя за временную оплату поставленной тепловой энергии;

3) ответственность теплоснабжающей организации за обеспечение надежности теплоснабжения, соблюдение технических регламентов.

К существенным условиям Закон относит также указание ответственных лиц за выполнение условий договора. В договоре теплоснабжения могут быть предусмотрены и иные существенные, которые признаны таковыми правилами организации теплоснабжения, утвержденными Правительством РФ.

9. В ч.9 комментируемой статьи Закон еще раз акцентирует внимание на вопросах оплаты тепловой энергии (мощности), теплоносителя. По общему правилу оплата тепловой энергии (мощности) и теплоносителя осуществляется по регулируемым государством тарифам, но в некоторых случаях (при наличии долгосрочных договоров теплоснабжения) может оплачиваться и по ценам, определенным соглашением сторон. Вопросы государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения и полномочия органов власти в сфере государственного регулирования тарифов, подробно рассмотрены в а комментария к ст.8 Закона.

Правила организации теплоснабжения, содержание которых раскрывается в ч.10 комментируемой статьи, должны быть утверждены Правительством РФ в течение четырех месяцев после дня официального опубликования рассматриваемого Закона. Закон предусматривает лишь структуру Правил, то есть те вопросы, которые должны войти в регулирование Правил организации теплоснабжения.

Часть 11 комментируемой статьи также является новеллой Закона, так как она предусматривает порядок приобретения тепловой энергии (теплоносителя) на компенсацию потерь в тепловых сетях. По аналогии с розничным рынком электрической энергии (мощности) потери на рынке тепловой энергии приобретаются у единой теплоснабжающей организации (как на розничном рынке электроэнергии - у гарантирующего поставщика). Другой путь компенсации потерь в сетях теплоснабжения - производство тепловой энергии (теплоносителя) источниками тепловой энергии, принадлежащим теплоснабжающей организации на праве собственности или ином законном основании и находящимся в одной системе теплоснабжения.

Комментарий к статье 16. Плата за услуги по поддержанию резервной тепловой мощности

1. В положениях комментируемой статьи законодателем установлен правовой механизм взимания платы за услуги по поддержанию резервной тепловой мощности.

Особенностями отношений по поддержанию резервной мощности согласно рассматриваемых норм представляются:

- отсутствие потребления тепловой энергии;

- наличие соединения теплопотребляющих установок к тепловой сети;

- наличие цели сохранения возможности возобновить потребление тепловой энергии при возникновении такой необходимости.

Положения ч.2 комментируемой статьи включают правовые нормы о регулируемой льготной плате за услуги по поддержанию резервной тепловой мощности. Законодатель установил размер льготной платы за услуги по поддержанию резервной тепловой мощности в сумме ставок за поддерживаемую мощность источника тепловой энергии и за поддерживаемую мощность тепловых сетей в объеме, необходимом для возможного обеспечения тепловой нагрузки потребителя.

Государственное регулирование такого вида платы состоит в определении перечня отдельных категорий социально значимых потребителей в содержании основ ценообразования в сфере теплоснабжения, утверждаемых в соответствии с п.6 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ.

2. Требованиями ч.3 рассматриваемой статьи обозначено правило отсутствия регулирования платы за услуги по поддержанию резервной тепловой мощности для категорий потребителей тепловой энергии, не вошедших в перечень отдельных категорий социально значимых потребителей. В этом случае плата за услуги по поддержанию резервной тепловой мощности устанавливается соглашением сторон.

Следует отметить, что в соответствии с п.7 ч.1 ст.8 Закона плата за услуги по поддержанию резервной тепловой мощности при отсутствии потребления тепловой энергии отнесена к регулируемым ценам (тарифам) в сфере теплоснабжения.

Комментарий к статье 17. Оказание услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя

1. В положениях комментируемой статьи обозначен правовой механизм оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя.

Согласно общим правилам ч.6 ст.13 Закона Законодатель при передаче тепловой энергии, теплоносителя теплоснабжающие организации обязаны:

- заключать с теплосетевыми организациями договоры оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя;

- производить оплату указанных услуг по регулируемым ценам (тарифам).

Акцентируем внимание на то, что оказание услуг по передаче тепловой энергии (теплоносителя) в обязательном порядке подлежит регулированию, так как согласно положениям ч.1 ст.4 ст. ФЗ "О естественных монополиях" услуги по передаче тепловой энергии обозначены регулируемым видом деятельности субъектов естественных монополий.

В порядке комментируемой нормы основанием для передачи тепловой энергии, теплоносителя служит договор оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, заключенный теплосетевой организацией с теплоснабжающей организацией.

2. Часть 2 комментируемой статьи включает обязанности теплосетевой организации по договору оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя, включающие осуществление организационно и технологически связанных действий, обеспечивающих:

1) поддержание технических устройств тепловых сетей в состоянии, соответствующем установленным техническими регламентами требованиям;

2) преобразование тепловой энергии в центральных тепловых пунктах и передачу тепловой энергии с использованием теплоносителя от точки приема тепловой энергии, теплоносителя до точки передачи тепловой энергии, теплоносителя.

В свою очередь теплоснабжающая организация обязана оплачивать указанные услуги в порядке ч.5 комментируемой статьи в соответствии с тарифом на услуги по передаче тепловой энергии.

Следует отметить, что технические устройства тепловых сетей должны соответствовать нормам постановления Правительства РФ от 15 сентября 2009 г. N 753 "Об утверждении технического регламента о безопасности машин и оборудования", содержанием которого утверждены:

- технический регламент о безопасности машин и оборудования;

- перечень машин и оборудования, подлежащих обязательной сертификации для подтверждения соответствия требованиям технического регламента о безопасности машин и оборудования;

- перечень машин и оборудования, подлежащих декларированию соответствия требованиям технического регламента о безопасности машин и оборудования.

3. Требованиями ч.3 рассматриваемой статьи установлена обязанность теплосетевых организаций заключать договор оказания услуг по передаче тепловой энергии. При этом порядок заключения и исполнения такого договора устанавливается правилами организации теплоснабжения, утверждаемыми согласно п.2 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ.

Таким образом правовые нормы комментируемой статьи дополнительно регламентируются нормативным правовым актом Правительства РФ (о межведомственном Плане первоочередных мероприятий по реализации положений Федерального закона "О теплоснабжении" см. ч.1 ст.29 комментируемого Закона).

4. Положениями ч.4 рассматриваемой статьи установлены существенные условия договора оказания услуг по передаче тепловой энергии.

Первым существенным условием обозначена максимальная величина мощности тепловой сети, технологически присоединенной к источникам тепловой энергии, с распределением указанной величины мощности по каждой точке присоединения к теплопотребляющим установкам или тепловым сетям потребителей.

Следует отметить, что согласно п.6.18 СНиП 41-02-2003 объем воды в системах теплоснабжения при отсутствии данных по фактическим объемам воды допускается принимать равным 65 м3 на 1 МВт расчетной тепловой нагрузки при закрытой системе теплоснабжения, 70 м3 на 1 МВт - при открытой системе и 30 м3 на 1 МВт средней нагрузки - при отдельных сетях горячего водоснабжения.

Второе существенное условие договора оказания услуг по передаче тепловой энергии - заявленная величина мощности, в пределах которой теплосетевая организация обязуется обеспечить передачу тепловой энергии (мощности), теплоносителя. То есть максимальная величина мощности тепловой сети не должна превышать этот параметр.

Третье существенное условие договора оказания услуг по передаче тепловой энергии - ответственность теплосетевой организации и теплоснабжающей организации за состояние и обслуживание объектов тепловой сети, определяемая границей балансовой принадлежности, которая фиксируется в акте о разграничении балансовой принадлежности тепловых сетей и в акте о разграничении эксплуатационной ответственности сторон (приложениях к такому договору).

Отметим, что граница балансовой принадлежности тепловых сетей представляет собой линию раздела элементов тепловых сетей между владельцами по признаку собственности, аренды или полного хозяйственного ведения.

Четвертое существенное условие договора оказания услуг по передаче тепловой энергии, представляющее собой обязательства сторон по оборудованию точек присоединения приборами учета.

Пятое существенное условие договора оказания услуг по передаче тепловой энергии, представляющее собой расчетный порядок распределения потерь тепловой энергии, теплоносителя между тепловыми сетями каждой организации при отсутствии приборов учета на границе смежных тепловых сетей.

Шестое существенное условие договора оказания услуг по передаче тепловой энергии, представляющее собой порядок обеспечения доступа сторон договора или, по взаимной договоренности, другой организации к тепловым сетям и приборам учета.

Седьмое существенное условие договора оказания услуг по передаче тепловой энергии, представляющее собой порядок согласования графиков ремонта тепловых сетей и источников тепловой энергии.

Восьмое существенное условие договора оказания услуг по передаче тепловой энергии, представляющее собой порядок ограничения и порядок прекращения подачи тепловой энергии потребителям.

Следует отметить, что в ч.4 комментируемой статьи законодатель определил, что существенные условия договора оказания услуг по передаче тепловой энергии могут быть установлены правилами организации теплоснабжения, утверждаемыми согласно п.2 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ.

5. Часть 5 комментируемой статьи включает правило об оплате услуг по передаче тепловой энергии в соответствии с тарифом на услуги по передаче тепловой энергии.

Следует отметить, что согласно п.66 постановления Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109 тарифы на услуги по передаче тепловой энергии (мощности) устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования тарифов в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной службой по тарифам (см. Методические указания по регулированию тарифов организаций, оказывающих услуги по передаче тепловой энергии, с применением метода доходности инвестированного капитала, утв. приказом ФСТ России от 1 сентября 2010 г. N 221-э/8).

В положениях ч.6 рассматриваемой статьи законодатель обозначил обязанности собственников (иных законных владельцев) тепловых сетей:

- не препятствовать передаче по их тепловым сетям тепловой энергии потребителям, теплопотребляющие установки которых присоединены к таким тепловым сетям;

- не требовать от потребителей или теплоснабжающих организаций возмещения затрат на эксплуатацию таких тепловых сетей до установления тарифа на услуги по передаче тепловой энергии по таким тепловым сетям.

Комментарий к статье 18. Распределение тепловой нагрузки и управление системами теплоснабжения

1. В содержании рассматриваемой статьи законодатель обозначил правовой механизм распределения тепловой нагрузки и управления системами теплоснабжения. За распределение тепловой нагрузки потребителей тепловой энергии в системе теплоснабжения между источниками тепловой энергии, поставляющими тепловую энергию в данной системе теплоснабжения путем внесения ежегодно изменений в схему теплоснабжения, отвечает либо федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России) в порядке п.11 ч.2 ст.4 Закона, либо орган местного самоуправления согласно п.6 ч.ст. 6 Закона.

2. Нормы п.2 комментируемой статьи устанавливают обязанности теплоснабжающих организаций, владеющих источниками тепловой энергии в данной системе теплоснабжения, представлять (для ежегодной актуализации) в Минэнерго России в порядке п.11 ч.2 ст.4 Закона либо в орган местного самоуправления согласно п.6 ч.ст. 6 Закона заявку, содержащую сведения:

о количестве тепловой энергии, которую теплоснабжающая организация обязуется поставлять потребителям и теплоснабжающим организациям в данной системе теплоснабжения;

об объеме мощности источников тепловой энергии, которую теплоснабжающая организация обязуется поддерживать;

о действующих тарифах в сфере теплоснабжения и прогнозных удельных переменных расходах на производство тепловой энергии, теплоносителя и поддержание мощности.

3. Часть 3 комментируемой статьи включает особенности распределения тепловой нагрузки в схеме теплоснабжения, включающие в себя: отражение возможности поставок тепловой энергии потребителям от различных источников тепловой энергии при сохранении надежности теплоснабжения и конкурсную основу распределения тепловой нагрузки между источниками тепловой энергии:

в соответствии с критерием минимальных удельных переменных расходов на производство тепловой энергии источниками тепловой энергии (определяются в соответствии с основами ценообразования в сфере теплоснабжения);

на основании заявок организаций, владеющих источниками тепловой энергии;

на основании нормативов, учитываемых при регулировании тарифов в области теплоснабжения на соответствующий период регулирования.

Следует отметить, что согласно п.57 постановления Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 109 тарифы на тепловую энергию, поставляемую потребителям, представляют собой сумму следующих слагаемых:

- средневзвешенная стоимость единицы тепловой энергии (мощности);

- стоимость услуг по передаче единицы тепловой энергии (мощности) и иных услуг, оказание которых является неотъемлемой частью процесса снабжения тепловой энергией потребителей.

То есть, правовые нормы комментируемой части должны быть дополнительно регламентированы основами ценообразования в сфере теплоснабжения и правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утверждаемыми в соответствии с п.6 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ.

4. Требованиями ч.4 рассматриваемой статьи обозначено право обжалования теплоснабжающей организации решения по распределению тепловой нагрузки, осуществленному в схеме теплоснабжения. Как установил законодатель, Правительством РФ для целей такого обжалования в порядке п.16 ч.1 ст.4 Закона должен быть специально уполномочен соответствующий федеральный орган исполнительной власти.

Положениями ч.5 рассматриваемой статьи установлены обязанности теплоснабжающих организаций и теплосетевых организаций, осуществляющих свою деятельность в одной системе теплоснабжения, ежегодно до начала отопительного периода заключать между собой соглашение об управлении системой теплоснабжения согласно правил организации теплоснабжения, утверждаемых в порядке п.2 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ.

Следует отметить, что в соответствии с п.12 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам (утв. постановлением Правительства РФ от 23 мая 2006 г. N 307 "О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам") начало отопительного периода устанавливается при среднесуточной температуре наружного воздуха ниже +8°С, а конец отопительного периода - при среднесуточной температуре наружного воздуха выше +8°С в течение 5 суток подряд. Отопительный период должен начинаться или заканчиваться со дня, следующего за последним днем указанного периода.

5. Положения ч.6 комментируемой статьи включают обязательные правовые нормы в содержании указанного в ч.5 настоящей статьи соглашения, представляющие собой порядок взаимных действий по обеспечению функционирования системы теплоснабжения в соответствии с требованиями комментируемого Закона.

Как установил законодатель, обязательными условиями указанного соглашения являются:

определение соподчиненности диспетчерских служб теплоснабжающих организаций и теплосетевых организаций, порядок их взаимодействия;

порядок организации наладки тепловых сетей и регулирования работы системы теплоснабжения;

порядок обеспечения доступа сторон соглашения или, по взаимной договоренности сторон соглашения, другой организации к тепловым сетям для осуществления наладки тепловых сетей и регулирования работы системы теплоснабжения;

порядок взаимодействия теплоснабжающих организаций и теплосетевых организаций в чрезвычайных ситуациях и аварийных ситуациях.

6. Требованиями ч.7 рассматриваемой статьи обозначено обязательное требование в части порядка взаимных действий по обеспечению функционирования системы теплоснабжения в соответствии с требованиями комментируемого Закона, если соглашение об управлении системой теплоснабжения согласно правил организации теплоснабжения не было заключено.

Законодателем установлено действие соглашения, заключенного на предыдущий отопительный период, либо установление порядка взаимных действий по обеспечению функционирования системы теплоснабжения Минэнерго России в порядке п.11 ч.2 ст.4 Закона либо в орган местного самоуправления согласно п.6 ст. 6 Закона, если такое соглашение не заключалось ранее.

Комментарий к статье 19. Организация коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя

1. В содержании рассматриваемой статьи законодатель обозначил правовой механизм коммерческого учета в сфере теплоснабжения. Правовое поле коммерческого учета охватывает предметы учета:

- количество тепловой энергии, теплоносителя, поставляемых согласно договору теплоснабжения или договору поставки тепловой энергии (см. ст.15 Закона);

- количество тепловой энергии, теплоносителя, передаваемых по договору оказания услуг по передаче тепловой энергии, теплоносителя (см. ст.17 Закона).

Требованиями ч.2 рассматриваемой статьи обозначено, что главными особенностями коммерческого учета является измерение предметов учета посредством специальных устройств (средств учета), установленных в специально обозначенном месте учета (согласно договору теплоснабжения или договору оказания услуг по передаче тепловой энергии).

Из положений ч.3 рассматриваемой статьи следует, что законодатель допускает расчетный (без применения средств учета) метод коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя только в 3 исключительных случаях:

- при отсутствии в точках учета приборов учета;

- в случае неисправности приборов учета;

- при нарушении установленных договором теплоснабжения сроков представления показаний приборов учета, являющихся собственностью потребителя.

Говоря о расчетном методе коммерческого учета тепловой энергии следует указать на постановление Президиума ВАС РФ от 23 ноября 2010 г. N 6530/10, в котором определяется, что выводы судов апелляционной и кассационной инстанций об отсутствии оснований для взыскания в пользу предприятия разницы между платой за отпуск горячей воды, исчисленной исходя из нормативов потребления горячего водоснабжения и количества жителей, и платой, исчисленной на основании показаний индивидуальных приборов учета воды, противоречат указанному нормативному регулированию. "Суды апелляционной и кассационной инстанций, делая вывод о применимости к отношениям сторон п.16 Правил N 307, предусматривающего исчисление платы за коммунальные услуги при неисправности (отсутствии) общедомовых приборов учета воды исходя из показаний индивидуальных приборов учета, установленных в квартирах граждан, не приняли во внимание, что при отсутствии общедомовых приборов учета, размещенных на сетях товарищества на границе эксплуатационной ответственности между теплоснабжающей организацией (предприятием) и абонентом (товариществом), объем отпущенной воды рассчитывается ресурсоснабжающей организацией (предприятием) по нормативам, которые установлены для домов определенной группы независимо от наличия у их жителей индивидуальных приборов учета воды".

2. Часть 4 комментируемой статьи включает правило коммерческого учета, действующее при появлении новых объектов учета - вводе в эксплуатацию источников тепловой энергии и подключении теплопотребляющих установок новых потребителей.

Законодатель в составе этого правила обозначил:

- запрет на ввод в эксплуатацию объектов без оборудования точек учета приборами учета согласно правилам коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя;

- обязанность установки приборов учета собственниками вводимых в эксплуатацию источников тепловой энергии или теплопотребляющих установок;

- право выбора вида эксплуатации приборов учета (самостоятельно либо по договору оказания услуг коммерческого учета, заключенному со специализированной организацией);

- обязанность установки приборов учета во вводимых в эксплуатацию многоквартирных домах застройщиками за свой счет до получения разрешения на ввод многоквартирного дома в эксплуатацию.

Следует отметить, что в соответствии с п.5 ч.1 ст.8 ГрК РФ выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений, относится к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности. При этом порядок выдачи таких разрешений регламентирован положениями ст.55 ГрК РФ (см. постановление Правительства РФ от 24 ноября 2005 г. N 698 "О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию").

3. Требования ч.5 комментируемой статьи имеют отсылочный характер, устанавливая обязанность владельцев источников тепловой энергии, тепловых сетей, и потребителей, не имеющих приборов учета, организовать коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя с использованием приборов учета согласно порядку и срокам, определенным законодательством об энергосбережении.

Положениями ч.6 рассматриваемой статьи установлены 2 категории ответственных лиц за коммерческий учет поставляемых потребителям тепловой энергии (мощности), теплоносителя: теплоснабжающие организации или потребители тепловой энергии.

При этом лица, организующие коммерческий учет тепловой энергии, теплоносителя должны обеспечить:

- установку приборов учета;

- эксплуатацию приборов учета;

- снятие показаний приборов учета;

- передачу комментируемой услуги по договору оказания услуг коммерческого учета, заключенному со специализированной организацией;

- поверку, ремонт и замену приборов учета.

4. Нормы ч.7 комментируемой статьи устанавливают требование организации и ведения коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя в соответствии с правилами коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утверждаемыми в соответствии с п.1 ч.2 ст.4 Закона федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России).

При этом законодатель обозначил обязательный минимум из 4 параметров, которые должны входить в обозначенные правила коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя:

- требования к приборам учета;

- характеристики тепловой энергии, теплоносителя, подлежащие измерению в целях их коммерческого учета и контроля качества теплоснабжения;

- порядок определения количества поставленных тепловой энергии, теплоносителя в целях их коммерческого учета, в том числе расчетным путем;

- порядок распределения потерь тепловой энергии, теплоносителя между тепловыми сетями теплоснабжающих организаций и теплосетевых организаций при отсутствии приборов учета на границах смежных тепловых сетей.

Говоря об использовании приборов учета обратим внимание на постановление Президиума ВАС РФ от 23 ноября 2010 г. N 6530/10, в котором указано, что "при отсутствии средств измерения, предусмотренных Правилами N Вк-4936, объем отпущенной горячей воды должен определяться ресурсоснабжающей организацией на основании нормативов потребления коммунальных ресурсов, которые устанавливаются для домов определенной группы независимо от наличия у их жителей индивидуальных приборов учета горячей воды (подпункт "а" пункта 5, пункт 10, подпункт "в" пункта 39 Правил N 306). При установлении указанных нормативов показания индивидуальных приборов учета воды не принимаются во внимание. Таким образом, действующее нормативное регулирование отношений по горячему водоснабжению допускает учет фактического потребления горячей воды одним из двух способов: либо по показаниям приборов учета воды, размещенных на сетях абонента на границе эксплуатационной ответственности между теплоснабжающей организацией и абонентом, либо расчетным путем исходя из количества жителей и утвержденных нормативов потребления горячего водоснабжения".

Глава 5. ОБЕСПЕЧЕНИЕ НАДЕЖНОСТИ ТЕПЛОСНАБЖЕНИЯ

Комментарий к статье 20. Проверка готовности к отопительному периоду

1. В содержании рассматриваемой статьи законодатель обозначил правовой порядок осуществления проверки готовности к отопительному периоду. Установлены 3 субъекта, подлежащие проверке в обязательном порядке:

муниципальные образования (см. комментарии к п.1 ч.1 ст.6 Закона);

теплоснабжающие организации и теплосетевые организации (см. п.11 и 16 ст.2 комментируемого Закона);

потребители тепловой энергии, теплопотребляющие установки которых подключены к системе теплоснабжения (см. п.4, 9 и 14 ст.2 комментируемого Закона).

Часть 2 комментируемой статьи включает правовые нормы о субъектах контроля готовности к отопительному периоду:

федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с безопасностью электрических и тепловых установок, тепловых сетей в части проверок муниципальных образований;

органах местного самоуправления поселений, городских округов в части проверок готовности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций и потребителей тепловой энергии к отопительному периоду (о полномочиях муниципалитетов см. комментарии к ст.6, ч.5-7 ст.7 Закона).

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в том числе функции:

по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также в сфере технологического и атомного надзора;

по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей).

2. Требованиями ч.3 рассматриваемой статьи обозначен нормативный правовой акт, в соответствии с которым осуществляется проверка готовности к отопительному периоду. Установленные правила оценки готовности к отопительному периоду утверждаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России) в порядке , и которыми, в частности, устанавливаются категории потребителей тепловой энергии, подлежащие данной проверке, требования к указанным потребителям и критерии надежности их теплоснабжения с учетом климатических условий, требования к теплосетевым организациям, теплоснабжающим организациям о принятии ими мер по обеспечению надежности теплоснабжения потребителей.

Проверка готовности к отопительному периоду осуществляется органами, указанными в ч.2 настоящей статьи, в соответствии с правилами оценки готовности к отопительному периоду, которые утверждаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России) в соответствии с п.2 ч.2 ст.4 Закона, и должны включать:

- категории потребителей тепловой энергии, подлежащие данной проверке;

- требования к указанным потребителям с критериями надежности их теплоснабжения с учетом климатических условий;

- требования к теплосетевым организациям, теплоснабжающим организациям о принятии ими мер по обеспечению надежности теплоснабжения потребителей.

3. Положениями ч.4 рассматриваемой статьи установлены обязательные предметы проверки готовности к отопительному периоду муниципальных образований:

- план действий по ликвидации последствий аварийных ситуаций с применением электронного моделирования аварийных ситуаций;

- система мониторинга состояния системы теплоснабжения;

- механизм оперативно-диспетчерского управления в системе теплоснабжения.

Согласно плану действий по ликвидации последствий аварийных ситуаций с применением электронного моделирования аварийных ситуаций просчитываются возможные сценарии развития аварийных ситуаций, возможные способы их предупреждения и ликвидации. При этом использование электронных динамических легко управляемых трехмерных моделей в процессе планирования и управления аварийными ситуациями существенным образом повышает осведомленность и координацию специалистов служб и подразделений, принимающих участие в ликвидации последствий аварии, персонала объектов, населения прилегающих территорий.

Учитывая необходимость контроля за управлением комбинированной выработки тепловой и электрической энергий Правительством РФ принято постановление от 27 декабря 2004 г. N 854 "Об утверждении Правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике", регламентирующее осуществление контроля за системой оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и аттестации лиц, осуществляющих профессиональную деятельность, связанную с оперативно-диспетчерским управлением в электроэнергетике.

4. Часть 5 комментируемой статьи включает правовые нормы об обязательных предметах проверки готовности к отопительному периоду теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций. Речь идет о соответствии источников тепловой энергии и тепловых сетей требованиям, установленным правилами оценки готовности к отопительному периоду, которые утверждаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России) в соответствии с п.2 ч.2 ст.4 Закона; о наличии соглашения об управлении системой теплоснабжения (см. ч.5 ст.18 Закона); о наличии у источников тепловой энергии нормативных запасов топлива (см. п.5 ч.2 ст.4 Закона). Кроме того - о готовности указанных организаций:

к выполнению графика тепловых нагрузок;

поддержанию температурного графика, утвержденного схемой теплоснабжения;

соблюдению критериев надежности теплоснабжения, установленных техническими регламентами.

Помимо этого законодатель установил 8 обязанностей теплоснабжающих и теплосетевых организаций:

- обеспечивать функционирование эксплуатационной, диспетчерской и аварийной служб;

- организовать наладку принадлежащих им тепловых сетей;

- осуществлять контроль режимов потребления тепловой энергии;

- обеспечивать качество теплоносителей;

- организовать коммерческий учет приобретаемой тепловой энергии и реализуемой тепловой энергии;

- обеспечивать проверку качества строительства принадлежащих им тепловых сетей;

- обеспечить безаварийную работу объектов теплоснабжения;

- обеспечить надежное теплоснабжение потребителей.

5. Часть 6 комментируемой статьи включает правовые нормы о целях мероприятий по проверке готовности к отопительному периоду потребителей тепловой энергии, которыми представляются:

- определение соответствия потребителей требованиям, установленным правилами оценки готовности к отопительному периоду (см. п.2 ч.2 ст.4 Закона), в том числе готовности их теплопотребляющих установок к работе;

- определение готовности потребителей к обеспечению указанного в договоре теплоснабжения режима потребления (см. ст.15 Закона);

- отсутствие задолженности за поставленные тепловую энергию (мощность), теплоноситель;

- организация коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя в порядке ст.19 Закона.

Обратим внимание на то, что отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регламентированы положениями ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в соответствии с ч.4 ст.1 которого особенности организации и проведения проверок при осуществлении проверок готовности теплоснабжающих организаций и теплосетевых организаций, потребителей тепловой энергии, а также муниципальных образований к отопительному периоду в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомления о проведении внеплановой выездной проверки, могут устанавливаться другими федеральными законами.

При этом в порядке положений п.9.2. ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" проверка готовности теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций, потребителей тепловой энергии, а также муниципальных образований к отопительному периоду осуществляется ежегодно в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России).

Комментарий к статье 21. Вывод источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации

1. В положениях комментируемой статьи законодателем установлен внушительный правовой порядок вывода источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации. Собственники (иные законные владельцы) источников тепловой энергии, тепловых сетей обязаны осуществлять согласование вывода указанных объектов в ремонт и из эксплуатации:

- с органами местного самоуправления поселений, городских округов;

- с потребителями (см. ч.8 комментируемой статьи).

Часть 1 комментируемой статьи включает отсылочные правовые нормы о выводе в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии.

Так, в соответствии с положениями ФЗ "Об электроэнергетике" при использовании (вывода из эксплуатации) объектов без согласования с организацией по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью в целях обеспечения безопасности России, защиты прав и законных интересов юридических и физических лиц, обеспечения единства экономического пространства в сфере обращения электрической энергии могут быть ограничены права собственников (иных законных владельцев) объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть (см. ст.7 ФЗ "Об электроэнергетике"). Согласование вывода в ремонт и из эксплуатации объектов электросетевого хозяйства и объектов по производству электрической и тепловой энергии, а также ввода их после ремонта и в эксплуатацию в порядке ст.14 ФЗ "Об электроэнергетике" осуществляет системный оператор.

В соответствии с законодательством России об электроэнергетике Правительство РФ определяет порядок вывода объектов электроэнергетики в ремонт и из эксплуатации, а особенности вывода объектов электроэнергетики из эксплуатации регламентированы положениями ст.44 ФЗ "Об электроэнергетике".

2. Требованиями ч.3 рассматриваемой статьи обозначены обязательные требования к содержанию порядка вывода в ремонт или из эксплуатации источников тепловой энергии, тепловых сетей, который в соответствии с п.9 ч.1 ст.4 Закона устанавливается Правительством РФ.

Законодателем установлено, что этот нормативный правовой акт Правительства РФ должен включать в себя порядок и сроки принятия органами местного самоуправления поселений, городских округов решений о согласовании или несогласовании вывода указанных объектов в ремонт или из эксплуатации.

Положениями ч.4 комментируемой статьи установлены обязанности собственников (иных законных владельцев) источников тепловой энергии, тепловых сетей уведомить в целях согласования вывода их из эксплуатации орган местного самоуправления поселения или городского округа о сроках и причинах вывода указанных объектов из эксплуатации.

Как определено законодателем, если вывод из эксплуатации источников тепловой энергии, тепловых сетей не обоснован в схеме теплоснабжения, то их собственник (законный владелец) не менее чем за восемь месяцев до планируемого вывода обязан уведомить об этом соответствующий орган местного самоуправления поселения или городского округа о сроках и причинах вывода. Следует отметить, что в ч.4 комментируемой статьи законодатель конкретизировал определение вывода из эксплуатации, обозначив это действие консервацией или ликвидацией.

3. Часть 5 комментируемой статьи включает правовые нормы об ограничении прав собственников или иных законных владельцев в случае наличия угрозы возникновения дефицита тепловой энергии. Ограничение прав осуществляет орган местного самоуправления, который своим требованием вправе приостановить вывод из эксплуатации источников тепловой энергии, тепловых сетей на срок не более чем три года.

При этом законодатель декларировал возмещение некомпенсируемых финансовых убытков собственникам или иным законным владельцам указанных объектов, порядок которого в порядке п.16 ч.1 ст.4 Закона устанавливает Правительство РФ.

Требованиями ч.6 рассматриваемой статьи обозначен правовой механизм реализации нерентабельных источников тепловой энергии, тепловых сетей, который предполагает:

- выставление таких объектов на торги в форме аукциона (конкурса) и выкуп по рыночной цене, определенной оценщиком;

- продажу муниципальному образованию по цене, которая ниже определенной оценщиком рыночной стоимости;

- передачу таких объектов безвозмездно муниципальному образованию;

- переход ответственности за эксплуатацию в случае приобретения муниципальным образованием таких объектов.

4. Положениями ч.7 рассматриваемой статьи установлено право органа местного самоуправления поселения или городского округа определять оставляемые в эксплуатации источники тепловой энергии с учетом минимизации затрат потребителей тепловой энергии, требований энергетической эффективности, обеспечения надежности теплоснабжения, если в соответствии с ч.4 рассматриваемой статьи одновременно поступили уведомления от нескольких владельцев источников тепловой энергии о выводе одновременно из эксплуатации указанных источников тепловой энергии.

Положения ч.8 комментируемой статьи включают обязанности собственников (иных законных владельцев) источников тепловой энергии, тепловых сетей согласовывать вывод из эксплуатации своих объектов с потребителями, теплопотребляющие установки которых подключены к этим тепловым сетям в надлежащем порядке.

Следует отметить, что порядок обозначенного согласования пока не регламентирован.

И, наконец, требованиями ч.9 рассматриваемой статьи обозначена гарантия возмещения убытков, причиненных муниципальному образованию, юридическим лицам, физическим лицам в результате нарушения установленного комментируемой статьей порядка согласования вывода источников тепловой энергии и тепловых сетей из эксплуатации.

Комментарий к статье 22. Порядок ограничения, прекращения подачи тепловой энергии, теплоносителя потребителям в случае ненадлежащего исполнения ими договора теплоснабжения, а также при выявлении бездоговорного потребления тепловой энергии

1. В положениях комментируемой статьи законодателем установлен правовой механизм ограничения, прекращения подачи тепловой энергии, теплоносителя потребителям при ненадлежащем исполнении ими договора теплоснабжения (при выявлении бездоговорного потребления тепловой энергии).

Теплоснабжающая организация вправе ввести ограничения подачи тепловой энергии, теплоносителя в порядке, установленном правилами организации теплоснабжения, утверждаемыми согласно п.2 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ. Особенностями такого ограничения представляются:

- наличие у потребителя задолженности по оплате тепловой энергии (мощности), теплоносителя, в том числе нарушения сроков предварительной оплаты;

- достижение задолженности размера платы за более чем один период платежа, установленный договором теплоснабжения;

- внесение соответствующего условия, предусматривающего ограничение подачи тепла в договор теплоснабжения;

- соблюдение порядка, установленного правилами организации теплоснабжения;

- определение в правилах организации теплоснабжения социально значимых категорий потребителей и особенностей введения в отношении них ограничения, прекращения подачи тепловой энергии, теплоносителя.

Следует отметить, что общие правила гражданско-правовых отношений в сфере энергоснабжения регламентированы положениями ст.539-548 ГК РФ. Так согласно ч.2 и 3 ст.546 ГК РФ:

- перерыв в подаче, прекращение или ограничение подачи энергии допускаются по соглашению сторон, за исключением случаев, когда удостоверенное органом государственного энергетического надзора неудовлетворительное состояние энергетических установок абонента угрожает аварией или создает угрозу жизни и безопасности граждан (о перерыве в подаче, прекращении или об ограничении подачи энергии энергоснабжающая организация должна предупредить абонента);

- прекращение или ограничение подачи энергии без согласования с абонентом - юридическим лицом, но с соответствующим его предупреждением допускается в установленном законом или иными правовыми актами порядке в случае нарушения указанным абонентом обязательств по оплате энергии;

- перерыв в подаче, прекращение или ограничение подачи энергии без согласования с абонентом и без соответствующего его предупреждения допускаются в случае необходимости принять неотложные меры по предотвращению или ликвидации аварии при условии немедленного уведомления абонента об этом.

2. Часть 2 комментируемой статьи включает общий порядок ограничения подачи тепловой энергии, теплоносителя потребителю:

- предупреждение в письменной форме потребителя теплоснабжающей организацией о возможности введения указанного ограничения в случае неуплаты задолженности до истечения второго периода платежа;

- извещение потребителя за сутки до введения указанного ограничения;

- введение ограничения подачи тепловой энергии, теплоносителя в установленный предупреждением срок путем сокращения подаваемого объема теплоносителя и (или) снижения его температуры при задержке платежей сверх установленного предупреждением срока;

- соблюдение условий договора теплоснабжения.

3. Требованиями ч.3 рассматриваемой статьи обозначено право теплоснабжающей организации осуществлять необходимые переключения в теплопотребляющих установках, принадлежащих организации-потребителю, если эта теплоснабжающая организация не может реализовать с использованием своих объектов принадлежащее ей право ограничения потребления тепловой энергии, теплоносителя.

Обозначенное право переключений теплоснабжающей организации согласно комментируемой нормы требует соблюдения двух условий:

- присутствие представителей теплосетевой организации и потребителя;

- возобновление подачи тепловой энергии, теплоносителя после принятия мер по погашению задолженности.

4. Положениями ч.4 рассматриваемой статьи установлено условие процесса ограничения подачи тепловой энергии, теплоносителя потребителям, не исполняющим своих обязательств по оплате потребленных тепловой энергии (мощности), теплоносителя. При этом законодатель обозначил первичное право иных потребителей, изменение режима поставок тепловой энергии которым не должно быть следствием каких-либо ограничений другим потребителям.

Часть 5 комментируемой статьи включает правовые нормы об общем порядке возмещения убытков в случае нарушения теплоснабжающей организацией порядка приостановления, прекращения исполнения своих обязательств по договору теплоснабжения. То есть, в этом случае убытки взыскиваются в соответствии с гражданским законодательством.

В случае нарушения теплоснабжающей организацией порядка приостановления, прекращения исполнения обязательств по договору теплоснабжения такая организация обязана возместить возникшие в результате данного нарушения убытки в соответствии с гражданским законодательством (см. ст.15 ГК РФ).

5. Требованиями ч.6 рассматриваемой статьи обозначены особенности правового механизма ограничения, прекращения подачи тепловой энергии, теплоносителя потребителям при ненадлежащем исполнении ими договора теплоснабжения при подаче тепловой энергии (мощности) потребителю по тепловым сетям, принадлежащим теплосетевой организации.

В этом случае действия по ограничению, прекращению данной подачи в порядке, установленном настоящей статьей, осуществляются теплосетевой организацией на основании уведомления, направленного в теплоснабжающую организацию.

6. Положениями ч.7 рассматриваемой статьи установлены особенности проведения теплоснабжающими организациями и теплосетевыми организациями проверок в целях выявления бездоговорного потребления тепловой энергии, теплоносителя, которые включают:

- обязанность теплоснабжающих организаций и теплосетевых организаций проведения в зоне расположения принадлежащих им тепловых сетей или источников тепловой энергии проверок наличия у лиц, потребляющих тепловую энергию, теплоноситель, оснований для потребления тепловой энергии, теплоносителя;

- обязанность лиц, потребляющих тепловую энергию, теплоноситель, обеспечивать беспрепятственный доступ представителям теплоснабжающей или теплосетевой организации к приборам учета и теплопотребляющим установкам в целях проведения проверок с учетом положений жилищного законодательства;

- соблюдение порядка беспрепятственного доступа представителям теплоснабжающей или теплосетевой организации к приборам учета и теплопотребляющим установкам, установленного правилами организации теплоснабжения, утверждаемыми согласно п.2 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ;

- соблюдение сроков таких проверок не чаще чем один раз в квартал.

Следует отметить, что в соответствии с положениями ст.3 ЖК РФ никто не вправе проникать в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан иначе как в предусмотренных настоящим Кодексом целях и в предусмотренных другим федеральным законом случаях и в порядке или на основании судебного решения. При этом проникновение в жилище без согласия проживающих в нем на законных основаниях граждан допускается в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральным законом, только в целях спасения жизни граждан и (или) их имущества, обеспечения их личной безопасности или общественной безопасности при аварийных ситуациях, стихийных бедствиях, катастрофах, массовых беспорядках либо иных обстоятельствах чрезвычайного характера, а также в целях задержания лиц, подозреваемых в совершении преступлений, пресечения совершаемых преступлений или установления обстоятельств совершенного преступления либо произошедшего несчастного случая.

7. Часть 8 комментируемой статьи включает правовые нормы о содержании акта о выявлении бездоговорного потребления тепловой энергии, теплоносителя, который служит основанием расчета объема бездоговорного потребления тепловой энергии, теплоносителя и их стоимости.

В таком акте должны содержаться сведения:

- о потребителе или об ином лице, осуществивших бездоговорное потребление тепловой энергии, теплоносителя;

- о способе и месте осуществления такого бездоговорного потребления;

- описание приборов учета на момент составления указанного акта;

- дата предыдущей проверки;

- объяснения потребителя или иного лица, осуществивших бездоговорное потребление тепловой энергии, теплоносителя, относительно факта выявленного бездоговорного потребления тепловой энергии, теплоносителя и их претензии к составленному акту (в случае наличия этих претензий);

- отражение отказа потребителя или иного лица, осуществивших бездоговорное потребление тепловой энергии, теплоносителя, либо их представителей от подписания составленного акта, а также их отказ от присутствия при его составлении с указанием причин этого отказа, составленное в присутствии двух незаинтересованных лиц и подписанном ими (отказ может быть оформлен отдельным актом);

- фиксирование (подпись) присутствия потребителя или иного лица, осуществившего бездоговорное потребление тепловой энергии, теплоносителя, либо их представителей.

8. Требованиями ч.9 рассматриваемой статьи обозначен общий порядок исчисления (расчета) объема бездоговорного потребления тепловой энергии, теплоносителя и их стоимости, включающий в себя:

- обязанность теплоснабжающей организации или теплосетевой организации в течение пяти рабочих дней со дня составления акта о выявлении бездоговорного потребления тепловой энергии, теплоносителя произвести расчет объема бездоговорного потребления тепловой энергии, теплоносителя и их стоимости;

- учет основанием такого расчета акт, документы, представленные потребителем или иным лицом, осуществившими бездоговорное потребление тепловой энергии, теплоносителя;

- соблюдение правил коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утверждаемые в соответствии с п.1 ч.2 ст.4 Закона федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России);

- определение объема бездоговорного потребления тепловой энергии, теплоносителя за весь период, истекший с даты предыдущей проверки, в месте осуществления бездоговорного потребления тепловой энергии, теплоносителя, но не более чем за три года.

9. Требованиями ч.10 рассматриваемой статьи обозначены особенности компенсации бездоговорного потребления тепловой энергии, теплоносителя, которыми представляются:

- определение стоимости тепловой энергии, теплоносителя, полученных в результате бездоговорного потребления тепловой энергии, теплоносителя в соответствии с действующими на дату взыскания тарифами на тепловую энергию, теплоноситель для соответствующей категории потребителей с учетом стоимости услуг по передаче тепловой энергии;

- оплата потребителем или иным лицом, осуществившими бездоговорное потребление тепловой энергии, теплоносителя, в пятнадцатидневный срок с момента получения соответствующего требования теплоснабжающей организации;

- право теплоснабжающей организации прекратить подачу тепловой энергии, теплоносителя при неоплате в указанный срок потребителем или иным лицом, осуществившими бездоговорное потребление тепловой энергии, теплоносителя, стоимости тепловой энергии, теплоносителя, полученных в результате бездоговорного потребления;

- право теплоснабжающей организации взыскать с потребителя или иного лица, осуществивших бездоговорное потребление тепловой энергии, теплоносителя, убытки в полуторакратном размере стоимости тепловой энергии, теплоносителя, полученных в результате бездоговорного потребления тепловой энергии, теплоносителя.

Комментарий к статье 23. Организация развития систем теплоснабжения поселений, городских округов

1. В положениях комментируемой статьи законодателем установлен правовой механизм норм директивного характера, определяющих развитие систем теплоснабжения поселений, городских округов.

Целями развития теплоснабжения поселений, городских округов являются:

- удовлетворение спроса на тепловую энергию, теплоноситель;

- обеспечение надежного теплоснабжения наиболее экономичным способом при минимальном вредном воздействии на окружающую среду;

- экономическое стимулирование развития и внедрения энергосберегающих технологий.

Часть 2 комментируемой статьи включает основные требования к процессу развития систем теплоснабжения поселения или городского округа, осуществляемому на основании схемы теплоснабжения, особенностями которой представляются:

- соответствие терминологии согласно п.20 ст.2 Закона:

- соответствие требованиям порядка разработки и утверждения схем теплоснабжения, утверждаемого согласно п.11 ч.1 ст.4 Закона Правительством РФ;

- соответствие документам территориального планирования поселения или городского округа, в том числе схеме планируемого размещения объектов теплоснабжения в границах поселения или городского округа.

В соответствии с п.1 и 2 ст.1 ГрК РФ градостроительная деятельность представляет собой деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемую в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства. При этом территориальное планирование означает планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий.

2. Требованиями ч.3 рассматриваемой статьи обозначены обязательные требования к схеме теплоснабжения, которая должна ежегодно обновляться.

Ответственными органами за разработку, утверждение и ежегодную актуализацию схем теплоснабжения в соответствии с обозначенными полномочиями являются федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России) в порядке п.11 ч.2 ст.4 Закона, либо орган местного самоуправления согласно п.6 ст.6 Закона.

Схемы теплоснабжения должны содержать:

- определение условий организации централизованного теплоснабжения, индивидуального теплоснабжения, а также поквартирного отопления;

- решения о загрузке источников тепловой энергии, принятые в соответствии со схемой теплоснабжения;

- графики совместной работы источников тепловой энергии, функционирующих в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, и котельных, в том числе график перевода котельных в "пиковый" режим функционирования;

- меры по консервации избыточных источников тепловой энергии;

- меры по переоборудованию котельных в источники комбинированной выработки электрической и тепловой энергии;

- радиус эффективного теплоснабжения, позволяющий определить условия, при которых подключение теплопотребляющих установок к системе теплоснабжения нецелесообразно вследствие увеличения совокупных расходов в указанной системе;

- оптимальный температурный график и оценку затрат при необходимости его изменения.

3. Часть 4 комментируемой статьи включает требование соответствия мероприятий по развитию системы теплоснабжения, отраженных на схеме теплоснабжения, инвестиционным программам теплоснабжающих организаций или теплосетевых организаций и организаций, владеющих источниками тепловой энергии.

Отметим, что порядок разработки, согласования и утверждения инвестиционных программ теплоснабжающих организаций или теплосетевых организаций и организаций, владеющих источниками тепловой энергии, регламентирован положениями п.4 ч.1 ст.4, п.5 ч.2 ст.5, п.7 ч.1 ст.6, ч.6 ст.7 Закона.

Требованиями ч.5 рассматриваемой статьи обозначены общие требования безопасности систем теплоснабжения, определяемые установленными показателями, в том числе:

- резервирование системы теплоснабжения;

- бесперебойная работа источников тепловой энергии, тепловых сетей и системы теплоснабжения в целом;

- живучесть источников тепловой энергии, тепловых сетей и системы теплоснабжения в целом (см. п.32 ст.2 Закона).

Следует отметить, что в соответствии с положениями п.5.1 СНиП 41-02-2003 решения по перспективному развитию систем теплоснабжения населенных пунктов, промышленных узлов, групп промышленных предприятий, районов и других административно-территориальных образований, а также отдельных СЦТ следует разрабатывать в схемах теплоснабжения. При разработке схем теплоснабжения расчетные тепловые нагрузки определяются:

для существующей застройки населенных пунктов и действующих промышленных предприятий - по проектам с уточнением по фактическим тепловым нагрузкам;

для намечаемых к строительству промышленных предприятий - по укрупненным нормам развития основного (профильного) производства или проектам аналогичных производств;

для намечаемых к застройке жилых районов - по укрупненным показателям плотности размещения тепловых нагрузок или по удельным тепловым характеристикам зданий и сооружений согласно генеральным планам застройки районов населенного пункта.

4. Положениями ч.6 рассматриваемой статьи установлено обязательное требование сохранения баланса тепловой энергии (мощности) и тепловой нагрузки как в расчетных условиях, так и (с учетом резервных источников тепловой энергии, принадлежащих потребителям, и резервирования в системе теплоснабжения) в вероятных нерасчетных погодных условиях.

Отметим, что схема и конфигурация тепловых сетей должны обеспечивать теплоснабжение на уровне заданных показателей надежности путем:

- применения наиболее прогрессивных конструкций и технических решений;

- совместной работы источников теплоты;

- прокладки резервных теплопроводов;

- устройства перемычек между тепловыми сетями смежных тепловых районов.

При этом схемы тепловых сетей городов и других населенных пунктов должны предусматривать подачу теплоты не менее чем по двум взаимно резервируемым трубопроводам. Независимо от способа прокладки каждый трубопровод должен быть рассчитан на подачу 100% теплоты при заданном уровне показателей надежности.

Действующими нормами предусмотрены следующие способы резервирования:

- применение на источниках теплоты рациональных тепловых схем, обеспечивающих заданный уровень готовности энергетического оборудования;

- установка на источнике теплоты необходимого резервного оборудования;

- организация совместной работы нескольких источников теплоты на единую систему транспортирования теплоты;

- резервирование тепловых сетей смежных районов;

- устройство резервных насосных и трубопроводных связей;

- установка баков-аккумуляторов.

Участки надземной прокладки протяженностью до 5 км допускается не резервировать, кроме трубопроводов диаметром более 1200 мм в районах с расчетными температурами воздуха для проектирования отопления ниже минус 40°С.

Резервирование подачи теплоты по тепловым сетям, прокладываемым в тоннелях и проходных каналах, допускается не предусматривать (подробнее см. СНиП 41-02-2003).

5. Часть 7 комментируемой статьи включает правовые нормы о гласном характере содержания и разработки схем теплоснабжения (о полномочии Правительства РФ утверждать стандарты раскрытия информации теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями, органами регулирования, см. п.1 ч.1 ст.4 Закона).

Требованиями ч.8 рассматриваемой статьи обозначены обязательные критерии принятия решений в отношении развития системы теплоснабжения, которыми представляются:

- обеспечение надежности теплоснабжения потребителей (см. комментарии к п.17 ст.2 Закона);

- минимизация затрат на теплоснабжение в расчете на каждого потребителя в долгосрочной перспективе;

- приоритет комбинированной выработки электрической и тепловой энергии с учетом экономической обоснованности (см. комментарии к п.25 ст.2 Закона);

- учет инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, и программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности указанных организаций, региональных программ, муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

- согласование схем теплоснабжения с иными программами развития сетей инженерно-технического обеспечения, а также с программами газификации.

6. Часть 9 комментируемой статьи включает специальные правовые нормы стимулирующего характера о замене тарифного регулирования ценовым соглашением при достижении обозначенных проектных результатов и наличии действующих долгосрочных договоров теплоснабжения.

То есть, законодателем обозначен правовой механизм с облегченной процедурой перехода на нерегулируемые цены, если реализован проект увеличения мощности источника тепловой энергии или тепловой сети не за счет:

- тарифов в сфере теплоснабжения;

- платы за подключение к системе теплоснабжения;

- средств бюджетов бюджетной системы России.

В случае соблюдения вышеуказанных условий замена тарифного регулирования ценовым соглашением происходит только согласованием величины, на которую была увеличена мощность источника тепловой энергии или тепловой сети, с органом регулирования.

7. Требованиями ч.10 рассматриваемой статьи обозначена отсылочная норма, которая обязывает соответствующие органы местного самоуправления поселений, городских округов и органы исполнительной власти субъектов РФ составлять топливно-энергетические балансы соответственно поселений, городских округов и субъектов РФ в порядке и по форме, которые утверждаются согласно п.10 ч.2 ст.4 Закона федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России).

Таким образом, правовые нормы рассматриваемой части комментируемой статьи должны быть дополнительно регламентированы в нормативном правовом акте Министерства энергетики РФ.

Глава 6. САМОРЕГУЛИРУЕМЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ В СФЕРЕ ТЕПЛОСНАБЖЕНИЯ

Комментарий к статье 24. Требования к некоммерческой организации, необходимые для приобретения статуса саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения

1. Общественно значимые интересы хозяйствующих субъектов энергетической сферы определяются социальной направленностью их деятельности, которая способствует реализации самых разных целей неиндивидуального характера, включая защиту гражданских прав и свобод, прав социально незащищенных слоев населения, прав потребителей, а также деятельность некоммерческих организаций социальной направленности и т.п.

Одной из целей инновационного развития России согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. обозначено взаимодействие государства, частного бизнеса и общества как субъектов инновационного развития. В Концепции отражено, что инновационный тип экономического развития требует создания максимально благоприятных условий для предпринимательской инициативы, повышения конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности российских частных компаний, расширения их способности к работе на открытых глобальных рынках в условиях жесткой конкуренции, поскольку именно частный бизнес является основной движущей силой экономического развития. Государство может создать необходимые условия и стимулы для развития бизнеса, но не должно подменять бизнес собственной активностью.

При этом в Концепции обозначены принципы отношений государства с субъектами предпринимательской деятельности в целях перехода к инновационному социально ориентированному развитию, в том числе:

- создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции, развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества;

- снижение административных барьеров в экономике, превращение России в страну с низким уровнем коррупции;

- формирование условий для массового создания новых частных компаний во всех отраслях экономики, совместная с бизнесом работа по повышению общественного статуса и значимости предпринимательства и собственности;

- устранение избыточного государственного регулирования экономики и переход преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов;

- развитие частно-государственного партнерства, направленного на снижение предпринимательских и инвестиционных рисков, прежде всего в сферах исследований и разработок, распространения новых технологий, развития транспортной, энергетической и коммунальной инфраструктуры;

- поддержка инициатив бизнеса по участию в развитии социальной сферы и человеческого капитала;

- расширение участия предпринимательского сообщества в подготовке решений органов государственной власти, связанных с регулированием экономики.

Также в Концепции обозначена новая модель общества, обеспечивающая:

- эффективность механизмов защиты прав и свобод граждан, без которых невозможно создать конкурентоспособные государственные институты;

- функционирование механизмов вертикальной и горизонтальной социальной мобильности;

- применение процедур и правил, гарантирующих выявление и учет интересов каждой социальной группы при принятии решений на всех уровнях государственной и муниципальной власти, ответственность за результаты и последствия принятых и реализованных решений;

- равноправный диалог общественных организаций, бизнеса и государства по ключевым вопросам общественного развития, результаты которого становятся основой принимаемых нормативных решений;

- высокое доверие граждан к государственным и общественным институтам;

- широкий общественный консенсус по основным вопросам развития России.

Немаловажную роль в налаживании диалога государства с представителями бизнеса играют некоммерческие организации, в форме саморегулируемых организаций, деятельности которых в сфере теплоснабжения посвящены нормы 6 гл. комментируемого Закона.

2. Основы правового регулирования некоммерческих организаций регламентированы нормами ст.116-123 ГК РФ и Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Согласно ст.50 ГК РФ юридическими лицами могут быть организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации). При этом некоммерческие организации могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом, в том числе в форме ассоциаций и союзов некоммерческих организаций. Положения ст.116-123 ГК РФ содержат основы правового регулирования следующих видов некоммерческих организаций: потребительский кооператив; общественные и религиозные организации; фонды; учреждения; объединения юридических лиц (ассоциации и союзы).

Правила ФЗ "О некоммерческих организациях" определяют:

- правовое положение некоммерческих организаций;

- порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций;

- права и обязанности их учредителей (участников);

- основы управления некоммерческими организациями, а также иные условия.

Согласно ст.2 ФЗ "О некоммерческих организациях" некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, создаваемая для достижения:

- социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей;

- целей охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта;

- удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан;

- целей защиты прав, законных интересов граждан и организаций;

- целей разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи;

- иных целей, направленных на достижение общественных благ.

При этом некоммерческие организации могут создаваться в форме:

- общественных или религиозных организаций (объединений);

- общин коренных малочисленных народов России;

- казачьих обществ;

- некоммерческих партнерств;

- учреждений;

- автономных некоммерческих организаций;

- социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов;

- в других формах, предусмотренных федеральными законами.

Следует отметить, что в порядке ч.3 ст.1 ФЗ "О некоммерческих организациях" к некоммерческим организациям не относятся:

- потребительские кооперативы;

- товарищества собственников жилья;

- садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан.

3. Основы правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций регламентированы положениями Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", согласно ст.3 которого саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. При этом объединение в одной саморегулируемой организации субъектов предпринимательской деятельности и субъектов профессиональной деятельности определенного вида может предусматриваться федеральными законами (в том числе положениями комментируемого Закона).

В содержании ч.1 комментируемой статьи обозначен перечень требований, который необходим для приобретения некоммерческой организации статуса саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения, который включает:

а) объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее чем ста юридических лиц, являющихся в порядке п.11 ст.2 Закона теплоснабжающими организациями и (или) согласно п.16 ст.2 Закона теплосетевыми организациями, и (или) индивидуальных предпринимателей;

б) обеспечение некоммерческой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями посредством наличия:

компенсационного фонда, сформированного в размере не менее чем пятьдесят тысяч рублей на одного члена некоммерческой организации или, если такой организацией установлено требование к страхованию ее членами гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, услуг в сфере теплоснабжения, в размере не менее чем пятнадцать тысяч рублей на одного члена некоммерческой организации;

системы личного и (или) коллективного страхования ответственности;

в) наличие документов, предусмотренных ч.4 комментируемой статьи.

2. Часть 2 комментируемой статьи включает правовые нормы об условии приобретения некоммерческими организациями статуса саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения. Как установил законодатель, статус саморегулируемых организаций допускается, если некоммерческие организации объединяют лиц, которые осуществляют 2 вида деятельности в сфере теплоснабжения:

производство тепловой энергии, теплоносителя;

передача тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям (см. п.12 ст.2 Закона).

Представляется, что реализация тепловой энергии не может стать предметом саморегулирования.

3. Нормы ч.3 комментируемой статьи устанавливают обязанности саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения разработать и утвердить пакет из 3 документов саморегулирования в порядке ст.4 ФЗ "О саморегулируемых организациях", которые конкретизированы законодателем и представляют собой:

- требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов теплоснабжения, - документ, устанавливающий условия выдачи саморегулируемой организацией в сфере теплоснабжения свидетельств о допуске к работам на объектах теплоснабжения;

- правила контроля в области саморегулирования - документ, устанавливающий правила контроля за соблюдением членами саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения требований к выдаче свидетельств о допуске, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования;

- документ, устанавливающий систему мер дисциплинарного воздействия за несоблюдение членами саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения требований к выдаче свидетельств о допуске, правил контроля в области саморегулирования, требований технических регламентов, требований стандартов саморегулируемых организаций и правил саморегулирования.

Отметим, что основная цель деятельности саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения направлена на повышение безопасности и в целом надежности систем теплоснабжения (см. п.17 ст.2 Закона), что логично реализует первый общий принцип организации отношений в сфере теплоснабжения в порядке п.1 ч.1 ст.3 Закона.

Комментарий к статье 25. Дополнительные требования к документам, разрабатываемым саморегулируемой организацией в сфере теплоснабжения

1. В содержании рассматриваемой статьи наряду с основными требованиями к саморегулируемым документам (см ст.24 Закона) законодатель обозначил перечень дополнительных требований, которые обязана разработать и утвердить саморегулируемая организация в сфере теплоснабжения, а именно требования к выдаче свидетельств о допуске к осуществлению определенных вида или видов деятельности в сфере теплоснабжения.

Нормы ч.2 устанавливают условие разделения требований к выдаче свидетельств о допуске к осуществлению определенных вида или видов деятельности в сфере теплоснабжения.

Как определил в ч.2 ст.24 Закона законодатель, для производства тепловой энергии, теплоносителя необходимы свои требования к выдаче свидетельств о допуске, а для передачи тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям - свои.

2. Часть 2 комментируемой статьи включает правовые нормы о содержании обязательных требований к выдаче свидетельств о допуске. Они включают в себя, во-первых:

- квалификационные требования к индивидуальным предпринимателям;

- квалификационные требования к работникам индивидуального предпринимателя;

- квалификационные требования к работникам юридического лица;

- требование о наличии образования определенных уровня и профиля;

- требования к повышению квалификации;

- требования профессиональной переподготовки;

- требования о наличии определенного стажа работы;

Во-вторых, - требование к численности соответствующих требованиям пункта 1 комментируемой части работников индивидуального предпринимателя, работников юридического лица.

3. Нормы ч.3 комментируемой статьи устанавливают минимально необходимые требования к выдаче свидетельства о допуске, которыми обозначены:

требование о наличии у индивидуального предпринимателя, юридического лица работников, имеющих высшее или среднее профессиональное образование соответствующего профиля для осуществления определенных видов деятельности в сфере теплоснабжения;

требование о наличии у индивидуального предпринимателя высшего или среднего профессионального образования соответствующего профиля для осуществления при необходимости самостоятельно определенных видов деятельности в сфере теплоснабжения и стажа работы по специальности не менее чем пять лет;

требование к повышению не реже чем один раз в пять лет квалификации указанными в п.1 и 2 комментируемой части работниками и индивидуальным предпринимателем.

Таким образом, федеральным минимумом для получения свидетельства саморегулируемой организации о допуске к осуществлению деятельности в сфере теплоснабжения законодателем установлено наличие высшего или среднего профессионального образования соответствующего профиля и пятилетнего стажа работы по специальности.

4. Часть 5 комментируемой статьи включает обязательное правило для саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения, которая в соответствии с ним не может устанавливать требования к выдаче свидетельств о допуске к осуществлению определенных вида или видов деятельности в сфере теплоснабжения ниже минимально необходимых требований, установленных частью 4 комментируемой статьи.

Логично представить, что нарушение этого обязательного правила может повлечь за собой санкцию, предусмотренную ч.7 ст.28 Закона, вплоть до исключении сведений о соответствующей некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций.

Комментарий к статье 26. Прием в члены саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения

1. В содержании рассматриваемой статьи законодатель обозначил правовой механизм приема в члены саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения, согласно которому такими членами могут стать юридические лица, иностранные юридические лица, и индивидуальные предприниматели, которые соответствуют требованиям, предъявляемым к членству в саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения.

Говоря об иностранных юридических лицах, отметим, что согласно п.7 ст.1 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле", согласно которому следует вывод, что нерезидентами в том числе являются юридические лица, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств и имеющие местонахождение за пределами территории России (иностранные юридические лица).

Также в этой связи отметим, что в соответствии с положениями ст.127 ГК РФ особенности ответственности России и субъектов РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности.

2. Нормы ч.2 комментируемой статьи устанавливают перечень документов, которые представляются кандидатом для приема в члены саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения, в том числе:

заявление о приеме в члены этой саморегулируемой организации с указанием вида (видов) деятельности в сфере теплоснабжения, свидетельства о допуске к осуществлению которых намерен получить кандидат, и субъект РФ, на территории которого планируется осуществлять указанный вид (виды) деятельности;

копии учредительных документов;

документы, подтверждающие соответствие индивидуального предпринимателя или юридического лица требованиям к выдаче свидетельств о допуске (после утверждения таковых).

3. Часть 3 комментируемой статьи включает обязанности саморегулируемой организации по рассмотрению документов кандидатов в свои члены, которыми представляются:

проверка документов кандидатов и принятие в течение 30 дней решения о приеме индивидуального предпринимателя или юридического лица в свои члены и о выдаче соответствующих свидетельств о допуске или об отказе в приеме в члены с указанием причин отказа;

направление и вручение саморегулируемой организацией принятого решения кандидату.

4. Нормы ч.4 комментируемой статьи устанавливают 2 основания для отказа в приеме индивидуального предпринимателя или юридического лица в члены саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения:

несоответствие кандидата требованиям к этой саморегулируемой организации, требованиям к выдаче свидетельств о допуске к осуществлению определенных вида или видов деятельности в сфере теплоснабжения, указанных в заявлении;

непредставление индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом в полном объеме документов, предусмотренных ч.2 комментируемой статьи.

5. Часть 5 комментируемой статьи включает особые правовые нормы о порядке выдачи свидетельств о допуске к осуществлению деятельности в сфере теплоснабжения, обеспечивающей работоспособность систем теплоснабжения. Выдача таких свидетельств осуществляется в течение трех рабочих дней с условием уплаты вступительного взноса и взноса в компенсационный фонд саморегулируемой организации.

Представляется, что таким образом законодатель обозначил категорию вида деятельности в сфере теплоснабжения, представляющую для саморегулируемой организации особую важность.

В данной связи отметим, что Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержден приказом Минрегионразвития РФ от 30 декабря 2009 г. N 624 "Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства".

В качестве примера можно сослаться на решение ВС РФ от 11 ноября 2010 г. N ГКПИ10-1213, в котором указано, что исходя из Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, работы, связанные с разработкой технологических и конструктивных решений линейного объекта, а также работы по монтажу наружных инженерных сетей и коммуникаций отнесены к видам работ, в отношении которых должны выдавать соответствующие допуски саморегулируемым организациям в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в порядке, предусмотренном ГрК РФ.

Комментарий к статье 27. Допуск к осуществлению видов деятельности в сфере теплоснабжения

1. В содержании рассматриваемой статьи законодатель обозначил правовой механизм допуска саморегулируемой организации к осуществлению видов деятельности в сфере теплоснабжения.

Согласно положениям ч.1 комментируемой статьи теплоснабжающая организация и (или) теплосетевая организация, являющиеся членами саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения, имеют право осуществлять деятельность в сфере теплоснабжения только при наличии выданного этой саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к осуществлению определенного вида (видов) деятельности в сфере теплоснабжения. При этом форма свидетельства о допуске устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России).

То есть, без наличия соответствующего допуска члены саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения не имеют право осуществлять деятельность в сфере теплоснабжения.

2. Требованиями ч.2 рассматриваемой статьи обозначено правило одного допуска. То есть, законодатель обозначил запрет на членство индивидуального предпринимателя или юридического лица в разных саморегулируемых организациях в сфере теплоснабжения.

Предполагается, что производится необходимая сверка реестра саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения с целью недопущения нарушений обозначенной нормы.

Следует отметить, что в порядке п.2 ч.7 ст.27 Закона постоянно действующий коллегиальный орган управления саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения при установлении факта наличия у индивидуального предпринимателя или юридического лица выданного другой саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к такому же виду деятельности в сфере теплоснабжения может прекратить действие такого свидетельства.

3. Положениями ч.3 рассматриваемой статьи установлены обязанности членов саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения соблюдать требования этой саморегулируемой организации к выдаче свидетельств о допуске к осуществлению определенных вида или видов деятельности.

В случае нарушений установленных саморегулируемой организацией требований к выдаче соответствующих свидетельств индивидуальный предприниматель или юридическое лицо не вправе осуществлять такую деятельность в сфере теплоснабжения.

Логично предположить, что нарушение комментируемой нормы должно повлечь за собой дисциплинарное наказание в пределах полномочий саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения.

4. Часть 4 комментируемой статьи включает правовые нормы об обязанности вновь принятых членов саморегулируемых организаций получить свидетельства о допуске в срок не позднее чем в течение одного месяца со дня приобретения некоммерческой организацией статуса саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения.

Следует полагать, что нарушение этого срока влечет аннулирование соответствующего неполученного в срок свидетельства о допуске к деятельности в сфере теплоснабжения.

5. Требованиями ч.5 рассматриваемой статьи обозначено правило выдачи и действия свидетельства о допуске саморегулируемой организацией в сфере теплоснабжения, заключающееся в его выдаче без ограничения срока его действия и без взимания платы для осуществления определенного вида (видов) деятельности на территории указанного в заявлении (см. п.1 ч.2 ст.26 Закона) субъекта РФ.

Положениями ч.6 рассматриваемой статьи законодателем установлены обязательные пределы и меры дисциплинарного воздействия в правовом поле саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения.

Обязательными 4 видами нарушений норм саморегулирования обозначено несоблюдение:

требований технических регламентов;

требований к выдаче свидетельств о допуске;

правил контроля в области саморегулирования;

требований стандартов саморегулируемых организаций.

В исчерпывающий перечень 5 мер дисциплинарного воздействия согласно норм комментируемой части входят:

вынесение предписания об обязательном устранении членом этой саморегулируемой организации выявленных нарушений в установленные сроки;

вынесение члену этой саморегулируемой организации предупреждения;

приостановление действия свидетельства о допуске;

прекращение действия свидетельства о допуске;

исключение из членов этой саморегулируемой организации.

Представляется, что внутренними нормативами саморегулируемой организации виды нарушений саморегулирования и меры дисциплинарного воздействия в порядке п.2 ч.1 ст.6 ФЗ "О саморегулируемых организациях" могут быть расширены, но не уменьшены.

6. Нормы ч.7 устанавливают правовой механизм прекращения действия свидетельства о допуске в отношении определенных вида или видов деятельности в сфере теплоснабжения и представляют собой исчерпывающий перечень 6 оснований прекращения такого действия.

Основание 1 - по решению постоянно действующего коллегиального органа управления саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения, принятому на основании заявления члена этой саморегулируемой организации.

Основание 2 - по решению постоянно действующего коллегиального органа управления саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения при установлении факта наличия у индивидуального предпринимателя или юридического лица выданного другой саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к такому же виду деятельности в сфере теплоснабжения.

Основание 3 - по решению постоянно действующего коллегиального органа управления саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения в случае неустранения индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом выявленных нарушений, если действие соответствующего свидетельства о допуске приостановлено.

Основание 4 - по решению суда, основание 5 - в случае прекращения членства в саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения. И, наконец, основание 6 - по решению общего собрания членов саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения в случае применения меры дисциплинарного воздействия.

7. Требованиями ч.8 рассматриваемой статьи обозначено правило осуществления деятельности в сфере теплоснабжения без наличия соответствующего допуска членом саморегулируемой организации.

Законодателем установлено, что член саморегулируемой организации, которому отказано в выдаче свидетельства о допуске, совместно с органом местного самоуправления поселения или городского округа, на территории которого данное лицо осуществляет деятельность в сфере теплоснабжения, должен составить план обеспечения надежности теплоснабжения в условиях отсутствия свидетельства о допуске.

Правовым последствием отсутствия допуска саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения согласно комментируемой норме обозначено отсуствие ответственности этой саморегулируемой организации средствами своего компенсационного фонда за действия (бездействие) своего члена.

Комментарий к статье 28. Государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения

1. В содержании рассматриваемой статьи законодатель обозначил правовой механизм государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения, который осуществляется органом надзора за саморегулируемыми организациями (Минэнерго России), путем проведения плановых и внеплановых проверок.

Отметим, что основы правового регулирования взаимодействия саморегулируемых организаций и уполномоченных федеральных органов исполнительной власти регламентированы положениями ст.22 ФЗ "О саморегулируемых организациях".

Также следует добавить, что контроль за осуществлением членами саморегулируемой организации предпринимательской или профессиональной деятельности проводится работниками соответствующего структурного подразделения саморегулируемой организации путем проведения плановых и внеплановых проверок в порядке ст.9 ФЗ "О саморегулируемых организациях".

2. Требованиями ч.2 рассматриваемой статьи обозначено правило проведения органом надзора (Минэнерго России) плановых проверок деятельности саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения в соответствии с утвержденным планом.

Положениями ч.3 рассматриваемой статьи установлен исчерпывающий перечень из 2 оснований внеплановой проверки деятельности саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения, который включает:

контроль за исполнением предписаний об устранении нарушений, выявленных в ходе плановых проверок деятельности этой саморегулируемой организации;

заявления юридических лиц, физических лиц, органов государственной власти России, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления поселений, городских округов, правоохранительных органов о нарушении этой саморегулируемой организацией или ее членами требований к саморегулируемым организациям и к их деятельности, установленных настоящим Законом, другими федеральными законами.

3. Часть 4 комментируемой статьи включает правовые нормы о предмете государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения, которым законодатель обозначил соблюдение этой саморегулируемой организацией требований к саморегулируемым организациям и к их деятельности, установленных комментируемым Законом, другими федеральными законами.

Представляется, что также должен осуществляться контроль исполнения общих требований ФЗ "О саморегулируемых организациях".

Требованиями ч.5 рассматриваемой статьи обозначен порядок действий в случае выявления нарушения органом надзора (Минэнерго России) саморегулируемой организацией в сфере теплоснабжения требований комментируемого Закона, других федеральных законов.

Законодателем установлено право органа надзора (Минэнерго России) направлять в саморегулируемую организацию одновременно с актом о выявленных нарушениях предписание об их устранении с указанием срока исполнения предписания.

При этом определено, что саморегулируемая организация вправе обжаловать вышеуказанное предписание в арбитражный суд.

4. Положениями ч.6 рассматриваемой статьи установлена обязанность саморегулируемой организации в сфере теплоснабжения представлять в орган надзора за саморегулируемыми организациями (Минэнерго России) по его запросу информацию, необходимую для осуществления им своих функций.

Положениями ч.7 рассматриваемой статьи установлено право органа надзора (Минэнерго России) обращения в арбитражный суд с требованием об исключении сведений о соответствующей некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций в случае неисполнения саморегулируемой организацией в сфере теплоснабжения требований ст.25 комментируемого Закона и в иных предусмотренных федеральными законами случаях.

Отметим, что в порядке п.3 ч.1 ст.21 ФЗ "О саморегулируемых организациях" сснованием для исключения сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций является вступившее в законную силу решение суда об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра саморегулируемых организаций на основании ее несоответствия требованиям федерального законодательства.

Следует указать, что в соответствии с ч.2 ст.20 ФЗ "О саморегулируемых организациях" ведение государственного реестра саморегулируемых организаций в сфере теплоснабжения осуществляет Минэнерго России. Минэнерго России в том числе:

самостоятельно принимает порядок проведения плановых и внеплановых проверок саморегулируемых организаций в области энергетического обследования;

осуществляет контроль за деятельностью саморегулируемых организаций в области энергетического обследования;

осуществляет ведение государственного реестра саморегулируемых организаций в области энергетического обследования.

Глава 7. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Комментарий к статье 29. Заключительные положения

1. С учетом новаторского характера и внушительного объема нормативных правовых актов, которые дополнительно регламентируют положения комментируемого Закона в содержании рассматриваемой статьи, законодатель обозначил хронологический порядок его реализации.

Акцентируем внимание на активизации работы Правительства РФ и заинтересованных федеральных органов исполнительной власти в части реализации требований комментируемого Закона. Так, распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2010 года N 2485-р утвержден межведомственный План первоочередных мероприятий по реализации положений Федерального закона "О теплоснабжении", с ответственными исполнителями в лице Минэнерго России, Минрегиона России, Минэкономразвития России, ФСТ России, ФАС России.

Как обозначено в ч.1 комментируемой статьи, нормативные правовые акты, находящиеся в ведении Правительства РФ (см. ч.1 ст.4 Закона), утверждаются в течение 4 месяцев после дня официального опубликования настоящего Закона.

Текст комментируемого Закона опубликован в "Российской газете" от 30 июля 2010 г. N 168, в Собрании законодательства РФ от 2 августа 2010 г. N 31 ст.4159.

2. Положениями ч.2 рассматриваемой статьи обозначено требование утвердить нормативные правовые акты, находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России), указанные в ч.2 ст.4 Закона в течение 5 месяцев после дня официального опубликования настоящего Закона (об опубликовании текста Закона см. ч.1 комментируемой статьи).

3. Положениями ч.3 рассматриваемой статьи установлено, что утверждение схем теплоснабжения поселений, городских округов федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России) в порядке п.11 ч.2 ст.4 Закона, либо органом местного самоуправления согласно п.6 ст. 6 Закона, должно быть осуществлено до 31 декабря 2011 г.

4. Часть 4 комментируемой статьи включает требование определить единую теплоснабжающую организацию с зонами ее деятельности в схеме теплоснабжения федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на реализацию государственной политики в сфере теплоснабжения (Минэнерго России) в порядке п.11 ч.2 ст.4 Закона, либо органом местного самоуправления согласно п.6 ч.ст. 6 Закона не ранее даты установления тарифов в соответствии с ч.4 ст.11 комментируемого Закона, но не позднее 31 декабря 2011 г.

5. Требованиями ч.5 рассматриваемой статьи обозначено, что регулируемые надбавки к тарифам на тепловую энергию (мощность), надбавки к тарифам на товары, услуги организаций коммунального комплекса в сфере теплоснабжения, установленные в соответствии с ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" до дня вступления в силу комментируемого Закона, сохраняют свое действие до окончания периода, на который они установлены.

6. Положениями ч.5 рассматриваемой статьи установлено, что регулируемые тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры в сфере теплоснабжения, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение к сетям инженерно-технического обеспечения в сфере теплоснабжения, установленные в соответствии с ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняют свое действие до 31 декабря 2010 г.

7. Положениями ч.7 рассматриваемой статьи установлено, что решения органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственного регулирования цен (тарифов) об установлении тарифов на тепловую энергию на 2011 г. должны соответствовать утвержденным федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения в соответствии с Федеральным законом от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" (утратил силу) предельным (минимальным и (или) максимальным) уровням тарифов на тепловую энергию на 2011 г.

Комментарий к статье 30. Вступление в силу настоящего Федерального закона

1. С учетом внушительного объема нормативных правовых актов, которые дополнительно регламентируют положения комментируемого Закона, законодателем установлено его поэтапное вступление в законную силу. Так все нормы за исключениями вступают в силу со дня его официального опубликования.

2. В комментируемой части рассматриваемой статьи обозначены нормы комментируемого Закона, составляющие исключение из положений части 1 рассматриваемой статьи, которые включают ч.1, п.1-6, 8 и 9 ч.2, ч.3, 5-8 ст.7, ст.8, 10-12 и 14. Обозначенные исключения вступили в силу с 1 января 2011 г.