ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДУМА ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 30 августа 2022 года № 420


О результатах мониторинга правоприменения Закона Томской области от 8 октября 2014 года № 136-ОЗ "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области" и Закона Томской области от 29 декабря 2005 года № 241-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав"

Рассмотрев проект постановления Законодательной Думы Томской области "О результатах мониторинга правоприменения Закона Томской области от 8 октября 2014 года № 136-ОЗ "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области" и Закона Томской области от 29 декабря 2005 года № 241-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав", в соответствии с пунктом 37 статьи 6 Закона Томской области от 12 ноября 2015 года № 182-ОЗ "О Законодательной Думе Томской области" и пунктами 21 ? 24 Положения о проведении мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Томской области, принятых Законодательной Думой Томской области, утвержденного постановлением Законодательной Думы Томской области от 25 июня 2015 года № 2768, Законодательная Дума Томской области

постановляет:

1. Утвердить результаты мониторинга правоприменения Закона Томской области от 8 октября 2014 года № 136-ОЗ "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области" и Закона Томской области от 29 декабря 2005 года № 241-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" согласно приложению.

2. Комитету Законодательной Думы Томской области по законодательству, государственному устройству и безопасности до конца 2022 года подготовить проект закона, направленный на уточнение положений Закона Томской области от 8 октября 2014 года № 136-ОЗ "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области" и Закона Томской области от 29 декабря 2005 года № 241-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" в соответствии с федеральным законодательством:

установив, что указанные законы регулируют вопросы, связанные с созданием и организацией деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области;

предусмотрев возможность включения в состав муниципальной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав нескольких заместителей председателя комиссии;

скорректировав наименование исполнительных органов Томской области.

3. Комитету Законодательной Думы Томской области по законодательству, государственному устройству и безопасности совместно с Администрацией Томской и органами местного самоуправления муниципальных образований Томской области проработать вопросы о необходимости и целесообразности:

1) совершенствования законодательного регулирования в Томской области порядка подготовки и направления отчетов о работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в органы государственной власти Томской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Томской области с учетом положений подпункта 6 пункта 2 статьи 11 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", статей 5, 6, 7 Закона Томской области от 8 октября 2014 года № 136-ОЗ "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области";

2) совершенствования положений Закона Томской области от 29 декабря 2005 года № 241-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" в части:

а) обеспечения достаточного финансирования реализуемых органами местного самоуправления муниципальных образований Томской области государственных полномочий, в том числе в части:

расходов по оплате труда специалистов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Асиновском, Колпашевском районах, городском округе Стрежевой;

компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно специалистам комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в соответствии со статьей 325 Трудового кодекса Российской Федерации;

оплаты горюче-смазочных материалов, коммунальных платежей, канцелярских принадлежностей;

обеспечения деятельности комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в период отсутствия ответственного секретаря в связи с отпуском либо временной нетрудоспособностью;

б) введения возможности замещения специалистами комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав должностей муниципальной службы различных групп посредством закрепления права органов местного самоуправления самостоятельно в пределах выделенных средств субвенции определять перечень указанных должностей, либо предусмотрев для муниципальных образований с учетом их особенностей и практики субъектов Российской Федерации перечень таких должностей непосредственно в Законе Томской области.

4. Предложить Администрации Томской области, органам местного самоуправления муниципальных образований Томской области, субъектам системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних обратить внимание на необходимость усиления межведомственного взаимодействия в указанной сфере, в том числе в части:

совершенствования форм и методов работы по вопросам защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;

обмена информацией при реализации планов индивидуальной профилактической работы;

использования практики заслушивания отчетов о проведенной работе различных субъектов профилактики, включая органы опеки и попечительства, органы, осуществляющие управление в сфере образования, органы по делам молодежи.

5. Предложить Администрации Томской области совместно с органами местного самоуправления муниципальных образований Томской области усилить контроль за исполнением постановлений комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

6. Настоящее постановление разместить на официальном сайте Законодательной Думы Томской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

7. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель
Законодательной Думы
Томской области
О.В. Козловская

Приложение к постановлению
Законодательной Думы
Томской области
от 30.08.2022 № 420

О результатах мониторинга правоприменения
Закона Томской области от 8 октября 2014 года № 136-ОЗ
"О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области" и Закона Томской области
от 29 декабря 2005 года № 241-ОЗ
"О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних
и защите их прав"

Введение

Мониторинг правоприменения Закона Томской области от 08.10.2014 № 136-ОЗ "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области" (далее также - Закон № 136-ОЗ) и Закона Томской области от 29.12.2005 № 241-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" (далее также - Закон № 241-ОЗ) проведен в соответствии с:

постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 № 694 "Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации";

постановлением Законодательной Думы Томской области от 25.06.2015 № 2768 "Об утверждении Положения о проведении мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Томской области, принятых Законодательной Думой Томской области";

постановлением Законодательной Думы Томской области от 18.11.2021 № 82 "О плане мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Томской области, принятых Законодательной Думой Томской области, на 2022 год";

решением комитета Законодательной Думы Томской области по законодательству, государственному устройству и безопасности от 14.12.2021 № 30 "О графике мероприятий по проведению мониторинга правоприменения Закона Томской области от 08.10.2014 № 136-ОЗ "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области" и Закона Томской области от 29.12.2005 № 241-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав".

Предметом мониторинга являются правовые отношения в сфере создания и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области. Объектом мониторинга выступают Законы № 136-ОЗ и № 241-ОЗ.

Целями мониторинга правоприменения являются совершенствование положений Законов № 136-ОЗ и № 241-ОЗ, а также повышение качества и эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности в указанной сфере.

Основные задачи мониторинга заключаются в следующем:

1) определение соответствия Законов № 136-ОЗ и № 241-ОЗ законодательству Российской Федерации, выявление коллизий между нормативными правовыми актами разного уровня;

2) выявление и восполнение пробелов в правовом регулировании вопросов создания и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области, выявление и устранение дублирующих норм;

3) определение полноты регулирования в Законах № 136-ОЗ и № 241-ОЗ отношений в сфере создания и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области (в пределах имеющихся полномочий);

4) анализ и оценка соответствия практики применения положений Законов № 136-ОЗ и № 241-ОЗ целям правового регулирования указанных общественных отношений;

5) выявление факторов (в том числе коррупциогенных), снижающих эффективность реализации положений Законов № 136-ОЗ и № 241-ОЗ;

6) выявление невостребованных или не применяемых на практике положений Законов № 136-ОЗ и № 241-ОЗ;

7) обеспечение контроля за исполнением и соблюдением положений Законов № 136-ОЗ и № 241-ОЗ;

8) формирование перспективных направлений нормотворческой деятельности в сфере создания и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области.

Мониторинг включал в себя сбор, изучение, анализ, обобщение и оценку информации о практике применения норм Законов № 136-ОЗ и № 241-ОЗ, а также предложений по их совершенствованию.

При осуществлении мониторинга использована следующая основная информация по указанному вопросу:

а) информация о нормативных правовых актах, принятых на основе положений Законов № 136-ОЗ и № 241-ОЗ;

б) информация, изложенная в заключениях юридического отдела аппарата Законодательной Думы Томской области от 22.06.2022, 15.07.2022, подготовленных по результатам проведения правовой и антикоррупционной экспертизы Законов № 136-ОЗ и № 241-ОЗ;

в) информация о практике применения Законов № 136-ОЗ и № 241-ОЗ, а также о поступавших обращениях граждан и юридических лиц: Администрации Томской области (в том числе содержащаяся в отчетах о работе по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территории Томской области за 2020, 2021 годы, Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области", Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Томской области, прокуратуры Томской области, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области, Уполномоченного по правам человека в Томской области, Уполномоченного по правам ребенка в Томской области (в том числе содержащаяся в докладе "О соблюдении прав и законных интересов детей в Томской области в 2021 году"), Контрольно-счетной палаты Томской области;

г) результаты совместного заседания комиссии по вопросам местного самоуправления и комиссии по вопросам правопорядка и общественной безопасности комитета Законодательной Думы Томской области по законодательству, государственному устройству и безопасности от 20.07.2022;

д) результаты посещения заседаний городской комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального образования "Город Томск" 07.07.2022, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации Кировского района Города Томска 06.07.2022;

е) информация о практике рассмотрения судами дел, касающихся вопросов деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области;

ж) информация о практике законодательного регулирования вопросов создания и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также результаты мониторингов правоприменения соответствующего законодательства в других субъектах Российской Федерации;

з) информация о планируемых изменениях законодательства Российской Федерации по вопросам создания и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, материалы парламентских слушаний в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, данные научных исследований по соответствующим вопросам.

При проведении мониторинга в качестве источников информации использованы, в том числе, данные Системы обеспечения законодательной деятельности Государственной автоматизированной системы "Законотворчество" (https://sozd.duma.gov.ru), официального сайта Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (http://council.gov.ru), официального сайта для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (https://regulation.gov.ru), официальных сайтов Администрации Томской области (https://tomsk.gov.ru), органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральной государственной информационной системы "Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов" (портал Министерства юстиции Российской Федерации "Нормативные правовые акты Российской Федерации" (http://pravo.minjust.ru)), Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Правосудие" (https://sudrf.ru), сайта Федеральной службы государственной статистики (https://rosstat.gov.ru), системы автоматизации делопроизводства и электронного документооборота "Дело" (Законодательной Думы Томской области), справочных правовых систем КонсультантПлюс и Гарант, научной электронной библиотеки "КиберЛенинка" (http://cyberleninka.ru), сетевых изданий.

При проведении мониторинга использованы нормативные правовые акты по состоянию на 1 июля 2022 года.

1. Юридическая характеристика законодательства в сфере
создания и обеспечения деятельности комиссий по делам
несовершеннолетних и защите их прав

1.1. Правовое регулирование общественных отношений в сфере создания и обеспечения деятельности
комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на федеральном уровне

В соответствии с Конституцией Российской Федерации защита семьи и детства, создание условий для достойного воспитания детей в семье, а также семейное и административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункты "ж.1", "к" части 1 статьи 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76).

Согласно Федеральному закону от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон № 184-ФЗ) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организация их деятельности отнесены к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (подпункт 24.1 пункта 2 статьи 26.3).

В связи с принятием Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон № 414-ФЗ) с 1 января 2023 года обозначенная выше норма Федерального закона № 184-ФЗ признается утратившей силу (пункт 1 части 3 статьи 64). Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления будут регулироваться главой 7 Федерального закона № 414-ФЗ.

В соответствии с Федеральным законом № 414-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено создание и организация деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (пункт 55 части 1 статьи 44).

Федеральным законом от 24.06.1999 № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (далее также - Федеральный закон № 120-ФЗ) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав отнесены к составляющим системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, наряду с иными органами и учреждениями: осуществляющими управление в сфере образования органами государственной власти и органами местного самоуправления, органами опеки и попечительства, органами управления социальной защитой населения, управления здравоохранением, органами по делам молодежи, службы занятости, внутренних дел, а также учреждениями уголовно-исполнительной системы (следственными изоляторами, воспитательными колониями и уголовно-исполнительными инспекциями) (статья 4).

Федеральный закон № 120-ФЗ является основным законодательным актом, устанавливающим правовые основания создания и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее также - комиссии) на территории субъектов Российской Федерации. В указанном Федеральном законе также конкретизирован перечень общих и исключительных полномочий комиссий субъектов Российской Федерации и территориальных (муниципальных) комиссий, определенных в отраслевом законодательстве (например, в Семейном кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральном законе от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и др.).

В соответствии со статьей 11 Федерального закона № 120-ФЗ комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав создаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по:

- предупреждению безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих этому;

- обеспечению защиты прав и законных интересов несовершеннолетних;

- социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении;

- выявлению и пресечению случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений, других противоправных и (или) антиобщественных действий, а также случаев склонения их к суицидальным действиям.

Порядок создания комиссий и осуществления ими деятельности определяется законодательством субъекта Российской Федерации. Примерное положение о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав утверждается Правительством Российской Федерации.

Законом субъекта Российской Федерации полномочием по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав могут наделяться органы местного самоуправления. Вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регламентированы главой 4 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, в том числе, создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (пункт 4 части 1 статьи 1.3.1). Также КоАП РФ определяет подведомственность дел об административных правонарушениях комиссиям (часть 3 статьи 1.3).

Районные (городские), районные в городах комиссии рассматривают дела о правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также предусмотренных отдельными статьями КоАП РФ: 5.35 (неисполнение законными представителями обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних); 5.36 (нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью, учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей); 6.10 и 6.23 (вовлечение несовершеннолетнего в употребление алкоголя, запрещенных веществ, табака или никотинсодержащей продукции); 20.22 (нахождение несовершеннолетних в состоянии опьянения, потребление ими алкоголя, наркотических средств, запрещенных веществ). На рассмотрение комиссий могут передаваться дела об административных правонарушениях в области дорожного движения

В соответствии с КоАП РФ комиссии также рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (статьи 22.1, 23.2).

КоАП РФ устанавливает особые полномочия комиссий по освобождению от административной ответственности лиц, совершивших правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет (с учетом конкретных обстоятельств и с применением иных мер воздействия) (статья 2.3).

В целях реализации обозначенных выше норм федеральных законов на федеральном уровне принят ряд подзаконных нормативных актов.

К указанным актам относятся постановления Правительства Российской Федерации, в том числе "базовое" постановление Правительства Российской Федерации от 06.11.2013 № 995 "Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав".

Также необходимо отметить постановления Правительства Российской Федерации от 05.08.2015 № 796 "Об утверждении Правил принятия комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданной высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и осуществляющей деятельность на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, решения о допуске или недопуске лиц, имевших судимость, к педагогической деятельности, к предпринимательской деятельности и (или) трудовой деятельности в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних, а также формы этого решения" и от 06.05.2006 № 272 "О Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав".

В числе подзаконных актов по вопросам деятельности комиссий также ведомственный нормативный правовой акт - приказ Росстата от 30.07.2018 № 464 "Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством просвещения Российской Федерации федерального статистического наблюдения за деятельностью комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (предусматривает порядок представления ежегодных отчетов от обеспечивающих деятельность комиссий органов местного самоуправления в исполнительный орган субъекта Российской Федерации, а также от последнего Министерству просвещения Российской Федерации).

Среди подзаконных ненормативных актов необходимо выделить распоряжение Правительства Российской Федерации от 22.03.2017 № 520-р "Об утверждении Концепции развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2025 года" (далее - Концепция). Концепция предусматривает основные направления, формы и методы совершенствования и развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, направленные на достижение основных задач в указанной сфере.

В соответствии с Концепцией непосредственное предупреждение правонарушений и повторных правонарушений несовершеннолетних предполагает в том числе совершенствование деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. План мероприятий на 2021 - 2025 годы по реализации Концепции предусматривает реализацию ряда мероприятий по вопросам деятельности комиссий, в числе которых обеспечение методического сопровождения деятельности комиссий по координации индивидуальной профилактической работы в отношении несовершеннолетних, состоящих на учете в уголовно-исполнительных инспекциях, проведение всероссийских совещаний по вопросам организации и обеспечения деятельности комиссий.

Также Министерством образования и науки Российской Федерации приняты подзаконные ненормативные акты - письма:

от 14.04.2016 № ВК-853/07 "О направлении методических рекомендаций" - по вопросам организации деятельности отделов или других структурных подразделений в составе исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, на которые возложены полномочия по обеспечению деятельности соответствующих комиссий;

от 28.12.2016 № ВК-3139/07 "О направлении методических рекомендаций" - по подготовке отчета о работе по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территории субъекта Российской Федерации.

По итогам анализа правовых актов юридическим отделом аппарата Законодательной Думы Томской области сделан вывод о полноте правового регулирования данной сферы отношений на федеральном уровне.

1.2. Общая характеристика законодательства Томской области
в сфере создания и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области

Целями законодательства Томской области в сфере создания и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области являются предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, обеспечение защиты их прав и законных интересов.

Закон Томской области от 08.10.2014 № 136-ОЗ "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области" принят постановлением Законодательной Думы Томской области от 25.09.2014 № 2252.

Первоначальный текст опубликован в изданиях: "Собрание законодательства Томской области" от 17.10.2014 № 10/1 (111), "Официальные ведомости Законодательной Думы Томской области" от 29.10.2014 № 34 (210).

Закон 136-ОЗ Томской области заменил собой ранее действовавший "базовый" Закон Томской области от 09.11.2007 № 249-ОЗ "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области".

В соответствии с частью 1 статьи 11 Закона № 136-ОЗ он вступил в силу по истечении десяти дней после дня его официального опубликования - 28 октября 2014 года.

С даты принятия и по настоящее время в Закон № 136-ОЗ 7 раз вносились изменения (законы Томской области от 13.04.2015 № 42-ОЗ, от 05.10.2015 № 146-ОЗ, от 19.07.2016 № 88-ОЗ, от 05.09.2017 № 99-ОЗ, от 10.09.2018 № 93-ОЗ, от 06.05.2019 № 42-ОЗ, от 06.05.2020 № 54-ОЗ).

Задачей Закона № 136-ОЗ является создание организационных механизмов, обеспечивающих предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, обеспечение защиты их прав и законных интересов.

Предмет регулирования определен в статье 1 Закона № 136-ОЗ, в соответствии с которой указанный Закон устанавливает порядок создания и осуществления деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области.

Законом № 136-ОЗ определены основные вопросы правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области, а именно:

- система комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области;

- основные принципы деятельности комиссий;

- задачи комиссий;

- порядок создания комиссий;

- полномочия комиссий;

- вопросы обеспечения деятельности комиссий;

- порядок осуществления деятельности комиссий;

- основания и сроки рассмотрения материалов (дел), не связанных с делами об административных правонарушениях;

- случаи и порядок применения мер воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей (законных представителей);

- порядок финансового и материально-технического обеспечения деятельности комиссий.

Закон Томской области от 29.12.2005 № 241-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" принят постановлением Государственной Думы Томской области от 22.12.2005 № 2721.

Первоначальный текст Закона опубликован в изданиях: "Томские новости" от 12.01.2006 № 1-2, "Официальные ведомости Государственной Думы Томской области" от 25.01.2006 № 49 (110)-I, "Собрание законодательства Томской области" от 30.01.2006 № 1 (6).

В соответствии со статьей 5 Закона № 241-ОЗ он вступил в силу с 1 января 2006 года.

С даты принятия и по настоящее время в Закон № 136-ОЗ 18 раз вносились изменения (законы Томской области от 12.05.2008 № 71-ОЗ, от 11.07.2008 № 142-ОЗ, от 10.03.2009 № 20-ОЗ, от 30.12.2009 № 299-ОЗ, от 01.07.2010 № 113-ОЗ, от 10.08.2010 № 148-ОЗ, от 09.11.2011 № 308-ОЗ, от 07.06.2013 № 104-ОЗ, от 09.12.2013 № 212-ОЗ, от 27.12.2013 № 229-ОЗ, от 27.12.2013 № 231-ОЗ, от 30.12.2014 № 207-ОЗ, от 13.04.2015 № 42-ОЗ, от 12.11.2015 № 173-ОЗ, от 29.12.2015 № 205-ОЗ, от 09.07.2019 № 73-ОЗ, от 06.05.2020 № 55-ОЗ, от 02.12.2021 № 117-ОЗ).

Задачей Закона № 241-ОЗ является обеспечение организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальных образованиях Томской области.

Предметом его регулирования являются отношения в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области.

Законом № 241-ОЗ определены:

- содержание передаваемых отдельных государственных полномочий;

- порядок финансового обеспечения передаваемых государственных полномочий;

- права и обязанности исполнительных органов государственной власти Томской области при осуществлении органами местного самоуправления государственных полномочий;

- права и обязанности органов местного самоуправления при осуществлении государственных полномочий;

- порядок контроля за осуществлением государственных полномочий;

- условия и порядок прекращения осуществления государственных полномочий.

Кодексом Томской области об административных правонарушениях предусмотрена ответственность в виде административного штрафа:

за воспрепятствование посещению учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних членом комиссии, осуществляющим проверку условий содержания, воспитания и обучения несовершеннолетних в указанном учреждении (статья 2.3) - для граждан - от 500 до 1 000 рублей; для должностных лиц - от 4 000 до 5 000 рублей; для юридических лиц - от 30 000 до 50 000 рублей;

за неисполнение органом или учреждением системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних постановления комиссии, принятого в пределах ее компетенции (статья 2.3.1) - для должностных лиц - от 1 000 до 5 000 рублей; для юридических лиц - от 10 000 до 30 000 рублей

На составление протоколов об указанных административных правонарушениях уполномочены члены комиссий, а на их рассмотрение - мировые судьи Томской области (по статье 2.3.1, а также по статье 2.3 в отношении лиц, занимающих муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих) и административные комиссии.

В целях реализации Законов № 136-ОЗ и № 241-ОЗ приняты следующие акты:

постановление Администрации Томской области от 30.04.2009 № 84а "Об утверждении Порядка расходования субвенций из областного бюджета местными бюджетами на осуществление отдельных государственных полномочий по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав";

распоряжение Администрации Томской области от 05.05.2009 № 274-ра "Об утверждении формы отчета об исполнении переданных государственных полномочий по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав";

распоряжение Администрации Томской области от 26.04.2016 № 247-р "О создании комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Томской области";

распоряжение Губернатора Томской области от 29.12.2008 № 407-р "О взаимодействии исполнительных органов государственной власти Томской области с иными органами и организациями по вопросам выявления детей, нуждающихся в государственной защите, и устранения причин нарушения их прав и законных интересов";

распоряжения Департамента здравоохранения Томской области:

от 02.04.2012 № 200 "О профилактике жестокого обращения с детьми и насилия в семье";

от 06.02.2015 № 63 "О профилактике суицидального поведения несовершеннолетних";

акты Департамента по вопросам семьи и детей Томской области:

приказ от 28.05.2009 № 116-п "Об организации индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, состоящими на учете в районных (городских) комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав";

распоряжение от 01.06.2016 № 201-р "Об утверждении Порядка осуществления деятельности по выявлению детей, нуждающихся в государственной защите, и устранению причин нарушения их прав и законных интересов";

распоряжение от 02.06.2016 № 202/1-р "Об утверждении методических рекомендаций по осуществлению деятельности по выявлению детей, нуждающихся в государственной защите, и устранению причин нарушения их прав и законных интересов".

Наряду с этим председателем комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Томской области утверждены:

порядок межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Томской области при возникновении чрезвычайных происшествий с участием несовершеннолетнего (детей) (утвержден 26.05.2014);

порядок межведомственного взаимодействия в Томской области по сопровождению несовершеннолетних, получивших основное общее образование, но не получающих среднее общее образование (утвержден 26.05.2014);

порядок межведомственного взаимодействия в Томской области по социальному сопровождению и ресоциализации несовершеннолетних осужденных (утвержден 10.11.2014);

порядок признания несовершеннолетних и семей находящимися в социально опасном положении и организации с ними профилактической работы на территории Томской области (утвержден 28.06.2017);

регламент межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики Томской области по выявлению и учету несовершеннолетних, склонных к потреблению спиртных напитков, наркотических и психотропных веществ и проведению с ними профилактической работы, (утвержден 11.04.2019);

порядок взаимодействия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и органов службы занятости населения по вопросам организации занятости несовершеннолетних граждан, состоящих на учете в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав (утвержден 12.07.2019);

методические рекомендации по организации индивидуальной профилактической работы с несовершеннолетними, состоящими на учете в районных (городских) комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав (утверждены 12.09.2019);

порядок организации учета несовершеннолетних в районных (городских), районных в городах комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав (утвержден 12.09.2019).

Кроме того, на территориях муниципальных образований Томской области приняты соответствующие правовые акты (в принятые акты неоднократно вносились изменения в связи с необходимостью актуализации численного и персонального состава комиссий).

Таблица 1

Информация о принятии органами местного самоуправления муниципальных образований Томской области правовых актов о создании
комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав

1.3. Оценка законов Томской области
в сфере создания и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав
с учетом результатов правовой и антикоррупционной экспертизы

Законы № 136-ОЗ и № 241-ОЗ приняты Законодательной Думой Томской области в рамках компетенции и в рамках реализации предоставленных Томской области федеральным законодательством полномочий по регулированию отношений в сфере создания и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, а именно в соответствии с:

Конституцией Российской Федерации;

Федеральным законом от 24.06.1999 № 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних";

Закон № 136-ОЗ - в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 06.11.2013 № 995 "Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав";

Закон № 241-ОЗ - в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

Уставом (Основным Законом) Томской области.

Меры прокурорского реагирования в отношении Законов № 136-ОЗ и № 241-ОЗ (данные с 01.01.2007) не принимались.

Согласно поступившей информации Управления Минюста России по Томской области в отношении Закона № 241-ОЗ за 2006 - 2021 годы Управлением подготовлено 21 экспертное заключение, в отношении Закона № 136-ОЗ за 2014 - 2021 годы подготовлено 8 экспертных заключений. В ходе проведения правовой экспертизы норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также коррупциогенных факторов не выявлено.

По итогам анализа указанных актов юридическим отделом аппарата Законодательной Думы Томской области сделан вывод о том, что правовая основа реализации Законов № 136-ОЗ и № 241-ОЗ в целом сформирована.

Несогласованности Законов № 136-ОЗ и № 241-ОЗ с иными нормативными правовыми актами Томской области в системе действующего правового регулирования данной сферы, а также коллизий норм не выявлено.

Противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, нормативным правовым актам органов государственной власти Российской Федерации, Уставу (Основному Закону) Томской области и законам Томской области, а также коррупциогенные факторы также не выявлены.

Противоречия в нормативных правовых актах, в том числе регулирующих однородные отношения, а также противоречия между нормативными правовыми актами общего характера и специального характера, актами, принятыми в разные периоды, не обнаружены.

Дублирующие нормы права в нормативных правовых актах Томской области в обозначенной сфере отсутствуют.

Вместе с тем по итогам изучения законодательства Томской области в сфере создания и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав выявлена неполнота правового регулирования указанных общественных отношений на региональном уровне.

В соответствии с Федеральным законом № 120-ФЗ комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в пределах своей компетенции подготавливают и направляют в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) органы местного самоуправления отчет о работе по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и (или) на территории соответствующего муниципального образования в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации (подпункт 6 пункта 2 статьи 11).

В статьях 5, 6, 7 Закона № 136-ОЗ закреплено полномочие комиссий (председателей комиссий) по представлению отчетности о работе по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в порядке, установленном с законодательством Российской Федерации и Томской области.

В соответствии с Законом № 241-ОЗ органы местного самоуправления ежеквартально представляют в Администрацию Томской области отчет об исполнении переданных государственных полномочий по форме, утвержденной Администрацией Томской области, а также иные сведения по ее запросу (статья 3).

При этом порядок направления отчетности в органы государственной власти Томской области от комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Томской области законодательно не определен. Также не регламентированы вопросы направления отчетности муниципальных комиссий в органы местного самоуправления. Фактически отчетность в соответствующие исполнительные органы комиссиями предоставляется. В Законодательную Думу Томской области отчеты не представляются, информация о направлении отчетности в представительные органы местного самоуправления отсутствует.

В законодательстве субъектов Российской Федерации используются различные подходы к закреплению порядка подготовки такого отчета и направления его соответствующим органам власти.

Как правило, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав субъекта Российской Федерации подготавливает сводные отчеты о работе по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации на основе поступившей информации муниципальных комиссий.

Соответствующий отчет обычно направляется в высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации (г. Москва, Республика Татарстан, Архангельская, Иркутская, Калининградская, Свердловская, Ульяновская, Ярославская области) либо высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (Брянская, Владимирская области, город Севастополь).

Также в отдельных субъектах Российской Федерации предусмотрено направление обобщенных отчетов в заинтересованные органы государственной власти и органы местного самоуправления по запросам указанных органов (Московская область, Республика Калмыкия). Например, в соответствии с Законом Московской области полугодовые отчеты направляются не позднее 1 августа текущего года; годовые - не позднее 15 февраля года, следующего за отчетным периодом.

В Курганской области предусмотрено направление полугодовых и годовых обобщенных отчетов в органы государственной власти Курганской области, входящие в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (не позднее 10 августа текущего года и 10 февраля года, следующего за отчетным периодом).

В ряде субъектов Российской Федерации комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав субъекта Российской Федерации отчет также предоставляется в законодательный орган субъекта Российской Федерации (Забайкальский, Краснодарский, Хабаровский края, Тамбовская, Ростовская области, Ямало-Ненецкий автономный округ). Предельные сроки направления отчета в соответствии с законодательством указанных субъектов Российской Федерации: с 1 марта - 10 апреля года, следующего за отчетным. В Ростовской области сводный отчет направляется также в органы местного самоуправления муниципальных образований Томской области.

В Еврейской автономной области отчет о работе по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних ежегодно в срок до 1 апреля года, следующего за отчетным, рассматривается на расширенном заседании комитета Законодательного Собрания области по социальной политике.

Учитывая, что порядок предоставления комиссиями соответствующих отчетов о результатах деятельности в полной мере законодательно не определен, в целях совершенствования работы по организации профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Томской области предлагается рассмотреть вопрос о его закреплении.

Также имеется ряд предложений по уточнению положений Законов № 136-ОЗ и № 241-ОЗ.

1) В соответствии с подпунктом 24.1 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов создания комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности этих комиссий.

Пунктом 55 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" к указанным полномочиям также отнесено решение вопросов создания и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (норма вступает в силу с 1 января 2023 года).

При этом статья 1 Закона № 136-ОЗ, определяющая предмет правового регулирования данного Закона, устанавливает порядок создания и осуществления деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области.

В свою очередь в наименовании и статье 1 (абзац первый и пункт 4) Закона Томской области от 29.12.2005 № 241-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав", регулирующей содержание передаваемых отдельных государственных полномочий, вместо понятия "организация" используется понятие "обеспечение" деятельности.

С учетом изложенного в целях использования единообразной терминологии в соответствии с федеральным законодательством предлагается в статье 1 Закона Томской области от 08.10.2014 № 136-ОЗ "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области", наименовании, абзаце первом и пункте 4 статьи 1 Закона Томской области от 29.12.2005 № 241-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" уточнить, что указанные законы регулируют вопросы, связанные с созданием и организацией деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области.

2) Федеральным законом № 414-ФЗ скорректировано наименование органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, вместо термина "исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации" используется термин "исполнительный орган субъекта Российской Федерации" (статья 31).

В связи с этим предлагается внести изменение в статью 2 Закона № 136-ОЗ, статьи 2.1 и 2.2 Закона № 241-ОЗ, скорректировав в соответствии с федеральным законодательством наименование исполнительных органов Томской области.

3) К тексту законов имеются замечания юридико-технического характера.

Часть 1 статьи 2 Закона № 136-ОЗ предлагается после слов "Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав" дополнить сокращением "(далее также - комиссии)" в связи с тем, что указанное сокращение используется по тексту Закона.

В Законе № 241-ОЗ предлагается уточнить формулировку "передаваемые государственные полномочия", заменив ее в соответствии с положениями федерального законодательства термином "переданные государственные полномочия".

2. Практика реализации законов Томской области в сфере создания и организации деятельности
комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав

2.1. Организация деятельности комиссий по делам несовершеннолетних
и защите их прав в Томской области и ее финансовое обеспечение

В настоящее время систему комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области составляют:

1) комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав Томской области - комиссия, созданная Администрацией Томской области и осуществляющая деятельность на территории Томской области (далее также - областная комиссия);

2) районные (городские) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, районные комиссии в городах - комиссии, созданные исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, наделенными соответствующими государственными полномочиями и осуществляющие деятельность на территории муниципальных образований Томской области (далее - муниципальные комиссии).

Государственные полномочия по созданию комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав переданы органам местного самоуправления всех муниципальных районов и городских округов Томской области (пункт 1 статьи 1 Закона № 241-ОЗ) - всего 20 муниципалитетам.

Также им переданы государственные полномочия по:

- определению персонального состава комиссий;

- установлению количества членов комиссий, работающих на постоянной оплачиваемой основе;

- обеспечению деятельности комиссий, связанной с реализацией Закона № 136-ОЗ, Закона Томской области от 05.09.2017 № 97-ОЗ "О профилактике правонарушений в Томской области" (пункты 2 - 4 статьи 1 Закона № 241-ОЗ).

В настоящее время комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав образованы во всех муниципальных районах и городских округах, всего на территории Томской области действуют 25 комиссий - 1 областная и 24 территориальные (муниципальные), как правило, по одной в каждом муниципальном образовании, наделенном государственными полномочиями. В городе Томске создано 5 комиссий - городская комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального образования "Город Томск", а также по одной комиссии в Кировском, Советском, Октябрьском и Ленинском районах.

Муниципальные комиссии подотчетны областной комиссии (статья 2 Закона № 136-ОЗ).

В соответствии с Законом № 136-ОЗ в состав комиссии входят председатель комиссии, заместитель председателя комиссии (в областной комиссии - 2 заместителя), ответственный секретарь и члены комиссии. В состав комиссии могут входить только граждане Российской Федерации не моложе 21 года.

Численный и персональный состав областной комиссии утверждается Администрацией Томской области в количестве не менее 15 человек, а муниципальной комиссии - главой муниципального образования в количестве не менее 11 человек.

Председателем комиссии не может быть руководитель органа или учреждения системы профилактики. Членами комиссий являются руководители органов и учреждений системы профилактики (их заместители), также ими могут быть представители иных государственных (муниципальных) органов и учреждений, представители общественных объединений, религиозных конфессий, граждане, имеющие опыт работы с несовершеннолетними, депутаты соответствующих представительных органов, другие заинтересованные лица (статья 5 Закона № 136-ОЗ).

В рамках мониторинга выявлено, что на практике в состав муниципальной комиссии включается не один, а несколько заместителей председателя комиссии (например, в Александровском, Асиновском, Колпашевском, Томском районах, ЗАТО Северск, Кировском, Октябрьском, Советском районах города Томска).

Согласно пункту 8 Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 06.11.2013 № 995) в состав комиссии входят председатель комиссии, заместитель (заместители) председателя комиссии, ответственный секретарь комиссии и члены комиссии.

В соответствии с частью 2 статьи 5 Закона № 136-ОЗ в состав муниципальных комиссий входят председатель комиссии, заместитель председателя комиссии, ответственный секретарь комиссии и члены комиссии.

Учитывая, что Примерным положением о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав не предусмотрено ограничение в отношении количества заместителей председателя муниципальной комиссии, предлагается внести соответствующее уточнение в часть 2 статьи 5 Закона № 136-ОЗ, предусмотрев, что председатель муниципальной комиссии может иметь более одного заместителя.

Администрация Томской области, а также органы местного самоуправления для обеспечения деятельности комиссий вправе создавать структурные подразделения в составе исполнительных органов Томской области или органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области (абзац третий части 1 статьи 2 Закона № 136-ОЗ). На практике такие структурные подразделения не создавались.

Информация об основных полномочиях комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области представлена в Таблице 2.

Следует отметить, что в науке весьма справедливо выделяются функциональные комплексы задач, на решение которых направлена реализация предоставленных комиссиям полномочий:

1) охранительный - включает в себя задачи защиты и восстановления прав несовершеннолетних;

2) социальный - связан с противодействием ряду отрицательных общественных явлений (беспризорность, безнадзорность, подростковая преступность и другие), а также с оказанием помощи в ресоциализации и социальной реабилитации несовершеннолетних;

3) организационно-методический - отражает координационную роль комиссий в системе органов и учреждений профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

4) административно-юрисдикционный - опосредует применение комиссиями предусмотренных законодательством мер воздействия на несовершеннолетних и их родителей(1).

(1) Малышев В.А. Административно-правовое регулирование деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в России // Административное и муниципальное право. 2008. № 5; Дегтярева Л.Н. Теоретико-правовые основы защиты конституционных прав и свобод несовершеннолетних в России: монография. М-во образования и науки РФ, ЦФ РГУП. Тамбов: ООО «Консалтинговая компания Юком», 2017. С. 54.

Таблица 2

Основные полномочия комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области (ст. 6 Закона № 136-ОЗ)

Финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий по созданию и обеспечению деятельности муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав осуществляется путем предоставления субвенций из областного бюджета в соответствии с законом Томской области об областном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период.

Порядок определения общего объема субвенции из областного бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов Томской области установлен Законом № 241-ОЗ.

Показателями распределения между муниципальными образованиями Томской области общего объема субвенции являются:

- норматив численности работников комиссий, работающих на постоянной основе (определяется пропорционально численности постоянного населения муниципального образования Томской области в возрасте до 18 лет по данным территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Томской области на начало текущего года), исходя из расчета 1 ставка на 5 000 человек, но не менее 1 штатной единицы);

- численность постоянного населения муниципального образования Томской области в возрасте до 18 лет.

Размер субвенции, предоставляемый конкретному муниципальному образованию Томской области, определяется с учетом следующих составляющих:

1) годовой фонд оплаты труда специалиста, рассчитываемый исходя из денежного содержания по должности муниципальной службы "главный специалист";

2) районный коэффициент и коэффициент за работу в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к ним;

3) коэффициент отчислений во внебюджетные фонды;

4) норматив численности специалистов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, работающих на постоянной основе.

5) коэффициент материальных затрат (1,1);

6) корректирующий коэффициент, устанавливающий соотношение фактических и расчетных данных при определении общего объема субвенции (0,902).

Необходимо отметить, что до принятия Закона Томской области от 2 декабря 2021 года № 117-ОЗ "О внесении изменений в Закон Томской области "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" (инициатором выступила Ассоциация "Совет муниципальных образований Томской области") применялись иные подходы к расчету размера субвенции.

Ввиду отсутствия единого норматива (в настоящее время равного 5 000 несовершеннолетних) для специалистов комиссий верхний (предельный) порог нагрузки, то есть максимальная численность несовершеннолетних граждан, приходящихся на одну штатную единицу, отличалась кратно. В большинстве муниципальных образований показатель нагрузки на одну ставку специалиста был значительно ниже среднего. В трех муниципальных образованиях (Томский район, Северск и Томск) данный показатель, напротив, был выше среднего на 20, 50 и 80% соответственно.

Внесение изменений в Закон № 241-ОЗ позволило устранить существенную диспропорцию в кадровом и финансовом обеспечении муниципалитетов при исполнении ими переданных государственных полномочий.

Изменения коснулись 6 муниципальных образований (городов Томск и Стрежевой, ЗАТО Северск, Асиновского, Колпашевского и Томского районов). В результате общее число специалистов комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, работающих на постоянной основе, увеличено на 19,3 штатных единицы.

Размер субвенции, предоставляемой местным бюджетам из областного бюджета, по сравнению с предыдущими годами вырос на 50 % (дополнительно выделено 10 524,7 тыс. рублей) и на 2022 год в соответствии с Законом Томской области от 29.12.2021 № 136-ОЗ "Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов" составил 30 742,7 тыс. рублей.

Исходя из обозначенных выше положений Закона № 136-ОЗ, количество ответственных секретарей комиссий соответствует количеству комиссий - 25 (на одну комиссию приходится один секретарь).

Вместе с тем число лиц, осуществляющих деятельность в комиссиях на постоянной оплачиваемой основе, определяется с учетом численности несовершеннолетних, исходя из предусмотренного Законом № 241-ОЗ порядка распределения субвенций.

Таким образом, численность лиц, работающих в комиссиях на постоянной оплачиваемой основе в муниципалитетах составляет 40 специалистов: 16 специалистов - в городе Томске; 3 специалистов - в Томском районе; по 2 специалиста - в Асиновском, Колпашевском районах, городе Стрежевом, ЗАТО Северск; по 1 специалисту - в других 13 муниципальных районах и городе Кедровом.

Рядом муниципалитетов представлена информация о размере заработной платы ответственных секретарей комиссий. Среди указанных муниципальных образований наименьшая заработная плата у секретарей в Первомайском районе - 23,6 тыс. рублей, в диапазоне от 26 до 28 тыс. рублей - в Асиновском, Зырянском районах, городе Томске, в диапазоне от 37 до 43 тыс. рублей - в Верхнекетском, Кривошеинском, Тегульдетском, Томском, Чаинском районах, городах Северск и Стрежевой. В Каргасокском районе размер заработной платы составляет 37,4 тыс. рублей, также предусмотрена квартальная премия в размере 9,04 тыс. рублей.

В соответствии с частью 4 статьи 2 Закона № 241-ОЗ органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им государственных полномочий.

Практика использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств отсутствует в Бакчарском и Верхнекетском районах, а также в ЗАТО Северск (финансовое обеспечение осуществляется исключительно за счет средств субвенций из областного бюджета). Собственные материальные ресурсы и финансовые средства использует большинство муниципальных образований. В частности, это отметили Асиновский, Зырянский, Каргасокский, Кривошеинский, Первомайский, Томский и Чаинский районы, города Томск и Стрежевой.

Как правило, муниципалитетами специалистам комиссий для работы на безвозмездной основе предоставляются транспорт и служебные помещения, оборудованные необходимой мебелью, стационарным телефоном и оргтехникой. За счет средств местного бюджета также закрываются хозяйственные нужды, в связи с подорожанием товаров дополнительно выделяются средства на приобретение марок, конвертов и канцелярских товаров - преимущественно офисной бумаги.

Отдельные муниципалитеты сообщили о то, что вынуждены компенсировать из местного бюджета недостающее финансирование на заработную плату специалистам (Асиновский, Колпашевский районы, город Стрежевой).

Таблица 3

Реализация государственных полномочий по созданию и обеспечению деятельности комиссий
по делам несовершеннолетних и защите их прав в муниципальных образованиях Томской области в 2021 - 2022 годах

В соответствии со статьей 7 Закона № 136-ОЗ решения по вопросам, отнесенным к компетенции комиссии, принимаются на заседании комиссии.

При этом заседания областной комиссии проводятся не реже 1 раза в 3 месяца, а муниципальной комиссии - не реже 2 раз в месяц.

Решения комиссий оформляются в форме постановлений, в которых указываются в том числе: выявленные по рассматриваемому вопросу нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних; сведения о выявленных причинах и условиях, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних (при наличии), а также меры по их устранению, которые должны предпринять соответствующие органы или учреждения системы профилактики и сроки принятия указанных мер.

Постановления по вопросам, отнесенным к компетенции комиссий, обязательны для исполнения органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Органы и учреждения системы профилактики обязаны сообщить комиссии о принятых мерах по исполнению постановления в срок, указанный в постановлении. Кодексом Томской области об административных правонарушениях предусмотрена ответственность в виде административного штрафа за неисполнение постановления комиссии, принятого в пределах ее компетенции (статья 2.3.1).

Областная комиссия оказывает методическую помощь, осуществляет информационное обеспечение и контроль за деятельностью муниципальных комиссий, городская комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального образования "Город Томск" оказывает методическую помощь, осуществляет информационное обеспечение и контроль за деятельностью районных комиссий (пункт 3 части 2, пункт 3 части 4 статьи 6 Закона № 136-ОЗ).

Большинство муниципалитетов отметили, что соответствующая методическая помощь оказывается в достаточной мере.

Организационно-методическая помощь, в том числе с выездами в муниципальные образования, оказывается областной комиссией на регулярной основе. Ежегодно ответственный секретарь областной комиссии организовывает семинары-совещания для специалистов муниципальных комиссий. На данных мероприятиях проводится обучение, оказывается методическая помощь по организации работы и осуществлению государственных полномочий. Ежедневно в рабочем режиме ответственный секретарь областной комиссии консультирует специалистов муниципальных комиссий по проблемным вопросам.

Также комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав Томской области разработано 2 учебно-методических пособия для специалистов, планирующих работать в органах и учреждениях системы профилактики девиантного поведения несовершеннолетних и законных представителей, для начинающих специалистов, работающих в организациях по защите прав и законных интересов несовершеннолетних. Указанной комиссией разрабатываются и направляются в муниципалитеты, в органы и учреждения системы профилактики памятки (например, по противодействию употреблению снюсов; по профилактике преступлений против половой неприкосновенности).

В 2020 году создан официальный интернет сайт комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Томской области на портале Администрации Томской области (https://kdn.tomsk.gov.ru), где размещается информация об организации работы по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

Городской комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципального образования "Город Томск" в целях оказания методической помощи районным комиссиям разработаны методические рекомендации по ведению делопроизводства и рассмотрению дел об административных правонарушениях и иных дел (материалов) (для комиссий), а также по подготовке дел (материалов) об административных правонарушениях (для сотрудников полиции территориальных органов внутренних дел).

2.2. Практика деятельности комиссий по делам несовершеннолетних
и защите их прав в Томской области

По итогам 2021 года комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области проведено 12 заседаний (в 2020 году - 13).

Муниципальными комиссиями за 2019 - 2021 года проведено 2 015 заседаний (2019 год - 675; 2020 год - 656; 2021 год - 684).

В 2021 году муниципальными комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав было отработано порядка 860 служебных сообщений по фактам чрезвычайных происшествий с участием детей.

В целом за последние три года отмечается стабильный прирост количества указанных сообщений (+ 29 % в 2021 году по сравнению с 2019 годом).

Наиболее распространенные в порядке убывания:

- несовершеннолетний подвергал свою жизнь опасности (получение травм);

- отравление несовершеннолетнего различными веществами;

- совершеннолетний пострадал в дорожно-транспортном происшествии;

- самовольный уход несовершеннолетнего из дома;

- жестокое обращение со стороны законного представителя или родственника в отношении несовершеннолетнего;

- совершение преступления против половой неприкосновенности в отношении несовершеннолетнего;

- самовольный уход несовершеннолетнего из учреждения.

По результатам рассмотрения служебных сообщений по указанным фактам органам и учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних даются поручения по организации реабилитационных мероприятий с пострадавшими несовершеннолетними и их законными представителями. Ежеквартально комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав Томской области осуществляется анализ информации муниципальных комиссий о фактах чрезвычайных происшествий с участием детей.

По информации прокуратуры Томской области, в 2021 году на территории Томской области отмечен рост числа преступлений в отношении несовершеннолетних (+14% по сравнению с 2020 годом). Общее количество несовершеннолетних, пострадавших от преступлений, увеличилось с 1 402 до 1 650.

Следует обратить внимание, что традиционно среди рассматриваемых комиссиями дел об административных правонарушениях лидируют правонарушения по части 1 статьи 5.35 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за неисполнение родительских обязанностей по содержанию, воспитанию несовершеннолетних (2021 год - 3 613). Особенно часто совершаются правонарушения, связанные с антисанитарными условиями содержания, фактами жестокого обращения с детьми и т.п. Так, в 2021 году таких административных дел в отношении законных представителей было 2 786 (в 2020 году их было немногим меньше - 2 483):

По итогам 2021 года при непосредственной угрозе жизни и здоровью были немедленно отобраны у родителей или иных лиц их заменяющих 19 детей. В отношении 292 детей родители лишены родительских прав, в отношении 60 детей родители ограничены в родительских правах. На контроле и учете в органах и учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних состояла 1 201 семья, в 575 случаях принято решение о прекращении работы, в том числе с улучшением ситуации - в 411 случаях.

Таблица 4

Сведения об отработанных муниципальными комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав служебных сообщениях
о фактах чрезвычайных происшествий с участием несовершеннолетних

В 2021 году на территории Томской области зарегистрировано 66 дорожно-транспортных происшествий с участием детей в возрасте до 16 лет, в результате которых 69 несовершеннолетних получили травмы. Для сравнения в 2020 году количество происшествий составляло 83, а количество пострадавших - 97 детей.

На территории Томской области зарегистрировано 5 случаев гибели несовершеннолетних в результате суицида (в 2020 - 3, в 2019 - 5). Случаи суицида зарегистрированы в городах Томске (2 случая) и Асино, Томском и Чаинском районах (по одному). Среди основных причин суицидальных попыток: внутрисемейные конфликты и конфликты со сверстниками, потребность в привлечении внимания.

Доля законченных суицидов на 100 тыс. человек детского населения в возрасте до 17 лет включительно в Томской области составляет 2,3 % (4 место среди регионов Сибирского федерального округа с наименьшим показателем (наименьшее значение - в Алтайском крае (0,8 %), наибольшее - в Республике Алтай (8,8%)).

Комиссии и органы опеки и попечительства совместно с субъектами системы профилактики проводят анализ причин и условий совершения несовершеннолетними суицидальных попыток и суицидов, подтвержденных заключением медицинских учреждений, в частности влияния на совершение данных фактов семейных отношений, отношений внутри школьных коллективов. По результатам анализа выдаются рекомендации: законным представителям детей обратиться в медицинские организации за получением психологической и по необходимости психиатрической помощи; психологам образовательных организаций обращать пристальное внимание на любые проявления со стороны обучающихся признаков суицидального поведения. В случае выявления, что одной из причин суицидального поведения ребенка стало нахождение его в социально опасном положении, организуется проведение межведомственной профилактической работы с несовершеннолетним и его законными представителями. Всем несовершеннолетним, совершившим суицидальные попытки, оказывается своевременная помощь в виде госпитализации в учреждение здравоохранения, консультации врача-психиатра и психолога, проводится профилактическая работа с семьей.

По итогам 2021 года на учете в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав за совершение различных правонарушений состояли 3 408 несовершеннолетних, что на 3 % выше уровня 2020 года (3 308).

Таблица 5

Сведения о несовершеннолетних, состоящих на профилактических учетах
в муниципальных комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав

Количество несовершеннолетних, самовольно ушедших из дома либо государственных учреждений, за последние 3 года снизилось и в 2021 году составило 244 случая (2020 год - 318, 2019 год - 505). Наиболее частыми причинами самовольных уходов несовершеннолетних из дома являются конфликты между родителями и детьми в семье, конфликты детей с педагогами в школе из-за пропусков занятий или неуспеваемости, проблемы со здоровьем, в том числе отклонения в психическом развитии ребенка, отсутствие контроля со стороны родителей, нежелание родителей организовать свободное время ребенка.

При исполнении административного законодательства в 2021 году сотрудниками УМВД России по Томской области установлено 374 факта употребления спиртных напитков и пива несовершеннолетними лицами (в том числе в возрасте до 16 лет - 237).

По данным ОГБУЗ "Томский областной наркологический диспансер", за последние 3 года на учете у врачей-наркологов не состояло подростков с диагнозами "алкоголизм" и "наркомания". Количество состоящих на диспансерном учете потребителей алкоголя за указанный период почти не изменилось и составило 110 человек, количество состоящих на учете потребителей наркотиков составило 8 подростков (2020 год - 14, 2019 год - 19).

В 2021 году на территории Томской области зарегистрировано 210 преступлений, совершенных несовершеннолетними, что на 47,1 % меньше уровня 2020 года (397). В целом следует отметить тенденцию к неуклонному снижению числа преступлений, совершенных несовершеннолетними, начиная с 2016 года (в 2015 году - 806 преступлений). На 44,5 % снизилось число привлеченных к уголовной ответственности (с 402 до 223).

Удельный вес подростковой преступности от общего числа расследованных преступлений составил 2 % (в 2020 году - 3,95 %). В структуре преступлений, совершенных подростками, основной массив составили имущественные преступления - 157 (74,7 %) (в 2020 году - 316), в том числе кражи - 103 (в 2020 году - 214), грабежи - 36, неправомерное завладение автотранспортом - 57.

С целью предупреждения совершения несовершеннолетними противоправных деяний, в том числе повторных и групповых, сотрудниками подразделений по делам несовершеннолетних территориальных органов МВД России на районном уровне, подчиненных УМВД России по Томской области, организуется работа по трудоустройству и занятости подростков, состоящих на профилактических учетах.

С целью профилактики совершения несовершеннолетними противоправных деяний, в том числе повторных, судами решаются вопросы о помещении их в Центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей УМВД России по Томской области (в 2021 году - 143 несовершеннолетних; в 2020 году - 97), ряд указанных лиц впоследствии направлен в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа.

Таблица 6

Информация о деятельности муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав за 2019 - 2021 годы

Только за 2021 год комиссиями рассмотрено 674 обращения граждан, в том числе 30 обращений рассмотрено областной комиссией. 499 раз членами комиссий посещены организации в рамках проверки поступивших сообщений о нарушении прав и законных интересов несовершеннолетних, 5 раз из них - областной комиссией.

Областной комиссией рассмотрено 16 заявлений о допуске лиц к педагогической и (или) иным видам деятельности с участием несовершеннолетних (в 1 случае вынесено решение о недопуске к указанной деятельности, жалоба на постановление комиссии о недопуске судом не удовлетворена).

Как следует из представленной информации, случаи обжалования постановлений комиссий единичны, количество постановлений, не исполненных в срок, за исследованный период резко снизилось и носило единичный характер (недостатки в работе, вызванные объективными причинами, были устранены без применения административных санкций).

Факты составления в ходе деятельности комиссий за 2019 - 2021 годы протоколов по статьям 2.3 "Воспрепятствование деятельности членов комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав" и 2.3.1 "Неисполнение постановлений комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" Кодекса Томской области об административных правонарушениях отсутствуют.

Говоря о практике работы комиссий, следует отметить, что ежегодно на заседаниях комиссий рассматриваются актуальные вопросы практики деятельности, в том числе:

причины роста количества преступлений, совершенных несовершеннолетними; организация работы по профилактике правонарушений, по противодействию распространения криминальной субкультуры и вовлечения несовершеннолетних в деструктивные движения;

информация о преступлениях, совершенных в отношении несовершеннолетних, меры по профилактике данных видов преступлений; нарушения законных прав и интересов детей, выявленные Уполномоченным по правам ребенка в Томской области;

эффективность мер, принятых субъектами системы профилактики по вопросам суицидального поведения несовершеннолетних, реализация новых подходов по его профилактике;

организация трудоустройства, оздоровления и досуга несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации и социально опасном положении, состоящих на различных видах учета;

проблемы социальной реабилитации и адаптации несовершеннолетних, имеющих судимость;

профилактика правонарушений в области пожарной безопасности в многодетных семьях;

проблемы распространения в Томской области никотиносодержащих смесей, в том числе незаконной продажи их несовершеннолетним.

Согласно поступившей информации Администрации Томской области, Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области" взаимодействие между комиссиями и другими органами (учреждениями) системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних выстроено достаточно четко. В состав комиссий входят представители всех служб и учреждений.

Ежегодно муниципальными комиссиями разрабатываются планы работ по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, на основании которых проводятся совместные мероприятия, направленные на предупреждение и пресечение правонарушений и преступлений несовершеннолетних. В числе таких мероприятий можно отметить:

1) Координационные совещания по вопросам профилактики социальных проблем несовершеннолетних, межведомственные семинары, конференции, "круглые столы".

Среди крупных ежегодных мероприятий:

Всероссийское совещание по вопросу организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

методический семинар "Профессиональная подготовка специалистов системы профилактики девиантного поведения" (в рамках Всероссийской научно-методической конференции с международным участием "Развитие педагогического образования в России");

региональная научно-практическая конференция "Развитие системы профилактики девиантного поведения детей, подростков и молодежи" в ТГПУ;

межрегиональный семинар "Проблемы интеграции в сообщество подростков, находящихся в конфликте с законом" в ТГУ;

семинары-совещания: "Организация работы по межведомственному взаимодействию и профилактике социального сиротства несовершеннолетних в муниципальных образованиях Томской области. Роль комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав", "Профилактика девиантного поведения детей и подростков" с участием представителей образовательных организаций Томской области, семинар-совещание по подготовке к оздоровительной кампании с уполномоченными органами местного самоуправления по организации отдыха детей в каникулярное время; семинар-совещание с участием ответственных секретарей муниципальных комиссий; совещание по вопросам профилактики суицидального поведения несовершеннолетних;

координационные совещания в прокуратуре Томской области по профилактике девиантного поведения несовершеннолетних;

круглый стол по теме "Ресоциализация и адаптация осужденных граждан как необходимое условие предупреждения и успешной профилактики рецидивной преступности в Российской Федерации";

совещание в ФКУ Томская воспитательная колония № 2 УФСИН России по Томской области по профилактике криминальной субкультуры среди несовершеннолетних;

совещания по вопросам профилактики самовольных уходов из ОГКОУ "Александровская школа-интернат".

2) Комплексные оперативно-профилактические мероприятия и профилактические акции.

К примеру, в городе Томске в целях профилактики групповой преступности, предотвращения распространения деструктивных концепций, криминальной субкультуры в подростковой среде, проникновения в подростковую среду экстремисткой идеологии совместно с УМВД России по Томской области проводятся такие мероприятия как: "Школа", "Участковый", "Твой выбор".

На территории города Стрежевого в феврале 2021 года проведена профилактическая межведомственная акция "Безопасность детства" по обследованию территорий массового пребывания несовершеннолетних на предмет безопасности (обследованы парки, скверы, объекты зимнего отдыха; специалистами комиссии, органов опеки и попечительства совместно с представителями пожарной части по месту жительства посещены неблагополучные и многодетные семьи, с родителями проведены беседы о необходимости соблюдения правил пожарной безопасности).

В августе 2021 года проведена профилактическая акция "Снова в школу", в ходе которой по месту жительства посещены семьи "группы риска". Акция проведена специалистами комиссии и Межмуниципального отдела МВД России "Стрежевской".

3) Рейдовые мероприятия, организуемые совместно с органами и службами системы профилактики.

Как правило, рейды проходят по местам массовой концентрации подростков, по торговым точкам с целью выявления незаконной продажи несовершеннолетним алкоголя и табачных изделий. В ходе таких рейдов несовершеннолетние предупреждаются об ответственности за совершение преступлений, правонарушений, им разъясняется недопустимость противоправного поведения. В случае необходимости, законному представителю или несовершеннолетнему могут быть даны рекомендации по обращению к специалистам структур профилактики: психологам, врачу-наркологу, психиатру, в центр занятости населения.

К примеру, в 2021 году Каргасокском районе проведено 54 рейда по местам массового скопления подростков и 10 рейдов по торговым точкам, 51 рейд по неблагополучным семьям и 51 посещение неблагополучных семей.

4) Дни профилактики в образовательных организациях.

К данным мероприятиям можно отнести: совещания социальных педагогов по работе с несовершеннолетними и семьями; профилактические беседы со школьниками в преддверии летних каникул; участие членов комиссий в проведении дня правовой помощи детям; встреча с директорами школ и педагогическим составом; проведение разъяснительной работы в части усиления взаимодействия между педагогами и родителями; выявление и устранение конфликтных ситуаций между детьми в классах с привлечением при необходимости социального педагога школы и психолога.

Так, дни профилактики в образовательных учреждениях Зырянского района с участием специалиста комиссии проводятся ежеквартально. В Томске ежегодно составляется и реализуется график проведения Дней профилактики в образовательных организациях города Томска, в ходе которых субъекты системы профилактики проводят с обучающимися профилактические мероприятия.

5) Выдача направлений в профильные учреждения при проведении профилактической работы с семьями и несовершеннолетними.

Например, в 2021 году в городском округе Стрежевой несовершеннолетним, состоящим на учетах, выдано 38 направлений в Центр занятости населения для временного трудоустройства (из 38 человек к работе фактически приступило 29).

При проведении в первом полугодии 2022 года специалистами комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрации Советского района Города Томска выданы направления: 39 - в ОГБУЗ "Томский областной наркологический диспансер" (где проводятся лекционные модули по профилактике потребления психоактивных веществ, спиртных напитков, наркотических средств), 46 - к психологам в МАУ "Центр профилактики и социальной адаптации "Семья"; 29 - к психологам Центра профилактики девиантного поведения детей и подростков "Альтернатива" МБОУ ДО Дом детства и юношества "Факел"; 82 - в ОГКУ "Центр занятости населения г. Томска и Томского района"; 15 - к спортивным инструкторам по месту жительства; 11 - в ОГБУЗ "Томская клиническая психиатрическая больница"; направлены письма в управление молодежной политики для организации занятости в свободное от учебы время.

Ежегодно Департамент по вопросам семьи и детей Томской области и ответственный секретарь комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Томской области осуществляют проверки муниципальных комиссий в части организации работы и осуществления государственных полномочий. По результатам проверок главам муниципальных образований направляется информация о выявленных недостатках в организации работы, выдаются рекомендации по их устранению.

Департаментом по вопросам семьи и детей Томской области в 2019 году проведено 20 контрольных мероприятий в части целевого использования бюджетных ассигнований, выделенных в соответствии с Законом № 241-ОЗ на исполнение отдельных государственных полномочий по обеспечению деятельности комиссий (в том числе 4 - в городских округах, 16 - в муниципальных районах).

В 2020 году в связи с введением ограничительных мер на территории Томской области, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предупреждение распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), проведено 5 контрольных мероприятий (в том числе 2 - в городских округах, 3 - в муниципальных районах);

В 2021 году проведено 20 контрольных мероприятий (в том числе 4 - в городских округах, 16 - муниципальных районах).

Ответственным секретарем комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Томской области в 2019 году осуществлялись выезды в 5 муниципальных образований Томской области (Кривошеинский, Кожевниковский, Первомайский, Бакчарский, Чаинский районы). По результатам выездов в адрес глав муниципальных образований были направлены справки о состоянии профилактической работы.

В 2020 и 2021 годы секретарем проведены проверки 4 комиссий (Кировский, Советский, Ленинский, Октябрьский районы города Томска), осуществлен выезд в Шегарский район (2021 год). По результатам проверок в адрес председателей комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав направлены постановления об устранении нарушений законодательства в деятельности комиссий.

За 2019 - 2021 годы случаев непредставления или несвоевременного представления либо отказа от представления органами местного самоуправления информации по вопросам осуществления государственных полномочий не выявлено. За указанный период нарушений законодательства Томской области по вопросам осуществления государственных полномочий по созданию и обеспечению деятельности комиссий не выявлено.

Вместе с тем по информации прокуратуры Томской области, за период с 2019 по 2021 год в деятельности комиссий прокурорами:

выявлено 322 нарушения закона (2019 год - 99; 2020 год - 135; 2021 год - 88);

опротестовано 24 постановления комиссий (2019 год - 4; 2020 год - 18; 2021 год - 2);

с целью устранения выявленных нарушений внесено 97 представлений, по результатам рассмотрения которых 39 лиц привлечено к дисциплинарной ответственности (в 2019 году - 28 и 10; в 2020 году - 37 и 14; в 2021 году - 32 и 15 соответственно).

Дела об административных правонарушениях прокурорами не возбуждались.

Прокуратурой Томской области отмечаются факты ненадлежащего контроля за исполнением принятых комиссиями постановлений о проведении профилактических мероприятий (в Александровском, Зырянском районах), ненадлежащего осуществления координирующей роли комиссий (в Александровском, Каргасокском районах).

Например, в 2021 и 2022 годах на территории Каргасокского района имели место случаи ненадлежащего выполнения родительских обязанностей, совершения преступления родителем в отношении ребенка, оставление малолетнего ребенка без попечения совершеннолетних, смерть несовершеннолетних, в связи с чем проводились внеочередные заседания комиссий. Однако анализ, связанный с профилактикой правонарушений, в связи с указанными фактами сотрудниками комиссий не проводился.

В Парабельском районе в 2021 году комиссия не осуществляла надлежащий контроль за исполнением постановлений, принятых по вопросам профилактики суицидального поведения несовершеннолетних, а также не принимала меры по организации их досуговой занятости и трудоустройству. По результатам рассмотрения двух представлений прокурора Главе администрации Парабельского района 3 лица привлечены к дисциплинарной ответственности.

За 2019 - 2021 годы в прокуратуру области поступило 16 обращений граждан о несогласии с решениями муниципальных комиссий, принятыми по делам об административных правонарушениях. Заявителям разъяснен порядок обжалования постановлений комиссий в соответствии с нормами КоАП РФ. В 2022 году поступило одно обращение о несогласии с решением областной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав по вопросу допуска к педагогической деятельности. По итогам его разрешения председателю областной комиссии внесено представление, которое рассмотрено и удовлетворено.

2.3. Проблемы в правоприменительной практике на территории
Томской области

В ходе мониторинга правоприменения выявлены отдельные стороны работы комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области, требующие совершенствования. Основные из них и при этом взаимоувязанные - проблемы финансовой, кадровой и организационной обеспеченности комиссий.

По информации Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области", об отсутствии у муниципалитетов проблем, связанных с финансированием реализации государственных полномочий по созданию и обеспечению деятельности комиссий, сообщили администрации Верхнекетского, Зырянского, Кривошеинского, Томского районов, ЗАТО Северск.

Вместе с тем ряд муниципалитетов указал на недостаточное финансовое обеспечение реализуемых в соответствии с Законом № 241-ОЗ государственных полномочий. При этом в большинстве муниципальных образований для их осуществления используются собственные материальные ресурсы и финансовые средств (в частности, в Асиновским, Зырянским, Каргасокским, Кривошеинским, Первомайским, Томским и Чаинским районах, городах Томск и Стрежевой). По мнению администрации Первомайского района, существующая практика использования муниципалитетами собственных материальных ресурсов и финансовых средств указывает на недостаточность средств субвенции.

Среди финансовых проблем следует выделить:

1) Недостаточность финансирования расходов муниципалитетов по оплате труда специалистов комиссий, исходя из положений действующего порядка определения объема субвенции.

На специалистов комиссий, работающих на постоянной основе, ложится основной объем работы, связанной с реализацией полномочий комиссии, в том числе по подготовке заседаний комиссий, проектов постановлений комиссий и контролю за их реализацией.

В целях повышения эффективности работы комиссий и устранения существовавшей ранее диспропорции в нагрузке на специалистов комиссий в муниципалитетах, в конце 2021 года в 6 муниципальных образованиях скорректировано число ставок специалистов с учетом актуальной численности несовершеннолетних.

При этом в отдельных муниципалитетах в соответствии положениями Закона Томской области № 241-ОЗ норматив численности специалистов с учетом численности несовершеннолетних в муниципалитетах определен не целым, а дробным числом (Асиновский, Колпашевский, Томский районы, города Томск и Стрежевой, ЗАТО Северск).

Именно среди этих муниципалитетов - в Асиновском и Колпашевском районах (1,6 и 1,8 ставки соответственно), а также городе Стрежевой (1,9 ставки) отмечается проблема недофинансирования, связанная с тем, что два специалиста приняты на полные ставки, а недостающее финансирование компенсируется за счет средств местного бюджета.

Так, например, в 2022 году бюджету Асиновского района предусмотрена субвенция в сумме 838,6 тыс. рублей (в том числе на заработную плату и отчисления во внебюджетные фонды - 762,4 тыс. рублей). При этом годовая потребность на выплату заработной платы и отчисления во внебюджетные фонды двум специалистам комиссий на практике составляет 864,1 тыс. рублей.

Для городского округа Стрежевой установлен норматив чиcленности специалистов в размере 1,9 штатные единицы. Из-за большого объема работы и сжатых сроков (в соответствии с законодательством), необходимых для обработки, рассмотрения и принятия решений по материалам, поступающим в комиссии, инспектор по работе с несовершеннолетними принят на полную ставку, с компенсацией недостающей части за счет средств местного бюджета.

Аналогичная ситуация складывается в Колпашевском районе, где при нормативе численности специалистов в размере 1,8 штатные единицы, фактически два специалиста работают на полных ставках, а 0,2 ставки компенсируется из местного бюджета.

При этом до внесения в конце 2021 года в Закон № 241-ОЗ изменений только в данных трех муниципалитетах были предусмотрены неполные ставки специалистов (по 1,5), в других муниципальных образованиях ставки были целыми.

В соответствии с частью 5 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Учитывая, что обозначенные муниципальные образования продолжают обозначать проблему недостаточности финансирования реализации государственных полномочий, компенсация которых в соответствии с положениями федерального законодательства должна производиться за счет средств областного бюджета, полагаем необходимым проработать вопрос о корректировке Порядка определения общего объема субвенции из областного бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов Томской области на осуществление переданных отдельных государственных полномочий по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в части расходов на оплату труда специалистов комиссий.

Необходимо отметить, что кадровые вопросы являются одними из наиболее острых при организации деятельности комиссий и тесно связаны с вопросами недостаточности материального обеспечения лиц, осуществляющих деятельность в комиссиях на постоянной основе, что было отмечено в ходе совместного заседания комиссии по вопросам местного самоуправления и комиссии по вопросам правопорядка и общественной безопасности комитета Законодательной Думы Томской области по законодательству, государственному устройству и безопасности, состоявшегося 20.07.2022.

По мнению администрации Города Томска, для повышения эффективности реализации преданных государственных полномочий необходимо на уровне муниципалитета организовать надлежащее руководство и контроль на деятельностью специалистов комиссий, а также повышать их мотивацию к долгосрочной и эффективной работе.

В этой связи администрацией Города Томска внесено предложение по внесению изменений в Порядок определения общего объема субвенции из областного бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов Томской области на осуществление переданных отдельных государственных полномочий по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденный Законом № 241-ОЗ. Так, администрацией Города Томска предлагается предоставить органам местного самоуправления право самостоятельно, в пределах выделенных средств субвенции, устанавливать структуру и определять штатное расписание органа, осуществляющего переданные отдельные государственные полномочия по обеспечению деятельности комиссий, с градацией должностей муниципальной службы "начальник отдела", "консультант", "главный специалист".

Следует отметить, что предлагаемый подход может быть связан с необходимостью увеличения бюджетных ассигнований на оплату труда специалистов, занимающих различные должности муниципальной службы.

В ходе мониторинга также изучена практика субъектов Российской Федерации по вопросу о возможной градации должностей в конкретных муниципалитетах. Как правило, подобная градация предусматривается непосредственно в самих законах субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями. В соответствии с указанными законами размер выделяемой субвенции определяется исходя из количества должностей различных групп (их число зависит от численности несовершеннолетних в муниципалитете).

Показателен пример Нижегородской области, где число штатных единиц в муниципалитетах от 1 до 29 (численность несовершеннолетних от 10 000 до 230 000). В частности, в муниципалитетах с численностью детей от 20 001 до 30 000 предусмотрена должность руководителя сектора (ответственного секретаря), главного и ведущего специалистов. В муниципалитетах с численностью несовершеннолетних от 60 001 предусмотрена должность начальника отдела (ответственного секретаря), консультанта, двух ведущих специалистов и одного главного специалиста.

Подобная практика имеется в Тверской, Смоленской, Рязанской областях, Республике Татарстан, Алтайском крае. При этом количество ставок на муниципалитет в зависимости от численности несовершеннолетних определено не дробным, а целым числом.

2) Потребность в обеспечении работы комиссии в соответствии с требованиями законодательства в период отпуска либо болезни единственного специалиста комиссии, работающего в комиссии на постоянной основе.

Администрации Асиновского и Чаинского районов отметили, что размер субвенций не обеспечивает реализацию государственных полномочий в указанном случае в полном объеме, учитывая, что в соответствии с Законом № 136-ОЗ заседания комиссии должны проходить каждые две недели.

3) Потребность в финансировании компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно специалистам комиссий в соответствии с федеральным законодательством.

Администрация городского округа Стрежевой отметила, что в формуле расчета субвенции не предусмотрен коэффициент на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно специалистам комиссий.

При этом в соответствии со статьей 325 Трудового кодекса Российской Федерации лица, работающие в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеют право на оплату один раз в два года за счет средств работодателя стоимости проезда и провоза багажа в пределах территории Российской Федерации к месту использования отпуска и обратно. Право на компенсацию указанных расходов возникает у работника одновременно с правом на получение ежегодного оплачиваемого отпуска за первый год работы в данной организации.

4) Потребность в дополнительном финансировании на компенсацию стоимости горюче-смазочных материалов, канцелярских принадлежностей и коммунальных платежей.

Как правило, за счет средств местного бюджета специалистам комиссий предоставляются транспорт, служебные помещения (с мебелью, стационарным телефоном и оргтехникой), закрываются хозяйственные нужды, дополнительно приобретаются марки, конверты, канцелярские товары (преимущественно офисная бумага) в связи с удорожанием последних.

УМВД России по Томской области отмечают в качестве проблемного вопроса отсутствие совершенствования новых форм и методов работы субъектов профилактики по вопросам защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.

Так, отмечается, что до настоящего времени в Томской области действует единственный Порядок межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних Томской области при возникновении чрезвычайных происшествий с участием несовершеннолетнего (детей), утвержденный 26 мая 2014 года и согласованный с УМВД России по Томской области. Иные методические рекомендации, алгоритмы и инструкции на согласование в УМВД России по Томской области не поступали. При этом предложенный в 2021 году Управлением МВД России по Томской области проект Алгоритма совместных действиях субъектов профилактики при выявлении детей, находящихся в социально-опасном положении, во внимание не принят.

Также обращается внимание, что при рассмотрении на заседаниях муниципальных комиссий вопросов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних соответствующие профилактические мероприятия рассматриваются только в аспекте деятельности органов внутренних дел, информация иных субъектов профилактики (директоров школ, органов опеки и попечительства, молодежных центров) о проводимой работе не заслушивается.

Прокуратурой Томской области отмечено, что при наличии необходимой правовой базы, имеются факты ненадлежащего исполнения должностными лицами служебных обязанностей, необходимо повышение профессионального уровня членов и аппарата комиссий.

В качестве основных недостатков прокуратура называет формальный подход к исполнению должностных обязанностей, отсутствие должного контроля за деятельностью подчиненных со стороны руководства.

Уполномоченным по правам ребенка в Томской области отмечается, что практика реализации законодательства о деятельности комиссий требует усиления межведомственного взаимодействия при реализации планов индивидуальной профилактической работы, разрабатываемых в соответствии с решениями муниципальных комиссий о постановке детей на учет.

Так, при проведении мониторингов индивидуальной профилактической работы с детьми, стоящими на разных видах учета, в общеобразовательных организациях Томской области руководители школ неоднократно обращали внимание на сложности получения информации от иных субъектов профилактики о выполнении совместных планов, также часто, по их словам, план индивидуальной профилактической работы с ребенком реализуется только образовательным учреждением, в котором учится ребенок.

Также по информации Уполномоченного по правам ребенка в Томской области не всеми образовательными учреждениями применяются методические рекомендации по организации индивидуальной профилактической работы и порядок организации учета несовершеннолетних, состоящих на учете в районных (городских) комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденные 12.09.2019.

В ходе совместного заседания комиссии по вопросам местного самоуправления и комиссии по вопросам правопорядка и общественной безопасности комитета Законодательной Думы Томской области по законодательству, государственному устройству и безопасности от 20.07.2022 дополнительно обозначена еще одна проблема - необходимость совершенствования оценки эффективности работы учреждений системы профилактики.

Проблема однако носит системный характер и в регионах в достаточной мере не решена.

В этой связи следует отметить, что проблемы деятельности комиссий, которые отмечаются в Томской области, частично носят не только региональный характер. Так, на парламентских слушаниях на тему "Совершенствование законодательства Российской Федерации, регулирующего статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав", проведенных в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 20 июня 2019 года, отмечен ряд подобных системных проблем организации деятельности комиссий.

Одна из важнейших заключается в том, что комиссии недостаточно ориентированы на профилактическую работу в связи с тем, что перегружены реализацией иной свой задачи - карательной, а именно рассмотрением дел об административных правонарушениях в отношении законных представителей несовершеннолетних (дела об административных правонарушениях по статье 5.35, предусматривающей ответственность за неисполнение обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних, на уровне Российской Федерации составляют порядка 74 % всех рассматриваемых комиссиями дел).

В ходе парламентских слушаний отмечено, что вопрос о передаче административных дел в отношении законных представителей на рассмотрение в суды ранее поднимался неоднократно. Подобные предложения высказываются представителями научного сообщества. В качестве альтернативы предлагается передача соответствующих полномочий органам внутренних дел(2).

(2) Антонова Л.Б. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав: проблемы в реализации полномочий // Вестник Воронежского института МВД России. 2021. № 4.

Заключение по итогам мониторинга правоприменения

Закон Томской области от 8 октября 2014 года № 136-ОЗ "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области" и Закон Томской области от 29 декабря 2005 года № 241-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав" приняты в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Уставом (Основным Законом) Томской области в рамках компетенции и в целях реализации предоставленных Томской области как субъекту Российской Федерации полномочий по регулированию соответствующих правоотношений.

По результатам мониторинга правоприменения Законов сделаны следующие выводы:

1) несоблюдение гарантированных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина - не выявлено;

2) отсутствие нормативных правовых актов органов государственной власти Томской области, необходимость принятия (издания) которых предусмотрена Законами - не выявлено;

3) несоблюдение пределов компетенции органа государственной власти Томской области при издании Законов - не выявлено;

4) искажение смысла положений федерального закона при принятии Законов - не выявлено;

5) наличие в Законах коррупциогенных факторов - не выявлено;

6) неполнота в правовом регулировании общественных отношений - в законодательстве Томской области не в полной мере регламентирован вопрос направления отчетов о результатах деятельности комиссий в органы государственной власти Томской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Томской области;

7) коллизии норм права - не выявлено;

8) наличие ошибок юридико-технического характера - часть 1 статьи 2 Закона № 136-ОЗ после слов "Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав" требуется дополнить сокращением "(далее также - комиссии)" в связи с тем, что по тексту Закона указанное сокращение используется; в Законе № 241-ОЗ предлагается уточнить формулировку "передаваемые государственные полномочия";

9) искажение смысла положений Законов - не выявлено;

10) неправомерные или необоснованные решения, действия (бездействие) при применении Законов - не выявлено;

11) использование норм, позволяющих расширительно толковать компетенцию органов государственной власти Томской области - не выявлено;

12) количество и содержание обращений по вопросам разъяснения и реализации Законов - отсутствуют.

По итогам мониторинга правоприменения предлагается рассмотреть вопросы о целесообразности:

- внесения изменений в законодательство Томской области о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в части:

уточнения в соответствии с федеральным законодательством, что соответствующие законы регулируют вопросы, связанные с созданием и организацией деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Томской области; что в состав муниципальной комиссии может входить несколько заместителей председателя комиссии; наименования исполнительных органов Томской области;

дополнения порядка подготовки и направления отчетов о работе комиссий по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в органы государственной власти Томской области, органы местного самоуправления муниципальных образований Томской области;

обеспечения достаточного финансирования реализуемых органами местного самоуправления государственных полномочий, в том числе в части расходов по оплате труда специалистов комиссий (в Асиновском, Колпашевском районах, городском округе Стрежевой); компенсации специалистам комиссий расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно (в части комиссий, расположенных в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера); оплаты горюче-смазочных материалов, коммунальных платежей, канцелярских принадлежностей; обеспечения деятельности комиссий в период отсутствия ответственного секретаря в связи с отпуском либо временной нетрудоспособностью;

введения возможности замещения специалистами комиссий должностей муниципальной службы различных групп посредством закрепления права органов местного самоуправления самостоятельно в пределах выделенных средств субвенции определять перечень указанных должностей, либо предусмотрев для муниципалитетов с учетом их особенностей и практики субъектов Российской Федерации перечень таких должностей непосредственно в Законе Томской области;

- усиления межведомственного взаимодействия по вопросам профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в том числе в части совершенствования форм и методов работы по вопросам защиты прав и законных интересов несовершеннолетних; обмена информацией при реализации планов индивидуальной профилактической работы; использования практики заслушивания отчетов о проведенной работе различных субъектов профилактики, включая органы опеки и попечительства, органы, осуществляющие управление в сфере образования, органы по делам молодежи;

- усиления контроля за исполнением постановлений комиссий.