Внимание! Документ недействующий.

Комментарий к постановлению Правительства РФ от 01.02.2006 N 54

1. В рамках положений ст.54 ГрК РФ, наделившей Правительство РФ полномочиями по утверждению Положения о государственном строительном надзоре (далее - ГСН), издано комментируемое постановление. Указанное постановление до конца 2021 года действует только в отношении региональных государственных строительных надзоров в связи изданием 30.06.2021 постановления Правительства РФ N 1087, утвердившего положение о федеральном государственном строительном надзоре.

Организация и осуществление государственного строительного надзора регулируются Федеральным законом от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации", который заменяет собой Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с 01.01.2022. Следовательно, в части отсылок к Федеральному закону N 294-ФЗ комментируемое постановление не подлежит применению.

Федеральный законодатель издает профильные постановления Правительства РФ, которые выводят различные виды федерального государственного строительного надзора из-под комментируемого постановления, так, например, с 14.09.2021 действует постановление Правительства РФ от 02.09.2021 N 1468 "Об особенностях осуществления в 2021 году федерального государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов федеральных ядерных организаций".

До конца 2021 года все субъекты РФ в рамках п.2 ч.7 ст.54 ГрК РФ должны утвердить положения регионального государственного строительного надзора, осуществляемого в соответствии с положением, утверждаемым высшим исполнительным органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, общими требованиями к организации и осуществлению регионального государственного строительного надзора, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. В настоящее время указанные "общие требования" (по состоянию на 28.10.2021) Правительством РФ не утверждены.

2. Пункты 2-2(2) определяют федеральные органы власти и организации, осуществляющие федеральный ГСН и не подлежат применению в связи с изданием постановления Правительства РФ N 1087. Это не только федеральные органы исполнительной власти, прямо поименованные в комментируемым постановлении (Ростехнадзор, ФСО, ФСБ, Минобороны РФ), но и Мосгосстройнадзор, которому делегированы федеральные полномочия, а также иные органы власти, которые могут быть определены Указами Президента РФ, например, Главное управление специальных программ Президента РФ, наделенное надзорными полномочиями в рамках Указа Президента РФ от 31.12.2017 N 651 "Вопросы Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации".

3. К полномочиям Ростехнадзора относится не только надзор на значительной части объектов капитального строительства в рамках федерального ГСН, но и методическое обеспечение проведения ГСН. И это не только ответы на постоянные вопросы, которых в связи с постоянно меняющемся законодательством становится только больше, но и непосредственное издание методических рекомендаций, например, приказ Ростехнадзора от 18.05.2017 N 167 "Об утверждении Методических рекомендаций по осуществлению федерального государственного строительного надзора при строительстве и реконструкции гидротехнических сооружений объектов электроэнергетики".

Комментарий к Положению

Комментарий к пункту 1

1. Положение устанавливает порядок осуществления ГСН, в т.ч. в отношении физических лиц, которые не являются индивидуальными предпринимателями.

Помимо его самого ГСН регламентируется Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" до конца 2021 года, 248-ФЗ и ст.54 ГрК РФ. В частности, ч.4 указанной статьи устанавливает особенности проведения проверок по различным основаниям.

Так, в частности, порядок проведения плановых проверок в рамках Федерального закона N 294-ФЗ на ГСН не распространяется, т.е. ежегодный план не составляется и не согласуется с прокуратурой, а также не размещается на сайте прокуратуры.

Хотя результаты проверок в реестр проверок на сайте прокуратуры размещению подлежат.

Комментарий к пункту 2

2. Комментируемый пункт устанавливает случаи проведения государственного строительного надзора. Общее правило - если проектная документация подлежит экспертизе, то осуществляется государственный строительный надзор.

Постановлением Правительства РФ от 18.07.2019 N 926 комментируемый пункт приведет в соответствие с обновленной редакцией ст.54 ГрК РФ, которая устанавливает случаи проверок на объектах, которые изначально ГСН не подлежат. Это все остальные объекты (на которые не требуется проведения экспертизы и даже выдачи разрешения на строительство), если их строительство завершено, но поступила информация об угрозе жизни и здоровью, истек срок предписания или есть приказ (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного строительного надзора о проведении проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации, либо требование прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, если есть обращения граждан о нарушении правил землепользования и застройки или проектов планировки и межевания территории.

При проведении таких проверок программа не составляется. Проводится проверка на соответствие предельным параметрам, установленным в разрешении на строительство (или в ПЗЗ, если разрешение не требуется), ППТ/ПМТ для линейных объектов, а также соблюдение иных обязательных требований, предъявляемых к объекту. По сути дела органы ГСН в данном случае наделены полномочиями по выявлению объектов, обладающих признаками объекта самовольного строительства.

Комментарий к пункту 3

3. Исключен.

Комментарий к пункту 4

4. В августе 2018 года произошли изменения в ст.54 ГрК РФ, которые внесли сумбур в правоприменительную практику в части наличия/отсутствия полномочий органов ГСН надзирать за соблюдением требований технических регламентов.

Формально из п.1 ч.2 ст.54 ГрК РФ исключили слова "технические регламенты", таким образом, из пп."а" комментируемого пункта приведен в соответствие с актуальной редакцией данной статьи.

Однако, это не значит, что соблюдение требований техрегламентов вне пределов государственного строительного надзора.

Ч.3 ст.52 ГрК РФ требует, чтобы лицом, осуществляющим строительство, соблюдались требования техрегламентов. А соблюдение указанных требований - предмет ГСН.

Разумеется, не все вопросы урегулированы в рамках техрегламентов, в таком случае именно вопросы безопасности в различных областях являются предметом проверки со стороны органов ГСН.

Комментарий к пунктам 4.2-4.3

Указанные пункты по сути являются воспроизведением положений ст.54 ГрК РФ в части полномочий по выявлению объектов, обладающих признаками объектов самовольного строительства в случае, если проектная документация экспертизе не подлежит или для строительства которых не требуется получения разрешения на строительство.

Комментарий к пунктам 5-7

5-7. Данные пункты устанавливают виды органов, осуществляющих ГСН, а также указывают, что ГСН включает в себя вопросы пожарной, экологической безопасности, а также санитарно-эпидемиологического благополучия.

Общий принцип - федеральная экспертиза - федеральный ГСН, т.е. постановление Правительства РФ N 1087, любая другая экспертиза, в т.ч. негосударственная - региональный ГСН, т.е. до конца 2021 года - комментируемое постановление.

Региональный ГСН осуществляется на базе принципов риск-ориентированного похода, т.е. максимальное количество проверок в рамках программы зависит от уровня риска, который, в свою очередь, зависит от характеристик объекта, содержащихся в проектной документации.

Комментарий к пункту 8

8. ГСН, в отношении объектов, проектная документация которых подлежит экспертизе, ведется с момента извещения о начале строительства до выдачи заключения о соответствии построенного (реконструированного) объекта требованиям проектной документации. Указанный пункт также не учитывает положения ГрК РФ о дополнительных объектах, которые также в ряде случаев, подлежащих проверках, рассмотренных в пункте 2 комментируемого Положения.

В отношении иных объектов, планы проверок не формируются, т.к. основанием для проведения проверки является информация из обращений, СМИ, от органов власти о том, что при строительстве нарушены требования правила землепользования и застройки, ППТ-ПМТ или обязательных требований к параметрам объектов капитального строительства, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами.

Закрепляется необходимость привлечения экспертов при проведении ГСН.

ГСН пока в наименьшей степени затронут электронным документооборотом. Однако, с 01.01.2022 в рамках постановления Правительства РФ N 331 будет осуществлен переход к ТИМ. Проектная документация, подаваемая на стадии извещения о начале строительства, в рамках ч.5 ст.52 ГрК РФ, разумеется, уже давно разрабатывается в электронной форме, а вот ведение дел в электронной форме пока не установлено. Вместе с тем, в ряде субъектов РФ уже проводятся эксперименты по переводу ГСН в электронный вид. Санкт-Петербург - один из первых. Документы подаются через Единую систему строительного комплекса (ЕССК) в электронном виде на всех стадиях - от извещения о начале строительства до проведения проверки законченного строительством объекта.

Комментарий к пунктам 8_1 и 8_2

8(1)-8(2). Присвоение уровня риска производится на стадии извещения о начале строительства распоряжением руководителя органа ГСН в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа 2016 г. N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации".

Информация об объекте в следующем объеме: наименование, адрес объекта, реквизиты разрешения на строительство, наименование застройщика и категория риска должны быть размещены на сайте органа ГСН. К сожалению, далеко не всегда органы ГСН выполняют данную обязанность, тем самым нарушая принцип информационной открытости органов государственной власти.

Комментарий к пункту 9

9. Основной формой осуществления государственного строительного надзора являются проверки.

Комментарий к пункту 10

10. Комментируемый пункт указывает минимальный объем и последовательность работ, которые подлежат ГСН. Программы проверок, составляемые на стадии извещения о начале строительства, должны включать указанные объемы и виды работ. Об их окончании следует извещать орган ГСН (в т.ч. в случае их переноса по сравнению с изначальным графиком). Несвоевременное извещение повлечет за собой административную ответственность по ч.2 ст.9.5 КоАП РФ.

Комментарий к пункту 11

11. Любые проверки проводятся исключительно на основании распоряжения о проведении проверок.

Обратите внимание, что обязательными элементами распоряжения являются вид проверки (документарная или выездная), срок проведения проверки (не более 20 рабочих дней), должностные лица, ее проводящие, в т.ч. ФИО указанных должностных лиц, предмет проверки, основания для ее проведения (программа, предписание, обращение физических или юридических лиц…), документы, необходимые для ее проведения.

Бытует заблуждение, приравнивающее проверку к выезду. Это не так, во-первых, потому, что проверки могут быть выездными, могут быть документарными, во-вторых, визуальный осмотр - одно из действий, которое может провести инспектор. Помимо этого, возможно истребование документов, опрос свидетелей ….

Комментарий к пунктам 12-12_5

12-12(5). Комментируемые пункты устанавливают оценочные критерии, которые должны учитываться при разработке программы. Именно по этой причине в рамках риск-ориентированного подхода устанавливается максимальное количество проверок, но не минимальное - 7, 10 или 12.

Кроме того, при наличии любого из дополнительных условий предусматривается максимум 2 дополнительные проверки:

а) при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства в условиях стесненной городской застройки (в соответствии с проектной документацией);

б) при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства в сложных инженерно-геологических условиях (в соответствии с проектной документацией);

в) при строительстве, реконструкции объекта капитального строительства, общая площадь которого превышает 20000 кв. метров.

По предмету, порядку их проведения, относительно "базового" количества проверок разницы нет.

В случае наличия разных по уровню риска объектов в границах одного участка, программа будет составляться исходя из разного количества проверок в отношении каждого из зданий, сооружений.

Также при определенных условиях происходит удвоение количества проверок по программе. Правда, норма сформулирована "неудачно", возможно двоякое ее толкование. Или в любом случае происходит удвоение при наступлении определенных обстоятельств, или может произойти удвоение - вопрос толкования.

Обратите внимание, что увеличивается общее количество проверок (кроме дополнительных), а не оставшееся до окончания строительства.

Такими обстоятельствами является привлечение к административной ответственности 3 и более раза в течение календарного года по статьям, в отношении которых органы ГСН уполномочены возбуждать дела, за исключением ст.20.25 КоАП РФ.

Кроме того, длительный простой строительства (более 6 мес.) или консервация объекта. Правда, не понятно, как этот простой подтвердить. Это вопрос правоприменительной практики. На мой взгляд, проще всего использовать исполнительную документацию (в частности, общий журнал работ), однако, иные способы доказывания также допускаются.

Комментарий к пункту 13

13. Комментируемый пункт устанавливает круг вопросов, проверяемых органом ГСН при проведении проверки. Это и проверка видов работ, указанных выше, и исполнительная документация, а также исполнение предписаний, выданных в процессе осуществления ГСН.

Особо обратите внимание, что не все предписания содержат четкий срок, привязанный к месяцам и дням. Иногда предписания содержат фразу - до окончания строительства. Юридически это означает, что предписания должны быть выполнены до извещения об окончании работ. Про них зачастую застройщики забывают, что приводит к затяжке сдачи объектов.

В случаях, установленных законодательством или предусмотренных в проекте, проводятся (назначаются органом ГСН) испытания. Их произвольное назначение (в случаях, не установленных законодательством или проектом) не допускается.

Комментарий к пункту 14

14. Данный пункт определяет порядок фиксации нарушений. Они фиксируются в предписаниях. Обратите внимание на узкий круг документов, на которые может ссылаться орган ГСН при выдаче предписаний - техрегламенты (они существуют в виде постановлений Правительства РФ, федеральных законов, Решений Комиссии Таможенного союза, Решений Коллегии Евразийской экономической комиссии), нормативные правовые акты (например, СанПиНы), проектную документацию.

При применении указанного пункта нужно учитывать, что на нормы и правила можно ссылаться только в отсутствие техрегламентов (что следует из ст.46 ФЗ "О техническом регулировании").

Обратите внимание, что СП, ГОСТы, СТО…. - документы в области стандартизации, т.е., исходя из ст.4 ФЗ "О стандартизации", документы добровольного применения, пока не включены в соответствующие обязательные перечни или на них не сделана ссылка в проектной документации.

Обратите внимание орган ГСН выдает предписание не только застройщику, а лицу, вина которого должна быть установлена, т.е. это может быть любой участник строительства.

Комментарий к пункту 14.1

Комментируемый пункт устанавливает требования по работе с объектами самовольного строительства. В частности, копия акта проверки при выявлении объектов, обладающим признаками объектов самовольного строительства, направляется в ОМСУ, уполномоченные на дальнейшее предъявление исков о сносе или принятие соответствующего решения.

Комментарий к пункту 15

15. Все акты, предписания… в процессе проверки составляются в 2 экземплярах, один остается в деле ГСН, второй вручается проверяемому лицу.

Обратите внимание, что когда речь идет о вручении указанных документов, то вручение должно производиться законному представителю организации, в отношении которой проведена проверка. Представитель по доверенности таковым не является. Это именно лицо, указанное в ЕГРЮЛ в качестве лица, имеющего право действовать без доверенности. Остальное будет считаться ненадлежащим вручением, что может повлечь отмену последующего постановления о привлечении к ответственности или предписания.

Комментарий к пунктам 16-21_1

16-21_1. По окончании строительства, если не были допущены отступления (или допущенные устранены даже при проведении проверки законченного строительством объекта), выдается заключение о соответствии построенного объекта требованиям проектной документации и вопросам энергоэффективности (далее - ЗОС).

Обратите внимание, что в настоящее время формально ЗОС не включает в себя вопросы соблюдения при строительстве лицом, осуществляющим строительство, требований техрегламентов, что, однако, не освобождает от обязанности со стороны органов ГСН проводить проверку и данного вопроса. Видимо, форма ЗОС будет меняться под влиянием обновленной 04.08.2018 года редакции ст.54 ГрК РФ.

Информация о выданном ЗОС предоставляется безвозмездно по запросам любых заинтересованных лиц.

Отказ может быть оспорен в суде, равно как и по решению суда ЗОС может быть отменен.

Комментарий к пункту 22

22. Комментируемый пункт устанавливает особенности осуществления ГСН на ядерных объектах, ГТС и т.д.

Так, для подобных объектов, помимо общих требований, рассматриваемых в данном комментарии, действуют дополнительные, например, Приказ Ростехнадзора от 16.06.2008 N 414 "Об утверждении и введении в действие Типовой программы инспекции при проведении государственного строительного надзора на объектах использования атомной энергии".

Данные документы учитывают специфику подобных объектов. Так, например, при осуществлении ГСН учитываются также федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии, установленные приказами Ростехнадзора, например, НП-001-15 "Общие положения обеспечения безопасности атомных станций", РБ-118-17 Руководство по безопасности при использовании атомной энергии "Рекомендации по структуре и содержанию положения по учету и контролю ядерных материалов в организациях, осуществляющих обращение с ядерными материалами, и инструкции по учету и контролю ядерных материалов в зоне баланса материалов"… Разумеется, проверяются и специфичные работы, например, строительство, монтаж и ремонт элементов локализующих систем безопасности.

Комментарий к пункту 23

23. Комментируемый пункт касается возможного ведения информационных систем органами ГСН. Единой системы по образу и подобию, например, ЕГРН, ГИСОГД, ФГИС ТП и т.д. нет, во всяком случае, пока. Однако, на уровне субъектов РФ уже опыт ведения подобных систем есть, например, в Санкт-Петербурге в Службе государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга надзорные дела формируются в электронной форме в системе "Стройформ".

Комментарий к пункту 24

24. Комментируемый пункт посвящен полномочиям инспектора ГСН. Перечень полномочий открытый, хотя и содержит типовые полномочия, которые так или иначе освящены и в комментируемом постановлении, и в других нормативных правых актах.

Комментарий к пункту 25

25. Комментируемая норма посвящена ответственности. Она содержит бланкетный, т.е. отсылочный характер. В зависимости от обстоятельств речь может идти как об уголовной ответственности, например, ст.293 УК РФ (халатность), ст.286 УК РФ (превышение должностных полномочий), так и об административной, например, ст.19.6.1 КоАП РФ (несоблюдение должностными лицами органов государственного контроля (надзора), органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле).

Комментарий к Приложению

26. Единственное действующее приложение к Положению посвящено уровню риска, точнее критериям отнесения к ним объектов. В ГСН применяются не все уровни риска, установленные законодательством, а только три уровня: высокий, значительный, умеренный риск. Критериями являются как определенные ТЭПы, например, длина пролета, наличие массового пребывания людей, назначение объекта.