КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ
КАРЕЛИЯ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 3 ноября 2017 года N б/н
По делу о проверке на соответствие
Конституции Республики Карелия правовых
предписаний части третьей статьи 3
Закона Республики Карелия от 17 декабря
2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке
отдельных категорий граждан и признании
утратившими силу некоторых
законодательных актов Республики
Карелия" в связи с обращением
Гусаровой Маргариты Геннадьевны
Конституционный Суд Республики Карелия
в составе председательствующего М.В.
Даниловой, судей С.А. Беньяминовой, А.А.
Тайбакова,
с участием сторон: заявительницы М.Г.
Гусаровой, представителя заявительницы -
И.А. Варфоломеева, представителя
Законодательного Собрания Республики
Карелия - Э.А. Калкасовой, представителя
Главы Республики Карелия - Н.С. Карповой,
руководствуясь статьей 68 Конституции
Республики Карелия, статьями 3 (подпункт
"а" пункта 1 части 1), 33, 74, 83, 84 Закона
Республики Карелия "О Конституционном
Суде Республики Карелия",
рассмотрел в открытом судебном
заседании дело о проверке на
соответствие Конституции Республики
Карелия правовых предписаний части
третьей статьи 3 Закона Республики
Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О
социальной поддержке отдельных
категорий граждан и признании
утратившими силу некоторых
законодательных актов Республики
Карелия".
Поводом к рассмотрению дела явилось
обращение Гусаровой Маргариты
Геннадьевны.
Основанием для рассмотрения дела
явилась обнаружившаяся
неопределенность в вопросе о том,
соответствуют ли Конституции Республики
Карелия правовые предписания части
третьей статьи 3 Закона Республики
Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О
социальной поддержке отдельных
категорий граждан и признании
утратившими силу некоторых
законодательных актов Республики
Карелия".
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.А.
Тайбакова, объяснения сторон,
выступления представителей:
Министерства социальной защиты, труда и
занятости Республики Карелия - С.В.
Егорова, Министерства здравоохранения
Республики Карелия - П.С. Скопца,
Управления Министерства юстиции
Российской Федерации по Республике
Карелия - А.С. Кальяновой, исследовав
представленные документы и иные
материалы дела, Конституционный Суд
Республики Карелия
установил:
1. Закон Республики Карелия от 17 декабря
2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке
отдельных категорий граждан и признании
утратившими силу некоторых
законодательных актов Республики
Карелия" принят Законодательным
Собранием Республики Карелия 9 декабря
2004 года, подписан Главой Республики
Карелия 17 декабря 2004 года, опубликован в
газете "Карелия" от 25 декабря 2004
года N 145 и действует с последующими
изменениями.
Исходя из правовых предписаний части
третьей статьи 3 Закона Республики
Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О
социальной поддержке отдельных
категорий граждан и признании
утратившими силу некоторых
законодательных актов Республики
Карелия" социальная поддержка
специалистов государственных
учреждений Республики Карелия -
работников со средним медицинским
образованием, работающих и проживающих
за пределами городов, осуществляется в
форме оплаты жилой площади с отоплением
и освещением в пределах социальных норм
площади жилья, устанавливаемых
Правительством Республики Карелия, и
нормативов потребления коммунальных
услуг и топлива, установленных в
соответствии с законодательством
Российской Федерации.
Заявительница оспаривает
конституционность правовых предписаний
части третьей статьи 3 Закона Республики
Карелия, содержащихся в словах "в
пределах социальных норм площади жилья,
устанавливаемых Правительством
Республики Карелия, и нормативов
потребления коммунальных услуг и
топлива, установленных в соответствии с
законодательством Российской
Федерации", в отношении работников со
средним медицинским образованием
государственных учреждений Республики
Карелия.
Оспариваемые правовые предписания, по
мнению М.Г. Гусаровой, не соответствуют
Конституции Республики Карелия, ее
статьям 2 (часть 2), 5 (часть 2), 7 (часть 1), 16,
17, 19, 25, поскольку уменьшают объем
социальных гарантий, предоставлявшихся
данной категории специалистов до 1
января 2005 года в соответствии с
федеральным законодательством, чем
снижают уровень их социальной
защищенности. Кроме того, по мнению
заявительницы, оспариваемые правовые
предписания нарушают конституционный
принцип равенства, поскольку ставят
работающих и проживающих за пределами
городов специалистов со средним
медицинским образованием в неравное
правовое положение с другими
категориями специалистов, получающих
меру социальной поддержки в форме
полного освобождения от оплаты жилой
площади с отоплением и освещением
независимо от вида жилищного фонда, а
именно - проживающими за пределами
городов пенсионерами, проработавшими не
менее десяти лет в государственных
учреждениях и (или) муниципальных
учреждениях, расположенных в сельской
местности, поселках городского типа, и
педагогическими работниками.
Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Карелия по настоящему делу являются правовые предписания части третьей статьи 3 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", устанавливающие, что оплата жилой площади с отоплением и освещением как мера социальной поддержки работников со средним медицинским образованием государственных учреждений Республики Карелия, работающих и проживающих за пределами городов, осуществляется в пределах социальных норм площади жилья, устанавливаемых Правительством Республики Карелия, и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Конституционность указанных положений в иных аспектах заявительницей не оспаривается, а потому Конституционным Судом Республики Карелия в настоящем деле не проверяется.
2. Республика Карелия как социальное и правовое государство в составе Российской Федерации проводит политику, направленную на обеспечение равных и справедливых возможностей для развития личности. В Республике Карелия обеспечивается поддержка семье, материнству, отцовству, детству, инвалидам и пожилым гражданам, развивается система социальных служб, устанавливаются иные гарантии социальной защиты. Республика Карелия развивает систему социальной защиты (статья 4, часть 3 статьи 25 Конституции Республики Карелия).
Право на предоставление бесплатных квартир с отоплением и освещением для работающих и проживающих в сельской местности и поселках городского типа медицинских работников (в том числе работников со средним медицинским образованием) было предусмотрено законодательством в целях обеспечения благоприятных условий труда в сельской местности, усиления и укрепления кадров сельских специалистов и привлечения на село новых квалифицированных работников (статья 10 Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 года "О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках", статья 59 Жилищного кодекса РСФСР, статья 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1, статья 38 Закона Республики Карелия от 28 февраля 1997 года N 177-ЗРК "Об охране здоровья граждан и медико-социальной помощи на территории Республики Карелия").
При введении системы социальной защиты граждан, основанной на положениях Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочия по установлению мер социальной поддержки медицинских работников были разграничены между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в зависимости от принадлежности расположенной в сельской местности (поселках городского типа) организации здравоохранения (части четвертая - шестая статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ).
Кроме того, в целях реализации положений вышеуказанного Федерального закона, которыми с 1 января 2012 года ранее возложенные на органы местного самоуправления полномочия по организации оказания гражданам первичной медико-санитарной и скорой медицинской помощи закреплены за органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статьи 16, 17), муниципальные учреждения здравоохранения были переданы из муниципальной собственности в государственную собственность Республики Карелия.
Таким образом, в отличие от действовавших до 1 января 2005 года императивных правовых норм, гарантирующих право медицинских работников сельских организаций здравоохранения на бесплатные квартиры с отоплением и освещением, после указанной даты норма федерального законодательства, регулирующая правоотношения в данной сфере, носит диспозитивный характер и предоставляет субъектам Российской Федерации право предусматривать меры социальной поддержки указанной категории граждан.
Действуя в пределах предоставленных ему полномочий, в целях обеспечения реализации сохраняющей актуальность политики стимулирования притока и закрепления квалифицированных кадров в сельской местности и исходя из уровня реальных экономических возможностей, существующих на данном этапе социально-экономического развития, и соответствующих ресурсов бюджета республики, законодатель Республики Карелия Законом Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" определил круг лиц, имеющих право на получение социальной поддержки, к которым отнесены специалисты государственных учреждений Республики Карелия, работающие и проживающие за пределами городов, в том числе работники со средним медицинским образованием, а также закрепил их право на социальную поддержку в форме оплаты жилой площади с отоплением и освещением в пределах социальных норм площади жилья, устанавливаемых Правительством Республики Карелия, и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.
3. Республиканский законодатель, закрепляя право граждан на получение мер социальной поддержки и определяя условия его возникновения, вправе, как следует из статей 25 и 41 Конституции Республики Карелия, исходя из признаваемых и защищаемых Конституцией Республики Карелия целей и ценностей вносить изменения в ранее установленные правила предоставления мер социальной поддержки, в том числе изменять размер, основания и формы их предоставления, а также круг лиц, имеющих право на определенные меры социальной поддержки.
Вместе с тем при внесении подобных изменений должно быть обеспечено соблюдение положений Конституции Республики Карелия, закрепляющих, что человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, личные неприкосновенность и безопасность, права и свободы являются высшей ценностью (статья 2); в Республике Карелия устанавливается верховенство права (статья 5); права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, а обеспечение и защита в соответствии с законом прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность всех органов государственной власти и местного самоуправления (статья 17); все равны перед законом и судом (статья 19).
По смыслу указанных конституционных положений изменение законодателем ранее установленных условий предоставления мер социальной поддержки, оказывающее неблагоприятное воздействие на правовое положение лиц, нуждающихся в этих мерах и рассчитывающих на их получение, должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также предоставление гражданам в случае необходимости возможности, в частности посредством установления временного регулирования, в течение некоего разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям, в том числе при решении вопроса о выборе места жительства (сельская местность, город) и работы (Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 25 марта 2011 года).
Со вступлением в силу с 1 января 2005 года Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" законодателем Республики Карелия было изменено нормативное правовое регулирование предоставления вышеуказанной меры социальной поддержки для работников государственных учреждений, в том числе размер ее предоставления был ограничен пределами социальной нормы площади жилья, регионального стандарта оплаты жилья и коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Исходя из необходимости соблюдения принципа правовой определенности и предсказуемости законодательной политики в указанной сфере республиканский законодатель, вводя с 1 января 2005 года новое правовое регулирование правил предоставления вышеуказанной меры социальной поддержки, должен был обеспечить участникам соответствующих правоотношений возможность предвидеть последствия своего поведения, в частности посредством установления временного правового регулирования, в случае, если новое правовое регулирование приводило к ухудшению условий предоставления меры социальной поддержки.
Частью второй статьи 6 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" в его первоначальной редакции было установлено, что статьи 2, 3, 5, в том числе оспариваемые положения Закона Республики Карелия, действуют с 1 января до 31 декабря 2005 года. Однако такое временное правовое регулирование не преследовало цель предоставления гражданам, получающим меры социальной поддержки, временного периода для адаптации к вносимым изменениям, а потому не может рассматриваться в качестве механизма, гарантирующего разумную стабильность правового регулирования при изменении условий и порядка предоставления рассматриваемой меры социальной поддержки. Кроме того, срок со дня официального опубликования оспариваемого Закона Республики Карелия (25 декабря 2004 года) и до вступления его в силу (1 января 2005 года) не может рассматриваться как достаточный по своей продолжительности для адаптации к новым правилам.
Нарушение правил юридической техники, выразившееся в том, что в период с 1 января 2005 года по 27 июня 2005 года на территории Республики Карелия основания и условия предоставления меры социальной поддержки по оплате жилья с отоплением и освещением для работников государственных учреждений со средним медицинским образованием, работающих и проживающих за пределами городов, регулировались по-разному нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, учитывая, что оспариваемые положения не затрагивали прав заявительницы, впервые поступившей на работу после 1 января 2005 года в муниципальное учреждение, также само по себе не является основанием для признания их неконституционными. Проверка же оспариваемых положений Закона Республики Карелия на соответствие другому закону Республики Карелия не входит в компетенцию Конституционного Суда Республики Карелия, как она определена статьей 68 Конституции Республики Карелия и статьей 3 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия".
Что касается доводов заявительницы о снижении уровня социальной защищенности такой категории граждан, как специалисты со средним медицинским образованием государственных учреждений Республики Карелия, работающие и проживающие за пределами городов, достигнутого к 1 января 2005 года, то оценка достаточности установленных в Законе Республики Карелия мер социальной поддержки, эквивалентности этих мер тому объему социальных гарантий, которые предоставлялись данной категории граждан до 1 января 2005 года, а также проверка соответствия норм Закона Республики Карелия федеральному законодательству также не входят в компетенцию Конституционного Суда Республики Карелия, как она определена статьей 68 Конституции Республики Карелия и статьей 3 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия".
3.2. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Республики Карелия, при осуществлении правового регулирования в сфере социальной защиты законодатель Республики Карелия должен соблюдать требования Конституции Республики Карелия, в том числе вытекающие из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19).
Установление Законом Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" меры социальной поддержки в форме оплаты жилой площади с отоплением и освещением (полностью либо частично) для различных категорий граждан, указанных в пунктах 10-12 статьи 2 Закона Республики Карелия, не означает наличие одинакового правового статуса у получателей указанной меры социальной поддержки и, как следствие, обязанность законодателя Республики Карелия предоставлять им одинаковые гарантии и компенсации, в том числе в связи с проживанием в сельской местности. При осуществлении соответствующего правового регулирования законодатель Республики Карелия вправе учитывать, в числе прочего, и такие объективные критерии выделения в отдельную категорию лиц, имеющих право на получение конкретных мер социальной поддержки, как достижение пенсионного возраста, наличие трудовых отношений с определенными организациями, выполняющими социально значимые функции, предшествующее правовое регулирование.
Так, например, первоначальная редакция Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" предусматривала осуществление меры социальной поддержки лиц, проживающих за пределами городов, по оплате за счет средств бюджета Республики Карелия жилой площади с отоплением и освещением для всех ее получателей в пределах социальной нормы площади жилья, регионального стандарта оплаты жилья и коммунальных услуг и нормативов потребления коммунальных услуг и топлива, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Указанные законоположения неоднократно корректировались республиканским законодателем, в том числе в связи с решениями, вынесенными Конституционным Судом Республики Карелия (постановления от 17 мая 2006 года, от 21 июля 2006 года, от 10 октября 2007 года, Определение от 30 марта 2007 года), и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации (определения от 12 июля 2006 года N 375-О, от 1 марта 2007 года N 129-О-П).
С конституционно-правовой точки зрения различия в правовом положении работников со средним медицинским образованием государственных учреждений Республики Карелия, работающих и проживающих за пределами городов, и проживающих за пределами городов пенсионеров, проработавших не менее десяти лет медицинскими работниками со средним специальным образованием, обусловлены достижением последними пенсионного возраста и (или) прекращением трудовых отношений и не являются исключительно формальными.
Что касается различий в рассматриваемом аспекте между правовым статусом работающих и проживающих за пределами городов работников со средним медицинским образованием государственных учреждений Республики Карелия и педагогических работников, то такие различия обусловлены характером осуществляемой трудовой деятельности и также не могут рассматриваться как формальные.
Таким образом, осуществленная законодателем Республики Карелия дифференциация правового регулирования предоставления меры социальной поддержки вышеуказанным категориям граждан основана на объективных критериях и не может рассматриваться как нарушение принципа равенства всех перед законом, а выделение в отдельную категорию лиц, имеющих право на получение конкретных видов социальной поддержки, само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан, не относящихся к данной категории.
Указанная правовая позиция неоднократно формулировалась Конституционным Судом Республики Карелия (постановления от 13 августа 2003 года, от 10 октября 2007 года, от 8 ноября 2007 года, от 14 января 2014 года).
При этом не исключается возможность совершенствования действующего правового регулирования отношений в сфере социальной поддержки граждан в рамках дискреционных полномочий законодателя Республики Карелия и с учетом правовых позиций, выраженных в настоящем Постановлении.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 3, 70 - 75, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд Республики Карелия
постановил:
1. Признать соответствующими Конституции
Республики Карелия, ее статьям 2 (часть 2),
5 (часть 2), 7 (часть 1), 16, 17, 19, 25 правовые
предписания части третьей статьи 3
Закона Республики Карелия от 17 декабря
2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке
отдельных категорий граждан и признании
утратившими силу некоторых
законодательных актов Республики
Карелия", устанавливающие, что оплата
жилой площади с отоплением и освещением
как мера социальной поддержки
работников со средним медицинским
образованием государственных
учреждений Республики Карелия,
работающих и проживающих за пределами
городов, осуществляется в пределах
социальных норм площади жилья,
устанавливаемых Правительством
Республики Карелия, и нормативов
потребления коммунальных услуг и
топлива, установленных в соответствии с
законодательством Российской
Федерации.
2. Настоящее Постановление окончательно,
обжалованию не подлежит, вступает в силу
немедленно после его провозглашения и
обязательно для исполнения.
3. Настоящее Постановление подлежит
опубликованию в очередном номере газеты
"Карелия" и официальном издании
"Собрание законодательства
Республики Карелия", а также
размещению на официальном сайте
Конституционного Суда Республики
Карелия.
Конституционный Суд Республики
Карелия
Текст
первоначальной редакции документа
сверен по:
официальная рассылка
Ссылается на
- О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями на 3 августа 2018 года) (редакция, действующая с 1 января 2019 года)
- Жилищный кодекс Российской Федерации (с изменениями на 30 декабря 2020 года) (редакция, действующая со 2 января 2021 года)
- Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации (с изменениями на 22 декабря 2020 года) (редакция, действующая с 1 января 2021 года)
- Об охране здоровья граждан и медико-социальной помощи на территории Республики Карелия (Утратил силу на основании Закона Республики Карелия "О некоторых вопросах деятельности государственной системы здравоохранения Республики Карелия" от 06.06.05 г.,...
- О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия (с изменениями на 9 декабря 2020 года)