Представитель в Республике Карелия
Свободный доступ к продуктам
Свободный доступ

Бесплатно для конструкторов   

Именем Республики Карелия

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

4 июня 2004 года

[По делу о соответствии Конституции Республики Карелия отдельных положений Закона Республики Карелия "О бюджете Республики Карелия на 2004 год"]

Конституционный Суд Республики Карелия в составе Председателя В.В.Сухачевой, судей В.П.Наговицына, Е.М.Переплесниной, П.А.Союнена, Т.Н.Фотиной,

руководствуясь частью 2 статьи 68 Конституции Республики Карелия, статьями 2, 39 (часть 1) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Конституции Республики Карелия отдельных положений Закона Республики Карелия "О бюджете Республики Карелия на 2004 год".

Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство Прокурора Республики Карелия.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия положения частей 2 и 3 статьи 27 Закона Республики Карелия "О бюджете Республики Карелия на 2004 год".

Заслушав сообщение судьи-докладчика П.А.Союнена, объяснения прокурора отдела прокуратуры Республики Карелия А.Н.Дорохова; представителя Законодательного Собрания Республики Карелия - консультанта юридического отдела Аппарата Законодательного Собрания Республики Карелия Т.Н. Жевнеровой; представителя Главы Республики Карелия - консультанта государственно-правового управления Администрации Главы Республики Карелия Л.М.Вороновой, а также выступления представителей от Министерства финансов Республики Карелия - первого заместителя министра финансов Республики Карелия С.С.Михайлова, заместителя министра финансов Республики Карелия И.И.Ахокас, заместителя начальника юридического отдела Министерства финансов Республики Карелия Ю.В.Долгова, исследовав материалы дела, суд

установил:


1. Закон Республики Карелия "О бюджете Республики Карелия на 2004 год" N 728-ЗРК принят Законодательным Собранием Республики Карелия 18 декабря 2003 года, в тот же день подписан Главой Республики Карелия. Закон опубликован в газете "Карелия" 23 декабря 2003 года N 142 (1128).

Статья 27 (части 2 и 3) этого закона, приостанавливая действие части 7 статьи 19 Закона Республики Карелия «О государственной службе Республики Карелия», предусматривающей при формировании фонда оплаты труда органов государственной власти и государственных органов Республики Карелия средства на выплату премий (6 окладов в год) и надбавок за особые условия службы (4 оклада в год), предусматривает в 2004 году средства на финансирование этих целей в половинном размере.

Как отмечено в ходатайстве, нормы закона, содержащиеся в частях 2 и 3 статьи 27 названного закона, изменяя существенные условия труда государственных служащих Республики Карелия, не связывают эти изменения с какими-либо изменениями организационных или технологических условий труда, как этого требует статья 73 Трудового кодекса Российской Федерации. Кроме того, республиканский законодатель при принятии оспариваемых положений должен был обеспечить соблюдение требований Трудового кодекса Российской Федерации и предусмотреть срок, позволяющий предупредить государственных служащих Республики Карелия об изменении существенных условий труда (статья 73). Оспариваемый закон, будучи официально опубликованным 23 декабря 2003 года, изменил существенные условия труда республиканских государственных служащих уже с 1 января 2004 года.

По мнению прокурора, оспариваемые положения республиканского закона противоречат статье 73 Трудового кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 5 Конституции Республики Карелия.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом суд не связан основаниями и доводами, изложенными в ходатайстве.

2. При проверке оспариваемых правовых предписаний Конституционный Суд Республики Карелия принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемых норм, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» N 58-ФЗ от 27 мая 2003 года (с изменениями на 11 ноября 2003 года) определил правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации, и установил, что «нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации». Порядок поступления на государственную службу, ее прохождения, основания и порядок ее прекращения регулируются законами и иными нормативными правовыми актами о государственной службе. Ими же регулируются условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия (часть 3 статьи 10, статья 12). Законодательством Российской Федерации о труде регулируется трудовая деятельность только работников, замещающих в федеральном государственном органе и государственном органе субъекта Российской Федерации должности, не являющиеся должностями государственной службы (часть 6 статьи 8).

В связи с этим, вопросы правового положения государственных служащих, в том числе их трудовые отношения с присущими им особенностями, не являются предметом регулирования Трудового кодекса Российской Федерации. Таким образом, нормы Трудового кодекса Российской Федерации, на которые делается ссылка в обращении, остались за рамками судебного исследования по настоящему делу.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации (часть 4 статьи 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»).

Согласно статье 4 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Основы системы государственной службы, её организации и управления, а также правового положения государственных служащих регулируются федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Названные законы раскрывают понятие «государственный служащий», устанавливают единый статус федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации, которые различаются по цели профессиональной служебной деятельности и по источнику финансирования (пункты 1, 2 статьи 3 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», части 1, 2 статьи 10 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»).

Субъект Российской Федерации, исполняя возложенную на него обязанность по обеспечению установленных законодательством гарантий государственным служащим, осуществляет финансирование связанных с ними расходов исключительно из бюджета субъекта Российской Федерации (статья 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Республика Карелия должна обеспечить нормативно установленные государственные социальные гарантии для государственного служащего таким образом, чтобы не допустить снижения уже достигнутого уровня этих гарантий и обеспечить непрерывное его повышение (Конституция Российской Федерации (статьи 2, 7, 17), Конституция Республики Карелия (статьи 2, 16, 17), статья 10 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»).

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах государства-участники Международного пакта признали право каждого гражданина на достаточный жизненный уровень для него и его семьи и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства, подписавшие Международный пакт, приняли на себя обязательство по осуществлению надлежащих мер к обеспечению этого права в пределах имеющихся ресурсов.

Таким образом, Республика Карелия обязана обеспечивать конституционные гарантии своих государственных служащих за счет средств собственного бюджета, не допускать снижения уже достигнутого уровня социальной обеспеченности государственных служащих в пределах имеющихся у республики ресурсов.

3. В соответствии с правовой позицией, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского, при нехватке в бюджете средств, выделяемых на реализацию норм, закрепленных в иных законах, предполагающих предоставление материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов, эти нормы могут приостанавливаться законом о бюджете, что нашло свое отражение в Бюджетном кодексе Российской Федерации (статьи 83 и 180).

Дефицит бюджета Республики Карелия на 2004 год без учета финансовой помощи из федерального бюджета составлял 13,3 процента к объему доходов бюджета Республики Карелия (статья 1 Закона Республики Карелия «О бюджете Республики Карелия на 2004 год»).

Следовательно, законодатель Республики Карелия был вправе приостановить положение части 7 статьи 19 Закона Республики Карелия «О государственной службе Республики Карелия», при этом его действия согласуются со статьями 83 и 180 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

4. В вышеуказанном постановлении Конституционным Судом Российской Федерации также обращается внимание законодателя на недопустимость нарушения конституционных критериев при приостановлении законами о бюджете норм других законов, устанавливающих материальные гарантии.

В соответствии со статьей 18 Закона Республики Карелия «О государственной службе Республики Карелия» государственным служащим и лицам, назначенным на государственную должность, гарантируются, среди прочих, денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Республики Карелия.

Денежное содержание лиц, занимающих государственные должности, и государственных служащих состоит из месячного должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, выслугу лет, ученую степень, особые условия службы и за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, выплаты денежного поощрения (премий) по итогам работы за квартал и год с начислением районного коэффициента и процентных надбавок за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Месячные должностные оклады лиц, замещающих должности государственной службы, определяются как соотношение в кратности к величине, размер которой составляет 0,6 от минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законодательством (статья 19 Закона Республики Карелия «О государственной службе Республики Карелия»).

Федеральным законом с октября 2003 года увеличен минимальный размер оплаты труда с 450 до 600 рублей. Соответственно увеличился и месячный должностной оклад лиц, замещающих государственные должности, и государственных служащих в Республике Карелия.

Республиканский закон о бюджете на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности состоит из предписаний, касающихся доходов и расходов республики, относящихся к периоду, на который принимается этот закон.

Принимая Закон Республики Карелия «О бюджете Республики Карелия на 2004 год» с дефицитом 13,3 процента, законодатель предусмотрел средства на реализацию нормы о финансировании премий государственным служащим и надбавок за особые условия службы (часть 7 статьи 19 Закона Республики Карелия «О государственной службе Республики Карелия») в половинном размере, то есть в части, обеспеченной источником финансирования. При этом общая сумма денежного содержания государственных служащих увеличилась в среднем на 11 процентов за счет увеличения минимального размера оплаты труда.

В Республике Карелия обеспечение и защита в соответствии с законом прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность всех органов государственной власти и местного самоуправления (статья 17 Конституции Республики Карелия).

Поэтому республика обеспечила конституционные гарантии своих государственных служащих за счет средств собственного бюджета путем повышения уже достигнутого уровня социальной обеспеченности государственных служащих в пределах имеющихся у республики ресурсов.

При этом суд также учитывает, что Республика Карелия имеет право на получение финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности при условии, что при формировании, утверждении и исполнении бюджета на очередной финансовый год будут соблюдаться требования части 2 статьи 134 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В соответствии с этой нормой государственные служащие Республики Карелия, финансируемые за счет её бюджета, не должны находится в лучшем положении по сравнению с федеральными государственными служащими (оплата труда, командировочные и прочие расходы).

В соответствии со статьями 16 (часть 3), 17, 19 Конституции Республики Карелия, в их системной связи, республиканские органы государственной власти при формировании, утверждении и исполнении бюджета должны руководствоваться, кроме прочих, такими конституционными принципами, как недопустимость осуществления прав и свобод человека и гражданина в ущерб правам и свободам других лиц, непосредственности действия прав и свобод, равенства всех перед законом. Следовательно, должны учитываться при принятии законов о бюджете интересы не только государственных служащих, но и других категорий жителей республики, социальные гарантии которых также обеспечиваются за счет средств бюджета Республики Карелия и средств федерального бюджета, выделяемых республике на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности.

Таким образом, оспариваемые положения частей 2 и 3 статьи 27 Закона Республики Карелия "О бюджете Республики Карелия на 2004 год" приняты законодателем в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации, не нарушают конституционных гарантий государственных служащих в Республике Карелия на непрерывное улучшение условий жизни в пределах имеющихся в республике ресурсов, не противоречат федеральному законодательству и Конституции Республики Карелия.

5. Суд считает необходимым также обратить внимание законодателя на то, что Закон Республики Карелия «О бюджете Республики Карелия на 2004 год» действует лишь в течение одного года, в то время как часть 7 статьи 19 Закона Республики Карелия «О государственной службе Республики Карелия» является нормой, определяющей размеры премий и надбавок за особые условия службы, рассчитанной на неоднократное применение и не ограниченной по времени действия, адресованной органам и лицам, участвующим в бюджетном процессе, для реализации её правовых предписаний.

Тем не менее, республиканским законодателем действие этой нормы неоднократно приостанавливалось, а законами о бюджете на 1999 год, на 2000 год, на 2004 год устанавливались иные размеры премий и надбавок за особые условия государственной службы.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 23 апреля 2004 года, и статьей 5 Конституции Республики Карелия, устанавливающей верховенство права в республике, закон о бюджете не может в качестве lex postеrior (последующего закона) изменять положения других, в том числе материальных законов, затрагивающих расходы бюджета, тем более лишать их юридической силы.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 2, 6, 31, 33, 44 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд

постановил:

1. Признать правовые предписания частей 2 и 3 статьи 27 Закона Республики Карелия "О бюджете Республики Карелия на 2004 год" соответствующими Конституции Республики Карелия.


2. Согласно части 5 статьи 31 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", части 1 статьи 6, части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" настоящее постановление является окончательным, опротестованию и обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.


3. В соответствии со статьями 24, 31, 48 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете "Карелия" и сборнике "Собрание законодательства Республики Карелия".


Конституционный Суд Республики Карелия





Особое мнение
судьи Конституционного Суда Республики Карелия Союнена П.А.
по делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия частей 2 и 3 статьи 27 Закона Республики Карелия «О бюджете Республики Карелия на 2004 год»

Разделяя позицию суда в том, что при нехватке в бюджете республики средств, выделяемых на реализацию норм, закрепленных в иных законах, предполагающих необходимость соответствующих расходов, эти нормы могут приостанавливаться законом о бюджете, вынужден возразить выводу суда о том, что оспариваемые прокурором республики нормы Закона Республики Карелия «О бюджете Республики Карелия на 2004 год» соответствуют Конституции Республики Карелия, на основании следующего:


прежде всего, считаю необходимым подчеркнуть, и это отмечено в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 года (ссылка на которое содержится в постановлении Конституционного Суда Республики Карелия по настоящему делу), что по общему правилу структурирования системы норм предполагается порядок, при котором нормы, изменяющие или отменяющие определенные преимущества, компенсации, льготы, вносятся в текст того закона, которым они установлены. Тем самым закрепляется положение, согласно которому социальные гарантии не могут быть отменены или снижены иначе, как путем внесения изменений и дополнений именно в тот закон, которым они установлены. К числу таких гарантий в соответствии со статьей 18 Закона Республики Карелия «О государственной службе Республики Карелия» относится и денежное содержание государственных служащих республики.

Поэтому порядок приостановления действия указанных норм не случайно назван Конституционным Судом Российской Федерации исключительным, а я бы назвал его еще и вынужденным, поскольку используется он в положении, при котором, с одной стороны, бюджет должен оставаться на принципах сбалансированности, достоверности и реальности, а с другой стороны, Российская Федерация, являясь правовым социальным государством, не может произвольно отказаться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств.

Вместе с тем, подтвердив право законодателя на использование этого исключительного порядка, Конституционный Суд Российской Федерации в упомянутом уже постановлении не освободил его от обязанности компенсировать эти расходы в будущем, «…предусмотрев надлежащий механизм соответствующего возмещения, формы и способы которого могут меняться, но объем не должен уменьшаться».

Этим, как мне кажется, в сложной финансовой ситуации государство, сохраняя свои публично-правовые обязательства, обеспечивает соблюдение принципа доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, предсказуемость законодательной политики.

Следуя общему правилу структурирования системы норм, Конституционный Суд Российской Федерации применительно к закону о бюджете в том же постановлении подчеркнул также, что «федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и поэтому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более - лишать их юридической силы».

Исходя из единства бюджетной системы страны, это в полной мере относится и к закону о бюджете субъекта Российской Федерации.

С учетом изложенного, применительно к настоящему делу, рассмотренному Конституционным Судом республики, законом, установившим составляющие денежного содержания государственных служащих и их размеры, является Закон Республики Карелия «О государственной службе Республики Карелия» (статья 19). Премии и надбавки за особые условия службы в числе иных составляющих предусмотрены пунктом 7 статьи 19. Законодателем установлено, что при формировании фондов оплаты труда органов государственной власти предусматриваются средства на выплату (из расчета на одну государственную должность) премий в размере 6 должностных окладов в год, надбавок за особые условия службы в размере 4 окладов в год.

Поскольку размеры премий и надбавок за особые условия службы приведены законодателем в статье, посвященной денежному содержанию, которое статьей 18 того же закона отнесено к числу гарантий государственных служащих, они выполняют двуединую задачу: являясь гарантированными размерами премий и надбавок, они одновременно являются теми базовыми величинами, на основе которых, в этой части, формируется фонд оплаты труда.

Таким образом, Закон Республики Карелия «О государственной службе Республики Карелия» - это тот материальный закон, положениями которого о денежном содержании государственных служащих и размерах премий и надбавок в том числе, устанавливаются необходимые размеры финансовых расходов республиканского бюджета на эти цели.

Следовательно, изменить размеры премий и надбавок можно не законом о бюджете, а только путем внесения изменений в Закон Республики Карелия «О государственной службе Республики Карелия», соблюдая при этом достигнутый уровень денежного содержания государственных служащих.

Между тем, законодатель республики, приостановив частью 2 статьи 27 Закона Республики Карелия «О бюджете Республики Карелия на 2004 год» действие размеров премий и надбавок за особые условия службы полностью, частью 3 этой же статьи, установил новые размеры этих премий и надбавок, уменьшив их вдвое - до 3 окладов премий и 2 окладов надбавок, и принял на себя обязательство об их полном финансировании.

Предпринятое законодателем республики регулирование позволяет отметить, что он, воспользовавшись правовым режимом приостановления действия размеров премий и надбавок, преследовал цель не приостановления, а уменьшения их размеров в порядке временного регулирования. И это не вопрос терминологии либо недостатков юридической техники данного регулирования, это и есть правовая позиция законодателя по данному делу, которая по смыслу статей 16 (часть 2), 17, 23 (часть 1) Конституции Республики Карелия нарушает права государственных служащих на справедливое, основанное на законе вознаграждение за труд, соответствующее их особому статусу.

Наконец, замечание по содержанию пункта 5 постановления суда по настоящему делу.

Совокупность буквального содержания всех трех абзацев данного пункта постановления позволяет сделать вывод о том, что суд, обращая внимание законодателя республики на не очень удачную формулировку части 7 статьи 19 Закона Республики Карелия «О государственной службе Республики Карелия», в связи с тем, что ранее действие положений этой нормы неоднократно приостанавливалось, содержит скрытый намек о необходимости сформулировать эту норму иначе.

Подобное, завуалированное предложение законодателю, на мой взгляд, является некорректным, так как регулирование, предпринятое им, не нарушает ни законов, ни Конституции республики. Следовательно, оно находится за пределами вопросов права, являясь вопросом целесообразности по причине дефицитности бюджета. Механизм же исчисления денежного содержания, предложенный положениями данной нормы, не только устанавливает определенный уровень денежного содержания лицам, замещающим государственные должности государственной службы, но и является надежным механизмом непрерывного увеличения их денежного содержания, что соответствует в целом политике государства о повышении жизненного уровня его граждан.


П.А. Союнен


Текст сверен по:
официальная рассылка



 


 

Яндекс.Метрика    © 2021 Кодекс ИТ   
На сайте использованы иконки Yusuke Kamiyamane