РЕШЕНИЕ
ВЕРХОВНОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

от 19 мая 2006 года N 3-43/2006

г. Петрозаводск

[ Дело о признании недействующей в части ст. 2 Закона РК от 03.02.2006 г. N 954-ЗРК "О размещении объектов игорного бизнеса на территории Республики Карелия" ]

Верховный Суд Республики Карелия

в составе: председательствующего судьи Савина А.И. при секретаре: Фоменко Н.П.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Республики Карелия о признании недействующей в части ст. 2 Закона РК от 03.02.2006 г. N 954-ЗРК «О размещении объектов игорного бизнеса на территории Республики Карелия»,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор РК обратился в суд с названным заявлением по тем основаниям, что согласно части первой ст. 2 Закона РК от 03.02.2006 г. N 954-ЗРК «О размещении объектов игорного бизнеса на территории Республики Карелия» объекты игорного бизнеса размещаются только в помещениях зданий и сооружений площадью не менее 80 квадратных метров, имеющих отдельный вход. Согласно части второй указанной статьи упомянутые объекты не могут быть размещены в жилых домах, в зданиях, помещениях и на территориях образовательных учреждений, организаций здравоохранения, культуры и спорта, организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность, а также на расстоянии менее чем 100 метров от границ территорий указанных учреждений и организаций, на рынках, в магазинах, супермаркетах и в зданиях вокзалов (далее по тексту: оспариваемая норма Закона РК).

По мнению прокурора Республики Карелия оспариваемая норма Закона РК ограничивает права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц-собственников земельных участков и помещений по использованию принадлежащего им имущества для размещения объектов игорного бизнеса, то есть в целях осуществления предпринимательской деятельности в сфере игорного бизнеса.

Подпунктом «б» пункта 4 «"Положения о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений», утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.07.2002 г. N 525, установлен запрет на размещение тотализаторов и игорных заведений в жилых помещениях, в зданиях действующих образовательных и медицинских учреждений, а также в зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность.

Иных ограничений на размещение объектов игорного бизнеса федеральное законодательство не содержит.

Пунктом 3 статьи 26.1 ФЗ от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями.

Исходя из положений статей 8, 34, 55, 71 Конституции РФ, установление каких-либо ограничений прав по использованию имущества для экономической деятельности, в данном случае предпринимательской в сфере игорного бизнеса, находится в ведении Российской Федерации.

В настоящее время не имеется федеральных законов и изданных в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашений, которыми бы органы государственной власти субъектов РФ наделялись полномочиями устанавливать ограничения по использованию объектов недвижимости (земельных участков, помещений) в целях размещения объектов игорного бизнеса.

Статьей 209 Гражданского кодекса РФ установлено, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.

В соответствии с абзацем вторым пункта 3 статьи 288 Гражданского кодекса РФ размещение собственником в принадлежащем ему жилом помещении предприятий, учреждений, организаций допускается только после перевода такого помещения в нежилое. Перевод помещений из жилых в нежилые производится в порядке, определяемом жилищным законодательством.

Положения Жилищного кодекса РФ, регламентирующие перевод жилых помещений в нежилые (статьи 22-24), не содержат ограничений на перевод жилых помещений в нежилые в целях размещения в них объектов игорного бизнеса.

Размещение объекта игорного бизнеса вне помещения предполагает использование земельного участка, который может находиться в собственности субъекта предпринимательской деятельности. Однако разместить объект игорного бизнеса вне помещения, не допускает часть первая статьи 2 оспариваемого Закона РК.

Также в собственности субъекта предпринимательской деятельности может находиться земельный участок на расстоянии менее чем 100 метров от границ территорий образовательных учреждений, организаций здравоохранения, культуры и спорта, организаций, осуществляющих религиозную и иную культовую деятельность, а также на рынках.

В то же время, размещать объекты игорного бизнеса на таких территориях запрещает часть вторая статьи 2 оспариваемого Закона РК.

В соответствии с пунктом 2 ч.1 статьи 9 Земельного кодекса РФ установление ограничений прав собственников земельных участков отнесено к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений.

Учитывая изложенное права собственников по использованию принадлежащего им имущества - земельных участков и помещений в целях размещения объектов игорного бизнеса законом субъекта РФ ограничены быть не могут.

Согласно экспертному заключению отдела международной-правовой помощи, юридической экспертизы и федерального регистра нормативных правовых актов Республики Карелия Главного управления Министерства юстиции РФ по Северо-Западному федеральному округу N 10.01-41/500 от 23.03.2006 г., статья 2 оспариваемого Закона РК противоречит федеральному законодательству.

В судебном заседании прокурор Яковлев И.В. заявленные требования поддержал, просил признать оспариваемую норму Закона РК недействующей в части ограничивающей право собственников земельных участков и собственников нежилых помещений размещать объекты игорного бизнеса на принадлежащих им земельных участках и в принадлежащих им нежилых помещениях.

Представитель Главы РК Хотина Л.Н. с заявлением прокурора не согласна, считает, что оснований для его удовлетворения не имеется, поскольку Закон РК в оспариваемой части федеральному законодательству не противоречит, так как регулирует правоотношения в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, административного законодательства, что в соответствии с пунктами «б», «к» части 1 статьи 72 Конституции РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

В соответствии со ст. 3 ФЗ от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.

Федерального Закона, регулирующего игорный бизнес, до настоящего времени не имеется, поэтому субъект РФ вправе был ввести собственное регулирование.

Кроме того, подпунктом «б» пункта 4 «Положения о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений», утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.07.2002 г. N 525, установлен запрет на размещение тотализаторов и игорных заведений в жилых помещениях, в зданиях действующих образовательных и медицинских учреждений, а также в зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность.

Оспариваемая прокурором РК ст. 2 Закона РК, частично воспроизводит ограничения, установленные Правительством РФ. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ воспроизведение и законах субъектов РФ норм федерального законодательства само по себе не выходит за пределы полномочий субъекта РФ в области регулирования этих отношений и не может рассматриваться как нарушение Конституции РФ и установленного ею разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ (Постановление КС РФ от 15.12.2003 г. N 19-П, определение КС РФ от 07.10.2005 г. N 342-О).

Представители Законодательного Собрания Республики Карелия заместитель Председателя Законодательного Собрания Тольский В.А. и консультант юридического отдела Куликовская М.А. также считают заявление Прокурора РК необоснованным по тем основаниям, что данный закон направлен на защиту прав и свобод человека и гражданина, а согласно п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Принятие оспариваемого Закона было вызвано резко отрицательным влиянием игорных заведений на граждан Республики и, в первую очередь, на детей. В настоящее время другими субъектами РФ приняты аналогичные законы, регулирующие размещение объектов игорного бизнеса.

Изучив материалы дела, заслушав прокурора, объяснения представителей Главы РК и Законодательного Собрания РК. суд находит оспариваемую норму Закона Республики Карелия противоречащей федеральному законодательству, а именно:

- ч.З статьи 26.1 ФЗ от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов Государственной власти субъектов Российской Федерации» согласно которой, полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, а также соглашениями;

- п.1 ст. 17 ФЗ N 128-ФЗ от 8.8.2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», согласно которому деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари отнесена к лицензируемому виду деятельности;

- подпункту «б» пункта 4 «Положения о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений», утвержденного постановлением Правительства РФ т 15.07.2002 г. N 525, согласно которому запрет на размещение тотализаторов и игорных заведений установлен только в жилых помещениях, в зданиях действующих образовательных и медицинских учреждений, а также в зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность;

- части 2 статьи 209 Гражданского кодекса РФ, согласно которой собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интерес ы других лиц;

- пункту 2 ч. 1 ст. 9 Земельного кодекса РФ, согласно которому установление ограничений прав собственников земельных участков отнесено к полномочиям Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации гарантирует единство экономического пространства и свободу экономической деятельности (ст. 8), право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности (статья 34).

Эти права могут быть могут быть ограничены, Однако, как и сама возможность ограничений, так и их характер должны определяться на основе Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральными законами и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3).

Закон Республики Карелия от 03.02.2006 N 954-ЗРК был опубликован в газете "Карелия" от 11 февраля 2006 г. N 15 и вступил в силу по истечении десяти дней со дня официального опубликования.

В соответствии с оспариваемой нормой Закона Республики Карелия объекты игорного бизнеса размещаются только в помещениях зданий и сооружений площадью не менее 80 квадратных метров, имеющих отдельный вход. Объекты игорного бизнеса не могут быть размещены в жилых домах, в зданиях, помещениях и на территориях образовательных учреждений, организаций здравоохранения, культуры и спорта, организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность, а также на расстоянии менее чем 100 метров от границ территорий указанных учреждений и организаций, на рынках, в магазинах, супермаркетах и в зданиях вокзалов.

Таким образом, оспариваемая. норма Закона Республики Карелия вводит запреты и ограничения по размещению объектов игорного бизнеса, что ограничивает гражданские права субъектов предпринимательской деятельности, в частности права собственников земельных участков и собственников нежилых помещений размещать объекты игорного бизнеса на принадлежащих им земельных участках и в принадлежащих им нежилых помещениях.

В соответствии с ч.2 ст.1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены на основании федерального Закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В данной сфере деятельности действует федеральный Закон N 128-ФЗ от 08.08.2001 года «О лицензировании отдельных видов деятельности», согласно ст.4 которого, федеральный законодатель, реализуя свои полномочия, с целью предотвращения нанесения ущерба правам, законным интересам, здороныо граждан, ввел ограничительные меры при осуществлении данного вида деятельности путем запрета размещения объектов игорного бизнеса в определенных местах.

Подпунктом «б» пункта 4 «Положения о лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений», утвержденного постановлением Правительства РФ т 15.07.2002 г. N 525, установлен запрет на размещение тотализаторов и игорных заведений в: жилых помещениях, в зданиях действующих образовательных и медицинских учреждений, а также в зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность.

Иных ограничений на размещение объектов игорного бизнеса федеральное законодательство не содержит.

Введение оспариваемой нормой Закона Республики Карелия таких ограничений как: запрет на размещение объектов игорного бизнеса вне помещений; в помещениях площадью менее 80 кв.м.; в помещениях, не имеющих отдельного входа; во всех помещениях, расположенных в жилых домах; в помещениях организаций культуры и спорта; на территориях образовательных учреждений, организаций здравоохранения, культуры и спорта, организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность; на расстоянии менее чем 100 метров от границ территорий указанных учреждений и организаций; на рынках, в магазинах, супермаркетах и в зданиях вокзалов -свидетельствует о том, что законодатель Республики Карелия в нарушение своей компетенции незаконно расширил перечень ограничений при осуществлении деятельности по размещению объектов игорного бизнеса, установленного федеральным законодательством о лицензировании.

При этом федеральный законодатель такими правами субъект РФ не наделил, предоставив такие полномочия только Правительству РФ (ст.5 ФЗ N 128).

Согласно пункту 2 ч. 1 ст. 9 Земельного кодекса РФ, установление ограничений прав собственников земельных участков отнесено к полномочиям Российской Федерации.

В связи с этим введение Законом субъекта РФ ограничений и запретов и в области земельных отношений, таких как: запрет на размещение объектов игорного бизнеса вне помещений; на территориях образовательных учреждений, организаций здравоохранения, культуры и спорта, организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность; на расстоянии менее чем 100 метров от границ территорий указанных учреждений и организаций; на рынках -также является неправомерным.

Ссылку представителей ЗС Республики Карелия на то, что защита прав и свобод человека и гражданина, в силу пункта "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, находится в совместном ведении Российской Федорации субъектов Российской Федерации, а поэтому законодатель Республики Карелия в этих целях, при отсутствии федерального закона, регулирующего правоотношения в сфере игорного бизнеса, был вправе определить порядок размещения его объектов и ограничить места их размещения на территории Республики - нельзя признать обоснованной, поскольку условия осуществления игорного бизнеса на уровне РФ определены.

Изложенное свидетельствует о нарушении законодательным органом субъекта РФ своей компетенции, что вне зависимости от действительной необходимости такого регулирования, влечет признание данного нормативного правового акта, в части ограничивающей право собственников земельных участков и собственников нежилых помещений размещать объекты игорного бизнеса на принадлежащих им земельных участках и в принадлежащих им нежилых помещениях - недействующим со дня его принятия.

Руководствуясь статьями 194, 198, 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, суд

РЕШИЛ:

Заявление прокурора Республики Карелия удовлетворить.

Признать ст. 2 Закона РК от 03.02.2006 г. N 954-ЗРК «О размещении объектов игорного бизнеса на территории Республики Карелия» в части ограничивающей право собственников земельных участков и собственников нежилых помещений размещать объекты игорного бизнеса на принадлежащих им земельных участках и в принадлежащих им нежилых помещениях -недействующей со дня ее принятия.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный суд Республики Карелия в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.

Председательствующий: Савин А.И.

решение суда в окончательной форме принято 24 мая 2006 г.

Текст сверен по:
официальная рассылка