Внимание! Документ недействующий.

Проект

УКАЗ

ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Об утверждении Основ государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности на период до 2015 года и дальнейшую перспективу

В целях консолидации усилий органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, субъектов экономической деятельности по обеспечению промышленной безопасности в Российской Федерации

постановляю:

1. Утвердить прилагаемые Основы государственной политики в сфере обеспечения промышленной безопасности Российской Федерации на период до 2015 года и дальнейшую перспективу.

2. Федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления муниципальных образований руководствоваться положениями Основ государственной политики в сфере обеспечения промышленной безопасности Российской Федерации на период до 2015 года и дальнейшую перспективу при решении задач в сфере обеспечения промышленной безопасности.

3. Правительству Российской Федерации в 3-месячный срок утвердить план мероприятий по реализации Основ государственной политики в сфере обеспечения промышленной безопасности Российской Федерации на период до 2015 года и дальнейшую перспективу.

4. Настоящий Указ вступает в силу со дня его подписания.

Президент
Российской Федерации
Д. Медведев

Москва, Кремль
"_____" _________ 2009 года
N ______

Основы государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности на период до 2015 года и дальнейшую перспективу

I. Общие положения

1. Основы государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности закрепляют единую систему представлений о цели, принципах, приоритетных направлениях и задачах политики государства в сфере обеспечения промышленной безопасности.

2. Государственная политика в сфере обеспечения промышленной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и находит свое выражение в федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации.

3. Государственная политика в сфере обеспечения промышленной безопасности направлена на консолидацию деятельности по обеспечению промышленной безопасности органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности в процессе реализации планов и программ развития Российской Федерации, осуществления экономической деятельности.

II. Современная ситуация в сфере обеспечения промышленной безопасности опасных объектов в Российской Федерации

4. Уровень развития и масштабы применения сложных энергоемких технологических процессов в промышленности и энергетике, в том числе с использованием опасных веществ, привели к тому, что в настоящее время техника и технологии стали для граждан, общества и государства как основой жизнедеятельности, так и одним из основных источников опасности.

От состояния промышленной безопасности (противоаварийной устойчивости) опасных производственных объектов предприятий топливно-энергетической, горно-металлургической, химической и других промышленных отраслей зависит надежное обеспечение потребителей всеми видами ресурсов и продукции, необходимыми для нормального функционирования общества и государства.

Проблемы обеспечения промышленной безопасности технологически связаны с производственной деятельностью организаций и оказывают существенное влияние на результаты их работы.

Требования безопасности обусловлены применяемыми технологиями, при этом значительная часть требований непосредственно связана с конкретными производственными процессами, нарушение которых приводит к выпуску некачественной продукции, авариям и связанным с ними негативным последствиям.

Ежегодный совокупный материальный ущерб от техногенных аварий, затраты на ликвидацию аварий и их последствий составляют десятки миллиардов рублей. Значительная доля этих расходов связана с авариями на опасных производственных объектах.

Пожары, взрывы, выбросы взрывопожароопасных и токсичных продуктов, другие инциденты и аварийные ситуации ведут к выбытию мощностей, потерям ресурсов и продукции, причинению ущерба третьим лицам, являются причиной причинения вреда жизни и здоровью работников и иных граждан, оказывают неблагоприятное воздействие на окружающую среду, социально-экономическую ситуацию.

5. Государственное регулирование в сфере промышленной безопасности в Российской Федерации с середины 90-х годов базировалось на принципах и требованиях промышленной безопасности, сформированных в предыдущие периоды, недостаточно соответствующих изменению модели развития экономики.

Установление единообразных требований и механизмов обеспечения промышленной безопасности привело к недостаточности государственного регулирования в отношении объектов, безопасность которых имеет существенное значение для граждан, общества и государства, и избыточности государственного регулирования в отношении объектов, не имеющих такого значения.

Сохранение государством в рамках государственного контроля (надзора) функций технического контроля за состоянием безопасности, участия в продлении сроков эксплуатации оборудования, утверждения экспертиз безопасности, выдачи разрешений на проектирование, изготовление и применение любых технических устройств, фактически предполагает сохранение государственной ответственности за последствия нарушений требований промышленной безопасности самостоятельными субъектами экономической деятельности.

Это способствует недостаточной разграниченности и отсутствию адекватной экономической ответственности различных субъектов экономической деятельности в сфере промышленной безопасности.

Следствием отсутствия адекватной экономической ответственности за нарушение требований промышленной безопасности и последствия таких нарушений стало недостаточное обеспечение безопасности опасных объектов субъектами экономической деятельности.

6. Необходимость обеспечения условий для экономического развития Российской Федерации в начале XXI века обусловила качественное изменение государственного регулирования в различных отраслях экономической деятельности, направленное на устранение административных барьеров и избыточного государственного регулирования.

В соответствии с этими изменениями было реформировано законодательство Российской Федерации, регламентирующее осуществление различных видов деятельности, в рамках которых внесены существенные изменения в законодательство, регулирующее вопросы обеспечения промышленной безопасности.

Градостроительным законодательством институт экспертизы промышленной безопасности проектной документации опасных производственных объектов объединен с институтом градостроительной экспертизы, государственные надзоры за безопасностью при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте опасных производственных объектов включены в состав государственного строительного надзора. Существенно упрощены и формализованы процедуры получения разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию опасных объектов.

Законодательством о техническом регулировании установлен запрет на введение технических требований к продукции, за исключением установленных техническими регламентами, в том числе в сфере промышленной безопасности, а также единый порядок сертификации продукции.

Существенно сокращен перечень видов деятельности, связанных с эксплуатацией опасных объектов, для осуществления которых требуется наличие лицензии.

В 2003 году решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы государственный энергетический надзор признан избыточной государственной функцией. Законодательством предусмотрено осуществление технического контроля и надзора в электроэнергетике, предметом которого определен контроль (надзор) за соблюдением требований, установленных техническими регламентами.

Установлен судебный порядок административного приостановления деятельности хозяйствующих субъектов. Органам государственного надзора предоставлено право осуществлять временный запрет деятельности на срок не более 5 суток до рассмотрения дела об административном правонарушении судом.

Законодательством о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей ограничены права и четко определены обязанности органов надзора при проведении проверок, регламентирован порядок и процедуры осуществления государственных надзоров (в том числе надзоров за безопасностью в тепло- и электроэнергетике, безопасности гидротехнических сооружений). Установлена возможность определения федеральными законами особенностей организации и проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора, надзоров за промышленной, ядерной и радиационной безопасностью.

В целях сохранения государством контроля за состоянием безопасности на всех стадиях жизненного цикла опасных объектов создан федеральный орган исполнительной власти, в котором сосредоточены все необходимые для обеспечения технологической и атомной безопасности разрешительные и контрольно - надзорные полномочия, а до последнего времени - и функции нормативного правового регулирования в сфере безопасности.

Вместе с тем эти изменения не сопровождались необходимым совершенствованием законодательства о безопасности, установлением (актуализацией) технических требований, созданием экономических механизмов, направленных на стимулирование обеспечения безопасности, и гарантирующих адекватную ответственность всех субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности.

Сохранение ряда процедур, созданных в целях преодоления экономического кризиса середины 90-х годов, привело к активному использованию субъектами экономической деятельности легальных условий продления сроков эксплуатации технических устройств, оборудования и сооружений опасных объектов без участия проектировщиков и изготовителей оборудования.

Наличие диспропорции в оплате труда в органах надзора и субъектах экономической деятельности, нецелесообразность устранения нарушений требований промышленной безопасности в условиях отсутствия разграничения ответственности и наличия дискреционных полномочий органа государственного надзора, а также усиление административного и финансового ресурса поднадзорных организаций, привело к экономической целесообразности коррупционного давления на органы надзора.

Эти условия способствовали возникновению аффилированных с органом надзора коммерческих структур, совмещению выполнения государственных функций с оказанием платных услуг.

Сложившаяся в сфере обеспечения промышленной безопасности ситуация в условиях реализации программ развития Российской Федерации может привести к тому, что аварии и иные негативные экономические и социальные последствия недостаточного уровня обеспечения безопасности превысят для общества и государства положительный экономический эффект от устранения административных барьеров и избыточного государственного регулирования.

III. Цель, основные принципы и задачи государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности на период до 2015 года и дальнейшую перспективу

7. Целью государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности является обеспечение защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от аварий на опасных производственных объектах и последствий этих аварий.

8. Основными принципами государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности являются:

сбалансированность государственной политики в сфере обеспечения промышленной безопасности и развития экономической деятельности;

комплексность решения задач обеспечения промышленной безопасности;

обеспечение безопасности опасных объектов на всех стадиях их жизненного цикла;

концентрация деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, общественных организаций, субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности на приоритетных направлениях обеспечения промышленной безопасности;

концентрация усилий и ресурсов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, собственников организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, на приоритетных направлениях обеспечения промышленной безопасности;

независимость государственного надзора за промышленной безопасностью от субъектов экономической деятельности;

разграничение ответственности государства и субъектов экономической деятельности в сфере промышленной безопасности;

поддержание в постоянной готовности сил и средств ликвидации последствий возможных аварий на опасных производственных объектах;

открытость и доступность информации о состоянии промышленной безопасности.

9. Основными задачами государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности на период до 2015 года и дальнейшую перспективу являются:

повышение технологической и технической безопасности опасных объектов до достижения соответствия рисков возможных аварий социально приемлемому уровню;

обеспечение квалифицированной эксплуатации опасных объектов;

совершенствование требований и инструментов обеспечения безопасности;

создание и развитие инфраструктуры обеспечения безопасности;

совершенствование государственного надзора и иных инструментов подтверждения безопасности опасных объектов;

создание прозрачной системы ответственности субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности.

10. Решение задачи по повышению технологической и технической безопасности опасных объектов до соответствия рисков возможных аварий социально приемлемому уровню включает в себя:

формирование правил проведения оценки безопасности технологического процесса;

обеспечение периодической оценки безопасности опасных объектов;

создание экономических механизмов стимулирования обеспечения безопасности опасных объектов;

совершенствование порядка и периодичности определения остаточного ресурса оборудования, применяемого на опасных производственных объектах, порядка продления сроков его безопасной эксплуатации;

создание экономических стимулов обновления основных фондов, модернизации и технического перевооружения опасных объектов, в том числе с целью применения наилучших существующих и энергосберегающих технологий;

обеспечение вывода из эксплуатации оборудования опасных объектов, отработавшего ресурс и имеющего ограниченный запас годности;

стимулирование участия общественных институтов в практической реализации принципа социальной ответственности бизнеса;

формирование условий, способствующих развитию независимых профсоюзных организаций.

11. Решение задачи по обеспечению квалифицированной эксплуатации опасных объектов включает в себя:

создание систем управления промышленной безопасностью в процессе технологического цикла на опасных объектах;

совершенствование принципов и порядка осуществления производственного контроля;

совершенствование осуществления технического и метрологического контроля при эксплуатации опасных объектов и оборудования таких объектов;

стимулирование развития профессиональной культуры и культуры безопасности;

создание механизмов, гарантирующих квалифицированное сервисное обслуживание опасных производственных объектов, систем управления и безопасности, оборудования таких объектов;

создание экономических стимулов участия субъектов экономической деятельности в подготовке технических специалистов;

совершенствование требований к подготовке и проверке знаний (аттестации) руководителей и работников, осуществляющих эксплуатацию и обслуживание опасных производственных объектов.

12. Решение задачи по совершенствованию требований и инструментов обеспечения промышленной безопасности включает в себя:

уточнение критериев отнесения объектов к опасным на основании международных требований и накопленного национального опыта обеспечения безопасности в различных отраслях экономической деятельности;

категорирование опасных объектов в зависимости от значения их безопасности для граждан, общества и государства;

установление порядка идентификации опасных производственных объектов;

дифференциацию требований к осуществлению государственного надзора и применению иных инструментов подтверждения соответствия безопасности в зависимости от категорий опасных объектов;

пересмотр требований к осуществлению технического контроля и экспертизы безопасности;

установление (пересмотр, актуализация) необходимых технических и технологических требований безопасности опасных производственных объектов на всех стадиях их жизненного цикла;

обеспечение исчерпывающего определения техническими регламентами, проектной и технической документацией порядка и требований к эксплуатации, проведению ремонта и технического обслуживания оборудования на опасных производственных объектах.

13. Решение задачи по созданию и развитию инфраструктуры обеспечения безопасности включает в себя:

создание института и формирование правил осуществления независимого периодического технического аудита;

совершенствование института экспертизы в сфере промышленной безопасности;

развитие системы независимых органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров);

обеспечение разграничения предмета и исключения дублирования деятельности элементов инфраструктуры обеспечения безопасности;

стимулирование развития системы квалифицированного сервисного обслуживания опасных производственных объектов и оборудования с участием проектировщиков и изготовителей оборудования;

развитие системы страхования рисков в сфере промышленной безопасности;

создание института саморегулирования элементов инфраструктуры обеспечения безопасности в качестве гарантии обеспечения ответственности.

14. Решение задачи по совершенствованию государственного надзора и иных инструментов подтверждения безопасности опасных объектов включает в себя:

дифференциацию способов подтверждения безопасности посредством осуществления государственного надзора или применения иных инструментов подтверждения безопасности в зависимости от потенциальной опасности объекта;

совершенствование предмета государственного надзора в соответствии с перераспределением ответственности государства и субъектов экономической деятельности в сфере промышленной безопасности;

создание необходимых условий осуществления надлежащего государственного надзора за безопасностью опасных объектов в зависимости от значения их для безопасности граждан, общества и государства;

создание системы учета и периодического обновления информации о техническом состоянии и сроках эксплуатации опасных объектов;

снижение избыточной административной нагрузки в отношении объектов, безопасность которых не имеет существенного значения для граждан, общества и государства;

минимизацию дискреционности полномочий должностных лиц органов надзора, и влияния субъектов экономической деятельности на органы надзора;

создание системы стимулов для привлечения и закрепления в государственных органах управления и надзора в сфере промышленной безопасности высококвалифицированных специалистов;

информирование граждан и общества о стратегической важности надзора за безопасностью, позитивных результатах надзорной деятельности.

15. Решение задачи по созданию прозрачной системы ответственности субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности включает в себя:

обеспечение разделения ответственности между государством и субъектами экономической деятельности в сфере промышленной безопасности;

обеспечение разграничения ответственности между субъектами экономической деятельности в сфере промышленной безопасности и субъектами инфраструктуры обеспечения безопасности опасных объектов;

дифференциацию составов правонарушений за нарушение обязательных требований безопасности и мер ответственности в зависимости от влияния нарушений на безопасность опасных объектов;

совершенствование механизмов обеспечения финансовой ответственности субъектов деятельности в сфере промышленной безопасности.

IV. Механизмы реализации Основ государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности на период до 2015 года и дальнейшую перспективу

16. Реализацию государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности на период до 2015 года и дальнейшую перспективу предполагается осуществлять посредством:

совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере промышленной безопасности, энергетики, безопасности гидротехнических сооружений, технического регулирования, иных отраслях законодательства, предусматривающего создание системы экономических стимулов обеспечения промышленной безопасности;

учета задач государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности при осуществлении государственного регулирования экономической деятельности;

включения задач и мероприятий, направленных на обеспечение промышленной безопасности, в федеральные и региональные программы социально-экономического развития, программы отраслевого развития, программы реконструкции, развития и модернизации предприятий;

создания и ведения системы мониторинга промышленной безопасности, анализа состояния безопасности и корректировки на его основе конкретных мер по обеспечению промышленной безопасности;

проведения научных исследований в сфере промышленной безопасности, в том числе при создании новых технологий и техники.

V. Основные этапы и ожидаемые результаты реализации Основ государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности на период до 2015 года и дальнейшую перспективу

17. Реализация Основ государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности на период до 2015 года и дальнейшую перспективу будет осуществляться в два этапа.

На первом этапе (2010-2012 годы) будут решены задачи по созданию необходимой нормативной базы обеспечения промышленной безопасности, инфраструктуры обеспечения промышленной безопасности, в том числе уточнены критерии опасных объектов, что позволит провести категорирование и идентификацию опасных объектов, уточнить предмет и способы осуществления государственного надзора в зависимости от потенциальной опасности объекта, создать новые механизмы подтверждения безопасности опасных объектов.

В результате создания правовой основы, определения остаточного ресурса эксплуатации основного технологического оборудования опасных объектов, будет обеспечено формирование и наполнение необходимыми сведениями информационной базы данных, отражающей объективное состояние промышленной безопасности опасных объектов.

Будет создана прозрачная система и необходимые механизмы обеспечения ответственности субъектов экономической деятельности в сфере промышленной безопасности на всех стадиях жизненного цикла опасных объектов, создана современная система технических требований безопасности, определены основы и меры стимулирования развития инфраструктуры обеспечения безопасности.

Важнейшим мероприятием первого этапа наряду с разграничением ответственности между государством и субъектами экономической деятельности в сфере промышленной безопасности будет являться создание экономических стимулов обеспечения промышленной безопасности для собственников опасных объектов и эксплуатирующих организаций.

Создание инфраструктуры обеспечения безопасности, механизмов обеспечения безопасности, адекватной ответственности субъектов экономической деятельности, уточнение системы показателей деятельности органов надзора, позволит дифференцировать государственное регулирование и надзор в зависимости от опасности производственных объектов для граждан, общества и государства, минимизировать избыточные административные барьеры, обеспечить вовлечение малого и среднего бизнеса в развитие инфраструктуры обеспечения безопасности.

На первом этапе будет предусмотрено создание условий, исключающих возможность коррупционных проявлений в деятельности органа государственного надзора.

Для преодоления стереотипов в освещении деятельности органов государственного надзора во взаимосвязи с авариями и фактами коррупции мероприятия первого этапа будут сопровождаться активным освещением в средствах массовой информации позитивной роли государственного надзора за безопасностью, направленным на формирование в обществе позиции о стратегической важности государственного надзора за безопасностью опасных объектов.

Итогом выполнения мероприятий первого этапа будет формирование эффективной системы государственного регулирования промышленной безопасности, создание правовых и организационных условий для развития инфраструктуры обеспечения безопасности.

На втором этапе (2013-2015 годы) будет продолжено осуществление мероприятий по повышению уровня промышленной безопасности. Основной акцент будет сделан на развитие инфраструктуры обеспечения безопасности, совершенствование технических требований безопасности, осуществление государственного надзора за безопасностью в соответствии с целевыми ориентирами и показателями повышения безопасности опасных объектов.

Реализация мероприятий первого этапа по созданию и наполнению информационного ресурса, отражающего объективное состояние промышленной безопасности опасных производственных объектов, позволит определить количественные и качественные показатели реализации второго этапа Основ государственной политики Российской Федерации в сфере обеспечения промышленной безопасности по следующим направлениям:

повышение показателей безопасности опасных объектов, имеющих существенное значение для безопасности граждан, общества и государства;

уменьшение доли эксплуатируемого оборудования с истекшим сроком эксплуатации;

снижение количества аварий вследствие низкой культуры безопасности, недостаточной квалификации работников, нарушения правил эксплуатации и требований безопасности, халатности персонала эксплуатирующей организации, неквалифицированного обслуживания, износа основных средств;

увеличение квалифицированных организаций, осуществляющих деятельность в сфере обеспечения безопасности;

создание эффективной системы оценки соответствия требованиям промышленной безопасности;

создание эффективной системы обеспечения ответственности, в том числе финансовой, в сфере промышленной безопасности;

создание системы мониторинга остаточного ресурса оборудования опасных объектов.

Кроме того, по итогам реализации второго этапа предполагается:

обеспечить вывод из эксплуатации 100% отработавшего ресурс оборудования, не подлежащего реконструкции или модернизации;

обеспечить создание саморегулируемых организаций в сфере осуществления экспертиз безопасности, технического аудита, страхования ответственности;

снизить количество погибших и пострадавших в результате аварий на опасных производственных объектах не менее чем на 20% по отношению к показателям 2009 года.

Электронный текст документа
подготовлен ЗАО “Кодекс” и сверен по:
официальный сайт Минприроды России
www.mnr.gov.ru
по состоянию на 22.03.2010