ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДУМА ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 24 декабря 2020 года № 2727


О результатах мониторинга правоприменения Кодекса Томской области об административных правонарушениях (главы 1 - 4, 7, 9, 11, 13, 14)

Рассмотрев проект постановления Законодательной Думы Томской области "О результатах мониторинга правоприменения Кодекса Томской области об административных правонарушениях (главы 1 - 4, 7, 9, 11, 13, 14)", в соответствии с пунктом 37 статьи 6 Закона Томской области от 12 ноября 2015 года № 182-ОЗ "О Законодательной Думе Томской области" и пунктами 21 - 24 Положения о проведении мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Томской области, принятых Законодательной Думой Томской области (утверждено постановлением Законодательной Думы Томской области от 25 июня 2015 года № 2768), Законодательная Дума Томской области

постановляет:

1. Утвердить результаты мониторинга правоприменения Кодекса Томской области об административных правонарушениях (главы 1 - 4, 7, 9, 11, 13, 14) согласно приложению.

2. Комитету Законодательной Думы Томской области по законодательству, государственному устройству и безопасности:

а) в первом квартале 2021 года подготовить проект закона Томской области, учитывающий результаты мониторинга правоприменения Кодекса Томской области об административных правонарушениях (главы 1 - 4, 7, 9, 11, 13, 14), в том числе:

приведение используемой в Кодексе Томской области об административных правонарушениях терминологии в соответствие с федеральным законодательством;

признание утратившими силу статьи 1.3, части 1 статьи 3.31, статей 4.6 и 7.12 Кодекса Томской области об административных правонарушениях;

исключение из пункта 1 части 1 статьи 14.1 Кодекса Томской области об административных правонарушениях полномочий должностных лиц подразделений полиции по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 3.1, 3.7, 3.31, 5.2, 13.1 - 13.2;

исключения из статьи 13.1 Кодекса Томской области об административных правонарушениях указания на ответственность организаций и общественных объединений за невыполнение требований депутата Законодательной Думы Томской области или депутата представительного органа муниципального образования Томской области либо создание препятствий в осуществлении их деятельности;

б) проработать проблемные вопросы, обозначенные в приложении к настоящему постановлению, в рамках рабочей группы по вопросам совершенствования законодательства Томской области об административных правонарушениях комитета Законодательной Думы Томской области по законодательству, государственному устройству и безопасности.

3. Комитету Законодательной Думы Томской области по законодательству, государственному устройству и безопасности совместно с Администрацией Томской области в первом полугодии 2021 года проработать вопросы о:
а) внесении изменений в Кодекс Томской области об административных правонарушениях в части статей 13.2 и 13.3 с учетом необходимости определения лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих правонарушениях;

б) целесообразности совершенствования положений Закона Томской области от 15.01.2003 № 12-ОЗ "О массовых мероприятиях, проводимых в Томской области" в части уточнения понятия организатора массового мероприятия, наименований органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области, отдельных положений формы уведомления о проведении массового мероприятия.

4. Предложить Администрации Томской области, иным исполнительным органам государственной власти Томской области в первом полугодии 2021 года рассмотреть вопросы о:

а) принятии нормативных правовых актов, определяющих в соответствии с частью 2 статьи 14.1 Кодекса Томской области об административных правонарушениях должностных лиц указанных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных пунктами 4 - 6 части 1 статьи 14.1 Кодекса Томской области об административных правонарушениях;

б) предоставлении в Законодательную Думу Томской области ежегодной информации о результатах деятельности административных комиссий, исполнительных органов государственной власти Томской области по реализации положений Кодекса Томской области об административных правонарушениях.

5. Бюджетно-финансовому комитету Законодательной Думы Томской области совместно с Администрацией Томской области рассмотреть вопрос о целесообразности устранения несогласованности в перечне юридических лиц, у которых находятся объекты недвижимого и движимого имущества, подлежащие учету в Реестре государственного имущества Томской области, содержащемся в Законе Томской области от 13.04.2004 № 53-ОЗ "О порядке управления и распоряжения государственным имуществом Томской области" и постановлении Администрации Томской области от 06.03.2013 № 84а "Об утверждении Положения об организации учета и ведения Реестра государственного имущества Томской области".

6. Комитету Законодательной Думы Томской области по строительству, инфраструктуре и природопользованию совместно с Администрацией Томской области рассмотреть вопросы о:

а) приведении положений статьи 9 Закона Томской области от 12.08.2008 № 168-ОЗ "О регулировании отдельных водных отношений, связанных с использованием и охраной поверхностных водных объектов, на территории Томской области" в соответствие с положениями федерального законодательства;

б) целесообразности совершенствования правового регулирования отношений в части учреждения Красной книги Томской области.

7. Законодательной Думе Томской области совместно с Администрацией Томской области и Ассоциацией "Совет муниципальных образований Томской области" после принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях проработать вопрос о подготовке проекта закона Томской области в целях принятия Кодекса Томской области об административных правонарушениях в новой редакции с учетом результатов проведенного мониторинга правоприменения.

8. Настоящее постановление разместить на официальном сайте Законодательной Думы Томской области в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

9. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель
Законодательной Думы
Томской области
О.В. Козловская

Приложение к постановлению
Законодательной Думы
Томской области
от 24.12.2020 № 2727

О результатах мониторинга правоприменения Кодекса Томской области об административных правонарушениях (главы 1 - 4, 7, 9, 11, 13, 14)


Список сокращений и условных обозначений

Введение

Мониторинг правоприменения Кодекса Томской области об административных правонарушениях (главы 1 - 4, 7, 9, 11, 13, 14) проведен в соответствии с:

постановлением Правительства Российской Федерации от 19.08.2011 № 694 "Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации";

постановлением Законодательной Думы Томской области от 25.06.2015 № 2768 "Об утверждении Положения о проведении мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Томской области, принятых Законодательной Думой Томской области";

постановлением Законодательной Думы Томской области от 24.12.2019 № 2095 "О плане мониторинга правоприменения нормативных правовых актов Томской области, принятых Законодательной Думой Томской области, на 2020 год";

решением комитета Законодательной Думы Томской области по законодательству, государственному устройству и безопасности от 18.02.2020 № 553 по вопросу "О графике мероприятий по проведению мониторинга правоприменения Кодекса Томской области об административных правонарушениях (главы 1 - 4, 7, 9, 11, 13, 14)".

Предметом мониторинга являются правовые отношения в сфере привлечения к административной ответственности на территории Томской области за совершение правонарушений:

посягающих на права граждан;

посягающих на общественный порядок и общественную безопасность;

в области охраны окружающей среды и природопользования;

в области градостроительной деятельности и эксплуатации объектов городской инфраструктуры;

в сфере использования и распоряжения государственным имуществом Томской области и муниципальным имуществом;

в области предпринимательской деятельности;

посягающие на институты государственной власти и местного самоуправления.

Объектом мониторинга выступает Кодекс Томской области об административных правонарушениях (главы 1 - 4, 7, 9, 11, 13, 14) (далее также - отдельные главы КТоАП).

Целями мониторинга являются совершенствование законодательства Томской области об административной ответственности за совершение соответствующих административных правонарушений, а также повышение качества и эффективности нормотворческой и правоприменительной деятельности в указанной сфере.

Основные задачи мониторинга заключаются в следующем:

1) определение соответствия положений КТоАП (главы 1 - 4, 7, 9, 11, 13, 14) законодательству Российской Федерации, выявление коллизий между нормативными правовыми актами разного уровня;

2) выявление и восполнение пробелов в правовом регулировании вопросов административной ответственности за совершение соответствующих административных правонарушений на территории Томской области, выявление и устранение дублирующих норм в областном законодательстве, регулирующем указанные вопросы;

3) определение степени урегулированности в законодательстве Томской области вопросов административной ответственности за совершение соответствующих административных правонарушений (в пределах имеющихся полномочий);

4) анализ и оценка соответствия практики применения положений отдельных глав КТоАП целям правового регулирования указанных общественных отношений;

5) выявление факторов (в том числе коррупциогенных), снижающих эффективность реализации положений отдельных глав КТоАП;

6) выявление невостребованных или не применяемых на практике положений отдельных глав КТоАП;

7) обеспечение контроля за исполнением и соблюдением положений отдельных глав КТоАП;

8) формирование перспективных направлений нормотворческой деятельности в сфере административной ответственности за совершение правонарушений, предусмотренных отдельными главами КТоАП.

Мониторинг включал в себя сбор, изучение, анализ, обобщение и оценку информации о практике применения отдельных глав КТоАП, а также предложений по их совершенствованию.

При осуществлении мониторинга использована следующая основная информация по указанному вопросу:

1) информация о нормативных правовых актах, принятых на основе положений отдельных глав КТоАП;

2) информация, изложенная в заключении юридического отдела аппарата Законодательной Думы Томской области от 31.08.2020, подготовленного по результатам проведения правовой и антикоррупционной экспертизы отдельных глав КТоАП;

3) информация Администрации Томской области, Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области", прокуратуры Томской области, Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Томской области, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области, Уполномоченного по правам человека в Томской области, Уполномоченного по правам ребенка в Томской области, Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, Томского областного суда, Арбитражного суда Томской области, Управления Судебного департамента в Томской области, в том числе статистическая, о практике применения отдельных глав КТоАП, а также о поступавших обращениях граждан;

4) информация о практике рассмотрения административными комиссиями, должностными лицами исполнительных органов государственной власти Томской области, судами дел об административных правонарушениях, предусмотренных отдельными главами КТоАП;

5) информация о практике законодательного регулирования вопросов административной ответственности в других субъектах Российской Федерации;

6) информация о планируемых изменениях законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, материалы средств массовой информации.

При проведении мониторинга в качестве источников информации использованы, в том числе, данные Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (https://sozd.duma.gov.ru), официального сайта Правительства Российской Федерации (http://government.ru), Официального сайта для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (https://regulation.gov.ru), официального сайта Администрации Томской области (https://tomsk.gov.ru), органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральной государственной информационной системы "Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов" (портал Министерства юстиции Российской Федерации "Нормативные правовые акты Российской Федерации" (http://pravo.minjust.ru)), Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Правосудие" (https://sudrf.ru/), информационной справочной системы "Банк решений арбитражных судов" (https://kad.arbitr.ru), системы автоматизации делопроизводства и электронного документооборота "Дело" (Законодательной Думы Томской области), справочных правовых систем КонсультантПлюс и Гарант, сетевых изданий.

При проведении мониторинга использованы нормативные правовые акты по состоянию на 1 ноября 2020 года.

1. Юридическая характеристика
Кодекса Томской области об административных правонарушениях
(главы 1 - 4, 7, 9, 11, 13, 14)

1.1. Регулирование вопросов
административной ответственности в федеральном законодательстве

Административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации).

Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено право введения законом субъекта Российской Федерации административной ответственности за неисполнение законодательства субъекта Российской Федерации (ст. 26).

Также им определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, которые они осуществляют самостоятельно за счет средств соответствующего бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета) (п. 2 ст. 26.3). К таким полномочиям отнесено (пп. 39):

- установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

- определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

- организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях определена единая система законодательства об административных правонарушениях, полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.

Ряд вопросов, связанных с привлечением к административной ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, урегулирован на федеральным уровне. Так, к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, в частности, относится установление (пункты 1, 2, 4, 5 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ):

- общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

- перечня видов административных наказаний и правил их применения;

- порядка производства по делам об административных правонарушениях;

- порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Статьей 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено, в частности:

1) установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

4) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;

6) определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

7) регулирование законами субъектов Российской Федерации иных вопросов в соответствии с КоАП РФ.

По итогам анализа указанных актов юридическим отделом аппарата Законодательной Думы Томской области сделан вывод о полноте правового регулирования данной сферы отношений на федеральном уровне.

Также следует обратить внимание, что в настоящее время к внесению на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации готовятся проекты нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях(1) и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях(2).

(1) На сайте https://regulation.gov.ru ID проекта 02/04/05-20/00102447.(2) На сайте https://regulation.gov.ru ID проекта 02/04/06-20/00102945.

Проекты разработаны Минюстом России во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 04.06.2019 № ДМ-П4-29пр (п. 3.1) на основе Концепции нового Кодекса Российской Федерации эоб административных правонарушениях, опубликованной 10.06.2019 на официальном сайте Правительства Российской Федерации в сети "Интернет". В настоящее время проекты повторно с начала 2020 года проходят публичное обсуждение.

Одна из основных новелл - расширение полномочий Российской Федерацией по вопросам введения административной ответственности. В соответствии с проектом нового КоАП РФ федеральный законодатель будет вправе установить ее за нарушение правил эи норм, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (принятыми по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), а также законами субъектов Российской Федерации и (или) муниципальными нормативными правовыми актами эв области благоустройства территории. В настоящее время к ведению Российской Федерации отнесено установление административной ответственности только по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ).

Важное значение имеет выделение из действующего КоАП РФ норм, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях. Неразрывность стадий производства эпо указанным делам и их взаимосвязь, начиная с возбуждения дела и заканчивая обжалованием состоявшихся по делу решений, по мнению разработчика, обуславливает необходимость объединения их в единый кодифицированный акт.

Одновременно с указанными законопроектами Минюстом России подготовлен проект федерального закона "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"(3). Проект предусматривает сроки введения в действие обозначенных федеральных законов (в настоящее время - с 1 января 2021 года) и приведения органами государственной власти субъектов Российской Федерации принятых ими нормативных правовых актов об административных правонарушениях в соответствие с федеральным законодательством (в настоящее время - до 1 января 2022 года. До указанного срока они действуют в части, не противоречащей новому КоАП РФ).

(3) На сайте https://regulation.gov.ru ID проекта 02/04/06-20/00102945.

Очевидно, что принятие обозначенных выше проектов федеральных законов потребует поведения комплексной работы по приведению законодательства Томской области в соответствие с положениями федеральных актов.

1.2. Общая характеристика Кодекса Томской области
об административных правонарушениях (главы 1 - 4, 7, 9, 11, 13, 14)

Кодекс Томской области об административных правонарушениях представляет собой кодифицированный нормативный правовой акт. Первоначальный текст КТоАП опубликован в изданиях:

"Собрание законодательства Томской области" от 15.01.2009 № 1 (42);

"Томский вестник" от 24.01.2009 № 10;

"Официальные ведомости Государственной Думы Томской области" от 28.01.2009 № 23 (145).

В соответствии с ч. 1 ст. 15.1 КТоАП указанный Кодекс вступил в силу с 1 февраля 2009 года.

Задачами КТоАП являются защита прав граждан, законных интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, охрана общественного порядка и общественной безопасности, защита общественной нравственности, охрана окружающей среды и установленного порядка осуществления государственной власти и местного самоуправления, а также предупреждение административных правонарушений на территории Томской области.

КТоАП принят в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Уставом (Основным Законом) Томской области в рамках компетенции и в целях реализации предоставленных Томской области полномочий по регулированию соответствующих правоотношений.

Предметом регулирования КТоАП (в соответствии с преамбулой) являются отношения в сферах:

- установления административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами Томской области, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в Томской области;

- определения органов и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КТоАП.

КТоАП в действующей редакции состоит из:

преамбулы;

главы 1, содержащей общие положения;

девяти глав, содержащих составы административных правонарушений (главы 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 11, 13);

главы 14, определяющей должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об указанных административных правонарушениях, и органы, уполномоченные рассматривать соответствующие дела;

главы 15, содержащей заключительные и переходные положения.

При проведении мониторинга в преамбуле КТоАП выявлены следующие неточности:

1) имеется расхождение с терминологией, предусмотренной Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 17). В целях ее единства вместо термина "органы местного самоуправления в Томской области" необходимо использовать термин "органы местного самоуправления муниципальных образований Томской области";

2) расхождение в наименовании полномочий субъекта Российской Федерации, предусмотренных пунктами 3 и 6 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ (определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации и перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об указанных административных правонарушениях).

В соответствии с преамбулой КТоАП определяет органы и должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КТоАП.

За период действия КТоАП было внесено 9 протестов прокурора Томской области, а также 14 экспертных заключений Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Томской области по результатам правовой и антикоррупционной экспертиз.

С даты принятия и по настоящее время в КТоАП 52 раза вносились изменения. Отдельные составы административных правонарушений были включены в КТоАП после его принятия. Неоднократно составы исключались из КТоАП, как правило, в целях приведения его положений в соответствие с нормами федерального законодательства. В целом за время действия отдельных глав КТоАП количество составов административных правонарушений в них существенно уменьшилось (таблица № 1).

Таблица № 1
Количество составов административных правонарушений,
содержащихся в отдельных главах КТоАП

Все статьи КТоАП могут быть подразделены на две категории:

1) статьи, диспозиции которых предусматривают противоправное действие или бездействие, за которое установлена административная ответственность (статьи 2.3, 2.3.1, 3.6, 3.7, 3.13, 3.13.1, 3.14, 3.15, 3.19, 3.31, 4.1, 4.2, 7.4, 7.12, 13.2, 13.8 КТоАП);

2) статьи, диспозиции которых содержат отсылочные нормы, в связи с чем их применение возможно лишь в случае принятия соответствующего нормативного правового акта областного либо муниципального уровня.

В ряде случаев необходимо принятие нормативных правовых актов Томской области (статьи 2.4, 2.5, 3.1, 3.9, 3.11, 3.12, 4.4, 4.6, 4.7, 7.2, 9.2, 9.3, 11.2, 13.1, 13.1.1, 13.3 КТоАП). К ним, в частности, относятся следующие:

Закон Томской области от 09.08.2011 № 176-ОЗ "Об отдельных вопросах организации предоставления государственных и муниципальных услуг на территории Томской области", подзаконные нормативные правовые акты, принятые исполнительными органами государственной власти Томской области, регламентирующие порядок оказания государственных и муниципальных услуг;

Закон Томской области от 15.01.2003 № 12-ОЗ "О массовых мероприятиях, проводимых в Томской области";

постановление Администрации Томской области от 12.11.2010 № 223а "Об утверждении Правил охраны жизни людей на водных объектах в Томской области";

постановление Администрации Томской области от 09.06.2008 № 112а "О Порядке ведения Красной книги Томской области";

распоряжение Администрации Томской области от 05.06.2009 № 377-ра "О занесении в Красную книгу Томской области редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов";

Закон Томской области от 12.08.2008 № 168-ОЗ "О регулировании отдельных водных отношений, связанных с использованием и охраной поверхностных водных объектов, на территории Томской области";

Закон Томской области от 18.02.2013 № 24-ОЗ "Об организации деятельности пунктов приема и отгрузки древесины на территории Томской области";

Закон Томской области от 11.01.2007 № 9-ОЗ "О составе и порядке подготовки документов территориального планирования муниципальных образований Томской области, о согласовании проекта схемы территориального планирования Российской Федерации";

Закон Томской области от 11.01.2007 № 7-ОЗ "О региональных нормативах градостроительного проектирования Томской области";

Закон Томской области от 22.09.2017 № 112-ОЗ "О порядке подготовки документации по планировке территории, осуществляемой на основании решений Администрации Томской области";

Закон Томской области от 13.11.2018 № 131-ОЗ "О порядке подготовки и утверждения документации по планировке территории, осуществляемой на основании решений уполномоченного исполнительного органа государственной власти Томской области в сфере градостроительной деятельности";

Закон Томской области от 13.04.2004 № 53-ОЗ "О порядке управления и распоряжения государственным имуществом Томской области";

Закон Томской области от 09.07.2019 № 70-ОЗ "О предоставлении государственного имущества Томской области в аренду и безвозмездное пользование";

постановление Администрации Томской области от 17.11.2017 № 396а "Об установлении основных требований к планировке, перепланировке и застройке рынка, реконструкции и модернизации зданий, строений, сооружений и находящихся в них помещений на территории Томской области";

Закон Томской области от 07.03.2002 № 10-ОЗ "О статусе депутата Законодательной Думы Томской области";

Закон Томской области от 06.05.2009 № 68-ОЗ "О гарантиях деятельности депутатов представительных органов муниципальных образований, выборных должностных лиц местного самоуправления, лиц, замещающих муниципальные должности, в Томской области";

Закон Томской области от 12.03.2008 № 36-ОЗ "О депутатском расследовании в Томской области";

Закон Томской области "О гербе и флаге Томской области" (принят решением Государственной Думы Томской области от 29.05.1997 № 463);

постановление Главы Администрации (Губернатора) Томской области от 10.10.2001 № 349 "О порядке использования официальной символики Томской области".

Таким образом, правовая основа применения административной ответственности по статьям КТоАП, предусматривающим ссылки на правовые акты Томской области, на сегодняшний день сформирована.

Применение составов правонарушений, предусмотренных статьями 2.5, 3.20, 7.2, 7.9, 7.13, 7.14, 9.3 (в части муниципальной собственности), 11.1, 11.6, 11.7, 13.5 КТоАП, возможно только при наличии соответствующих нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

К вопросам, которые требуют правового закрепления на муниципальном уровне, в частности, относятся:

порядок предоставления муниципальных услуг (ст. 2.5);

порядок действий должностных лиц, ответственных за содержание объектов благоустройства, при обнаружении разукомплектованных транспортных средств на территории объектов благоустройства, порядок действий должностных лиц, уполномоченных осуществлять вывоз разукомплектованных транспортных средств с территории объектов благоустройства в специально отведенные для этого места (ст. 3.20);

процедура подготовки и утверждения документов территориального планирования, местных нормативов градостроительного проектирования (ст. 7.2);

правила землепользования и застройки муниципального образования (ст. 7.9);

порядок содержания люков смотровых колодцев и камер на подземных инженерных сооружениях и коммуникациях (ст. 7.13);

правила пользования общесплавными, ливневыми, хозяйственно-бытовыми системами канализации (ст. 7.14);

порядок использования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности (ст. 9.3);

порядок получения разрешения на размещение нестационарных объектов торговли и бытового обслуживания (ст. 11.1);

порядок организации похоронного дела (ст. 11.6);

порядок деятельности общественных кладбищ и (или) порядок их содержания (ст. 11.7);

порядок использования официальных символов муниципальных образований (ст. 13.5).

Исходя из полученной от Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области" информации, необходимое правовое регулирование по обозначенным вопросам в муниципальных образованиях Томской области в целом осуществляется.

2. Юридическая характеристика главы 1 "Общие положения"
Кодекса Томской области об административных правонарушениях

Глава 1 "Общие положения" КТоАП регулирует следующие вопросы.

1. Определяет, что единственным нормативным правовым актом Томской области, предусматривающим административную ответственность, является Кодекс Томской области об административных правонарушениях (ст. 1.1 "Законодательство Томской области об административных правонарушениях").

При проведении мониторинга в ч. 2 выявлено расхождение с терминологией, предусмотренной Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 17), аналогичное преамбуле КТоАП. В целях ее единства необходимо вместо термина "органы местного самоуправления в Томской области" использовать термин "органы местного самоуправления муниципальных образований Томской области".

2. Предусматривает виды административных наказаний за совершение административных правонарушений, предусмотренных КТоАП (ст. 1.2 "Виды административных наказаний").

Исходя из положений ч. 3 ст. 3.2 КоАП РФ, законом субъекта Российской Федерации могут предусматриваться только 2 вида наказаний: предупреждение и административный штраф (схема № 1). За одно административное правонарушение может быть назначено либо предупреждение, либо штраф (ст. 3.3 КоАП РФ). Порядок их применения предусмотрен КоАП РФ.

3. Предусматривает, что административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (ст. 1.3 "Административная ответственность должностных лиц"). Также указанная статья содержит ссылку на положения КоАП РФ в части использования понятия должностного лица.

Таким образом, норма ст. 1.3 КТоАП представляет собой дублирование положений ст. 2.4 КоАП РФ ("Административная ответственность должностных лиц"), регулирующей указанные вопросы более полно.

Схема № 1
Виды административных наказаний, предусмотренных КТоАП

3. Юридическая характеристика и практика реализации главы 2
"Административные правонарушения, посягающие на права граждан"
Кодекса Томской области об административных правонарушениях

В главе 2 КТоАП содержится 4 статьи, включающие 8 составов административных правонарушений (таблица № 2). Исходя из объекта административного правонарушения, последние можно разделить на две группы.

1. Административные правонарушения, связанные с нарушением или угрозой нарушения прав несовершеннолетних (статьи 2.3 "Воспрепятствование деятельности членов комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав" и 2.3.1 "Неисполнение постановлений комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав").

Статья 2.3.1 введена по предложению прокурора Томской области, в том числе, с учетом практики субъектов Российской Федерации (г. Санкт-Петербурга, Московской, Калининградской, Пензенской областей и др.) и действует чуть более одного года.

При введении указанной статьи Комитетом изучался опыт субъектов Российской Федерации по регулированию вопросов административной ответственности в целях обеспечения деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Установлено, что законодательство ряда из них (г. Москвы, Республики Хакасия, Самарской области и др.) также предусматривает ответственность за воспрепятствование деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (подобную той, что предусмотрена ст. 2.3 КТоАП).

За 2019-2020 гг. протоколы по статьям 2.3 и 2.3.1 не составлялись, фактов совершения соответствующих деяний не зафиксировано. Постановления о привлечении к ответственности административными комиссиями за исследуемый период (с 2017 г.) не выносились.

2. Административные правонарушения, связанные с нарушением прав граждан на получение государственных (муниципальных) услуг (статьи 2.4 "Нарушение порядка предоставления государственной услуги" и 2.5 "Нарушение порядка предоставления муниципальной услуги").

Особенностью диспозиций норм указанных статей является то, что их применение возможно лишь в случае принятия соответствующих нормативных правовых актов областного или муниципального уровня, предусматривающих порядок предоставления государственных или муниципальных услуг. Исходя из поступившей в рамках мониторинга информации, необходимые нормативные правовые акты приняты.

По итогам мониторинга в статьях 2.4 и 2.5 выявлена неточность в используемом термине "многофункциональный центр". Указанный термин является сокращением от понятия "многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг" (п. 5 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"). В связи с этим требуется уточнение указанного термина в соответствии с положениями Федерального закона.

Также представляется некорректным используемое в п. 2 ч. 1 ст. 14.1 "Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях" КТоАП наименование исполнительного органа государственной власти Томской области, должностные лица которого уполномочены на составление протоколов по статьям 2.4 и 2.5 КТоАП ("исполнительный орган государственной власти, осуществляющий контроль за соблюдением порядка предоставления государственных услуг, выполнения функций исполнительными органами государственной власти Томской области").

В соответствии с распоряжением Администрации Томской области от 29.07.2014 № 453-ра соответствующими полномочиями наделены должностные лица контрольного комитета Департамента по профилактике коррупционных и иных правонарушений Администрации Томской области, который самостоятельным органом не является. При этом КТоАП также предусмотрено составление протоколов должностными лицами Администрации Томской области, перечень которых устанавливается ею самостоятельно (п. 13 ч. 1, ч. 2 ст. 14.1).

В связи с этим целесообразнее закрепить за Администрацией Томской области полномочия по составлению протоколов по статьям 2.4 и 2.5, признав п. 2 ч. 1 ст. 14.1 утратившим силу. Указанные изменения повлекут необходимость внесения изменений в подзаконную нормативную правовую базу Администрации Томской области.

Исходя из поступившей в ходе мониторинга информации, а также с учетом итогов ранее проводимого Комитетом мониторинга правоприменения Закона Томской области от 09.08.2011 № 176-ОЗ "Об отдельных вопросах организации предоставления государственных и муниципальных услуг на территории Томской области (постановление Законодательной Думы Томской области от 22.12.2016 № 197), сделан вывод, что протоколы со стороны уполномоченного КТоАП исполнительного органа государственной власти Томской области составляются лишь по ст. 2.4 "Нарушение порядка предоставления государственной услуги". За 7,5 лет действия указанной нормы по ней составлено 12 протоколов об административных правонарушениях, во всех случаях назначены наказания в виде предупреждения: в 2013 г. - 6 протоколов; в 2015 и 2016 гг. - по 2 протокола (после назначения судом наказания повторно лица к административной ответственности не привлекались); в 2019 г. - 2 протокола по ч. 1 за нарушение сроков предоставления государственных услуг (рассмотрены административной комиссией Ленинского района города Томска).

В ходе проводимого в 2016 г. мониторинга правоприменения выявлено, что в связи с отсутствием у Администрации Томской области полномочий по контролю за деятельностью органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области, проверки по вопросам соблюдения законодательства при предоставлении муниципальных услуг не проводятся. Механизм привлечения к административной ответственности по ст. 2.5 "Нарушение порядка предоставления муниципальной услуги" предполагает направление сведений о выявленных правонарушениях в адрес Администрации Томской области для принятия мер реагирования. Вместе с тем за весь период действия указанной статьи (с 2013 г.), исходя из представленной в Комитет информации, уполномоченными КТоАП органами протоколы по ней не составлялись.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 2.5 КТоАП, возбуждались только прокурорами в соответствии с ч. 1 ст. 28.4 "Возбуждение дел об административных правонарушениях прокурором" КоАП РФ. Так, по данным прокуратуры Томской области, за 2017 - 2019 гг. возбуждено 13 дел, основная доля из которых приходится на Томский район:

в 2017 г. - 8 дел в Томском районе (назначено 2 наказания в виде предупреждения и 6 штрафов);

в 2018 г. - 2 дела в Томском районе и 1 дело в Зырянском районе (назначены предупреждения);

в 2019 г. - 2 дела в Томском районе (назначены предупреждения).

С учетом изложенного требует дополнительной проработки вопрос о целесообразности уточнения органа, уполномоченного на составление протоколов об указанных административных правонарушениях, в том числе, с учетом практики субъектов Российской Федерации.

В законодательстве многих из них закреплены нормы об административной ответственности за нарушение порядка предоставления государственных (муниципальных) услуг (Нижегородская и Свердловская области, Республика Карелия и др.). Ответственность за нарушения законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг предусмотрена также на федеральном уровне, в частности, ст. 5.63 "Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" КоАП РФ.

Соответствующие нормы чаще всего, как и в Томской области, включены в состав глав, посвященных защите прав граждан (КоАП РФ, г. Москва, Республика Башкортостан, Красноярский и Хабаровский края, Калужская и Орловская области и др.), реже - в главы об ответственности за посягательства на институты государственной власти и местного самоуправления (на порядок управления) (г. Санкт-Петербург, Белгородская область, Ненецкий автономный округ) либо в специальные главы о правонарушениях в сфере предоставления государственных (муниципальных) услуг (Ленинградская и Московская области, Республика Адыгея).

Особенностью Томской области является закрепление административной ответственности за предоставление государственной (муниципальной) услуги заявителю при наличии оснований для отказа в предоставлении соответствующей услуги. Указанное положение было введено в середине 2016 г. с учетом правоприменительной практики. С его введением в нормы ч. 1 ст. 2.4 и ч. 1 ст. 2.5 КТоАП предмет их регулирования приобрел двойственную природу: помимо защиты прав граждан он связан с противодействием посягательствам на порядок управления. В этой связи представляется целесообразным выделение правонарушений, предусмотренных статьями 2.4 и 2.5, в отдельную группу.

Вместе с тем следует учитывать, что в проекте нового КоАП РФ, подготовленного Минюстом России, содержится ст. 6.11, частично охватывающая случаи нарушения порядка предоставления государственных (муниципальных) услуг, предусмотренных КТоАП. В случае принятия нового КоАП РФ в указанной редакции, потребуется проработать вопрос о внесении изменений в статьи 2.4 и 2.5 КТоАП.

Таблица № 2
Глава 2 "Административные правонарушения, посягающие на права граждан и здоровье населения" КТоАП

4. Юридическая характеристика и практика реализации главы 3
"Административные правонарушения, посягающие на
общественный порядок и общественную безопасность"
Кодекса Томской области об административных правонарушениях

В главе 3 КТоАП содержится 13 статей, включающих 21 состав административных правонарушений (таблица № 3). Исходя из объекта административного правонарушения, последние можно разделить на пять групп.

1. Административные правонарушения в сфере проведения массовых мероприятий (досуга) (статья 3.1, часть 2 статьи 3.31 КТоАП).

2. Административные правонарушения, связанные с эксплуатацией водных объектов (статьи 3.6, 3.7, 3.9, 3.11, 3.12, 3.13, 3.13.1, 3.14 КТоАП).

3. Административные правонарушения, связанные с ненадлежащим поведением граждан в общественных местах (статья 3.15, часть 1 статьи 3.31 КТоАП).

4. Административные правонарушения в сфере нарушения права граждан на отдых посредством шума (статья 3.19 КТоАП).

5. Административные правонарушения, связанные с ненадлежащим хранением разукомплектованных транспортных средств (статья 3.20 КТоАП).

Общей проблемой в реализации многих составов административных правонарушений, предусмотренных гл. 3 КТоАП, выступает отсутствие заключенного в порядке, предусмотренном ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ соглашения между Администрацией Томской области и МВД России о передаче части полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, предусмотренных КТоАП. Обязательность заключения такого соглашения введена Федеральным законом от 21.07.2014 № 247-ФЗ. В связи с этим на протяжении нескольких лет органами государственной власти осуществлялся процесс согласования проекта указанного соглашения (финансовые средства на заключение соглашения предусматривались в областном бюджете), однако до настоящего времени вопрос остается нерешенным. По последней информации имелись вопросы в части расчета потребности в материальных и финансовых средствах на реализацию соглашения. Так как реализация должностными лицами органов внутренних дел (полиции) полномочий, предусмотренных п. 1 ч. 1 ст. 14.1 "Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях" КТоАП, зависит от заключения обозначенного соглашения, фактически указанные полномочия с середины 2014 года ими не реализуются.

В настоящее время п. 1 ч. 1 ст. 14.1 КТоАП предусмотрено составление полицией протоколов об административных правонарушениях по 5 статьям главы 3 КТоАП (статьи 3.1 "Нарушение установленного порядка уведомления о проведении массовых мероприятий", 3.7 "Купание на водных объектах в состоянии алкогольного опьянения", 3.15 "Назойливое приставание к гражданам в общественных местах", 3.19 "Нарушение тишины и покоя граждан", 3.31 "Нарушение общественного порядка, выразившееся в отправлении естественных надобностей человека в не предусмотренных для этого местах, непринятие организатором массовых мероприятий мер по обеспечению общественных мест проведения массовых мероприятий (досуга) местами для отправления естественных надобностей человека"). Вместе с тем по имеющейся информации проект соглашения между МВД России и Администрацией Томской области предусматривает передачу полномочий по составлению протоколов только по статьям 3.15 (назойливое приставание к гражданам в общественных местах) и 3.19 (нарушение тишины и покоя граждан) КТоАП.

Таким образом, сохранение в п. 1 ч. 1 ст. 14.1 КТоАП упоминания о статьях 3.1, 3.7 и 3.31 является нецелесообразным.

В ходе мониторинга также установлено, что перечень должностных лиц Администрации Томской области, уполномоченных составлять протоколы по статьям 3.15 и 3.19 (п. 13 ч. 1 ст 14.1), не определен (п. 6 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ, ч. 2 ст. 14.1 КТоАП). Протоколы об указанных административных правонарушениях должностными лицами Администрации Томской области не составлялись.

По информации Администрации Томской области установить данный перечень не представляется возможным, так как материалы об административных правонарушениях, предусмотренных КТоАП, рассматриваются на заседаниях административных комиссий, созданных в муниципальных районах и городских округах. В этой связи направление материалов должностным лицам Администрации Томской области, по мнению Администрации Томской области, является нецелесообразным. В то же время закрепление полномочий по составлению протоколов по статьям 3.15 и 3.19 КТоАП за должностными лицами Администрации Томской области является обязательным условием заключения соглашения между МВД России и Администрацией Томской области.

Таблица № 3
Глава 3 "Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность" КТоАП

4.1. Административные правонарушения в сфере проведения
массовых мероприятий (досуга) (статья 3.1, часть 2 статьи 3.31 КТоАП)

Законом Томской области от 15.01.2003 № 12-ОЗ "О массовых мероприятиях, проводимых в Томской области" установлен уведомительный порядок организации и проведения в Томской области массовых мероприятий.

Под массовым мероприятием понимается развлекательное, культурно-зрелищное, спортивное, рекламное, юбилейное и иное мероприятие, подготовленное физическими и (или) юридическими лицами в целях организации отдыха и обеспечения пользования благами культуры, проводимое на открытых площадках, включая прилегающие территории к зданиям и сооружениям, постоянно предназначенные или временно подготовленные для проведения массовых мероприятий, а также специально определенные на период их проведения площади, улицы, водоемы и другие территории, численность участников которого составляет 100 и более человек.

Организатором массового мероприятия признается юридическое и (или) физическое лицо, являющееся инициатором проведения массового мероприятия и (или) осуществляющее организационное, техническое и финансовое обеспечение его проведения (ст. 1).

Уведомление о проведении массового мероприятия подается его организатором в орган местного самоуправления (администрацию соответствующего городского округа, городского (сельского) поселения) по месту проведения массового мероприятия, а в случае его проведения на межселенной территории - в администрацию соответствующего района. О массовых мероприятиях с предполагаемым количеством участников более 5 000 человек, а также проводимых в границах Губернаторского квартала города Томска, уведомление одновременно подается в Администрацию Томской области. Уведомление подается за 30-? 10 дней до намечаемой даты проведения массового мероприятия по форме, установленной в приложении к указанному Закону Томской области.

Орган местного самоуправления рассматривает уведомление в срок не более 5 дней, в ходе чего с организатором массового мероприятия проводится согласование мер по обеспечению правопорядка, оказанию медицинской помощи, возможной организации торговли, выполнению дополнительных работ по уборке мест проведения массового мероприятия и других вопросов, связанных с организацией его проведения. Порядок такого согласования устанавливается органом местного самоуправления (ст. 2). Согласно поступившей информации Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области" органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты по указанным вопросам (например, в городах Томске, Стрежевом, Кедровом, Асиновском районе).

По информации органов местного самоуправления муниципальных образований Томский области за 2017 - 2019 гг. случаев несоблюдения условий проведения массовых мероприятий (ст. 3.1 "Нарушение установленного порядка уведомления о проведении массовых мероприятий" КТоАП) не зафиксировано.

Вместе с тем муниципальными образованиями Томской области выражено мнение о целесообразности совершенствования положений ст. 3.1 КТоАП (с учетом практики субъектов Российской Федерации, в частности, г. Москвы, Краснодарского края, Белгородской области) в части уточнения санкции указанной статьи, в части субъекта правонарушения, а также дифференциации размеров административных штрафов. Так, например, администрация Города Томска предлагает субъектами правонарушения определить граждан и юридических лиц с соответствующей дифференциацией размеров штрафов, поскольку в Законе Томской области от 15.01.2003 № 12-ОЗ "О массовых мероприятиях, проводимых в Томской области" организатором массового мероприятия является юридическое и (или) физическое лицо
(ч. 2 ст. 1).

В рамках мониторинга у муниципалитетов также запрошена позиция о целесообразности введения административной ответственности за несоблюдение условий проведения массовых мероприятий, предусмотренных в уведомлении о проведении массового мероприятия (приложение к Закону Томской области от 15.01.2003 № 12-ОЗ "О массовых мероприятиях, проводимых в Томской области"), с учетом практики субъектов Российской Федерации (Архангельской и Воронежской областей). Мнения муниципальных образований по данному вопросу разделились (администрации городского округа Стрежевой, а также Кривошеинского, Асиновского и Томского районов поддержали указанное предложение; администрация Города Томска высказалась против; у части муниципалитетов отсутствует практика применения указанной статьи, в связи с чем они затруднились с ответом).

С учетом мнения муниципалитетов предлагается уточнить санкцию ст. 3.1 КТоАП в части субъектного состава, а также скорректировать диспозицию указанной статьи (например, предусмотрев ответственность за нарушение организатором массового мероприятия установленного Законом Томской области "О массовых мероприятиях, проводимых в Томской области" порядка уведомления о проведении массового мероприятия, в том числе за несоблюдение срока и формы подачи уведомления).

Также по итогам мониторинга предлагается рассмотреть вопрос о целесообразности совершенствования положений Закона Томской области от 15.01.2003 № 12-ОЗ "О массовых мероприятиях, проводимых в Томской области" в части:

1) понятия организатора массового мероприятия.

В соответствии со ст. 1 им признается юридическое и (или) физическое лицо, являющееся инициатором проведения массового мероприятия и (или) осуществляющее организационное, техническое и финансовое обеспечение его проведения. Исходя из указанного определения, неясно, кто должен подавать уведомление, если наряду с инициатором мероприятия имеется лицо, осуществляющее техническое обеспечение его проведения (и необходимо ли вменять последнему такую обязанность);

2) использования полного наименования органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области, муниципального района (ст. 2) в целях соответствия терминологии, предусмотренной Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

3) формы уведомления о проведении массового мероприятия (приложение к Закону Томской области):

при указании физическими лицами фамилии, имени и отчества предусмотреть, что последнее указывается при наличии (пункты 3 и 12);

в части соотношения п. 3 "Организатор мероприятия и лицо, ответственное за проведение мероприятия" с п. 14 "Лицо, ответственное за организацию массового мероприятия".

Часть 2 ст. 3.31 "Нарушение общественного порядка, выразившееся в отправлении естественных надобностей человека в не предусмотренных для этого местах, непринятие организатором массовых мероприятий мер по обеспечению общественных мест проведения массовых мероприятий (досуга) местами для отправления естественных надобностей человека" КТоАП предусматривает ответственность организатора массового мероприятия за отсутствие мест для отправления естественных надобностей человека. Полагаем, что с учетом объекта административного правонарушения, данная норма направлена на обеспечение надлежащего проведения массовых мероприятий (предмета Закона Томской области от 15.01.2003 № 12-ОЗ "О массовых мероприятиях, проводимых в Томской области"). В связи с этим предлагается рассмотреть вопрос о ее соотношении с положениями указанного Закона Томской области в части условий проведения массовых мероприятий.

4.2. Административные правонарушения, связанные с эксплуатацией водных объектов
(статьи 3.6, 3.7, 3.9, 3.11, 3.12, 3.13, 3.13.1, 3.14 КТоАП)

Административные правонарушения, связанные с эксплуатацией водных объектов, можно условно поделить на две категории: правонарушения, связанные с эксплуатацией указанных объектов в теплое время года, в местах массового отдыха людей (статьи 3.6, 3.7, 3.9, 3.14) и в холодное время года, в период образования льда на поверхности водных объектов (статьи 3.11, 3.12, 3.13, 3.13.1).

В соответствии со ст. 6 Водного кодекса Российской Федерации поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами. Их использование осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах.

В соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 14.12.2006 № 769 "О порядке утверждения правил охраны жизни людей на водных объектах" в Томской области действуют Правила охраны жизни людей на водных объектах в Томской области (утверждены постановлением Администрации Томской области от 12.11.2010 № 223а). Указанные Правила устанавливают требования, предъявляемые к обеспечению безопасности людей на пляжах и других местах массового отдыха на водных объектах, на ледовых переправах в Томской области, и являются обязательными для исполнения всеми юридическими и физическими лицами на территории Томской области.

В соответствии с Водным кодексом Российской Федерации на водных объектах общего пользования в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации могут быть установлены запреты. Информация об ограничении водопользования предоставляется гражданам органами местного самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов. Могут быть также использованы иные способы предоставления такой информации (ч. 5 ст. 6).

В целях реализации положений ч. 5 ст. 6 Водного кодекса Российской Федерации в муниципальных образованиях Томской области осуществляется принятие нормативных правовых актов; разработка планов мероприятий по обеспечению безопасности населения на водных объектах; утверждение перечней мест массового отдыха на воде и мест, запрещенных для купания; информирование населения путем изготовления и распространения памяток, трансляции аудио- и видеороликов в СМИ, на официальных сайтах муниципалитетов и в местах пребывания людей; установка предупреждающих знаков и аншлагов, запрещающих выход на берег реки детей до 16 лет без сопровождения родителей, выезд на лед (в зимний период) транспортных средств, выход на него людей.

По информации администрации Города Томска официальным местом отдыха людей на водных объектах является городской пляж на Семейкином острове. Обустройство пляжа организовано с развертыванием всех элементов в соответствии с Правилами охраны жизни людей на водных объектах в Томской области. Однако в связи с действием ограничительных мер, связанных с распространением коронавирусной инфекции, в соответствии с распоряжением Администрации Томской области от 18.03.2020 № 156-ра и рекомендациями Роспотребнадзора открытие пляжа в 2020 году не осуществлялось.

По информации Администрации ЗАТО Северск, пляжи на территории муниципального образования отсутствуют. При этом имеется четыре места для массового отдыха граждан на водных объектах, оборудованных в соответствии с требованиями Правил охраны жизни людей на водных объектах в Томской области: участки берега на реке Томь напротив КПП "Дельфин" и КПП "Парковая", на озерах "Круглое" и "Мальцево".

На территории г. Стрежевого определено одно место массового организованного летнего отдыха граждан на водном объекте "Окуневое озеро", оборудованное в соответствии с требованиями указанных выше Правил.

Информации о количестве ледовых переправ на территории Томской области не представлено.

По информации органов местного самоуправления муниципальных образований Томский области, основными противоправными деяниями, совершаемыми в указанной сфере, являются неправомерный выход (выезд) на лед и купание в запрещенных местах. Итоги изучения практики привлечения к административной ответственности свидетельствуют о том, что за 2017 - 2019 гг.:

протоколы по статьям 3.6 (подача ложных сигналов тревоги), 3.9 (нарушение требований к эксплуатации пляжей), 3.11 (нарушение правил эксплуатации ледовых переправ), 3.12 (нарушение правил проведения работ по выемке грунта и выколке льда), 3.13 (несоблюдение запретов на ледовых переправах) не составлялись;

по ст. 3.7 (купание в состоянии алкогольного опьянения) в 2019 г. в Асиновском районе составлен 1 протокол, назначен штраф в размере 1 000 рублей.

Для сравнения изучена практика составления должностными лицами подразделений полиции протоколов по указанной статье с 2011 г. по середину 2014 г.: в 2011 г. ими составлено 5 протоколов об административных правонарушениях, в 2012 г. - 1 протокол;

по ст. 3.13.1 (выход (выезд) людей (транспортных средств) на лед в запрещенных местах) в 2017 г. составлен 1 протокол в Первомайском районе (дело прекращено), в 2018 г. в Шегарском районе - 5 протоколов (назначено предупреждение и 4 штрафа на общую сумму 2 000 рублей);

по ст. 3.14 (купание в запрещенных местах) в 2017 г. составлено 2 протокола в ЗАТО Северск и Верхнекетском районе (назначено предупреждение и 1 штраф в размере 500 рублей), в 2019 г. в г. Стрежевом и Первомайском районе - 5 протоколов (1 дело прекращено, назначено 2 предупреждения и 2 штрафа по 1 000 рублей).

В части административной ответственности, связанной с пользованием местами массового отдыха людей, в том числе пляжами (статьи 3.6 "Подача ложных сигналов тревоги о несчастном случае", 3.7 "Купание на водных объектах в состоянии алкогольного опьянения", 3.9 "Нарушение требований эксплуатации пляжей", 3.14 "Купание в запрещенных местах" КТоАП), необходимо отметить следующее.

В ст. 3.9 "Нарушение требований эксплуатации пляжей" предусмотрена ответственность за эксплуатацию пляжей, иных мест массового отдыха людей на водных объектах с нарушением требований Правил охраны жизни людей на водных объектах. Вместе с тем постановлением Администрации Томской области от 12.11.2010 № 223а утверждены Правила охраны жизни людей на водных объектах в Томской области. В целях устранения неточности целесообразно привести в ст. 3.9 полное наименование указанных Правил.

Также приказом МЧС России от 30.09.2020 № 732 "Об утверждении Правил пользования пляжами в Российской Федерации" установлены обязательные для исполнения юридическими лицами, физическими лицами, индивидуальными предпринимателями правила пользования пляжами.

В связи с этим по имеющейся информации Администрацией Томской области планируется внесение изменений в постановление Администрации Томской области от 12.11.2010 № 223а "Об утверждении Правил охраны жизни людей на водных объектах в Томской области", а также подготовка проекта закона Томской области, направленного на внесение соответствующих изменений в КТоАП.

Также следует отметить, что в проекте нового КоАП РФ (ч. 1 ст. 39.26 "Нарушение требований по обеспечению безопасности людей на водных объектах") предусмотрена ответственность за организацию и эксплуатацию пляжа на водном объекте с нарушением обязательных требований по обеспечению безопасности людей и охране жизни людей либо нарушение установленных правил пользования пляжами.

Необходимо обратить внимание на несогласованность ст. 3.7 "Купание на водных объектах в состоянии алкогольного опьянения" КТоАП с Правилами охраны жизни людей на водных объектах в Томской области (пп. 7 п. 11). Последними не допускается купание на водных объектах в состоянии опьянения (любого, а не только алкогольного опьянения).

Также по ст. 3.7 КТоАП в Законодательную Думу Томской области поступало обращение гражданина, в частности, с предложением увеличить минимальный штраф за купание в состоянии алкогольного опьянения на водоемах (до 5 000 рублей). По мнению гражданина, существующие штрафы позволяют себе купить не только алкоголь, но и право его распития. Учитывая допустимые в соответствии с КТоАП границы штрафов, практику назначения административных штрафов и рост уровня цен, целесообразно рассмотреть вопрос об увеличении размеров штрафов за указанные правонарушения.

В части административной ответственности за правонарушения, связанные с эксплуатацией водных объектов в холодное время года, в период образования льда на поверхности водных объектов (статьи 3.11 "Нарушение правил эксплуатации ледовых переправ", 3.12 "Нарушение правил проведения работ по выемке грунта и выколке льда", 3.13 "Несоблюдение запретов на ледовых переправах", 3.13.1 "Выход (выезд) людей (транспортных средств) на лед в запрещенных местах"), необходимо отметить следующее.

В ст. 3.12 "Нарушение правил проведения работ по выемке грунта и выколке льда" предусмотрена ответственность за проведение указанных работ с нарушением требований Правил охраны жизни людей на водных объектах. В целях устранения неточности целесообразно по аналогии со ст. 3.9 "Нарушение требований эксплуатации пляжей" КТоАП привести в ст. 3.12 полное наименование указанных Правил.

В санкции ст. 3.11 КТоАП "Нарушение правил эксплуатации ледовых переправ" содержатся слова ", если иная ответственность не предусмотрена законодательством". Вместе с тем использование данного словосочетания в санкции не имеет смысла, так как оно характеризует состав административного правонарушения, а не административное наказание, и в этой связи подлежит исключению.

Также приказом МЧС России от 30.09.2020 № 731 "Об утверждении Правил пользования переправами и наплавными мостами в Российской Федерации" установлен порядок пользования, в том числе, ледовыми переправами. В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о необходимости внесения соответствующих изменений в постановление Администрации Томской области от 12.11.2010 № 223а "Об утверждении Правил охраны жизни людей на водных объектах в Томской области", а также подготовки проекта закона Томской области, направленного на внесение изменений в КТоАП.

В проекте нового КоАП РФ (ч. 2 ст. 39.26 "Нарушение требований по обеспечению безопасности людей на водных объектах") предусмотрена ответственность за организацию и эксплуатацию ледовых переправ на внутренних водах с нарушением обязательных требований по обеспечению безопасности людей и охране жизни людей либо с нарушением установленных правил их пользования.

Административная ответственность, предусмотренная ст. 3.13.1 "Выход (выезд) людей (транспортных средств) на лед в запрещенных местах" КТоАП, направлена, в первую очередь, на сохранение жизни и здоровья людей при нахождении на льду и применяется только в запрещенных местах (обозначенных соответствующими запрещающими знаками). К таким местам могут быть отнесены места водного объекта с ослабленными участками льда, промоинами и тому подобным, там, где существует реальная угроза жизни и здоровью, а также места, необорудованные в соответствии с техническими требованиями санкционированными ледовыми переправами. Законодательством многих субъектов Российской Федерации такая ответственность предусмотрена (Республики Марий Эл и Алтай, Амурская, Челябинская области, Краснодарский край и др.)

На рассмотрении в Законодательной Думе Томской области находится проект закона Томской области, внесенный в порядке реализации права законодательной инициативы Губернатора Томской области, предусматривающий внесение изменения в диспозицию ст. 3.13.1 КТоАП. Проект разработан в соответствии с предложением Управления Минюста России по Томской области по совершенствованию положений областного законодательства, в том числе с учетом положений федерального законодательства.

Так, в соответствии со ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации водоохранными зонами являются территории, которые примыкают к береговой линии морей, рек, ручьев, каналов, озер, водохранилищ и на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности. В частности, в границах водоохранных зон запрещаются движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие (п. 4 ч. 15).

Использование гражданами водоохранной зоны водного объекта с нарушением ограничений хозяйственной и иной деятельности влечет в соответствии с ч. 1 ст. 8.42 "Нарушение специального режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на прибрежной защитной полосе водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо режима осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения" КоАП РФ наложение административного штрафа на граждан в размере от 3 000 до 4 500 рублей. В этой связи субъект Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность за выезд транспортных средств на лед в границах водоохранных зон. В настоящее время сложилась устойчивая судебная практика привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.42 КоАП РФ за совершение подобных деяний (решения Ленинградского областного суда от 28.05.2013 по делу № 7-305/2013, Свердловского областного суда от 05.11.2013 по делу № 72-719/2013 и др.).

Вместе с тем законодательством субъектов Российской Федерации может устанавливаться административная ответственность за выезд транспортных средств на ледовую поверхность водного объекта за пределами границ водоохранных зон, то есть в пределах границ водного объекта.

Также в связи с поступившим предложением Управления Минюста России по Томской области проектом предлагается уточнить в ст. 3.13.1 КТоАП место совершения административного правонарушения, определив его как "ледовую поверхность водного объекта, в пределах его береговой линии (границах водного объекта)", поскольку используемое в настоящее время понятие "лед" предоставляет возможность широкого толкования.

Внесение указанных изменений в ст. 3.13.1 представляется необходимым и обоснованным.

4.3. Административные правонарушения, связанные с ненадлежащим поведением граждан в общественных местах
(статья 3.15, часть 1 статьи 3.31 КТоАП)

В муниципальных образованиях Томской области деяния, ответственность за которые предусмотрена ст. 3.15 "Назойливое приставание к гражданам в общественных местах" КТоАП, не распространены.

Практика привлечения к ответственности граждан по указанной статье отсутствует (в связи с тем, что сотрудниками полиции и Администрации Томской области протоколы по ней с середины 2014 г. не составляются).

После принятия нового КоАП РФ в окончательной редакции (в проекте подобные составы правонарушений не обнаружены) необходимо вернуться к вопросу о порядке дальнейшей реализации ст. 3.15 КТоАП.

В связи с утратой с 2014 г. должностными лицами подразделений полиции полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1. ст. 3.31 "Нарушение общественного порядка, выразившееся в отправлении естественных надобностей человека в не предусмотренных для этого местах, непринятие организатором массовых мероприятий мер по обеспечению общественных мест проведения массовых мероприятий (досуга) местами для отправления естественных надобностей человека" КТоАП, и отсутствием органов, готовых взять на себя составление протоколов по указанной статье, с середины 2014 г. норма не реализуется.

Вопрос об определении уполномоченного на составление протоколов органа подробно рассматривался на совместном заседании комиссии по вопросам местного самоуправления и рабочей группы по вопросам совершенствования законодательства Томской области об административных правонарушениях комитета Законодательной Думы Томской области по законодательству, государственному устройству и безопасности 12 декабря 2018 года.

При рассмотрении учитывалось наличие обширной практики работы по указанной норме сотрудников органов внутренних дел (в 2011 г. по ней составлено 4 599 протоколов, 1 375 лиц привлечено повторно; в 2012 г. - 6 128 протоколов, 2 322 - повторно; в 2013 г. - 4 340 протоколов, 1 711 - повторно).

Также изучалась практика субъектов Российской Федерации. Было установлено, что административная ответственность за совершение подобных правонарушений предусмотрена законодательством 14 регионов. Полномочиями по составлению протоколов на тот момент были наделены, в том числе, должностные лица исполнительных органов государственной власти (Республика Карелия, Иркутская, Костромская, Магаданская области, и др.); должностные лица органов местного самоуправления (Республика Коми, Еврейская автономная область, Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа); члены административных комиссий (Оренбургская, Тюменская области); председатель, заместитель председателя комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав - по всем делам об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними (Смоленская область).

С учетом информации о количестве ранее составленных по ч. 1 ст. 3.31 КТоАП протоколов было принято решение рассмотреть вопрос о возможности закрепления за должностными лицами органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области полномочий по составлению соответствующих протоколов.

В рамках мониторинга у муниципалитетов повторно запрошена позиция относительно возможности возложения на должностных лиц органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, уполномоченных Губернатором Томской области, полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 3.31 КТоАП - при возможном содействии сотрудников полиции (по аналогии с реализацией положений ст. 3.19 КТоАП).

Данное предложение муниципалитетами не поддержано, так как указанный состав правонарушения подразумевает составление протоколов на месте совершения правонарушения в любое время суток, что не представляется возможным в связи с условиями работы муниципальных служащих, подчиняющихся правилам внутреннего трудового распорядка органа местного самоуправления. Также у должностных лиц органов местного самоуправления отсутствуют полномочия по задержанию и установлению личности лиц, совершающих противоправное деяние, отсутствует защита здоровья и имущества в случае возникновения конфликтной ситуации.

Исходя из изложенного, представляется целесообразным, учитывая положения КоАП РФ и позицию прокуратуры Томской области, признать ч. 1 ст. 3.31 утратившей силу.

Следует отметить, что в проекте нового КоАП РФ содержится ст. 14.1 "Мелкое хулиганство", часть 1 которой предусматривает, что мелкое хулиганство представляет собой оскорбительное приставание к гражданам, нецензурную брань, отправление естественных надобностей в общественном месте или другие действия, выражающие явное неуважение к личности и (или) обществу, нарушающие правопорядок (общественный порядок), а равно сопряженные с уничтожением или повреждением чужого имущества. Таким образом, в случае принятия проекта в предлагаемой редакции, ответственность за совершения деяний, предусмотренных ч. 1 ст. 3.31 КТоАП будет предусмотрена федеральным законодательством.

4.4. Административные правонарушения в сфере нарушения
права граждан на отдых посредством шума (статья 3.19 КТоАП)

Статья 3.19 "Нарушение тишины и покоя граждан" является наиболее применяемой статьей КТоАП. Следует отметить, что активное содействие в реализации указанной статьи органам местного самоуправления муниципальных образований Томской области оказывают должностные лица подразделений полиции.

За 2017 - 2019 гг. административными комиссиями Томской области рассмотрено более 5 300 дел о соответствующих административных правонарушениях. В 2017 и 2018 гг. отмечалось примерно одинаковое количество рассмотренных дел (более 1800), в 2019 г. количество рассмотренных дел по области снизилось примерно на 200 дел. Вместе с тем это не дает оснований утверждать, что тенденция к снижению количества дел будет зафиксирована по итогам 2020 г., в том числе в связи с неблагоприятной эпидемиологической ситуацией. Так, Администрация ЗАТО Северск сообщила, что количество поступивших из УМВД России материалов о нарушении тишины и покоя по сравнению с 2019 г. возросло на 59 %.

По мнению администрации Города Томска, статистические данные по рассмотренным административным делам, возбужденным по указанной статье, необъективно отражают количество совершаемых правонарушений по причине несвоевременности, а в некоторых случаях - отсутствия в необходимом объеме документальных данных, содержащихся в материалах первичной проверки, поступающих из территориального органа полиции (аналогичную проблему отмечает и Уполномоченный по правам человека в Томской области).

Следует отметить, что в ЗАТО Северск по ст. 3.19 КТоАП по заявлениям граждан поступило материалов проверок:

в 2018 г. - 1719, по которым составлено 267 протоколов;

в 2019 г. - 1773, по которым составлено 104 протокола;

за 6 месяцев 2020 г. - 1329, по которым составлено 54 протокола.

Таким образом, доля составленных протоколов по материалам проверок составила в среднем 8,5 %.

Оценивая распространенность правонарушений по ст. 3.19 КТоАП в муниципальных районах и городских округах Томской области в среднем за последние 3 года, следует отметить следующее (таблица № 4):

наибольшее количество рассмотренных дел (в порядке убывания) приходится на г. Томск (44 %), г. Северск (16 %), г. Стрежевой (15 %), Колпашевский район (8 %), Александровский район (3 %). При этом на первые три муниципальных образования приходится более 75 % всех рассмотренных дел;

наименьшее количество дел рассмотрено в г. Кедровом (14), Кожевниковском районе (16) и Тегульдетском районе (17).

Как видно из схемы № 2, наиболее распространено нарушение тишины и покоя граждан в ночное время. Достаточно высок процент правонарушений, совершенных повторно.

С точки зрения субъекта административного правонарушения 98 % всех рассматриваемых по ст. 3.19 дел приходится на граждан (таблица № 5).

В около 60 % случаев по итогам рассмотрения дел назначается административный штраф, в 32 % - предупреждение. Процент прекращенных дел за последние 3 года снизился на 9 % (схема № 3).

Обжалуется всего порядка 1 % постановлений. При этом в 85 % случаев они изменяются или отменяются судом.

Схема № 2
Информация о рассмотренных делах о нарушении тишины и покоя граждан
в разрезе частей статьи 3.19 КТоАП за 2017-2019 гг.

Таблица № 5
Практика применения статьи 3.19 КТоАП за 2017 - 2019 гг.

Схема № 3
Результаты рассмотрения дел по статье 3.19 КТоАП за 2017-2019 гг.

В муниципальных образованиях Томской области сложилась следующая практика привлечения к административной ответственности по ст. 3.19 КТоАП.

Протоколы составляются уполномоченными должностными лицами местной администрации чаще всего на основании материалов, предоставленных полицией. В связи с тем, что органом исполнительной власти, имеющим в своей структуре оперативную службу, реагирующую в круглосуточном режиме на сообщения о совершении противоправных действий, является полиция, именно в территориальный оран внутренних дел поступает большая часть заявлений о фактах совершения деяний, подпадающих под действие ст. 3.19 КТоАП.

При поступлении в местную администрацию жалобы, содержащей признаки нарушения ст. 3.19, уполномоченным должностным лицом проводятся проверочные мероприятия по установлению события и субъекта правонарушения аналогично мероприятиям по поступившим материалам проверок полиции.

Однако, как отмечает администрация Города Томска, заявление гражданина, поступающее непосредственно в местную администрацию по факту "нарушения тишины и покоя", как правило, остается без реагирования (в рамках действия КоАП РФ). Для получения документов, являющихся "доказательством", подтверждающим событие и состав правонарушения, уполномоченным должностным лицом направляется запрос (поручение) в территориальный отдел полиции с предложением о сборе и направлении необходимых документов и материалов на основании ст. 26.9 "Поручения и запросы по делу об административном правонарушении" КоАП РФ. Ответы по таким запросам, по информации администрации Города Томска, поступают несвоевременно или не поступают вовсе.

По информации Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области", в случае если жалоба на шум поступила уполномоченному должностному лицу местной администрации и полиция не вызывалась:

должностное лицо самостоятельно выезжает по адресу, устанавливает всех участников события, опрашивает свидетелей, составляет протокол об административном правонарушении;

в случае если нарушители не открывают двери, уполномоченное лицо местной администрации выезжает повторно, либо обращается за помощью к участковому уполномоченному полиции, либо гражданам направляются заказные письма с уведомлением о необходимости явиться для объяснения и составления протокола.

В случае если не удается взять объяснение лица, в отношении которого велись процессуальные действия, составляется определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в связи с отсутствием состава правонарушения по п. 2 ч. 1 ст. 24.5 "Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении" КоАП РФ.

Как справедливо отмечает Администрация Томского района, установление личности нарушителя уполномоченными на составление административных протоколов, а также отсутствие свидетелей совершения правонарушений являются значимыми проблемами в реализации положений ст. 3.19 КТоАП.

В рамках мониторинга администрацией Города Томска поднят вопрос о необходимости введения в областное законодательство запрета на проведение шумных строительно-монтажных работ в обеденное время (с 13:00 до 15:00).

В настоящее время в Законодательной Думе Томской области ко второму чтению подготовлен проект "базового" областного закона "Об отдельных вопросах обеспечения права граждан на отдых на территории Томской области" (принят в первом чтении с наименованием "Об обеспечении тишины и покоя граждан на территории Томской области"), одной из главных новелл которого является введение подобного запрета. Одновременно на рассмотрении в Законодательной Думе Томской области находится проект закона Томской области "О внесении изменения в статью 3.19 Кодекса Томской области об административных правонарушениях". В случае принятия "базового" закона в ст. 3.19 КТоАП планируется сохранить только ссылки на его положения и предусмотренные в настоящее время размеры административных штрафов.

Проектом "базового" закона, в частности, предлагается:

посредством защиты от шума (в том числе от проникающего шума) обеспечить право на отдых граждан, находящихся, прежде всего, в жилых помещениях, а также с учетом практики других субъектов Российской Федерации - в ряде иных помещений (например, гостиниц, общежитий, больниц) и на иных территориях (земельных участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, приусадебных, садовых и огородных земельных участках);

установить закрытый перечень действий, нарушающих право граждан на отдых (как это сделано в Республиках Татарстан и Крым, Алтайском и Забайкальском краях, Липецкой, Московской, Нижегородской, Омской, Самарской областях и других субъектах Российской Федерации);

предусмотреть ограничения по времени на проведение шумных ремонтных работ в будние дни и в субботу. Проведение таких работ предлагается допустить в периоды с 8:00 до 13:00 и с 15:00 до 21:00.

Появление последней нормы связано с тем, что в настоящее время ст. 3.19 КТоАП установлен запрет на совершение любых действий, нарушающих тишину и покой граждан в многоквартирных домах в "дневное время" (с 7:00 до 23:00) с понедельника по субботу включительно (в воскресные и праздничные дни любой шум запрещен). При этом в те же дни с 7:00 до 21:00 допускается проведение шумных строительно-монтажных работ.

По итогам обсуждения данных положений КТоАП на заседании профильной рабочей группы был сделан вывод об избыточности требований, запрещающих в дневное время всякий шум, связанный с обычной жизнедеятельностью граждан (громкое передвижение по квартире, шум бытовой техники и прочее). При этом непоследовательно и несоразмерно допускается любой шум при производстве ремонтных работ (например, непрерывное использование в течение дня перфоратора).

Практика правового регулирования данных общественных отношений в субъектах Российской Федерации показывала, что во многих регионах установлен запрет на шум только в ночное время. В ряде регионов в последние годы введен запрет на шум в дневное время (как правило, в период с 13:00 до 15:00). Подобные ограничения, в частности, введены в Московской, Новосибирской, Омской, Нижегородской, Ульяновской областях, в Приморском крае, в городах Москве и Севастополе.

В Законодательную Думу Томской области неоднократно поступали обращения граждан с предложениями ограничить проведение шумных ремонтных работ в многоквартирных домах с целью обеспечения дневного отдыха. Итоги изучения правоприменительной практики муниципальных образований свидетельствуют, что наиболее острыми вопросами с точки зрения соблюдения права граждан на отдых является проведение жильцами многоквартирных домов ремонтных работ, переустройства и перепланировки помещений, а также прослушивание ими громкой музыки (хотя последнее запрещено ныне действующими правилами).

В 2020 г. в обращениях граждане часто поднимают вопросы ограничения шумных ремонтных работ в дневное время в связи с необходимостью соблюдения самоизоляции в связи с распространением коронавирусной инфекции, лечением на дому. В целом обращения об обеспечении права граждан на отдых поступают в уполномоченные органы нередко. Обращения по таким вопросам поступали, в том числе, в адрес Уполномоченного по правам человека в Томской области, Уполномоченного по правам ребенка в Томской области. Неоднократно обращения о разъяснении положений ст. 3.19 поступали в Законодательную Думу Томской области, за 8 месяцев 2020 г. в администрацию Города Томска по указанной тематике поступило 5 обращений. По вопросам реализации ст. 3.19 КТоАП муниципалитеты отмечают большее количество обращений (например, в ЗАТО Северск за первое полугодие 2020 г. поступило 22 обращения, за 2019 г. - 35, за 2018 г. - 28). Нередко обращения связаны с нарушением права граждан на отдых в результате осуществления предпринимательской деятельности (шума в коттеджах, гостиницах, от ночных заведений).

Следует учитывать, что в проекте нового КоАП РФ имеются положения, направленные на введение ответственности за нарушение тишины и покоя граждан, в том числе в жилых помещениях, с 23:00 до 7:00 (ч. 6. ст. 14.1). Принятие проекта КоАП РФ в указанной редакции потребует внесения изменений в областное законодательство.

4.5. Административные правонарушения, связанные с ненадлежащим хранением
разукомплектованных транспортных средств (статья 3.20 КТоАП)

Необходимо отметить, что отнесение ст. 3.20 "Хранение разукомплектованного транспортного средства вне специально отведенного для этого места" КТоАП, исходя из предмета ее правового регулирования, к главе 3 (охватывающей отношения в сфере безопасности) представляется некорректным. Статья 3.20 распространяется на разукомплектованные транспортные средства, дальнейшая эксплуатация которых по прямому назначению невозможна в связи с утратой ими функции передвижения. В связи с этим наиболее верным является отнесение ее к гл. 8 КТоАП ("Административные правонарушения в области благоустройства населенных пунктов на территории Томской области"). Указанное подтверждает и приведенная ниже правоприменительная практика.

В рамках мониторинга гл. 3 КТоАП проанализированы положения ст. 3.20 и практика ее реализации на территории Томской области.

При проведении мониторинга ст. 3.20 выявлено расхождение с терминологией, предусмотренной Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 17). В целях ее единства вместо термина "органы местного самоуправления" необходимо использовать термин "органы местного самоуправления муниципальных образований Томской области".

Также не обнаружен акт, определяющий должностных лиц исполнительного органа государственной власти Томской области, осуществляющего региональный государственный надзор за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники на территории Томской области (Инспекции государственного технического надзора Томской области), уполномоченных на составление протоколов по указанной статье (в соответствии со ст. 14.1 "Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях" КТоАП).

Необходимым условием реализации положений ст. 3.20 КТоАП является:

наличие необходимых муниципальных актов, регламентирующих порядок действий должностных лиц, ответственных за содержание объектов благоустройства, при обнаружении разукомплектованных транспортных средств, а также порядок действий должностных лиц, уполномоченных осуществлять вывоз разукомплектованных транспортных средств с территории объектов благоустройства в специально отведенные для этого места;

определение органами местного самоуправления муниципальных образований Томской области мест, предназначенных для хранения разукомплектованных транспортных средств.

Ассоциацией "Совет муниципальных образований Томской области" предоставлена информация о наличии в муниципальных образованиях соответствующих актов (в частности, в г. Томске, ЗАТО Северск, Асиновском городском поселении). Информация о перечне обозначенных специально отведенных для хранения разукомплектованных транспортных средств мест отсутствует.

Выявление разукомплектованных транспортных средств на территории муниципальных образований осуществляют должностные лица местных администраций.

На территории г. Томска это делают специалисты администраций районов г. Томска в ходе мероприятий по контролю за состоянием и эксплуатацией объектов благоустройства на территории г. Томска. Эвакуация транспортных средств в принудительном порядке осуществляется специализированными организациями, привлеченными в установленном законодательством порядке администрациями районов г. Томска.

По данным администрации городского округа Стрежевой работа с владельцами разукомплектованных транспортных средств проводится совместно с правоохранительными органами (направляются письма, проводится разъяснительная работа в телефонном режиме с требованием убрать данное транспортное средство с территории города).

На территории Асиновского городского поселения указанной работой занимаются специалисты отдела благоустройства и дорожной деятельности Администрации Асиновского городского поселения. Работа по установлению владельцев также ведется при содействии правоохранительных органов (направляются запросы в отдел ГИБДД МО МВД России "Асиновский"). В случае установления владельца по почте ему направляется заказное письмо с уведомлением о необходимости самостоятельно произвести эвакуацию транспортного средства. Если владелец не установлен, оповещение о предстоящей принудительной эвакуации транспортного средства на специальную площадку осуществляется через средства массовой информации (с указанием сроков эвакуации). Принудительную эвакуацию осуществляет организация, уполномоченная Администрацией Асиновского городского поселения (в ее обязанности входит обеспечение сохранности транспортных средств).

На территориях поселений, как правило, специалистами местных администраций вручаются уведомления собственникам о необходимости вывоза разукомплектованных транспортных средств.

Согласно поступившей информации за 2017 - 2019 гг. по ст. 3.20 в 2018 г. в Кировском и Октябрьском районах г. Томска составлено 2 протокола (назначены предупреждение и штраф в размере 1 000 рублей); в 2019 г. в Александровском и Шегарском районах также составлено 2 протокола (назначены предупреждение и штраф в размере 1 000 рублей), одно постановление отменено судом.

В 2013, 2014, 2016 и 2017 гг. должностными лицами Инспекции государственного технического надзора Томской области протоколы не составлялись. В 2015 г. было составлено 2 протокола. Повторно нарушители к административной ответственности не привлекались. Также должностными лицами Инспекции государственного технического надзора Томской области в 2018 г. на территории Бакчарского района Томской области применялись меры административной ответственности (информации о количестве составленных протоколов и рассмотренных дел не представлено). По результатам работы ряд объектов благоустройства освобожден от разукомплектованной техники.

Инспекция государственного технического надзора Томской области к проблемным вопросам реализации ст. 3.20 КТоАП относит отсутствие в ряде муниципальных образований Томской области специализированных стоянок для временного хранения разукомплектованных транспортных средств.

По информации муниципалитетов, актуальным является распространение состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 3.20 КТоАП, на разукомплектованные транспортные средства, относящиеся к категории "легковой автомобиль". Так, с момента принятия указанной нормы в действующей редакции на рассмотрение административной комиссии Кировского района города Томска поступило только одно дело по ч. 1 ст. 3.20 КТоАП (в 2018 г.).

Отмечая актуальность обозначенной выше проблемы, необходимо отметить, что в проекте нового КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за оставление в нарушение установленных требований благоустройства территории разукомплектованных и (или) брошенных транспортных средств вне специально отведенных мест (ч. 1 ст. 16.10). Исходя из примечания к проектируемой статье, указанную норму планируется распространить на легковые автомобили.

5. Юридическая характеристика и практика реализации главы 4
"Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" Кодекса Томской области
об административных правонарушениях

В главе 4 КТоАП содержится 5 статей, включающих 13 составов административных правонарушений (таблица № 6). Исходя из объекта административного правонарушения, последние можно разделить на три группы.

1. Административные правонарушения, связанные с загрязнением окружающей среды (статьи 4.1, 4.2, 4.6 КТоАП).

2. Административные правонарушения, связанные с незаконной добычей и реализацией растений и животных, занесенных в Красную книгу Томской области (статья 4.4 КТоАП).

3. Административные правонарушения, связанные с нарушением порядка деятельности пунктов приема и отгрузки древесины (статья 4.7 КТоАП).

По итогам мониторинга установлена неточность в обозначении подведомственности дел об административных правонарушениях предусмотренных статьями 4.1 "Загрязнение вод в границах природного комплекса Томской области", 4.2 "Сброс или поступление иным способом загрязняющих веществ на рельеф местности", 4.4 "Незаконные сбор или торговля растениями и животными, занесенными в Красную книгу Томской области" и 4.6 "Нарушение установленных сроков окончания работ по рекультивации загрязненных земель".

В соответствии с нормативными правовыми актами Губернатора Томской области полномочия по государственному управлению в области окружающей среды реализуют два исполнительных органа государственной власти Томской области - Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области и Департамент охотничьего и рыбного хозяйства Томской области (последний - с 1 января 2019 г.). Исходя из сферы деятельности Департамента охотничьего и рыбного хозяйства Томской области, к его компетенции относится составление протоколов только по ст. 4.4 "Незаконные сбор или торговля растениями и животными, занесенными в Красную книгу Томской области" КТоАП.

Кроме того, не установлено наличие подзаконных актов указанных Департаментов, определяющих должностных лиц, уполномоченных на составление протоколов.

В связи с этим в ч. 1 ст. 14.1 "Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях" КТоАП требуется уточнить подведомственность обозначенных выше составов правонарушений, а также принять соответствующие подзаконные акты (в случае их отсутствия).

Таблица № 6
Глава 4 "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" КТоАП

5.1. Административные правонарушения,
связанные с загрязнением окружающей среды (статьи 4.1, 4.2, 4.6 КТоАП)

Статьями 4.1 "Загрязнение вод в границах природного комплекса Томской области" и 4.2 "Сброс или поступление иным способом загрязняющих веществ на рельеф местности" предусмотрена ответственность за загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, поступление загрязняющих веществ на рельеф местности. Исключения составляют деяния, которые содержат признаки правонарушений, предусмотренных федеральным законодательством.

В этой связи в целях исключения дублирования положений федерального законодательства в рамках мониторинга при участии исполнительных органов государственной власти Томской области исследованы смежные составы КоАП РФ.

Так, КоАП РФ предусмотрена ответственность за загрязнение, засорение, заиление, истощение вод в случаях нарушения водоохранного режима на водосборах водных объектов и требований к охране водных объектов соответственно (части 1 и 4 ст. 8.13); за нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты (ч. 1 ст. 8.14); за невыполнение требований по оборудованию хозяйственных и иных объектов, расположенных в границах водоохранных зон, сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод (ст. 8.45). Во всех перечисленных случаях подразумевается нарушение конкретных правил, требований и режимов.

Также КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами, в том числе: за их несанкционированное размещение, приводящее к загрязнению почвы (ст. 8.2); за несоблюдение требований при обращении с отходами животноводства (ст. 8.2.3); за уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления (ч. 2 ст. 8.6). При этом во всех случаях подразумевается загрязнение именно почвы, а не какого-либо иного грунта.

Исходя из изложенного, положения статей 4.1 и 4.2 КТоАП могут быть применены в иных случаях, не предусмотренных КоАП РФ.

Практика реализации указанных норм свидетельствует, что по меньшей мере в последние годы они не реализуются: ст. 4.1 "Загрязнение вод в границах природного комплекса Томской области" - последние 7 лет (с 2013 по 2019 гг. протоколы по указанной статье не составлялись), по ст. 4.2 "Сброс или поступление иным способом загрязняющих веществ на рельеф местности" аналогичная информация представлена за период с 2017 по 2019 гг.

По итогам изучения практики субъектов Российской Федерации установлено, что административная ответственность за совершение подобных деяний предусмотрена только в г. Москве.

От Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области поступило предложение по сокращению разрыва между верхним и нижним пределами штрафных санкций по ст. 4.1 "Загрязнение вод в границах природного комплекса Томской области" в целях минимизации субъективного подхода и злоупотреблений со стороны правоприменителя.

Как отмечается Уполномоченным, пороговые значения штрафов установлены для дифференциации размера ответственности за совершенное правонарушение с учетом вины, имущественного положения конкретного лица, однако фактически назначение штрафов носит достаточно субъективный характер и зависит от конкретного правоприменителя.

В рамках мониторинга от Администрации Томской области также поступило предложение рассмотреть вопрос о соотношении санкций, предусмотренных ст. 4.1 "Загрязнение вод в границах природного комплекса Томской области" и 4.2 "Сброс или поступление иным способом загрязняющих веществ на рельеф местности" КТоАП со статьями КоАП РФ, регулирующими соответствующие отношения.

С учетом предельных размеров штрафов, предусмотренных КоАП РФ, и в целях дифференциации административной ответственности, уточнение размеров штрафов по статьям 4.1 и 4.2 представляется целесообразным.

Также с учетом практики реализации положений КоАП РФ и ст. 4.7 "Нарушение требований, установленных Законом Томской области "Об организации деятельности пунктов приема и отгрузки древесины на территории Томской области" КТоАП предлагается рассмотреть вопрос о передаче полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных указанными статьями, от административных комиссий должностным лицам Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области.

Вместе с тем также следует учитывать, что новым КоАП РФ планируется установить ответственность за нарушение правил охраны водных объектов, которое повлекло загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод либо иное негативное изменение их природных свойств (ч. 6 ст. 17.29). Принятие указанной нормы требует проработки вопроса о целесообразности внесения изменений ст. 4.1 "Загрязнение вод в границах природного комплекса Томской области" КТоАП.

В отношении ст. 4.2 "Сброс или поступление иным способом загрязняющих веществ на рельеф местности" КТоАП необходимо также рассмотреть вопрос о целесообразности корректировки ее наименования и диспозиции. Указанная норма предусматривает ответственность за "сброс или поступление иным способом загрязняющих веществ на рельеф местности". При этом термин "поступление" является не вполне корректным, так как не предполагает действия или бездействия конкретного лица.

В ходе мониторинга в ст. 4.6 "Нарушение установленных сроков окончания работ по рекультивации загрязненных земель" КТоАП выявлено дублирование норм федерального законодательства. Положения указанной статьи предусматривают ответственность за нарушение установленных законом Томской области сроков окончания работ по рекультивации загрязненных земель, если эти правонарушения не влекут за собой административной ответственности в соответствии с КоАП РФ.

Сроки окончания работ по рекультивации загрязненных земель установлены ст. 9 Закона Томской области от 12.08.2008 № 168-ОЗ "О регулировании отдельных водных отношений, связанных с использованием и охраной поверхностных водных объектов, на территории Томской области". Вместе с тем нарушенные земли подлежат рекультивации в случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами в соответствии с Порядком проведения рекультивации земель, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 10.07.2018 № 800 "О проведении рекультивации и консервации земель" и ГОСТ 17.5.1.01-83 "Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения".

На федеральном уровне также предусмотрена ответственность за невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.7 КоАП РФ), в связи с чем Администрацией Томской области выражена позиция о нецелесообразности применения ст. 4.6 "Нарушение установленных сроков окончания работ по рекультивации загрязненных земель" КТоАП. Следует отметить, что согласно представленной информации за период с 2013 по 2019 гг. протоколы об административных правонарушениях по указанной статье не составлялись.

Учитывая изложенное, предлагается признать ст. 4.6 КТоАП утратившей силу и привести положения ст. 9 Закона Томской области от 12.08.2008 № 168-ОЗ "О регулировании отдельных водных отношений, связанных с использованием и охраной поверхностных водных объектов, на территории Томской области" в соответствие с положениями федерального законодательства.

5.2. Административные правонарушения, связанные с
незаконной добычей и реализацией растений и животных, занесенных
в Красную книгу Томской области (статья 4.4 КТоАП)

Статьей 4.4 КТоАП предусмотрена ответственность за незаконные сбор или торговлю растениями и животными, занесенными в Красную книгу Томской области.

В соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" в целях охраны и учета редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов учреждаются Красная книга Российской Федерации и красные книги субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 60). Красная книга Томской области учреждена решением Государственной Думы Томской области от 01.11.1996 № 358 "О Красной книге Томской области".

В соответствии с постановлением Администрации Томской области от 09.06.2008 № 112а "О Порядке ведения Красной книги Томской области" Красная книга является официальным документом, содержащим свод сведений о редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных, дикорастущих растений и грибов (объекты животного и растительного мира), обитающих (произрастающих) на территории Томской области, а также о необходимых мерах по их охране и восстановлению.

Красная книга Томской области ведется Администрацией Томской области на основе систематически обновляемых данных о состоянии и распространении указанных объектов животного и растительного мира. Ее издание осуществляется не реже одного раза в 10 лет.

Перечень (список) редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов, подлежащих занесению в Красную книгу, утвержден распоряжением Администрации Томской области от 05.06.2009 № 377-ра "О занесении в Красную книгу Томской области редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов" (в редакции распоряжения Администрации Томской области от 20.03.2013 № 225-ра).

Красная книга Томской области, изданная в 2013 г., находится в открытом доступе на официальных сайтах Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Томской области https://green.tsu.ru и ОГБУ "Облкомприрода" https://ogbu.green.tsu.ru. Кроме того, на сайте Департамента функционирует аналитическая геоинформационная система "Красная книга Томской области" http://green.tsu.ru/redbook.

В рамках мониторинга изучена практика реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области учреждения и ведения Красных книг. В частности, установлено, что отношения в указанной сфере регулируются в субъектах Российской Федерации по-разному. Во многих из них приняты законы об учреждении Красных книг (Республики Алтай, Крым, Кабардино-Балкарская Республика, Иркутская, Костромская, Саратовская области, Кемеровская область - Кузбасс и др.), в других - нормативные акты исполнительных органов государственной власти (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Ленинградская, Новосибирская, Ростовская области и др.).

В Законе Томской области от 10.07.2007 № 134-ОЗ "Об охране окружающей среды в Томской области" полномочие по учреждению Красной книги Томской области, в отличие от полномочия по ее ведению, между органами государственной власти Томской области не разграничено (ст. 2, п. 3-5 ст. 3, п. 5 ст. 6).

В этой связи предлагается проработать вопрос о целесообразности совершенствования правового регулирования отношений в сфере учреждения Красной книги Томской области.

В ходе мониторинга выявлено, что в соответствии с решением Государственной Думы Томской области от 01.11.1996 № 358 "О Красной книге Томской области", постановлением Администрации Томской области от 09.06.2008 № 112а "О Порядке ведения Красной книги Томской области" в Красную книгу Томской области заносятся дикие животные, дикорастущие растения и грибы, а не растения и животные как это предусмотрено ст. 4.4 КТоАП в действующей редакции.

При этом один и тот же вид может быть включен как в Красную книгу Томской области, так и в Красную книгу Российской Федерации. Ответственность за уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений, внесенных в Красную книгу Российской Федерации, наступает по ст. 8.35 КоАП РФ.

В административном законодательстве субъектов Российской Федерации подобные составы правонарушений, как правило, тоже присутствуют.

Следует отметить, что в КоАП РФ, проекте нового КоАП РФ (ст. 17.40) и законах ряда субъектов Российской Федерации (Республики Ингушетия, Хабаровского края и др.) составы соответствующих правонарушений сформулированы более полно. Например, действующая редакция ст. 8.35 КоАП РФ предусматривает ответственность за: уничтожение животных или растений; действия (бездействие), которые могут привести к гибели, сокращению численности либо нарушению среды обитания животных или к гибели растений; добычу, хранение, перевозку, сбор, содержание, приобретение, продажу либо пересылку животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов с нарушением установленного порядка.

Санкция ст. 4.4 КТоАП определяет верхнюю и нижнюю границу административного штрафа для граждан, предусматривая при этом фиксированный размер штрафа для должностных и юридических лиц. Последнее не предполагает возможности определять размер наказания с учетом характера совершенного правонарушения, его последствий для окружающей среды и, тем самым, индивидуализировать его.

Учитывая изложенное, необходимо и целесообразно скорректировать диспозицию и санкцию ст. 4.4 с учетом положений федерального и областного законодательства, а также практики субъектов Российской Федерации.

За исследуемый период (2017 - 2019 гг.) протоколы по ст. 4.4 КТоАП не составлялись. По мнению Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области", на сегодняшний день ст. 4.4 является "нерабочей" ввиду отсутствия действенного механизма контроля за бессистемным отловом животных, сбором растений на территории Томской области. В связи с этим представляется целесообразным проработать вопрос о совершенствовании порядка осуществления такого контроля.

Также с учетом практики реализации положений КоАП РФ и ст. 4.7 "Нарушение требований, установленных Законом Томской области "Об организации деятельности пунктов приема и отгрузки древесины на территории Томской области" КТоАП предлагается рассмотреть вопрос о передаче полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 4.4, от административных комиссий должностным лицам исполнительных органов государственной власти Томской области, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды.

5.3. Административные правонарушения, связанные с нарушением
порядка деятельности пунктов приема и отгрузки древесины (статья 4.7 КТоАП)

Ответственность за правонарушения в указанной сфере предусмотрены в административном законодательстве многих субъектов Российской Федерации (Амурская, Брянская области, Приморский край, Республика Хакасия и др.), среди которых и Томская область.

Статья 4.7 КТоАП предусматривает ответственность за нарушения требований Закона Томской области от 18.02.2013 № 24-ОЗ "Об организации деятельности пунктов приема и отгрузки древесины на территории Томской области" и включает в себя 9 составов административных правонарушений, 6 из которых действуют менее 1,5 лет (были введены (изменены) Законом Томской области от 06.05.2019 № 40-ОЗ).

По итогам проведенного Департаментом лесного хозяйства Томской области анализа выявленных за 2019 г. - первое полугодие 2020 г. нарушений установлено, что наиболее часто нарушения совершаются в г. Томске, Томском, Асиновском, Бакчарском, Верхнекетском и Зырянском районах Томской области.

Итоги надзорной деятельности прокуратуры Томской области за 2017 - 2019 гг., в свою очередь, свидетельствуют, что наиболее часто дела возбуждались (в порядке убывания): в Асиновском, Верхнекетском, Шагарском, Томском, Бакчарском и Колпашевском районах. Особая напряженность отмечается в Асиновском районе (более 50 дел за 3 года) и в Верхнекетском районе (более 20 дел за аналогичный период) (таблица № 16).

Наиболее часто (в порядке убывания) совершаются следующие нарушения Закона Томской области от 18.02.2013 № 24-ОЗ "Об организации деятельности пунктов приема и отгрузки древесины на территории Томской области", ответственность за которые предусмотрена положениями ст. 4.7 КТоАП:

частью 3 (непредставление ежемесячного отчета о принятой и отгруженной древесине);

частью 2-1 (неразмещение на пункте приема и отгрузки древесины в доступном для обозрения месте необходимой информации):

частью 2 (отсутствие на пункте приема и отгрузки древесины необходимой документации).

Более подробная информация о совершении конкретных деяниях, предусмотренных указанными выше нормами, приведена в таблице № 7.

Таблица № 7
Информация о распространенности деяний,
ответственность за совершение которых установлена частями 2, 2-1 и 3
статьи 4.7 КТоАП

* Закон Томской области от 18.02.2013 № 24-ОЗ "Об организации деятельности пунктов приема и отгрузки древесины на территории Томской области".

В единичных случаях привлечение к ответственности осуществляется по частям 1, 7, 8, 9 и 10 ст. 4.7 КТоАП. По имеющейся информации практика привлечения к ответственности по ч. 6 (нарушение запрета на прим древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд) отсутствует.

Практика показывает, что к ответственности по ст. 4.7 КТоАП чаще привлекаются должностные лица. В качестве наказания, в соответствии с санкцией ст. 4.7, чаще всего назначается штраф, однако имеются случаи назначения предупреждений. В единичных случаях лица привлекаются к административной ответственности повторно.

За период с 2017 г. по первое полугодие 2020 г. зафиксированы случаи обжалования постановлений о назначении наказаний, чаще всего его осуществляли юридические лица. Больше всего обжалований с их стороны отмечается по ч. 3 ст. 4.7 (15), при этом по 9 из них было вынесено положительное решение. По итогам обжалования постановлений, вынесенных по другим частям ст. 4.7, указанные постановления отставлены судом без изменения.

По итогам мониторинга предлагается рассмотреть вопрос о целесообразности внесения в ст. 4.7 КТоАП уточнений юридико-технического характера. В диспозициях частей 2 и 2-1, предусматривающих ответственность за отсутствие на каждом пункте приема и отгрузки древесины документации или информации, слова "каждом" предлагается исключить как избыточные.

Таблица № 8

Практика применения части 1 статьи 4.7 КТоАП за 2017 - 2019 гг.

Таблица № 9
Практика применения части 2 статьи 4.7 КТоАП за 2017 - 2019 гг.

Таблица № 10
Практика применения части 2-1 статьи 4.7 КТоАП за 2017 - 2019 гг.

Таблица № 11
Практика применения части 3 статьи 4.7 КТоАП за второе полугодие 2019 г. и первое полугодие 2020 г.

Таблица № 12
Практика применения части 7 статьи 4.7 КТоАП за второе полугодие 2019 г. и первое полугодие 2020 г.

Таблица № 13
Практика применения части 8 статьи 4.7 КТоАП за второе полугодие 2019 г. и первое полугодие 2020 г.

Таблица № 14
Практика применения части 9 статьи 4.7 КТоАП за второе полугодие 2019 г. и первое полугодие 2020 г.

Таблица № 15
Практика применения части 10 статьи 4.7 КТоАП за второе полугодие 2019 г. и первое полугодие 2020 г.

Таблица № 16
Информация о возбужденных прокурорами делах об административных правонарушениях,
предусмотренных статьей 4.7 КТоАП за 2017-2019 гг. и итогах их рассмотрения

6. Юридическая характеристика и практика реализации главы 7
"Административные правонарушения в области градостроительной деятельности и эксплуатации объектов городской инфраструктуры"
Кодекса Томской области об административных правонарушениях

В главе 7 КТоАП содержится 6 статей, включающих 8 составов административных правонарушений (таблица № 17). Исходя из объекта административного правонарушения, последние условно можно разделить на три группы.

1. Административные правонарушения, связанные с несоблюдением процедур подготовки и утверждения документов, нормативов, документации в сфере градостроительной деятельности (статья 7.2 КТоАП).

2. Административные правонарушения в сфере использования земельных участков и (или) объектов капитального строительства (статья 7.9 КТоАП).

3. Административные правонарушения, связанные с эксплуатацией инженерных коммуникаций и сооружений, систем канализации (статьи 7.4, 7.12, 7.13, 7.14 КТоАП).

6.1. Административные правонарушения, связанные с несоблюдением процедур подготовки и утверждения документов,
нормативов, документации в сфере градостроительной деятельности (статья 7.2 КТоАП)

Процедуры подготовки и утверждения документов территориального планирования муниципальных образований Томской области, нормативов градостроительного проектирования, документации по планировке территории установлены следующими нормативными правовыми актами Томской области:

Закон Томской области от 11.01.2007 № 9-ОЗ "О составе и порядке подготовки документов территориального планирования муниципальных образований Томской области, о согласовании проекта схемы территориального планирования Российской Федерации";

Закон Томской области от 11.01.2007 № 7-ОЗ "О региональных нормативах градостроительного проектирования Томской области";

Закон Томской области от 22.09.2017 № 112-ОЗ "О порядке подготовки документации по планировке территории, осуществляемой на основании решений Администрации Томской области";

Закон Томской области от 13.11.2018 № 131-ОЗ "О порядке подготовки и утверждения документации по планировке территории, осуществляемой на основании решений уполномоченного исполнительного органа государственной власти Томской области в сфере градостроительной деятельности".

Процедура подготовки и утверждения документов территориального планирования муниципальных образований Томской области, местных нормативов градостроительного проектирования, документации по планировке территории устанавливается муниципальными нормативными правовыми актами. Например, в г. Томске это постановление администрации Города Томска от 15.09.2010 № 953 "Об утверждении Положения о составе, порядке подготовки документов территориального планирования муниципального образования "Город Томск", порядке подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также составе, порядке подготовки планов реализации таких документов", решение Думы Города Томска от 27.11.2007 № 687 "О корректировке Генерального плана и об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования "Город Томск".

Согласно поступившей информации за полгода действия ст. 7.2 "Нарушение процедур подготовки и утверждения документов территориального планирования, региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, документации по планировке территории" КТоАП в актуальной редакции протоколы по ней не составлялись. В более раннем периоде (2017 - 2019 гг.) должностными лицами Департамента архитектуры и строительства Томской области протоколы по указанной статье также не составлялись. Информации о нормативном правовом акте, определяющем перечень должностных лиц Департамента архитектуры и строительства Томской области, уполномоченных на составление протоколов по ст. 7.2 (в порядке реализации ч. 2 ст. 14.1 "Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях" КТоАП), не обнаружено.

Муниципалитетами отмечается, что правоотношения, регулируемые ст. 7.2 КТоАП, имеют узкоспециализированный характер по субъекту правонарушения. Предполагается, что противоправное деяние (в том числе в отсутствие умысла) совершается муниципальным служащим, в обязанности которого входит управление и решение вопросов местного значения в сфере градостроительства, архитектуры и землепользования. В тоже время именно эти специалисты имеют возможность выявить и дать оценку противоправному деянию (в отношении собственных действий или коллеги того же подразделения). Отмечается вероятность возбуждения административного производства в форме надзорного контроля со стороны органов прокуратуры (при этом инициатива осуществления контроля с указанием фактических данных должна исходить от специалиста (специалистов) в сфере градостроительства, архитектуры и землепользования).

6.2. Административные правонарушения в сфере использования земельных
участков и (или) объектов капитального строительства (статья 7.9 КТоАП)

Особенностью состава правонарушения, предусмотренного ст. 7.9 "Использование земельных участков и (или) объектов капитального строительства с нарушениями правил землепользования и застройки" является то, что предпосылкой его реализации является наличие утвержденных органами местного самоуправления правил землепользования и застройки. Согласно имеющейся информации указанные правила муниципалитетами утверждены.

Согласно представленной информации за период с 2017 по 2019 гг. по ст. 7.9 КТоАП составлено 13 протоколов об административных правонарушениях:

в 2017 г. в отношении граждан в Асиновском районе рассмотрено 11 дел, в Бакчарском районе - 1 дело (назначены штрафы общей суммой 12 000 рублей).

в 2018 г. в Бакчарском районе рассмотрен 1 протокол в отношении гражданина (дело прекращено).

Административной комиссией Кировского района города Томска обращается внимание, что за более ранний период 2015-2016 гг. в комиссию поступило 10 протоколов по ст. 7.9, из них 4 были составлены в отношении одного и того же индивидуального предпринимателя (в связи с несоблюдением порядка разрешенного использования земельного участка).

В числе наиболее часто встречающихся деяний, ответственность закоторые предусмотрена ст. 7.9 КТоАП, указываются следующие:

на территории г. Томска имеет место строительство с нарушением предельных параметров разрешенного строительства (реконструкции). Также отмечаются случаи "захвата" в личное пользование части территории муниципального образования (например, для организации огороженного участка для стоянки личного автомобиля гражданином в землю вбиваются металлические колья, между которым закрепляется цепь; собственник земельного участка под индивидуальным жилым строением передвигает ограждение земельного участка).

на территории Асиновского района допускается нарушение минимальных отступов от индивидуальных домов до красных линий улиц, до границы соседнего участка и от вспомогательных (хозяйственных) построек (гаража, бани, летней кухни, теплицы), расположенных на приусадебном участке, до жилых домов, расположенных на соседних участках.

По информации, представленной Администрацией Томского района, за период 2017-2019 гг. в Администрацию поступило 8 обращений по вопросам реализации положений ст. 7.9 КТоАП (о нарушении СНиП при строительстве объектов) и 24 обращения о нецелевом использовании земельных участков. Администрацией городского округа Стрежевой дано 11 разъяснений по фактам использования земельных участков с нарушением правил землепользования и застройки либо отсутствия заявленных нарушений (с выездами и обследованиями земельных участков).

Как отмечает Администрация Томской области, применение ст. 7.9 КТоАП возможно при условии документального подтверждения, что совершенное деяние не подпадает под действие ст. 7.1 "Самовольное занятие земельного участка" КоАП РФ (с учетом действия статей 39.33 - 39.36, 40 Земельного кодекса Российской Федерации).

В этой связи необходимо рассмотреть вопрос о совершенствовании положений диспозиции ст. 7.9 "Использование земельных участков и (или) объектов капитального строительства с нарушениями правил землепользования и застройки" КТоАП в целях разграничения предусмотренного ею состава правонарушения с составом, предусмотренными ст. 7.1 "Самовольное занятие земельного участка" КоАП РФ.

6.3. Административные правонарушения, связанные с эксплуатацией
инженерных коммуникаций и сооружений, систем канализации
(статьи 7.4, 7.12, 7.13, 7.14 КТоАП)

Объектом правонарушения по ст. 7.4 "Повреждение инженерных коммуникаций и сооружений" являются инженерные коммуникации и сооружения, находящиеся в муниципальной собственности.

Информация о практике реализации указанной статьи за период с 2017 по 2019 гг. отсутствует. В г. Томске практика реализации отсутствует с 2010 г., то есть практически весь период действия нормы (10 лет).

По мнению Администрации Томской области и администрации Города Томска, деяния, предусмотренные ст. 7.4 "Повреждение инженерных коммуникаций и сооружений" КТоАП, в ряде случаев могут повлечь привлечение к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ по:

ст. 7.2 "Уничтожение или повреждение специальных знаков";

ст. 7.7 "Повреждение объектов и систем водоснабжения, водоотведения, гидротехнических сооружений, устройств и установок водохозяйственного и водоохранного назначения";

ст. 7.14 "Организация или проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения органа, осуществляющего государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия";

ст. 7.14.1 "Уничтожение или повреждение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, объектов, составляющих предмет охраны исторического поселения";

ст. 7.19 "Самовольное подключение и использование электрической, тепловой энергии, нефти или газа";

ст. 7.20 "Самовольное подключение к централизованным системам водоснабжения и водоотведения";

ст. 7.22 "Нарушение правил содержания и ремонта жилых домов и (или) жилых помещений";

ст. 9.2 "Нарушение требований к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, установленных законодательством Российской Федерации";

ст. 9.5 "Нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию";

ст. 9.7 "Повреждение электрических сетей";

ст. 9.8 "Нарушение правил охраны электрических сетей напряжением свыше 1000 вольт";

ст. 9.9 "Ввод в эксплуатацию топливо- и энергопотребляющих объектов без разрешения соответствующих органов";

ст. 9.10 "Повреждение тепловых сетей, топливопроводов, совершенное по неосторожности";

ст. 9.11 "Нарушение правил пользования топливом и энергией, правил устройства, эксплуатации топливо- и энергопотребляющих установок, тепловых сетей, объектов хранения, содержания, реализации и транспортировки энергоносителей, топлива и продуктов его переработки";

ст. 9.18 "Нарушение порядка вывода объектов электроэнергетики в ремонт";

ст. 9.23 "Нарушение правил обеспечения безопасного использования и содержания внутридомового и внутриквартирного газового оборудования".

Юридическим отделом аппарата Законодательной Думы Томской области обращается внимание на наличие в КоАП РФ ст. 7.17 "Уничтожение или повреждение чужого имущества".

Кроме того, причинение материального ущерба по неосторожности в связи с совершенным повреждением инженерных коммуникаций и сооружений может быть возмещено в порядке, предусмотренном гражданским законодательством Российской Федерации.

Отмечается, что в практическом применении ст. 7.4 "Повреждение инженерных коммуникаций и сооружений" КТоАП требует разработки примечания с уточнением, что следует относить "к инженерным коммуникациям и сооружениям" при квалификации указанного противоправного деяния.

Исходя из изложенного, следует сделать вывод, что нормы ст. 7.4 КТоАП не реализуются в связи с их обширным пересечением с положениями федерального законодательства и, главное, отсутствием у потенциального правоприменителя понимания о возможных случаях применения указанной нормы на практике.

При этом от Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области поступило предложение по сокращению разрыва между верхним и нижним пределами штрафных санкций по ч. 2 ст. 7.4 КТоАП. Администрация Томской области считает указанное предложение обоснованным и предлагает снизить штрафы по ч. 2 ст. 7.4, а также сократить обозначенный разрыв.

Признавая справедливость замечания Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области, направленного на обеспечение сбалансированности санкций, полагаем, что необходимо проработать вопрос о целесообразности сохранения ст. 7.4 "Повреждение инженерных коммуникаций и сооружений" КТоАП с учетом реальной потребности в ней у муниципальных образований Томской области.

Согласно поступившей информации Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области", деяний, предусмотренных ст. 7.12 "Нарушение порядка строительства, содержания, эксплуатации конструктивных элементов подземных инженерных коммуникаций и (или) сооружений" КТоАП, в муниципальных образованиях Томской области не зафиксировано.

Администрацией Томской области предложено признать ст. 7.12 утратившей силу, так как ст. 9.4 "Нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов (изделий)" КоАП РФ предусмотрены положения, полностью охватывающие диспозицию указанной статьи КТоАП.

Требования, за нарушения которых статьями 7.13 "Непринятие мер по содержанию люков смотровых колодцев и камер на подземных инженерных сооружениях и коммуникациях" и 7.14 "Нарушение правил пользования общесплавной, ливневой, хозяйственно-бытовой системами канализации" КТоАП установлена административная ответственность, предусмотрены отдельными муниципальными актами, например постановлением Администрации ЗАТО Северск от 23.08.2010 № 2231 "Об утверждении Правил пользования системой ливневой канализации на территории ЗАТО Северск", решением Думы городского округа Стрежевой от 09.08.2017 № 259 "Об утверждении Правил благоустройства территории городского округа Стрежевой" (определен порядок содержания люков смотровых колодцев и камер на инженерных подземных сооружениях и коммуникациях, правила пользования общесплавными, ливневыми, хозяйственно-бытовыми системами канализации).

В части реализации ст. 7.13 "Непринятие мер по содержанию люков смотровых колодцев и камер на подземных инженерных сооружениях и коммуникациях" КТоАП отметим, что полномочия по содержанию люков смотровых колодцев и камер на подземных инженерных сооружениях и коммуникациях отнесены к ведению поселений. Вместе с тем правовых актов, регулирующих данные вопросы, в муниципалитетах, согласно поступившей информации, не принято. По данным администраций Томского района и г. Томска люки смотровых колодцев и камер на подземных инженерных сооружениях и коммуникациях находятся в ведении АО "Томск РТС" и ООО "Томскводоканал" и контролируются работниками данных организаций. Статья 7.13 КТоАП для применения в пределах территории г. Томска является актуальной, однако существуют определенные сложности по документальному сбору доказательной базы по факту совершения противоправного деяния, подпадающего под ее действие. В тоже время имеются смотровые колодцы и иные подземные инженерные сооружения, признанные (либо не признанные в установленном порядке) "бесхозными", в отношении которых затруднительно установить лицо, ответственное за содержание объекта.

Информации о практике реализации ст. 7.13 за 2017-2019 гг. не имеется.

Юридическим отделом аппарата Законодательной Думы Томской области выражено предложение по доработке ст. 7.13 с учетом того, что требования к люкам смотровых колодцев установлены федеральными актами (ГОСТ Р 50597-2017 "Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля", ГОСТ 3634-99 "Люки смотровых колодцев и дождеприемники ливнесточных колодцев. Технические условия"), а также принимая во внимание неоднозначность судебной практики (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 03.09.2008 № 58-Г08-12, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.08.2017 № 17АП-6067/2017-АК, постановления Восьмого арбитражного апелляционного суда от 05.07.2019 № 08АП-4855/2019).

Администрацией Томской области отмечено пересечение состава ст. 7.13 "Непринятие мер по содержанию люков смотровых колодцев и камер на подземных инженерных сооружениях и коммуникациях" КТоАП со ст. 12.34 "Несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений" КоАП РФ в части "непринятия мер по своевременному устранению помех в дорожном движении".

Согласно ГОСТ Р 50597-2017 "Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля" требования указанного стандарта направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранение жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды. Выполнение установленных данным стандартом требований обеспечивают организации, осуществляющие содержание дорог и улиц, владельцы железнодорожных путей и водопроводно-канализационного хозяйства (п. 4.1).

Согласно пунктам 1.1.28, 3.2.14 Правил технической эксплуатации систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализации МДК 3-02.2001, утвержденных Приказом Госстроя России от 30.12.1999 № 168, организация водопроводно-коммунального хозяйства включает также содержание в исправном состоянии сооружений, коммуникаций и оборудования, осмотр систем водоснабжения и канализации на предмет технического состояния колодцев, наличия и плотности прилегания крышек, целостности люков, крышек.

Непосредственным объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 12.34 КоАП РФ, являются общественные отношения по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, по осуществлению временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на отдельных участках дорог в случаях, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.

Учитывая практику эксплуатации указанных выше люков и камер, а также опыт, в частности, Новосибирской и Архангельской областей, представляется целесообразным уточнить диспозицию статьи. В частности, необходимо исключить из нее деяния, связанные с наличием открытых люков в период проведения ремонтных и иных работ.

Норма статьи 7.14 "Нарушение правил пользования общесплавной, ливневой, хозяйственно-бытовой системами канализации" является отсылочной и требует наличия утвержденных в установленном порядке правил пользования общесплавной, ливневой, хозяйственно-бытовой системами канализации.

Как отмечено юридическим отделом аппарата Законодательной Думы Томской области, отношения в сфере водоснабжения и водоотведения урегулированы Федеральным законом от 07.12.2011 № 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении". В соответствии с указанным Федеральным законом (п. 1 ч. 1 ст. 4) постановлением Правительства Российской Федерации от 29.07.2013 № 644 утверждены Правила холодного водоснабжения и водоотведения. Поскольку на федеральном уровне ответственность за несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления установлена статьей 8.2 "Несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления" КоАП РФ, предложено признать ст. 7.14 КТоАП утратившей силу.

Администрацией Томской области соотношение указанной нормы с положениями федерального законодательства рассмотрено, в том числе, с учетом положений ст. 17.61 "Нарушение требований к сбросу сточных вод в централизованные системы водоотведения" проекта нового КоАП РФ. Отмечено, что последняя имеет направленность на регулирование правоотношений в области "экологии" - сброс в "централизованную систему водоотведения веществ, материалов, отходов источных вод, запрещенных к сбросу", и применяется к субъектам, осуществляющим водоотведение. В этой связи Администрацией Томской области выражено мнение, что положения ст. 17.61 проекта нового КоАП РФ не охватывают состав ст. 7.14 КТоАП в части пользования общесплавной, ливневой канализацией в случае активного таяния снега или обильного выпадения дождевых осадков, что может доставлять неудобство гражданам.

По ст. 7.14 КТоАП в 2018 г. административной комиссией Колпашевского района рассмотрено 1 дело. К ответственности в виде штрафа в размере 1 500 рублей привлечен гражданин за сброс откаченных жидких отходов на землю в неположенном месте. По информации, представленной Администрацией Томского района, за период 2017-2019 гг. в Администрацию поступило 10 обращений по вопросам нарушения СанПиН и СНиП при размещении выгребной ямы. В администрацию Города Томска (в незначительном количестве) поступали обращения в связи с неудовлетворительным состоянием ливневой канализации. Реагирование на такие обращения осуществлялось вне поля действия административного законодательства. Администрацией городского округа Стрежевой дано 9 разъяснений по фактам устранения и принятым решениям по выявленным нарушениям эксплуатации ливневой, хозяйственно-бытовой систем канализации.

С учетом изложенного предлагается дополнительно проработать вопрос о разграничении нормы ст. 7.14 КТоАП с положениями федерального законодательства.

Таблица № 17
Глава 7 "Административные правонарушения, в области градостроительной деятельности
и эксплуатации объектов городской инфраструктуры" КТоАП

7. Юридическая характеристика и практика реализации главы 9
"Административные правонарушения в сфере использования и распоряжения государственным имуществом Томской области и муниципальным имуществом" Кодекса Томской области
об административных правонарушениях

В главе 9 КТоАП содержится 2 статьи, включающие 2 состава административных правонарушений (таблица № 18).

Законом Томской области от 13.04.2004 № 53-ОЗ "О порядке управления и распоряжения государственным имуществом Томской области" предусмотрена обязанность областного государственного унитарного предприятия, областного государственного учреждения, органа государственной власти, государственного органа Томской области в двухнедельный срок со дня приобретения или отчуждения имущества предоставить сведения о приобретенных (отчужденных) объектах с приложением соответствующих документов в Департамент по управлению государственной собственностью Томской области, который вносит соответствующие сведения в Реестр государственного имущества Томской области либо исключает их из указанного Реестра (ч. 3 ст. 21, ч. 5 ст. 23). Также п. 22 Положения об организации учета и ведения Реестра государственного имущества Томской области (утв. постановлением Администрации Томской области от 06.03.2013 № 84а (в соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 4, частями 3 и 4 ст. 5 обозначенного Закона Томской области)) предусмотрена обязанность указанных лиц предоставлять в Департамент дважды в год отчетность (сводную информацию об объектах учета).

Ненадлежащее исполнение указанной обязанности оказывает влияние на актуальность Реестра государственного имущества Томской области и может привести к принятию управленческих решений, основанных на недостоверных данных, к подготовке недостоверного отчета о результатах управления и распоряжения областным государственным имуществом.

Несмотря на предпринимаемые Департаментом по управлению государственной собственностью Томской области предупредительные меры (направление информационных писем), до 2019 г. отмечались такие проблемы как несвоевременное, некачественное и неполное предоставление указанных сведений. Так, в 2016 г. зафиксировано 174 случая непредставления либо несвоевременного представления соответствующих сведений, в 2017 г. - 208, в 2018 г. - 193.

В целях обеспечения надлежащего исполнения обозначенной обязанности по предложению Администрации Томской области и с учетом практики субъектов Российской Федерации Законом Томской области от 11.12.2019 № 145-ОЗ размеры административных штрафов по ст. 9.2 "Непредставление либо несвоевременное представление сведений, необходимых для ведения Реестра государственного имущества Томской области" КТоАП были увеличены (ранее для должностных лиц штраф составлял от 300 руб. до 500 руб., для юридических лиц - от 3 000 руб. до 5 000 руб.).

Предусмотренные КТоАП в настоящее время размеры штрафов сравнимы либо несколько ниже размеров штрафов за совершение подобных деяний в других субъектах Российской Федерации. Так, в Новосибирской области штраф для должностных лиц составляет от 3 000 до 4 000 руб., в Республике Бурятия - от 5 000 до 10 000 руб., в Ростовской области - от 1 000 до 2 000 руб. Для юридических лиц в Челябинской области штраф составляет от 10 000 до 15 000 руб., в Забайкальском крае - от 10 000 до 15 000 руб., в Новосибирской области - от 5 000 до 10 000 руб.

С 2013 по 2017 гг. по ст. 9.2 "Непредставление либо несвоевременное представление сведений, необходимых для ведения Реестра государственного имущества Томской области" составлено 26 протоколов об административных правонарушениях, по итогам рассмотрения которых наложены штрафы: 3 000 руб. (3 шт.) и 300 руб. (10 шт.). С 2017 по 2019 гг. протоколы по указанной статье не составлялись.

При проведении мониторинга выявлена несогласованность в перечне юридических лиц, у которых находятся объекты недвижимого и движимого имущества, подлежащие учету в Реестре государственного имущества Томской области (в соответствии с Законом Томской области от 13.04.2004 № 53-ОЗ "О порядке управления и распоряжения государственным имуществом Томской области" - областные государственные унитарные предприятия, областные государственные учреждения, органы государственной власти, государственные органы Томской области (ч. 3 ст. 21, ч. 5 ст. 23); в соответствии с Положением об организации учета и ведения Реестра государственного имущества Томской области - областные государственные унитарные предприятия, областные государственные учреждения, исполнительные органы государственной власти Томской области, органы государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (п. 4)).

Практика реализации положений ст. 9.3 "Нарушение порядка и условий использования, порядка распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности Томской области или муниципальной собственности" КТоАП также свидетельствует об ее актуальности.

Так, с 2017 по 2019 гг. по ст. 9.3. должностными лицами Департамента по управлению государственной собственностью Томской области составлено 68 протоколов об административных правонарушениях, 75 % в отношении должностных лиц и 25 % в отношении юридических лиц. По итогам рассмотрения указанных протоколов назначено 40 наказаний в виде административных штрафов на общую сумму 243 000 руб., прекращено 28 дел (половина из них - в связи с малозначительностью правонарушения).

По информации прокуратуры Томской области, за указанный период в 2018 г. прокурорами возбуждались дела в г. Томске (наложен штраф в размере 31 000 руб.) и Александровском районе (наложен штраф в размере 1 000 руб.).

Помимо обозначенных муниципалитетов нарушения зафиксированы в Зырянском, Кожевниковском, Первомайском, Томском и Шегарском районах Томской области.

Наиболее часто встречающимися нарушениями по ст. 9.3 КТоАП являются:

нарушение положений ст. 14 Закона Томской области от 9 июля 2019 № 70-ОЗ "О предоставлении государственного имущества Томской области в аренду и безвозмездное пользование":

ч. 2 (предусматривает обязанность владельца подготовить и направить в Департамент по управлению государственной собственностью Томской области пакет документов для подготовки решения о согласии на передачу в аренду или безвозмездное пользование областного государственного имущества, закрепленного за владельцем на праве оперативного управления или на праве хозяйственного ведения);

ч. 4 (предусматривает обязанность владельца направить в указанный выше Департамент копию договора аренды, договора безвозмездного пользования в отношении областного государственного имущества, копии документов об изменении или прекращении указанных договоров не позднее 10 рабочих дней со дня их заключения, изменения или прекращения);

передача прав владения и пользования имуществом, закрепленным на праве оперативного управления за учреждением, другому лицу без получения согласия Департамента по управлению государственной собственностью Томской области или муниципального органа по управлению муниципальным имуществом и последующее незаключение договора аренды.

Нормы об ответственности за нарушения в сфере использования (распоряжения) государственным (муниципальным) имуществом предусмотрены в законодательстве субъектов Российской Федерации в различной форме. В ряде регионов они сформулированы в обобщенной форме, как в Томской области (Псковская область, Удмуртская Республика), в других - в более развернутой, с выделением конкретных деяний (Республика Башкортостан, Костромская, Московская области, Пермский край и др.).

Следует обратить внимание, что КоАП РФ также предусмотрена административная ответственность за совершение правонарушений в сфере распоряжения государственным (муниципальным) имуществом (в частности, ст. 7.35 - за нарушение государственным (муниципальным) унитарным предприятием или государственным (муниципальным) учреждением порядка согласования при совершении сделки по распоряжению государственным (муниципальным) имуществом). В связи с этим необходимо проработать вопрос о целесообразности внесения изменений в ст. 9.3 КТоАП с учетом положений КоАП РФ, а также в части конкретизации противоправных деяний. Также следует учитывать, что в проекте нового КоАП РФ помимо указанного состава содержится ответственность за нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в государственной либо муниципальной собственности (ст. 11.9).

Таблица № 18
Глава 9 "Административные правонарушения в сфере использования и распоряжения
государственным имуществом Томской области и муниципальным имуществом" КТоАП

8. Юридическая характеристика и практика реализации
главы 11 "Административные правонарушения в области
предпринимательской деятельности" Кодекса Томской области
об административных правонарушениях

В главе 11 КТоАП содержится 5 статей, включающих 5 составов административных правонарушений (таблица № 19). Исходя из объекта административного правонарушения, последние можно разделить на две группы.

1. Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности (статьи 11.1, 11.2, 11.5 КТоАП).

2. Административные правонарушения в области похоронного дела (статьи 11.6, 11.7 КТоАП).

8.1. Административные правонарушения
в области предпринимательской деятельности (статьи 11.1, 11.2, 11.5 КТоАП)

Мониторинг показал, что положения статей 11.1 "Осуществление мелкорозничной торговли, оказание бытовых услуг либо услуг общественного питания без документов, подтверждающих право размещения нестационарного объекта торговли и бытового обслуживания" и 11.5 "Торговля с рук в неустановленных местах" являются наиболее неоднозначными с точки зрения их содержания и практики реализации. В Комитет поступило значительное количество предложений по совершенствованию указанных норм, которые требуют дополнительной проработки.

Как показывает практика, именно эти статьи гл. 11 КТоАП являются наиболее применяемыми, в основном в г. Томске (таблица № 20). При этом за последние 3 года отмечается постепенное снижение количества нарушений, связанных с торговлей с рук в неустановленных местах (почти на 40 %). Практически абсолютное большинство привлекаемых лиц составляют граждане. Случаи совершения повторных нарушений в сфере размещения нестационарных объектов достаточно редки (менее 4 %), а в сфере торговли с рук - единичны. Информация об итогах рассмотрения административными комиссиями дел об административных правонарушениях, связанных с торговлей с рук, представлена в схеме № 4.

Наиболее часто встречающиеся правонарушения, предусмотренные гл. 11 КТоАП: мелкорозничная торговля с использованием нестационарного торгового объекта - столиков, размещение товаров на приспособленных под прилавок конструкциях, размещение детских машинок, гироскутеров, самокатов и предоставление их в прокат, а также торговля с рук искусственными или живыми цветами, воздушными шарами, бытовыми и иными товарами, в том числе с использованием автотранспорта (г. Томск).

В Томском районе наиболее часто встречаются случаи торговли в неустановленных местах ритуальной продукцией в окрестностях Воронинского кладбища (ст. 11.1 КТоАП). Так, специалистами Управления по экономической политике Администрации Томского района с июня 2017 г. составлено 42 протокола (по 40 из них назначен штраф).

В ЗАТО Северск наиболее часто встречающиеся правонарушения по статьям 11.1 и 11.5 КТоАП - осуществление мелкорозничной торговли хлебобулочными изделиями без документов и торговля с рук очками.

Схема № 4
Результаты рассмотрения дел по ст. 11.5 КТоАП за 2017-2019 гг.

Статьей 11.1 КТоАП предусмотрена ответственность за осуществление мелкорозничной торговли, оказание бытовых услуг либо услуг общественного питания без документов, подтверждающих право размещения нестационарного объекта торговли и бытового обслуживания.

Федеральным законом от 28.12.2009 № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (ст. 2) определены понятия:

торгового объекта (здание, строение, сооружение (или их части), специально оснащенные оборудованием, предназначенным и используемым для выкладки, демонстрации товаров, обслуживания покупателей и проведения денежных расчетов с покупателями при продаже товаров);

нестационарного торгового объекта (торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение).

В соответствии со ст. 10 указанного Федерального закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов. Данная схема разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Во исполнение положений обозначенного Федерального закона принято постановление Администрации Томской области от 09.07.2010 № 135а "О порядке разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований Томской области схем размещения нестационарных торговых объектов" (далее - постановление № 135а).

Согласно постановлению № 135а схемы размещения нестационарных торговых объектов разрабатываются с учетом мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанных схем, а также обращений физических или юридических лиц, имеющих намерение разместить такие объекты. Порядок рассмотрения данных обращений разрабатывается и утверждается органами местного самоуправления муниципальных образований Томской области, определенными в соответствии с уставами муниципальных образований.

Ассоциацией "Совет муниципальных образований Тоской области" представлена справочная информация о принятии рядом муниципальных образований Томской области нормативных актов об утверждении схем размещения нестационарных торговых объектов (все сельские поселения Кожевниковского района, г. Стрежевой, все поселения Томского района и др.), а также актов, регламентирующих порядок рассмотрения обращений о размещении указанных объектов (ЗАТО Северск, г. Томск и др.). Также в 2018 г. Ассоциацией "Совет муниципальных образований Томской области" в муниципалитеты были направлены модельные нормативные акты, регулирующие вопросы размещения нестационарных торговых объектов на территориях муниципальных образований Томской области (проекты постановлений администраций сельских поселений "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории сельского поселения" и "Об утверждении Порядка рассмотрения обращений физических и юридических лиц, имеющих намерение разместить нестационарные торговые объекты на территории сельского поселения").

Исходя из представленной администрацией Города Томска информации, размещение нестационарных торговых объектов на территории областного центра осуществляется на различных основаниях (среди которых договоры о размещении указанных объектов, заключаемые по результатам аукционов между заинтересованными лицами и администрациями районов г. Томска; разрешения на размещение ряда сезонных объектов (аттракционов, летних кафе) и т.д.).

В этой связи Администрация Томского района отмечает целесообразность совершенствования положений федерального и областного законодательства в части разграничения полномочий, предусматривающих регулирование размещения нестационарных торговых объектов на основании схем. По мнению Администрации Томского района, механизм размещения указанных объектов на федеральном уровне урегулирован недостаточно и в Томской области полномочия муниципального района и сельского поселения по вопросу размещения таких объектов четко не определены, существует проблема дублирования полномочий, связанная с утверждением схемы размещения нестационарных торговых объектов. Предложено создать единый правовой механизм размещения нестационарных объектов потребительского рынка (как торговых, так и иного профиля деятельности - объектов, предназначенных для оказания услуг населению, объектов общественного питания).

В части совершенствования положений ст. 11.1 КТоАП необходимо отметить следующее.

В ст. 11.1 используется понятие "нестационарный объект торговли", что не соответствует понятию, указанному в Федеральном законе от 28.12.2009 № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (где используется понятие "нестационарный торговый объект"). Статью 11.1 КТоАП требуется привести в соответствие с указанным Федеральным законом.

Администрацией Томской области и администрацией Города Томска предложено перечисленные в данной статье документы, подтверждающие право размещения нестационарных объектов, дополнить документом, подтверждающим право размещения нестационарного объекта общественного питания.

Также администрация Города Томска отмечает, что:

действующая редакция нормы предполагает, что к противоправному деянию может быть отнесен только факт, когда торговля и оказание услуг осуществляется на объекте одновременно. Предлагается разграничить продажу (торговлю) и оказание услуг (в том числе с разграничением бытовых услуг и услуг проката);

требуется расширить перечень объектов, к которым могут быть применены принудительные меры, предусмотренные к размещенным без документов нестационарным объектам торговли (имеются ввиду "приспособленные" при организации торговой точки объекты (предметы) (продажа страховок с автомобиля, оборудованного информационными плакатами и громкоговорителем, продажа кофе и прочих товаров в автомобиле, оборудованном под нестационарный объект торговли, торговля промышленными и продовольственными товарами на размещенных без надлежащих документов столах.

Полагаем целесообразной проработку обозначенных вопросов.

Таблица № 19
Глава 11 "Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности" КТоАП

Таблица № 21
Практика применения статьи 11.1 КТоАП за 2017 - 2019 гг.

Статьей 11.5 "Торговля с рук в неустановленных местах" КТоАП предусмотрена административная ответственность за торговлю с рук промышленными и (или) производственными товарами в неустановленных местах.

В рамках мониторинга установлено, что при применении нормы нет однозначного понимания, какие места следует считать "неустановленными".

Большинство муниципальных образований, включая г. Томск, и Администрация Томской области считает ими места, указанные в п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 29.01.1992 № 65 "О свободе торговли".

В соответствии с действующим законодательством "торговля с рук" является способом торговли без использования нестационарных объектов в рамках формы торговли "разносная торговля" (абз. 18 ст. 346.27 Налогового кодекса Российской Федерации, пункты 2, 3 ч. 2 ст. 8 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации").

Указом Президента Российской Федерации от 29.01.1992 № 65 "О свободе торговли" предусмотрено, что предприятия и граждане осуществляют торговлю (в том числе с рук, лотков и автомашин) в местах, отведенных органами исполнительной власти, за исключением проезжей части улиц, станций метрополитена, аэропортов, пассажирских судов и поездов, вокзалов, территорий, прилегающих к зданиям государственных органов власти и управления, детских дошкольных и школьных учреждений. При этом положения данного Указа необходимо применять с учетом положений Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" в части, ему не противоречащей (Определение Конституционного Суда РФ от 16.01.2018 № 10-О).

Федеральный закон от 28.12.2009 № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" не предусматривает полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации или исполнительных органов местного самоуправления по установлению мест осуществления разносной торговли (в том числе торговли с рук).

В этой связи из буквального толкования указанных выше нормативных правовых актов "неустановленными местами для торговли с рук" предлагается считать только места, прямо указанные в п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 29.01.1992 № 65 "О свободе торговли" - проезжая часть улиц, станции метрополитена, аэропорты, пассажирские суда и поезда, вокзалы, территории, прилегающие к зданиям государственных органов власти и управления, детских дошкольных и школьных учреждений. Все иные места предлагается признать допустимыми с точки зрения законодательства для осуществления разносной торговли.

Полагаем, что при таком подходе необходимо дополнительно проработать вопрос о целесообразности уточнения положений ст. 11.5 "Торговля с рук в неустановленных местах" КТоАП в целях исключения установления ответственности за нарушение норм федерального законодательства.

Также в рамках мониторинга изучены мнения о возможности привлечения к административной ответственности по статьям 11.1 "Осуществление мелкорозничной торговли, оказание бытовых услуг либо услуг общественного питания без документов, подтверждающих право размещения нестационарного объекта торговли и бытового обслуживания", 11.5 "Торговля с рук в неустановленных местах" КТоАП за совершение следующих деяний:

действия граждан, торгующих посредством установки раскладных столиков промышленными (постельное белье, одежда) или продовольственными товарами;

торговля товарами, выращенными гражданами, занимающимися садоводством, огородничеством, на своем земельном участке, а также иными товарами на самостоятельно организованных торговых местах (посредством размещения продукции на коробках, в ведрах, корзинах, стоящих непосредственно на земле, продажа цветов со своего участка стоя и т. п.).

Стоит отметить, что по информации Администрации Томской области с целью реализации излишков плодоовощной продукции сельхозпроизводителям Томской области создаются необходимые условия. Так, например, на территории г. Томска функционируют розничные рынки, на которых для реализации сельскохозяйственной продукции предоставляется 22 % торговых мест. В ЗАТО Северск установлены социальные торговые ряды (в соответствии с утвержденной схемой их размещения), которые являются удобными для торговли металлическими конструкциями с каркасом из поликарбоната, с местами и прилавком для продавцов. Данные торговые ряды устанавливаются в местах с наибольшей пешеходной проходимостью и пользуются популярностью у жителей ЗАТО Северск. Всего в 2019 г. был установлен 41 торговый ряд на 123 торговых места.

В перечисленных выше ситуациях мнения муниципалитетов разделились.

Возможным привлечение к административной ответственности считают администрации Верхнекетского района и г. Стрежевого. Администрации Парабельского, Кожевниковского и Асиновского районов считают применение мер в указанных ситуациях излишним (за исключением случаев торговли с раскладных столиков, которые администрации Асиновского района и ЗАТО Северск считают основанием для привлечения к ответственности).

По мнению администрации Города Томска, указанные способы торговли относятся к продаже с лотков (специальные заранее изготовленные приспособления для демонстрации, удобства переноски и продажи товаров способом разносной торговли на улице с использованием одного торгового места, в том числе корзины, ручные тележки). Размещение лотков на территории г. Томска осуществляется на основании заключенных с администрациями районов г. Томска договоров об их размещении. Таким образом, за указанные правонарушения, по мнению администрации Города Томска, целесообразно привлечение к административной ответственности по ст. 11.1 "Осуществление мелкорозничной торговли, оказание бытовых услуг либо услуг общественного питания без документов, подтверждающих право размещения нестационарного объекта торговли и бытового обслуживания" КТоАП.

Администрацией Города Томска также предложено распространить действие ст. 11.5 "Торговля с рук в неустановленных местах" на торговлю всеми непродовольственными товарами, а не только промышленными.

С учетом изложенного предлагается уточнить диспозицию ст. 11.5 КТоАП, в том числе в целях единообразного понимания запрещаемых ею деяний и разграничения со ст. 11.1 КТоАП.

С целью совершенствования отдельных положений КТоАП администрацией Города Томска предложено дополнить статьи 11.1 и 11.5 отдельными частями, предусматривающими ответственность за повторное совершение данных административных правонарушений, поскольку применение штрафных санкций к правонарушителям зачастую не достигает цели пресечения и предупреждения совершения новых правонарушений. Как показали представленные статистические данные, повторно подобные деяния совершаются в единичных случаях.

Статьей 11.2 КТоАП предусмотрена ответственность за нарушение установленных требований к планировке, перепланировке, застройке розничного рынка, реконструкции и модернизации зданий, строений, сооружений и находящихся в них помещений и иных требований.

В соответствии с Федеральным законом от 30.12.2006 № 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" розничный рынок предназначен для осуществления деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) и имеет в своем составе торговые места.

Торговое место - это место на рынке (в том числе павильон, киоск, палатка, лоток), специально оборудованное и отведенное управляющей рынком компанией, используемое для осуществления деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) и отвечающее требованиям, установленным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится рынок, и управляющей рынком компанией (ст. 3).

Статьей 11 указанного Федерального закона определены требования к планировке, перепланировке и застройке рынка, реконструкции и модернизации зданий, строений, сооружений и находящихся в них помещений.

Указанные действия осуществляются управляющей рынком компанией при соблюдении архитектурных, градостроительных и строительных норм и правил, основных требований, которые установлены органом государственной власти субъекта Российской Федерации, и к которым относятся:

1) предельная (минимальная и (или) максимальная) площадь рынка;

2) характеристика расположенных на рынке зданий, строений, сооружений и находящихся в них помещений, а также минимальные расстояния между ними;

3) характеристика и предельная (минимальная и (или) максимальная) площадь торговых мест, складских, подсобных и иных помещений.

Требования к торговому месту (п. 4 ст. 2 Закона Томской области от 10.09.2007 № 175-ОЗ "О полномочиях органов государственной власти Томской области в сфере организации розничных рынков") установлены постановлением Администрации Томской области от 17.11.2017 № 396а "Об установлении основных требований к планировке, перепланировке и застройке рынка, реконструкции и модернизации зданий, строений, сооружений и находящихся в них помещений на территории Томской области".

Однако указанные Основные требования содержат только краткую характеристику торгового места, которая не является требованиями к торговому месту. В связи с изложенным полагаем необходимым урегулировать данный вопрос.

Следует отметить, что для Томской области состав правонарушения, предусмотренный ст. 11.2 КТоАП, не является актуальным (за 3 последних года зафиксировано 1 нарушение, гражданину назначен штраф в размере 1 000 рублей).

От Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области поступило предложение по сокращению разрыва между верхним и нижним пределами штрафных санкций по ст. 11.2. С учетом мнений Администрации Томской области и администраций большинства муниципалитетов, выразивших позицию по данному вопросу, предлагается сократить указанный разрыв.

Таблица № 22
Практика применения статьи 11.5 КТоАП за 2017 - 2019 гг.

8.2. Административные правонарушения в области похоронного дела
(статьи 11.6, 11.7 КТоАП)

Ответственность за нарушение порядка организации похоронного дела, порядка деятельности общественных кладбищ и порядка их содержания предусмотрена статьями 11.6 и 11.7 КТоАП соответственно.
С учетом предмета правового регулирования указанных норм предлагается рассмотреть вопрос о выделении их из главы 11, которая охватывает правонарушения в области предпринимательской деятельности (как это сделано в Московской, Липецкой, Костромской областях и ряде других субъектов Российской Федерации).

Информация об имеющихся кладбищах поступила лишь от отдельных муниципальных образований Томской области. Так, в г. Томске расположено 14 общественных кладбищ, в Тегульдетском районе - 2, в ЗАТО Северск и г. Стрежевом - по 3, в Верхнекетском районе - 17, в Парабельском районе - 42.

По информации Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области", по сложившейся практике оказание ритуальных услуг осуществляется сельскими поселениями. При этом специализированные службы по вопросам похоронного дела в большей части поселений не созданы. По информации, предоставленной муниципальными образованиями, на территории г. Томска действует унитарное муниципальное предприятие г. Томска "Комбинат Спецобслуживания", в ЗАТО Северск - Муниципальное бюджетное эксплуатационное учреждение ЗАТО Северск, в г. Стрежевом и Парабельском районе создано по одной специализированной службе по вопросам похоронного дела.

По данным Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области", во всех сельских поселениях и городских округах Томской области приняты положения об организации ритуальных услуг, а также положения об определении стоимости услуг и установлении требований к качеству услуг, предоставляемых специализированной организацией согласно гарантированному перечню услуг по погребению. Представлена информация о принятых актах, определяющих правила содержания мест погребения.

По информации Администрации Томского района, за 2017-2019 гг. поступило 9 обращений по вопросам реализации положений ст. 11.7 "Нарушение порядка деятельности общественных кладбищ и порядка их содержания" КТоАП (о содержании кладбищ в части установки ограждений, вывоза мусора и др.). Администрацией городского округа Стрежевой дано 3 разъяснения о проделанных мероприятиях по устранению фактов нарушений порядка содержания кладбищ.

Практика показывает, что статьи 11.6 "Нарушение порядка организации похоронного дела" и 11.7 "Нарушение порядка деятельности общественных кладбищ и порядка их содержания" применяются в единичных случаях. За 2017-2019 гг. по ст. 11.6 в 2019 г. должностному лицу вынесен штраф в размере 2 000 руб., по ст. 11.7 2 дела об административных правонарушениях прекращены.

Муниципальные образования Томской области не высказали позиции относительно целесообразности корректировки санкций указанных статей, Администрацией Томской области предложено оставить их без изменения.

Следует отметить, что статьей 11.7 "Нарушение порядка деятельности общественных кладбищ и порядка их содержания" КТоАП предусматривается ответственность за нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления порядка деятельности общественных кладбищ и (или) порядка содержания общественных кладбищ.

При этом согласно ст. 17 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" органами местного самоуправления определяются не порядок содержания общественных кладбищ, а правила их содержания. С учетом изложенного предлагается уточнить состав административного правонарушения.

Учитывая поступившее предложение постоянно действующей рабочей группы Законодательной Думы Томской области по вопросам реализации законодательства о погребении и похоронном деле на территории Томской области, изучен вопрос о возможности закрепления административной ответственности за ненадлежащее оказание ритуальных услуг в КТоАП.

Полномочия органов государственной власти и местного самоуправления в указанной сфере определены Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле". К полномочиям органов местного самоуправления Федеральным законом отнесено, в том числе, установление требований к качеству услуг по погребению, стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению (ст. 9), предоставление земельных участков для размещения мест погребения, определение размера бесплатно предоставляемого участка земли на территориях большинства кладбищ (ст. 16), создание специализированных служб по вопросам похоронного дела, определение порядка их деятельности (ст. 29).

Отдельные вопросы в указанной сфере могут регулироваться также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (например, вопросы создания семейных (родовых) захоронений (ст. 21)). По информации Администрации Томской области, в настоящее время подготовлена новая редакция проекта постановления Администрации Томской области "Об утверждении правил предоставления участков земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений". Проектом постановления предлагается урегулировать отношения, связанные с предоставлением участков земли для создания указанных захоронений на общественных кладбищах, расположенных на территории Томской области, так как постановление Администрации Томской области от 09.03.2007 № 39а "О Правилах предоставления участков земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений" утратило силу.

Законодательство других субъектов Российской Федерации в отдельных случаях предусматривает административную ответственность за нарушение требований, установленных муниципальными нормативными правовыми актами к качеству предоставляемых услуг по погребению (Новосибирская, Амурская области), за несоблюдение размера земельного участка, предоставляемого для погребения (Кемеровская область - Кузбасс). Достаточно широкий перечень правонарушений в области похоронного дела предусмотрен в Московской области.

В связи с этим в рамках мониторинга была запрошена позиция муниципальных образований Томской области о необходимости и целесообразности установления административной ответственности за нарушение принятых по вопросам похоронного дела муниципальных нормативных правовых актов. Позиция по указанному вопросу муниципальными образованиями не выражена.

Вместе с тем полагаем, что это не препятствует внесению в порядке реализации права законодательной инициативы проектов законов Томской области, направленных на введение в КТоАП подобной ответственности в случае актуальности соответствующих вопросов для Томской области. При этом проектируемые составы правонарушений должны соотноситься с порядком разграничения соответствующих полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".

9. Юридическая характеристика и практика реализации главы 13
"Административные правонарушения, посягающие на институты
государственной власти и местного самоуправления"
Кодекса Томской области об административных правонарушениях

В главе 13 КТоАП содержится 6 статей, включающих 13 составов административных правонарушений (таблица № 23). Исходя из объекта административного правонарушения, последние можно разделить на три группы.

1. Административные правонарушения связанные с невыполнением законных требований (воспрепятствованием законной деятельности) депутатов представительных органов (статьи 13.1, 13.1.1 КТоАП).

2. Административные правонарушения в сфере использования символов Томской области и ее муниципальных образований (статьи 13.2, 13.3, 13.5 КТоАП).

3. Административные правонарушения, связанные с неисполнением решений Антитеррористической комиссии Томской области (статья 13.8 КТоАП).

Главной проблемой реализации большинства положений гл. 13 является отсутствие органов, фактически осуществляющих составление по ним протоколов.

Так, в соответствии со ст. 14.1 КТоАП (п. 1 ч. 1) должностными лицами, уполномоченными на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 13.1 "Невыполнение законных требований депутата Законодательной Думы Томской области или депутата представительного органа муниципального образования Томской области", 13.1.1 "Воспрепятствование проведению депутатского расследования" и 13.2 "Надругательство над гербом и (или) флагом Томской области" КТоАП определены должностные лица подразделений полиции (если передача таких полномочий предусмотрена соглашением между МВД России и Администрацией Томской области). Согласно имеющейся информации заключение указанного соглашения в отношении перечисленных выше статей не планируется.

С учетом изложенного требуется исключить из полномочий должностных лиц подразделений полиции полномочия по составлению протоколов по статьям 13.1, 13.1.1, 13.2, внеся соответствующее изменение в п. 1 ч. 1 ст. 14.1 "Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях" КТоАП.

Также ст. 14.1 "Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях" КТоАП (п. 10 ч. 1) предусмотрено составление протоколов по статьям 13.2 "Надругательство над гербом и (или) флагом Томской области" и 13.3 "Использование символов Томской области в нарушение законодательства Томской области" КТоАП членами комиссии по символам Томской области.

В соответствии со ст. 20 Закона Томской области "О гербе и флаге Томской области" (принят решением Государственной Думы Томской области от 29.05.1997 № 463) контроль за соблюдением указанного областного Закона осуществляет комиссия по символам Томской области. Положение о комиссии и ее состав утверждаются Законодательной Думой Томской области. До настоящего времени указанная комиссия не создана (в соответствии с распоряжением Губернатора Томской области от 17.03.2020 № 48-р действует только Геральдическая комиссия при Губернаторе Томской области).

В отсутствие комиссии по символам Томской области и с учетом незаключенного соглашения между МВД России и Администрацией Томской области в указанной части протоколы по статьям 13.2 и 13.3 КТоАП не составляются.

В связи с этим предлагается рассмотреть вопрос о внесении изменений в КТоАП в части статей 13.2 и 13.3 с учетом необходимости определения лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих правонарушениях, а также в ст. 20 Закона Томской области "О гербе и флаге Томской области".

В рамках мониторинга от Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области поступило предложение о дополнении гл. 13 КТоАП ответственностью должностных лиц за нарушение сроков предоставления или непредоставление документов по запросам Уполномоченного. Так, согласно Федеральному закону от 07.05.2013 № 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" руководители и иные должностные лица органов государственной власти субъекта Российской Федерации, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъекте Российской Федерации, органов местного самоуправления обязаны предоставить уполномоченному в субъекте Российской Федерации запрашиваемые сведения, документы и материалы в срок, не превышающий 15 дней со дня получения соответствующего обращения (п. 5 ст. 10).

Вместе с тем, по информации Уполномоченного, нередко руководителями соответствующих органов (в первую очередь, правоохранительных органов) допускается нарушение указанного положения Федерального закона. Ответы на запросы Уполномоченного направляются с нарушением установленного срока, в некоторых случаях допускается оставление запроса Уполномоченного без ответа, что препятствует своевременному, полному и объективному рассмотрению обращения, оказанию содействия заявителям в восстановлении их нарушенных прав и законных интересов.

Действительно, законодательство ряда субъектов Российской Федерации предусматривает ответственность за совершение подобных деяний (Воронежская, Оренбургская область, Приморский край и др.).

Вместе с тем в соответствии с КоАП РФ установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами, относится к ведению Российской Федерации (п. 3 ч. 1 ст. 1.3). Также имеется альтернативная судебная практика, свидетельствующая о возможности привлечения к административной ответственности по ст. 5.59 "Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан" КоАП РФ (постановление Хабаровского краевого суда от 24.04.2019 по делу № 4а-242/2019, возбуждение дела о соответствующем административном правонарушении осуществлялось прокурором).

В проекте нового КоАП РФ имеется ст. 6.9 "Нарушение права на получение информации", в частности, предусматривающая ответственность за неправомерный отказ в предоставлении информации, предоставление которой предусмотрено законодательством Российской Федерации, несвоевременное ее предоставление либо предоставление заведомо недостоверной информации.

Исходя из изложенного, дополнение гл. 13 КТоАП положениями о соответствующей ответственности представляется нецелесообразным.

9.1. Административные правонарушения, связанные с воспрепятствованием законной деятельности либо ненадлежащим
исполнением решений органов публичной власти (статьи 13.1, 13.1.1, 13.8 КТоАП)

Статьей 13.1 "Невыполнение законных требований депутата Законодательной Думы Томской области или депутата представительного органа муниципального образования Томской области" установлена ответственность за невыполнение указанных требований, предусмотренных Законом Томской области от 07.03.2002 № 10-ОЗ "О статусе депутата Законодательной Думы Томской области", Законом Томской области от 06.05.2009 № 68-ОЗ "О гарантиях деятельности депутатов представительных органов муниципальных образований, выборных должностных лиц местного самоуправления, лиц, замещающих муниципальные должности, в Томской области".

За период с 2017 по 2019 гг. зафиксировано 4 случая привлечения к административной ответственности по ст. 13.1 за несоблюдение установленных сроков предоставления информации (ч. 2): депутату представительного органа муниципального образования (3) и депутату Законодательной Думы Томской области (1). Во всех случаях дела возбуждались прокурорами. Так, в 2018 г. возбуждено 3 дела: 1 - в г. Томске и 2 - в г. Стрежевом (во всех случаях назначены штрафы в размере 1 000 рублей). В 2019 г. прокуратурой Томской области возбуждено 1 дело в г. Томске (назначен штраф 1 000 рублей).

В связи с отсутствием у полиции полномочий по составлению протоколов, предусмотренных ст. 13.1, можно говорить, что фактически должностные лица, уполномоченные на составление протоколов по указанной статье в части несоблюдения законных требований, сроков предоставления информации депутату Законодательной Думы Томской области, не определены.

Также имеется пробел в части должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы в отношении должностных лиц органов государственной власти Томской области в случае совершения ими аналогичных правонарушений в отношении депутатов представительных органов муниципальных образований Томской области (исходя из положений п. 12 ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ, должностные лица органов местного самоуправления таким правом не наделены).

Частью 1 ст. 13.1 КТоАП предусмотрена ответственность за невыполнение должностным лицом органа государственной власти Томской области, органа местного самоуправления, организации или общественного объединения законных требований депутата Законодательной Думы Томской области или депутата представительного органа муниципального образования Томской области.

В ходе мониторинга установлено, что судебная практика Верховного Суда Российской Федерации (определения от 21.12.2018 № 60-АПГ-18-8, от 06.02.2019 № 46-АПГ-18-44) свидетельствует о недопустимости установления законом субъекта Российской Федерации обязательств для организаций по отношению к депутатам. Соответствующие положения законов субъектов Российской Федерации расцениваются как дополнительные ограничения деятельности юридических лиц (что в соответствии со ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации допустимо исключительно на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства).

В целях устранения данного противоречия предлагается исключить из состава ст. 13.1 КТоАП указание на ответственность организаций и общественных объединений за невыполнение требований депутата (соответствующие изменения также потребуется внести в п. 12 ч. 1 ст. 14.1 КТоАП).

Статьей 13.1.1 "Воспрепятствование проведению депутатского расследования" КТоАП (7 составов правонарушений) предусмотрена административная ответственность за воспрепятствование проведению депутатского расследования.

Вопросы проведения последнего регулируются Законом Томской области от 12.03.2008 № 36-ОЗ "О депутатском расследовании в Томской области". В соответствии с его положениями депутатское расследование представляет собой одну из форм реализации полномочий Думы, посредством которой устанавливаются причины и обстоятельства создания препятствий для деятельности Думы, депутатов Думы, причины и обстоятельства прошедших или происходящих негативных событий на территории области, вызвавших общественный резонанс (ст. 2). Следует отметить, что в ряде регионов также как и в Томской области приняты "базовые" законы о депутатском расследовании (Московская, Ленинградская, Ивановская области, Республика Бурятия, Пермский край и др.).

Учитывая сферу действия указанного Закона Томской области, в абзаце втором примечания к ст. 13.1.1 КТоАП представляется необходимым уточнить, что под должностными лицами в указанной статье следует понимать лиц, замещающих государственные должности Томской области или муниципальные должности в Томской области.

Информации о случаях составления протоколов об административных правонарушениях по указанной статье не имеется. В связи с утратой должностными лицами полиции соответствующих полномочий привлечение к ответственности по ст. 13.1.1 не представляется возможным и требует определения должностных лиц, уполномоченных на составление по ней протоколов.

Учитывая проблемы, связанные наличием в КТоАП пробелов в части должностных лиц, уполномоченных на составление протоколов по статьям 13.1 и 13.1.1, в рамках мониторинга изучен опыт других субъектов Российской Федерации по регулированию отношений в указанной сфере.

По общему правилу законодательство субъектов предусматривает нормы об административной ответственности за правонарушения, подобные предусмотренным ст. 13.1 "Невыполнение законных требований депутата Законодательной Думы Томской области или депутата представительного органа муниципального образования Томской области" КТоАП (а в отдельных случаях (например, в Московской, Воронежской областях) - также ст. 13.1.1 "Воспрепятствование проведению депутатского расследования" КТоАП). Полномочиями по составлению протоколов в указанных случаях наделены должностные лица различных органов: исполнительных органов государственной власти, в том числе в сфере безопасности, юстиции (Московская, Воронежская области, Республика Татарстан), аппарата законодательного органа (Свердловская область), административной комиссии (Иркутская область), органов местного самоуправления (Брянская область).

Особенностью Томской области является необходимость определения органа, уполномоченного на составление протоколов в целях соблюдения прав и законных интересов депутатов как государственного органа (ст. 13.1 "Невыполнение законных требований депутата Законодательной Думы Томской области или депутата представительного органа муниципального образования Томской области" и 13.1.1 "Воспрепятствование проведению депутатского расследования"), так и органов местного самоуправления (ст. 13.1). При этом административная комиссия необходимого (областного) уровня не образована.

В связи с особым характером указанных нарушений, направленных против институтов публичной власти, предлагается рассмотреть вопрос о наделении полномочиями по составлению протоколов о правонарушениях, предусмотренных статьями 13.1 и 13.1.1 КТоАП, должностных лиц Администрации Томской области, уполномоченных в сфере безопасности.

9.2. Административные правонарушения в сфере использования символов Томской области
и ее муниципальных образований (статьи 13.2, 13.3, 13.5 КТоАП)

Административная ответственность за совершение правонарушений в сфере использования официальных символов является одной из наиболее часто встречающихся в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Особенностью норм статей 13.3 "Использование символов Томской области в нарушение законодательства Томской области" и 13.5 "Неисполнение нормативного правового акта об использовании официальных символов муниципального образования" КТоАП, является необходимость наличия материальных норм, определяющих указанные правила.

Порядок использования герба и флага Томской области установлен Законом Томской области "О гербе и флаге Томской области" (принят решением Государственной Думы Томской области от 29.05.1997 № 463).

В соответствии со ст. 11 указанного Закона использование изображения герба Томской области в коммерческих и иных целях регулируется положением, утвержденным Губернатором Томской области (постановление Главы Администрации (Губернатора) Томской области от 10.10.2001 № 349 "О порядке использования официальной символики Томской области").

Также нормы об использовании флага Томской области содержатся в решении Государственной Думы Томской области от 12.10.2000 № 641 "О порядке проведения на территории Томской области официальных мероприятий с участием должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления" (п. 1). Полагаем необходимым рассмотреть вопрос о соотношении положений указанного акта с обозначенным выше Законом Томской области, а также статьей 6 Устава (Основного Закона) Томской области.

Как правило, нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования устанавливаются официальные символы муниципального образования и порядок их использования.

По информации Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области", во всех муниципальных районах и городских округах Томской области имеются официальные символы - гербы. В ряде указанных муниципалитетов есть и другие символы: флаги (города Кедровый, Стрежевой и Томск, ЗАТО Северск, Зырянский, Каргасокский и Томский районы) и гимны (Кожевниковский и Шегарский районы). Также предоставлена информация об официальных символах поселений: чаще всего это герб (эмблема) (Александровское, Каргасокское сельские поселения, Заречное, Копыловское сельские поселения Томского района), либо герб и флаг (Колпашевское городское поселение, Богашевское, Зоркальцевское, Кониловское сельское поселение Томского района). В Комсомольском сельском поселении Первомайского района имеется герб, гимн и флаг (последние установлены постановлением администрации Комсомольского сельского поселения).

Согласно информации УМВД России по Томской области, за период с 2011 г. по середину 2014 г., когда должностные лица органов полиции обладали полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 13.2 "Надругательство над гербом и (или) флагом Томской области" КТоАП, протоколы по указанной статье не составлялись. После середины 2014 г. по ст. 13.2, а также за весь период действия ст. 13.3 "Использование символов Томской области в нарушение законодательства Томской области" протоколы не могли составляться в связи с отсутствием уполномоченного на это органа (в том числе в связи с отсутствием комиссии по символам Томской области).

По имеющейся информации привлечения к административной ответственности по ст. 13.5 "Неисполнение нормативного правового акта об использовании официальных символов муниципального образования" КТоАП не осуществлялось.

В ходе мониторинга выявлено, что использование символов Томской области в нарушение законодательства Томской области (ст. 13.3 КТоАП) влечет ответственность в виде административного штрафа, в то время как за неправомерное использование официальных символов муниципального образования предусмотрена ответственность как в виде штрафа, так и в виде предупреждения (ст. 13.5 КТоАП).

Для сравнения, КоАП РФ предусмотрена ответственность в виде штрафа за нарушение порядка официального использования государственных символов Российской Федерации (ст. 17.10), однако за надругательство над ними установлена уголовная ответственность (ст. 329 УК РФ). С учетом изложенного, а также практики субъектов Российской Федерации (г. Москва, Липецкая, Омская, Тамбовская области, Красноярский край и др.) в целях индивидуализации наказания предлагается санкцию ст. 13.3 "Использование символов Томской области в нарушение законодательства Томской области" КТоАП дополнить предупреждением.

9.3. Административные правонарушения, связанные с неисполнением
решений Антитеррористической комиссии Томской области (ст. 13.8 КТоАП)

Практика реализации ст. 13.8 "Неисполнение или нарушение решений Антитеррористической комиссии Томской области" свидетельствует, что несмотря на небольшой промежуток действия, указанная норма применяется.

За 2019 г. (в 2018 г. дела по ней не возбуждались) составлено 10 протоколов об административных правонарушениях (по 5 на должностных и юридических лиц). Нарушения выявлялись в Александровском, Шегарском, Кожевниковском районах.

По итогам их рассмотрения 1 дело прекращено, назначено 4 предупреждения (по 2 в отношении должностных и юридических лиц) и 5 штрафов (на общую сумму 36 000 руб.):

в отношении должностных лиц - 2 штрафа по 3 000 руб.;

в отношении юридических лиц - 3 штрафа по 10 000 руб..

Одно постановление о назначении должностному лицу штрафа обжаловано и отменено судом.

В рамках мониторинга от Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Томской области поступило предложение по сокращению разрыва между верхним и нижним пределами штрафных санкций по ст. 13.8 в целях минимизации субъективного подхода и злоупотреблений со стороны правоприменителя.

С учетом практики применения указанной нормы и позиции Администрации Томской области сокращение разрыва между низшей и высшей границей штрафа представляется нецелесообразным: административные наказания по данной статье назначаются в виде предупреждения или штрафа в размере нижней границы предусмотренной статьей штрафной санкции.

Администрацией Томской области обращено внимание на объективную недостаточность существующего на данный момент трехмесячного срока, отведенного КоАП РФ (ст. 4.5) на производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 13.8 КТоАП, для проведения всестороннего, полного, объективного выяснения обстоятельств указанных дел, а также своевременного вынесения мировым судом постановлений о назначении административных наказаний. Увеличение обозначенного срока, по мнению Администрации Томской области, будет способствовать повышению эффективности применения ст. 13.8 в отношении лиц, совершивших соответствующие административные правонарушения.

Поддерживая позицию Администрации Томской области по указанному вопросу, следует учитывать, что проект нового КоАП РФ предусматривает изменение подходов к определению сроков давности привлечения к административной ответственности (в соответствии со ст. 3.31 проекта общий срок давности предлагается определить продолжительностью в один год). Потребность в увеличении предусмотренного в настоящее время срока давности привлечения к ответственности по ст. 13.8 "Неисполнение или нарушение решений Антитеррористической комиссии Томской области" КТоАП предлагается принимать во внимание при рассмотрении в установленном порядке органами государственной власти Томской области соответствующего проекта федерального закона (после внесения его на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации в окончательной редакции).

Таблица № 23
Глава 13 "Административные правонарушения,
посягающие на институты государственной власти и местного самоуправления" КТоАП

10. Юридическая характеристика и практика реализации
главы 14 "Составление протоколов и рассмотрение
дел об административных правонарушениях"
Кодекса Томской области об административных правонарушениях

Глава 14 КТоАП содержит 2 статьи:

ст. 14.1 "Должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях";

ст. 14.2 "Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях".

Статьей 14.1 КТоАП предусмотрено 5 групп субъектов, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных КТоАП:

1) должностные лица подразделений полиции, на которые возложены обязанности по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между МВД России и Администрацией Томской области (фактически с июля 2014 г. протоколы не составляются в связи с отсутствием заключенного соглашения);

2) должностные лица исполнительных органов государственной власти Томской области;

3) члены комиссии по символам Томской области (фактически протоколы не составляются в связи с отсутствием указанной комиссии);

4) члены комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав;

5) должностные лица органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, уполномоченные Губернатором Томской области. Во исполнение данной нормы на региональном уровне принято распоряжение Губернатора Томской области от 01.04.2010 № 90-р "О должностных лицах органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях".

Как показал мониторинг, основная масса составляемых протоколов об административных правонарушениях приходится именно на должностных лиц органов местного самоуправления муниципальных образований Томской области. При этом, по информации Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области", составление протоколов для указанных лиц является дополнительной нагрузкой к их непосредственным служебным обязанностям и не является первоочередной. Протоколы составляются не всеми специалистами, а преимущественно управляющими делами, специалистами по работе с населением, специалистами по вопросам благоустройства и ЖКХ, юристами. На территориях муниципальных районов протоколы составляются специалистами администраций поселений.

В большинстве муниципалитетов указанные полномочия в служебных удостоверениях должностных лиц не обозначены. Проблемы, связанные с отсутствием такого обозначения, по информации Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области", чаще всего не возникают. Вместе с тем от администрации Первомайского района поступило предложение указать их в служебном удостоверении либо утвердить форму вкладыша к удостоверению должностного лица, уполномоченного составлять протоколы об административных правонарушениях. По мнению администрации Города Томска, организационно-распорядительный документ, дающий основание для внесения таких сведений в служебное удостоверение отсутствует. При этом лица, в отношении которых решается вопрос о возбуждении административного производства, имеют право знать, в том числе посредством ознакомления со служебным удостоверением, о полномочиях муниципального служащего. При ознакомлении с удостоверением муниципального служащего, в котором отсутствует запись о дополнительных полномочиях, имеют место ситуации непонимания со стороны граждан, должностных и юридических лиц.

Основной проблемой реализации полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, по мнению муниципалитетов, является то, что они не имеют ни кадрового состава с необходимой правовой подготовкой, ни организационной структуры, которая могла бы эффективно выявлять нарушения. Стоит обратить внимание, что составление протоколов (нередко связанное с возникновением конфликтных ситуаций) осуществляют, как правило, женщины.

В большинстве муниципальных образований сотрудники полиции, работая в рамках Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ "О полиции", оказывают содействие органам местного самоуправления в составлении протоколов в различных формах и в пресечении административных правонарушений в рамках КТоАП. Сотрудники полиции осуществляют выезд на место происшествия, производят обход помещений, устанавливают обстоятельства произошедшего, личность лица, совершившего правонарушение, получают необходимые объяснения, опрашивают потерпевшего, свидетелей, содействуют в розыске лиц и направляют собранные материалы по подведомственности для составления протоколов в местные администрации. В случае возникновения конфликтной ситуации при взаимодействии с лицами, в отношении которых ведутся процессуальные действия, для ее разрешения привлекаются сотрудники полиции.

Вместе с тем муниципалитетами также отмечены проблемные вопросы в проведении указанных мероприятий сотрудниками полиции. В частности, в ряде случаев указывается на неполный объем собираемых материалов и сведений об обстоятельствах правонарушений (сотрудниками полиции принимается заявление и объяснение от заявителя, при этом свидетели не устанавливаются; в собранных материалах не указываются паспортные данные лиц, совершивших правонарушение; отсутствуют необходимые объяснения, при этом приобщаются справки о том, что получить объяснение не представилось возможным, так как "двери никто не открыл").

Пробелы в поступившем в местную администрацию для составления протокола об административном правонарушении материале должен восполнять работник администрации, уполномоченный на составление протокола. Однако законодательством предусмотрено право на составление протокола, но не право на проведение опроса граждан, осмотра жилища. В результате по ряду материалов привлечение нарушителя к ответственности становится невозможным. Так, по данным органов местного самоуправления за 10 месяцев 2020 г. по поступившим материалам ОМВД России по Октябрьскому району уполномоченными должностными лицами администрации района вынесено 833 определения об отказе в возбуждении административного производства, что составляет 70 % от общего числа поступивших материалов (1 199).

По сообщениям большинства муниципальных образований Томской области в большинстве случаев ответы на запросы уполномоченных должностных лиц предоставляются органами полиции своевременно (в срок от 3 дней до одной недели). Чаще всего направляются запросы с целью установления личности нарушителя, получения паспортных данных и информации о наличии судимости у лица, привлекаемого к административной ответственности, установления владельцев собак, сельскохозяйственных животных, а также проведения необходимых по делу оперативно-розыскных мероприятий.

Большинство муниципальных образований сообщило об отсутствии практики проведения совместных рейдов с органами полиции, либо об их проведении по мере необходимости (например, в рамках двухмесячника по благоустройству и санитарной очистке территории муниципального образования, в целях профилактики купания граждан в запрещенных местах, выявления правонарушений, связанных с использованием нестационарного объекта торговли и бытового обслуживания, торговлей с рук в неустановленных местах). По информации администраций Томского района, города Кедрового и Белоярского городского поселения Верхнекетского района совместные рейды с полицией проводятся регулярно. Например, уполномоченные лица Комитета по экономике Управления по экономической политике Администрации Томского района неоднократно в 2020 г. совместно с сотрудниками полиции выезжали в такие рейды (в результате 17 человек привлечено к ответственности за несанкционированное использование нестационарных объектов торговли и бытового обслуживания). Как отмечается администрацией Города Томска, в случае возникновения негативной ситуации на территории района, для ее пресечения, проводятся совместные мероприятия (рейды) сотрудников территориального отдела полиции и администрации соответствующего района г. Томска. Например, в летний период 2020 г. совместными рейдами на берегу реки Томь осуществлялись мероприятия по пресечению фактов купания в реке в неустановленных местах, проводятся ежегодные совместные рейды по выявлению незаконной торговли в дни поминовения усопших на территории, прилегающей к городскому кладбищу "Бактин".

К проблемам, возникающим в ходе практической деятельности, также относится то, что уполномоченным должностным лицам приходится сталкиваться с нарушениями в нерабочее время. При этом четкого нормативного регулирования действий уполномоченных лиц в данной ситуации в настоящее время не существует.

В части проблем методического обеспечения обозначено отсутствие современного, четко проработанного и детального методического материала по составлению протоколов об административных правонарушениях, отсутствие специализированного органа, куда можно обратиться за методической помощью при возникновении текущих вопросов. Кроме того, отсутствует разработанный (утвержденный) порядок своевременного ознакомления уполномоченных должностных лиц с изменениями, внесенными в административное законодательство. Методическое сопровождение деятельности уполномоченных на составление протоколов должностных лиц осуществляется секретарями административных комиссий, а также специалистами правовых отделов местных администраций (например, в Александровском, Кожевниковском, Молчановском, Зырянском и Колпашевском районах). Также проводятся семинары для должностных лиц сельских поселений, ответственных за составление протоколов. Муниципалитетами отмечена практическая польза от проведенных на площадке Ассоциации "Совет муниципальных образований Томской области" обучающих семинаров на тему составления протоколов об административных правонарушениях.

Администрацией Города Томска отмечается необходимость разработки акта, регулирующего деятельность муниципальных служащих, наделенных полномочиями на возбуждение административного производства. Предлагается, что указанным документом могут быть установлены, например, перечень нормативных правовых актов, обязательных к применению; процессуальная независимость при принятии решения о возбуждении административного производства; единый порядок организации деятельности уполномоченных должностных лиц на территории Томской области (регистрации материалов проверки, поступающих из полиции, направления промежуточного или окончательного ответа заявителю, вынесения определения об отказе в возбуждении административного производства и др.); форма координации деятельности уполномоченных должностных лиц, например, с определением для этого специалиста Администрации Томской области и т.д.

Большая часть муниципалитетов сообщила об отсутствии проблем финансового и материального обеспечения составления протоколов. Вместе с тем администрацией Города Томска отмечается, что выполнение процессуальных действий требует высокого уровня качества, зависящего от материальной и финансовой обеспеченности. В частности, расходы предполагают затраты на:

- услуги почтовой связи для отправления заказных писем с простым уведомлением (извещение о составлении протокола об административном правонарушении, копия протокола об указанном правонарушении);

- технические средства и расходные материалы (переносной видеорегистратор при выходе на место происшествия и общении с правонарушителем в целях объективного подхода при возникновении конфликтной ситуации; фотоаппарат для фиксации места совершения правонарушения в области благоустройства; оргтехника для копирования документов по месту приглашения гражданина для составления протокола; распечатка фотографий с места происшествия на цветном принтере (так, при размещении транспортного средства на газоне особенности земельного участка не видны на черно-белой фотографии); шредер для уничтожения документов, содержащих персональные данные граждан - участников административного производства).

В ходе мониторинга выявлены неоднозначные мнения относительно нормы п. 12 ч. 1 ст. 14.1 КТоАП, предусматривающей составление протоколов по КТоАП должностными лицами органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, уполномоченными Губернатором Томской области.

Прокуратура Томской области в своем письме обратила внимание на то, что из содержания ст. 1.3.1 КоАП РФ следует, что органы местного самоуправления могут наделяться полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях именно законами субъектов Российской Федерации с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств.

В соответствии с указанной статьей к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, в том числе (ч. 1):

создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (п. 4);

создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации (п. 5);

определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (п. 6).

Законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пунктах 4 - 6 ч. 1 данной статьи, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации (ч. 2).

Подобные положения предусмотрены также п. 6 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Необходимость принятия соответствующего областного закона поддержана юридическим отделом аппарата Законодательной Думы Томской области и Ассоциацией "Совет муниципальных образований Томской области".

По мнению Администрации Томской области, КоАП РФ (части 1 и 2 ст. 1.3.1) не предусмотрено наделение законом субъекта Российской Федерации органов местного самоуправления полномочием по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации. Администрация Томской области полагает, что в силу ч. 2 ст. 1.3.1 КоАП РФ право на составление должностными лицами органов местного самоуправления протоколов следует из наделения их государственными полномочиями в сфере производства по делам об административных правонарушениях (пункты 4 - 6 ч. 1). Согласно п. 6 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. В этой связи п. 12 ч. 1 ст. 14.1 КТоАП, по мнению Администрации Томской области, соответствует указанной норме КоАП РФ.

Также Администрацией Томской области обращается внимание на разработанный Минюстом России проект нового КоАП РФ, который должен вступить в силу с 1 января 2021 года. Указывается, что проектом предусмотрена ответственность за ряд нарушений, составление протоколов по которым в настоящее время в соответствии с КТоАП возложено на должностных лиц органов местного самоуправления (в том числе ответственность за совершение действий, нарушающих тишину и покой граждан). Отмечается, что после вступления в силу нового КоАП РФ протоколы по таким правонарушениям будут составлять сотрудники полиции на основании норм федерального закона, соответственно будут скорректированы нормы КТоАП. Сообщается, что Администрацией Томской области планируется возложить часть полномочий по составлению протоколов о правонарушениях, предусмотренных п. 12 ч. 1 ст. 14.1 КТоАП, на должностных лиц исполнительных органов государственной власти Томской области.

Следует отметить, что во многих субъектах Российской Федерации, несмотря на различные подходы к финансовому обеспечению полномочий по составлению протоколов органами местного самоуправления, приняты законы о передаче им соответствующих полномочий (например, в г. Санкт-Петербурге, Республиках Северная Осетия-Алания, Татарстан, Иркутской, Ленинградской, Свердловской областях, Ямало-Ненецком автономном округе и др.). С учетом позиции, содержащейся в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 18.06.2014 № 1-АПГ14-8, представляется, что передача полномочий в таком порядке в Томской области создала бы правовое поле для решения части из обозначенных выше муниципальными образованиями, в том числе наболевших, проблем (определение курирующего органа, методическое сопровождение, принятие муниципальных актов, регулирующих вопросы деятельности уполномоченных должностных лиц, оплата почтовых расходов (по аналогии с административными комиссиями) и др.

Согласно ст. 14.2 "Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях" КТоАП полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных КТоАП, в соответствии с КоАП РФ (ч. 2 ст. 22.1), обладают:

1) административные комиссии (соответствующие полномочия переданы органам местного самоуправления муниципальных образований Томской области Законом Томской области от 24.11.2009 № 261-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и обеспечению деятельности административных комиссий в Томской области");

2) исполнительные органы государственной власти Томской области (по отдельным составам правонарушений);

3) мировые судьи Томской области (по отдельным составам правонарушений, а также по делам о правонарушениях, совершенных лицами, занимающими муниципальные должности, государственными и муниципальными служащими).

Наибольшее количество рассматриваемых административных правонарушений приходится на административные комиссии.

В ходе мониторинга выявлены проблемы с поиском достоверной статистической информации о совершенных административных правонарушениях, рассмотренных делах и обжаловании решений по ним в случаях, когда составление протоколов и рассмотрение дел осуществлялись различными органами. Единая информация в указанном случае отсутствует, ее поиск затруднен, а данные иногда противоречивы.

Также у Законодательной Думы Томской области, как органа, уполномоченного на совершенствование действующего административного законодательства, отсутствует актуальная текущая информация о реализации его положений. Потребность в такой информации регулярно возникает, в том числе в рамках деятельности постоянно действующей рабочей группы по вопросам совершенствования законодательства Томской области об административных правонарушениях комитета Законодательной Думы Томской области по законодательству, государственному устройству и безопасности. Необходимость ее запроса и уточнения затрудняет оперативное вынесение ряда вопросов на рассмотрение рабочей группы.

Полагаем, указанные обстоятельства влияют на адекватную оценку практики реализации положений КТоАП и могут привести к принятию неверных решений относительно целесообразности внесения изменений в действующее областное законодательство.

В связи с этим представляется необходимым предложить Администрации Томской области рассмотреть вопрос о предоставлении в Законодательную Думу Томской области ежегодной информации о результатах деятельности административных комиссий, исполнительных органов государственной власти Томской области по реализации положений КТоАП.

Имеющиеся замечания юридико-технического характера к гл. 14 изложены выше в главах, посвященных составам административных правонарушений, предусмотренных КТоАП.

Дополнительно предлагается уточнить положения п. 1. ч. 1 ст. 14.1, предусматривающего полномочия по составлению протоколов должностных лиц подразделений полиции. С учетом имеющейся информации об отсутствии у Администрации Томской области планов по передаче указанным лицам полномочий по составлению протоколов по ст. 5.2 "Допущение нахождения животных без привязи либо в неустановленных местах" КТоАП (а также в связи с их наличием у должностных лиц органов местного самоуправления (п. 12 ч. 1 ст. 14.1 КТоАП)) целесообразно исключить из п. 1 ч. 1 ст. 14.1 КТоАП указанную статью.

Частью 1 ст. 14.2 "Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях" КТоАП предусмотрено, что "дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, за исключением дел об административных правонарушениях, для которых настоящим Кодексом и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлен иной порядок, рассматривают административные комиссии в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях". Полагаем, что использование оборота "в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях" излишне, так как в преамбуле к КТоАП указано, что производство по предусмотренных им делам об административных правонарушениях осуществляется в соответствии с КоАП РФ.

Предлагается дополнительно проработать вопрос о целесообразности уточнения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 4 ст. 14.2 КТоАП. В соответствии с указанной нормой дела об административных правонарушениях, совершенных лицами, занимающими муниципальные должности, государственными и муниципальными служащими, рассматриваются мировыми судьями. Реализацию нормы на практике отследить проблематично, при этом ряд административных правонарушений, предусмотренных КТоАП (например, в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг) в диспозиции предусматривает наличие специального субъекта. Практика субъектов Российской Федерации свидетельствует, что мировым судьям подведомственны дела о конкретных правонарушениях.

В части подзаконных нормативных правовых актов полагаем необходимым признать утратившим силу распоряжение Губернатора Томской области от 05.03.2009 № 61-р "О должностных лицах Департамента по культуре Томской области, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях". Указанное распоряжение определяло должностных лиц Департамента по культуре Томской области, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 12.1 КТоАП. Данная статья, предусматривавшая ответственность за нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия, утратила силу.

Выводы по итогам мониторинга правоприменения
Кодекса Томской области об административных правонарушениях
(главы 1 - 4, 7, 9, 11, 13, 14)

Кодекс Томской области об административных правонарушениях действует почти 12 лет, в течение которых неоднократно претерпевал изменения. Многие из них были обусловлены динамизмом федерального законодательства. Накануне ожидаемого принятия нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушений проведение комплексного анализа положений областного Закона об административной ответственности являлось своевременным, позволив выявить сферы, требующие внимания законодателя.

Мониторинг показал, что с юридической точки зрения Кодекс Томской области нуждается в существенной корректировке: от устранения неточностей в терминологии до более тщательного отграничения действующих составов административных правонарушений от сфер ведения Российской Федерации.

Правоприменительная практика, в свою очередь, свидетельствует, что не все составы правонарушений, предусмотренные областным Кодексом, являются одинаково востребованными. Ряд из них встречается часто (нарушения тишины и покоя граждан, порядка деятельности пунктов приема и отгрузки древесины, размещения нестационарных торговых объектов), другие - реже (нарушение порядка использования, распоряжения областным имуществом, правил землепользования и застройки муниципальных образований, неисполнение решений Антитеррористической комиссии Томской области). Есть составы, которые по различным причинам не применяются (нарушения в сфере использования символов Томской области, нарушения порядка эксплуатации конструктивных элементов подземных инженерных коммуникаций и сооружений, отправление естественных надобностей человека в не предусмотренных местах, загрязнение вод в границах природного комплекса и др.).

Наибольшей проблемой в практике реализации положений Кодекса Томской области об административных правонарушениях является отсутствие заключенного соглашения между МВД России и Администрацией Томской области о передаче осуществления части полномочий по составлению протоколов, предусмотренных областным Кодексом.

Анализ положений проекта нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях показал, что с его принятием многие составы, предусмотренные в настоящее время областным Кодексом, перейдут на федеральный уровень. Указанное обстоятельство на практике позволит в более полной мере обеспечить достижение целей административного законодательства. Также это потребует проведения работы по приведению положений Кодекса Томской области об административных правонарушениях в соответствие с федеральными новеллами. С учетом объема предполагаемых изменений представляется возможным предложить рассмотреть вопрос о принятии областного Кодекса в новой редакции.