ИМЕНЕМ РЕСПУБЛИКИ КАРЕЛИЯ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

[ О проверке конституционности статьи 31 Закона Республики Карелия “О статусе депутата Палаты Представителей и статусе депутата Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия” от 24 ноября 1994 года.]

11 декабря 1998 года
г. Петрозаводск

Конституционный Суд Республики Карелия в составе Председателя Переплеснина О.Б., судей Киннера А.И., Союнена П.А., руководствуясь статьями 2 (пункт 3), 51 Закона Республики Карелия “О Конституционном Суде Республики Карелия” рассмотрел в открытом судебном заседании дело о конституционности статьи 31 Закона Республики Карелия “О статусе депутата Палаты Представителей и статусе депутата Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия” от 24 ноября 1994 года.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Жилинского Алексея Андреевича о проверке конституционности вышеуказанной нормы республиканского закона.

Заслушав стороны: Жилинского А.А.; представителей Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия депутата Баранова М.Н., заместителя начальника юридического отдела Аппарата Законодательного Собрания Республики Карелия Фокина М.И., консультанта того же отдела Наговицына В.П.; представителя Председателя Правительства Республики Карелия заведующую отделом правового и кадрового обеспечения Администрации Председателя Правительства Игнатьеву Т.П., исследовав материалы дела, Конституционный Суд

установил:

1. Закон Республики Карелия “О статусе депутата Палаты Представителей и статусе депутата Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия” принят Палатой Республики Законодательного Собрания Республики Карелия 31 октября 1994 года, подписан Председателем Правительства Республики Карелия 24 ноября 1994 года, опубликован в газете “Карелия” № 80(140) от 7 декабря 1994 года и Собрании законодательства Республики Карелия, 1994, № 3, статья 161.

Статьей 31 данного закона депутату Палаты Представителей и депутату Палаты Республики, работающим на постоянной основе и не имеющим жилой площади в городе Петрозаводске, по их заявлению в течение трех месяцев со дня начала работы Законодательного Собрания предоставляется служебная жилая площадь для проживания, в том числе с членами семьи, которую он обязан освободить не позднее одного месяца со дня прекращения его депутатских полномочий. Этой же статьей закона установлено, что ранее занимаемая депутатом и членами его семьи жилая площадь в связи с осуществлением депутатских полномочий бронируется.

2. На основании положений указанной нормы постановлением главы самоуправления города Петрозаводска от 26 мая 1995 года № 1569 депутату Жилинскому А.А. была предоставлена служебная двухкомнатная квартира в городе Петрозаводске.

В связи с истечением депутатских полномочий и неисполнением обязанности освободить квартиру суд выселил его и совместно с ним проживающих лиц без предоставления другой жилой площади.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Карелия решение суда оставлено без изменения, а кассационная жалоба Жилинского А.А. - без удовлетворения.

Решение суда о выселении Жилинского А.А. мотивировано тем, что жилое помещение предоставлено ему, как служебное жилое помещение Законодательного Собрания Республики Карелия, предназначенное для депутатов, не имеющих жилья в Петрозаводске, на время их полномочий. Вследствие чего, предусмотренные статьей 108 Жилищного Кодекса РСФСР условия, при наличии которых выселение из служебных жилых помещений без предоставления другого жилого помещения не допускается, не распространяются на депутатов Законодательного Собрания Республики Карелия.

По мнению заявителя применение в его деле положений статьи 31 Закона Республики Карелия “О статусе депутата Палаты Представителей и статусе депутата Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия” повлекло ограничение права на жилье, нарушение принципов равноправия и социальной защищенности, предусмотренных статьями 2, 16, 21 Конституции Республики Карелия и статьями 55, 76 Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд при принятии данного постановления исходит только из предмета, указанного в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению.

3. Гарантия предоставления депутатам жилого помещения на время их полномочий имеет иное правовое содержание, чем конституционное право граждан на жилище, предусмотренное Конституциями Российской Федерации и Республики Карелия (соответственно статьи 40 и 21). Эта гарантия не является личной привилегией, дополнительным основанием удовлетворения права на жилье, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая депутату возможность иметь жилье по месту нахождения законодательного органа для беспрепятственного осуществления им государственных функций на время депутатской деятельности.

Жилищное законодательство относится к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и Республики Карелия (пункт “к” статьи 72 Конституции Российской Федерации, пункт 9 статьи 42 Конституции Республики Карелия).

Отношения, связанные с обеспечением служебным жильем депутатов субъектов Российской Федерации, законодательством Российской Федерации не урегулированы.

Особый публично-правовой статус депутата, существенно отличающий его от всех других лиц, получающих служебное жилье на основании Жилищного Кодекса РСФСР либо Закона Республики Карелия “О государственном и муниципальном жилищных фондах и их использовании” от 25 февраля 1997 года, дает право законодателю субъекта Российской Федерации дополнительно урегулировать вопросы предоставления служебных жилых помещений депутатам и их освобождения.

Из возможных вариантов регулирования (например, обеспечение гостиницей, общежитием) законодатель Республики Карелия выбрал предоставление служебного жилого помещения на время исполнения депутатских полномочий с обязательным освобождением помещения по их истечении.

Правовой режим предоставления и освобождения служебных жилых помещений по Жилищному Кодексу РСФСР и Закону Республики Карелия “О государственном и муниципальном жилищных фондах и их использовании” существенно отличается от правового режима, установленного рассматриваемым законом.

В соответствии с нормами вышеуказанного жилищного законодательства предоставление служебного жилого помещения определенным категориям работников является правом администрации предприятий, учреждений и организаций, где эти лица работают, но не обязанностью.
По рассматриваемому республиканскому закону предоставление жилья депутатам, работающим на постоянной основе и не имеющим жилья в городе Петрозаводске, является обязательным.

Жилищный Кодекс РСФСР, Закон Республики Карелия “О государственном и муниципальном жилищных фондах и их использовании”, наряду с установлением общего правила выселения из служебных жилых помещений без предоставления другого жилого помещения, предусматривают выселение определенной категории граждан с предоставлением другого жилого помещения.

Оспариваемая норма республиканского закона содержит безусловное требование об освобождении служебного жилья не позднее одного месяца со дня прекращения депутатских полномочий. Гарантии, связанные с предоставлением в этих случаях другого жилья взамен освобождаемого служебного, законом не установлены. Предоставление подобного рода гарантий в данном случае является прерогативой законодателя Республики Карелия.

Принимая норму, согласно которой депутат обязан освободить предоставленную ему служебную квартиру, законодатель исходил из конституционно значимых целей - необходимости реального обеспечения нормальной деятельности представительного органа государственной власти, формируемого на основании периодических выборов, и минимизации расходов на его содержание.

Следовательно, законодатель Республики Карелия в рамках своей компетенции обоснованно установил особый правовой режим служебного жилого помещения, предоставляемого депутатам.

Не является ограничением прав и свобод человека и гражданина установление законом особого правового режима этих служебных жилых помещений, если их целевое назначение, другие, изложенные выше, обстоятельства исключают возможность использовать это жилье депутатами после окончания срока полномочий.

Рассматриваемое судом положение республиканского закона об обязательности освобождения служебного жилья не вступает в противоречие с конституционным принципом равенства граждан перед законом, так как оно устанавливает равным образом для всех депутатов (не имеющих жилья в городе Петрозаводске) отличный от предусмотренного указанным выше жилищным законодательством порядок получения специального служебного жилья, определяет равным образом для всех депутатов и порядок его освобождения. Поэтому все депутаты находятся по отношению к данному закону в равном положении. Права всех других граждан (не депутатов) этот закон не затрагивает.

Таким образом, рассматриваемые положения статьи 31 Закона Республики Карелия “О статусе депутата Палаты Представителей и статусе депутата Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия”, устанавливающие особый правовой режим служебных жилых помещений, предоставляемых депутатам, работающим на постоянной основе и не имеющим жилья в городе Петрозаводске, на время их полномочий, не противоречат Конституции Республики Карелия.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 2, 6, 31, 33, 56 Закона “О Конституционном Суде Республики Карелия”, Конституционный Суд

постановил:

1. Положения статьи 31 Закона Республики Карелия “О статусе депутата Палаты Представителей и статусе депутата Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия”, регламентирующие освобождение жилой площади лицами, которым она была предоставлена на время осуществления депутатских полномочий, признать соответствующими Конституции Республики Карелия и подлежащими применению по смыслу Конституции Республики Карелия.

2. Согласно части 5 статьи 31 Закона “О Конституционном Суде Республики Карелия”, части 1 статьи 6, части 4 статьи 27 Федерального конституционного Закона “О судебной системе Российской Федерации” настоящее постановление является окончательным, опротестованию и обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.

3. В соответствии со статьями 24, 31, 63 Закона “О Конституционном Суде Республики Карелия” настоящее постановление подлежит официальному опубликованию в газете “Карелия” и сборнике “Собрание законодательства Республики Карелия”.

Конституционный Суд Республики Карелия

Официальный текст документа получен
из Конституционного суда РК

Особое мнение

по делу о проверке конституционности статьи 31 Закона
Республики Карелия "О статусе депутата Палаты Представителей
и статусе депутата Палаты Республики Законодательного Собрания
Республики Карелия"

Конституционный Суд Республики Карелия своим решением от 11 декабря 1998 года признал соответствующими Конституции Республики Карелия положения статьи 31 Закона Республики Карелия "О статусе депутата Палаты Представителей и статусе депутата Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия", регламентирующие освобождение жилой площади лицами, которым она была предоставлена на время осуществления депутатских полномочий.

Выводы Конституционного Суда и основанная на них позиция вызывают возражения.

В связи с этим в соответствии со статьей 32 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" считаю необходимым высказать следующее особое мнение.
1. Гражданином Жилинским А.А. оспаривались положения статьи 31 вышеназванного закона, допускающие возможность выселения из служебного жилого помещения граждан, особая степень защиты которых установлена федеральным и республиканским законодательством.

Так, статья 108 Жилищного кодекса РСФСР и статья 92 Закона Республики Карелия "О государственных и муниципальных жилищных фондах и их использовании" не допускают выселения из служебного жилого помещения отдельных категорий граждан без предоставления другого жилого помещения.

Законодатель (как на федеральном уровне, так и в Республике Карелия) принял решение, что инвалиды и участники Великой Отечественной войны, инвалиды труда 1-й и 2-й групп, пенсионеры по старости и некоторые другие категории граждан нуждаются в опеке государства и установлении в связи с этим особых мер по их социальной поддержке и защите. Одной из таких мер, наряду с различного рода льготами (по проезду в общественном транспорте, оплате коммунальных услуг, обеспечению льготными путевками в санаторий, специальным автотранспортом и т.п.), является невозможность выселения их из служебной квартиры, полученной на законных основаниях, без предоставления другого жилого помещения.

2. Конституционный Суд в своем решении отмечает, что законодатель субъекта Российской Федерации (в данном случае Республики Карелия) вправе самостоятельно урегулировать проблему предоставления жилья депутатам на период осуществления ими своих депутатских полномочий.

Из многих возможных вариантов решения этой проблемы, как следует из положений статьи 31, законодатель выбрал один - предоставление служебной квартиры. Правовой режим служебного жилого помещения урегулирован федеральным законодательством (Жилищным кодексом Российской Федерации), что означает необходимость соблюдения требования о соответствии законодательства субъекта Российской Федерации федеральному закону (статья 76 Конституции Российской Федерации).

Установленный Жилищным кодексом Российской Федерации правовой режим служебного жилого помещения предполагает особую процедуру предоставления жилого помещения, пользования им, а также обязательность ее освобождения по окончании работы в учреждении, организации или предприятии. Обязательность освобождения служебной квартиры обеспечена правом принудительного выселения гражданина без предоставления другого жилого помещения. И лишь для отдельных категорий граждан установлены особые меры их социальной защиты.

Конституционный Суд обосновывает свое решение тем, что в отношении служебного жилого помещения, предоставленного депутату, действует особый правовой режим, отличный от правового режима служебного жилого помещения, установленного жилищным законодательством Российской Федерации и Республики Карелия.

Однако фактически в пользу данного вывода приведен лишь один аргумент, связанный с тем, что статьей 31 установлен особый, отличный от обычного, порядок предоставления служебного жилого помещения депутату.

Кроме этого, в качестве особенностей правового режима указывается на обязательность освобождения квартиры по истечении депутатских полномочий. Вместе с тем считать данную обязанность особенностью нет никаких оснований, так как любой гражданин в соответствии с Жилищным кодексом РСФСР обязан освободить служебную квартиру после прекращения работы в организации, ее предоставившей.

Таким образом, на основании одной особенности делается вывод об особом правовом режиме депутатского служебного жилья, что, по мнению Конституционного Суда, не позволяет распространить на граждан (бывших депутатов) нормы, обеспечивающие их особую правовую защиту.

Данные выводы Суда считаю необоснованными.

3. Более того, принятые после 1994 года и действующие в настоящее время правовые акты, регулирующие вопросы предоставления жилых помещений депутатам, опровергают выводы Конституционного Суда об особом (отличном от правового режима служебного жилья) правовом режиме жилых помещений, занимаемых депутатами.

Так, 19 февраля 1997 года был принят, а 25 февраля подписан Председателем Правительства Закон Республики Карелия "О государственных и муниципальных жилищных фондах и их использовании". Нормами данного закона не устанавливается особый правовой режим (в том числе и особые условия выселения) служебного жилья, предоставляемого депутату. Данным законом (статья 88) Председателю Правительства поручалось принять решение об утверждении перечня категорий лиц, которым могут быть предоставлены служебные жилые помещения из государственного (республиканского) жилищного фонда.

Выполняя возложенную на него обязанность, Председатель Правительства своим постановлением N 521 от 9 сентября 1997 года утвердил данный перечень, в который включены и депутаты, не имеющие жилой площади в г. Петрозаводске.

Тем самым на занимаемые депутатами квартиры распространен правовой режим служебного жилья, в том числе и действие статьи 108 Жилищного кодекса Российской Федерации и статьи 92 Закона Республики Карелия "О государственных и муниципальных жилищных фондах и их использовании".

4. На основании действующего законодательства депутаты, проживающие в служебных жилых помещениях, так же, как и все остальные граждане, подлежат безусловному выселению из служебного жилья. Однако так же, как и остальные граждане, относительно которых государством установлены особые меры их социальной защиты, отдельные депутаты вправе рассчитывать на соразмерную с другими гражданами защиту государства. Неприменение к ним норм жилищного законодательства ведет к нарушению конституционного принципа равенства граждан перед законом, так как это может создать ситуацию, когда, например, инвалид 1-й группы, получивший служебное жилье как депутат, будет менее защищен, чем такой же инвалид, но получивший служебную квартиру по другим основаниям.

Более того, конституционный принцип равенства всех перед законом нельзя толковать столь узко, как поступил Конституционный Суд, сославшись в своем решении на то, что все граждане, получившие служебное жилое помещение как депутаты, равны перед законом "О статусе депутата Палаты Представителей и статусе депутата Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия".

При подобной позиции следует признавать конституционными возможные ограничения для отдельных депутатов в пользовании различного рода льготами и привилегиями, установленными другими законами.

Так, например, республиканским законом не предусмотрены компенсации депутатам санаторно-курортного лечения, а в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах" и постановлением Правительства Российской Федерации от 10 июля 1995 года N 701 инвалидам боевых действий такая компенсация выплачивается. Также республиканским законом установлена продолжительность ежегодного отпуска депутата, при этом какие-либо дополнительные гарантии (в виде дополнительных дней к отпуску) отсутствуют. В то же время в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан инвалидам, а также одному из родителей инвалида администрация учреждения или организации обязана предоставить 4 дополнительных оплачиваемых выходных дня.

Среди депутатов вполне могут оказаться лица, имеющие право на эти льготы в соответствии с федеральным законодательством.

Исчерпывающий перечень в республиканском законе о статусе депутата льгот и гарантий, которыми пользуется депутат, не может, по моему мнению, лишать его права пользования льготами и гарантиями, установленными федеральным законом.

Этим же принципом, по моему мнению, следует руководствоваться и в отношениях, урегулированных иными отраслями права, в том числе и жилищным законодательством.

Признание наличия при решении жилищных проблем депутатов отношений, урегулированных жилищным законодательством, означает, по моему мнению, и признание за ними гражданских прав, установленных федеральным законом, включая особые меры социальной защиты при выселении из служебного жилого помещения.

Именно поэтому я не могу разделить позицию Конституционного Суда о том, что конституционный принцип равенства граждан перед законом не нарушается правовыми предписаниями статьи 31.

Кроме того, толкование положений рассматриваемой статьи (31) республиканского закона правоприменительными органами (судами) ведет, по моему мнению, к ущемлению прав, гарантированных гражданам федеральным законодательством.

Таким образом, оснований считать правовые предписания статьи 31 Закона Республики Карелия "О статусе депутата Палаты Представителей и статусе депутата Палаты Республики Законодательного Собрания Республики Карелия" полностью соответствующими Конституции Республики Карелия не имеется.

Судья Конституционного Суда
Республики Карелия А. Киннер

Документ сверен:
общественно-политическая газета
Республики Карелия "Карелия"
от 7 января 1999 года № 2 (518)
стр. 20