Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (постатейный)

Открыть в Кодекс (для получения более подробной информации)

Внимание! Документ недействующий.

Введение

Совершенствование системы государственного и политического устройства страны делает актуальной, в том числе, проблему формирования оптимальной системы государственного управления в регионах и четкое разграничение ответственности за решение конкретных вопросов между уровнями публичной власти, без чего невозможно повышение эффективности деятельности органов как государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, так и органов местного самоуправления.

Принятая в 1993 году Конституция РФ установила, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Статья 72 Конституции РФ определила, что вопрос установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Вопрос об устройстве местного самоуправления был урегулирован на федеральном уровне в 1995 году с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", однако вопрос установления принципов организации органов государственной власти субъектов РФ до 1999 года урегулирован не был, и в субъектах РФ вопросы организации органов государственной власти решались самостоятельно.

В сентябре 1999 года Государственной Думой был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", подписанный Президентом РФ Б.Н.Ельциным 6 октября 1999 года, направленный на обеспечение формирования единого правового пространства на территории всех субъектов РФ.

Проблема четкого разграничения полномочий и предметов ведения между уровнями публичной власти, то есть развития конституционных положений, например, в части предметов совместного ведения, была окончательно сформулирована к 2001 году, тогда же началось широкое ее обсуждение, по поручению Президента РФ В.В. Путина была создана комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, возглавлявшаяся Д.Н.Козаком.

Результатом работы комиссии стало внесение существенных изменений в законодательство, регулировавшее устройство как органов государственной власти субъектов РФ, так и органов местного самоуправления, причем в части, касающейся органов местного самоуправления, был принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а в части органов государственной власти субъектов Российской Федерации изменения были внесены в ранее действовавший закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", причем объем закона, вносившего изменения, почти в полтора раза превышал объем первоначальной редакции Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В настоящее время в Российской Федерации не существует жесткой модели организации системы органов государственной власти на региональном уровне, что объясняется многообразием видов субъектов РФ, историческими особенностями, территориальной организацией, национальными интересами, спецификой обычаев и традиций. Тем не менее, в целом система органов государственной власти субъектов РФ соответствует основным принципам организации управления.

Комментируемый Закон относится к числу наиболее активно совершенствуемых нормативных правовых актов. Отдельными авторами указывается на неполное соответствие названия указанного Федерального закона его содержанию, в том числе слишком большая детализация правового регулирования, то есть фактическое установление не только общих, но и вполне частных принципов организации органов власти.

Стародубцева И.А.Коллизии в регулировании организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации / Конституционное и муниципальное право. - 2007. - N 12.

Однако это не уменьшает важности комментируемого Закона для четкого определения разрешения большого числа вопросов, связанных не только с устройством самих органов власти, но и с обоснованностью совершения этими органами отдельных действий, принятия решений по ряду вопросов, с определением целевого характера расходов соответствующих бюджетов.

В связи с этим особую актуальность приобретает научное исследование текста комментируемого Закона и его взаимосвязи с иными нормативными правовыми актами. Кроме того, предложенный комментарий имеет практическую ценность, как для сотрудников органов государственной власти, так и для представителей органов местного самоуправления, а также для населения, так как дает возможность изучить не только принципы формирования соответствующих органов, но и их компетенции по конкретным вопросам.

Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В настоящем Федеральном законе термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" используются в одном значении.

Комментарий к преамбуле

1. Преамбулой к комментируемому Закону закрепляется самостоятельность субъектов РФ в вопросах определения системы органов государственной власти соответствующего субъекта РФ. Данная норма основана на ч.1 ст.77 Конституции РФ, в соответствии с которой система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом, и фактически воспроизводит ее.

Таким образом, самостоятельность субъектов РФ при определении системы органов государственной власти субъектов РФ ограничивается пределами комментируемого Закона, устанавливающего общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, единые для всех субъектов РФ. Следует отметить, что анализ вносимых в комментируемый Закон изменений показывает тенденцию к все более детальной регламентации деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ на федеральном уровне.

2. Абзацем вторым преамбулы закрепляется законодательная основа деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В частности, устанавливается, что образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются:

а) федеральными конституционными законами, например:

- Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 года N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации";

- Федеральным конституционным законом от 25 марта 2004 года N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа";

- Федеральным конституционным законом от 14 октября 2005 года N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа";

- Федеральным конституционным законом от 12 июля 2006 года N 2-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа";

- Федеральным конституционным законом от 30 декабря 2006 года N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа";

- Федеральным конституционным законом от 21 июля 2007 года N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа";

- Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (далее - ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации");

- Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 года N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" (далее - ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации");

б) комментируемым Законом;

в) иными федеральными законами, например:

- Бюджетным кодексом РФ;

- Федеральным законом от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях" (далее - ФЗ "О политических партиях");

- Федеральным законом от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации");

- Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации");

- иными отраслевыми федеральными законами, устанавливающими полномочия органов государственной власти субъектов РФ;

в) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, например:

- Конституцией Республики Адыгея от 10 марта 1995 года;

- Степным Уложением (Конституцией) Республики Калмыкия (принято Конституционным Собранием РК - ХТ 5 апреля 1994 года);

- Уставом Нижегородской области от 30 декабря 2005 года N 219-З и др.

3. В целях единообразного толкования и применения терминологии, в абзаце третьем преамбулы особо оговаривается, что комментируемом Законе термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" используются в одном значении.

Комментарий к главе I. Общие положения

Комментарий к статье 1. Принципы деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Комментируемой статьей устанавливаются принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ.

Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливаются конституционные принципы деятельности органов государственной власти субъекта РФ. К ним относятся принципы:

1) государственной и территориальной целостности РФ.

Под государственной целостностью РФ понимается конституционный принцип федеративного устройства, означающий, что РФ представляет собой не сумму отдельных составных частей, а целостное неделимое государство. Его целостность обеспечивается единством системы власти, единым экономическим пространством, территориальным верховенством, верховенством федерального права. Государственную целостность РФ характеризуют территориальная целостность и политическая целостность, или политическое (государственное) единство страны.

URL: http://slovari.yandex.ru/.

Территориальная целостность государства означает незыблемость его границ и неприкосновенность территории. Конституция РФ отражает понятие "территориальная целостность" в положениях ч.3 ст.4, где указано, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории". Как справедливо полагает Б.С.Эбзеев, вопреки распространенному мнению, норма об обеспечении РФ целостности и неприкосновенности своей территории посвящена не только внешнеполитическому, межгосударственному, но и внутригосударственному аспекту суверенитета РФ. Последний выражен в следующих положениях:

- в юридической невозможности уступки РФ, ее органами и должностными лицами части территории России иностранным государствам;

- в запрете на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение целостности РФ;

- в обязанности органов государственной власти по принятию необходимых мер для охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обороны страны, государственной безопасности;

- в невозможности выхода субъекта РФ из ее состава;

- в возможности "федеральной интервенции" в случаях угрозы территориальной целостности, исходящей от субъекта РФ.

Барциц И.Н., Левакин И.В. Территориальная целостность РФ: вопросы теории // Журнал российского права. 2002. N 10.

Важной гарантией территориальной целостности России является сосредоточение решения всех вопросов определения статуса и защиты государственной границы, территориального моря, воздушного пространства и т.п. в исключительном ведении федеральных органов власти. К этому необходимо добавить включение в их ведение вопросов войны и мира, обороны и безопасности, определения порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, а также внешней политики и международных отношений, международных договоров и внешнеэкономических отношений России и др. (ст.71 Конституции РФ).

Политическую целостность характеризует единство государственной власти. Целостность федеративного государства невозможна, если нет политической целостности (государственного единства) на всей его территории. Политическая целостность, в свою очередь, обеспечивается равенством всех граждан перед законом и судом (ч.1 ст.19 Конституции РФ); закреплением единого и равного гражданства независимо от оснований его приобретения (ч.1 ст.6 Конституции РФ); определением в качестве единого на всей территории государственного языка РФ - русского языка (ч.1 ст.68 Конституции РФ) и др.;

URL: http://slovari.yandex.ru/.

2) распространения суверенитета РФ на всю ее территорию.

Данный принцип воспроизводит положение ч.1 ст.4 Конституции РФ.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 года N 10-П указывается, что суверенитет, предполагающий по смыслу ст.3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак РФ как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Распространение суверенитета РФ на всю ее территорию является гарантией жизнеспособности РФ как государства, возможности обеспечить дальнейшее его развитие;

3) верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ.

Верховенство закона обычно трактуется как главенство закона в системе нормативных актов. Однако этот принцип должен пониматься более широко - как подчиненность закону и всех нормативных актов (не только федеральный, но и актов субъектов РФ), и всех актов реализации права (применение, соблюдение, исполнение, использование), и всех иных объектов. Только в этих условиях принцип верховенства закона становится универсальным, пронизывающим всю ткань общества.

Толмачева Н.Н. К вопросу о соблюдении принципа верховенства закона и других принципов законности в законодательстве субъектов РФ // Журнал российского права. 2008. N 2.

Указанный принцип закреплен ч.2 ст.4 Конституции РФ. Развитием данного положения служит ч.5 ст.76 Конституции РФ, в соответствии с которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ, по предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.

Данный принцип гарантирует целостность и единство правового поля государства, определяет единое направление развития нормотворчества субъектов РФ;

4) единства системы государственной власти.

Принцип единства системы государственной власти имеет несколько проявлений:

а) единство сути органов государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. Согласно ч.2 ст.11 Конституции РФ, "государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти". Вместе с тем эти органы должны учитывать и положение ст.10 Конституции: "Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную". Следовательно, не только федеральные, но и образуемые в субъектах органы государственной власти должны по своей природе и функциям соответствовать одной из групп этих органов;

б) соответствие видов органов государственной власти РФ и субъектов РФ, обозначенным в Конституции РФ. То есть:

- для осуществления законодательной деятельности создается представительный орган государственной власти;

- исполнительную власть осуществляет соответствующий орган этой ветви власти;

- что касается судебной власти, она в целом устанавливается федеральным конституционным законом.

Не должны создаваться органы, в которых соединялись бы законодательные и исполнительные, тем более - судебные функции, поскольку это противоречило бы Конституции РФ;

в) единообразный порядок образования органов, устанавливаемый федеральным законом (например, выборы населением депутатов законодательного собрания, назначение президентов или глав исполнительной власти, установление численности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в зависимости от численности избирателей);

г) наделение органов государственной власти едиными основными полномочиями. Представительный орган принимает законы, исполнительная власть осуществляет задачи оперативного управления хозяйственным и социально-культурным строительством на данной территории и т.д.;

д) характер взаимоотношений между ветвями государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. Они не подменяют друг друга, осуществляя свои полномочия в соответствии с принципом разделения властей. Органы законодательной и исполнительной власти используют систему сдержек и противовесов в воздействии друг на друга. Право взаимной отмены актов отсутствует, все спорные вопросы решаются согласительными процедурами либо в судебном порядке;

Фомиченко М.П. Единство системы государственной власти РФ // URL: http://www.ni-journal.ru/archive/dc347408/n1_2002/9704ed3a/fd9b0c6b/?prin t=1.

5) разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица.

Данный принцип основан на ст.10 Конституции РФ, которой закреплено, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

Разделение властей относится к числу общих принципов демократического правового федеративного государства и закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для РФ в целом, т.е. не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах.

Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, предполагает невозможность ни для одной из них подчинить себе другие, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействие. Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений (см. постановления Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года N 2-П, от 19 мая 1998 года N 15-П);

6) разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Данный принцип основывается на положениях ст.71-73 Конституции РФ, разграничивающих предметы ведения между РФ и субъектами РФ;

7) самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий.

Статьей 73 Конституции РФ закреплено, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти;

8) самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.

Как закреплено в ст.12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Данный принцип предполагает самостоятельное решение органами местного самоуправления вопросов местного самоуправления, закрепленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", исключает возможность вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления, обуславливает пределы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти (в т.ч. и при осуществлении органами местного самоуправления переданных государственных полномочий).

Органы государственной власти как федерального, так и регионального уровня не вправе вторгаться в компетенцию органов местного самоуправления, в т.ч. устанавливать дополнительные полномочия.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи на органы государственной власти субъектов РФ возлагается обязанность обеспечить реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

В соответствии с ч.3 ст.3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

Право граждан на управление делами государства через своих представителей реализуется путем осуществления деятельности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, избранных на прямых, свободных, периодических выборах.

В целях реализации указанной обязанности органы государственной власти субъектов РФ принимают нормативные правовые акты, закрепляющие периодичность проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления, устанавливающие порядок проведения выборов и референдумов, статус, полномочия и порядок осуществления деятельности органами государственной власти субъектов РФ, порядок реализации гражданами своих гражданских инициатив.

3. В соответствии с п.3 комментируемой статьи органы государственной власти субъекта РФ обязаны содействовать развитию местного самоуправления на территории субъекта РФ.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления закреплены в ст.6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и включают в себя:

- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ.

Кроме того, содействие развитию местного самоуправления может обеспечиваться путем реализации региональных целевых программ, а также путем участия в реализации муниципальных программ, участия в осуществлении вопросов местного значения на условиях софинансирования и в пределах, установленных БК РФ.

4. В соответствии с п.4 комментируемой статьи полномочия органов государственной власти субъекта РФ устанавливаются Конституцией РФ, комментируемым Законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в комментируемый Закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.

В частности, полномочия органов государственной власти субъектов РФ устанавливаются:

а) ст.72, 73 Конституции РФ с учетом положений ст.71;

б) ст.5, 21, 26.1 комментируемого Закона;

в) отраслевыми федеральными законами (например, ст.8 Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", ст.8 Федерального закона от 4 декабря 2007 года N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации" и др.);

г) принимаемыми в пределах указанных законодательных актов конституциями (уставами) и законами субъектов РФ (например, гл.7 Устава (Основного Закона) Алтайского края от 5 июня 1995 года N 3-ЗС, ст.71, 87, 96 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 года N ВС-22/15).

Соответственно, полномочия органов государственной власти субъектов РФ могут быть изменены только путем внесения изменения в указанные нормативные правовые акты. Однако следует отметить, что данные изменения не могут быть внесены произвольно.

В частности, изменения в конституции (уставы) субъектов РФ могут быть внесены исключительно в пределах полномочий, установленных Конституцией РФ, федеральными законами. Изменения в федеральные законы могут быть внесены только в пределах, установленных ст.71-73 Конституции РФ.

На основании ст.136 Конституции РФ поправки к гл.3 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда РФ, высказанной в постановлении от 31 октября 1995 года N 12-П, из установленной Конституцией РФ процедуры принятия поправок к главам 3-8 Конституции РФ вытекает, что поправки принимаются в форме особого правового акта - закона РФ о поправке к Конституции РФ. Положение ст.136 Конституции РФ о том, что поправки принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований ст.108 (ч.2) Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При этом вводится особое условие для вступления поправок в силу, а именно: необходимость их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ; кроме того, должно быть соблюдено положение ст.134 Конституции РФ, устанавливающей круг субъектов, обладающих правом внесения предложений о поправках к Конституции РФ.

Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции РФ подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.

Более детально положения ст.136 Конституции РФ раскрываются Федеральным законом от 4 марта 1998 года N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации".

5. В соответствии с п.5 комментируемой статьи разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется:

1) Конституцией РФ, положения которой являются основами конституционного строя, составляют первичную нормативную базу для всей системы нормативных актов РФ;

2) Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, учитывающими особенности отдельных субъектов РФ. При этом законодателем особо оговаривается, что указанные договора могут заключаться исключительно в соответствии с Конституцией РФ.

Как отмечает М.В.Баглай: "Договор в отечественном конституционном праве - явление нетрадиционное, но он все больше дополняет, а иногда и заменяет прямые законодательные нормы". В сфере совместного ведения не один раз предпринимались попытки регулирования отношений между РФ и ее субъектами с помощью договоров и соглашений, хотя и не всегда они имели положительный результат.

Баглай М.В. Конфликт закона и правовая реформа // Государство и право. 1997. N 12.

Следует отметить, что немаловажную роль в становлении договорного регулирования федеративных отношений сыграл Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 года и включающий в себя:

а) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ. Здесь важно учитывать позицию Конституционного Суда РФ, высказанную в определении от 6 декабря 2001 года N 249-О, в соответствии с которой положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета РФ, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции РФ;

б) Протокол к Федеративному договору (Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ);

в) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ;

г) Протокол к Федеративному договору (Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ);

д) Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ.

Примерами иных договоров может служить Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 199-ФЗ "Об утверждении договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан" и др.

По мнению ученых, роль договоров определяется как вспомогательная по отношению к законодательному регулированию вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами;

3) федеральными законами, которые являясь нормативными правовыми актами общего действия, регулирующими те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяют права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляют разграничение этих полномочий (см. постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 года N 1-П).

При этом, по мнению Т.В.Бережной, Конституция РФ и федеральные законы относятся к такой форме правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий как нормативные правовые акты, а Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий - к нормативным договорам.

Бережная Т.В. Формы разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ: конституционно-правовое исследование: Диссертация, 2002. Омск: РГБ, 2006.

Общие принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и принятия федеральных законов устанавливаются ст.26.7 комментируемого Закона.

При этом учеными под разграничением понимается разделение, обозначение границ. Разграничение предметов ведения - это проведение линии границ между тремя сферами ведения: предметом ведения России, предметом совместного ведения России и ее субъектов и предметом ведения субъектов России.

Тихомирова Л.А. Правовые формы регулирования отношений РФ и ее субъектов по предметам ведения и полномочиям. Российская юстиция. 2010. N 12.

6. Пунктом 6 комментируемой статьи федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов РФ предоставляется право в соответствии с Конституцией РФ и по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, комментируемому Закону и другим федеральным законам.

Данная норма воспроизводит положение ч.2 ст.78 Конституции РФ. Принципы и порядок заключения указанных соглашений устанавливаются ст.26.8 комментируемого Закона.

Комментарий к статье 2. Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Рассматриваемой статьей устанавливается система органов государственной власти субъекта РФ.

Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют:

- законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

- высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;

- иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

В соответствии со ст.77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Конституционным принципом формирования системы органов государственной власти субъектов РФ является принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную в соответствии со ст.10 Конституции РФ.

Общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ закреплены комментируемым Законом.

В частности, комментируемой статьей фактически отображается конституционный принцип - принцип разделения властей. Центральным тезисом указанной политики служила правовая позиция, изложенная в постановлении Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года N 2-П: "Конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти".

Романовская О.В. организация государственной власти в субъектах РФ в решениях ВС РФ // Реформы и право. 2009. N 2.

Законодательная власть в субъекте РФ представлена законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, исполнительная власть - высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. При этом, наличие указанных элементов системы органов государственной власти субъекта РФ является строго обязательным.

Следует отметить, что комментируемая статья прямо не указывает на наличие в системе органов государственной власти субъекта РФ судебной власти. Данная позиция законодателя обусловлена, прежде всего, тем, что судебная система в РФ является единой, судебная устанавливается Конституцией РФ и ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (ч.3 ст.118 Конституции РФ). Таким образом, самостоятельное регулирование субъектом РФ организации деятельности судебной власти на территории субъекта законодательством не предусмотрено.

При этом формулировка комментируемой статьи, предусматривающая наличие в системе органов государственной власти субъектов РФ иных органов государственной власти помимо законодательных (представительных) и исполнительных, позволяет сделать вывод, что такими органами могут являться в т.ч. и суды субъектов РФ.

Кроме того, в рамках единой судебной системы ч.4 ст.4 ФКЗ "О судебной системе" выделяются суды субъектов РФ, к которым относятся конституционные (уставные) суды субъектов РФ и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ. Следовательно, конституционные (уставные) суды и мировые судьи действуют на основе Конституции РФ и федеральных законов и не могут рассматриваться в качестве самостоятельной системы судебной власти субъекта РФ, не входящей в судебную систему РФ (определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 года N 103-О).

С учетом федерального регулирования субъекты РФ самостоятельно определяют порядок организации и деятельности этих судов.

В частности, в соответствии с ч.1 ст.27 ФКЗ "О судебной системе" конституционный (уставный) суд субъекта РФ может создаваться субъектом РФ для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ. При этом, исходя из позиции КС РФ, выраженной в определении от 6 марта 2003 года N 103-О ч.1 ст.27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" не препятствует закреплению в конституциях (уставах) субъектов РФ дополнительных, по сравнению с установленным перечнем, полномочий конституционных (уставных) судов, не вторгающихся в компетенцию КС РФ, других федеральных судов и соответствующих компетенции субъекта РФ. При этом из Конституции РФ и указанного Федерального конституционного закона, других федеральных законов не вытекает требование установления конституциями (уставами) субъектов РФ единообразного перечня полномочий конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

На сегодняшний день в субъектах Российской Федерации образованы и реально функционируют 13 конституционных судов и 3 уставных суда.

Хаптаев А.Р. О статусе конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 7.

По мнению Гончарова В.В., система взаимных сдержек и противовесов исполнительной и законодательной (представительной) власти на уровне субъектов РФ будет неполной без усиления влияния судебной ветви власти. В связи с этим он предлагает закрепить на федеральном уровне обязанность в регионах создавать конституционные (уставные) суды, приняв Федеральный закон "О конституционных (уставных) судах в субъектах Российской Федерации". Деятельность конституционных (уставных) судов в регионах позволит, с одной стороны, эффективно и своевременно разрешать возникающие противоречия между исполнительной и законодательной ветвями власти в регионе, а с другой стороны, будет препятствовать попыткам доминирования более мощной системы исполнительной власти в балансе властей в субъектах РФ.

Гончаров В.В. Взаимодействие исполнительной и законодательной (представительной) власти в субъектах РФ: современные проблемы и перспективы развития // Российская юстиция. 2010. N 3.

Мировые судьи, в соответствии с ч.3 ст.1 ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации", относятся к судам общей юрисдикции субъектов РФ. Полномочия субъектов РФ по организации деятельности мировых судей устанавливается указанным Федеральным конституционным законом.

2. Кроме того, на основании комментируемой статьи конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.

В тексте комментируемого Закона используется словосочетание "высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)", что дает основания относить его к органам исполнительной власти. Руководство, однако, не означает организационного соединения этих органов, отнесение их к единой государственно-правовой системе.

Кильметова Р.Р. Высшее должностное лицо в системе государственной власти субъекта РФ // Общество и право, 2010 год N 2.

Используя указанное словосочетание, законодатель предоставил субъекту РФ право самостоятельно определять положение высшего должностного лица в системе органов субъекта РФ. В частности, высшее должностное лицо может:

а) являться обособленным органом государственной власти, не входящим ни в одну из ветвей власти субъекта РФ (аналогично должности Президента РФ) (такая модель действует, например, в Калининградской области);

б) замещать одновременно должности высшего должностного лица субъекта РФ и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (такая модель действует, например, в Приморском крае, Пензенской области, Тюменской области, Брянской области и др.).

Комментарий к статье 2.1. Государственные должности субъектов Российской Федерации

1. Понятие "государственные должности субъектов Российской Федерации" раскрывается в ст.1 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Под ними понимаются должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Государственные должности субъекта Российской Федерации замещаются путем избрания или назначения на соответствующую государственную должность в порядке, определенном, как правило, уставом (конституцией) и специальным законом субъекта Российской Федерации. Например, в Саратовской области - в порядке, определенном Уставом (Основным законом) Саратовской области, Законом Саратовской области от 30 марта 2007 года N 51-ЗСО "О государственных должностях Саратовской области".

Пункт первый комментируемой статьи относит к полномочиям Президента Российской Федерации определять перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации. Понятие "типовые государственные должности" подразумевает, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации, принимая на своем уровне нормативные правовые акты, определяющие перечень государственных должностей соответствующего субъекта, должны взять за образец данный перечень. Однако это не означает, что этот перечень является строго обязательным. Наоборот, он выполняет две функции. С одной стороны, дает образец и способствует единообразию построения структуры государственной власти в субъектах Российской Федерации. С другой стороны, дает возможность субъектам Российской Федерации учитывать особенности, исторические, национальные и иные традиции своего региона.

В Указе Президента РФ от 4 декабря 2009 года N 1381 приведен следующий перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации:

1) первый заместитель, заместитель высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ;

2) член высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;

3) председатель законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

4) первый заместитель, заместитель председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

5) председатель, заместитель председателя комитета (комиссии) законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

6) депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

7) председатель конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

8) заместитель председателя конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

9) судья конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

10) председатель избирательной комиссии субъекта РФ;

11) заместитель председателя избирательной комиссии субъекта РФ;

12) секретарь избирательной комиссии субъекта РФ;

13) член избирательной комиссии субъекта РФ с правом решающего голоса;

14) председатель, заместитель председателя контрольно-счетного органа субъекта РФ;

15) аудитор (член) контрольно-счетного органа субъекта РФ;

16) уполномоченный по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов) в субъекте РФ;

17) мировой судья.

Согласно примечанию к данному перечню следующие должности могут учреждаться законодательством субъекта РФ:

- председатель конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

- заместитель председателя конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

- судья конституционного (уставного) суда субъекта РФ;

- уполномоченный по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов) в субъекте РФ.

В регионах встречается множество государственных должностей, которые не указаны в названном указе Президента РФ, или имеют функции, аналогичные тем государственным должностям, которые перечислены в указе, но при этом имеют другие названия.

Например, в Саратовской области учреждена государственная должность управляющего делами Правительства области. Управляющий является членом высшего исполнительного органа государственной власти Саратовской области. При этом само понятие "управляющий делами" в Указе Президента РФ от 4 декабря 2009 года N 1381 отсутствует. По статусу управляющий делами равен заместителю Председателя Правительства области.

В Курской области в перечне государственных должностей прямо прописано, что управляющий делами является заместителем Председателя Правительства области. Аналогичная должность встречается далеко не во всех субъектах РФ.

То же можно сказать и об уполномоченном по правам ребенка. Например, в Ставропольском крае, Тюменской области такая должность отсутствует, а в Пензенской области Уполномоченный по правам ребенка в Пензенской области является заместителем Уполномоченного по правам человека в Пензенской области.

Такая должность как уполномоченный по правам коренных малочисленных народов и вовсе на практике отсутствует в регионах. Как правило, функции уполномоченного по правам коренных малочисленных народов выполняет одно из министерств или ведомств исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо Уполномоченный по правам человека в соответствующем субъекте.

Например, Уполномоченный по правам человека в Республике Тыва осуществляет деятельность по обеспечению защиты прав национальных меньшинств, их соблюдения и уважения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами.

В Ростовской области учреждена должность руководителя Ведомства по управлению государственной гражданской службой Ростовской области.

В субъектах РФ могут учреждаться должности и вовсе отсутствующие в перечне, утвержденном Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 года N 1381.

Кроме того, судебная практика говорит о том, что комментируемый Закон не содержит императивных норм, которые бы обязывали в законе субъекта Российской Федерации перечислять требования к количественному составу членов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и устанавливать конкретный перечень должностей данного органа (см. подробнее определение Верховного Суда РФ от 20 октября 2010 года N 63-Г10-8).

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает ограничения для лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, в т.ч. и депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. На лиц, замещающих государственные должности, за исключением мировых судей, распространяются ограничения, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

В частности, лицам, замещающим государственные должности субъектов РФ, запрещается:

- открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами;

- замещать иные государственные должности РФ, государственные должности субъектов РФ, если иное не установлено федеральными конституционными законами или федеральными законами, а также муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Указанные запреты относятся к лицам, замещающим государственные должности субъектов РФ как на постоянной, так и не на постоянной основе.

Помимо этого, лица, замещающие государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе:

- замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм;

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международными договорами РФ, законодательством РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

- быть поверенными или иными представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами;

- использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;

- получать гонорары за публикации и выступления в качестве лица, замещающего государственную должность субъекта РФ;

- получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством РФ вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) и подарки от физических и юридических лиц. Подарки, полученные в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются собственностью субъекта Российской Федерации и передаются по акту в соответствующий государственный орган. Лицо, замещавшее государственную должность субъекта РФ, сдавшее подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, со служебной командировкой и с другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ;

- принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций;

- выезжать в служебные командировки за пределы РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ, по договоренностям государственных органов субъектов РФ, государственными или муниципальными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

- входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международными договорами РФ, законодательством РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными или иностранными организациями;

- разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением служебных обязанностей, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей.

Кроме того, лица, замещающие государственные должности субъектов РФ, обязаны представлять:

- сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

- сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруг (супругов) и несовершеннолетних детей;

- сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка.

Ограничения в отношении мировых судей содержатся в Федеральном законе от 17 декабря 1998 года N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации". Комментируемый Закон на судебную власть, к которой относятся мировые судьи, не распространяется.

Следует отметить, что комментируемая статья была введена Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции". Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Статья 2.1 комментируемого Закона является одним из воплощений норм Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ (ст.6), определяющих, например, такие меры по профилактике коррупции как:

- предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;

- установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Также комментируемая статья призвана воплощать в жизнь некоторые основные направления деятельности государственных органов (перечисленные в ст.7 ФЗ от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ) по повышению эффективности противодействия коррупции:

- совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;

- введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;

- унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Комментарий к статье 3. Обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства

1. Комментируемая статья раскрывает характер отношений различных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов РФ с высшим по юридической силе нормативным правовым документом Российской Федерации - Конституцией РФ и следующими после федеральных конституционных законов по юридической силе (на территории Российской Федерации) нормативными правовыми актами - федеральными законами.

Исходя из конституционных принципов государственной целостности и единства системы государственной власти, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, в том числе конституции республик, не должны противоречить Конституции РФ. Законы же и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, подлежат применению лишь в части, ей не противоречащей, что прямо предусмотрено п.2 раздела второго "Заключительные и переходные положения".

Пунктом 1 того же раздела закреплен приоритет положений Конституции РФ и перед положениями Федеративного договора, заключенного до момента принятия Конституции РФ (Москва, 31 марта 1992 года):

1) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации;

2) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации;

3) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Приоритет положений Конституции РФ имеет место при определении как статуса субъекта РФ, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в ч.3 ст.11 Конституции РФ положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции РФ, а потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается.

Как следует из преамбулы, ч.3 ст.3 и п.1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ, принятая всенародным голосованием Конституция РФ как таковая является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом. Поэтому положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции РФ (см. определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 года N 249-О).

В связи с этим необходимо учесть, что Федеративный договор в части, касающейся взаимоотношений Российской Федерации с республиками в составе Российской Федерации, предусматривал, что республики обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы (отнесены) в ведение федеральных органов государственной власти в соответствии с данным Федеративным договором (п.1 ст.III). В отличие от этого в ст.73 Конституции РФ применительно не только к республикам, но и ко всем другим субъектам РФ закреплено, что они обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения. Другими словами, властные полномочий субъектов РФ в сфере их ведения закреплены "по остаточному принципу", без раскрытия содержания этих полномочий.

В соответствии со ст.71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся:

принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

- федеральное устройство и территория Российской Федерации;

- регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

- установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

- федеральная государственная собственность и управление ею;

- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

- установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

- федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития и др.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ в соответствии со ст.72 Конституции РФ находятся:

- обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

- защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

- разграничение государственной собственности;

- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

- координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

- осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий и др.

Установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ не могут:

- передаваться;

- исключаться;

- иным образом перераспределяться.

Перераспределение предметов ведения иным образом может выражаться в переименовании предметов ведения, их объединении или, наоборот, в расщеплении предметов ведения на несколько мелких вопреки Конституции РФ.

Передача, исключение или иное перераспределение установленных Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ возможны только одним способ - внесением изменений в Конституцию РФ в порядке, предусмотренном ст.134, 136 Конституции РФ.

Положения комментируемой статьи также указывают:

- на разницу в юридической силе между федеральными законами и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ;

- на способ разрешения коллизий между нормативными правовыми актами различной юридической силы.

В случае противоречия Конституции РФ положений иных нормативных правовых актов, изданных в Российской Федерации в сфере предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения или ведения субъектов РФ действуют положения Конституции РФ.

В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации в сфере предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения или ведения субъектов РФ, действует федеральный закон, поскольку он обладает более высокой юридической силой.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, но вместе с тем опираются на комментируемый Закон, общие принципы российского законодательства и очень часто дублируют положения федерального законодательства, а до принятия некоторых законов на региональном уровне применяют федеральные нормативные правовые акты. Зачастую субъекты РФ не спешат принимать, а иногда и по объективным причинам не принимают на своем уровне закон, находящийся вне пределов ведения федерального уровня законодательства. Надо иметь в виду, что, заполняя пробелы в региональном законодательстве федеральными законами, регулирующими аналогичные правоотношения на федеральном уровне, субъекты РФ нисколько не упрощают правоприменительную практику, а, наоборот, сами себя лишают возможности решать региональные вопросы с учетом специфики своих края, области и т.д.

2. В том случае если на федеральном уровне не принят соответствующий закон по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, субъект РФ правомочен на своем уровне принять закон, заполняющий пробел в федеральном законодательстве. Когда по данному предмету ведения будет принят федеральный закон, региональный закон должен будет приведен в соответствие с ним в течение трех месяцев.

3. Пункт 3 комментируемой статьи диктует органам государственной власти субъекта РФ правило поведения в том случае, когда возникает сомнение в соответствии федерального закона Конституции РФ, нормативного правового акта федерального органа государственной власти - положениям Конституции РФ, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. В этом случае органам государственной власти субъекта РФ предписано обратиться в суд. В судебном порядке разрешается спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции РФ, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции РФ, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий.

В компетенцию Конституционного Суда РФ входят дела о соответствии Конституции РФ:

- федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

- конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ;

- договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ (ст.125 Конституции РФ).

В компетенцию судов общей юрисдикции входит рассмотрение дел по заявлениям законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а также высших должностных лиц субъектов и других органов о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, если они считают, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция (ч.2 ст.251 ГПК РФ).

До вступления в силу решения суда по вышеуказанным вопросам нормативные акты, которые оспариваются органами государственной власти субъекта РФ действуют в своей исходной редакции. По этой причине любой нормативный правовой акт, принятый на региональном уровне и противоречащий оспариваемым нормативным правовым актам будет считаться принятым незаконно.

Комментарий к статье 3.1. Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Комментируемая статья устанавливает общие положения об ответственности органов государственной власти субъектов РФ.

Законодатель предусматривает наступление ответственности органов государственной власти в двух случаях.

Во-первых, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Во-вторых, исходя из установленной обязанности обеспечить соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) органами государственной власти субъектов РФ конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности, указанные органы несут ответственность за принятие нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ.

При этом во втором случае наличие причинно-следственной связи между принятием органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, противоречащих законодательству РФ, и массовыми и грубыми нарушениями прав и свобод человека и гражданина, угрозой единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ строго обязательно.

Следует отметить, что законодатель не определил орган, уполномоченный устанавливать указанную причинно-следственную связь, однако, представляется, что таким органом должен являться суд. Данная позиция подтверждается выводами КС РФ о том, что применение к органам государственной власти субъектов РФ ответственности обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке того, что неправомерный нормативный акт и его несвоевременное устранение из правовой системы РФ повлекли массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству, территориальной целостности, национальной безопасности, обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ (см. постановление КС РФ от 4 апреля 2002 года N 8-П).

Комментируемым Законом установлена ответственность:

- законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (см. п.2, п.4 ст.10, п.1 ст.27);

- высшего должностного лица субъекта РФ (см. п."г" п.1, п.2 ст.19, п.1 ст.27, ст.29, ст.29.1);

- должностных лиц и органов исполнительной власти субъекта РФ (см. п.1 ст.27, ст.29, ст.29.1).

Комментарий к главе II. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 4. Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Настоящей статьей устанавливаются основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является одним из ключевых элементов системы органов государственной власти субъекта РФ. Его наличие является строго обязательным.

Законодательные органы субъектов РФ олицетворяют народное представительство, являются представительными по своей конституционной природе. Такая их сущность предопределена конституционным принципом народовластия, допускающим его представительную форму (ч.2 ст.3 Конституции РФ). С другой стороны, выступая органами народного представительства, законодательные органы аккумулируют определенную долю народного суверенитета, что легитимирует их законодательную функцию. При этом речь идет именно о выборном представительстве как средстве обеспечения подлинного народовластия и легитимации государственного органа и его функций.

Вороков Р.В. Конституционные основы правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Юридический мир. 2008. N 10.

Исходя из этого, п.1 комментируемой статьи закрепляется положение о том, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ.

Понятие "постоянно действующий" означает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ должен осуществлять свою деятельность постоянно. В то же время, на практике возможно возникновение ситуаций, когда законодательный (представительный) орган отсутствует (самороспуск, роспуск законодательного (представительного) органа, образование нового субъекта РФ). Однако такие ситуации являются скорее исключением из правила. В указанных случаях законодателем определен четкий алгоритм действий для скорейшего устранения ситуации, когда законодательный (представительный) орган отсутствует (например, установлены сокращенные сроки проведения досрочных выборов).

Вместе с тем, понятие "постоянно действующий" не означает, что состав данного законодательного (представительного) органа не меняется.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ формируется на периодических выборах путем проведения всеобщего, прямого, тайного голосования. Именно периодическое проведение выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ позволяет обеспечить подлинное представительство народа, т.к. отражает реальные политические предпочтения избирателей.

Кроме того, комментируемой нормой закрепляется основная функция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ - он является высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. То есть, никакой другой орган государственной власти субъекта РФ не наделен правом принимать законодательные акты субъекта РФ, никакой другой орган не праве подменять законодательную функцию законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, правовые акты иных государственных органов должны соответствовать законодательным актам, принятым законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в пределах его компетенции.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи регулируются вопросы наименования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

На сегодняшний день вопросы наименования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ комментируемой нормой отнесены исключительно к компетенции субъекта РФ.

В частности установлено, что наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

Следует отметить, что субъекты РФ весьма разнообразно подошли к вопросу наименования своих законодательных (представительных) органов. Так, например, среди наименований законодательных (представительных) органов субъектов РФ можно было встретить следующие наименования:

- Дума, областная Дума (Московская область, Тюменская область, Калининградская область, Тульская область, Рязанская область, Ставропольский край, Ярославская область, Мурманская область, Новгородская область, Волгоградская область, Воронежская область, Брянская область, Сахалинская область, Ивановская область, Костромская область, Курганская область, Астраханская область, Саратовская область, Смоленская область, Белгородская область, Курская область, Магаданская область, Чукотский автономный округ, Тамбовская область, Ханты-Мансийский автономный округ);

- Законодательное Собрание (г.Санкт-Петербург, Ленинградская область, Алтайский край, Приморский край, Пензенская область, Калужская область, Новосибирская область, Свердловская область, Владимирская область, Ульяновская область, Амурская область, Вологодская область, Красноярский край, Омская область, Челябинская область, Краснодарский край, Ростовская область, Нижегородская область, Кировская область, Забайкальский край, Камчатский край, Пермский край, Оренбургская область, Иркутская область, Еврейская автономная область, Тверская область, Республика Карелия, Республика Адыгея);

- Законодательная Дума (Хабаровский край, Томская область);

- Собрание депутатов (Архангельская область, Псковская область, Ненецкий автономный округ);

- Совет народных депутатов (Орловская область, Кемеровская область);

- Областной Совет (Липецкая область);

- Губернская Дума (Самарская область);

- Государственная Дума (Ямало-Ненецкий автономный округ);

- Верховный Совет (Удмуртская Республика, Республика Коми, Республика Хакасия, Республика Саха (Якутия), Республика Бурятия, Республика Северная Осетия);

- Государственный Совет (Чувашская Республика, Республика Татарстан);

- Государственное Собрание (Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Алтай);

- Народное Собрание (Карачаево-Черкесская Республика, республика Ингушетия);

- Парламент (Кабардино-Балкарская Республика, Чеченская Республика);

- Конституционное Собрание (Республика Мордовия, Республика Дагестан, Республика Калмыкия);

- Верховный Хурал (парламент) (Республика Тыва).

Федеральным законом от 23 декабря 2010 года N 376-ФЗ в комментируемую статью были внесены изменения, обусловленные необходимостью исключения дублирования в наименовании законодательного (представительного) органа наименований федеральных органов государственной власти.

Указанный Федеральный закон вступил в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования (он был опубликован в "Российской газете" от 27 декабря 2010 года) - с 26 июня 2011 года.

В соответствии с положениями п.2 комментируемой статьи наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. При этом наименование указанного органа не может содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти.

Анализ указанных изменений позволяет сделать вывод, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не может иметь, например, такое наименование, как "Государственная Дума".

3. Пунктом 3 комментируемой статьи регулируются вопросы численного состава законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Установление числа депутатов в законодательном (представительном) органе комментируемая статья относит к исключительной компетенции субъекта РФ без каких-либо ограничений. Законодателем закрепляется единственное требование, в соответствии с которым число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ должно быть установлено высшим законодательным актом субъекта РФ - конституцией (уставом) субъекта РФ.

Следует отметить, что комментируемая норма претерпела существенные изменения, внесенные Федеральным законом от 5 апреля 2010 года N 42-ФЗ, которые установили зависимость числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от числа избирателей, зарегистрированных на территории соответствующего субъекта РФ. Установленное число депутатов должно составлять:

а) не менее 15 и не более 50 депутатов - при численности избирателей менее 500 тыс.человек;

б) не менее 25 и не более 70 депутатов - при численности избирателей от 500 тыс. до 1 млн.человек;

в) не менее 35 и не более 90 депутатов - при численности избирателей от 1 млн. до 2 млн.человек;

г) не менее 45 и не более 110 депутатов - при численности избирателей свыше 2 млн.человек.

Внесение данных изменений обусловлено необходимостью унифицировать численность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, и направлено на реализацию положения послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 года.

Указанные изменения приобрели юридическую силу с 1 августа 2011 года. При этом следует отметить, что Конституции (уставы) субъектов РФ, нормы которых о числе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти не соответствуют названным положениям (т.е. установленной численности избирателей), должны были быть приведены в соответствие с этими положениями не позднее 1 сентября 2011 года, а соответственно этому, изменению подлежит и численность депутатов.

Так, в частности, в восьми субъектах РФ (республиках Адыгея, Башкортостан, Северная Осетия - Алания, Тыва, Хакасия, Карачаево-Черкесской, Кабардино-Балкарской и Удмуртской республиках) ранее число депутатов превышало их максимальное значение, предусмотренное указанными изменениями для соответствующей численности избирателей, и в связи с этим подлежало сокращению (от двух мандатов в Кабардино-Балкарской Республике до 25 мандатов в Республике Хакасия). В двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти Республики Тыва, число депутатов которого в совокупности составляло 162 депутата, необходимо было сократить как минимум 112 мандатов.

В 11 субъектах РФ (Хабаровском крае, Кемеровской, Пензенской, Саратовской, Тверской, Тюменской и Ульяновской областях, городе федерального значения Москве, Ненецком, Ханты-Мансийском и Чукотском автономных округах) ранее число депутатов было меньше их минимального числа, предусмотренного законопроектом для соответствующей численности избирателей, и в связи с этим подлежало увеличению (от одного мандата в Тюменской области до 10 мандатов в Пензенской области и городе Москве).

4. В соответствии с положениями п.3.1, внесенными в комментируемую статью Федеральным законом от 5 апреля 2010 года N 42-ФЗ, с 1 августа 2011 года действуют переходные положения в целях применения требований к численности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Суть этих положений сводится к следующему.

Во-первых, если за шесть месяцев до истечения срока, в который должны быть назначены выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ очередного созыва, в результате увеличения численности избирателей, зарегистрированных на территории данного субъекта РФ, установленное число депутатов окажется меньше их минимального числа, предусмотренного подп."б", "в" или "г" п.3 комментируемой статьи для соответствующей численности избирателей, установленное число депутатов приводится в соответствие с увеличившейся численностью избирателей. Указанное соотношение должно быть зафиксировано по состоянию на 1 января и 1 июля в течение 18 календарных месяцев, непосредственно предшествующих указанным шести месяцам (факт увеличения численности избирателей).

Во-вторых, если за шесть месяцев до истечения срока, в который должны быть назначены выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ очередного созыва, в результате уменьшения численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ, установленное число депутатов окажется больше их максимального числа, предусмотренного подпунктом "а", "б" или "в" п.3 комментируемой статьи для соответствующей численности избирателей, установленное число депутатов приводится в соответствие с уменьшившейся численностью избирателей. Такое соотношение также должно быть зафиксировано по состоянию на 1 января и 1 июля в течение восемнадцати календарных месяцев, непосредственно предшествующих указанным шести месяцам (факт уменьшения численности избирателей).

В-третьих, численность избирателей, зарегистрированных на территории РФ, определяется на основании данных регистрации (учета) избирателей, участников референдума, осуществляемой в соответствии со ст.16 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

В соответствии с ч.10 ст.16 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" регистрация избирателей, участников референдума и установление численности зарегистрированных на территории муниципального образования, субъекта РФ, в РФ и за пределами территории РФ избирателей, участников референдума осуществляются по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года с использованием Государственной автоматизированной системы "Выборы" на основании данных, представленных в избирательную комиссию субъекта РФ:

Кроме того, п.3.1 комментируемой статьи устанавливается порядок внесения законопроекта и принятия закона субъекта РФ о приведении численности законодательного (представительного) орган государственной власти субъекта в соответствие с установленными требованиями.

В частности, исходя из степени важности документа, проект закона субъекта РФ о внесении изменений в конституцию (устав) субъекта РФ в связи с приведением установленного числа депутатов в соответствие с численностью избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ, может быть внесен в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ только высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Помимо этого, законодатель установил сроки внесения законопроекта - не позднее чем через сорок пять дней после установления факта увеличения численности избирателей или факта уменьшения численности избирателей. Установление сроков внесения законопроекта позволит избежать искусственного затягивания процесса приведения числа депутатов законодательного (представительного) органа в соответствие с требованиями федерального законодательства, особенно в случае необходимости значительного уменьшения указанного числа депутатов.

В целях обеспечения возможности соблюдения установленных сроков назначения выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, закон субъекта РФ о внесении изменений в конституцию (устав) субъекта РФ в связи с приведением установленного числа депутатов в соответствие с численностью избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ, должен вступить в силу не позднее чем через восемьдесят дней после установления факта увеличения численности избирателей или факта уменьшения численности избирателей. Таким образом, на рассмотрение законопроекта законодательным (представительным) органом отводится не менее 35 дней, что позволяет не созывать внеочередное заседание.

5. Пунктом 4 комментируемой статьи регулируется порядок формирования депутатского корпуса.

Законодатель обязывает при формировании законодательного (представительного) органа использовать смешанную избирательную систему: не менее 25% депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ - не менее 25% депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах.

Данная норма была введена Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 107-ФЗ. С одной стороны, это требование повысило роль политических партий в регионах, стимулирует их развитие не только в центре страны, но и на всей ее территории. С другой - депутаты, избранные по пропорциональной системе, не "привязаны" к какому-либо избирательному округу, имеют крайне низкую связь с избирателями, что затрудняет их взаимодействие.

Порядок формирования избирательными объединениями списков кандидатов на выборах предполагает, что депутаты, избранные в составе указанных списков кандидатов, являются членами или сторонниками выдвинувшей их политической партии. Предполагается, что и дальнейшая деятельность данных депутатов в законодательном (представительном) органе будет продиктована целями и задачами политических партий, в составе списков кандидатов которых были избраны депутаты.

В целях недопущения использования избирательного объединения лишь как способа быть избранным в законодательный (представительный) орган, законодатель установил обязанность депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, избранных в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, входить в депутатские объединения (во фракции). Данная обязанность не распространяется на депутатов, чье членство во фракции было прекращено в связи с ликвидацией или реорганизацией политической партии, в составе списка кандидатов в депутаты которой они были избраны.

Фракция включает в себя всех депутатов (депутата), избранных (избранного) в составе соответствующего списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов. Кроме того, во фракции могут входить также:

- депутаты, избранные по одномандатным или многомандатным избирательным округам;

- депутаты, избранные в составе списков кандидатов политических партий, которые впоследствии были ликвидированы или реорганизованы.

Помимо фракций, в законодательном (представительном) органе могут создаваться и депутатские объединения, не являющиеся фракциями. Указанные депутатские объединения могут образовываться:

- депутатами, избранными по одномандатным или многомандатным избирательным округам;

- депутатами, избранными в составе списков кандидатов, которым переданы депутатские мандаты в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п.17 ст.35 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

- депутатами, избранными в составе списков кандидатов политических партий, которые впоследствии были ликвидированы или реорганизованы.

Порядок деятельности фракций и порядок формирования и деятельности других депутатских объединений устанавливаются законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Например, см. гл.5 Регламента Самарской Губернской Думы, утвержденной постановлением Самарской Губернской Думы от 25 ноября 2003 года N 840.

Кроме того, устанавливаются гарантии равенства депутата, избранного в составе списка кандидатов, которому передан депутатский мандат в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п.17 ст.35 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", которому наравне с представителями фракций должны предоставляться право предлагать кандидатов на должности, избрание на которые осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, права на выступление в указанном органе, получение и распространение материалов и документов, участие в работе органа, осуществляющего предварительную подготовку и рассмотрение организационных вопросов деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Порядок реализации указанных прав также устанавливается законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Обратим внимание, что Федеральным законом от 5 мая 2014 года N 95-ФЗ п.17 ст.35 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" признан утратившим силу по истечении четырех лет после дня вступления в силу ФЗ от 5 мая 2014 года N 95-ФЗ.

6. Пунктом 4.1 комментируемой статьи регулируются вопросы деятельности фракции в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ в случае прекращения деятельности политической партии в связи с ее ликвидацией или реорганизацией, если такая деятельность была прекращена в течение одного созыва.

В этом случае деятельность указанной фракции, а также членство депутатов в этой фракции прекращается со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи (т.е. записи о ликвидации политической партии либо о ее реорганизации).

В случае прекращения деятельности политической партии, списку кандидатов которой передан депутатский мандат в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п.17 ст.35 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в связи с ее ликвидацией или реорганизацией депутат, избранный в составе списка кандидатов такой политической партии, утрачивает права, предоставленные ему наравне с представителями фракций, со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц соответствующей записи. То есть, такой депутат формально не лишается депутатского мандата, однако лишается прав предлагать кандидатов на должности, избрание на которые осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, прав на выступление в указанном органе, получение и распространение материалов и документов, участие в работе органа, осуществляющего предварительную подготовку и рассмотрение организационных вопросов деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

С этого дня такой депутат вправе входить в ту или иную фракцию при условии вступления в соответствующую политическую партию.

7. Пунктом 5 комментируемой статьи устанавливается максимально возможный срок полномочий депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ, который составляет 5 лет. При этом в пределах указанного пятилетнего срока субъект РФ вправе самостоятельно установить и иной, отличный от пятилетнего, срок полномочий депутата.

Представляется, что устанавливать срок депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ менее двух лет нецелесообразно.

Срок полномочий депутатов подавляющего большинства законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ составляет 5 лет.

8. В соответствии с п.6 комментируемой статьи число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта РФ самостоятельно, исходя из экономической и организационной целесообразности.

При этом, учитывая, что комментируемая норма каких-либо условий для установления числа депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, данное число может быть установлено как в абсолютном выражении (с указанием конкретного числа депутатов), так и в относительном (например, путем указания процентного отношения к установленному числу депутатов).

Регламентирование числа депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, на уровне конституции (устава) или закона субъекта РФ призвано гарантировать равный статус депутатов и их равное влияние на принятие решений, а также обеспечить всем депутатам законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ равные возможности по осуществлению депутатских полномочий. Закрепление в законе субъекта РФ соответствующих правовых оснований и процедур деятельности парламента, в том числе процедуры решения вопросов, касающихся депутатов, работающих на профессиональной основе, служит гарантией реализации конституционных принципов народного представительства (ст.3, ч.2; ст.32, ч.1 Конституции РФ), исключает принятие по данным вопросам произвольных решений.

Установление законом субъекта РФ численности депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, не только является дополнительной правовой гарантией статуса депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, но и обеспечивает самостоятельность деятельности указанного органа в целом (см. определение КС РФ от 7 октября 2005 года N 341-О).

9. Пунктом 7 комментируемой статьи законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ наделяется правами юридического лица.

В соответствии с п.1 ст.48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Виды юридических лиц определены п.2 и 3 ст.48 ГК РФ.

В юридической науке существует два подхода к вопросу о наделении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ правами юридического лица.

Согласно первому подходу законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ юридическим лицом не является, а только обладает признаками юридического лица, пользуется его правами и несет соответствующие обязанности. Это означает, что при участии в гражданском обороте к данному органу применимы нормы ГК РФ и других нормативных правовых актов, определяющих участие в гражданско-правовых отношениях юридических лиц, если указанными актами не установлены специальные правила для органов государственной власти, однако, вовсе не влечет признание их юридическими лицами.

Данный вывод обусловлен мнением о том, что в отличие от юридических лиц, законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта РФ, создаются, прежде всего, в целях осуществления законодательной власти в субъекте РФ, а не в целях участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер.

В частности, по мнению А. Бердашкевича, государственный орган, к которому относится и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ - элемент механизма государственного управления или государственного аппарата, который наделен властными полномочиями и в соответствии с ними участвует в осуществлении функций государства.

Порядок создания, наделения властными полномочиями и функционирования органа государственной власти должен быть определен соответствующими нормативными правовыми актами. Орган власти должен обладать самостоятельностью в пределах выполнения присущих только ему задач и функций. Орган власти имеет свою структуру и материальную базу, финансовые средства, источник финансирования. Перечисленные признаки похожи на аналогичные для субъектов гражданского права - юридических лиц.

К особым отличиям возможностей субъекта публичного права от возможностей субъекта гражданского права можно отнести следующие:

- субъекту публичного права позволительно делать только то, что предписано законом, в то время как субъекту гражданского права разрешено делать то, что не запрещено законом;

- реализация властных полномочий субъекта публичного права является обязанностью последнего, а приостановка деятельности субъекта публичного права может быть отнесена к должностным преступлениям, в то время как для субъекта гражданского права добровольное прекращение своей деятельности возможно, если это не нарушает ранее взятых обязательств;

- материально-техническое, информационное или иное обеспечение деятельности субъекта публичного права может быть реализовано только в порядке, установленном законодательством, в то время как для обеспечения деятельности субъектов гражданского права могут быть использованы любые не запрещенные законом источники.

Бердашкевич А. Органы государственной власти как юридические лица // URL: http://www.juristlib.ru/book_1676.html.

Согласно второму подходу, органы государственной власти в целом и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ в частности признаются юридическими лицами публичного права.

По мнению ученых в области публичного права понятие юридического лица, закрепленное в ГК РФ, будучи создано главным образом на основе анализа частно-правовых, коммерческих отношений, не подходит для органов публичной власти (государственных органов РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления), объявленных юридическими лицами законами РФ, законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами министров РФ, а иногда даже распоряжениями мэров - глав муниципальных образований.

Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. N 6.

Это юридические лица особого рода - занимающиеся не коммерческой деятельностью, а публичным управлением.

Выделяют следующие отличительные признаки юридического лица публичного права, отличающие его от юридических лиц частного права:

1) принципиально разные цели, неодинаковые задачи. Юридические лица частного права (акционерные общества, товарищества и др.) ориентированы на коммерческую деятельность, на получение прибыли. Юридические лица публичного права создаются в публичных, общественных интересах;

2) у юридических лиц частного и публичного права разная юридическая сущность. Как отмечалось, юридические лица публичного права могут участвовать в хозяйственных отношениях, и в этой непрофильной, попутной, незначительной деятельности их отношения регулируются гражданским правом. К управленческой деятельности органа государства (приобретение, например, бумаги или канцелярских товаров) имеет весьма отдаленное отношение, не касается его сущности. Публичная сущность, статус, место такого юридического лица в обществе регулируются публичным правом. Если юридическое лицо публичного права может заниматься какой-то хозяйственной деятельностью, то юридическое лицо частного права, хотя его роль в обществе может быть значительной, публичным управлением заниматься не вправе, оно и не приспособлено для этого, будучи не субъектом, а объектом публичного управления. Такое юридическое лицо может заниматься некоторой общественно полезной деятельностью (например, благотворительностью), но не в этом состоит его сущность;

3) по-разному обстоит дело с собственностью и имуществом юридических лиц частного и публичного права. Органы и учреждения публичной власти своей собственности (такой, которая призвана обеспечивать основную, публичную деятельность) не имеют. Находящееся в их оперативном управлении имущество является публичной собственностью их создателей, учредителей - публично-правовых образований (государства, субъекта федерации, муниципального образования и т.д.), которой эти органы и учреждения владеют и пользуются не в своих интересах, а в интересах их создателей. При их ликвидации положение собственности не изменяется, изменяется положение имущества: оно, например, может быть передано другому публичному органу или учреждению;

4) у юридических лиц публичного и частного права существует разный характер связи с публичной властью. Юридическое лицо частного права отделено от публично-властных отношений, оно не участвует в их формировании, его сфера - хозяйственная деятельность, результатом которой является прибыль. Юридические лица публичного права хотя и по-разному, но связаны с публичной властью разного уровня (государства, субъекта федерации, территориальной автономии, муниципального образования и др.), они прикосновенны к публичной власти;

5) в отличие от юридических лиц частного права юридические лица публичного права могут обладать нормоустанавливающими правовыми полномочиями, т.е. принимать обязывающие правовые акты; могут пользоваться распорядительными полномочиями в отношении не подчиненных им лиц, не входящих в их состав;

6) права и обязанности юридических лиц публичного права, в отличие от лиц частного права, обычно выступают не в разделенной форме, а в соединенной, спаянной форме полномочий. Не случайно в законах, регулирующих положение публично-правовых образований, говорится не отдельно о правах и обязанностях, а о предметах ведения, компетенции;

7) применяются разные способы создания, ликвидации юридических лиц частного и публичного права;

8) юридическое лицо частного права становится таковым в результате государственной регистрации (оно может считаться созданным раньше, с даты учреждения, но осуществляет права и несет обязанности после регистрации). Государственные органы РФ, субъектов РФ не регистрируются, их статус как юридических лиц определен в законах или положениях о них;

9) различается правоспособность юридических лиц частного и публичного права.

10) неодинаковы характер и формы ответственности.

Там же.

Кроме того, в соответствии с комментируемой статьей обязательным является наличие у законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ гербовой печати. При этом, законодателем не уточняется, какой именно герб подлежит отображению на печати: герб РФ или герб субъекта РФ.

В соответствии с ч.2 ст.4 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 года N 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации" Государственный герб РФ помещается на печатях федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, организаций и учреждений, на печатях органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями, а также органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния.

То есть, органы государственной власти субъектов РФ при этом прямо не названы. Однако, учитывая, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ наделены государственно-властными полномочиями, подразумевается, что данные органы имеют гербовые печати с изображением Государственного герба РФ. Вместе с тем, следует учитывать судебную практику, согласно которой органы государственной власти субъектов РФ не входят в перечень организаций, установленный указанным Федеральным конституционным законом, в штампах которых может быть размещен Герб РФ, а иные случаи использования Государственного Герба РФ могут быть установлены только Президентом РФ (см. определения Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-24, от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-22, от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-21, от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-20).

10. На основании п.8 комментируемой статьи законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.

Как правило, организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения деятельности законодательного (представительного) органа осуществляется его аппаратом. При этом, аппарат законодательного (представительного) органа не наделяется властными полномочиями по отношению к каким бы то ни было органам, организациям, должностным лицам и гражданам, а служит исключительно в целях обеспечения деятельности указанного органа.

Структура и численный состав аппарата определяется законодательным (представительным) органом самостоятельно исходя из организационной необходимости и финансового обеспечения.

11. В соответствии с п.9 комментируемой статьи расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ предусматриваются в бюджете субъекта РФ отдельно от других расходов в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

В частности, в соответствии с п.1 ч.3 ст.21 Бюджетного кодекса РФ среди общегосударственных вопросов наряду с иными назван такой единый для бюджетной системы РФ подраздел классификации расходов бюджета как функционирование (законодательных (представительных) органов государственной власти.

Данная норма закрепляет, прежде всего, финансовую независимость законодательного (представительного) органа, гарантии стабильного финансирования его деятельности.

В то же время, законодатель установил четкие границы использования законодательным (представительным) органом бюджетных средств. В частности, запрет на управление и (или) распоряжение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ или отдельными депутатами (группами депутатов) средствами бюджета субъекта РФ в какой бы то ни было форме в процессе исполнения бюджета субъекта РФ (за исключением средств на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и (или) депутатов). При этом полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по осуществлению контроля за исполнением бюджета субъекта РФ не ограничиваются.

Данная норма основывается на положениях ст.153, 154 Бюджетного кодекса РФ, разграничивающих бюджетные полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти.

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и отчеты об их исполнении, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения соответствующих бюджетов на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, в ходе проводимых законодательными (представительными) органами слушаний и в связи с депутатскими запросами, формируют и определяют правовой статус органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, осуществляют другие полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом, осуществляют иные полномочия, определенные Бюджетным кодексом РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

12. Пунктом 10 комментируемой статьи определяется правомочность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является правомочным (т.е. вправе осуществлять свои полномочия), если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов.

Данная норма обеспечивает легитимность деятельности законодательного (представительного) органа, в т.ч. и принятых им решений.

Следует обратить внимание, что в случае сложения депутатами своих полномочий, в результате чего в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ останется менее двух третей от установленного числа депутатов, все решения, принятые после дня сложения указанными депутатами своих полномочий, признаются недействительными и не имеют юридической силы. Данное обстоятельство не зависит от наличия вступившего в силу решения суда о признании данного состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ неправомочным.

13. Пунктом 11 комментируемой статьи устанавливается критерий признания правомочным заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Правомочность заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ определяется законом субъекта РФ. Таким образом, законодатель предоставил право субъекту РФ самостоятельно определять условия признания законодательного (представительного) органа правомочным.

Единственным условием, закрепленным комментируемой нормой, является условие, при котором заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов.

Предполагается, что данное требование позволит обеспечить выражение мнения большинства при принятии законодательным (представительным) органом своих решений.

Периодичность заседаний законодательного (представительного) органа также определяется субъектом РФ самостоятельно, однако не может составлять менее одного правомочного заседания в три месяца. Установление обязанности периодически проводить заседания законодательного (представительного) органа субъекта РФ направлено на обеспечение гарантий эффективности, постоянства его деятельности.

14. Положения п.11.1 комментируемой статьи гарантируют сменяемость состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

В частности, устанавливается обязанность проводить первое заседание вновь избранного законодательного (представительного) органа в установленный конституцией (уставом) субъекта РФ срок, который не может превышать тридцать дней со дня избрания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в правомочном составе.

Указанный тридцатидневный срок обусловлен необходимостью обеспечить непрерывность работы законодательного (представительного) органа государственной власти, т.к. в соответствии с п.1 ст.8 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" днем окончания срока, на который избираются органы государственной власти субъектов РФ, депутаты указанных органов, является второе воскресенье марта либо в установленных случаях - второе воскресенье октября (в год проведения выборов депутатов Государственной Думы РФ очередного созыва - день голосования на указанных выборах) года, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов, в котором истекает срок полномочий указанных органов или депутатов. Таким образом, в день выборов депутатов нового созыва законодательного (представительного) органа полномочия депутатов предыдущего созыва прекращаются, в связи с чем особенно важно было исключить возможность длительных перерывов в работе законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

15. На основании п.12 комментируемой статьи по общему правилу заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ являются открытыми.

Исключения составляют случаи, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта РФ, законами субъекта РФ, а также регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности.

Как правило, субъектами устанавливается, что закрытые заседания проводятся по решению законодательного (представительного) органа. Крайне редко уточняется, по каким вопросам может приниматься такое решение. Например, ст.34 Регламента Калининградской областной Думы четвертого созыва, утвержденного постановлением Калининградской областной Думы от 20 апреля 2006 года N 26, решение о проведении закрытого заседания принимается при необходимости обсуждения вопросов конфиденциального характера, а также затрагивающих сведения, составляющие государственную и иную охраняемую законом тайну.

Комментарий к статье 5. Основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Данной статьей определяется круг основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Перечень основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ устанавливается п.1 комментируемой статьи. Данный перечень не является закрытым, что позволяет в процессе развития законодательства РФ исполнять возложенные на законодательный (представительный) орган субъекта РФ полномочия без внесения изменений в комментируемую норму.

Основным полномочием законодательного (представительного) органа является законодательная деятельность. В рамках указанной деятельности законодатель выделает следующие полномочия законодательного (представительного) органа:

а) принятие конституции (устава) субъекта РФ и поправок к конституции, если иное не установлено конституцией субъекта РФ (к уставу);

б) осуществление законодательного регулирования по предметам ведения субъекта РФ (в соответствии со ст.73 Конституции РФ) и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ (в соответствии со ст.72 Конституции РФ). При этом следует отметить, что перечень полномочий совместного ведения, по которым осуществляется самостоятельное законодательное регулирование субъектом РФ за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), установлен п.2 ст.26.3 комментируемого Закона.

Также законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ наделяется контрольным полномочием, выражающемся в заслушивании ежегодных отчетов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Данное полномочие было введено сравнительно недавно - Федеральным законом от 29 марта 2010 года N 29-ФЗ. Введение данной нормы было обусловлено наделения законодательного (представительного) органа контрольными функциями по отношению к исполнительной власти аналогично наделению контрольными функциями Государственной Думы (см. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 года N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации").

2. Пунктом 2 комментируемой статьи определяется перечень вопросов, по которым регулирование осуществляется исключительно путем принятия законов субъекта РФ.

Законом субъекта РФ:

а) утверждаются бюджет субъекта РФ и отчет о его исполнении, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

б) в пределах полномочий, определенных ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ;

в) утверждаются программы социально-экономического развития субъекта РФ, представленные высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). При этом следует обратить внимание, что законодатель разделяет понятия "программа социально-экономического развития субъекта" и "долгосрочные целевые программы". Программа социально-экономического развития субъекта РФ представляет собой, прежде всего, стратегию развития субъекта РФ на плановый период, в то время как долгосрочные целевые программы являются отраслевыми (межотраслевыми) программами, содержащими конкретный перечень программных мероприятий с указанием необходимого объема финансирования. Данные различия обуславливают различный подход федерального законодателя к утверждению таких программ: комплексные программы социально-экономического развития субъекта РФ в соответствии с комментируемой нормой утверждаются законом субъекта РФ, а отраслевые долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет бюджета субъекта РФ, в соответствии с ч.1 ст.179 Бюджетного кодекса РФ утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ;

г) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено Налоговым кодексом РФ к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания. В соответствии со ст.14 Налогового кодекса РФ к региональным налогам относятся:

- транспортный налог;

- налог на игорный бизнес;

- налог на имущество предприятий.

Кроме того, в соответствии со ст.284 Налогового кодекса РФ частичное регулирование законами субъекта РФ допускается в отношении налога на прибыль организаций в части понижения налоговой ставки для отдельных категорий налогоплательщиков налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ;

д) утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и отчеты об их исполнении.

В соответствии со ст.8 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным полномочиям субъектов РФ, в числе прочих, относятся составление и рассмотрение проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением и утверждения отчета об исполнении бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

На основании ч.3 ст.144 Бюджетного кодекса РФ бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования;

е) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм.

Статьей 26.11 комментируемого Закона устанавливается право субъекта РФ иметь свою собственность, включающую в себя имущество, необходимое для эффективного осуществления субъектом РФ своих полномочий. Являясь собственником имущества, субъект вправе управлять и распоряжаться своим имуществом по своему усмотрению. Установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в т.ч.долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм, направлено на установление единых норм поведения при осуществлении каких-либо действий, связанных с собственностью субъекта РФ;

ж) утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта РФ. Примером применения данной нормы служат, в частности, Закон Республики Марий Эл от 10 января 1999 года N 110-З "Об утверждении Договора о дружбе и сотрудничестве между Республикой Башкортостан и Республикой Марий Эл", Закон Читинской области от 21 июня 2006 года N 807-ЗЧО "Об утверждении заключения Договора между органами государственной власти Читинской области и органами государственной власти Агинского Бурятского автономного округа", Закон Карачаево-Черкесской Республики от 30 октября 1997 года N 348-XXII "Об утверждении Договора об образовании Межпарламентского Совета Республики Адыгея, Кабардино-Балкарской Республики и Карачаево-Черкесской Республики";

з) устанавливается порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ. При этом, порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ устанавливается в порядке и пределах, предусмотренных Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 года N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации", ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

и) устанавливается порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок проведения выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо порядок избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и порядок отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

к) устанавливается административно-территориальное устройство субъекта РФ и порядок его изменения.

Административно-территориальное устройство (административно-территориальное деление) - деление территории субъектов РФ на части - административно-территориальные единицы, - в рамках которых осуществляется управление государственными делами и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются органы государственной власти или органы местного самоуправления.

URL : http://slovo.yaxy.ru/a-kp.htm.

Понятием административно-территориального устройства охватываются следующие вопросы:

- система административно-территориальных единиц;

- порядок их образования и упразднения;

- отнесение населенных пунктов к той или иной категории административно-территориальных единиц;

- установление и изменение границ административно-территориальных единиц;

- установление административных центров административно-территориальных единиц, включающих в себя несколько населенных пунктов;

- наименование и переименование административно-территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей;

- регистрация населенных пунктов, учет изменения в административно-территориальном устройстве.

Особенно следует отметить, что понятие "административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации" не является идентичным понятию "территориальное деление местного самоуправления". Иными словами, границы административно-территориальных образований обусловлены сферой действия территориальных органов государственной власти субъекта РФ и не обязательно должны совпадать с границами муниципальных образований. Вместе с тем, на практике, для повышения эффективности деятельности территориальных органов государственной власти субъекта РФ своих полномочий, административно-территориальное деление совпадает с делением субъекта РФ на муниципальные районы и городские округа;

л) устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ - это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на территории субъекта РФ. Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующее на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами.

URL: http://www.ido.rudn.ru/ffec/juris/ju21.html.

Субъекты РФ вправе устанавливать свою систему органов государственной власти (в том числе и систему органов исполнительной власти) самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных комментируемым Законом. Поэтому системы органов исполнительной власти достаточно разнообразны, каждый субъект РФ по-своему уникален. Однако такое изобилие форм систем органов не исключает некоторых общих черт в построении исполнительной власти субъектов.

Система органов исполнительной власти субъекта РФ предполагает наличие органов исполнительной власти общей компетенции и органов исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции.

Как правило, органом исполнительной власти общей компетенции чаще всего является Правительство (Совет Министров) во главе с Президентом республики или Председателем Правительства. В других субъектах органом исполнительной власти общей компетенции является администрация субъекта РФ во главе с губернатором (хотя возможны и другие формы - мэрии, правительства и т.д.).

Органами отраслевой и межотраслевой компетенции в субъектах РФ являются, например, министерства, государственные комитеты, комитеты, главные управления, управления, комитеты, отделы, департаменты;

м) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению и полномочиям субъекта РФ. Иными словами, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе регулировать законами субъекта и иные вопросы, относящиеся к полномочиям субъекта РФ (например, вопросы государственной службы, некоторые вопросы муниципальной службы, вопросы установления административной ответственности за нарушения законодательства субъекта РФ и муниципальных правовых актов и др.).

3. Пунктом 3 комментируемой статьи определяется перечень вопросов, по которым регулирование осуществляется исключительно путем принятия постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ:

а) принимается регламент указанного органа, и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности (например, утверждаются графики проведения заседаний законодательного (представительного) органа, положения о комитетах и комиссиях, об аппарате законодательного (представительного) органа);

б) назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта РФ, оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта РФ. Как правило, указанный порядок назначения предусматривается для высших должностных лиц субъекта РФ - вице-губернаторов, заместителей председателя правительства, реже - для министров, председателей комитетов;

в) назначаются выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, выборы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо оформляется решение об избрании высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, назначается голосование по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В частности, решение о назначении выборов в орган государственной власти субъекта РФ должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования;

г) назначается референдум субъекта РФ в случаях, предусмотренных законом субъекта РФ. При этом в соответствии с п.1 ст.15 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" назначение референдума обязательно, если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации, установленные указанным Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ;

д) оформляется решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. В качестве примера применения данной нормы можно рассматривать постановления Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай от 31 марта 2005 года N 28-10 "О выражении недоверия Главе республики Алтай, Председателю правительства Республики Алтай М.И.Лапшину", от 4 июня 1999 года N 12-63 "О выражении недоверия членам правительства Республики Алтай", постановление Московской областной Думы от 28 декабря 2005 года N 2/164-П "О выражении недоверия Уполномоченному по правам человека в Московской области Крыжову С.Б.";

е) утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ. Право на утверждение соглашения об изменении границ субъектов РФ основано на ч.3 ст.67 Конституции РФ, в соответствии с которой границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия. Утверждение соглашения об изменении границ субъектов РФ является по своей сути юридической фиксацией факта согласия соответствующего субъекта РФ на изменение границ;

ж) одобряется проект договора о разграничении полномочий. Право заключать договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ установлено п.1 ст.1 комментируемого Закона;

з) назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ (см. например, постановление Государственного Собрания Республики Марий Эл от 9 декабря 2010 года N 191-П "О назначении Эргубаева З.В. на должность судьи Конституционного суда Республики Марий Эл", постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 28 июня 2006 года N 349 "О назначении на должность судьи Уставного суда Санкт-Петербурга");

и) оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, комментируемым Законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ к ведению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Установленный перечень вопросов, по которым законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ принимается постановления, является открытым и позволяет принимать иные постановления по различным вопросам.

4. Пунктом 4 комментируемой статьи регулируются вопросы осуществления законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ полномочий в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта РФ и законами субъекта РФ.

В частности, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в установленных пределах и формах осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за:

- соблюдением и исполнением законов субъекта РФ (см., например, Закон Калужской области от 13 февраля 2006 года N 171-ОЗ "О контроле Законодательного Собрания Калужской области за соблюдением и исполнением законов Калужской области");

- исполнением бюджета субъекта РФ;

- исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ;

- соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ.

В частности, в соответствии со ст.265 Бюджетного кодекса РФ законодательные (представительные) органы осуществляют следующие формы финансового контроля:

а) предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;

б) текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

в) последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов на:

- получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

- получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов;

- утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета;

- создание собственных контрольных органов (Счетная палата субъекта РФ, иные органы законодательных (представительных) органов);

- вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Кроме того, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией РФ, комментируемым Законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

5. Пунктом 5 комментируемой статьи определяется порядок принятия решений двухпалатным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. На сегодняшний день законодательством субъектов не предусмотрено создание двухпалатных законодательных (представительных) органов государственной власти.

В случае если конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрен двухпалатный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ:

а) законы субъекта РФ принимаются палатой, сформированной на выборах по смешанной избирательной системе (по аналогии с Федеральным Собранием РФ, в котором законы принимаются Государственной Думой РФ);

б) иные полномочия каждой из палат осуществляются на основании комментируемого Закона, конституции (устава) и законов субъекта РФ.

Комментарий к статье 6. Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Комментируемой статьей регулируются вопросы, связанные с установлением и реализации права законодательной инициативы.

Законодательной инициативой является закрепленное в Конституции РФ право определенных субъектов внести предложение об издании закона либо внести соответствующий законопроект в законодательный орган. Право законодательной инициативы порождает у законодательного органа обязанность рассмотреть предложение либо законопроект, но принять или отклонить его - право законодателя

URL: http://www.lawrf.ru/content/pravo-zakonodatelnoj-iniciativy/.

Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливается круг субъектов, наделяемых правом законодательной инициативы.

Как видно, законодатель регулирует вопрос о круге субъектов законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ на основе императивного и диспозитивного методов.

Хабибуллина Г. Субъекты права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации (на примере республик в составе РФ) // URL: http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n9/4.

В частности, правом законодательной инициативы обязаны быть наделены:

- депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

- высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

- представительные органы местного самоуправления.

Кроме того, конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено:

а) иным органам. Данная группа представляет наибольший интерес. Как показывает сравнительно-правовой анализ ряда конституций республик, обновленных после 1999 года, в разряд "иных органов" включаются как государственные органы РФ и соответствующие республики в составе РФ, так и структурные подразделения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Например, к "иным органам" субъектами РФ могут быть отнесены:

Там же.

- фракции, иные депутатские объединения в законодательном (представительном) органе (г.Москва, Московская области, г.Санкт-Петербург);

- комитеты и комиссии законодательного (представительного) органа (Алтайский край);

- прокуратура (прокурор) субъекта РФ (Архангельская область, Алтайский край, Приморский край, Пензенская область, Калининградская область, Свердловская область, Красноярский край);

- избирательная комиссия субъекта РФ (Московская область, Архангельская область, Приморский край, Тюменская область, Красноярский край, Саратовская область);

- контрольно-счетный орган субъекта РФ (Московская область, Тюменская область);

- верховный (областной, краевой) суд субъекта РФ (Архангельская область, Алтайский край, Приморский край, Пензенская область, Тюменская область, Свердловская область, Саратовская область);

- арбитражный суд субъекта РФ (Архангельская область, Алтайский край, Приморский край, Пензенская область, Тюменская область, Свердловская область, Саратовская область);

- конституционный (уставной) суд субъекта РФ (Свердловская область, Воронежская область);

- территориальное управление Министерства юстиции РФ (Хабаровский край, Тюменская область, Волгоградская область);

- территориальный орган управления Министерства РФ по налогам и сборам (Волгоградская область);

- уполномоченный по правам человека в субъекте РФ (Архангельская область, Алтайский край, Приморский край, Саратовская область);

- уполномоченный по правам ребенка в субъекте РФ (Саратовская область);

- транспортная прокуратура (Пензенская область);

- главный федеральный инспектор по субъекту РФ (Пензенская область);

- молодежный парламент при законодательном (представительном) органе (Калужская область, Томская область);

- молодежное правительство (Калужская область);

б) членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта РФ (например, данное право предоставлено в Пензенской, Волгоградской, Нижегородской областях и др. субъектах РФ);

в) общественным объединениям, таким как, например:

- Совет (Ассоциация) муниципальных образований субъекта РФ (Московская область, Калининградская область);

- объединениям профессиональных союзов (Архангельская область, Алтайский край, Приморский край, Красноярский край);

- общественная палата субъекта РФ (Калининградская область);

- региональное отделение общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России" (Калининградская область);

- общественные объединения (Удмуртская Республика);

- торгово-промышленная палата (Краснодарский край, Воронежская область);

- Союз сельхозтоваропроизводителей (Воронежская область);

г) гражданам, проживающим на территории данного субъекта РФ в рамках народной (гражданской) законодательной инициативы.

Народная (гражданская) законодательная инициатива - это форма непосредственного осуществления населением государственной власти посредством внесения проекта нового закона, отмены или изменения ранее принятых законов с целью последующего принятия такого нормативного акта законодательным органом соответствующего уровня. Это разновидность коллективного обращения граждан. Однако в данном случае предметом является принятие конкретного нормативного акта. Граждане подготавливают проект акта и собирают подписи за то, чтобы именно данный проект был рассмотрен уполномоченным органом власти.

Хохлова Е.А. Народная правотворческая (законодательная) инициатива в России и Италии // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 3.

Такая возможность предусмотрена, например, в Алтайском, Красноярском крае, г.Москве, Ярославской, Брянской, Калужской, Омской, Пензенской, Калининградской, Свердловской областях. При этом, субъектами РФ устанавливаются различные условия реализации гражданами права законодательной инициативы. В частности, в Алтайском крае право законодательной инициативы принадлежит избирателям Алтайского края в количестве не менее одного процента общего их числа, в Пензенской области - населению Пензенской области при наличии не менее 5 тысяч подписей избирателей, в Свердловской области Законодательная инициатива может быть осуществлена не менее чем десятью тысячами проживающих в области граждан, обладающих избирательным правом.

2. В соответствии с п.2 комментируемой статьи законопроекты, внесенные в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке.

Указанное предложение может быть изложено высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в письме при внесении законопроекта в законодательный (представительный) орган, а также на заседании профильного комитета, комиссии, заседании законодательного (представительного) органа.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи устанавливается особый порядок рассмотрения законопроектов, связанных с финансовыми затратами, а именно законопроектов о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, других законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта РФ (т.е. все законопроекты, предполагающие осуществление финансирования за счет бюджета субъекта РФ).

Указанные законопроекты рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ исключительно по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо при наличии заключения указанного лица.

Данная норма установлена по аналогии с ч.3 ст.104 Конституции РФ, в соответствии с которой законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Закрепление указанного положения обусловлено тем, что в соответствии с п.2 ст.21 комментируемого Закона на высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ возлагается обеспечение исполнения бюджета субъекта РФ.

Заключение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в срок, который устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может быть менее двадцати календарных дней. Двадцатидневный срок обеспечивает возможность ознакомиться с законопроектом и подготовить по нему заключение. Максимальный срок представления заключения законодателем не установлен. Представляется, что данный срок должен определяться субъектом РФ исходя из порядка организации деятельности законодательного (представительного) органа с учетом принципов своевременности и целесообразности.

Примерами применения данной нормы служит установление субъектами РФ следующих сроков представления заключения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ):

- 20 дней (Закон Амурской области от 13 декабря 1995 года N 40-ОЗ "Устав (Основной Закон) Амурской области");

- 21 день (Закон Архангельской области от 19 сентября 2001 года N 62-8-ОЗ "О порядке разработки, принятия и вступления в силу законов Архангельской области");

- 25 дней (Устав (Основной Закон) Орловской области от 26 февраля 1996 года N 7-ОЗ);

- 30 дней (Закона г.Москвы от 14 декабря 2001 года N 70 "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы").

Комментарий к статье 7. Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов

1. Рассматриваемой статьей устанавливается порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ нормативных правовых актов.

Пунктами 1-3 комментируемой статьи установлен порядок принятия нормативных правовых актов различных видов.

Особое место среди нормативных правовых актов субъекта РФ выделяется конституции (уставу) субъекта РФ. Данный нормативный правовой акт субъекта РФ является основополагающим, устанавливающим основы конституционно-правового статуса субъекта РФ, основные принципы осуществления государственной власти в субъекте РФ.

Учитывая важность указанного нормативного правового акта, законодателем установлено, что конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Следует отметить, что субъект РФ вправе устанавливать более жесткие требования к принятию конституции (устава) субъекта РФ.

Кроме того, установление более строгих требований к принятию конституции (устава) субъекта РФ исключает возможность изменения данного нормативного правового акта в угоду определенным политическим силам.

Законы субъекта РФ по общему правилу принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено комментируемым Законом.

Под установленным числом депутатов понимается число депутатов, установленное конституцией (уставом) субъекта РФ.

В отличие от законодательных актов субъекта РФ, принимаемых определенным количеством голосов от установленного числа депутатов, постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено комментируемым Законом. Например, в соответствии со ст.18 комментируемого Закона решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о наделении гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), оформляемое постановлением, считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа.

Под числом избранных депутатов понимается число депутатов, избранных в состав законодательного (представительного) органа на прямых выборах.

2. В соответствии с п.4 комментируемой статьи проект закона субъекта РФ должен рассматриваться законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ не менее чем в двух чтениях.

Как правило, при рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, его актуальности и практической значимости. По результатам обсуждения законопроекта законодательный (представительный) орган может:

- принять или одобрить законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок;

- принять или одобрить закон во втором чтении, в первом и втором чтении одновременно;

- отклонить законопроект.

Кроме того, предусматривается, что решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Именно в постановлении отражается факт принятия законопроекта (в первом чтении), закона, факт отклонения законопроекта.

Следует отметить, что субъектами РФ может предусматриваться еще одна стадия рассмотрения законопроекта - принятие законопроекта к рассмотрению. Данная стадия призвана зафиксировать начало работы законодательного (представительного) органа над законопроектом, не являясь, однако, обязательной.

3. Пунктом 5 комментируемой статьи установлен порядок принятия законов субъекта РФ двухпалатным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.

В частности установлено, что если в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ требуется одобрение принятого закона субъекта РФ другой палатой, такой закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от установленного числа членов этой палаты.

В случае отклонения принятого закона палатой, к полномочиям которой относится одобрение законов субъекта РФ, отклоненный закон субъекта РФ считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов палаты, принявшей закон.

Представляется, что под общим числом депутатов палаты следует понимать установленное конституцией (уставом) субъекта РФ для данной палаты число депутатов.

Комментарий к статье 8. Порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации

1. Общий порядок принятия законов субъектов РФ совпадает с порядком принятия федеральных законов. Основные моменты, установленные Конституцией РФ: законы принимаются законодательным (на уровне субъектов РФ - законодательными (представительными) органами государственной власти и направляются для подписания и обнародования высшему должностному лицу. Остальные моменты на уровне субъекта РФ устанавливаются самостоятельно конституцией (уставом) и законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Многие законы субъектов РФ, определяющие порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта РФ, дают расшифровку главным понятиям, встречающимся в соответствующем законе. Так, Закон Алтайского края от 9 ноября 2006 года N 122-ЗС "О правотворческой деятельности" дает определение таким понятиям как "нормативный правовой акт Алтайского края", "правотворческая деятельность", "правотворческие органы", "правотворческая процедура".

2. Конституции РФ и комментируемый Закон понятия "обнародование" понимают по-разному, что, в принципе, можно рассматривать как небольшую коллизию. По смыслу Конституции РФ понятия "подписание" и "обнародование" имеют разное значение, поскольку перечисляются в ч.1 ст.107: "Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования". По смыслу комментируемой статьи Закона обнародование - широкое понятие, включающее в себя, в том числе и понятие "подписание": "Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обязано (обязан) обнародовать конституцию (устав), закон субъекта Российской Федерации, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта".

Полагаем, что наиболее верной в рассматриваемой ситуации позицией следует признать позицию, выраженную нормами Конституции РФ. Во-первых, Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, во-вторых, исходя из лексического значения, слово "подписание" означает буквальное подписание документа. То есть Президент РФ ставит свою подпись на проекте закона, тем самым подтверждая свое согласие на его принятие. Обнародование же означает придание закону гласности, то есть возможность сделать его доступным общественности для ознакомления.

В соответствие с п.2 комментируемой статьи обнародование закона может осуществляться в двух формах: путем подписания или издания специального акта.

Как и Президент РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязано обнародовать конституцию (устав), закон субъекта РФ, либо отклонить закон в определенный срок. Данный срок устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, как в случае с федеральными законами, не должен превышать четырнадцать календарных дней с момента поступления указанного закона.

В случае отклонения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закона субъекта РФ действует норма, аналогичная положениям ч.3 ст.107 Конституции РФ:

- закон субъекта РФ может быть одобрен в ранее принятой редакции законодательным (представительным) органом большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов;

- закон субъекта РФ, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта РФ (федеральный закон подлежит подписания Президентом РФ в аналогичной ситуации в течение 7 дней).

В отношении понятия "принятый федеральный закон" постановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года N 10-П было дано следующее разъяснение. В понятие "принятый федеральный закон" входят:

- законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с ч.1, 2, 3 и 4 ст.105 Конституции РФ;

- законы, повторно принятые Государственной Думой в соответствии с ч.5 ст.105 Конституции РФ;

- законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с ч.3 ст.107 Конституции РФ.

Любые законы на территории Российской Федерации подлежат официальному опубликованию и без него не имеют силы.

3. Конституция (устав) и закон субъекта РФ по общему правилу вступают в силу после их официального опубликования. Исключение составляют законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина. Они вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования, поскольку в соответствии с п.3 ст.15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии со ст.4 Федерального закона от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ, которым определяется общий порядок опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания, официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Естественно, что в каждом субъекте РФ свои официальные источники опубликования. Например, согласно ст.6 Закона Воронежской области от 7 июля 2006 года N 86-ОЗ "О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации" официальным опубликованием Устава Воронежской области, поправок к нему, закона Воронежской области, постановления Воронежской областной Думы, указа губернатора Воронежской области, постановления правительства Воронежской области считается первая публикация их полного текста в газетах "Воронежский курьер" или "Молодой коммунар" либо первое размещение (опубликование) в информационной системе "Портал Воронежской области в сети Интернет" (www.govvrn.ru).

Законами субъекта РФ об опубликовании Конституции (устава) и закона субъекта РФ могут регламентироваться также и иные процессуальные моменты.

Например, Закон Московской области от 20 ноября 1996 года N 52/96-ОЗ "О порядке принятия, обнародования, вступления в силу и хранения Устава Московской области и законов Московской области" определяет порядок оформления, регистрации и хранения Устава и законов Московской области. В соответствии со ст.11 названного закона подлинник Устава, закона, принятого Думой и направляемого на подписание Губернатору Московской области, должен иметь следующие реквизиты:

- на первой странице - воспроизведение многоцветного полного герба Московской области, под ним слова "Устав Московской области" либо слова "Закон Московской области" и ниже его заголовок;

- на последней странице - слова "Принят постановлением Московской областной Думы от", далее дата и регистрационный номер постановления Думы, которым первоначально был принят Устав, закон, а также дата и регистрационный номер постановления Думы.

В соответствии со ст.22 указанного закона подлинники Устава Московской области, законов временно (в течение 10 лет) до передачи на постоянное хранение в Центральный государственный архив Московской области хранятся в Московской областной Думе.

4. В соответствии с п.6 комментируемой статьи Конституция РФ, федеральные законы, конституция (устав) и законы субъекта РФ подлежат государственной защите на территории субъекта РФ. Данная норма призвана подтвердить высокий статус федерального и регионального законодательства.

Государственная защита осуществляется, как правило, через суды: Конституционный суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ.

Комментарий к статье 9. Порядок досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Настоящей статьей регулируются вопросы, связанные с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Пунктом 1 комментируемой статьи устанавливаются основания досрочного прекращения полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случае:

1) принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта РФ.

Таким образом, комментируемым Законом законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ предоставлена возможность самостоятельно устанавливать порядок принятия решения о самороспуске.

При этом понятие "порядок принятия решения о самороспуске" в отношении коллегиального органа, которым является законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, включает в себя, в т.ч. и указание на число голосов депутатов, которое должно быть подано за это решение (кворум для принятия решения).

Как правило, в законодательстве субъектов РФ устанавливается, что решение о самороспуске законодательного (представительного) органа принимается двумя третями от установленного числа депутатов.

Как отмечено в постановлении Президиума ВС РФ от 25 декабря 2002 года N 143пв-02 принятие решения о самороспуске законодательного (представительного) органа квалифицированным большинством голосов является гарантией взвешенности такого решения, принимаемого коллегиально, а также одним из факторов, обеспечивающих стабильность функционирования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, что полностью отвечает интересам населения субъекта РФ с точки зрения сохранения устойчивости законодательной ветви власти;

2) роспуска указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ):

а) в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

б) в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев подряд не проводил заседание;

в) в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что указанный орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание;

3) вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. Указанное основание обусловлено тем, что оставшийся в неправомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не вправе принимать какие-либо решения, в т.ч. и решение о самороспуске. В данном случае установление судом факта неправомочности состава законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ позволяет осуществлять дальнейшие юридические действия, такие как прекращение депутатских полномочий депутатов, избранных в данный орган, не сложивших с себя полномочий, назначение досрочных выборов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

4) роспуска указанного органа Президентом РФ в порядке и по основаниям, которые предусмотрены п.4 комментируемой статьи.

2. Пунктами 2 и 2.1 комментируемой статьи устанавливаются случаи и порядок роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В частности, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

По мнению КС РФ, выраженному в постановлении от 4 апреля 2002 года N 8-П неподчинение органа государственной власти субъекта РФ решению Федерации, выраженному в судебном решении, обязывающем отменить принятый им нормативный акт, противоречащий Конституции РФ и федеральным законам, представляет собой непризнание верховенства Конституции РФ и, по существу, означает присвоение органом государственной власти субъекта РФ не принадлежащих ему властных полномочий и суверенных прав РФ (ч.4 ст.3, ст.4 Конституции РФ).

По смыслу указанных положений Конституции РФ, такие действия органа государственной власти субъекта РФ, по существу, ведут к утрате им своей легитимности, и потому досрочное прекращение его полномочий в предусмотренном комментируемым Законом порядке согласуется с целями защиты Конституции РФ.

Следует отметить, что по смыслу комментируемой нормы достаточным основанием для роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ высшим должностным лицом этого субъекта является формальное неисполнение решения соответствующего суда о признании нормативного правового акта, принятого указанным законодательным органом, не соответствующим Конституции РФ, федеральным законам и конституции (уставу) субъекта РФ. При этом, законодатель не ставит в зависимость неисполнение решения суда и наличие негативных последствий, а также причинной связи между противоправным деянием и последствиями.

По мнению ученых, такая позиция законодателя не согласуется со ст.3.1 комментируемого Закона, в которой предусматривается ответственность органов государственной власти субъектов РФ в случае принятия ими нормативного правового акта, противоречащего федеральному законодательству и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, ее национальной безопасности и обороноспособности, единству правового и экономического пространства. То есть, законодатель явно непоследователен, и в противоречие этому же закону позволяет высшему должностному лицу субъекта РФ субъективно, даже в случае формального несоответствия нормативного правового акта, принять решение о роспуске законодательного органа.

Суркова И.С. Правовое регулирование роспуска законодательного органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта Федерации // Гражданин и право. 2010. N 3.

Курманов М.М. Роспуск парламента субъекта РФ: полномочия Президента РФ и высшего должностного лица субъекта Федерации // Журнал российского права. 2004. N 3.

Вместе с тем, в постановлении КС РФ от 4 апреля 2002 года N 8-П выражена позиция, в соответствии с которой наличие применительно к досрочному прекращению полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ как минимум двух обязательных процедур судебного рассмотрения, в первой из которых выявляются противоречия в правовом регулировании, а во второй подтверждаются уклонение от исполнения первоначального судебного акта и необходимость федерального воздействия в целях его исполнения, призвано обеспечить обоснованность и соразмерность федерального воздействия в отношении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в связи с неисполнением судебных решений о признании его актов нарушающими Конституцию РФ и федеральные законы.

Кроме того, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев подряд не проводил заседание.

Применительно ко вновь избранному в правомочном составе законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении его полномочий в случае, если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что указанный орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание.

Основанием роспуска в данном случае является решение суда о признании факта непроведения заседания законодательным органом субъекта РФ в течение трех месяцев. Данная норма обусловлена тем, что в случае, если по объективным или субъективным причинам законодательный орган субъекта РФ в течение продолжительного периода времени не проводил и (или) не мог провести заседание, а значит, и принимать решения во исполнение своих полномочий, это может привести к тяжелым социально-экономическим последствиям для населения соответствующего субъекта РФ.

Отсутствие судебной практики по роспуску законодательных органов субъектов РФ по данным основаниям не позволяет в полной мере оценить правовые основания для признания судом факта бездействия законодательного органа субъекта РФ в течение трех месяцев подряд. Ряд ученых полагает, что данная норма практического применения не найдет. Хотя теоретически, когда могут появиться оппозиционные партии в законодательном органе, это возможно.

Курманов М.М. Роспуск законодательного органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ за непроведение заседания законодательного органа субъекта РФ в течение трех месяцев // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 2.

Также комментируемой нормой устанавливается срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Данный срок составляет три месяца со дня вступления в силу решения соответствующего суда.

Особо следует отметить, что при регулировании вопроса роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) законодатель использует формулировку "вправе принять решение". То есть, устанавливается право, а не обязанность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимать решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа субъекта РФ. Таким образом, возникает правовая коллизия, выражающаяся в отсутствии правового регулирования случаев, когда судом установлены факты принятия законодательным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения, непроведения заседания законодательным органом субъекта РФ в течение трех месяцев, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не воспользовался своим правом принять решение о роспуске законодательного (представительного) органа.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи устанавливается порядок оформления решения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о роспуске законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

В частности, устанавливается, что решение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимается в форме указа (постановления).

4. Пунктом 4 комментируемой статьи определяются случаи и порядок роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ Президентом РФ.

В случае если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ приняты конституция (устав), закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ.

В отличие от случая роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа субъекта РФ), установленного п.2, комментируемой нормой устанавливается наличие обязательного элемента ответственности законодательного органа - причинно-следственной связи между установлением судом фактов принятия нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законом и уклонения законодательного (представительного) органа субъекта РФ от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда и созданием препятствий для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушением прав и свобод человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц.

Еще одним отличием является закрепление нескольких этапов воздействия Президента РФ на законодательный (представительный) орган субъекта РФ в целях исполнения решения суда. На первом этапе Президентом РФ выносится предупреждение законодательному органу.

Решение Президента РФ о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимается в форме указа.

Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Предполагается, что решение Президента РФ о роспуске законодательного (представительного) органа также принимается в форме указа.

В этом случае, полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ прекращаются со дня вступления в силу решения Президента РФ о роспуске указанного органа.

При этом законодателем ограничивается срок, в течение которого Президент РФ вправе вынести предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или принять решение о роспуске данного органа. Указанный срок не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.

5. В соответствии с пунктом 5 комментируемой статьи в случае принятия решения о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ назначаются внеочередные выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.

Указанные выборы проводятся в сроки, установленные п.4 ст.10 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", т.е. не позднее чем через шесть месяцев со дня досрочного прекращения полномочий.

Комментарий к статье 10. Принципы избрания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Данной статьей устанавливаются принципы избрания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

В соответствии с п.1 комментируемой статьи депутаты избираются гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими активным избирательным правом.

Применительно к целям комментируемого Закона, активным избирательным правом признается право граждан РФ избирать в органы государственной власти субъектов РФ (п.26 ст.2 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В соответствии с п.1 ст.4 указанного закона гражданин РФ наделяется активным избирательным правом по достижении возраста 18 лет. Указанное требование корреспондируется со ст.60 Конституции РФ, в соответствии с которой гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.

Активное избирательное право при проведении выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ включает в себя право:

1) избирать депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Данное право реализуется путем явки на избирательный участок и выражения своей воли проставлением отметки в бюллетене напротив кандидата, политической партии;

2) участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов (например, путем голосования за выдвижение списка кандидатов в качестве члена политической партии, а также путем проставления подписи за кандидата, политическую партию в подписном листе);

3) участвовать в предвыборной агитации. На основании ст.49 комментируемого Закона участие в предвыборной агитации выражается в:

- призывах голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них);

- выражении предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению, в частности указание на то, за какого кандидата, за какой список кандидатов, за какое избирательное объединение будет голосовать избиратель (за исключением случая опубликования (обнародования) результатов опроса общественного мнения);

- описании возможных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран или не будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен или не будет допущен к распределению депутатских мандатов;

- распространении информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;

- распространении информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;

- деятельности, способствующей созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов;

4) наблюдать за проведением выборов депутатов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов в качестве наблюдателя;

5) осуществлять иные избирательные действия в порядке, установленном ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", нормативными правовыми актами субъекта РФ, например, участвовать в формировании избирательных комиссий, вносить добровольные пожертвования в избирательный фонд кандидата.

Согласно п.4 ст.4 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Применительно к выборам депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ избирательным округом будет являться как вся территория субъекта РФ (при проведении выборов по пропорциональной или смешанной избирательной системе), так и части территории субъекта РФ (при проведении выборов по смешанной избирательной системе).

2. В соответствии с п.2 комментируемой статьи депутатом может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом.

Применительно к комментируемому Закону пассивным избирательным правом является право граждан РФ быть избранными в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (п.27 ст.2 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Пассивным избирательным правом наделяются граждане РФ, достигшие установленного конституциями (уставами), законами субъектов РФ возраста. При этом в соответствии с п.8 ст.4 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на день голосования на выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

На сегодняшний день нормативные правовые акты подавляющего большинства субъектов РФ устанавливают возрастной ценз для реализации пассивного избирательного права при проведении выборов депутатов законодательного (представительного) органа субъекта, выражающийся в достижении гражданином 21 года.

Общие ограничения активного и пассивного избирательного права установлены ст.4 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В частности, не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

В соответствии со ст.29 ГК РФ гражданин признается судом недееспособным в случае, если вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими. Ограничение дееспособности гражданина осуществляется в порядке, установленном гл.31 ГПК РФ.

В соответствии со ст.10 УИК РФ осужденным гарантируются права и свободы человека и гражданина с изъятиями и ограничениями (в частности, с изъятием избирательных прав), установленными законодательством РФ. Данное положение согласуется с Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств, допускающей возможность подобных ограничений избирательных прав и свобод граждан и признающей их недискриминационными (статья 18) (подробнее см. определение КС РФ от 1 октября 2009 года N 1053-О-О).

Не имеют права быть избранными граждане РФ:

а) имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства;

б) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений, за исключением случаев, когда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями.

Следует отметить, что постановлением КС РФ от 10 октября 2013 года N 20-П комментируемая норма признана не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой ею установлено бессрочное и недифференцированное ограничение пассивного избирательного права в отношении граждан РФ, осужденных к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений. Предполагается, что сроки вводимых ограничений пассивного избирательного права, по общему правилу, должны устанавливаться соответственно дифференциации сроков судимости, предусмотренных УК РФ.

В соответствии с ч.3 ст.86 УК РФ судимость за совершение тяжкого и (или) особо тяжкого преступления погашается соответственно по истечение шести и восьми лет после отбытия наказания;

в) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных УК РФ, предусмотренного ст.205-205.2 УК РФ, и имеющие на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления;

г) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст.20.3 и 20.29 КоАП РФ (за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской символики и атрибутики, а также за производство и распространение экстремистских материалов), если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию. В соответствии со ст.4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания;

д) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п.1 ст.56 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", либо совершения действий, предусмотренных п."ж" п.7 и п."ж" п.8 ст.76 указанного закона, если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение установленного законом срока полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления, в которые назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого назначены выборы.

При наличии в отношении гражданина РФ вступившего в силу решения суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока этот гражданин не может быть зарегистрирован в качестве кандидата, если голосование на выборах депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ состоится до истечения указанного срока.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи устанавливаются основополагающие принципы проведения выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, к которым относятся принципы:

1) равного избирательного права;

2) прямого избирательного права;

3) соблюдения тайны голосования;

Комментируемая норма основывается на положениях международного права, выводах КС РФ. В частности, п."b" ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 года) установлено, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.

Кроме того, как указано в постановлении КС РФ от 22 января 2002 года N 2-П "По делу о проверке конституционности ч.2 ст.69, ч.2 ст.70 и ст.90 Конституции Республики Татарстан, а также п.2 ст.4 и п.8 ст.21 Закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" в связи с жалобой гражданина М.М.Салямова" образуемые в РФ путем свободных выборов органы народного представительства должны формироваться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Принцип равного избирательного права считается одним из общераспространенных принципов избирательного права. Он закрепляется нормативными правовыми актами большинства демократических государств, ряд основополагающих международных актов устанавливает обязательность соблюдения данного принципа на выборах.

Принцип равного избирательного права закрепляет равные правовые условия участия граждан во всем избирательном процессе (т.е. в выборах в широком значении этого слова). Это выражается в установлении равенства субъективных избирательных прав, а также - равного порядка их реализации на каждой стадии избирательного процесса.

Худолей Д.М. О принципе равного избирательного права // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 12.

В свою очередь, в постановлении КС РФ от 17 ноября 1998 года N 26-П указывается, что принцип равного избирательного права (равенства избирательных прав граждан) устанавливает равные права на эффективную судебную защиту, защиту законом избирательных прав без всякой дискриминации по какому бы то ни было обстоятельству. В первую очередь это означает установление равных процедур реализации, а также защиты избирательных прав.

Принцип прямого избирательного права подразумевает под собой личное и непосредственное участие гражданина в выборах депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Соблюдения принципа обеспечения тайны голосования является гарантией законности выборов, легитимности избранного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также осознанного и свободного волеизъявления избирателей. Данный принцип предполагает недопустимость какого-либо воздействия на волеизъявление избирателя. Кроме того, при осуществлении непосредственно голосования никто не вправе знать, за кого избиратель проголосовал.

4. Пунктом 4 комментируемой статьи определяются границы правового регулирования статуса депутата, срока его полномочий, порядка подготовки и проведения выборов.

В частности, статус депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ регулируется:

- комментируемым Законом;

- конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Вопросы, связанные со сроком полномочий депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ, а также порядка подготовки и проведения выборов регулируются:

- комментируемым Законом;

- Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

- конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Законодательное закрепление статуса депутатов представительных органов государственной власти важно для обеспечения эффективного представительства интересов избирателей.

Коренев М.В. Понятие и сущность конституционно-правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. N 12.

Термин "статус" в конституционном праве понимается как оформленное нормативным актом положение органа, организации, объединения, должностного лица, личности. Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия.

Конституционное право. Энциклопедический словарь / отв.ред. С.А.Авакьян. М., 2000.

По мнению ученых, можно выделить следующие основные элементы статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ:

- политико-правовой характер депутатского мандата;

- полномочия, совокупность прав и обязанностей депутата;

- гарантии депутатской деятельности;

- ответственность депутатов.

Следует отметить, что не все перечисленные элементы конституционно-правового статуса депутата равнозначны. Однако совокупность наиболее значимых элементов позволяет определить статус регионального депутата.

Например, Закон Московской области от 30 октября 2007 года N 191/2007-ОЗ "О статусе депутата Московской областной Думы" к статусу депутата относит права, обязанности и ответственность депутата, основные правовые и социальные гарантии при осуществлении им депутатской деятельности.

При этом фактический статус депутата законодательного органа государственной власти субъекта РФ имеет идентичный характер только для всех депутатов конкретного регионального парламента. В различных субъектах РФ он регулируется неодинаково, имеет специфику, определяемую характером депутатского мандата, а также особенностями в подходе законодателей к регламентации данного круга общественных отношений, понимания содержания, процедуры реализации конкретных полномочий и гарантий депутатской деятельности.

Коренев М.В. Указ.соч.

Комментарий к статье 11. Условия осуществления депутатом депутатской деятельности

1. Комментируемой статьей регулируются вопросы, связанные с условиями осуществления депутатами депутатской деятельности.

В соответствии с п.1 комментируемой статьи условия осуществления депутатом депутатской деятельности устанавливаются конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.

При этом законодателем четко определяется, что под условиями осуществления депутатом депутатской деятельности понимается осуществление депутатской деятельности:

- на профессиональной постоянной основе;

- на профессиональной основе в определенный период (например, метод ротации);

- без отрыва от основной деятельности.

Как отмечено в постановлении КС РФ от 29 октября 2010 года N 19-П, определение условий осуществления депутатами законодательных (представительных) органов субъектов РФ своих полномочий, равно как и иные вопросы, относящиеся к общим принципам организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, находятся, как следует из взаимосвязанных положений п."н" ч.1 ст.72 и ч.2 и 5 ст.76 Конституции РФ, в совместном ведении РФ и субъектов РФ, которые в силу конституционных начал реализации законодательной функции, обусловленных федеративной природой российской государственности, обладают достаточно широкой дискрецией применительно к данной сфере правового регулирования.

Исходя из этого, комментируемой нормой субъектам РФ предоставлено право на установление условий осуществления депутатской деятельности (на профессиональной основе или без отрыва от основной деятельности) и определение числа депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, создав тем самым правовые предпосылки самостоятельного решения ими этих вопросов - в пределах, предусмотренных федеральным законом, и с учетом всех обстоятельств, в том числе возможностей финансового обеспечения деятельности законодательного (представительного) органа конкретного субъекта РФ, что согласуется с конституционными гарантиями самостоятельности субъектов РФ в установлении системы образуемых ими органов государственной власти.

По смыслу названных законоположений, субъекты РФ вправе предусматривать исполнение депутатами региональных парламентов своих обязанностей не только на профессиональной, но и на непрофессиональной основе и определять, какая часть депутатского корпуса может осуществлять свою деятельность на профессиональной постоянной основе, что в таких случаях предполагает возможность выбора депутатами той или иной формы деятельности в составе законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Это, в свою очередь, означает, что субъект РФ, закрепляя на уровне своей конституции (устава) и (или) закона в качестве условия осуществления депутатской деятельности возможность исполнения депутатских обязанностей на профессиональной постоянной основе, обязан установить порядок реализации депутатами соответствующего права, отвечающий конституционным требованиям определенности и справедливости и исключающий принятие по данному вопросу произвольных решений, и одновременно гарантировать всем депутатам равные юридические возможности по осуществлению депутатских полномочий (постановление КС РФ от 29 октября 2010 года N 19-П).

В соответствии с правовыми позициями КС РФ, выраженными им в ряде решений, нормы законов субъектов РФ, предусматривающие формирование действующей на профессиональной постоянной основе части депутатского корпуса путем принятия законодательным (представительным) органом субъекта РФ персональных решений при отсутствии специальных процедур принятия таких решений, не гарантируют надлежащий порядок реализации депутатами права на осуществление своих полномочий на профессиональной постоянной основе, если при наличии необходимых и достаточных условий (заявление депутата и соответствующие бюджетные ассигнования) допускают вынесение произвольных решений об удовлетворении заявлений одних депутатов и об отказе другим. Такого рода нормы, по мнению КС РФ, не могут служить основанием для отказа депутатам в реализации права на осуществление своих полномочий на профессиональной постоянной основе, так как иное означало бы отступление от конституционного принципа равенства всех перед законом и не соответствовало бы условиям функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти в демократическом правовом государстве (см. определения от 11 мая 2004 года N 139-О, от 7 октября 2005 года N 341-О и др.).

Например, в соответствии со ст.6 Закона г.Москвы от 13 июля 1994 года N 14-60 "О статусе депутата Московской городской Думы" все депутаты Московской городской Думы осуществляют свою деятельность на профессиональной постоянной основе; в соответствии со ст.7 Закона Хабаровского края от 27 ноября 1996 года N 86 "О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края" депутаты осуществляют свои полномочия как на профессиональной постоянной основе, так и путем совмещения депутатской деятельности с выполнением трудовых или служебных обязанностей по месту основной работы.

Исключение из вышеуказанного права субъектов РФ установлено п.1.1 комментируемой статьи в отношении депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ, совмещающих депутатскую деятельность с деятельностью представителя субъекта РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ.

Так, в соответствии со ст.6 Федерального закона от 8 мая 1994 года N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" член Совета Федерации осуществляет свою деятельность на постоянной профессиональной основе. Соответственно, депутат законодательного (представительного) органа субъекта РФ, совмещающий депутатскую деятельность с членством в Совете Федерации, не может одновременно осуществлять обе деятельности на постоянной профессиональной основе.

В связи с этим устанавливается, что депутат, совмещающий осуществление полномочий члена Совета Федерации и депутата, со дня наделения его полномочиями члена Совета Федерации осуществляет полномочия депутата без отрыва от основной деятельности в Совете Федерации.

Если указанный депутат замещал в законодательном (представительном) органе субъекта РФ должность на постоянной профессиональной основе, то при принятии решения о наделении депутата полномочиями члена Совета соответствующий депутат освобождается от должности председателя, заместителя председателя законодательного (представительного) органа субъекта РФ, председателя, заместителя председателя комитета (комиссии) законодательного (представительного) органа субъекта РФ и иных руководящих должностей, замещаемых в соответствии с законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ на постоянной профессиональной основе.

По мнению авторов, деятельность депутата в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ будет вытеснена на второй план по сравнению с членством в Совете Федерации и не сможет осуществляться депутатом в полной мере. И такое вытеснение будет тем заметнее, чем удаленнее субъект РФ от центра.

2. Пунктами 2 и 3 комментируемой статьи устанавливаются гарантии равенства при осуществлении депутатской деятельности депутатов, избранных в составе каждого списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти этого субъекта РФ, и каждому депутату, составе списка кандидатов, которому передан депутатский мандат в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п.17 ст.35 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Данные нормы были введены Федеральным законом от 4 июня 2010 года N 118-ФЗ в целях реализации положений послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12 ноября 2009 года, касающихся установления возможности для представителей всех политических партий замещать руководящие должности и работать в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ на постоянной основе.

В частности, устанавливается, что если конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ предусмотрено осуществление депутатом депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе, то в этом случае не менее чем одному депутату, избранному в составе каждого списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти этого субъекта РФ, и каждому депутату, избранному в составе списка кандидатов, которому передан депутатский мандат в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п.17 ст.35 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", должно быть предоставлено право осуществлять депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе.

Кроме того, депутатам, избранным в составе указанных списков кандидатов, должно быть предоставлено право замещать руководящие должности в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ в соответствии с законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

В целях реализации данных положений в нормативных правовых актах должны предусматриваться:

- порядок реализации депутатом своего права работать на постоянной профессиональной основе, который должен отвечать конституционным требованиям определенности и справедливости и исключать возможность принятия по данному вопросу произвольных решений (постановление КС РФ от 29 октября 2010 года N 19-П);

- процедура избрания депутатов на руководящие должности в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, обеспечивающая беспристрастность и равенство прав депутатов (например, процедура голосования).

Комментарий к статье 12. Ограничения, связанные с депутатской деятельностью

1. Настоящей статьей устанавливаются ограничения, связанные с депутатской деятельностью.

Пунктом 1 комментируемой статьи установлены общие ограничения, согласно которым в течение срока своих полномочий депутат не может:

а) быть:

- депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ;

- членом Совета Федерации Федерального Собрания РФ;

- судьей;

б) замещать:

- иные государственные должности РФ;

- иные государственные должности субъекта РФ;

- должности федеральной государственной службы;

- должности государственной гражданской службы субъекта РФ;

- муниципальные должности;

- должности муниципальной службы.

Следует обратить внимание, что на уровне субъектов РФ установленный перечень ограничений не может быть расширен. Возможность исключения из общего правила возникает только в случае прямого указания на это в федеральном законе. На сегодняшний день, каких-либо иных дополнительных положений, регулирующих ограничения, связанные с осуществлением депутатской деятельности, федеральные законы не содержат.

Ограничения, установленные комментируемым пунктом, основаны на принципе разделения властей, предполагающем самостоятельность и обособленность органов государственной власти, позволяют обеспечить независимость законодательной (представительной) власти от иных ее ветвей. Кроме того, запрет совмещения осуществления депутатской деятельности на разных уровнях позволяет обеспечить самостоятельность субъектов РФ в осуществлении государственной власти вне пределов ведения РФ и полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения, вне пределов ведения и полномочий органов местного самоуправления.

2. Положения пунктов 1.1-1.4 комментируемой статьи устанавливают ограничения права депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ изменять свою партийную принадлежность.

Указанные нормы устанавливают механизмы деятельности депутатских объединений (фракций) в законодательных органах регионального уровня.

В частности, устанавливается запрет на выход депутата, избранного в составе списка кандидатов, допущенного к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе субъекта РФ из фракции, включающей в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов. Указанный депутат может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран.

Депутат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу и входящий во фракцию, или депутат, избранный в составе списка кандидатов соответствующей политической партии, прекратившей свою деятельность в связи с ее ликвидацией или реорганизацией, и входящий во фракцию, может быть членом только той политической партии, во фракцию которой он входит.

Депутат, избранный в составе списка кандидатов соответствующей политической партии, прекратившей свою деятельность в связи с ее ликвидацией или реорганизацией, вступивший в политическую партию, которая имеет фракцию в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, входит в данную фракцию и не вправе выйти из нее.

Несоблюдение указанных требований, а также запрета для лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, их супругов и несовершеннолетних детей открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами, влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий.

Данные нормы призваны:

- исключить возможность использовать политические партии в качестве "трамплина" для получения депутатского мандата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ;

- обеспечить стабильность в деятельности депутатского объединения (фракции).

3. Пунктом 2 комментируемой статьи устанавливаются ограничения для депутатов, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе.

Так, в случае, если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

Понятие преподавательской деятельности в законодательстве РФ не раскрывается. Однако можно предположить, что под преподавательской деятельностью понимается деятельность, связанная с преподаванием в образовательных учреждениях различного типа, организациях, осуществляющих образовательную деятельность.

Согласно ст.2 Федерального закона от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" под научной (научно-исследовательской) деятельностью понимается деятельность, направленная на получение и применение новых знаний, в том числе фундаментальные научные исследования - экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей среды, прикладные научные исследования - исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач.

На основании ст.3 Закона РФ от 9 октября 1992 года N 3612-I "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" творческой деятельностью является создание культурных ценностей и их интерпретация.

При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Данная норма была установлена в целях обеспечения безопасности государства в соответствии с ч.3 ст.55 Конституции РФ, в связи с особенностями правового положения лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, должности государственной и муниципальной службы и для устранения возможного конфликта интересов. Вместе с тем, комментируемая норма допускает возможность установления исключений из данного правила законодательством РФ и (или) международным договором.

Вышеуказанное ограничение, связанное с осуществлением депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе, обусловливает установление соответствующим депутатам денежного содержания и других выплат, предусмотренных федеральным законодательством и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Депутатам, осуществляющим депутатские полномочия на непостоянной основе, без отрыва от основной деятельности, такие выплаты не полагаются. Основным видом заработка этой категории депутатов является доход от их профессиональной деятельности. На них не распространяется запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, который установлен для депутатов, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе. Вместе с тем на депутатов, осуществляющих депутатские полномочия на непостоянной основе, как и на иных депутатов, распространяются ограничения на занятие должностей, несовместимых со статусом депутата и принципом разделения властей (см. определение КС РФ от 24 мая 2005 года N 249-О).

3. В соответствии с п.3 комментируемой статьи депутат не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий.

Например, депутат не вправе использовать служебный транспорт, помещения, занимаемые органами государственной власти, телефонную, факсимильную и иные виды связи в личных, не связанных с депутатской деятельностью, целях, а также для указанных целей привлекать подчиненных лиц.

4. Федеральным законом от 21 ноября 2011 года N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" установлено дополнительное ограничение, связанное с депутатской деятельностью.

В частности, на депутата возложена обязанность ежегодно не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представлять в комиссию законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Данное требование направлено на повышение финансовой открытости депутатской деятельности, обеспечения возможности осуществления более эффективного контроля за соблюдением депутатами ограничений их деятельности.

Однако, вместе с тем, реализация данной нормы порождает ряд трудностей. Так, например, непредставление указанных сведений не несет для депутата каких-либо существенных последствий, за исключением опубликования информации о непредставлении депутатом сведений. Также имеется возможность не исполнять требование предоставлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей путем оформления фиктивного расторжения брака. Все эти действия, по мнению автора, способны значительно понизить эффективность борьбы с коррупцией.

С другой стороны, депутат может представить недостоверные или неполные сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера по независящим от него обстоятельствам в силу того, что супруг (супруга) представили недостоверные или неполные сведения, либо не представили их вовсе. Также представление депутатом указанных сведений может быть затруднено в случае, если супруги, формально состоящие в браке, фактически не проживают вместе.

5. Пунктами 3.2-3.8 комментируемой статьи устанавливается порядок проведения проверки достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами, а также соблюдения депутатами установленных ограничений и запретов.

Как уже отмечалось, указанная проверка проводится комиссией законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, которая создается в порядке, определяемом законом субъекта РФ.

В качестве примера реализации указанной нормы можно рассматривать:

- Закон Тюменской области от 20 февраля 2012 года N 14 "О комиссии Тюменской областной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Тюменской областной Думы";

- Закон Амурской области от 9 июля 2012 года N 71-ОЗ "О комиссии Законодательного Собрания Амурской области по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Законодательного Собрания Амурской области";

- Закон Смоленской области от 21 февраля 2012 года N 13-з "О сведениях о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Смоленской областной Думы";

- постановление Смоленской областной Думы от 29 марта 2012 года N 124 "О создании комиссии Смоленской областной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Смоленской областной Думы".

Законом субъекта РФ также определяется и порядок проведения проверки.

Например, в соответствии со ст.5 Закона Воронежской области от 2 апреля 2012 года N 23-ОЗ "О комиссии по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами Воронежской областной Думы" проверка осуществляется по решению председателя Воронежской областной Думы, оформляемому распоряжением председателя Воронежской областной Думы в срок, не превышающий 60 дней со дня принятия решения о ее проведении. Срок проверки может быть продлен до 90 дней председателем Воронежской областной Думы.

Комиссия осуществляет проверку самостоятельно, а также путем направления запроса председателя Воронежской областной Думы в федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление оперативно-розыскной деятельности, в соответствии со ст.7 Федерального закона от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности".

В запросе указываются:

1) фамилия, имя, отчество руководителя государственного органа или организации, в которые направляется запрос;

2) нормативный правовой акт, на основании которого направляется запрос;

3) фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, место регистрации, жительства и (или) пребывания депутата Воронежской областной Думы, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, сведения о которых проверяются;

4) содержание и объем сведений, подлежащих проверке;

5) сведения, послужившие основанием для проверки;

6) государственные органы и организации, в которые направлялись (направлены) запросы, и вопросы, которые в них ставились.

При осуществлении проверки Комиссия вправе:

1) проводить беседу с депутатом Воронежской областной Думы, в отношении которого проводится проверка;

2) изучать представленные депутатом Воронежской областной Думы дополнительные материалы;

3) получать от депутата Воронежской областной Думы пояснения по представленным им материалам.

Комиссия обязана обеспечить:

1) уведомление в письменной форме депутата Воронежской областной Думы о начале в отношении его проверки в течение двух рабочих дней со дня принятия соответствующего решения;

2) проведение в случае обращения депутата Воронежской областной Думы беседы с ним, в ходе которой он должен быть проинформирован о том, какие сведения, представленные им, и соблюдение каких установленных ограничений подлежат проверке, в течение семи рабочих дней со дня обращения депутата Воронежской областной Думы, а при наличии уважительной причины - в срок, согласованный с депутатом Воронежской областной Думы.

По окончании проверки Комиссия обязана ознакомить депутата Воронежской областной Думы с результатами проверки с соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной тайне.

В свою очередь депутат Воронежской областной Думы вправе:

1) давать пояснения в письменной форме: в ходе проверки, по результатам проверки;

2) представлять дополнительные материалы и давать по ним пояснения в письменной форме, которые приобщаются к материалам проверки;

3) обращаться в Комиссию с просьбой о проведении с ним беседы.

Комментируемой статьей устанавливается, что основанием для проведения проверки является достаточная информация, представленная в письменной форме в установленном порядке:

а) правоохранительными и другими государственными органами;

б) постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями, а также региональных отделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений;

в) Общественной палатой РФ и общественной палатой субъекта РФ;

г) общероссийскими и региональными средствами массовой информации;

д) другими органами, организациями, их должностными лицами и гражданами, если это предусмотрено законами субъекта РФ.

При этом информация анонимного характера не может служить основанием для проведения проверки. То есть, представленная информация обязательно должна содержать сведения о лице, ее направившем.

Результаты проверки должны быть рассмотрены на открытом заседании комиссии, на котором представители средств массовой информации могут присутствовать в установленном порядке. Обязательно присутствие депутата на указанном заседании. Заседание может проводиться и в отсутствие депутата с его письменного согласия.

В соответствии с требованием комментируемой статьи в случае предоставления депутатом заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, и выявления данного факта комиссией, информация об этом подлежит опубликованию в официальном печатном издании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и размещению на официальном сайте законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Фактически, это и есть единственная мера ответственности, применяемая к депутату, представившему недостоверные или неполные сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера

Порядок размещения на официальном сайте законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ представляемых депутатами сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, сведений об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход депутата и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и порядок предоставления этих сведений средствам массовой информации для опубликования в связи с их запросом определяются законами субъектов РФ.

Например, см.:

- Закон Калининградской области от 12 мая 2012 года N 102 "О представлении депутатами Калининградской областной Думы сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей";

- Закон Владимирской области от 7 мая 2002 года N 38-ОЗ "О Законодательном Собрании Владимирской области";

- Закон Томской области от 19 июня 2012 года N 101-ОЗ "О порядке размещения сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Томской области, государственных гражданских служащих Томской области и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования".

6. Более серьезным нарушением признается установление в отношении депутата, избранного по одномандатному или многомандатному избирательному округу, или депутата, избранного в составе списка кандидатов политической партии, фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда он был зарегистрирован в качестве кандидата на соответствующих выборах.

Прямой запрет на указанные действия установлен ст.2 Федерального закона от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами".

Нарушение указанного запрета влечет для депутата наступление юридической ответственности в виде досрочного прекращения депутатских полномочий.

7. В соответствии с п.3.10 комментируемой статьи по решению Президента РФ, Руководителя Администрации Президента РФ либо специально уполномоченного ими должностного лица Администрации Президента РФ уполномоченное подразделение Администрации Президента РФ может осуществлять в установленном порядке проверки:

а) достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами;

б) соблюдения депутатами ограничений и запретов, установленных законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

При этом проверки, проводимые по инициативе указанных лиц, могут осуществляться независимо от проверок, проводимых комиссией и служить дополнительной мерой по обеспечению открытости и прозрачности осуществления депутатской деятельности.

8. Пунктом 4 комментируемой статьи установлено ограничение, предусматривающее, что утрата депутатом гражданства РФ, приобретение им гражданства иностранного государства либо получение им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, является основанием для досрочного прекращения депутатских полномочий.

В соответствии со ст.3 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" гражданством РФ является устойчивая правовая связь лица с РФ, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Следует отметить, что на основании ст.6 указанного Федерального закона гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается РФ только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом. Именно таким исключительным случаем и является закрепление комментируемой нормой ограничения на получение двойного гражданства депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Представляется, что вышеуказанные ограничения направлены, прежде всего, на исключение возможности влияния на политическую жизнь страны со стороны иностранных государств, организаций, иностранных граждан и, как следствие, - обеспечение национальной безопасности РФ.

9. В этих же целях п.5 комментируемой статьи устанавливает запрет на вхождение депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений. Вместе с тем, комментируемая норма допускает возможность установления изъятий из данного запрета законодательством РФ и (или) международным договором.

В соответствии со ст.2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" под иностранной некоммерческой неправительственной организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами территории РФ в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы.

Иностранная некоммерческая неправительственная организация осуществляет свою деятельность на территории РФ через свои структурные подразделения:

а) отделения, которые признаются формой некоммерческой организации и подлежат государственной регистрации;

б) филиалы и представительства, которые приобретают правоспособность на территории РФ со дня внесения в реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций сведений о соответствующем структурном подразделении.

На сегодняшний день каких-либо изъятий из данного правила законодательство РФ, международные договоры не содержат.

10. Дополнительным ограничением для депутата, осуществляющим свою деятельность на профессиональной постоянной основе, установленным п.5.1 комментируемой статьи, является запрет на участие в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении.

Защитником является лицо, которое обязано с помощью законных средств выяснить обстоятельства, смягчающие ответственность обвиняемого или его оправдание.

URL : http://www.onlinedics.ru/slovar/biz/z/zaschitnik.html.

Представителем признается лицо, действующее по чьему-нибудь поручению, от имени кого-нибудь, представляющее собой кого-нибудь, чьи-нибудь интересы.

URL: http://slovari.yandex.ru/~книги/Толковый словарь Ушакова/Представитель/.

Законным представителем являются родители (ч.1 ст.64 СК РФ), опекуны и попечители (ч.2 ст.31 ГК РФ).

Данная норма была введена Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" и направлена на исключение возможности использования депутатом своего статуса в интересах подзащитного или представляемого.

Следует отметить, что указанную норму необходимо внести также в ст.51 ГПК РФ, ст.25.5 КоАП РФ, ст.49 УПК РФ, ст.60 АПК РФ.

Необходимо обратить внимание и на тот факт, что Федеральным законом от 25 июля 2011 года N 263-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с уточнением порядка досрочного прекращения полномочий депутата и замещения вакантных депутатских мандатов" предусмотрено внесение изменений в комментируемую статью путем дополнения ее п.5.2, положения которого определяют, что решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ - решение соответствующей палаты указанного органа) о досрочном прекращении депутатских полномочий принимается:

1) не позднее чем через 30 дней со дня появления основания для досрочного прекращения депутатских полномочий,

2) если основание для досрочного прекращения депутатских полномочий появилось в период между сессиями законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, - не позднее чем через 3 месяца со дня появления этого основания.

11. Нарушение депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ установленных комментируемой статьей ограничений влечет за собой досрочное прекращение полномочий.

Пунктом 6 комментируемой статьи устанавливается порядок действий в случае указанного досрочного прекращения полномочий депутата.

В частности, в случае досрочного прекращения депутатских полномочий замещение образовавшегося вакантного депутатского мандата осуществляется в порядке, установленном ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и законом субъекта РФ о выборах депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

В соответствии с п.8-9 ст.71 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному избирательному округу, в этом избирательном округе орган, уполномоченный на то законом, назначает дополнительные выборы. Дополнительные выборы проводятся не позднее чем через один год со дня досрочного прекращения полномочий депутата. В случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по многомандатному избирательному округу, дополнительные выборы назначаются и проводятся в том же порядке, если в округе замещено менее двух третей депутатских мандатов. Соответствующим законом субъекта РФ могут быть предусмотрены иные основания для проведения в многомандатном избирательном округе дополнительных выборов депутата взамен выбывшего.

В случае досрочного прекращения депутата, избранного в составе списка кандидатов, замещение образовавшегося вакантного депутатского мандата осуществляется в порядке, установленном законом субъекта РФ о выборах.

Например, в соответствии с ч.1 ст.91-1 Закона Владимирской области от 13 февраля 2003 года N 10-ОЗ "Избирательный кодекс Владимирской области" в случае досрочного прекращения полномочий депутата Законодательного Собрания Владимирской области постоянно действующий руководящий орган политической партии или ее регионального отделения, в составе списка кандидатов которой этот депутат был избран, вправе предложить Избирательной комиссии Владимирской области кандидатуру другого зарегистрированного кандидата из того же списка кандидатов для замещения вакантного депутатского мандата. В этом случае Избирательная комиссия Владимирской области передает вакантный депутатский мандат зарегистрированному кандидату, предложенному указанным органом политической партии или ее регионального отделения.

При этом если список кандидатов разделен на общую часть и территориальные группы кандидатов, указанная кандидатура предлагается из числа зарегистрированных кандидатов, включенных в ту же территориальную группу кандидатов (в общую часть списка кандидатов), что и депутат Законодательного Собрания Владимирской области, чьи полномочия прекращены досрочно. Если в соответствующей территориальной группе кандидатов (общей части списка кандидатов) остались только зарегистрированные кандидаты, замещающие депутатские мандаты, и (или) зарегистрированные кандидаты, не замещающие депутатских мандатов и письменно сообщившие в избирательное объединение о своем отказе от замещения этого вакантного депутатского мандата, избирательное объединение вправе предложить кандидатуру зарегистрированного кандидата из другой территориальной группы кандидатов (из общей части списка кандидатов).

Комментарий к статье 13. Гарантии депутатской деятельности и неприкосновенности депутата

1. Настоящей статьей регулируется порядок установления гарантий депутатской деятельности, а также вопросы неприкосновенности депутатов.

Пунктом 1 комментируемой статьи установление гарантий депутатской деятельности отнесено к компетенции субъектов РФ.

В частности, законодательством субъектов РФ устанавливаются следующие основные гарантии депутатской деятельности:

- право на внесение депутатского запроса (например, см. Закон Архангельской области от 29 ноября 1995 года N 22-18-ОЗ "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов");

- право депутата на прием в первоочередном порядке должностными лицами по вопросам своей депутатской деятельности (например, см. Закон Пензенской области от 28 июня 2005 года N 829-ЗПО "О статусе депутата Законодательного Собрания Пензенской области");

- право депутата на получение и распространение информации (например, см. Закон Калужской области от 28 марта 2011 года N 124-ОЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Калужской области");

- обязанность должностных лиц по рассмотрению обращений депутата (например, см. Закон Волгоградской области от 8 ноября 1994 года N 12-ОД "О статусе депутата Волгоградской областной Думы");

- право на обеспечение материально-финансовых условий для осуществления депутатом его полномочий (например, см. Закон Хабаровского края от 27 ноября 1996 года N 86 "О статусе депутата Законодательной Думы Хабаровского края");

- право на ежегодный оплачиваемый отпуск депутата (например, см. Закон Орловской области от 18 января 1997 года N 21-ОЗ "О статусе депутата Орловского областного Совета народных депутатов");

- право на предоставление депутату служебного помещения (например, см. Закон г.Москвы от 13 июля 1994 года N 14-60 "О статусе депутата московской городской Думы");

- право пользоваться средствами связи (например, см. Областной закон Ростовской области от 8 июня 1994 года N 1-ЗС "О статусе депутата Законодательного Собрания Ростовской области");

- право на транспортное обслуживание депутата (например, см. Закон Амурской области от 27 февраля 1995 года N 3-ОЗ "О статусе депутата Законодательного Собрания Амурской области");

- гарантии обеспечения деятельности депутата при переезде к новому месту работы (например, см. Конституционный закон Чеченской Республики от 2 декабря 2008 года N 3-РКЗ "О статусе депутата Парламента Чеченской Республики") и др.

2. В соответствии с п.2 комментируемой статьи в случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный гл.52 УПК РФ и ст.1.4 КоАП РФ.

Как указано в постановлении КС РФ от 12 апреля 2002 года N 9-П федеральный законодатель, закрепляя принцип неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, не может освобождать их от уголовной и от административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, но вправе предусмотреть особые условия привлечения их к такой ответственности. Конкретный объем неприкосновенности, обеспечивающий недопустимость преследования депутата именно в связи с его депутатской деятельностью и в целях оказания влияния на нее, должен быть определен федеральным законодателем с соблюдением требований Конституции РФ.

Федеральный законодатель может установить для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ лишь такие дополнительные процессуальные гарантии, которые, не исключая уголовную или административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, предусматривали бы обусловленное предназначением института парламентской неприкосновенности определенное усложнение соответствующих процедур, с тем, чтобы обеспечить юридически целесообразную дифференциацию процессуальных механизмов в сфере уголовной и административной ответственности, не нарушая, однако, ее общих принципов, установленных федеральным законодательством на основе Конституции РФ. В частности, эти процедуры применительно к случаям привлечения депутатов к уголовной и к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, за действия, не связанные с осуществлением ими своих полномочий, могут предполагать участие прокурора вышестоящего уровня в принятии решения и обязательность согласия суда на проведение соответствующих процессуальных действий.

В частности, в соответствии со ст.448 УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, в отношении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимается руководителем следственного органа Следственного комитета РФ по субъекту РФ.

Следует отметить, что ст.1.4 КоАП РФ содержит отсылочную норму, устанавливающую, что особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами. При этом конкретные нормы в отношении депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ не установлены.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи установлен запрет на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом (УК РФ и КоАП РФ).

Данная норма была предметом рассмотрения КС РФ. Как указано в постановлении КС РФ от 12 апреля 2002 года N 9-П неприкосновенность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ непосредственно в Конституции РФ не предусмотрена, что, однако, не означает невозможность установления законом для депутата определенных личных гарантий, обусловленных его статусом.

В соответствии с ч.1 ст.1, ч.1, 2, 3 ст.3, ч.3 ст.5, ст.ст.10, 11, 66, 72, 73, ч.1 ст.77, ст.134 и 136 Конституции РФ в РФ как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления парламенты субъектов РФ являются органами народного представительства, выразителями интересов и воли народа субъекта РФ, осуществляющими законодательную власть; особым положением парламента и его функциями, как законодательного (представительного) органа государственной власти, обусловлены его самостоятельность в системе разделения властей и независимость его членов от чьих бы то ни было указаний; депутаты связаны лишь Конституцией РФ и своей совестью (так называемый принцип свободного мандата).

Из этого вытекает необходимость специальных гарантий беспрепятственного осуществления парламентариями своих полномочий. К числу таких гарантий, обусловленных природой парламента и депутатского мандата, характером выполняемых задач, относится публично-правовой институт парламентской неприкосновенности, призванный оградить депутата от неправомерного вмешательства в его деятельность по осуществлению мандата, в том числе со стороны органов исполнительной власти, от попыток оказать на него давление путем привлечения или угрозы привлечения к уголовной или административной ответственности. Вместе с тем неприкосновенность не может рассматриваться как личная привилегия депутата, освобождающая его от ответственности за совершенные уголовные и административные правонарушения.

Парламентская неприкосновенность предполагает надлежащую защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских прав, выполнении депутатских обязанностей), чем обусловлен общепризнанный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении срока полномочий. Во всяком случае депутата нельзя привлечь к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, за выступления в парламенте и позицию, выраженную при голосовании, за разработку и представление инициативных документов, необходимые контакты с государственными органами и их должностными лицами, а также за другие действия, обусловленные статусом депутата. При этом в силу общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом неприкосновенность не может служить основанием освобождения от ответственности за публичные оскорбления, клевету и другие подобные им несовместимые с предназначением данного института и со статусом депутата правонарушающие деяния, предусматриваемые федеральным законом.

Комментарий к статье 14. Исключена

Комментарий к статье 15. Право депутата на отказ от дачи свидетельских показаний

Положениями настоящей статьи закрепляется право депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с осуществлением им своих полномочий.

Следует отметить, что указанное право закреплено не всеми специальными нормами.

В частности, данное право закреплено ч.4 ст.69 ГПК РФ, в соответствии с которой депутаты законодательных органов вправе отказаться от дачи свидетельских показаний в отношении сведений, ставших им известными в связи с исполнением депутатских полномочий.

Вместе с тем, частями 5 и 5.1 ст.56 АПК РФ установлено, что не подлежат допросу в качестве свидетелей:

- судьи и иные лица, участвующие в осуществлении правосудия, об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с участием в рассмотрении дела;

- представители по гражданскому и иному делу - об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с исполнением обязанностей представителей;

- лица, которые в силу психических недостатков не способны правильно понимать факты и давать о них показания;

- посредники, оказывающие содействие сторонам в урегулировании спора, в том числе медиаторы, об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с исполнением соответствующих обязанностей.

Данный перечень является закрытым и расширению не подлежит.

Частью 3 ст.56 УПК РФ также установлен закрытый перечень лиц, которые не подлежат допросу в качестве свидетелей. К ним относятся:

1) судья, присяжный заседатель - об обстоятельствах уголовного дела, которые стали им известны в связи с участием в производстве по данному уголовному делу;

2) адвокат, защитник подозреваемого, обвиняемого - об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с обращением к нему за юридической помощью или в связи с ее оказанием;

3) адвокат - об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с оказанием юридической помощи;

4) священнослужитель - об обстоятельствах, ставших ему известными из исповеди;

5) член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без их согласия - об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с осуществлением ими своих полномочий.

Следует отметить, что по правилам конкуренции норм, на практике будут применяться нормы ГК РФ, АПК РФ и УПК РФ, а комментируемая норма применяться не будет.

Представляется, что вышеуказанные нормы АПК РФ и УПК РФ нуждаются в дополнении в целях исключения различного регулирования вопроса дачи свидетельских показаний депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ.

Комментарий к статье 16. Утратила силу с 1 сентября 2004 года

Комментарий к главе III. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 17. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

1. Комментируемой статьей регулируются вопросы организации системы органов исполнительной власти субъектов РФ.

Федеративный характер РФ предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов РФ. При этом разделение полномочий происходит как по горизонтали (на три ветви власти), так и по вертикали (между РФ и регионами).

Романовский Г.Б. Система органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: проблемы организации и функционирования // Публично-правовые исследования. Ежегодник Центра публично-правовых исследований. Том 3. АНО Центр публично-правовых исследований, 2008.

Согласно Конституции РФ исполнительная власть в РФ является самостоятельной ветвью государственной власти, в которую составляющим элементом входят органы исполнительной власти субъектов РФ. Несмотря на единство исполнительной власти, Конституция РФ закрепляет также самостоятельность органов исполнительной власти субъектов РФ. Это может означать, что, являясь элементами одной системы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ образуют собственную систему, но уровнем ниже. Из положений Конституции РФ можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в РФ имеет две системы - единую систему исполнительной власти РФ, в которую входят федеральные органы исполнительной власти РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие полномочия по предметам совместного ведения, и систему органов исполнительной власти субъектов РФ, в которую входят органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие деятельность по предметам совместного ведения и по предметам исключительного ведения субъектов РФ.

Еремина О.Ю. Система органов исполнительной власти субъекта РФ // Журнал российского права. 2005. N 11.

По мнению ряда ученых, значение системы органов исполнительной власти субъектов РФ состоит в следующем:

1) в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа, она наиболее приближена к народу;

2) исполнительная власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих, т.к. исполнение законов объективно требует осуществления большой по объему распорядительной деятельности;

3) исполнительная власть обладает огромными финансовыми ресурсами. Только она непосредственно владеет денежными средствами государства и может ими распоряжаться;

4) исполнительная власть обладает большими возможностями принуждения.

5) в условиях развития информационного общества и сложности социальных отношений налицо зависимость гражданина от исполнительной власти, которая проявляется в востребованности социальных услуг. Органы исполнительной власти являются держателями огромных информационных ресурсов.

Следует отметить, что Конституцией РФ, федеральными законами система органов исполнительной власти РФ достаточно четко определена, в то время как четкая регламентация системы органов исполнительной власти субъектов РФ отсутствует.

В соответствии с п.1 комментируемой статьи в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

То есть, единственным конкретно определенным элементом системы органов исполнительной власти субъекта РФ является высший исполнительный орган субъекта РФ. Наименование высшего исполнительного органа определяется субъектом РФ самостоятельно. Например, высшим исполнительным органом субъекта РФ может являться правительство, администрация, кабинет министров, коллегия администрации субъекта РФ.

Определение иных органов исполнительной власти, входящих в систему органов исполнительной власти субъекта РФ относится к исключительной компетенции субъекта РФ.

При этом зачастую на уровне субъекта формируется двух- и более уровневая система исполнительных органов субъектов.

Можно констатировать, что системы органов исполнительной власти различных субъектов РФ имеют существенные различия в количестве и формах составляющих их органов. Однако замечено, что организация исполнительной власти субъектов РФ имеет свою логику, определенную сложившейся корпоративной структурой общественной жизни. Поэтому в субъектах РФ действуют органы исполнительной власти общей, отраслевой и межотраслевой компетенции.

Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов РФ в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. N 10.

Как правило, такими органами являются министерства, департаменты, главные управления, управления, инспекции, комитеты, отделы, комиссии, то есть органы, наделенные общей, функциональной или отраслевой компетенцией. Именно эти органы, как правило, выполняют управленческие функции в определенной сфере: принимают управленческие решения, несут ответственность за их исполнение.

2. Пунктом 3 комментируемой статьи закрепляется, что в соответствии с ч.2 ст.77 Конституцией РФ в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ.

Установление единства системы исполнительной власти РФ позволяет органам исполнительной власти РФ и органам исполнительной власти субъектов РФ находиться во взаимосвязи, образовывать определенную целостность и единство, что является крайне важным для достижения целей деятельности этой ветви власти.

3. Пунктом 4 комментируемой статьи определение структуры исполнительных органов государственной власти субъекта РФ отнесено к компетенции высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Представляется, что существует неопределенность норм, выражающаяся в отсутствии четкого разграничения понятий "система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации" и "структура органов исполнительной власти субъекта".

В данном вопросе по аналогии можно применить принцип разграничения указанных понятий, применяемый на федеральном уровне. В частности, по мнению Государственной Думы, в соответствии с п."г" ст.71 и ч.1 ст.76 Конституции РФ система федеральных органов исполнительной власти, порядок их организации и деятельности определяются законодательным путем. При этом Государственная Дума считает, что понятие "система федеральных органов исполнительной власти" включает в себя Правительство РФ, порядок деятельности которого устанавливается федеральным конституционным законом, а также иные федеральные органы исполнительной власти, совокупность, порядок образования и деятельности которых должны устанавливаться федеральным законом.

Понятие "структура федеральных органов исполнительной власти", используемое в ч.1 ст.112 Конституции РФ, интерпретируется Государственной Думой как внутренняя организация каждого отдельного федерального органа исполнительной власти.

Как указано в постановлении КС РФ от 27 января 1999 года N 2-П, из положений п."г" ст.71 и ч.1 ст.76 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст.5 (ч.3), 10, 11, 72 (п."н"), 77, 78 (ч.1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее из Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и иных федеральных законов. По вопросам, касающимся системы федеральных органов исполнительной власти, не урегулированным законодателем, Президент РФ может издавать указы, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

В то же время, из ч.1 ст.112 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст.71 (п."г"), 83 (п."д"), 110, 111, 114 и 115 следует, что содержащееся в ней понятие "структура федеральных органов исполнительной власти" включает перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти и обеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач и полномочий.

Исходя из изложенного, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ определяет перечень конкретных органов исполнительной власти субъекта РФ, которые обеспечивают реализацию возложенных на субъект РФ функций.

Комментарий к статье 18. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

1. Федеральным законом от 2 мая 2012 года N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", вступившим в силу с 1 июня 2012 года, п.3 комментируемой статьи изложен в новой редакции. Произошел переход от института назначения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) к институту выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), который должен избираться гражданами РФ, проживающими на территории данного субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В соответствии со ст.4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" по общему правилу активным избирательным правом обладает гражданин, достигший возраста 18 лет, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа.

Высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть избран гражданин РФ, отвечающий совокупности условий, а именно:

- обладающий пассивным избирательным правом, т.е. правом быть избранным;

- не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства;

- достигший возраста 30 лет.

Законодатель установил общее правило, в соответствии с которым правом на выдвижение кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) наделяются только политические партии. Политическая партия вправе выдвинуть кандидатом на указанную должность лицо, являющееся членом данной политической партии, либо лицо, не являющееся членом данной или иной политической партии. Такая позиция законодателя может быть обусловлена целесообразностью выдвижения кандидата, имеющего значительную поддержку в обществе, в то время как целью деятельности политических партий как раз и является отражение интересов определенных слоев общества.

Вместе с тем, законодателем предоставляется некоторая свобода регионам. В частности, законом субъекта РФ может предусматриваться выдвижение кандидатов на указанную должность в порядке самовыдвижения. Такой вариант может быть предусмотрен в тех регионах, в которых деятельность политических партий не слишком активна и не отражает весь спектр интересов граждан.

Президент РФ по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения. Порядок проведения таких консультаций определяется Президентом РФ.

Вопрос о законности проведения вышеуказанных консультаций был предметом рассмотрения в КС РФ. Согласно постановлению КС РФ от 24 декабря 2012 года N 32-П комментируемая норма была признана не противоречащей Конституции РФ постольку, поскольку данная процедура, которая в силу прямого указания закона имеет именно консультативный характер, не является обязательным элементом механизма выдвижения и регистрации кандидата на соответствующую должность, а решение вопроса об участии в избирательном процессе того или иного кандидата не ставится в зависимость от ее результатов.

Также п.3 комментируемой статьи устанавливается, что гражданин РФ, замещавший должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и отрешенный от этой должности Президентом РФ, в течение двух лет, исчисляемых со дня вступления в силу указа Президента РФ об отрешении его от должности и до дня назначения выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), не может быть выдвинут кандидатом на указанную должность ни в одном субъекте РФ.

Данную норму можно рассматривать в качестве одного из видов конституционной ответственности за действия (бездействие) высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), повлекшие отрешение его от должности, влекущего временное ограничение пассивного избирательного права при проведении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Также не может быть выдвинут кандидатом гражданин РФ, замещавший должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и досрочно прекративший полномочия в связи с отставкой по собственному желанию или в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, если выборы назначены в связи с указанными обстоятельствами.

Исключением является случай, когда гражданин РФ, наделенный полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и осуществлявший эти полномочия не менее одного года, с согласия Президента Российской Федерации выдвигается кандидатом на выборах, если эти выборы назначены в связи с досрочным прекращением указанных полномочий по собственному желанию.

В этом случае не идет речь о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Законодатель фактически предоставил право действующим высшим должностным лица субъектов РФ (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ) подтвердить свою поддержку населением региона путем участия в выборах.

В данном случае возникает вопрос о целесообразности данной нормы. По мнению автора, выборы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) целесообразно было бы проводить после окончания срока полномочий действующего высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), в том числе и в связи с высокой стоимостью проведения избирательной кампании. Нет логики в том, чтобы заботясь о процветании региона, проводить дорогостоящую избирательную кампанию для получения поддержки избирателей.

2. Пунктом 4 комментируемой статьи установлены требования к порядку выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В частности, выдвижение кандидата независимо от того, осуществляется ли оно политической партией или в порядке самовыдвижения, должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований субъекта РФ.

Конкретное число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта РФ и определяется в процентном отношении от общего числа указанных депутатов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав этих муниципальных образований. При этом депутаты представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, должны учитываться только один раз.

Например, в соответствии с ч.1 ст.26 Закона Московской области от 6 июля 2012 года N 98/2012-ОЗ "О выборах Губернатора Московской области" в поддержку выдвижения кандидата должны быть собраны подписи депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, находящихся на территории Московской области. Число таких подписей должно составлять 7 процентов от общего числа указанных депутатов, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов Губернатора Московской области, и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав этих муниципальных образований, находящихся на территории Московской области.

Аналогично конкретное число лиц, необходимое для такой поддержки кандидата, должно устанавливаться законом субъекта РФ и определяться в процентном отношении от общего числа депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, предусмотренного уставами этих муниципальных районов и городских округов на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав муниципальных районов и городских округов субъекта РФ. При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта РФ.

Например, в соответствии со ст.19 Закона Орловской области от 4 июня 2012 года N 1364-ОЗ "О выборах Губернатора Орловской области" в числе лиц, поддержавших кандидата, должны быть восемь процентов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов Орловской области.

В городах федерального значения число лиц, необходимое для поддержки кандидата (от 5 до 10 процентов), устанавливается законами этих субъектов РФ и определяется в процентном отношении от общего числа депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований, предусмотренного уставами внутригородских муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав внутригородских муниципальных образований города федерального значения. При этом кандидат должен быть поддержан указанными лицами не менее чем в трех четвертях внутригородских муниципальных образований города федерального значения. С учетом особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения законами этих субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные требования к поддержке кандидата в городе федерального значения.

Например, в соответствии со ст.23 Закона Санкт-Петербурга от 26 июня 2012 года N 341-60 "О выборах высшего должностного лица Санкт-Петербурга - Губернатора Санкт-Петербурга" число подписей, необходимое для регистрации кандидата, составляет 10 процентов от общего числа депутатов муниципальных советов на день принятия решения о назначении выборов.

В соответствии со ст.34 Закона г.Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы" указанное количество подписей составляет 6 процентов от общего числа депутатов представительных органов местного самоуправления, предусмотренного уставами этих муниципальных образований на день принятия решения о назначении выборов Мэра Москвы, и числа избранных на выборах и действующих на день принятия указанного решения глав муниципальных образований.

В субъектах РФ, в которых не имеется избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов или избранных на муниципальных выборах глав внутригородских муниципальных образований, поддержка кандидата осуществляется депутатами представительных органов указанных муниципальных образований.

Следует учитывать, что если на день принятия решения о назначении выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) представительный орган муниципального образования не сформирован и (или) глава муниципального образования не избран, в том числе в связи с досрочным прекращением соответствующих полномочий, число депутатов такого представительного органа, определенное уставом муниципального образования, и (или) глава этого муниципального образования не учитываются при установлении числа лиц, необходимого для поддержки кандидата.

Установление в качестве условия выдвижения кандидата на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязательной поддержки со стороны депутатов представительных органов муниципальных образований справедливо вызывает ряд сомнений.

Депутат представительного органа муниципального образования или избранный на муниципальных выборах глава муниципального образования может поддержать только одного кандидата, выдвинутого любой политической партией либо в порядке самовыдвижения. Депутат представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, может поддержать кандидата только как депутат представительного органа муниципального района.

Поддержка кандидата осуществляется путем проставления депутатом представительного органа муниципального образования или избранным на муниципальных выборах главой муниципального образования своей подписи на листе поддержки кандидата с указанием даты и времени ее проставления.

При этом законодатель установил дополнительное требование, согласно которому подлинность подписи должна быть нотариально засвидетельствована. По мнению автора, данное требование создает дополнительные трудности. В частности, не ясно, кто должен оплачивать нотариальное засвидетельствование подписи депутата.

Отзыв депутатом представительного органа муниципального образования или главой муниципального образования своей подписи не допускается.

Порядок сбора указанных подписей и порядок их проверки должны быть установлены законом субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Как правило, указанные порядки соответствуют общему порядку сбора подписей и их проверки при выдвижении кандидатов.

Списки депутатов представительных органов муниципальных образований и избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, поддержавших кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), должны быть опубликованы в региональных государственных периодических печатных изданиях в соответствии с законами субъектов РФ или размещены на сайтах избирательных комиссий субъектов РФ в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Например, в соответствии с ч.8 ст.27 Закона Саратовской области от 28 июня 2012 года N 92-ЗСО "О выборах Губернатора Саратовской области" избирательная комиссия области в течение трех дней со дня представления указанного списка размещает его на своем сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Кандидату на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), выдвинутому в порядке самовыдвижения, помимо получения поддержки депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований необходимо собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта РФ.

На сегодняшний день возможность выдвижения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в порядке самовыдвижения предусмотрена только в соответствии со ст.28 Закона г.Москвы от 6 июля 2005 года N 38 "Избирательный кодекс города Москвы". В этом случае, согласно ст.34 указанного Закона количество подписей, необходимое для регистрации, составляет для кандидата на должность Мэра Москвы один процент от числа избирателей г.Москвы.

С одной стороны, поддержка депутатов представительных органной муниципальных образований региона является залогом дальнейшей конструктивной работы. С другой стороны, нельзя не согласиться с мнением Р.М.Дзидзоева, согласно которому, учитывая фактическую зависимость глав местного самоуправления от руководителей регионов, ставленниками которых они фактически являются, трудно рассчитывать на их подписи в поддержку самовыдвиженцев. Последние поставлены в неравные условия и тем, что в отличие от партийных кандидатов им еще необходимо собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта РФ.

Дзидзоев Р.М. К вопросу о выборах глав субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 10. С.42-44.

Нельзя также не учитывать мнение КС РФ, выраженное в постановлении КС РФ от 24 декабря 2012 N 32-П, согласно которому установление вышеуказанных условий не противоречит Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу эти законоположения предполагают обязанность законодателя субъекта РФ при установлении необходимого для подтверждения поддержки кандидата на соответствующую должность числа выборных лиц местного самоуправления исходить из конкретных условий развития партийно-политических отношений в данном субъекте РФ, а также исключают возможность создания искусственных препятствий выдвижению других кандидатов, сбора и представления в этих целях подписей выборных должностных лиц местного самоуправления в количестве, превышающем более чем на 5 процентов установленное законом субъекта РФ число подписей.

3. По общему правилу выборы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) проводятся в соответствии с комментируемым Законом, Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", конституцией (уставом) и законом субъекта РФ.

На сегодняшний день во всех регионах приняты законы, устанавливающие порядок выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

4. Пунктом 3.2 комментируемой статьи предусматривается право субъектов РФ устанавливать в своих конституциях (уставах), законах субъектов РФ возможность избрания высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Порядок такого избрания фактически сохраняет действующий ранее порядок назначения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

То есть, субъект РФ имеет право выбора - избирать высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на прямых выборах либо на опосредованных. На сегодняшний день ни один из субъектов РФ не воспользовался данным правом.

Как и при проведении прямых выборов, высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законом пассивным избирательным правом, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.

Предложения о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе вносить Президенту РФ коллегиальные постоянно действующие руководящие органы политических партий:

а) списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов в действующем на день внесения Президенту РФ указанных предложений законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ;

б) спискам кандидатов которых в соответствии с законом субъекта РФ, предусмотренным п.17 ст.35 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", переданы депутатские мандаты в действующем на день внесения Президенту РФ указанных предложений законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ;

в) федеральные списки кандидатов которых на основании официально опубликованных результатов ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ допущены к распределению депутатских мандатов.

Порядок внесения Президенту РФ предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) установлен ст.26.3 Федерального закона от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях", а также Положением о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 11 июля 2013 года N 620 (далее - Положение).

Каждая вышеуказанная политическая партия вправе предложить Президенту РФ не более трех кандидатур из числа лиц, являющихся членами данной или иной политической партии, либо лиц, не являющихся членами данной или иной политической партии.

В соответствии с п.4 Положения при внесении политическими партиями Президенту РФ предложений о кандидатурах должны учитываться авторитет и репутация предлагаемых кандидатур, опыт их публичной (государственной и общественной) деятельности, а также результаты консультаций.

Консультации по кандидатурам проводятся в обязательном порядке политической партией, которая планирует выдвинуть кандидатов с политическими партиями, не имеющими права предлагать Президенту РФ кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и зарегистрировавшими свои региональные отделения в соответствующем субъекте РФ.

Порядок проведения таких консультаций определяется ст.26.3 Федерального закона от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях". В частности, в соответствии с ч.4, 5 статьи 26.3 указанного закона консультации должны проводиться в срок, установленный политической партией самостоятельно, но не позднее чем за 15 дней до внесения предложений о кандидатурах Президенту РФ. В рамках проведения указанных консультаций политические партии, не имеющие права представлять Президенту РФ кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), вправе направить одной или нескольким политическим партиям, имеющим право вносить кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), свои предложения об этих кандидатурах.

Поступившие предложения обязательно должны быть обсуждены на заседании постоянно действующего коллегиального органа политической партии.

После проведения консультаций политических партий политическая партия, имеющая право вносить кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), не позднее чем за десять дней до внесения предложений о кандидатурах Президенту РФ обязана провести консультации в Президентом РФ.

По итогам таких консультаций формируется окончательный список кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), который и вносится Президенту РФ не позднее чем за 40 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) - в срок, не превышающий 30 дней со дня досрочного прекращения его полномочий (п.7 Положения).

В соответствии с п.10-12 Положения к предложениям политической партии о кандидатурах прилагаются:

а) решение политической партии о внесении предложений о кандидатурах, принятое в соответствии с уставом политической партии;

б) решение постоянно действующего коллегиального органа политической партии о рассмотрении предложений политических партий, не имеющих права представлять Президенту РФ кандидатуры и зарегистрировавших свои региональные отделения в соответствующем субъекте РФ, об этих кандидатурах;

в) заявление в письменной форме выдвинутого лица о согласии на выдвижение его кандидатом с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом высшего должностного лица субъекта РФ. В заявлении указываются фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, адрес места жительства, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование или код органа, выдавшего паспорт или документ, заменяющий паспорт гражданина, гражданство, образование, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы - род занятий) выдвинутого лица. Если выдвинутое лицо является депутатом и осуществляет свои полномочия на непостоянной основе, в заявлении должны быть указаны сведения об этом и наименование соответствующего представительного органа. Выдвинутое лицо вправе указать в заявлении свою принадлежность к политической партии либо не более чем к одному иному общественному объединению и свой статус в этой политической партии (ином общественном объединении) при условии представления вместе с заявлением документа, подтверждающего указанные сведения и официально заверенного постоянно действующим руководящим органом политической партии (иного общественного объединения) либо уполномоченным на то уставом политической партии (иного общественного объединения) постоянно действующим руководящим органом структурного подразделения политической партии (иного общественного объединения). В случае наличия у выдвинутого лица судимости в заявлении указываются соответствующие сведения об этом;

г) копия паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина;

д) копии документов, подтверждающих указанные в заявлении сведения об образовании, основном месте работы или службы, о занимаемой должности (роде занятий), а также о том, что выдвинутое лицо является депутатом;

е) сведения о размере и об источниках доходов выдвинутого лица, его супруга (супруги) и несовершеннолетних детей, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, а также о вкладах в банках, ценных бумагах;

ж) справка о принадлежащем выдвинутому лицу, его супругу (супруге) и несовершеннолетним детям недвижимом имуществе, находящемся за пределами РФ, об источниках получения средств, за счет которых приобретено указанное имущество, об их обязательствах имущественного характера за пределами территории РФ по форме, утвержденной Указом Президента РФ от 6 июня 2013 года N 546 "О проверке достоверности сведений об имуществе и обязательствах имущественного характера за пределами территории РФ, о расходах по каждой сделке по приобретению объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг и акций, представляемых кандидатами на выборах в органы государственной власти, выборах глав муниципальных районов и глав городских округов, а также политическими партиями в связи с внесением Президенту РФ предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации";

з) справка о расходах выдвинутого лица, его супруга (супруги) и несовершеннолетних детей по каждой сделке по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), совершенной в течение последних трех лет, если сумма сделки превышает общий доход выдвинутого лица и его супруга (супруги) за три последних года, предшествующих совершению сделки, и об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка, по форме, утвержденной Указом Президента РФ от 6 июня 2013 года N 546.

Также выдвинутое лицо обязано к моменту внесения его кандидатуры Президенту РФ закрыть счета (вклады), прекратить хранение наличных денежных средств в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, и осуществить отчуждение ценных бумаг иностранных эмитентов, о чем представить письменные подтверждения.

К предложениям о кандидатурах политические партии вправе приложить иные документы и материалы, характеризующие предлагаемые кандидатуры.

Поступившие предложения о кандидатурах Президент РФ рассматривает и вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ представление по трем кандидатам для избрания на должность высшего должностного лица субъекта РФ не позднее чем за 20 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, а в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ - в срок, не превышающий 50 дней со дня досрочного прекращения его полномочий.

Представленных Президентом РФ кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ представляет полномочный представитель Президента РФ в соответствующем федеральном округе.

Порядок избрания высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта РФ. При этом избранным считается кандидат, за которого проголосовало большинство от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Если ни один кандидат не набрал необходимого числа голосов депутатов, то проводится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов. По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов депутатов по отношению к числу голосов, полученных другим кандидатом.

5. Федеральным законом от 21 февраля 2014 года N 19-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" комментируемая статьи была дополнена п.3.3, устанавливающим ограничения для избрания на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

В частности, не имеют права быть избранными на должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ граждане РФ:

а) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких и (или) особо тяжких преступлений и имеющие на день голосования в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ по избранию на указанную должность неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления.

В соответствии со ст.86 УК РФ судимость погашается:

- в отношении лиц, осужденных к лишению свободы за тяжкие преступления, - по истечении шести лет после отбытия наказания;

- в отношении лиц, осужденных за особо тяжкие преступления, - по истечении восьми лет после отбытия наказания.

Если осужденный после отбытия наказания вел себя безупречно, то по его ходатайству суд может снять с него судимость до истечения срока погашения судимости;

б) осужденные к лишению свободы за совершение тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, - до истечения десяти лет со дня снятия или погашения судимости;

в) осужденные к лишению свободы за совершение особо тяжких преступлений, судимость которых снята или погашена, - до истечения пятнадцати лет со дня снятия или погашения судимости;

г) осужденные за совершение преступлений экстремистской направленности, предусмотренных УК РФ, и имеющие на день голосования в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ по избранию на указанную должность неснятую и непогашенную судимость за указанные преступления, если на таких лиц не распространяется действие п."б" и "в";

д) подвергнутые административному наказанию за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями ст.20.3 (пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики) и 20.29 (производство и распространение экстремистских материалов) КоАП РФ, если голосование в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ по избранию на указанную должность состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию (т.е. в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания (ст.4.6 КоАП РФ);

е) в отношении которых вступившим в силу решением суда установлен факт нарушения ограничений, предусмотренных п.1 ст.56 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", либо совершения действий, предусмотренных подп."ж" п.7 и подп."ж" п.8 ст.76 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", если указанные нарушения либо действия совершены до дня голосования в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ по избранию на указанную должность в течение срока полномочий должностного лица, для избрания которого назначено голосование.

Пунктом 1 ст.56 указанного закона установлены ограничения, в соответствии с которыми предвыборные программы кандидатов, избирательных объединений, иные агитационные материалы (в том числе размещаемые в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая "Интернет"), выступления кандидатов и их доверенных лиц, представителей и доверенных лиц избирательных объединений, граждан на публичных мероприятиях, в средствах массовой информации (в том числе размещаемые в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая "Интернет") не должны содержать призывы к совершению деяний, определяемых в ст.1 Федерального закона от 25 июля 2002 года N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" как экстремистская деятельность, либо иным способом побуждать к таким деяниям, а также обосновывать или оправдывать экстремизм. Запрещается агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную рознь, унижающая национальное достоинство, пропагандирующая исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, а также агитация, при проведении которой осуществляются пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени их смешения. Не может рассматриваться как разжигание социальной розни агитация, направленная на защиту идей социальной справедливости.

Ограничения, установленные подп."ж" п.7 и подп."ж" п.8 ст.76 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", следуют из ограничений, установленных п.1 ст.56 данного Федерального закона.

Если деяние, за совершение которого был осужден гражданин, в соответствии с новым уголовным законом не признается тяжким или особо тяжким преступлением, действие ограничений, предусмотренных вышеуказанными подп."б"-"г", прекращается со дня вступления в силу этого уголовного закона.

Если тяжкое преступление, за совершение которого был осужден гражданин, в соответствии с новым уголовным законом признается особо тяжким преступлением или если особо тяжкое преступление, за совершение которого был осужден гражданин, в соответствии с новым уголовным законом признается тяжким преступлением, ограничения, предусмотренные вышеуказанными подп."в"-"г", действуют до истечения десяти лет со дня снятия или погашения судимости.

6. Пунктом 4 комментируемой статьи закрепляются общие ограничения для лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ на профессиональной постоянной основе. Данные ограничения направлены на обеспечение независимости и самостоятельности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ), исключения какого-либо стороннего влияния на его решения.

В частности, устанавливается, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не может быть одновременно депутатом Государственной Думы РФ, членом Совета Федерации, судьей, замещать иные государственные должности РФ, иные государственные должности данного субъекта РФ, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством РФ.

Следует отметить, что законодателем предусмотрена возможность установления указами Президента РФ изъятий из указанных ограничений в части, касающейся замещения должностей федеральной государственной службы. На сегодняшний день таких изъятий не установлено.

Кроме того, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не вправе отказаться от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну.

В соответствии с распоряжением Президента РФ от 15 января 2010 года N 24-рп "Об утверждении перечня должностей, при замещении которых лица считаются допущенными к государственной тайне" должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ) входит в перечень должностей, при замещении которых лица считаются допущенными к государственной тайне. В соответствии со ст.21 Закона РФ от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне" в отношении лиц, замещающих должности, предусмотренные указанным Перечнем должностей, проводятся мероприятия, предусматривающие:

- принятие на себя обязательств перед государством по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственную тайну;

- согласие на частичные, временные ограничения их прав;

- письменное согласие на проведение в отношении их полномочными органами проверочных мероприятий;

- определение видов, размеров и порядка предоставления социальных гарантий;

- ознакомление с нормами законодательства РФ о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение;

- принятие решения руководителем органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации о допуске оформляемого лица к сведениям, составляющим государственную тайну.

7. В соответствии с п.4.1 комментируемой статьи высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязан представлять сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Порядок представления указанных сведений установлен Указом Президента РФ от 18 мая 2009 года N 558 "О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей РФ, и лицами, замещающими государственные должности РФ, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера".

В частности установлено, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязано представить указанные сведения в Управление Президента РФ по вопросам противодействия коррупции.

8. Помимо вышеуказанных, на высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) распространяются также ограничения, установленные для членов Правительства РФ ст.11 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".

Исходя из указанной нормы, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не вправе:

- быть членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и депутатом выборных органов местного самоуправления;

- замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, за исключением случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ;

- заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязано передавать в доверительное управление под гарантию государства на время своего пребывания в должности находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций;

- заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено законодательством РФ, международными договорами РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

- быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти;

- использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;

- получать гонорары за публикации и выступления в качестве высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

- получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха;

- принимать без разрешения Президента РФ почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств;

- выезжать в служебные командировки за пределы РФ за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством РФ, международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

- входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено законодательством РФ, международными договорами РФ или договоренностями на взаимной основе федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями;

- открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. Данный запрет распространяется на супруг (супругов) и несовершеннолетних детей высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

9. Пунктом 5 комментируемой статьи устанавливается максимальный срок, на который может быть избрано высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Указанный срок не может быть более пяти лет. Кроме того высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не может замещать указанную должность более двух сроков подряд.

Срок полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) определяется конституцией (уставом) субъекта РФ и исчисляется со дня его вступления в должность.

Как правило, субъектами РФ устанавливается максимально возможный срок полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Например, см. ст.37 Устава Тюменской области от 30 июня 1995 года N 6.

10. Согласно п.5.2 комментируемой статьи при вступлении в должность высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) приносит присягу на верность народу и Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ.

Например, в соответствии со ст.29 Закона Калининградской области от 18 января 1996 года N 30 "О вступлении в действие Устава (Основного Закона) Калининградской области" Губернатор Калининградской области приносит присягу следующего содержания: "Клянусь при осуществлении полномочий Губернатора Калининградской области уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, исполнять Конституцию РФ и законодательство РФ, Устав (Основной Закон) Калининградской области, уставные законы и законы Калининградской области, действовать в интересах и на благо Калининградской области и ее населения".

11. В соответствии с п.5.3 комментируемой статьи в случае признания выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) несостоявшимися или недействительными повторные выборы проводятся в сроки, установленные Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"

В соответствии с п.6 ст.71 указанного закона если основные выборы выборного должностного лица проводились во второе воскресенье сентября и по их результатам выборное должностное лицо не было избрано, повторные выборы проводятся не позднее чем через три месяца со дня голосования на основных выборах. В остальных случаях повторные выборы проводятся во второе воскресенье сентября, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ очередного созыва - в день голосования на этих выборах либо в иной день, но не позднее чем через один год со дня появления основания для проведения повторных выборов.

В этом случае до вступления в должность избранного высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) исполнение обязанностей высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) осуществляется лицом, назначенным Президентом РФ.

12. Пунктом 6 комментируемой статьи регулируются вопросы наименования должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

По общему правилу определение наименования должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) отнесено к исключительной компетенции субъекта РФ - наименование должности устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ.

Вместе с тем, в целях недопущения смешения понятий Федеральным законом от 28 декабря 2010 года N 406-ФЗ "О внесении изменения в ст.18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", вступившего в силу с 11 января 2011 года, установлено ограничение, в соответствии с которым наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должности главы государства - Президента РФ.

При этом, законодателем предусматривается установление переходного периода сроком на 5 лет, в течение которого субъекты РФ смогут привести свое законодательство в соответствие с новыми требованиями федерального законодательства.

Данное положение касается, например:

- Чувашской Республики, высшим должностным лицом и главой исполнительной власти которой является Президент Чувашской Республики (ст.68 Конституции Чувашской Республики от 30 ноября 2000 года);

- Республики Башкортостан, главой которой является Президент Республики Башкортостан (ст.82 Конституции Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 года N ВС-22/15);

- Республики Марий Эл, высшим должностным лицом которой является Президент Республики Марий Эл, который также возглавляет исполнительную власть (ст.76 Конституции Республики Марий Эл от 24 июня 1995 года).

- Республики Саха (Якутия), Президент которой является главой Республики Саха (Якутия) и ее высшим должностным лицом, возглавляет исполнительную власть республики (ст.68.1 Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2002 года 54-З N 445-II).

13. Пунктом 7 комментируемой статьи определяется круг полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) присущи функции:

1) главы региона (представительские функции), которые он реализует посредством исполнения следующих полномочий:

а) представление субъекта РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей; право подписания договоров и соглашений от имени субъекта РФ;

б) обнародование законов, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклонение законов, принятых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Порядок реализации данного полномочия закреплен в ст.8 комментируемого Закона;

в) право требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ конституцией (уставом) субъекта РФ;

г) право участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса;

2) главы исполнительной ветви власти, которые он реализует посредством исполнения следующих полномочий:

а) формирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ и принятие решений об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с установленной законом субъекта РФ системой органов исполнительной власти. При этом, в случае, когда высшее должностное лицо субъекта РФ является по совместительству руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, полномочие по принятию решения об отставке высшего исполнительного органа не может быть реализовано. Такая отставка будет равносильна прекращению полномочий высшего должностного лица субъекта РФ;

Кильметова Р.Р. Указ.соч.

б) представление в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ ежегодных отчетов о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам, поставленным законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. При этом, необходимо закрепить порядок направления высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) указанных вопросов законодательного (представительного) органа, например, в регламенте законодательного органа;

в) обеспечение координации деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ с иными органами государственной власти субъекта РФ и право в соответствии с законодательством РФ организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.

Например, порядок взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов МВД РФ, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции РФ, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам установлен постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 года N 725.

При этом, взаимодействие указанных территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов РФ осуществляется по следующим вопросам:

а) обеспечение конституционных прав граждан;

б) социально-экономическое развитие субъектов РФ, а также совместное выполнение задач, вытекающих из установленных законодательством РФ полномочий органов исполнительной власти, реализация федеральных программ, планов и отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента РФ и Правительства РФ и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

в) реализация органами исполнительной власти субъектов РФ части полномочий федеральных органов исполнительной власти, переданных в соответствии с соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, или реализация федеральными органами исполнительной власти части полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, переданных в соответствии с указанными соглашениями;

г) управление государственным федеральным имуществом;

д) иные вопросы, требующие учета мнений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в случаях, предусмотренных законодательством РФ и соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Указанный перечень полномочий является открытым. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе осуществлять иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

14. Пунктом 7.1 комментируемой статьи регулируется порядок замещения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) во время его отсутствия.

В частности, в случаях, когда высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, их исполняет должностное лицо, предусмотренное конституцией (уставом) субъекта РФ, за исключением случая назначения Президентом РФ временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в связи с невозможностью осуществлять свои полномочия в связи с состоянием здоровья или другими обстоятельствами, временно препятствующими осуществлению полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Таким образом, данная норма предполагает обязательное выполнение следующих условий:

1) данная норма применяется исключительно в случаях болезни или отпуска высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В случае отсутствия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), например, в связи с досрочным сложением полномочий, назначается временно исполняющий обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на период до вступления в должность лица, наделенного указанными полномочиями, в порядке, установленном ст.19 комментируемого Закона;

2) должностное лицо, которое вправе замещать высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), устанавливается исключительно конституцией (уставом) субъекта РФ. Иными нормативными правовыми актами такое должностное лицо устанавливаться не может.

Например, в соответствии с ч.35.3 ст.35.1 Устава Хабаровского края полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) исполняет вице-губернатор Хабаровского края;

3) комментируемая норма не распространяется на случаи назначения Президентом РФ временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

15. В соответствии с п.8 комментируемой статьи высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) при осуществлении своих полномочий обязано соблюдать Конституцию РФ, федеральные законы, конституцию (устав) и законы субъекта РФ, а также исполнять указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.

Данная норма основана на положении ч.2 ст.15 Конституции РФ, в соответствии с которой органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, и реализует общепринятый принцип законности в деятельности органов государственной власти.

Комментарий к статье 19. Досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

1. Статьей 19 комментируемого Закона устанавливаются основания и порядок досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) прекращаются досрочно в случае:

а) его смерти. В соответствии с ч.2 ст.17 ГК РФ смертью правоспособность гражданина (в т.ч. способность занимать государственные должности) прекращается;

б) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном п.2-5 комментируемой статьи.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается Президентом РФ.

Следует отметить, что выражение региональным парламентом недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ не является безусловным, то есть автоматически не влечет досрочного прекращения его полномочий, но выступает основанием для рассмотрения Президентом РФ, с которым региональный руководитель находится в отношениях субординации, вопроса об отрешении его от занимаемой должности, предполагается, что Президент РФ и законодательные органы субъектов РФ действуют по данному вопросу на основе согласования интересов и взаимного учета мнений. То есть, Президент РФ не вправе действовать произвольно и при наличии обоснованной позиции законодательного органа субъекта РФ должен поддержать предлагаемое региональным парламентом решение; отказ же реализовать выраженное парламентом недоверие должен быть в этом случае мотивированным;

Жуков А.П.Институт недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (в условиях нового порядка наделения полномочиями) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 14.

в) его отставки по собственному желанию. При этом наличие (указание) какой-либо причины не обязательно.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается Президентом РФ;

г) отрешения его от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Законом.

Основаниями для утраты доверия Президента РФ признаются:

- выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции";

- установление в отношении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается Президентом РФ. Примером применения данной нормы служит Указ Президента РФ от 28 сентября 2010 года N 1183 "О досрочном прекращении полномочий мэра Москвы".

Следует отметить, что в комментируемом Законе процессуальные моменты принятия Президентом РФ указанного решения практически не урегулированы. Президент РФ наделяется полной свободой в решении вопроса отрешения от должности руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и не связан никакими правовыми ограничениями. С одной стороны, это позволяет существенно усилить ответственность данных субъектов перед Президентом РФ и придать гибкость его кадровой политике, но, с другой стороны, это неоправданно сильно снижает гарантии и стабильность правового статуса высшего должностного лица субъекта РФ;

Усенко Ю.Н. Юридическая ответственность исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в условиях административной реформы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 8.

д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным. В соответствии со ст.29 ГК РФ недееспособным может быть признан гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими. Согласно ст.30 ГК РФ гражданин, который вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материальное положение, может быть ограничен судом в дееспособности.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ;

е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим. В соответствии со ст.42 ГК РФ гражданин может быть по заявлению заинтересованных лиц признан судом безвестно отсутствующим, если в течение года в месте его жительства нет сведений о месте его пребывания; в соответствии со ст.45 ГК РФ гражданин может быть объявлен судом умершим, если в месте его жительства нет сведений о месте его пребывания в течение пяти лет, а если он пропал без вести при обстоятельствах, угрожавших смертью или дающих основание предполагать его гибель от определенного несчастного случая, - в течение шести месяцев (военнослужащий или иной гражданин, пропавший без вести в связи с военными действиями, может быть объявлен судом умершим не ранее чем по истечении двух лет со дня окончания военных действий).

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ;

ж) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда. При этом состав преступления и вид наказания значения не имеет.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ;

з) его выезда за пределы РФ на постоянное место жительства.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ;

и) утраты им гражданства РФ, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина РФ на территории иностранного государства.

В этом случае решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению Президента РФ.

Следует отметить, что законодателем не установлены сроки внесения Президентом РФ указанного представления;

к) его отзыва избирателями, зарегистрированными на территории субъекта РФ.

2. Пунктами 2-5 комментируемой статьи устанавливается порядок отрешения от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) законодательным (представительным) органом субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в случае:

1) издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения.

Реализация данного положения предполагается прохождение следующих этапов:

а) признание судом акта, изданного высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, противоречащим Конституции РФ и федеральным законам. При этом, указанная формулировка оставляет открытым вопрос о характере акта высшего должностного лица субъекта РФ, принятие которого может влечь оговоренные последствия (нормативном или индивидуальном). Анализ юридической литературы и положений нормативных актов, регулирующих вопросы привлечения к ответственности органов публичной власти, позволяет сделать вывод, что в данном случае понимается издание высшим должностным лицом субъекта РФ нормативно-правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ;

Жуков А.П. Указ.соч.

б) подтверждение в судебном порядке неисполнения решения суда, т.е. непринятия мер для исключения признанного недействующим нормативного акта из правовой системы РФ при условии, что высшее должностное лицо субъекта РФ не обратилось в суд для разрешения спора;

в) принятие законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ решения о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

2) установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Как указано в постановлении КС РФ от 4 апреля 2002 года N 8-П, по смыслу рассматриваемых положений, для применения такой меры воздействия, как отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), необходимо, чтобы признанный в судебном порядке неправомерным нормативный акт повлек указанные конституционно значимые тяжкие последствия - массовое нарушение прав и свобод граждан. Следовательно, эти положения не допускают применение данной меры воздействия в связи лишь с формальным противоречием нормативного акта высшего должностного лица либо высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ федеральному регулированию. Тем самым обеспечивается соразмерность федерального вмешательства негативным последствиям нормативных решений органов государственной власти субъекта РФ;

3) ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) своих обязанностей.

Данное основание вызывает наибольшие сомнения. Законодателем не определены критерии и порядок признания исполнения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) своих обязанностей ненадлежащим, что может породить субъективную оценку действия указанного должностного лица со стороны законодательного (представительного) органа субъекта РФ, злоупотребление предоставленным правом.

Пунктами 3, 4 комментируемой статьи закрепляется, что решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается:

а) в однопалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ - двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов.

б) в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ - двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом) субъекта РФ правом инициирования вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Данное требование также направлено на исключение возможности злоупотребления законодательным (представительным) органом субъекта РФ своим правом, на обеспечение гарантии учета мнения большинства депутатов при вынесении решения о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В соответствии с подпунктом "д" п.3 ст.5 комментируемого Закона решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) оформляется постановлением.

В соответствии с п.5 комментируемой статьи после принятия указанное постановление направляется на рассмотрение Президента РФ для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности. При этом, сроки осуществления данных действий не установлены.

По мнению КС РФ, выраженному в Постановлении КС РФ от 4 апреля 2002 года N 8-П, издание указа об отрешении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ от должности является завершающим этапом федерального воздействия, а также реализацией Президентом РФ своих конституционных функций как главы государства и гаранта Конституции РФ в сфере федеральных полномочий исполнительной власти (ст.80 и 90 Конституции РФ), в том числе в отношении органов исполнительной власти субъектов РФ.

3. Пунктами 6, 7 комментируемой статьи предусмотрены последствия принятия решения об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В частности, решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В случае указанной отставки высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, он продолжает действовать до сформирования нового высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Данные нормы обусловлены тем, что срок полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ ограничен сроком полномочий его руководителя - высшего должностного лица субъекта РФ.

В связи с тем, что отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ влечет за собой начало процедуры назначения нового высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ) функционирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ после отставки продолжается, связанное с тем, что для прихода к власти нового высшего должностного лица субъекта РФ требуется время. При этом, функционирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ после отставки, приобретая, по сути, временный, переходный характер, обеспечивает непрерывность осуществления исполнительной власти как постоянно действующей (постановление КС РФ от 4 апреля 2002 года N 8-П).

4. Пунктами 7.1-7.4 комментируемой статьи устанавливаются основания и порядок отзыва высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ).

В частности, отзыв высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) возможен по одному из следующих оснований:

а) нарушение высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) законодательства РФ и (или) законодательства субъекта РФ, факт совершения которого установлен соответствующим судом. В данном случае можно говорить о том, что указанное нарушение может быть как однократным, так и неоднократным. При этом задача суда - зафиксировать факт нарушения законодательства без оценки степени его влияния на социально-экономической положение региона или его жителей. Отзыв по данному основанию не освобождает высшее должностное лицо субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от иной ответственности, предусмотренной федеральными законами и законами субъекта РФ;

б) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) своих обязанностей, установленное соответствующим судом. При этом, законодатель не определяет критерии, по которым можно определить, что неисполнение обязанностей было грубым, оставляя это на усмотрение суда. По мнению автора, отсутствие четких критерием позволит суду исходить не только из действующего законодательства, но из политической конъюнктуры, что может значительно снизить объективности соответствующего решения суда.

Обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа с заявлением об установлении вышеуказанных фактов вправе политические партии, их региональные отделения, иные общественные объединения, а также группа граждан РФ в количестве не менее 100 человек, проживающих на территории соответствующего субъекта РФ и обладающих активным избирательным правом на выборах высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Процедура отзыва высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) должна обеспечивать гражданам РФ, проживающим на территории субъекта РФ и обладающим активным избирательным правом, возможность проведения агитации за его отзыв и против его отзыва, а также гарантировать участникам голосования всеобщее равное и прямое участие в тайном голосовании по отзыву.

Процедура отзыва высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) проводится по инициативе граждан Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации и обладающих активным избирательным правом, в порядке, установленном для проведения референдума субъекта Российской Федерации, с учетом особенностей, предусмотренных комментируемым Законом.

Например, см.:

- Закон Новосибирской области от 10 декабря 2012 года N 269-ОЗ "О порядке отзыва Губернатора Новосибирской области";

- Закон Вологодской области от 22 января 2013 года N 2970-ОЗ "О порядке отзыва Губернатора Вологодской области";

- Закон Орловской области от 25 декабря 2012 года N 1448-ОЗ "О порядке отзыва Губернатора Орловской области";

- Закон Челябинской области от 29 ноября 2012 года N 422-ЗО "О порядке отзыва Губернатора Челябинской области".

Инициатива проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) может быть выдвинута не ранее чем по истечении одного года со дня вступления в должность избранного высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Данная норма гарантирует возможность избранному высшему должностному лицу реализовать свою программу в течение определенного времени, защищает его от политических игр оппонентов.

В поддержку инициативы проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) обязательно должны собираться подписи избирателей, количество которых определяется законом субъекта РФ и должно составлять не менее одной четверти от числа избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ.

Например, в соответствии с ч.1 ст.8 Закона Смоленской области от 21 декабря 2012 года N 119-з "Об отзыве Губернатора Смоленской области" в поддержку инициативы проведения голосования по отзыву Губернатора собираются подписи избирателей, количество которых должно составлять 25 процентов от числа избирателей, зарегистрированных на территории Смоленской области.

Проверка подписей избирателей, соблюдения порядка их сбора и проверка соблюдения процедуры выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) осуществляются избирательной комиссией субъекта РФ, действующей в качестве комиссии по отзыву. Как правило, для проверки подписей избирателей при избирательных комиссиях субъектов РФ создаются специальные рабочие группы, в состав которых входят как члены и работники аппарата избирательной комиссии субъекта РФ, так и привлеченных экспертов из числа работников специализированных государственных органов (например, органов внутренних дел, учреждений юстиции, военных комиссариатов, органов регистрационного учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ).

Кроме того, комментируемой статьей устанавливается требование, в соответствии с которым законом субъекта РФ, помимо вышеуказанного, должны предусматриваться также основания и процедура отзыва в соответствии с комментируемым Законом. Фактически данная норма не несет в себе правовой нагрузки и указывает лишь на то, что положения комментируемого Закона должны быть также отражены и в законе субъекта РФ, регулирующем процедуру отзыва высшего должностного лица субъекта РФ.

В частности, закрепляется, что отзываемое лицо и инициаторы его отзыва должны быть проинформированы комиссией по отзыву о месте и времени проведения ее заседания, на котором будут рассматриваться вопросы о результатах проверки подписей избирателей и результатах выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Комиссия по отзыву также обязана проинформировать отзываемое лицо и инициаторов его отзыва о результатах рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ инициативы проведения голосования по отзыву.

Срок рассмотрения комиссией по отзыву инициативы проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ и принятия ею решения не может превышать 15 дней со дня представления инициаторами отзыва в комиссию по отзыву всех необходимых документов, в том числе подписных листов. Срок рассмотрения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ указанной инициативы и принятия им решения о назначении голосования по отзыву либо об отказе в назначении такого голосования не может превышать 15 дней со дня поступления документов от комиссии по отзыву. В случае, если указанный срок выпадает на межсессионный период, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ обязан собраться на внеочередное заседание.

Голосование по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ при наличии хотя бы одного из оснований отзыва, необходимого количества достоверных и (или) действительных подписей избирателей, а также при соответствии процедуры выдвижения инициативы проведения голосования по отзыву и представленных документов требованиям закона. Отсутствие какой-либо из указанных составляющих влечет за собой принятие решение об отказе в проведении голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ. Например, может возникнуть ситуация, при которой судом будет установлен факт нарушений, однако инициатива проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ не найдет поддержки среди избирателей.

Что касается процедуры проведения голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ, то оно, как и все выборы и референдумы, может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования по отзыву на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. По общему правилу, решение о назначении голосования по отзыву подлежит официальному опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Отзываемое лицо должно иметь возможность дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания отзыва. На всех этапах осуществления отзыва отзываемым лицом может быть использовано право на защиту чести и достоинства, гражданских прав и свобод в суде.

Голосование по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ должно быть проведено не позднее 60 дней со дня принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ решения о назначении голосования по отзыву. указанный срок должен учитываться при принятии решения о назначении дня голосования.

Отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ.

5. Пунктами 9, 9.1, 9.2 комментируемой статьи устанавливаются случаи и порядок назначения временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ):

1) на период до вступления в должность избранного высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), в случае:

а) досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

б) временного отстранения высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) от должности, в том числе по представлению Генерального прокурора РФ в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления;

в) истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (применяется в случае, если срок полномочий высшего должностного лица субъекта РФ истек, а решение о назначении нового высшего должностного лица законодательным (представительным) органом не принято);

г) признания выборов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) несостоявшимися или недействительными;

2) на период действия обстоятельств, в случае, когда высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не может осуществлять свои полномочия в связи с состоянием здоровья или другими обстоятельствами, временно препятствующими осуществлению полномочий указанного должностного лица. В данном случае временно исполняющий обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) назначается в целях охраны прав и законных интересов граждан РФ.

Решение Президента РФ о назначении временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимается в форме указа.

6. Пунктом 10 комментируемой статьи установлены ограничения деятельности временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Данные ограничения призваны подчеркнуть временный характер деятельности указанного лица.

В частности, временно исполняющий обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не вправе:

- распускать законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

- вносить предложения об изменении конституции (устава) субъекта РФ.

Кроме того, конституцией (уставом) субъекта РФ для временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) могут быть установлены дополнительные ограничения на осуществление отдельных полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Например, помимо вышеуказанных ограничений, ч.4 ст.43 Закона г.Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы" временно исполняющий обязанности Мэра Москвы не вправе:

- принимать решение об отставке Правительства Москвы;

- вносить изменения в состав Правительства Москвы;

- определять структуру органов исполнительной власти города Москвы;

- изменять распределение обязанностей между членами Правительства Москвы;

- назначать представителя от исполнительного органа государственной власти города Москвы в Совете Федерации Федерального Собрания РФ;

- вносить в Московскую городскую Думу кандидатуры на должности судей Уставного суда города Москвы;

- осуществлять без одобрения Правительства Москвы законодательную инициативу по вопросам принятия и изменения бюджета города Москвы.

Комментарий к статье 20. Основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Комментируемой статьей определяются основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

В соответствии с п.1 комментируемой статьи высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ.

Применительно к исполнительной власти понятие "постоянно действующий" означает, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ должен осуществлять свою деятельность постоянно. Это существенно отличает его от органа законодательной власти, который может строить свою работу на сессионной основе.

Романовский Г.Б. Указ.соч.

Постоянный характер деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ обусловлен необходимостью обеспечить непрерывность исполнения полномочий субъекта РФ.

Вместе с тем, понятие "постоянно действующий" не означает, что состав высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не меняется. Смена состава высшего исполнительного органа субъекта обусловлена требованием о прекращении полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в связи с прекращением полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также возможностью досрочного прекращения полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи определяется основное назначение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ - обеспечение исполнения Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ.

Ключевым словом в данной норме является слово "исполнение". То есть, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ применяет нормы законодательства РФ и субъекта РФ в целях организации жизнедеятельности региона.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи полномочия по установлению наименования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, определению его структуры, порядка его формирования отнесены к исключительной компетенции субъекта РФ.

При этом, наименование данного высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

При этом, следует учитывать, что в соответствии с п."в" п.7 ст.18 комментируемого Закона полномочия по формированию высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ и принятию решения об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ отнесены к полномочиям высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Региональная практика показывает, что применительно к органам исполнительной власти отсутствует разнообразие наименований. В большинстве субъектов РФ таким органом выступает Правительство, в ряде краев, областей - администрация. Исключение составляют, например, Кабинет Министров Чувашской Республики (ст.87 Конституции Чувашской Республики), Республики Адыгея (ст.84 Конституции Республики Адыгея); Кабинет Министров Республики Татарстан - Правительство Республики Татарстан (ст.88 Конституции Республики Татарстан).

Там же.

4. В соответствии с п.4 комментируемой статьи высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.

В соответствии с ч.1 ст.48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Виды юридических лиц определены ч.2 и 3 ст.48 ГК РФ.

В юридической науке существует два подхода к вопросу о наделении высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ правами юридического лица.

Согласно первому подходу высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ юридическим лицом не является, а только обладает признаками юридического лица, пользуется его правами и несет соответствующие обязанности. Это означает, что при участии в гражданском обороте к данному органу применимы нормы ГК РФ и других нормативных правовых актов, определяющих участие в гражданско-правовых отношениях юридических лиц, если указанными актами не установлены специальные правила для органов государственной власти, однако вовсе не влечет признание их юридическими лицами.

Данный вывод обусловлен мнением о том, что в отличие от юридических лиц, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, создается, прежде всего, в целях осуществления исполнения государственных полномочий субъекта РФ, а не в целях участия в гражданских правоотношениях, которое носит для них вынужденный, вспомогательный по отношению к основной деятельности характер.

В частности, по мнению А.Бердашкевича, государственный орган, к которому относится и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, является элементом механизма государственного управления или государственного аппарата, который наделен властными полномочиями и в соответствии с ними участвует в осуществлении функций государства.

Бердашкевич А. Органы государственной власти как юридические лица // URL: http://www.juristlib.ru/book_1676.html.

Согласно второму подходу, органы государственной власти в целом и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в частности признаются юридическими лицами публичного права.

По мнению ученых в области публичного права понятие юридического лица, закрепленное в ГК РФ, будучи создано главным образом на основе анализа частно-правовых, коммерческих отношений, не подходит для органов публичной власти (государственных органов РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления), объявленных юридическими лицами законами РФ, законами субъектов РФ, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами министров РФ, а иногда даже распоряжениями мэров - глав муниципальных образований.

Чиркин В.Е. Указ.соч.

Это юридические лица особого рода - занимающиеся не коммерческой деятельностью, а публичным управлением.

Как уже отмечалось применительно к законодательным (представительным) органам государственной власти субъекта РФ выделяют следующие отличительные признаки юридического лица публичного права, отличающие его от юридических лиц частного права:

2) у юридических лиц частного и публичного права разная юридическая сущность. То есть, юридические лица публичного права могут участвовать в хозяйственных отношениях, и в этой непрофильной, попутной, незначительной деятельности их отношения регулируются гражданским правом. К управленческой деятельности органа государства (приобретение, например, бумаги или канцелярских товаров) имеет весьма отдаленное отношение, не касается его сущности. Публичная сущность, статус, место такого юридического лица в обществе регулируются публичным правом. Если юридическое лицо публичного права может заниматься какой-то хозяйственной деятельностью, то юридическое лицо частного права, хотя его роль в обществе может быть значительной, публичным управлением заниматься не вправе, оно и не приспособлено для этого, будучи не субъектом, а объектом публичного управления. Такое юридическое лицо может заниматься некоторой общественно полезной деятельностью (например, благотворительностью), но не в этом состоит его сущность;

3) различное отношение к собственности и имуществу юридических лиц частного и публичного права. Органы и учреждения публичной власти своей собственности (такой, которая призвана обеспечивать основную, публичную деятельность) не имеют. Находящееся в их оперативном управлении имущество является публичной собственностью их создателей, учредителей - публично-правовых образований (государства, субъекта федерации, муниципального образования и т.д.), которой эти органы и учреждения владеют и пользуются не в своих интересах, а в интересах их создателей. При их ликвидации положение собственности не изменяется, изменяется положение имущества: оно, например, может быть передано другому публичному органу или учреждению;

5) в отличие от юридических лиц частного права юридические лица публичного права могут обладать нормоустановительными правовыми полномочиями, т.е. принимать обязывающие правовые акты; могут пользоваться распорядительными полномочиями в отношении не подчиненных им лиц, не входящих в их состав;

7) применяются разные способы создания, ликвидации юридических лиц частного и публичного права;

8) юридическое лицо частного права становится таковым в результате государственной регистрации (оно может считаться созданным раньше, с даты учреждения, но осуществляет права и несет обязанности после регистрации). Государственные органы субъектов РФ не регистрируются, их статус как юридических лиц определен в законах или положениях о них;

9) различается правоспособность юридических лиц частного и публичного права;

10) неодинаковы характер и формы ответственности.

Там же.

Представляется, что наделение высшего исполнительного органа статусом юридического лица не представляется возможным по следующим основаниям. По своей сути высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является органом, принимающим управленческие решения, осуществляющим властно-распорядительные функции. Данный орган, как правило, состоит из должностных лиц, возглавляющих иные органы исполнительной власти субъекта РФ. Никакой хозяйственной деятельности высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ не осуществляет. В связи с изложенным, статус юридического лица может быть придан органу, обслуживающему деятельность высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также иным органам исполнительной власти субъекта РФ.

Кроме того, в соответствии с комментируемой нормой обязательным является наличие у высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ гербовой печати. При этом, законодателем не уточняется, какой именно герб подлежит отображению на печати: герб РФ или герб субъекта РФ.

В соответствии с ч.2 ст.4 Федерального конституционного закона от 25 декабря 2000 года N 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации" Государственный герб РФ помещается на печатях федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, организаций и учреждений, на печатях органов, организаций и учреждений независимо от форм собственности, наделенных отдельными государственно-властными полномочиями, а также органов, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния.

То есть, органы государственной власти субъектов РФ при этом прямо не названы. Однако, исходя из того, что высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ наделены государственно-властными полномочиями, подразумевается, что данные органы имеют гербовые печати и изображением Государственного герба РФ. Вместе с тем, следует учитывать судебную практику, согласно которой органы исполнительной власти субъектов РФ не входят в перечень организаций, установленный указанным Федеральным конституционным законом, в штампах которых может быть размещен Герб РФ, а иные случаи использования Государственного Герба РФ могут быть установлены только Президентом РФ (см. определения Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-24, от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-22, от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-21, от 5 сентября 2007 года N 16-Г07-20).

5. В целях обеспечения финансовой независимости высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, п.5 комментируемой статьи закрепляется осуществление финансирования высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта РФ исключительно за счет средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.

В частности, п.1 ч.3 ст.21 Бюджетного кодекса РФ среди общегосударственных вопросов наряду с иными назван такой единый для бюджетной системы РФ подраздел классификации расходов бюджета как функционирование высших исполнительных органов государственной власти субъекта РФ.

Данная норма является гарантией стабильного и бесперебойного финансирования деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Комментарий к статье 21. Основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Статьей 21 комментируемого Закона определяются основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Пунктом 1 комментируемой статьи закреплено общее направление деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, социального обеспечения, безопасности дорожного движения и экологии.

То есть, фактически, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает реализацию на территории субъекта РФ положений законодательства РФ и субъекта РФ во всех сферах жизнедеятельности общества.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи конкретизируются основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Вместе с тем, помимо основных полномочий, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ вправе осуществлять и иные полномочия, не указанные в комментируемой норме и установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными ст.78 Конституции РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет следующие полномочия:

а) в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина:

1) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью.

Применительно к полномочиям по противодействию терроризму и экстремизму в определении КС РФ от 17 июня 2008 года N 452-О-О указано, что конституционное разграничение полномочий может быть конкретизировано федеральным законодателем: федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий; соответственно, Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ; при этом органы государственной власти субъектов РФ участвуют в отношениях, имеющих общефедеральное значение, в той мере и постольку, в какой и поскольку такое участие предусмотрено и допускается федеральными законами, иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.

Следовательно, федеральный законодатель, устанавливая на основании и в соответствии с Конституцией РФ компетенционные, организационно-правовые, финансово-экономические и иные основы противодействия терроризму и экстремизму, вправе - исходя из того, что как общегосударственная задача противодействие терроризму и экстремизму предполагает взаимодействие и сотрудничество федеральных органов государственной власти и органов государственной власти каждого из субъектов РФ в пределах их конституционных функций, и учитывая как специфику данного направления правоохранительной деятельности, так и особенности содержания и степени реальных угроз терроризма и проявлений экстремизма, а также принимая во внимание общие принципы организации системы органов государственной власти в РФ, - определять содержание и объем соответствующих полномочий органов государственной власти субъектов РФ, включая высшие исполнительные органы;

2) осуществляет в пределах своих полномочий меры по обеспечению государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств; предотвращению ограничения прав и дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; сохранению и развитию этнокультурного многообразия народов РФ, проживающих на территории субъекта РФ, их языков и культуры; защите прав национальных меньшинств; социальной и культурной адаптации мигрантов; профилактике межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечению межнационального и межконфессионального согласия.

Для реализации указанного полномочия на федеральном уровне были разработаны Методические рекомендаций для органов государственной власти субъектов РФ о порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений, их предупреждения и действиях, направленных на ликвидацию их последствий, утвержденные приказом Министерства регионального развития РФ от 14 октября 2013 года N 444;

б) в финансово-экономической сфере:

1) разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ. Исходя из положений ст.171 БК РФ составление проектов бюджетов субъектов РФ - это исключительная прерогатива высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют финансовые органы субъектов РФ. В этой связи хотелось бы отметить, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ непосредственно не разрабатывает проект бюджета субъекта РФ и проекты программ социально-экономического развития субъекта РФ. Точнее здесь говорить об обеспечении разработки указанных документов, т.к. непосредственную разработку осуществляют отраслевые органы исполнительной власти субъекта РФ;

2) обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ, готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта РФ для представления их высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Данное полномочие основано по положениях ст.215.1 БК РФ, в соответствии с которой исполнение бюджета субъекта РФ и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда обеспечивается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Организация исполнения бюджета субъекта РФ возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом);

3) управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ, а также управляет федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ. Из анализа данной нормы следует, что субъект РФ не вправе распоряжаться переданной ему федеральной собственностью, а может лишь управлять ею в пределах, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, которыми определены цели, для реализации которых федеральная собственность была передана;

в) в сфере государственного строительства - формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ (министерства, комитеты, департаменты, управления и т.д.) в соответствии со структурой, утвержденной законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и системой, утвержденной высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

г) в сфере осуществления контроля за органами местного самоуправления - право вносить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления предложение о приведении в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ, а также право обращаться в суд. В этой связи следует отметить, что комментируемый Закон, равно как и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержат такого процедурного элемента, как досудебное обращение исполнительного органа государственной власти субъекта РФ к органам местного самоуправления с требованием приведения принятых ими нормативно-правовых актов в соответствие с действующим законодательством. А это означает, что положения указанных Федеральных законов не образуют единый регулятивный комплекс в части регулирования конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления.

Макарова Т.Б. Органы исполнительной власти субъектов РФ: федеральные стандарты и региональные реалии в условиях проводимых реформ // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 7.

Кроме того, следует учитывать, что местное самоуправление самостоятельно. Следовательно, административный контроль, означающий проверку не только законности, но и целесообразности действий (решений) подконтрольных субъектов, за деятельностью органов местного самоуправления невозможен, так как он означал бы прямое административное подчинение органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта РФ. Существует единственно возможное исключение из этого правила - контроль, осуществляемый при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ. Этот контроль носит именно административный характер, поскольку органы государственной власти субъекта РФ проверяют не только законность, но и целесообразность действий органов местного самоуправления при реализации отдельных государственных полномочий субъекта РФ.

Пешин Н.Л. Особенности государственного контроля за местным самоуправлением // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 4.

Комментарий к статье 22. Акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Пунктом 1 статьи 22 комментируемого Закона устанавливаются виды правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе издавать указы (постановления) и распоряжения. Анализ нормы позволяет сделать вывод, что в случае разделения в субъекте РФ должностей высшего должностного лица субъекта РФ и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ вправе издавать указы и распоряжения, а руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ - постановления и распоряжения. Данный вывод основывается на аналогии комментируемой нормы с ч.1 ст.90 и ч.1 ст.115 Конституции РФ.

При этом, указы (постановления), как правило, носят нормативный характер, а распоряжения - ненормативный характер (распоряжения по кадровым вопросам, организационным вопросам и т.д.).

Принятие правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) осуществляется на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ. Данной нормой подчеркивается подзаконный характер правовых актов высшего должностного лица субъекта РФ.

2. Пунктом 2 комментируемой статьи устанавливается обязательность исполнения в субъекте РФ актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и актов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. При этом особо оговаривается, что обязательными к исполнению являются только те правовые акты, которые приняты в пределах полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), принятые с превышением их полномочий, вправе не исполняться и могут быть обжалованы в судебном порядке (главы 24, 25 ГПК РФ).

3. По общему правилу, п.3 комментируемой статьи устанавливается, что акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.

Данная норма вытекает из следующих конституционных положений:

- верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ (ст.4);

- Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ; законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ (ст.15);

- указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории РФ (ст.90);

- постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в РФ (ст.115);

- законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам (ст.76).

Комментарий к главе IV. Взаимоотношения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 23. Основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

1. Статьей 23 комментируемого Закона закрепляются основы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ.

Основой взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ является принцип разделения властей.

Пунктом 1 комментируемой статьи закреплено положение, на основе которого и в соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляют свои полномочия самостоятельно.

Именно функциональная самостоятельность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ и является предпосылкой взаимодействия данных органов, т.к. без осуществления конструктивного взаимодействия невозможна реализация значимых для региона задач. Рассогласованность и противоречивость во взаимоотношениях высших органов власти субъектов могут явиться причиной серьезного конфликта, представлять угрозу для политической стабильности регионов.

Попова Ю.Ю. Взаимодействие органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ как необходимое условие государственного строительства в регионах // Конституционное и муниципальное право. 2010. N 8.

Примером практического применения данной нормы служит решение Архангельского областного суда от 20 января 2004 года N 3-1 по делу по заявлению заместителя прокурора Архангельской области о признании противоречащей федеральному законодательству ст.4 областного закона от 14 ноября 2003 года N 204-25-ОЗ "О введении в действие на территории Архангельской области налога на имущество организаций в соответствии с частью второй Налогового кодекса РФ и внесении изменений в некоторые законодательные акты Архангельской области".

2. Пунктом 2 комментируемой статьи закреплены цели взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ.

В частности, устанавливается, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ и в интересах его населения.

По сути, взаимодействие законодательной (представительной) и исполнительной власти в субъектах РФ представляет собой ограничение обеих ветвей власти от злоупотреблений, сосредоточения всех полномочий в руках одной из них. Следовательно, можно назвать такое взаимодействие одним из элементов системы сдержек и противовесов, обеспечивающей нормальное функционирование органов государственной власти в субъектах РФ.

Взаимодействие позволяет согласовывать позиции органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ, способствует принятию действенных решений, поддержанию стабильной политической, социальной и экономической ситуации.

Там же.

Представляется интересным и обоснованным мнение А.Н.Черткова. Согласно позиции исследователя, целью взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти регионов должны выступать сохранение и творческое развитие особенностей общественной жизни субъектов РФ, обусловленных историческим, географическим, национальным и иными факторами.

Взаимоотношения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ могут осуществляться в различных формах, которые устанавливаются комментируемым Законом и законом субъекта РФ.

Под формами взаимодействия региональных органов законодательной и исполнительной власти подразумеваются согласованные действия названных субъектов в определенной области государственного управления, обусловленные конкретными целями и способами их достижения.

Попова Ю.Ю. Указ.соч.

Анализ действующего федерального и регионального законодательства позволяет выделить следующие основные формы взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ:

1) взаимодействие при осуществлении организационных мероприятий (ст.24 комментируемого Закона);

2) взаимодействие при осуществлении правотворческой деятельности (п.3-6 комментируемой статьи);

3) взаимодействие в сфере государственного управления - принятия управленческих решений (п.6, 7 комментируемой статьи);

4) осуществление взаимного контроля и применение мер конституционной ответственности;

5) взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при разрешении споров между ними (ст.25 комментируемого Закона).

3. В соответствии с п.3, 4 комментируемой статьи регулируется взаимодействие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и органов исполнительной власти субъекта РФ в сфере правотворческой деятельности исполнительной власти субъекта РФ.

В частности, в рамках указанного взаимодействия правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ направляются для ознакомления и изучения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.

Например, в Хабаровском крае нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ направляются для ознакомления и изучения в Законодательную Думу Хабаровского края в течение пяти рабочих дней со дня их подписания (ст.41 Устава Хабаровского края). В соответствии со ст.36 Устава Тульской области постановления губернатора Тульской области и постановления администрации Тульской области направляются в Тульскую областную Думу в десятидневный срок со дня принятия.

В свою очередь, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе:

а) обратиться к высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) или в органы исполнительной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в указанные акты, либо об их отмене. Следует отметить, что законодателем не установлена обязанность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), органов исполнительной власти субъекта РФ рассматривать указанные предложения. Однако, полагаем, что установление права вносить предложения по актам органов исполнительной власти субъекта, автоматически влечет за собой обязанность данных органов рассматривать такие предложения и принимать по ним соответствующие решения;

б) вправе обжаловать их в судебном порядке (в порядке, установленном главами 24, 25 ГК РФ) или в порядке, установленном главой IX Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", обратиться в КС РФ с запросом о соответствии Конституции РФ указанных нормативных правовых актов.

4. Соответствующее право п.5 комментируемой статьи закреплено за высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).

В частности, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе:

а) обратиться в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ либо об их отмене. Данное право аналогично предполагает обязанность законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ рассматривать данные предложения и выносить по ним мотивированные решения;

б) обжаловать указанные постановления в судебном порядке (в порядке, установленном главами 24, 25 ГК РФ).

Следует обратить внимание, что вышеуказанное право высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), закрепленное в комментируемой норме, распространяется только на постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Однако это не означает, что высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не вправе обращаться с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в законодательные акты субъекта РФ. Отличие состоит в том, что право на обращение с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в законодательные акты субъекта РФ реализуется путем внесения законодательной инициативы, порядок рассмотрения которой отличен от порядка рассмотрения указанных в комментируемой норме предложений.

Кроме того, данная норма не является препятствием для обжалования высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) законов субъектов РФ в судебном порядке. Как отмечено в определении Судебной коллегии ВС РФ от 27 апреля 2005 года N 71-Г05-3, в соответствии с ч.2 ст.251 ГПК РФ, специального и более позднего федерального закона, чем комментируемый Закон, высшее должностное лицо субъекта РФ вправе оспорить любые нормативные правовые акты, принятые и опубликованные в установленном порядке. К нормативным правовым актам, принятым в установленном порядке, относятся, в т.ч., и законы субъекта РФ, подписанные и обнародованные его высшим должностным лицом.

5. В соответствии с п.6 комментируемой статьи законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ обязан направлять высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) планы законопроектной работы и проекты законов субъекта РФ.

Данная норма позволяет обеспечить возможность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) ознакомиться с законопроектами, сформулировать и оформить надлежащим образом свое мнение по законопроектам, внести предложения в план законопроектных работ.

6. Пунктами 7, 8 комментируемой статьи закреплено взаимное право законодательных и исполнительных органов присутствовать на проводимых ими заседаниях.

Установлено, что на заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и его органов вправе присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта РФ или лица, уполномоченные указанными руководителями.

Соответственно, на заседаниях органов исполнительной власти субъектов РФ вправе присутствовать депутаты либо по поручению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ или его председателя работники аппарата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Данная норма способствует выработке совместных решений по особо значимым вопросам, обеспечивает возможность вести конструктивный диалог в процессе принятия решений.

Комментарий к статье 24. Участие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в формировании органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации. Выражение недоверия высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации

1. Статьей 24 комментируемого Закона закрепляется порядок участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в формировании органов исполнительной власти в субъекте РФ.

В соответствии с п.1 комментируемой статьи законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Следует отметить, что положение о возможности участия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов было предметом рассмотрения КС РФ.

Как было указано в постановлении КС РФ от 7 июня 2000 года N 10-П, если на соответствующие территориальные органы федеральных органов исполнительной власти возлагаются полномочия РФ по вопросам совместного ведения, то, по смыслу ст.72 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст.5 (ч.3), 11, 76, 77 (ч.2), 78 (ч.1 и 2) и 85 (ч.1), федеральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, поскольку такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий органов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех уровнях. Этим не затрагиваются прерогативы РФ. В конечном счете самостоятельно решать данный вопрос при условии использования установленных Конституцией РФ и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдикционных процедур.

Право принятия участия в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, а стаже формы такого участия устанавливаются конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, а в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти также федеральным законом.

Например:

- в соответствии с ч.1 ст.13 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми субъектами РФ;

- в соответствии со ст.53, 57 Устава Московской области вице-губернаторы Московской области, Первые заместители Председателя Правительства Московской области, первые заместители Председателя Правительства Московской области - министры Правительства Московской области, заместители Председателя Правительства Московской области, заместители Председателя Правительства Московской области - министры Правительства Московской области, заместитель Председателя Правительства Московской области - руководитель аппарата Правительства Московской области, а также министры Правительства Московской области, к компетенции которых относятся вопросы экономики, финансов, социальной сферы, промышленности, сельского хозяйства и продовольствия, строительства, транспорта, экологии и природопользования, здравоохранения назначаются на должность Губернатором Московской области по согласованию с Московской областной Думой;

- в соответствии со ст.77 Устава (Основного Закона) Томской области первые заместители Губернатора Томской области назначаются на должность Губернатором Томской области по согласованию с Думой.

2. Пунктом 2 рассматриваемой статьи установлено право законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) субъекта РФ. Данное решение оформляется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (п."д" ч.3 ст.5 комментируемого Закона).

Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ. Следует отметить, что в постановлении КС РФ от 18 января 1996 года N 2-П изложена правовая позиция, согласно которой не соответствует Конституции РФ право законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ выражать недоверие должностным лицам высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, если решение о недоверии понимается как основание для обязательного ухода в отставку соответствующих должностных лиц.

Комментарий к статье 25. Разрешение споров между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментируемой статьей регулируются вопросы, связанные с разрешением споров между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Предусматривается, что споры между законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке.

В частности, в соответствии с ч.1 ст.85 Конституции РФ Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. В соответствии с п.6 ч.1 ст.27 ГПК РФ рассмотрение дел по разрешению споров между органами государственной власти субъектов Российской РФ, переданных на рассмотрение в ВС РФ Президентом РФ в соответствии со ст.85 Конституции РФ относится к полномочиям ВС РФ.

Кроме того, в соответствии с ч.3 ст.125 Конституции РФ к компетенции КС РФ отнесено разрешение споров о компетенции между высшими государственными органами субъектов РФ.

Варианты регулирования указанных вопросов в правоприменительной практике регионов весьма широки.

Например, в соответствии со ст.44 Устава Хабаровского края споры между Думой, с одной стороны, и Губернатором края, Правительством края, с другой стороны, возникающие по вопросам осуществления их полномочий, разрешаются путем создания согласительных комиссий, которые формируются по письменному предложению одной из сторон на паритетной основе из депутатов Думы и членов Правительства края на срок не более двух месяцев. По истечении установленного срока, при отсутствии согласия в решении возникающих вопросов, рассмотрение спора может быть передано в суд в порядке, установленном федеральным законом.

Споры о компетенции между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Хабаровского края, а также между Думой, с одной стороны, и Губернатором края, Правительством края, с другой стороны, могут разрешаться в КС РФ.

В соответствии со ст.57 Устава Тюменской области споры и конфликты между органами государственной власти Тюменской области, органами государственной власти автономных округов и органами местного самоуправления рассматриваются согласительными комиссиями, создаваемыми на паритетных началах Уставным судом области, иными судебными органами в соответствии с их компетенцией.

В соответствии со ст.38 Устава Сахалинской области споры между Сахалинской областной Думой и Правительством Сахалинской области, возникающие по вопросам осуществления их полномочий, по принятым данными органами государственной власти нормативным правовым актам и иным вопросам, решаются путем создания согласительных комиссий. Согласительные комиссии создаются в срок не более десяти дней после письменного предложения об этом одной из сторон. В течение десяти дней после создания согласительные комиссии должны рассмотреть спор. Решения согласительных комиссий носят рекомендательный характер и рассматриваются Сахалинской областной Думой и Губернатором Сахалинской области совместно.

Комментарий к статье 26. Ответственность за нарушение законодательства субъекта Российской Федерации

1. Статьей 26 комментируемого Закона закрепляется, что конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта РФ, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта РФ:

- органами государственной власти;

- другими государственными органами и государственными учреждениями;

- органами местного самоуправления;

- организациями;

- общественными объединениями;

- должностными лицами;

- гражданами.

Данная норма основана на положениях ч.1, 2 ст.15 Конституции РФ, в соответствии с которыми Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Верховенство закона обычно трактуется как главенство закона в системе нормативных актов. Однако этот принцип должен пониматься более широко - как подчиненность закону и всех нормативных актов, и всех актов реализации права (применение, соблюдение, исполнение, использование), и всех иных объектов. Только в этих условиях принцип верховенства закона становится универсальным, пронизывающим всю ткань общества.

Толмачева Н.Н. К вопросу о соблюдении принципа верховенства закона и других принципов законности в законодательстве субъектов РФ // Журнал российского права. 2008. N 2.

Кроме того, предусматривается, что невыполнение или нарушение указанных нормативных правовых актов субъектов РФ влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта РФ. В случае если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта РФ.

Следует отметить, что в соответствии с п."о" ст.71 Конституции РФ уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности относятся к исключительному ведению РФ. Исходя из этого, законодательством субъектов РФ не может устанавливаться гражданская либо уголовная ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов РФ. Следовательно, гражданская и уголовная ответственность может наступать только в порядке, установленном федеральным законодательством.

Исключение составляет административная ответственность, которая в силу п."к" ч.1 ст.72 Конституции РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

В соответствии со ст.1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов РФ в области законодательства об административных правонарушениях относится:

1) установление законами субъектов РФ об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ;

3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, в соответствии с ч.2 ст.22.1 КоАП РФ;

4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ;

6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ;

7) регулирование законами субъектов РФ иных вопросов в пределах, установленных КоАП РФ.

Кроме того, представляется, что на уровне субъектов РФ может устанавливаться дисциплинарная ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъекта РФ. Особенностью данного вида ответственности будет являться ограниченная сфера применения данного вида ответственности, т.к. указанный вид ответственности можно применить только к должностным лицам органом государственной власти субъекта РФ, а также к государственным гражданским служащим субъекта РФ.

2. Отдельное внимание следует уделить конституционно-правовой ответственности за нарушение конституция (устав), законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ. Несмотря на то, что официального закрепления конституционно-правовой ответственности в законодательстве РФ до сих пор нет, нормы данной ответственности широко используются в правовом регулировании деятельности органов публичной власти и их должностных лиц.

Применительно к комментируемой статье, конституционно-правовой ответственностью являются:

а) досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по решению высшего должностного лица субъекта РФ в случае принятия законодательным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

б) досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ) в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в случае:

- издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

- установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.

Комментарий к главе IV.1. Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации

Комментарий к статье 26.1. Определение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Согласно нормам п.1 комментируемой статьи осуществление полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъекта РФ, определяются:

- конституцией (уставом) субъекта РФ;

- законами субъекта РФ;

- иными нормативными правовыми актами субъекта РФ, принимаемыми в соответствие с конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Высшими по юридической силе среди нормативных правовых актов субъектов РФ являются конституции республик, уставы остальных разновидностей регионов Российской Федерации. Именно высшие по юридической силе нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации определяют полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ. Остальные нормативные правовые акты субъектов дополняют конституции и уставы по данному вопросу.

В одних регионах высшие по юридической силе нормативные правовые акты субъекта РФ содержат общие положения, определяющие полномочия органов государственной власти своего региона, например, Устав Новгородской области от 3 сентября 1994 года N 2-ОЗ.

В других регионах вопросу полномочий отведен отдельный раздел. Так, в соответствии со ст.15 Закона Челябинской области от 25 мая 2006 года N 22-ЗО "Устав (Основной Закон) Челябинской области" в ведении данного субъекта РФ находятся следующие полномочия:

- принятие и изменение Устава, законов области и иных нормативных правовых актов области, контроль за их соблюдением;

- установление административно-территориального устройства области и порядка его изменения;

- установление системы исполнительных органов власти области;

- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

- установление порядка управления и распоряжения государственной собственностью области;

- государственное прогнозирование и программное планирование социально-экономического развития области;

- утверждение областного бюджета и отчета о его исполнении;

- утверждение бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и отчетов об их исполнении;

- установление налогов и сборов, отнесенное федеральным законом к ведению субъектов РФ, а также порядка их взимания;

- регулирование вопросов государственной гражданской службы, отнесенных федеральным законом к ведению области;

- установление и присвоение почетных званий области, установление и присуждение премий за особые заслуги перед областью;

- иные вопросы, не отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и области.

2. Положения п.2 комментируемой статьи закрепляют условия определения полномочий, осуществляемых органами государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения субъекта РФ и Российской Федерации. Такие полномочия определяются:

- Конституцией РФ;

- федеральными законами;

- договорами о разграничении полномочий и соглашениями;

- законами субъектов РФ.

Следует сказать, что указанный перечень расширительному толкованию не подлежит, т.е. полномочия могут быть определены только этими актами, иная форма актов не подразумевается. В этой связи интересно отметить, что нормами ч.2 ст.76 Конституции РФ установлено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются:

- федеральные законы;

- принимаемые в соответствии с федеральными законами законы субъектов РФ и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Как можно заметить, в ст.76 Конституции РФ перечень актов, определяющих полномочия по предметам совместного ведения, в отличие от норм ч.2 ст.26.1 комментируемого Закона, не имеет столь ограничительного характера, на что указывает фраза "иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации".

В п.3 рассматриваемой статьи закреплен перечень актов, которыми определяются полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации. К ним относятся:

- федеральные законы;

- издаваемые в соответствии с федеральными законами нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ;

- соглашения.

В соответствии с ч.5 ст.76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, Конституция РФ осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов РФ по предметам совместного ведения. Причем, по смыслу ст.72 и ч.2 и 5 ст.76 Конституции РФ, до издания федерального закона по тому или иному предмету совместного ведения субъект РФ вправе принять собственный закон и иные нормативные правовые акты. Но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом. Важно также отметить, что сами федеральные законы согласно ч.3 ст.76 Конституции РФ не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из ч.3 ст.11, ч.1 ст.72 (п."в", "г", "д" и "к"), ч.2 и 5 ст.76 и ст.94 Конституции РФ следует, что именно Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.

Применительно к положениям п.2 комментируемой статьи, - в отношении определения полномочий, осуществляемых по предметам совместного ведения на основании федеральных законов и договоров о разграничении полномочий, - рассмотрим несколько следующих примеров.

Пример 1. Федеральным законом от 26 марта 1998 года N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" установлено (ст.2), что вопросы владения, пользования и распоряжения участками недр, содержащими драгоценные металлы и драгоценные камни, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Разграничение между Российской Федерацией и субъектами РФ собственности на указанные объекты осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и Законом РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах", указанным законом, другими федеральными законами, регулирующими вопросы пользования недрами. Интересно отметить, что именно Российской Федерации и субъектам Российской Федерации принадлежит преимущественное право на заключение договоров о приобретении в собственность добытых и произведенных драгоценных металлов и драгоценных камней с субъектами их добычи и производства в целях пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, золотого запаса Российской Федерации, государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов РФ.

Пример 2. Разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения в различных сферах деятельности осуществляется, в частности, в соответствии с:

- Кодексом РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ (ст.1.3, 1.3.1) - в области законодательства об административных правонарушениях;

- Трудовым кодексом РФ от 30 декабря 2001 года N 197-ФЗ (ст.6) - в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;

- Градостроительным кодексом РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ (ст.6, 7) - в области градостроительной деятельности;

- Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ (ст.2 и др.) - в сфере земельных отношений;

- Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 года N 145-ФЗ (ст.7, 8) - в сфере разграничения бюджетных полномочий;

- Водным кодексом РФ от 3 июня 2006 года N 74-ФЗ (ст.24, 25) - в области водных отношений;

- Семейным кодексом РФ от 29 декабря 1995 года N 223-ФЗ (ст.3) - в области отношений, регулируемых семейным законодательством;

- Федеральным законом от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" (ст.10) - в сфере охраны и использования лесных ресурсов;

- Федеральным законом от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (ст.12) - в области формирования и реализации государственной научно-технической политики;

- Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (ст.5, 6) - в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

- Законом РФ от 14 мая 1993 года N 4979-I "О ветеринарии" (ст.3) - в области ветеринарии;

- Законом РФ от 21 февраля 1992 года N 2395-1 "О недрах" (ст.1.1, ст.3, 4) - в сфере недропользования и др.

Пример 3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан осуществляется, в том числе, на основании Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан (Москва, 26 июня 2007 года). Согласно ч.2 указанного Договора Правительство РФ и Кабинет Министров Республики Татарстан заключают соглашения, предусматривающие совместное решение вопросов, связанных с экономическими, экологическими (в результате длительного использования нефтяных месторождений с учетом горно-геологических условий добычи углеводородов), культурными и иными особенностями Республики Татарстан.

В пределах своих полномочий, как это предусмотрено положениями ч.3 этого же Договора, Республика Татарстан осуществляет международные и внешнеэкономические связи с субъектами и административно-территориальными образованиями иностранных государств, участвует в деятельности специально созданных для этих целей органов международных организаций, а также заключает соглашения об осуществлении международных, внешнеэкономических связей и осуществляет такие связи с органами государственной власти иностранных государств по согласованию с Министерством иностранных дел РФ в порядке, установленном Правительством РФ.

Следует отметить, что срок действия названного Договора составляет 10 лет со дня вступления его в силу.

Интересно отметить, что в период с 1994 года по 1998 год договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектами РФ были заключены практически во всех субъектах РФ. Однако принятый 24 июня 1999 года Федеральный закон N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (утратил силу) установил приоритет федеральных законов как перед Федеративным договором, так и перед договорами о разграничении полномочий между Россией и ее субъектами. Указанным законом было предусмотрено, что все договоры и соглашения, действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу этого закона, подлежат приведению в соответствие с ним в течение трех лет со дня его вступления в силу. Помимо этого ФЗ от 24 июня 1999 года N 119-ФЗ усложнил процедуру заключения договора, - было установлено, что все договоры о разграничении полномочий до их подписания Президентом РФ направляются для рассмотрения в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ и в Совет Федерации.

В середине 2001 года несколько регионов России выступили с инициативой о расторжении заключенных ранее договоров о разграничении полномочий. К концу 2002 года большинство таких договоров были расторгнуто. Официальной мотивацией расторжения явилась формулировка о том, что цели договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъекта РФ, достигнуты.

Позднее, Федеральным законом от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" было закреплено, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, действующие на день вступления в силу указанного закона, подлежат утверждению федеральным законом в течение двух лет со дня вступления в силу названного закона. Договоры, не утвержденные в порядке, установленном этим законом, прекращают свое действие по истечении указанного срока.

В настоящее время заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. При этом в договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта РФ, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта РФ, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий (см. комментарий к ст.26.7 настоящего Закона).

3. Практическую реализацию положений, закрепленных в п.3 комментируемой статьи, можно проследить на следующем примере.

Так, в соответствии со ст.6.1 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий в области организации и проведения государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, за исключением указанной в п.5.1 ст.6 Градостроительного кодекса РФ государственной экспертизы проектной документации, государственной экспертизы результатов инженерных изысканий, если иное не предусмотрено Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". Кроме того, Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов РФ осуществление полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности.

4. Содержание указанных в п.3 комментируемой статьи нормативных правовых актов раскрывается положениями п.4 этой же статьи. Так, указанные нормативные правовые акты должны содержать:

- права органов государственной власти субъекта РФ;

- обязанности органов государственной власти субъекта РФ;

- ответственность органов государственной власти субъекта РФ;

- порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий.

Особо следует отметить, что федеральные законы и иные нормативные правовые акты, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта РФ, не должны дублировать полномочия федеральных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а должны устанавливать четкие, однозначные границы полномочий и соответствовать следующим требованиям, установленным комментируемым Законом. В частности, основываться на принципах деятельности органов государственной власти субъекта РФ (см. также комментарий к ст.1 Закона).

5. В п.5 комментируемой статьи рассматривается ситуация, когда орган государственной власти субъекта РФ не может самостоятельно осуществлять возложенные на него обязанности. Основные причины такого положения - отсутствие детальной регламентации того или иного вопроса и отсутствие денежных средств. Чтобы справиться с такой проблемой комментируемый Закон наделяет органы государственной власти субъекта РФ правом обращения в Правительство РФ с предложением об установлении Правительством РФ особого порядка реализации отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов РФ.

Особенностями такого порядка являются:

- особый порядок реализации предусмотрен не для любых полномочий, а только переданных субъекту РФ и в соответствии с п.7 ст.26.3 комментируемого Закона;

- особый порядок устанавливается на определенный срок в целях совершенствования механизмов предоставления государственных услуг.

6. Изъятием из комментируемого Закона являются правоотношения, связанные с инновационным центром "Сколково". Пункт 6 комментируемой статьи связан с принятием Федерального закона от 28 сентября 2010 года N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково" (далее - ФЗ "Об инновационном центре "Сколково") и содержит отсылочную норму к положениям этого специального закона, имеющего направленность на реализацию инновационной политики Российской Федерации.

В отношении территории инновационного центра "Сколково" действует особый порядок, ограничивающий права органов государственной власти субъектов РФ. Инновационный центр "Сколково" представляет собой особую зону со специальным правовым режимом. Данный специальный правовой режим характеризуется тем, что на территории Центра не осуществляются полномочия органов государственной власти субъектов РФ осуществляемые управляющей компанией, чьи полномочия предусмотрены ФЗ "Об инновационном центре "Сколково", а также следующие полномочия:

- резервирование земель, изъятие земельных участков для государственных нужд субъекта РФ;

- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения;

- организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);

- установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

- утверждение схем территориального планирования субъекта РФ, утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществление государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ;

- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований;

- организация и проведение мероприятий, предусмотренных законодательством Российской Федерации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности;

- осуществление регионального государственного контроля за соответствием жилых домов, многоквартирных домов в процессе их эксплуатации требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов, установленным законодательством Российской Федерации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.

Комментарий к статье 26.2. Финансовое обеспечение осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации

1. Комментируемой статьей закрепляются принципы финансового обеспечения осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ.

В частности, устанавливается, что полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам ведения субъектов РФ осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Данная норма реализует положение ст.73 Конституции РФ, в соответствии с которой вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Иными словами, по предметам своего ведения субъекты РФ самостоятельны в выборе способов и форм реализации своих полномочий, в т.ч. в определении вида и размера расходов бюджета субъекта РФ на реализацию данных полномочий.

Комментируемой норме корреспондирует ст.31 БК РФ, устанавливающая принцип самостоятельности бюджетов.

2. Принцип самостоятельности бюджетов применительно к субъектам РФ означает:

а) право и обязанность органов государственной власти субъектов РФ самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

б) право и обязанность органов государственной власти субъектов РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

в) право органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ;

г) право органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);

д) недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

е) право органов государственной власти субъектов РФ предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

ж) недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти субъектов РФ изменений бюджетного законодательства РФ и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

з) недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Комментарий к статье 26.3. Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

1. Комментируемой статьей устанавливаются принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта РФ полномочий по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

В соответствии с п.1 комментируемой статьи по общему правилу полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, установленным ст.72 Конституции РФ, указанные в п.2 комментируемой статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Согласно ст.72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.

Указанные полномочия конкретизируются п.2 комментируемой статьи.

Из вышеуказанного общего правила предусматриваются изъятия. В частности, осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов РФ, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. При этом, особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ должны устанавливаться федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Данное положение было реализовано путем принятия Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 26 мая 2008 года N 392 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации" Указанные Правила устанавливают порядок определения целей предоставления субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, условия предоставления субсидий и принципы их распределения между субъектами РФ, а также предусматривают формирование перечня приоритетных расходных обязательств субъектов РФ, софинансируемых из федерального бюджета.

Субсидии предоставляются в целях оказания финансовой поддержки при исполнении расходных обязательств, возникающих при выполнении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, и расходных обязательств по выполнению органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения.

Примером практической реализации комментируемой нормы служит распоряжение Правительства РФ от 25 апреля 2013 года N 684-р "Об утверждении перечня приоритетных расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, софинансируемых за счет средств федерального бюджета, на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов".

2. Пунктом 2 комментируемой статьи устанавливается перечень полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Следует отметить, что в научной литературе высказывается мнение, согласно которому в законодательстве РФ следует определить исчерпывающий перечень не региональных, а федеральных полномочий в совместной сфере, отдав все оставшиеся полномочия регионам. Причем установить для федерального законодателя пределы установления общих принципов, исключив детальное правовое регулирование в совместной сфере, которое должно выполнять регионы в развитие рамочного федерального законодательства, в необходимых случаях опережая его.

Безруков А.В. Модернизация форм взаимодействия федерального и региональных законодателей // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 1.

К указанным полномочиям относится решение следующих вопросов.

Во-первых, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта РФ, в том числе вопросов оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ и работников государственных учреждений субъекта РФ. В соответствии с п.2 ст.26.14 комментируемого Закона органы государственной власти субъекта РФ самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда работников органов государственной власти субъекта РФ, работников государственных учреждений субъекта РФ.

Примером практического применения данной нормы служат определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 3 сентября 2008 года N 64-Г08-12, определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 13 августа 2008 года N 83-Г08-10.

Во-вторых, организационное и материально-техническое обеспечение проведения выборов в органы государственной власти субъекта РФ, референдумов субъекта РФ.

В целях реализации указанных полномочий субъекты РФ формируют на территории субъекта РФ систему избирательных комиссий (избирательные комиссии субъекта РФ, территориальные избирательные комиссии), являющихся по своему организационно-правовому статусу государственными органами субъекта РФ. Кроме того, принимаются законодательные акты, регулирующие порядок проведения выборов в органы государственной власти субъектов РФ и референдумов субъектов РФ, которые устанавливают расходные обязательства субъекта РФ в период избирательной кампании, кампании референдума;

В-третьих, формирование и содержание архивных фондов субъекта РФ.

В соответствии с п.7 ст.3 Федерального закона от 22 октября 2004 года N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" архивный фонд представляет собой совокупность архивных документов, исторически или логически связанных между собой.

Пунктом 2 ч.2 ст.4 указанного закона, определяющим полномочия субъекта РФ в области архивного дела, к указанным архивным фондам субъекта РФ относятся:

- государственные архивы субъекта РФ, музеев, библиотек субъекта РФ;

- архивы органов государственной власти и иных государственных органов субъекта РФ;

- архивы государственных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и государственных учреждений субъекта РФ.

В целях реализации данного полномочия государственные органы субъекта РФ обеспечивают созданные ими архивы зданиями и помещениями, отвечающими установленным требованиям сохранности документов архивного фонда субъекта РФ (см., например, ч.2 ст.12 Закона Мурманской области от 20 февраля 2006 года N 730-01-ЗМО "Об архивном деле в Мурманской области");

В-четвертых, формирование и использование резервных фондов субъекта РФ для финансирования непредвиденных расходов.

Данная норма корреспондируется со ст.81.1 БК РФ, в соответствии с которой законом субъекта РФ (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ) может быть предусмотрено создание Резервного фонда субъекта РФ, который представляет собой часть средств бюджета субъекта РФ, предназначенную для исполнения расходных обязательств субъекта РФ в случае недостаточности доходов бюджета субъекта РФ для финансового обеспечения расходных обязательств. При этом, в случае его создания порядок формирования и использования средств указанного Фонда должен устанавливаться законом субъекта РФ (за исключением закона субъекта РФ о бюджете субъекта РФ).

Например, см. постановление Правительства Свердловской области от 6 февраля 2007 года N 75-ПП "Об утверждении Порядка расходования средств резервного фонда Правительства Свердловской области".

В-пятых, предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий, реализация мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций установлены ст.11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

В частности, органы государственной власти субъектов РФ:

а) принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;

б) осуществляют подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в указанных ситуациях;

в) принимают решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера и обеспечивают их проведение;

г) осуществляют информирование населения о чрезвычайных ситуациях;

д) организуют и проводят аварийно-спасательные и другие неотложные работы при чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера, а также поддерживают общественный порядок в ходе их проведения; при недостаточности собственных сил и средств обращаются к Правительству РФ за оказанием помощи;

е) осуществляют финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

ж) создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера;

з) содействуют устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера;

и) содействуют федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в предоставлении участков для установки и (или) в установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, а также в предоставлении имеющихся технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, выделении эфирного времени в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях и подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций;

к) принимают решения об осуществлении единовременных денежных выплат гражданам РФ в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая определение случаев осуществления единовременных денежных выплат, а также круга лиц, которым указанные выплаты будут осуществлены;

м) вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

н) устанавливают региональный (межмуниципальный) уровень реагирования;

о) осуществляют создание системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112", обеспечивают ее эксплуатацию и развитие;

п) создают и поддерживают в постоянной готовности системы оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях;

р) осуществляют сбор информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обмен такой информацией, обеспечивают, в том числе с использованием комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, своевременное оповещение населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера.

Например, см. Закон Тюменской области от 28 декабря 2004 года N 323 "О предупреждении и ликвидации природных и техногенных чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера".

В-шестых, предупреждение ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидации их последствий.

Данное полномочие направлено на обеспечение предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению бесперебойного тепло-, водо-, электроснабжению на объектах жилищно-коммунальной инфраструктуры, разрушению или повреждению объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры.

Например, см. постановление Правительства Хабаровского края от 30 июля 2010 года N 199-пр "О краевой целевой программе "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Хабаровского края на 2011-2013 годы", постановление Правительства Ставропольского края от 12 апреля 2011 года N 125-п "Об аварийном запасе материально-технических ресурсов для предупреждения и оперативного устранения аварий на объектах жилищно-коммунальной инфраструктуры Ставропольского края, обеспечивающих функционирование систем жизнеобеспечения населения в Ставропольском крае, и ликвидации их последствий".

В-седьмых, передача объектов собственности субъекта РФ в муниципальную собственность.

В частности, устанавливаются основания передачи объектов собственности субъекта РФ в муниципальную собственность, перечень необходимых документов, процедура передачи указанных объектов.

Например, см. Закон Владимирской области от 3 ноября 2005 года N 153-ОЗ "О порядке передачи в муниципальную собственность имущества, находящегося в государственной собственности Владимирской области".

В-восьмых, организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Следует отметить, что ст.6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ отнесено лишь право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды. Нет указания на право принятия межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды, а также региональных и межмуниципальных программ и проектов в области экологической безопасности. Исходя из этого, на практике могут возникнуть споры о компетенции органов государственной власти субъектов РФ в указанных сферах.

Примером реализации данного полномочия может служить постановление Губернатора Хабаровского края от 27 октября 2005 года N 235 "Об организации и осуществлении межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности".

В-девятых, создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведения Красной книги субъекта РФ.

Данное полномочие прямо закреплено в ст.6 ФЗ "Об охране окружающей среды".

В соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 года N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Указанным Федеральным законом также устанавливается порядок реализации право органов государственной власти субъектов РФ на создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения.

Например, см. постановление Правительства Республики Мордовия от 28 сентября 2009 года N 406 "Об особо охраняемых природных территориях Республики Мордовия", постановление администрации Магаданской области от 25 мая 2006 года N 141-па "О Красной книге Магаданской области", постановление Правительства Пермского края от 7 декабря 2007 года N 312-п "О Красной книге почв Пермского края".

В-десятых, осуществление регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий. Данное полномочие введено с 1 августа 2011 года Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В-одиннадцатых, поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами), организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

К мерам региональной поддержки сельскохозяйственного производства, например, относятся:

а) предоставление субсидий на поддержку животноводства и растениеводства;

б) возмещение части затрат на уплату процентов по привлеченным кредитам в российских кредитных организациях;