Материал актуален на 02.09.2024

Реформа контрольно-надзорной деятельности. Регуляторная гильотина

Новое направление реформы КНД - "регуляторная гильотина"

Цели реформы контрольно-надзорной деятельности были указаны в Паспорте приоритетной программы Реформа контрольной и надзорной деятельности (программа рассчитана на 2016-2025 годы):

- снижение уровня ущерба охраняемым законом ценностям (снижение количества смертельных случаев по контролируемым видам рисков, снижение числа заболеваний и отравлений, пострадавших и травмированных по контролируемым видам рисков);

- снижение уровня материального ущерба по контролируемым видам рисков;

- снижение при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля административной нагрузки на организации и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иные виды деятельности;

- рост индекса качества администрирования контрольно-надзорных функций, включая оптимизацию использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов.

См. Перечень видов государственного контроля (надзора), в отношении которых реализованы мероприятия приоритетной программы "реформа контрольной и надзорной деятельности".

В рамках реформы КНД запланировано проинвентаризировать все действующие и обязательные для бизнеса установленные различными документами требования и отменить те из них, которые являются избыточными, устаревшими, "мертвыми", дублирующими друг друга.

Термин "регуляторная гильотина" означает инвентаризацию всех действующих и обязательных для бизнеса требований с целью понять - соответствуют ли они современным реалиям. Если соответствуют, то нормы остаются, если нет, то они отменяются или изменяются. В действующих нормативных актах содержатся более 2 миллионов обязательных требований. Среди них до сих пор встречаются те, что были приняты еще при СССР. При нынешнем уровне технологического развития это является одним из основных препятствий для развития бизнеса, при этом не достигается ключевая цель этих требований - безопасность людей. Именно поэтому Правительство приняло решение провести "регуляторную гильотину". К 1 января 2021 года весь массив норм, устанавливающих обязательные требования, должен быть полностью заменен на новые. Это позволит существенно сократить административную нагрузку на бизнес, с одной стороны, а с другой - повысить уровень безопасности потребителей (информация с сайта http://knd.ac.gov.ru/).

В 2018 году были изданы Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года. Одним из разделов данного документа стал раздел "Совершенствование контрольно-надзорной деятельности". Также Правительство РФ приняло План мероприятий "Трансформация делового климата" (распоряжение Правительства РФ от 17.01.2019 N 20-р).

Президент РФ в своем Послании от 20.02.2019 озвучил, что с 1 января 2021 года нужно прекратить действие всех существующих в настоящее время нормативных актов в сфере контроля, надзора и ведомственных региональных приказов, писем и инструкций. Нужно обновить нормативную базу, сохранить только те документы, которые отвечают современным требованиям.

На официальном сайте Правительства РФ http://government.ru/ приведена схема КНД:

Этапы реформы КНД и внедрение механизма "регуляторной гильотины" на практике

В середине 2019 года Правительством были предприняты конкретные шаги по реализации вышеозвученных целей.

1. Дорожная карта реформы КНД

Правительством РФ был утвержден План мероприятий ("дорожная карта") по реализации механизма "регуляторной гильотины", рассчитанный на реализацию в 2019-2020 годах.

План состоит из 5 частей (пунктов):

- принятие Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации";

- принятие Федерального закона "Об обязательных требованиях";

- принятие федеральных законов, устанавливающие обязательные требования в отдельных сферах или вносящие изменения в законодательство в целях систематизации обязательных требований и исключения установления изъятий из гражданских прав на подзаконном уровне;

- принятие подзаконных актов во исполнение вышеуказанных законов;

- издание постановлений Правительства РФ, предусматривающих признание утратившими силу с 1 января 2021 года принятых ранее нормативных правовых актов Правительства РФ, отмену нормативных правовых актов, а также нормативных документов федеральных органов исполнительной власти, признание утратившими силу нормативных актов РСФСР, признание не действующими на территории Российской Федерации нормативных правовых актов СССР, содержащих обязательные требования в соответствующей сфере регулирования.

Выполнение указанных пунктов Плана предусмотрено не последовательно, а параллельно. Предполагается, что до середины 2020 года все указанные пункты Плана будут выполнены.

Также Правительство РФ подготовило Методику исполнения плана мероприятий ("Дорожной карты") по реализации механизма "регуляторной гильотины".

Правительством РФ был определен Перечень видов государственного контроля (надзора), в рамках которых обеспечиваются признание утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации и отмена нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора), утв. распоряжением Правительства РФ от 15.12.2020 N 3340-р.

В октябре 2019 года Подкомиссия по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти утвердила составы 41 рабочей группы по реализации механизма "регуляторная гильотина". Также утвержден порядок их работы. Члены рабочих групп будут участвовать в формировании новых структур регулирования, подготовке проектов нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования, а также других документов в соответствующих сферах общественных отношений. Деятельность участников рабочих групп будет направлена как на оценку входящих положений от госорганов, так и на подготовку собственных предложений, касающихся всех механизмов контроля, начиная от новой структуры регулирования и заканчивая конкретными обязательными требованиями. Результатом работы групп, которая будет вестись до конца 2020 года, должно стать создание нового контрольно-надзорного регулирования. Составы рабочих групп по реализации механизма "регуляторной гильотины" были опубликованы на сайте Правительства РФ - http://government.ru/.

Правительство РФ издало постановление от 16.03.2020 N 286 о совершенствовании механизма управления системными изменениями нормативно-правового регулирования предпринимательской деятельности "Трансформация делового климата".

С учетом проведенной работы по реализации плана мероприятий "Трансформация делового климата" (утвержден распоряжением Правительства от 17 января 2019 года N 20-р), а также в целях усиления деятельности по улучшению условий ведения предпринимательской деятельности единый план мероприятий заменен на отдельные "дорожные карты" по приоритетным направлениям деятельности.

Для каждой "дорожной карты" определен курирующий заместитель Председателя Правительства России и федеральный орган исполнительной власти.

Постановлением утверждены Правила подготовки и исполнения планов мероприятий ("дорожных карт") реализации механизма управления системными изменениями нормативно-правового регулирования предпринимательской деятельности "Трансформация делового климата".

2. Законодательная основа реформы КНД

Во исполнение первых двух пунктов Плана были изданы:

Федеральный закон от 31 июля 2020 года N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации";

Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации". Закон вступил в силу с 1 июля 2021 года (за исключением ряда положений).

Вопросу реализации механизма "регуляторной гильотины" (отмене действующих нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования) посвящена статья 15 Закона об обязательных требованиях.

Правительством РФ до 1 января 2021 года в соответствии с определенным им перечнем видов государственного контроля (надзора) обеспечиваются признание утратившими силу, не действующими на территории РФ и отмена нормативных правовых актов (далее - НПА) Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, правовых актов исполнительных и распорядительных органов государственной власти РСФСР и Союза ССР, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении государственного контроля (надзора).

Независимо от того, признаны ли утратившими силу, не действующими на территории Российской Федерации или отменены ли вышеуказанные НПА, с 1 января 2021 года при осуществлении государственного контроля (надзора) не допускается оценка соблюдения обязательных требований, содержащихся в указанных актах, если они вступили в силу до 1 января 2020 года.

Независимо от того, признаны ли утратившими силу, не действующими указанные НПА, с 1 января 2021 года несоблюдение требований, содержащихся в указанных актах, не может являться основанием для привлечения к административной ответственности, если они вступили в силу до 1 января 2020 года.

С 1 января 2021 года в перечни НПА, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при осуществлении вошедших в перечень видов госнадзора, утверждаемые в соответствии с частью 5 статьи 8 Закона, не могут включаться НПА, вступившие в силу до 1 января 2020 года, за исключением НПА либо групп НПА, включенных в перечень из абзаца выше.

С 1 января 2021 года при осуществлении государственного контроля (надзора), предоставлении лицензий и иных разрешений, аккредитации не допускается проведение оценки соблюдения обязательных требований, содержащихся в официально не опубликованных НПА, за исключением обязательных требований, составляющих гостайну или относимых к охраняемой иной информации ограниченного доступа.

Все эти положения НЕ распространяются на:

- НПА в сфере электроэнергетики;

- НПА Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, направленные на реализацию проектов государственно-частного партнерства, в том числе достижение целей и задач таких проектов, которые осуществляются на основе соглашений о государственно-частном партнерстве, предусмотренных Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", публичным партнером по которым выступает РФ;

- на НПА либо группы НПА, которые отдельно будут определены Правительством РФ.

По поводу последней группы НПА принято постановление Правительства РФ от 31.12.2020 N 2467.

Перечень нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках госнадзора, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, подлежит размещению на официальных сайтах органов государственной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор), предоставление лицензий и иных разрешений, аккредитацию, с текстами действующих нормативных правовых актов. Порядок размещения и актуализации перечней устанавливается Правительством РФ (ч.5 статьи 8 Закона).

Будет создан Реестр обязательных требований, содержащий перечень обязательных требований, информацию об установивших их нормативных правовых актах, сроке их действия (статья 10 Закона об обязательных требованиях).

Законом о госконтроле уточнено, что положения о видах регионального государственного и муниципального контроля необходимо утвердить до 2022 года. До этого предложено применять нормативные акты о порядке организации и осуществления надзора, принятые в соответствии с Законом о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля. Формирование единого реестра видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля осуществляется с 1 июля 2021 года. Ввод указанного реестра в эксплуатацию осуществляется до 1 января 2022 года.

Министерства и ведомства во исполнение пункта 3 Плана стали разрабатывать проекты новых законов по своим сферам деятельности. Например, Ростехнадзором был подготовлен законопроект "О промышленной безопасности" взамен действующего Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". В Пояснительной записке указано, что проектом реализуется "регуляторная гильотина", призванная радикальным образом отсечь требования, которые на настоящее время утратили свою актуальность и существенно влияют либо затрудняют ведение предпринимательской деятельности. Проект размещен на сайте http://regulation.gov.ru/.

3. Подзаконные акты по реализации механизма "регуляторной гильотины". Отмена НПА в отдельных сферах деятельности

В соответствии с поручением Правительства РФ были подготовлены и изданы два постановления Правительства РФ, которыми отменены тысячи актов РФ, РСФСР и СССР:

- постановление Правительства РФ от 13.01.2020 N 7, которым признаны утратившими силу акты РСФСР и Российской Федерации и их отдельные положения по утвержденному перечню (вступило в силу с 1 февраля 2020 года, за исключением ряда пунктов, которые вступают в силу с 1 января 2021 года);

- постановление Правительства РФ от 03.02.2020 N 80, которым признаны утратившими силу акты СССР (свыше 3,5 тысяч) по утвержденному перечню (вступило в силу 21 февраля 2020 года, за исключением ряда пунктов, которые вступят в силу с 1 января 2021 года).

Правительством РФ издано постановление от 13 июня 2020 года N 857 "О признании не действующими на территории Российской Федерации актов и отдельных положений актов, изданных центральными органами государственного управления РСФСР и СССР, а также об отмене акта федерального органа исполнительной власти Российской Федерации". Более 450 устаревших актов, изданных органами госуправления РСФСР и СССР, а также их отдельных положений признаны недействительными и утратят свою силу в 2020 и 2021 годах.

Утвержден перечень отменяемых актов в сфере технического регулирования: постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2020 года N 449 принято решение об отмене с 1 января 2021 года 69 актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих обязательные требования в сфере технического регулирования, включая 27 документов системы сертификации на федеральном железнодорожном транспорте.

Также и в отдельных отраслях Правительством РФ отменены ранее действовавшие правовые акты. Например, постановление Правительства РФ от 21.05.2020 N 717 (контроль за деятельностью СРО аудиторов), постановление Правительства РФ от 19.05.2020 N 706 (азартные игры), постановление Правительства РФ от 09.06.2020 N 841 (надзор за оборотом алкогольной продукции), постановление Правительства РФ от 23.06.2020 N 911 (классификация гостиниц) и другие (см. ярлык "Законодательство России" к данному справочному материалу).

В рамках реализации механизма "регуляторной гильотины" федеральные органы исполнительной власти издали ведомственные акты по отмене правовых актов по своим сферам деятельности.

В качестве примера, согласно приказу Минпромторга от 30.04.2020 N 1399, утратили силу 13 нормативных актов РСФСР и 28 актов СССР. Минсельхоз России признал не действующими некоторые ведомственные акты СССР и РСФСР, определяющие работу отраслей АПК, - приказ от 30.04.2020 N 246, в который попали под отмену 183 НПА. Значительная часть указанных документов регламентировала работу ветнадзора СССР. Минюст России признал недействующими 13 приказов и 19 документов СССР и РСФСР - приказ от 30 апреля 2020 года N 112.

4. Госрегистрация нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования

Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" установлено, что все проекты нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны быть согласованы с Правительственной комиссией по проведению административной реформы.

До принятия данной Комиссией решения о завершении реализации механизма "регуляторной гильотины" и прекращении деятельности рабочих групп по реализации механизма "регуляторной гильотины" НПА федеральных органов исполнительной власти, содержащие положения, которыми устанавливаются, изменяются или признаются утратившими силу обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, или обязательные требования, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер, направляются на госрегистрацию в Минюст России с приложением протокола заседания рабочей группы или протокола заседания Комиссии (ее подкомиссии), на котором рассматривался проект соответствующего НПА (при наличии рабочей группы в сфере деятельности федерального органа исполнительной власти) (п.4_3 Правил).

Госрегистрация НПА осуществляется Минюстом России в течение 15 рабочих дней со дня получения акта.

На Комиссию (согласно обновленному Положению о ней) возложены функции:

- обеспечения согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы и реализации механизма "регуляторной гильотины";

- выработки решений по вопросам ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и прекращения избыточного государственного регулирования, в том числе:

- исключения избыточных и дублирующих функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

- исключения избыточных и устаревших обязательных требований, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при рассмотрении дел об административных правонарушениях, или обязательных требований, соответствие которым проверяется при выдаче разрешений, лицензий, аттестатов аккредитации, иных документов, имеющих разрешительный характер.