Представитель в Республике Карелия
Свободный доступ к продуктам
Свободный доступ


КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 21 апреля 2003 года

[По делу о соответствии Конституции Республики Карелия
части 2 статьи 28 Закона Республики Карелия
«О республиканском бюджете на 2003 год»]



Конституционный Суд Республики Карелия в составе Председателя В.В.Сухачевой, судей В.П.Наговицына, Е.М.Переплесниной, П.А.Союнена, руководствуясь частью 2 статьи 68, частью 1 статьи 18 Конституции Республики Карелия, частью 1 статьи 39 Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия», рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Конституции Республики Карелия части 2 статьи 28 Закона Республики Карелия «О республиканском бюджете на 2003 год».

Поводом к рассмотрению дела явилось ходатайство Главы самоуправления г. Кеми и района.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли часть 2 статьи 28 Закона Республики Карелия "О республиканском бюджете на 2003 год» Конституции Республики Карелия.

Заслушав сообщение судьи-докладчика П.А.Союнена; представителей сторон: Главы самоуправления г. Кеми и района А.Д.Коккова; от Законодательного Собрания Республики Карелия - депутата Законодательного Собрания Республики Карелия, заместителя председателя Комитета по бюджету Законодательного Собрания Республики Карелия С.Е.Токареву, консультанта юридического отдела Аппарата Законодательного Собрания Республики Карелия Т.Н.Жевнерову; от Главы Республики Карелия - начальника юридического отдела Министерства финансов Республики Карелия З.В.Леонтьеву;

а также начальника отдела социального и экономического законодательства Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия С.А.Беньяминову, эксперта - старшего преподавателя кафедры международного и конституционного права Петрозаводского государственного университета, кандидата юридических наук И.Н.Сухову, рассмотрев представленные материалы, Конституционный Суд


установил:

1. Закон Республики Карелия "О республиканском бюджете на 2003 год» N 639-ЗРК принят Законодательным Собранием Республики Карелия 11 декабря 2002 года, подписан Главой Республики Карелия 25 декабря 2002 года, опубликован в газете «Карелия» N 137 (984) 26 декабря 2002 года.

Частью 2 статьи 28 указанного закона предусмотрено выделение средств бюджетам муниципальных образований из республиканского бюджета при условии направления ими собственных средств бюджетов муниципальных образований в размере не менее 70 процентов на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы и уплату социального налога до полного погашения задолженности.

По мнению заявителя, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления вправе самостоятельно определять направления расходования средств местных бюджетов. Иное, считает заявитель, противоречит пункту 2 статьи 4 Европейской хартии местного самоуправления, статьям 12 и 132 Конституции Российской Федерации, статье 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Оспариваемая норма ограничивает права местного самоуправления и тем самым нарушает требования статей 6 (часть 2), 10, 70 (часть 1) и 71 (части 1 и 2) Конституции Республики Карелия.

Конституционный Суд Республики Карелия при принятии данного решения не связан основаниями и доводами, изложенными в ходатайстве, и разрешает исключительно вопросы права.

2. Конституция Российской Федерации (статья 12), Конституция Республики Карелия (статьи 10, 71 (часть 1) признают и гарантируют местное самоуправление, закрепляют его в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации и Республики Карелия. Данные конституционные установления предполагают децентрализованную систему управления, при которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и являются самостоятельной формой осуществления народом принадлежащей ему власти в пределах полномочий местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией Республики Карелия и законами Республики Карелия.

Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 года N 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» отмечено, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обладают своей компетенцией.

В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории.

Реальность и эффективность местного самоуправления определяются прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в его распоряжении.

Европейская хартия местного самоуправления устанавливает, что органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.

Защита более слабых, в плане финансов, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции (статья 9 Европейской хартии местного самоуправления).

Эти положения Европейской хартии местного самоуправления являются частью общих принципов, определяющих экономическую и финансово-налоговую политику демократического государства применительно к местным органам власти и должны находить отражение в законодательстве.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Карелия определяют экономические условия местного самоуправления. Это находит свое выражение прежде всего в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью и в защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности, в праве органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, а также в запрете на ограничение прав местного самоуправления (статьи 8, 132, 133 Конституции Российской Федерации, статьи 71 (часть 2), 72 (часть 1) Конституции Республики Карелия).

3. Нормативным правовым актом, регулирующим отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, является Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Определение порядка и условий предоставления финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам Бюджетный кодекс Российской Федерации относит к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации (статьи 8, 139).

При этом, в соответствии с правовыми предписаниями статьи 74 Бюджетного кодекса Российской Федерации в законе (решении) о бюджете могут определяться обязательные для исполнения получателем бюджетных средств условия финансирования конкретных расходов, предусмотренных законом (решением) о бюджете.

Определяя возможность установления условий, обязательных для исполнения получателем бюджетных средств, Бюджетный кодекс Российской Федерации не оговаривает, какие это могут быть условия и не устанавливает какие-либо запреты относительно характера этих условий.

Таким образом, законодатель Республики Карелия, установив в части 2 статьи 28 Закона Республики Карелия «О республиканском бюджете на 2003 год» обязательные для исполнения бюджетами муниципальных образований условия, при которых возможно выделение средств муниципальным образованиям из республиканского бюджета, действовал в пределах своих полномочий, предоставленных ему частью 1 статьи 74 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Однако, устанавливая эти условия для органов местного самоуправления, законодатель Республики Карелия должен был руководствоваться требованиями бюджетного законодательства в системной связи с конституционными установлениями и правовыми предписаниями федеральных законов, определяющими принципы организации, деятельности и финансирования местного самоуправления в Российской Федерации.

Оценивая конституционность условия, установленного оспариваемой нормой республиканского закона в системной связи с вышеуказанными конституционными установлениями и действующим законодательством, суд исходит из того, что условия получения финансовой помощи муниципальными образованиями из бюджетов вышестоящего уровня не могут нарушать основополагающий принцип самостоятельности местного самоуправления в вопросах формирования и использования местных финансов, гарантию органов государственной власти представительным органам местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов (статьи 2, 5 (часть 3 пункт 1) Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», статья 4 (пункт 11), статья 5 (пункт 9) Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статья 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статья 4 часть 2 Закона Республики Карелия «О местном самоуправлении в Республике Карелия»).

Вместе с тем, в соответствии со статьей 37 Конституции Российской Федерации, статьей 23 Конституции Республики Карелия, статьей 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации финансирование расходов на оплату труда работникам бюджетной сферы является конституционной обязанностью местного самоуправления.

В соответствии со статьей 5 (пункт 1) Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» получение муниципальным образованием в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации является его правом, а значит, одновременно обязанностью государства обеспечить это право.

Поэтому законодатель республики, определяя порядок и условия предоставления муниципальному образованию финансовой помощи в рамках полномочий, предоставленных ему статьями 8, 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации, должен руководствоваться обоснованностью нуждаемости в этой помощи и обязательностью ее предоставления при соблюдении государственных гарантий финансовой и бюджетной самостоятельности местного самоуправления.

Условие получения муниципальными образованиями средств из республиканского бюджета, предусмотренное оспариваемой нормой, допускает возможность ограничения муниципальных образований в реализации их права самостоятельно определять приоритеты расходования средств местных бюджетов, которое предусмотрено статьей 9 Европейской хартии местного самоуправления и статьей 72 (часть 1) Конституции Республики Карелия.

Кроме того, исходя из буквального содержания части 2 статьи 74 Бюджетного кодекса Российской Федерации, дозволительный характер установления условий финансирования расходов бюджетов нижестоящего уровня предусматривает обязательность определения в законе (решении) о бюджете этих конкретных расходов.

Поскольку сама оспариваемая норма республиканского закона, установившая условие финансирования, не определила конкретные виды расходов, на которые оно распространяется, ее правовые предписания допускают распространение условия на все виды расходов, предусмотренные статьей 25 Закона Республики Карелия «О республиканском бюджете на 2003 год» и приложениями к нему NN 6-8, которые содержат общие объемы сумм дотаций, субсидий, субвенций из республиканского бюджета бюджетам муниципальных образований на конкретные расходы в целом, а также их распределение по муниципальным образованиям.

В частности, наряду с другими расходами предусмотрена финансовая помощь муниципальным образованиям на реализацию федеральных и республиканских законов, связанных с обеспечением прав инвалидов, ветеранов, жертв политических репрессий, социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы, многодетным семьям и так далее.

Обеспечивая финансовую самостоятельность местного самоуправления, Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство, Конституция Республики Карелия наряду с иными правами муниципальных образований закрепляют за ними право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти и обеспечения отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень, что свидетельствует о безусловном характере финансирования данных компенсационных расходов (статьи 132, 133 Конституции Российской Федерации, статья 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статья 72 (часть 1) Конституции Республики Карелия).

Однако, исходя из буквального смысла оспариваемой нормы, условие, определенное республиканским законом, распространяется на выделение из республиканского бюджета всех средств, предусмотренных в статье 25 Закона Республики Карелия «О республиканском бюджете на 2003 год», в том числе и указанных компенсационных средств.

Между тем, часть вторая статьи 74 Бюджетного кодекса Российской Федерации обязывает руководителя соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществить блокировку расходов, связанных с выполнением определенных законом (решением) о бюджете условий, если получатель бюджетных средств их не выполняет.

Оспариваемая норма сформулирована таким образом, что невыполнение условия муниципальным образованием влечет при любых обстоятельствах обязательную блокировку всех расходов, предусмотренных статьей 25 Закона Республики Карелия «О республиканском бюджете на 2003 год», что ставит под угрозу реализацию федеральных и республиканских законов, государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, потому что решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств (статья 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Законодатель республики, предпринимая правовое регулирование в целях обеспечения своевременности и полноты оплаты труда работников бюджетной сферы муниципальных образований, должен был также обеспечить соблюдение законных прав и свобод других граждан, проживающих на территориях этих муниципальных образований.

Обеспечение защиты в соответствии с законом прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность всех органов государственной власти и местного самоуправления. Осуществление этих прав не должно нарушать права и свободы других лиц. Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статьи 2, 17 (часть 3), 18 Конституции Российской Федерации; статьи 2, 16 (часть 3), 17 Конституции Республики Карелия).

Таким образом, часть 2 статьи 28 Закона Республики Карелия «О республиканском бюджете на 2003 год» допускает в процессе ее применения возможность нарушения конституционных прав граждан муниципальных образований, прав муниципальных образований на самостоятельное решение вопросов местного значения, в том числе на формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, допускает возможность нарушения запрета на ограничение прав местного самоуправления в рамках его полномочий, а потому противоречит статьям 2, 5 (часть 2), 10, 16 (часть 3), 17, 70 (часть 1), 71 (часть 2), 72 (часть 1) Конституции Республики Карелия.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 31, 33, статьей 44 Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия», суд


постановил:


1. Признать часть 2 статьи 28 Закона Республики Карелия «О республиканском бюджете на 2003 год» противоречащей Конституции Республики Карелия, ее статьям 2, 5 (часть 2), 10, 16 (часть 3), 17, 70 (часть 1), 71 (часть 2), 72 (часть 1).

2. Согласно части 5 статьи 31 Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия», части 1 статьи 6, части 4 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» настоящее постановление является окончательным, опротестованию и обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня его подписания и провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.

3. В соответствии со статьями 24, 31, 48 Закона Республики Карелия «О Конституционном Суде Республики Карелия» настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете «Карелия» и сборнике «Собрание законодательства Республики Карелия».

Конституционный Суд Республики Карелия


Текст документа сверен по:
официальная рассылка


 


 

Яндекс.Метрика    © 2020 Кодекс ИТ   
На сайте использованы иконки Yusuke Kamiyamane