установил:

1. Закон Республики Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" принят Законодательным Собранием Республики Карелия 9 декабря 2004 года, подписан Главой Республики Карелия 17 декабря 2004 года, опубликован в газете "Карелия" от 25 декабря 2004 года N 145 и действует с последующими изменениями.

Исходя из правовых предписаний части третьей статьи 3 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" социальная поддержка специалистов государственных учреждений Республики Карелия - работников со средним медицинским образованием, работающих и проживающих за пределами городов, осуществляется в форме оплаты жилой площади с отоплением и освещением в пределах социальных норм площади жилья, устанавливаемых Правительством Республики Карелия, и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Заявительница оспаривает конституционность правовых предписаний части третьей статьи 3 Закона Республики Карелия, содержащихся в словах "в пределах социальных норм площади жилья, устанавливаемых Правительством Республики Карелия, и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации", в отношении работников со средним медицинским образованием государственных учреждений Республики Карелия.

Оспариваемые правовые предписания, по мнению М.Г. Гусаровой, не соответствуют Конституции Республики Карелия, ее статьям 2 (часть 2), 5 (часть 2), 7 (часть 1), 16, 17, 19, 25, поскольку уменьшают объем социальных гарантий, предоставлявшихся данной категории специалистов до 1 января 2005 года в соответствии с федеральным законодательством, чем снижают уровень их социальной защищенности. Кроме того, по мнению заявительницы, оспариваемые правовые предписания нарушают конституционный принцип равенства, поскольку ставят работающих и проживающих за пределами городов специалистов со средним медицинским образованием в неравное правовое положение с другими категориями специалистов, получающих меру социальной поддержки в форме полного освобождения от оплаты жилой площади с отоплением и освещением независимо от вида жилищного фонда, а именно - проживающими за пределами городов пенсионерами, проработавшими не менее десяти лет в государственных учреждениях и (или) муниципальных учреждениях, расположенных в сельской местности, поселках городского типа, и педагогическими работниками.

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Карелия по настоящему делу являются правовые предписания части третьей статьи 3 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", устанавливающие, что оплата жилой площади с отоплением и освещением как мера социальной поддержки работников со средним медицинским образованием государственных учреждений Республики Карелия, работающих и проживающих за пределами городов, осуществляется в пределах социальных норм площади жилья, устанавливаемых Правительством Республики Карелия, и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Конституционность указанных положений в иных аспектах заявительницей не оспаривается, а потому Конституционным Судом Республики Карелия в настоящем деле не проверяется.

2. Республика Карелия как социальное и правовое государство в составе Российской Федерации проводит политику, направленную на обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности. В Республике Карелия обеспечивается поддержка семье, материнству, отцовству, детству, инвалидам и пожилым гражданам, развивается система социальных служб, устанавливаются иные гарантии социальной защиты. Республика Карелия развивает систему социальной защиты (статья 4, часть 3 статьи 25 Конституции Республики Карелия).

Поскольку Конституция Республики Карелия не закрепляет конкретные меры социальной поддержки, объем и условия их предоставления тем или иным категориям граждан, а система мер социальной поддержки граждан устанавливается на законодательном уровне, постольку законодатель располагает достаточно широкой дискрецией по определению организационно-правовых форм и механизмов реализации социальной поддержки, вправе осуществлять выбор тех или иных мер социальной поддержки, определять порядок и условия их предоставления устанавливаемому им кругу лиц (постановления Конституционного Суда Республики Карелия от 14 января 2014 года, от 2 декабря 2014 года, от 29 апреля 2016 года, от 13 июля 2016 года).

Право на предоставление бесплатных квартир с отоплением и освещением для работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа медицинских работников (в том числе работников со средним медицинским образованием) было предусмотрено законодательством в целях обеспечения благоприятных условий труда в сельской местности, усиления и укрепления кадров сельских специалистов и привлечения на село новых квалифицированных работников (статья 10 Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 года "О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках", статья 59 Жилищного кодекса РСФСР, статья 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1, статья 38 Закона Республики Карелия от 28 февраля 1997 года N 177-ЗРК "Об охране здоровья граждан и медико-социальной помощи на территории Республики Карелия").

При введении системы социальной защиты граждан, основанной на положениях Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочия по установлению мер социальной поддержки медицинских работников были разграничены между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в зависимости от принадлежности расположенной в сельской местности (поселках городского типа) организации здравоохранения (части четвертая - шестая статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ).

Статьей 99 Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", вступившей в силу с 1 января 2012 года, Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан с последующими изменениями признаны утратившими силу; одновременно Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки медицинским работникам за счет средств соответственно бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетных ассигнований бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (часть 2 статьи 72).

Кроме того, в целях реализации положений вышеуказанного Федерального закона, которыми с 1 января 2012 года ранее возложенные на органы местного самоуправления полномочия по организации оказания гражданам первичной медико-санитарной и скорой медицинской помощи закреплены за органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статьи 16, 17), муниципальные учреждения здравоохранения были переданы из муниципальной собственности в государственную собственность Республики Карелия.

Таким образом, в отличие от действовавших до 1 января 2005 года императивных правовых норм, гарантирующих право медицинских работников сельских организаций здравоохранения на бесплатные квартиры с отоплением и освещением, после указанной даты норма федерального законодательства, регулирующая правоотношения в данной сфере, носит диспозитивный характер и предоставляет субъектам Российской Федерации право предусматривать меры социальной поддержки указанной категории граждан.

Действуя в пределах предоставленных ему полномочий, в целях обеспечения реализации сохраняющей актуальность политики стимулирования притока и закрепления квалифицированных кадров в сельской местности и исходя из уровня реальных экономических возможностей, существующих на данном этапе социально-экономического развития, и соответствующих ресурсов бюджета республики, законодатель Республики Карелия Законом Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" определил круг лиц, имеющих право на получение социальной поддержки, к которым отнесены специалисты государственных учреждений Республики Карелия, работающие и проживающие за пределами городов, в том числе работники со средним медицинским образованием, а также закрепил их право на социальную поддержку в форме оплаты жилой площади с отоплением и освещением в пределах социальных норм площади жилья, устанавливаемых Правительством Республики Карелия, и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, правовые предписания части третьей статьи 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", предусматривающие, что социальная поддержка специалистов государственных учреждений Республики Карелия - работников со средним медицинским образованием, работающих и проживающих за пределами городов, осуществляется в форме оплаты жилой площади с отоплением и освещением в пределах социальных норм площади жилья, устанавливаемых Правительством Республики Карелия, и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, направлены на создание благоприятных условий для обеспечения социальной защищенности квалифицированных специалистов, работающих и проживающих в сельской местности, и сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан.

3. Республиканский законодатель, закрепляя право граждан на получение мер социальной поддержки и определяя условия его возникновения, вправе, как следует из статей 25 и 41 Конституции Республики Карелия, исходя из признаваемых и защищаемых Конституцией Республики Карелия целей и ценностей вносить изменения в ранее установленные правила предоставления мер социальной поддержки, в том числе изменять размер, основания и формы их предоставления, а также круг лиц, имеющих право на определенные меры социальной поддержки.

Вместе с тем при внесении подобных изменений должно быть обеспечено соблюдение положений Конституции Республики Карелия, закрепляющих, что человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, личные неприкосновенность и безопасность, права и свободы являются высшей ценностью (статья 2); в Республике Карелия устанавливается верховенство права (статья 5); права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, а обеспечение и защита в соответствии с законом прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность всех органов государственной власти и местного самоуправления (статья 17); все равны перед законом и судом (статья 19).

По смыслу указанных конституционных положений изменение законодателем ранее установленных условий предоставления мер социальной поддержки, оказывающее неблагоприятное воздействие на правовое положение лиц, нуждающихся в этих мерах и рассчитывающих на их получение, должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также предоставление гражданам в случае необходимости возможности, в частности посредством установления временного регулирования, в течение некоего разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям, в том числе при решении вопроса о выборе места жительства (сельская местность, город) и работы (Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 25 марта 2011 года).

3.1. Согласно части шестой статьи 38 Закона Республики Карелия от 28 февраля 1997 года N 177-ЗРК "Об охране здоровья граждан и медико-социальной помощи на территории Республики Карелия", действовавшей в период с 21 марта 1997 года по 27 июня 2005 года, врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственного и муниципального здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживавшие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением в соответствии с действующим законодательством.

Со вступлением в силу с 1 января 2005 года Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" законодателем Республики Карелия было изменено нормативное правовое регулирование предоставления вышеуказанной меры социальной поддержки для работников государственных учреждений, в том числе размер ее предоставления был ограничен пределами социальной нормы площади жилья, регионального стандарта оплаты жилья и коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Исходя из необходимости соблюдения принципа правовой определенности и предсказуемости законодательной политики в указанной сфере республиканский законодатель, вводя с 1 января 2005 года новое правовое регулирование правил предоставления вышеуказанной меры социальной поддержки, должен был обеспечить участникам соответствующих правоотношений возможность предвидеть последствия своего поведения, в частности посредством установления временного правового регулирования, в случае, если новое правовое регулирование приводило к ухудшению условий предоставления меры социальной поддержки.

Частью второй статьи 6 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" в его первоначальной редакции было установлено, что статьи 2, 3, 5, в том числе оспариваемые положения Закона Республики Карелия, действуют с 1 января до 31 декабря 2005 года. Однако такое временное правовое регулирование не преследовало цель предоставления гражданам, получающим меры социальной поддержки, временного периода для адаптации к вносимым изменениям, а потому не может рассматриваться в качестве механизма, гарантирующего разумную стабильность правового регулирования при изменении условий и порядка предоставления рассматриваемой меры социальной поддержки. Кроме того, срок со дня официального опубликования оспариваемого Закона Республики Карелия (25 декабря 2004 года) и до вступления его в силу (1 января 2005 года) не может рассматриваться как достаточный по своей продолжительности для адаптации к новым правилам.

Вместе с тем отсутствие в Законе Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" переходных положений, с учетом длительного (более 12 лет) периода, прошедшего с момента вступления в силу оспариваемой нормы, само по себе не является достаточным основанием для признания ее неконституционной.

Нарушение правил юридической техники, выразившееся в том, что в период с 1 января 2005 года по 27 июня 2005 года на территории Республики Карелия основания и условия предоставления меры социальной поддержки по оплате жилья с отоплением и освещением для работников государственных учреждений со средним медицинским образованием, работающих и проживающих за пределами городов, регулировались по-разному нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, учитывая, что оспариваемые положения не затрагивали прав заявительницы, впервые поступившей на работу после 1 января 2005 года в муниципальное учреждение, также само по себе не является основанием для признания их неконституционными. Проверка же оспариваемых положений Закона Республики Карелия на соответствие другому закону Республики Карелия не входит в компетенцию Конституционного Суда Республики Карелия, как она определена статьей 68 Конституции Республики Карелия и статьей 3 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия".

Что касается доводов заявительницы о снижении уровня социальной защищенности такой категории граждан, как специалисты со средним медицинским образованием государственных учреждений Республики Карелия, работающие и проживающие за пределами городов, достигнутого к 1 января 2005 года, то оценка достаточности установленных в Законе Республики Карелия мер социальной поддержки, эквивалентности этих мер тому объему социальных гарантий, которые предоставлялись данной категории граждан до 1 января 2005 года, а также проверка соответствия норм Закона Республики Карелия федеральному законодательству также не входят в компетенцию Конституционного Суда Республики Карелия, как она определена статьей 68 Конституции Республики Карелия и статьей 3 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия".

3.2. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Республики Карелия, при осуществлении правового регулирования в сфере социальной защиты законодатель Республики Карелия должен соблюдать требования Конституции Республики Карелия, в том числе вытекающие из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19).

В сфере социальной защиты соблюдение принципа равенства, гарантирующего защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означает, помимо прочего, запрет вводить такие различия в правах на социальную поддержку лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях); субъекты права при равных условиях должны находиться в равном положении, если же условия не являются равными, законодатель Республики Карелия вправе устанавливать для них различный правовой статус; конституционный принцип, предполагающий равный подход к формально равным субъектам, не обусловливает необходимость предоставления одинаковых социальных гарантий лицам, относящимся к разным категориям, а равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем (постановления Конституционного Суда Республики Карелия от 11 апреля 2010 года, от 14 января 2014 года).

Установление Законом Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" меры социальной поддержки в форме оплаты жилой площади с отоплением и освещением (полностью либо частично) для различных категорий граждан, указанных в пунктах 10-12 статьи 2 Закона Республики Карелия, не означает наличие одинакового правового статуса у получателей указанной меры социальной поддержки и, как следствие, обязанность законодателя Республики Карелия предоставлять им одинаковые гарантии и компенсации, в том числе в связи с проживанием в сельской местности. При осуществлении соответствующего правового регулирования законодатель Республики Карелия вправе учитывать, в числе прочего, и такие объективные критерии выделения в отдельную категорию лиц, имеющих право на получение конкретных мер социальной поддержки, как достижение пенсионного возраста, наличие трудовых отношений с определенными организациями, выполняющими социально значимые функции, предшествующее правовое регулирование.

Так, например, первоначальная редакция Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" предусматривала осуществление меры социальной поддержки лиц, проживающих за пределами городов, по оплате за счет средств бюджета Республики Карелия жилой площади с отоплением и освещением для всех ее получателей в пределах социальной нормы площади жилья, регионального стандарта оплаты жилья и коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Указанные законоположения неоднократно корректировались республиканским законодателем, в том числе в связи с решениями, вынесенными Конституционным Судом Республики Карелия (постановления от 17 мая 2006 года, от 21 июля 2006 года, от 10 октября 2007 года, Определение от 30 марта 2007 года), и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации (определения от 12 июля 2006 года N 375-О, от 1 марта 2007 года N 129-О-П).

Согласно действующей редакции Закона Республики Карелия за счет средств бюджета Республики Карелия социальная поддержка лиц, проживающих за пределами городов, осуществляется в двух формах: в форме оплаты жилой площади с отоплением и освещением в пределах социальных норм площади жилья, устанавливаемых Правительством Республики Карелия, и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, - для специалистов государственных учреждений Республики Карелия, работающих и проживающих за пределами городов: врачей, медицинских психологов, провизоров, работников со средним медицинским и фармацевтическим образованием, специалистов государственной ветеринарной службы, социальных работников, специалистов учреждений культуры, работников культуры, работающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, для работающих и проживающих за пределами городов социальных работников муниципальных организаций социального обслуживания совершеннолетних граждан, детей-инвалидов; в форме освобождения от оплаты жилой площади с отоплением и освещением независимо от вида жилищного фонда - для работающих и проживающих за пределами городов педагогических работников государственных учреждений Республики Карелия, за исключением работников государственных образовательных учреждений Республики Карелия; для работающих и проживающих за пределами городов педагогических работников муниципальных организаций социального обслуживания совершеннолетних граждан, детей-инвалидов; для проживающих за пределами городов пенсионеров, проработавших не менее десяти лет врачами, провизорами, медицинскими или фармацевтическими работниками со средним специальным образованием, специалистами ветеринарной службы, социальными работниками учреждений социального обслуживания, непосредственно занимавшимися социальным обслуживанием населения, специалистами учреждений культуры, педагогическими работниками (за исключением педагогических работников образовательных учреждений) в государственных учреждениях и (или) муниципальных учреждениях, расположенных в сельской местности, поселках городского типа, и (или) в учреждениях социалистической формы собственности до их преобразования в результате приватизации или реорганизации в организации иной формы собственности, располагавшихся в сельской местности, поселках городского типа.

С конституционно-правовой точки зрения различия в правовом положении работников со средним медицинским образованием государственных учреждений Республики Карелия, работающих и проживающих за пределами городов, и проживающих за пределами городов пенсионеров, проработавших не менее десяти лет медицинскими работниками со средним специальным образованием, обусловлены достижением последними пенсионного возраста и (или) прекращением трудовых отношений и не являются исключительно формальными.

Что касается различий в рассматриваемом аспекте между правовым статусом работающих и проживающих за пределами городов работников со средним медицинским образованием государственных учреждений Республики Карелия и педагогических работников, то такие различия обусловлены характером осуществляемой трудовой деятельности и также не могут рассматриваться как формальные.

Таким образом, осуществленная законодателем Республики Карелия дифференциация правового регулирования предоставления меры социальной поддержки вышеуказанным категориям граждан основана на объективных критериях и не может рассматриваться как нарушение принципа равенства всех перед законом, а выделение в отдельную категорию лиц, имеющих право на получение конкретных видов социальной поддержки, само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан, не относящихся к данной категории.

Указанная правовая позиция неоднократно формулировалась Конституционным Судом Республики Карелия (постановления от 13 августа 2003 года, от 10 октября 2007 года, от 8 ноября 2007 года, от 14 января 2014 года).

При этом не исключается возможность совершенствования действующего правового регулирования отношений в сфере социальной поддержки граждан в рамках дискреционных полномочий законодателя Республики Карелия и с учетом правовых позиций, выраженных в настоящем Постановлении.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 3, 70 - 75, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд Республики Карелия

постановил:

1. Признать соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статьям 2 (часть 2), 5 (часть 2), 7 (часть 1), 16, 17, 19, 25 правовые предписания части третьей статьи 3 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", устанавливающие, что оплата жилой площади с отоплением и освещением как мера социальной поддержки работников со средним медицинским образованием государственных учреждений Республики Карелия, работающих и проживающих за пределами городов, осуществляется в пределах социальных норм площади жилья, устанавливаемых Правительством Республики Карелия, и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения и обязательно для исполнения.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия", а также размещению на официальном сайте Конституционного Суда Республики Карелия.

Конституционный Суд Республики Карелия

Текст первоначальной редакции документа сверен по:
официальная рассылка