ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

РЕШЕНИЕ

ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

20 НОЯБРЯ 2000 ГОДА

[По делу о признании Закона Республики Карелия "О туризме", постановления Верховного Совета РК "О порядке введения в действие Закона Республики Карелия "О туризме" и постановления Совета Министров Карельской АССР от 3 августа 1992 года N 313 "Вопросы регулирования туристической деятельности на территории Республики Карелия" противоречащими федеральному законодательству]

Верховный Суд Республики Карелия в составе:

председательствующего судьи Галашевой И.Н., с участием прокурора Миронова С.Ю., при секретаре Чиж Н.А., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Прокурора Республики Карелия о признании Закона Республики Карелия "О туризме", постановления Верховного Совета РК "О порядке введения в действие Закона Республики Карелия "О туризме" и постановления Совета Министров Карельской АССР от 3 августа 1992 года N 313 "Вопросы регулирования туристической деятельности на территории Республики Карелия" противоречащими федеральному законодательству, установил:

Прокурор Республики Карелия обратился в суд с указанным заявлением по тем основаниям, что данные нормативные акты не соответствуют федеральным законам "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" от 24 ноября 1996 года N 132-ФЗ, "Об особо охраняемых природных территориях" 14 марта 1995 года N 33-ФЗ, "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" от 9 октября 1992 года N 3612-1 (с изменениями на 23 июня 1999 года), "Об охране и использовании памятников истории и культуры" от 15 декабря 1978 года (с изменениями на 18 января 1985 года). Однако указанные акты продолжают применяться на территории республики, ущемляя права субъектов гражданских правоотношений, умаляя права собственников туристических ресурсов.

В судебном заседании прокурор поддержал заявление в части признания Закона РК "О туризме" и постановления Верховного Совета РК "О порядке введения в действие Закона РК "О туризме" от 26.11.92 противоречащими федеральному законодательству. Постановление же Совета Министров КАССР от 03.08.92 N 313 "Вопросы регулирования туристической деятельности на территории Республики Карелия" отменено 20.07.2000 г.

Представитель Председателя Правительства Республики Карелия Иванов Г.Н. заявление признал частично, указал, что статьи 4, 12 и 13 Закона РК "О туризме" не противоречат федеральному законодательству.

Представитель Государственного комитета РК по физической культуре, спорту и туризму Карнацкая Т.В. заявление Прокурора РК признала частично. По мнению представителя, положения ст. 2 Закона РК "О туризме" не ущемляют права субъектов туристской деятельности, статья 10 Закона РК соответствует нормам ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". Считает, что в статью 4 и преамбулу Закона РК возможно внести изменения.

Представитель полагает, что федеральному законодательству противоречат только статьи 6 и 7 Закона РК (в части лицензирования предпринимательской деятельности и квотирования туризма).

Представители Палаты Республики Законодательного Собрания РК и Министерства госсобственности РК в суд не явились, о дне рассмотрения дела извещены надлежащим образом.

От Законодательного Собрания РК поступило ходатайство с просьбой рассмотреть дело без представителя Палаты Республики. Исследовав материалы дела, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, заключения прокурора, поддержавшего заявление, суд находит заявление Прокурора Республики Карелия подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Закон Республики Карелия "О туризме" от 26 ноября 1992 года регулирует вопросы организации и развития туризма в Республике Карелия, регламентирует права и ответственность субъектов предпринимательской деятельности в сфере туризма, устанавливает меры их защиты и поддержки.

Федеральными законами "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (п. 2 ст. 2), "Об особо охраняемых природных территориях" (п. 1 ст. 1), "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (ст. 2) установлено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие туристскую деятельность, должны соответствовать указанным федеральным законам и принимаемым в соответствии с ними иным федеральным законам.

В нарушение указанного положения в статьях 1 и 2 Закона РК дано понятие туризма и туристического предпринимательства, не соответствующее терминологии Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", определенной в его ст. 1.

Так, согласно ст. 1 Закона РК "О туризме" под туризмом понимается деятельность, связанная с организацией и проведением активного отдыха людей с целью ознакомления с историей, культурой и природой любых стран и регионов. Под туристическим предпринимательством понимается деятельность, связанная с извлечением доходов от туризма (ст. 2).

Согласно же ст. 1 ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" туризм - это временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее граждане) с постоянного места жительства в оздоровительных, познавательных, профессионально-деловых, спортивных, религиозных и иных целях без занятия оплачиваемой деятельностью в стране (месте) временного пребывания:

туроператорская деятельность - деятельность по формированию, продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая на основании лицензии юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (далее - туроператором);

турагентская деятельность - деятельность по продвижению и реализации туристского продукта, осуществляемая на основании лицензии юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (далее - турагент).

Таким образом, нормы ст .ст. 1, 2 Закона РК "О туризме" противоречат ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".

Статьи 3, 6, 11 Закона РК в части введения лицензирования предпринимательской деятельности по оказанию туристических услуг на территории Карелии и взимания лицензионного сбора противоречат ст. 5 Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", ст. 17 Федерального Закона "Об особо охраняемых природных территориях", ст. ст. 8 и 49 ГК РФ, ст. ст. 18-21 Закона РФ от 27.12.91 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", в соответствии с которыми лицензирование, порядок выдачи, условия действия, порядок приостановления и прекращения действия лицензии на осуществление туристской деятельности, стандартизация в туристской индустрии, сертификация туристского продукта устанавливаются законодательством Российской Федерации. В частности, Правительством РФ приняты постановления "Об утверждении Положения о порядке предоставления и аннулирования лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков" от 3 августа 1996 года N 916 и "О лицензировании международной туристической деятельности" от 12 декабря 1995 года N 1222.

С принятием Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 25.09.98 N 158-ФЗ (с изменениями на 26 ноября 1998 года) введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения изменений и дополнений в установленный настоящим Федеральным законом перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии (ст. 18).

Статьями 7 и 10 республиканского закона введено квотирование туризма (т.е. количественное ограничение числа туристических поездок) на платной основе. Принимая данную норму, республиканский законодатель превысил свои полномочия. Ст. 12 Закона РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" провозгласила право каждого человека на приобщение к культурным ценностям, на доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности. Кроме того, установление ограничений доступности культурных ценностей по соображениям секретности или особого режима пользования допускается только в случаях, определяемых законодательством Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ "Об утверждении Положения о порядке предоставления и аннулирования лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков" от 3 августа 1996 года N 916 определены порядок лицензирования и органы, уполномоченные осуществлять лицензирование на особо охраняемых природных территориях.


В статье же 7 Закона РК указано, что перечень историко-культурных объектов, подлежащих квотированию, и квоты на их посещение устанавливаются государственным органом Республики Карелия по культуре, природоохранительными органами в пределах их компетенции в соответствии с направленностью туристической деятельности и согласовываются с главами местного самоуправления. Квотирование является платным.

Указанная норма Закона РК ущемляет права граждан.

В соответствии со ст. 1 Гражданского кодекса РФ гражданские права могут быть ограничены на основании федеральных законов и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Кроме того, установление и взимание платы за приобретение квот не соответствует положениям ст.ст. 18-21 Закона РФ от 21.12.91 N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", Федерального закона от 31 июля 1998 года N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации".

Так, согласно ст. 18 Закона РФ "Об основах налоговой системы Российской Федерации" не могут быть введены дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством Российской Федерации; согласно ст. 19 акцизы относятся к федеральным налогам.

Согласно ст. ст. 20, 21 названного Закона установленный Законом области сбор не входит в исчерпывающий перечень налогов и сборов, которые могут вводиться на территории Российской Федерации. Федеральным законом от 31 июля 1998 года N 147-ФЗ "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" установлено, что налоги, сборы, пошлины и другие платежи в бюджет или внебюджетный фонд, не установленные статьями 19, 20 и 21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", не взимаются до введения в действие статей 13, 14 и 15 части первой Налогового кодекса Российской Федерации. Статья 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" не предусматривает права субъектов Российской Федерации вводить и взимать вышеуказанный регистрационный сбор.

Следовательно, статьи 7 и 10 Закона РК "О туризме" противоречат федеральному законодательству. Преамбула Закона РК в части определения права Республики Карелия регламентировать права и ответственность субъектов предпринимательской деятельности в сфере туризма, статья 4 Закона РК в части определения органа, уполномоченного осуществлять государственное управление туристической деятельностью, также не соответствуют положениям вышеуказанных проанализированных федеральных законов.

Таким образом, Закон РК "О туризме" от 26 ноября 1992 года, устанавливающий приоритет республиканского законодательства в сфере туризма, а следовательно, и постановление Верховного Совета РК "О порядке введения в действие Закона РК "О туризме" от 26.11.92, как противоречащие федеральному законодательству следует признать недействующими и не подлежащими применению.

Доводы представителя Председателя Правительства РК о том, что Закон РК "О туризме" не полностью противоречит федеральным законам, не могут быть приняты во внимание, поскольку статьи 4, 12 и 13 названного закона, не противоречащие федеральному законодательству, не могут применяться отдельно от других оспоренных норм закона. Поэтому суд признает противоречащим федеральному законодательству весь Закон РК "О туризме", а не отдельные его положения. Ссылка представителя Госкомитета РК по физической культуре, спорту и туризму на то, что в преамбулу и ст. 4 Закона РК необходимо внести изменения, необоснованна, так как суд таких полномочий не имеет.

До настоящего времени в указанные нормы изменения законодателем не внесены, поэтому они не подлежат применению как противоречащие федеральному законодательству.

Руководствуясь ст. ст. 14, 50, 191, 197 ГПК РСФСР, суд решил:

Заявление Прокурора Республики Карелия удовлетворить.

Признать Закон Республики Карелия "О туризме" от 26 ноября 1992 года и постановление Верховного Совета РК "О порядке введения в действие Закона Республики Карелия "О туризме" от 26 ноября 1992 года противоречащими федеральным законам "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" от 24 ноября 1996 года, "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 года, "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" от 9 октября 1992 года, "Об охране и использовании памятников истории и культуры" от 15 декабря 1978 года (с изменениями на 18 января 1985 года), статьям 18-21 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" от 27 декабря 1991 года, пункту 1 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года, Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 25 сентября 1998 года, статьям 1 (пп. 2, 3), 3, 49 Гражданского кодекса РФ, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения в законную силу. Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в газете "Карелия" в соответствии со ст. 35 Закона РФ "О средствах массовой информации".

Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Верховный Суд Республики Карелия.

Судья И.Н. Галашева

Текст сверен по:
Официальное издание - газета "Карелия",
4 января 2001 года, N 1 (701), стр.13