Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (постатейный)

Комментарий к статье 1. Сфера применения настоящего Федерального закона

1. В комментируемой статье согласно ее названию определена сфера применения комментируемого Закона. Открывающая же данную статью часть 1 определяет предмет регулирования данного Закона. С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями.

В качестве предмета регулирования комментируемого Закона часть 1 комментируемой статьи называет, во-первых, правоотношения, связанные с реализацией гражданином России (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение "гражданин") закрепленного за ним Конституцией РФ права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, и, во-вторых, порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Как неоднократно отмечено КС России в своих решениях, содержащаяся в комментируемом Законе регламентация отношений граждан и органов публичной власти в связи с реализацией права на обращение по своему содержанию в значительной части относится к сфере защиты взаимосвязанных прав, закрепленных в ст.33 и 45 Конституции РФ, а также в ряде других ее статей. Соответственно, речь идет о реализации, прежде всего, следующих положений Конституции РФ:

граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст.33);

государственная защита прав и свобод человека и гражданина в России гарантируется (ч.1 ст.45);

каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч.2 ст.45).

Предмет регулирования комментируемого Закона расширен в ч.4 комментируемой статьи за счет включения в него правоотношений, связанных с рассмотрением обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также правоотношений, связанных с рассмотрением государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами (см. ниже).

2. Часть 2 комментируемой статьи исключает из сферы применения комментируемого Закона обращения граждан, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами.

Примерами таких федеральных конституционных законов являются Федеральные конституционные законы от 21 июля 1994 года N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" и от 26 февраля 1997 года N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Перечень соответствующих федеральных законов довольно широк. Особо представляется необходимым упомянуть лишь то, что на отношения, регулируемые комментируемым Законом, не распространяются положения Федерального закона от 27 июля 2010 года N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", устанавливающие порядок рассмотрения жалоб на нарушения прав граждан и организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг, что и закреплено в ч.10 ст.11_2 названного Закона (в ред. Федерального закона от 28 июля 2012 года N 133-ФЗ).

СЗ РФ, 1994, N 13, ст.1447.

СЗ РФ, 1997, N 9, ст.1011.

СЗ РФ, 2010, N 31, ст.4179.

pravo.gov.ru, 2012, 30 июля.


В комментируемом Законе непосредственно предусмотрено последствие подачи обращения, подлежащего рассмотрению в порядке, установленном иными федеральными законами, только для одного случая - когда в обращении обжалуется судебное решение. В этом случае в соответствии с ч.2 ст.11 данного Закона такое обращение в течение семи дней со дня регистрации возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.

Следует обратить внимание на то, что в ч.2 комментируемой статьи говорится только о законодательных актах. Соответственно, "подзаконными" нормативными правовыми актами не может устанавливаться такой порядок рассмотрения обращений граждан, который противоречил бы комментируемому Закону. Такой вывод подтвержден, например, в Определении Кассационной коллегии ВС России от 23 августа 2007 года N КАС07-383 в отношении Правил, определяющих порядок и условия признания лица инвалидом, изданных Правительством РФ во исполнение Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации".

БВС РФ, 2009, N 2.


3. В части 3 комментируемой статьи определены особенности распространения сферы применения комментируемого Закона на обращения иностранных граждан и лиц без гражданства: установленный данным Законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором РФ или федеральным законом.

В основе такого регулирования лежит норма ч.3 ст.62 Конституции РФ, в соответствии с которой иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Соответствующим актом является, прежде всего, Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", который согласно его ст.1 определяет правовое положение иностранных граждан в России, а также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в России и осуществлением ими на территории России трудовой, предпринимательской и иной деятельности.

СЗ РФ, 2002, N 30, ст.3032.


Как определено в п.1 ст.2 названного Закона: иностранный гражданин - это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства; лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

(О понятии и видах международных договоров РФ см. комментарий к ст.3 Закона.)

4. Часть 4 комментируемой статьи распространяет установленный комментируемым Законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами:

во-первых, на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в т.ч. юридических лиц;

во-вторых, на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в т.ч. юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Данная часть введена Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 80-ФЗ в целях реализации Постановления КС России от 18 июля 2012 года N 19-П, которым взаимосвязанные положения ч.1 комментируемой статьи, ч.1 ст.2 и ст.3 комментируемого Закона признаны не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 19 (ч.1), 30, 33, 45, 55 (ч.3) и 76, в той мере, в какой они - в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей на практике неоднозначное их истолкование и, соответственно, возможность произвольного применения, - препятствуют распространению положений данного Закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а также рассмотрению обращений осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями и иными организациями, в т.ч. введению законом субъекта РФ положений о возможности рассмотрения обращений такими учреждениями и организациями.

pravo.gov.ru, 2013, 8 мая.

СЗ РФ, 2012, N 31, ст.4470.


При этом в указанном Постановлении среди прочего изложены следующие правовые позиции:

право объединений граждан, в том числе юридических лиц, обращаться в органы публичной власти производно от конституционно установленного права граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Соответственно, объединениям граждан - поскольку они не только способствуют осуществлению и защите прав и свобод граждан, но и в отдельных случаях сами являются формой их реализации - эти права и свободы, в том числе право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, должны быть гарантированы. Отказ в признании юридических лиц как объединений граждан субъектами конституционного права на обращение, исходя из его предназначения как обеспечивающего осуществление других прав и свобод, свидетельствует о нарушении вытекающего из ст.19 (ч.1) и 55 (ч.3) Конституции РФ принципа равенства и справедливости;

установление обязанности по рассмотрению обращений граждан государственными и муниципальными учреждениями как организациями, осуществляющими социально-культурные или иные функции некоммерческого характера соответственно России, субъектов РФ, муниципальных образований, предполагается постольку, поскольку на такие организации возложено исполнение государственных или муниципальных публично значимых функций в рамках компетенции создавшего их публично-правового образования. Сама по себе данная обязанность является одной из гарантий реализации гражданами не только права на обращение, но и других конституционных прав, в том числе на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст.41, ч.1; ст.43, ч.1; ст.44, ч.2, Конституции РФ), - тем более что обусловливающее ее установление право на обращение проистекает не только и не столько из ст.33 Конституции РФ, а, по сути, во взаимосвязи с общеправовой гарантией, предусмотренной статьей 45 Конституции РФ, входит в качестве элемента в содержание иных конституционных прав, реализация которых предполагает необходимость взаимодействия с государственными и муниципальными учреждениями, - и потому, будучи возложенной на эти учреждения, не может рассматриваться как чрезмерное их обременение;

публично значимые функции могут возлагаться также на предприятия, правовое положение которых определяется Гражданским кодексом РФ (ст.113-115) и Федеральным законом "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", и на другие организации, деятельность которых не может рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публичного образования, а соответственно, имеются те же, что и применительно к учреждениям, обеспечивающим осуществление полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, основания для возложения на них обязанности рассматривать обращения граждан.

В Определении КС России от 29 сентября 2015 года N 2310-О непосредственно отмечено, что к государственным учреждениям, о которых идет речь в ч.4 комментируемой статьи, относится Пенсионный фонд РФ, созданный в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в России (п.1 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации, утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года N 2122-1).

СПС.

Комментарий к статье 2. Право граждан на обращение

1. В части 1 комментируемой статьи установлено, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в т.ч. юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

Данная часть изложена Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 80-ФЗ полностью в новой редакции. В прежней (первоначальной) редакции данной части указывалось, что граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам. Тем самым была продублирована норма ст.33 Конституции РФ, в соответствии с которой граждане России имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Единственное отличие от этой конституционной нормы состояло в упоминании в ч.1 комментируемой статьи должностных лиц (в данной части не уточнялось, что речь идет именно о гражданах России, но это следовало и следует в настоящее время из сокращенного обозначения, введенного в ч.1 ст.1 комментируемого Закона).

Изменения внесены соответственно тому, как тем же Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 80-ФЗ - путем дополнения статьи 1 комментируемого Закона частью 4 - распространен установленный комментируемым Законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в т.ч. юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в т.ч. юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст.1 Закона), изменения внесены Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 80-ФЗ в целях реализации Постановления КС России от 18 июля 2012 года N 19-П, которым взаимосвязанные положения ч.1 комментируемой статьи, ч.1 ст.1 и ст.3 комментируемого Закона признаны не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 19 (ч.1), 30, 33, 45, 55 (ч.3) и 76, в той мере, в какой они - в силу неопределенности нормативного содержания, порождающей на практике неоднозначное их истолкование и, соответственно, возможность произвольного применения, - препятствуют распространению положений данного Закона на отношения, связанные с рассмотрением органами государственной власти и органами местного самоуправления обращений объединений граждан, включая юридические лица, а также рассмотрению обращений осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями и иными организациями, в том числе введению законом субъекта РФ положений о возможности рассмотрения обращений такими учреждениями и организациями.

Напомним также, что содержащаяся в комментируемом Законе регламентация отношений граждан и органов публичной власти в связи с реализацией права на обращение по своему содержанию в значительной части относится к сфере защиты взаимосвязанных прав, закрепленных как в ст.33, так и в ст.45 Конституции РФ, а также в ряде других ее статей.

В соответствии с указанной статьей 45 Конституции РФ: государственная защита прав и свобод человека и гражданина в России гарантируется (ч.1); каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч.2). В свою очередь, данные конституционные положения соответствуют статье 13 "Право на эффективное средство правовой защиты" Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в г.Риме 4 ноября 1950 года, согласно которой каждый, чьи права и свободы, признанные в данной Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве. Названная Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 30 марта 1998 года N 54-ФЗ, т.е. является международным договором РФ, представляющим собой часть правовой системы России (о понятии и видах международных договоров РФ см. коммент. к ст.3 Закона).

СЗ РФ, 2001, N 2, ст.163.

СЗ РФ, 1998, N 14, ст.1514.


2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет принцип свободной и добровольной реализации гражданами права на обращение и одновременно - недопустимость нарушения при осуществлении данного права прав и свобод других лиц.

Как отмечено в Определении КС России от 22 декабря 2015 года N 2906-О со ссылкой на указанную норму, закрепляя принцип свободной и добровольной реализации гражданами РФ права на обращение и не ограничивая гражданина в возможности вступать в диалог с субъектами, осуществляющими функции публичной власти, как в целях отстаивания индивидуального (частного), так и публичного интереса, комментируемый Закон одновременно устанавливает принцип недопустимости нарушения при осуществлении данного права прав и свобод других лиц.

СПС.


Принцип свободной и добровольной реализации гражданами права на обращение закреплен в ч.2 комментируемой статьи соответственно в т.ч. норме ч.2 ст.30 Конституции РФ, устанавливающей, что никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Кстати говоря, в первоначальном варианте законопроекта, принятого в качестве комментируемого Закона, помимо закрепления указанного принципа предлагалось установить норму, предусматривающую, что никто не может быть принужден к подаче индивидуального либо подписанию коллективного обращения, а также к участию в акциях в поддержку обращений других лиц либо против них. Это положение не вошло в принятый Закон, поскольку оно охватывается предметом регулирования Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях".

СЗ РФ, 2004, N 25, ст.2485.


Установленная в ч.2 комментируемой статьи недопустимость нарушения при осуществлении гражданами права на обращение прав и свободы других лиц соответствует следующим положениям Конституции РФ: осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч.3 ст.17); права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч.3 ст.55).

3. В части 3 комментируемой статьи установлено, что рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно. В отличие от обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами, для рассмотрения обращений граждан в порядке, установленном комментируемым Законом, необходимость уплаты государственной пошлины не предусмотрена.

В соответствии с п.1 ст.333_16 гл.25_3 "Государственная пошлина" части второй НК РФ (глава введена Федеральным законом от 2 ноября 2004 года N 127-ФЗ) государственная пошлина - это сбор, взимаемый с лиц, указанных в ст.333_17 данного Кодекса, при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены в соответствии с законодательными актами РФ, законодательными актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, за совершением в отношении этих лиц юридически значимых действий, предусмотренных настоящей главой, за исключением действий, совершаемых консульскими учреждениями РФ.

СЗ РФ, 2004, N 45, ст.4377.


Для рассмотрения обращений граждан в порядке, установленном комментируемым Законом, не предусмотрена необходимость и иных платежей, например, следующих, о которых идет речь в ч.3 ст.8 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (как говорилось выше (см. коммент. к ст.1 Закона), положения данного Закона, устанавливающие порядок рассмотрения жалоб на нарушения прав граждан и организаций при предоставлении государственных и муниципальных услуг, не распространяются на отношения, регулируемые комментируемым Законом): в случаях, предусмотренных федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами, государственные и муниципальные услуги оказываются за счет средств заявителя впредь до признания утратившими силу положений федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов РФ, нормативных правовых актов субъектов РФ, муниципальных правовых актов, в соответствии с которыми государственные и муниципальные услуги оказываются за счет средств заявителя.

Комментарий к статье 3. Правовое регулирование правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан

1. В части 1 комментируемой статьи определена система нормативных правовых актов, которыми регулируются правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, а именно: Конституция РФ, международные договоры РФ, федеральные конституционные законы, комментируемый Закон и иные федеральные законы.

Конституция РФ, как закреплено в ч.1 ее ст.15, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Разъяснения о применении данного конституционного положения даны в п.2 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 года N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия". В том числе указано, что судам при рассмотрении дел следует оценивать содержание закона или иного нормативного правового акта, регулирующего рассматриваемые судом правоотношения, и во всех необходимых случаях применять Конституцию РФ в качестве акта прямого действия. В части 1 ст.15 Конституции РФ также установлено, что законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ.

РГ, 1995, 28 декабря, N 247.


Международные договоры России, как и общепризнанные принципы и нормы международного права, являются составной частью правовой системы России. Как установлено там же, если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации". Согласно положениям названного Закона (в ред. Федерального закона от 1 декабря 2007 года N 318-ФЗ) понятием международный договор РФ охватываются: международные договоры РФ, заключаемые с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени России (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера) (п.2 ст.1 и п.2 ст.3); международные договоры, в которых Россия является стороной в качестве государства - продолжателя СССР (п.3 ст.1); независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами, иные виды и наименования международных договоров) (ст.2).

СЗ РФ, 1995, N 29, ст.2757.

СЗ РФ, 2007, N 49, ст.6079.


В соответствии с п.3 ст.5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Там же установлено, что для осуществления иных положений международных договоров РФ принимаются соответствующие правовые акты.

Согласно части 1 ст.76 Конституции РФ, по предметам ведения России принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. В соответствии с ч.2 указанной статьи по предметам совместного ведения России и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Как установлено в ч.3 указанной статьи, федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

Хотя в части 1 комментируемой статьи непосредственно и не указано, правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, регулируются также иными нормативными правовыми актами РФ, нежели законодательные акты, т.е. нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено частью 1 ст.90 Конституции РФ. Согласно части 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. В части 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К этому следует добавить, что нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.

Правительство РФ, как установлено в ч.1 ст.115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч.3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 года N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 года N 3-ФКЗ) установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ; акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

СЗ РФ, 1997, N 51, ст.5712; 1998, N 1, ст.1.


Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п.1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года N 1009 (в ред. Постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 года N 418), издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

СЗ РФ, 1997, N 33, ст.3895; 2006, N 29, ст.3251.


2. Часть 2 комментируемой статьи определяет особенности регулирования правоотношений, связанных с рассмотрением обращений граждан, нормативными правовыми актами регионального уровня. Так, предусмотрено, что законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ могут устанавливаться положения, направленные на защиту права граждан на обращение. При этом непосредственно указано, что такими нормативными правовыми актами могут устанавливаться в т.ч. гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные комментируемым Законом.

Упомянутым выше (см. коммент. к ст.1 Закона) Постановлением КС России от 18 июля 2012 года N 19-П взаимосвязанные положения ч.1 ст.1 комментируемого Закона и комментируемой статьи признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - сами по себе они не препятствуют введению законами субъекта РФ в целях защиты конституционного права граждан на обращение положений, которые дополняют федеральные гарантии данного права и не предполагают возложение новых обязанностей (ограничений прав) на физических и юридических лиц.

При этом среди прочих изложена следующая правовая позиция:

содержащаяся в комментируемом Законе регламентация отношений граждан и органов публичной власти в связи с реализацией права на обращение по своему содержанию в значительной части относится к сфере защиты взаимосвязанных прав, закрепленных в ст.33 и 45 Конституции РФ, а также в ряде других ее статей. Соответственно, реализуя в данной сфере конституционную модель разграничения полномочий, субъекты РФ могут принимать нормативные правовые акты, предусматривающие дополнительные гарантии права на обращение, в рамках, определенных Конституцией РФ, ее статьями 72 и 76 (ч.2, 5 и 6), и федеральными законами, в том числе применительно к данным отношениям - положениями комментируемой статьи в системном единстве с другими положениями комментируемого Закона, прежде всего с ч.1 ст.1 и ч.1 ст.2;

вместе с тем расширение законодателем субъекта РФ объема гарантий права на обращение не должно влечь распространение соответствующих обременений на лиц, не осуществляющих отдельные функции государственной власти данного субъекта РФ. В частности, недопустимо возложение законом субъекта РФ обязанностей и обременений, превышающих по своему уровню те, которые определены федеральным законодательством, на местное самоуправление в лице тех или иных его субъектов, - иное означало бы нарушение требований Конституции РФ, которая закрепляет регулятивные полномочия в сфере местного самоуправления в качестве предмета совместного ведения России и ее субъектов (ст.72, п."н" ч.1), а также конституционных критериев самостоятельности местного самоуправления, вытекающих из статей 12 и 130 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст.55 (ч.3).

Примером законодательного акта, реализующего норму ч.2 комментируемой статьи, является Закон Московской области от 5 октября 2006 года N 164/2006-ОЗ "О рассмотрении обращений граждан", который, как указано в его ст.1 (в ред. Закона Московской области от 25 апреля 2007 года N 55/2007-ОЗ), в соответствии с Конституцией РФ, комментируемым Законом и Уставом Московской области устанавливает дополнительные гарантии права граждан на обращение к Губернатору Московской области, в Московскую областную Думу, Правительство Московской области, центральные и территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области, государственные органы Московской области, государственные учреждения Московской области, осуществляющие отдельные функции государственного управления Московской области, и органы местного самоуправления муниципальных образований Московской области и их должностным лицам.

"Ежедневные Новости. Подмосковье", 2006, 11 октября, N 189.

"Ежедневные Новости. Подмосковье", 2007, 5 мая, N 79.


В качестве примера иного, нежели закон, нормативного правового акта субъекта РФ, реализующего норму ч.2 комментируемой статьи, можно указать Постановление Губернатора Ленинградской области от 31 марта 2015 года N 18-пг, которым утвержден Порядок взаимодействия органов исполнительной власти Ленинградской области, должностных лиц Ленинградской области при рассмотрении обращений граждан. Названный Порядок согласно его п.1.1 и 1.2:

pravo.gov.ru, 2015, 6 апреля.


определяет последовательность действий органов исполнительной власти Ленинградской области и должностных лиц Ленинградской области при рассмотрении обращений граждан России, иностранных граждан, лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором РФ или федеральным законом, объединений граждан, в т.ч. юридических лиц, а также устанавливает порядок осуществления контроля соблюдения органами исполнительной власти Ленинградской области и должностными лицами Ленинградской области требований действующего законодательства РФ и данного Порядка при рассмотрении обращений граждан (п.1.1);

разработан в целях оптимизации процедуры и порядка рассмотрения обращений граждан в органах исполнительной власти Ленинградской области и должностными лицами Ленинградской области, а также взаимодействия органов исполнительной власти Ленинградской области и должностных лиц Ленинградской области с иными государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами при рассмотрении обращений граждан (п.1.2).

Согласно подходу, обозначенному в Определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 9 апреля 2008 года N 61-Г08-1, поскольку субъекту РФ федеральным законом предоставлено право регулировать вопросы защиты прав граждан на обращение, устанавливать дополнительные гарантии такого права, то приведение в законе субъекта РФ положений, по своему содержанию совпадающих с положениями норм федерального закона, принятого по предмету ведения России, не может рассматриваться как противоречие этому закону или нарушение компетенции России.

СПС.

Комментарий к статье 4. Основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе

Комментируемая статья определяет понятийный, или, как следует из названия статьи, терминологический аппарат, который используется в комментируемом Законе. По общему правилу юридической техники, определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов - редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации. В отношении определений, данных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.

Понятие "обращение гражданина" определено в п.1 комментируемой статьи (при этом в юридико-технических целях введено сокращенное обозначение обращение) как направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

Указание на то, что обращение может быть в письменной форме или в форме электронного документа, введено вместо указания на письменное обращение, введено Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 227-ФЗ, внесшим изменения в законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

СЗ РФ, 2010, N 31, ст.4196.


Тем же Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 227-ФЗ статья 2 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" дополнена пунктом 11_1, в котором дано следующее определение понятия "электронный документ": документированная информация, представленная в электронной форме, т.е. в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах. Определения последних из указанных понятий даны в п.3 и 4 указанной статьи: информационно-телекоммуникационная сеть - это технологическая система, предназначенная для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники (п.4); информационная система - это совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств (п.3).

СЗ РФ, 2006, N 31 (ч.I), ст.3448.


В качестве примера можно упомянуть, что в п.2.1 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Ленинградской области, должностных лиц Ленинградской области при рассмотрении обращений граждан, утв. Постановлением Губернатора Ленинградской области от 31 марта 2015 года N 18-пг, даны определения понятий письменного и устного обращений гражданина:

письменное обращение гражданина - направленные в органы исполнительной власти или должностному лицу Ленинградской области в письменной форме или форме электронного документа предложение, заявление, жалоба гражданина;

устное обращение гражданина - предложение, заявление, жалоба гражданина, поступившие в ходе личного приема гражданина должностными лицами Ленинградской области.

Там же дано следующее определение понятия "коллективное обращение": совместное письменное обращение двух и более граждан по общему для них вопросу, а также обращение от имени трудовых коллективов, членов одной семьи, резолюции митингов и собраний, отвечающие требованиям, установленным к обращению граждан действующим законодательством.

В Законе же Московской области "О рассмотрении обращений граждан" (п.6 ст.2) понятие "коллективное обращение" определено как обращение двух и более граждан по общему для них вопросу, а также обращение, принятое на митинге или собрании путем голосования (подписанное инициаторами коллективного обращения) или путем сбора подписей.

В определении понятия "обращение гражданина", данном в п.1 комментируемой статьи, перечислены виды обращения - это предложение, заявление и жалоба. Эти понятия определены в п.2-4 данной статьи:

предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Указанные определения, как правило, в других нормативных правовых актах, регламентирующих рассмотрение обращение граждан, воспроизводятся без какой-либо детализации. В то же время в таких актах понятийный аппарат может расширяться, как, например, это сделано в упомянутом выше пункте 2.1 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Ленинградской области, должностных лиц Ленинградской области при рассмотрении обращений граждан, в котором даны следующие определения:

аннотация - краткое содержание письменного или устного обращения гражданина;

уведомление - письмо гражданину, направляемое органами исполнительной власти Ленинградской области или должностными лицами Ленинградской области в случаях, предусмотренных положениями ч.3, 7 ст.8, ст.11, ч.2 ст.12 комментируемого Закона;

исполнитель - лицо, которому в соответствии с резолюцией должностного лица Ленинградской области поручено рассмотрение письменного обращения гражданина по существу поставленных в нем вопросов;

ответственный исполнитель - исполнитель, указанный первым, в случае, если рассмотрение письменного обращения по существу поставленных в нем вопросов поручено двум и более исполнителям или против фамилии которого стоит пометка "Отв.", "Свод".

Наиболее содержательный понятийный аппарат определен в Приложении N 3 "Перечень основных терминов, используемых в настоящей Инструкции" к Временной инструкции по рассмотрению устных и письменных обращений граждан в Федеральной службе государственной статистики, утв. Приказом Росстата от 13 декабря 2013 года N 481. Среди прочего в названном Приложении даны следующие определения:

СПС.


первичное обращение - обращение по вопросу, ранее не рассматривавшемуся в центральном аппарате (территориальном органе) Росстата;

повторное обращение - обращение, поступившее от одного и того же лица по одному и тому же вопросу, или обращение, где указывается на недостатки, допущенные при рассмотрении предыдущего обращения, либо сообщается о несвоевременном рассмотрении предыдущего обращения, если со времени его поступления истек установленный законодательством срок рассмотрения;

рассмотрение обращения - действия государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица либо уполномоченного лица, направленные на объективное, всестороннее и своевременное принятие решения по существу поставленных гражданами в обращении вопросов;

результат рассмотрения обращений - принятие государственным органом, органом местного самоуправления или соответствующим должностным лицом, в компетенцию которого входит решение поставленного в обращении вопроса, по обращению одного из следующих решений - "поддержано", "разъяснено", "не поддержано";

"не поддержано" - означает, что по результатам рассмотрения предложение признано нецелесообразным. Заявление или жалоба - необоснованными и неподлежащими удовлетворению;

"поддержано" - означает, что по результатам рассмотрения предложение признано целесообразным, заявление или жалоба - обоснованными и подлежащими удовлетворению;

"разъяснено" - означает, что по результатам рассмотрения предложения, заявления или жалобы гражданин проинформирован о порядке их реализации или удовлетворения;

ответ на обращение - служебный документ, направляемый заявителю, в котором содержится информация о результатах объективного и всестороннего рассмотрения обращения и принятых в случае необходимости мерах, направленных на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов заявителя, с информацией по существу поставленных в обращении вопросов и правовым обоснованием.

Там же дано определение понятия "типовой общероссийский тематический классификатор обращений граждан и организаций", - это перечень вопросов, которые ставятся в обращении заявителей, либо запрашиваемой информации с отнесением их к соответствующей теме, тематике и разделу на основании аннотации обращений с присвоением соответствующих четырехзначных цифровых кодов вопросам, темам, тематикам и разделам. Речь идет о Типовом общероссийском тематическом классификаторе обращений граждан, организаций и общественных объединений, утв. заместителем Руководителя Администрации Президента РФ 28 июня 2013 года N А1-3695в.

СПС.


Рассматривая определение понятия "должностное лицо", данное в п.5 комментируемой статьи, несложно заметить, что при формулировании этого определения использована аналогия с примечанием 1 к ст.285 УК РФ, в котором данное понятие определено для целей данного Кодекса. С учетом расширения предмета регулирования комментируемого Закона за счет внесения изменений Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 80-ФЗ (см. комментарий к ст.1 и 2 Закона), а также с учетом того, что в положения указанного примечания вносились изменения, представляется, что для целей комментируемого Закона более подходящим является указанное примечание в актуальной редакции.

В соответствии с примечанием 1 к ст.285 УК РФ (в ред. Федерального закона от 7 декабря 2011 года N 420-ФЗ) должностными лицами в статьях главы 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления" данного Кодекса признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит России, субъектам РФ или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях России. Необходимо также учитывать, что в п.2-8 Постановления Пленума ВС России от 16 октября 2009 года N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий" даны разъяснения в отношении применения положений изложенного примечания.

pravo.gov.ru, 2011, 8 декабря.

РГ, 2009, 30 октября, N 207.

Комментарий к статье 5. Права гражданина при рассмотрении обращения

В комментируемой статье перечислены права, предоставляемые гражданину при рассмотрении его обращения. С учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 80-ФЗ (см. комментарий к ст.1, 2 Закона), речь идет также о правах объединений граждан, в т.ч. юридических лиц, при рассмотрении их обращений.

В соответствии с комментируемой статьей при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом гражданин имеет право:

1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме.

Указание на возможность представления и истребования указанных документов и материалов в электронной форме включено Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 227-ФЗ, внесшим изменения в законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". (О понятии электронного документа см. комментарий к ст.4 Закона.)

Согласно пункту 2 ч.1 ст.10 комментируемого Закона государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия. Корреспондирующая этому праву обязанность других государственных органов, органов местного самоуправления и иных должностных лиц предоставлять соответствующие документы и материалы закреплена в ч.2 указанной статьи (см. комментарий к ст.10 Закона);

2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

Указанное право основано на норме ч.2 ст.24 Конституции РФ, устанавливающей, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Согласно правовой позиции, изложенной в Определении КС России от 7 февраля 2013 года N 134-О, положение п.2 комментируемой статьи, устанавливающее ограничение на предоставление гражданину документов и материалов, касающихся рассмотрения его обращения, в системной взаимосвязи с иными положениями федерального законодательства, в том числе положениями Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", предполагает, что уполномоченный орган (должностное лицо) в соответствующих случаях отказывает гражданину в доступе к указанным документам и материалам на том основании, что содержащаяся в них информация, затрагивающая права, свободы и законные интересы других лиц, хотя и не защищается в качестве государственной или иной охраняемой федеральным законом тайны, однако отнесена к сведениям, распространение которых в России в установленном федеральным законом порядке ограничено или запрещено;

pravo.gov.ru, 2013, 4 марта.


3) получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст.11 комментируемого Закона, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Указанным правам корреспондируют установленные в п.4 и 5 ч.1 ст.10 комментируемого Закона обязанности государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица: дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов (но также за исключением случаев, указанных в ст.11 данного Закона); уведомить гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

В статье 11 комментируемого Закона речь идет о следующих случаях, в которых не дается ответ по существу поставленных в обращении вопросов: если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ (ч.1); если обжалуется судебное решение (ч.2); если в обращении содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи (ч.3); если текст письменного обращения не поддается прочтению (ч.4); если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства (ч.5); если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну (ч.6). (О порядке действий в указанных случаях см. комментарий к ст.11 Закона.)

Указанное уведомление гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения предусмотрено в ч.3 ст.8 комментируемого Закона, но за исключением случая, указанного в ч.4 ст.11 данного Закона, т.е. когда фамилия гражданина и почтовый адрес не поддаются прочтению. Согласно указанной норме ч.3 ст.8 комментируемого Закона письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, в течение семи дней со дня регистрации обращения (см. комментарий к указанным статьям);

4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ.

В административном (внесудебном) порядке указанные решение, действие (бездействие) обжалуются в вышестоящие государственный орган, орган местного самоуправления или вышестоящему должностному лицу. В судебном порядке указанные решение, действие (бездействие) оспариваются (а не обжалуются) в суде общей юрисдикции по правилам главы 22 "Производство по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" КАС РФ или в арбитражном суде по правилам главы 24 "Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц" АПК РФ (наименование главы в ред. Федерального закона от 27 июля 2010 года N 228-ФЗ).

СЗ РФ, 2010, N 31, ст.4197.


Подведомственность рассмотрения соответствующих дел определяется следующими нормами. Согласно части 4 ст.1 КАС РФ не подлежат рассмотрению в порядке, установленном данным Кодексом, дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к компетенции арбитражных судов. В пункте же 2 ч.1 ст.29 АПК РФ (в ред. Федерального закона от 27 июля 2010 года N 228-ФЗ) установлено, что арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в т.ч. об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц;

5) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обращения.

Это право аналогично процессуальному праву на отказ от иска. Так, часть 2 ст.46 КАС РФ предусматривает, что административный истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции или в суде апелляционной инстанции, отказаться от административного иска полностью или частично. Однако, в отличие от комментируемого Закона в ч.5 указанной статьи установлено, что суд не принимает отказ административного истца от административного иска, если это противоречит данному Кодексу, другим федеральным законам или нарушает права других лиц. Соответствующие нормы содержатся в ГПК РФ (ч.1 и 2 ст.39) и АПК РФ (ч.2 и 5 ст.49).

Комментарий к статье 6. Гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением

1. Комментируемая статья, как указано непосредственно в ее названии, предусматривает гарантии безопасности гражданина в связи с его обращением. В качестве такой гарантии в ч.1 данной статьи установлен запрет преследования гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц.

В пункте 9 Обзора практики рассмотрения судами дел по спорам о защите чести, достоинства и деловой репутации, утв. Президиумом ВС России 16 марта 2016 года, приведена следующая правовая позиция, высказанная Судебной коллегией по гражданским делам ВС России в целях исправления ошибки в применении норм права при рассмотрении конкретного дела, отменяя состоявшиеся по делу судебные постановления: каждый гражданин имеет право свободно и добровольно обращаться в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам в целях защиты своих прав и законных интересов либо прав и законных интересов других лиц; при этом гражданин может указать в обращении на известные ему факты и события, которые, по его мнению, имеют отношение к существу поставленного в обращении вопроса и могут повлиять на его разрешение; то обстоятельство, что изложенные в обращении сведения могут не найти своего подтверждения, не является основанием для привлечения заявителя к гражданско-правовой ответственности, предусмотренной статьей 152 "Защита чести, достоинства и деловой репутации" части первой ГК РФ, если соответствующее обращение обусловлено его попыткой реализовать свои конституционные права, имеющие выраженную публичную направленность, в целях привлечения внимания к общественно значимой проблеме; иное означало бы привлечение лица к гражданско-правовой ответственности за действия, совершенные им в пределах предоставленных ему конституционных прав, а равно при исполнении им своего гражданского долга. Судами, рассматривающими данное дело, не было установлено, что оспариваемое сообщение содержит оскорбительные выражения, что являлось бы недопустимым злоупотреблением правом на свободу слова и выражения мнения (Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС России от 3 декабря 2013 года N 49-КГ13-9).

СПС.

СПС.


Ранее, еще до принятия комментируемого Закона в п.10 Постановления Пленума ВС России от 24 февраля 2005 года N 3 "О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц" давались следующие разъяснения:

РГ, 2005, 15 марта, N 50.


статьей 33 Конституции РФ закреплено право граждан направлять личные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, которые в пределах своей компетенции обязаны рассматривать эти обращения, принимать по ним решения и давать мотивированный ответ в установленный законом срок;

судам необходимо иметь в виду, что в случае, когда гражданин обращается в названные органы с заявлением, в котором приводит те или иные сведения (например, в правоохранительные органы с сообщением о предполагаемом, по его мнению, или совершенном либо готовящемся преступлении), но эти сведения в ходе их проверки не нашли подтверждения, данное обстоятельство само по себе не может служить основанием для привлечения этого лица к гражданско-правовой ответственности, предусмотренной статьей 152 ГК РФ, поскольку в указанном случае имела место реализация гражданином конституционного права на обращение в органы, которые в силу закона обязаны проверять поступившую информацию, а не распространение не соответствующих действительности порочащих сведений;

такие требования могут быть удовлетворены лишь в случае, если при рассмотрении дела суд установит, что обращение в указанные органы не имело под собой никаких оснований и продиктовано не намерением исполнить свой гражданский долг или защитить права и охраняемые законом интересы, а исключительно намерением причинить вред другому лицу, т.е. имело место злоупотребление правом (п.1 и 2 ст.10 ГК РФ).

Следует упомянуть, что УК РСФСР содержал статью 139_1 "Преследование граждан за критику" (статья была введена Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 октября 1985 года), устанавливавшую уголовную ответственность за умышленное ущемление должностным лицом прав и охраняемых законом интересов гражданина, связанное с преследованием его за подачу в установленном порядке предложений, заявлений, жалоб, либо за содержащуюся в них критику, а равно за выступление с критикой в иной форме. Однако в УК РФ, заменивший УК РСФСР, соответствующая норма не вошла.

Ведомости ВС РСФСР, 1985, N 45, ст.1572.


2. В части 2 комментируемой статьи установлен запрет на разглашение при рассмотрении обращения сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия. При этом непосредственно определено, что не является разглашением сведений, содержащихся в обращении, и, соответственно, не подпадает под данный запрет направление письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Речь идет о случаях реализации нормы ч.3 ст.8 комментируемого Закона, устанавливающей, что письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в ч.4 ст.11 данного Закона.

Установленный в ч.2 комментируемой статьи запрет основан прежде всего на соответствующих нормах Конституции РФ, в том числе следующих: каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч.1 ст.23); сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются (ч.1 ст.24).

Ограничение доступа к информации регламентировано положениями ст.9 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", согласно ч.2 которой обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами. В части 9 данной статьи указано, что порядок доступа к персональным данным граждан (физических лиц) устанавливается федеральным законом о персональных данных. Соответствующим актом является Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных", которым согласно ч.1 его ст.1 (здесь и далее в ред. Федерального закона от 25 июля 2011 года N 261-ФЗ) регулируются отношения, связанные с обработкой персональных данных, осуществляемой государственными органами, муниципальными органами, юридическими лицами и физическими лицами с использованием средств автоматизации, в т.ч. в информационно-телекоммуникационных сетях, или без использования таких средств, если обработка персональных данных без использования таких средств соответствует характеру действий (операций), совершаемых с персональными данными с использованием средств автоматизации, то есть позволяет осуществлять в соответствии с заданным алгоритмом поиск персональных данных, зафиксированных на материальном носителе и содержащихся в картотеках или иных систематизированных собраниях персональных данных, и (или) доступ к таким персональным данным. Как определено в п.1 ст.3 названного Федерального закона, персональные данные - это любая информация, относящаяся к прямо или косвенно определенному или определяемому физическому лицу (субъекту персональных данных).

СЗ РФ, 2006, N 31 (ч.I), ст.3451.

СЗ РФ, 2011, N 31, ст.4701.


В КС России направлялась жалоба на часть 2 комментируемой статьи, в которой указывалось, что оспариваемое законоположение позволяет отказывать в ознакомлении с содержанием обращения, а также данными гражданина, направившего обращение, лицу, в отношении которого в связи с этим обращением государственными органами производится проверка, во всех случаях - вне зависимости от того, что такие сведения могут быть необходимы для защиты, в том числе судебной, прав и свобод данного лица, и тем самым противоречит Конституции РФ.

Определением КС России от 22 декабря 2015 года N 2906-О отказано в принятии к рассмотрению указанной жалобы. Как отмечено при этом, оспариваемая заявителем норма выступает гарантией права на обращение в органы публичной власти и направлена на то, чтобы исключить распространение сведений об обратившемся гражданине, а также о содержании его обращения неопределенному кругу лиц в целях защиты его прав и законных интересов, недопущения умаления его чести и достоинства, однако - с учетом того, что отношения, возникающие между органом публичной власти и гражданином (юридическим лицом), не являющимся субъектом обращения, в связи с рассмотрением обращения, регулируются другим законодательством, - не может рассматриваться как запрещающая во всех случаях в рамках данных отношений предоставлять соответствующие сведения лицу, права и законные интересы которого они затрагивают.

Там же изложена следующая правовая позиция:

действующее правовое регулирование в качестве общего правила закрепляет конфиденциальность персональных данных, которая предполагает, что операторы и иные лица, получившие доступ к персональным данным, т.е. любой информации, относящейся к прямо или косвенно определенному или определяемому физическому лицу (субъекту персональных данных), обязаны не раскрывать третьим лицам и не распространять персональные данные без согласия субъекта персональных данных, если иное не предусмотрено федеральным законом (ст.7 Федерального закона "О персональных данных");

в связи с этим, а также исходя из части 2 комментируемой статьи, лица, направляющие в государственные органы и органы местного самоуправления обращения, содержащие информацию, которая может послужить основанием для проведения внеплановых проверок, во всяком случае вправе рассчитывать на то, что сообщенные ими сведения, относящиеся к частной жизни этих лиц, а равно их персональные данные не будут автоматически, без необходимости предоставлены лицам, в отношении которых проводятся указанные проверки;

в то же время это не исключает возможность ознакомления проверяемых лиц с данными, содержащимися в соответствующих обращениях, таким образом, который не позволил бы им идентифицировать подателя обращения, не дававшего согласие на распространение его персональных данных, а также получить доступ к указанным персональным данным в случае оспаривания в суде законности назначения внеплановой проверки, имея, в частности, в виду, что обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки (ч.3 ст.10 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля").

Комментарий к статье 7. Требования к письменному обращению

1. В части 1 комментируемой статьи установлены требования к письменному обращению. В соответствии с данной частью в письменном обращении гражданина в обязательном порядке подлежат указанию следующие сведения:

1) наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляется письменное обращение, или фамилия, имя, отчество соответствующего должностного лица, или должность соответствующего лица;

2) фамилия, имя, отчество (последнее - при наличии) гражданина, направляющего письменное обращение;

3) почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения.

Положение, касающееся фамилии, имени и отчества гражданина, основано на общей норме п.1 ст.19 части первой ГК РФ, в ч.1 п.1 которой определено, что гражданин приобретает и осуществляет права и обязанности под своим именем, включающим фамилию и собственно имя, а также отчество, если иное не вытекает из закона или национального обычая.

Согласно части 1 комментируемой статьи гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке также излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст.1 Закона), внесенным Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 80-ФЗ дополнением установленный комментируемым Законом порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами распространен на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, объединений граждан, в т.ч. юридических лиц, осуществляющими публично значимые функции государственными и муниципальными учреждениями, иными организациями и их должностными лицами. Однако, в положения комментируемой статьи изменения по не вполне понятной причине не внесены.

Представляется очевидным, что при направлении письменного обращения юридическим лицом в нем также должно быть указано наименование юридического лица. Наименованию юридического лица посвящена статья 54 части первой ГК РФ, в ч.1 п.1 которой (в ред. Федерального закона от 23 мая 2015 года N 133-ФЗ) установлено следующее: юридическое лицо имеет свое наименование, содержащее указание на организационно-правовую форму, а в случаях, когда законом предусмотрена возможность создания вида юридического лица, указание только на такой вид; наименование некоммерческой организации и в предусмотренных законом случаях наименование коммерческой организации должны содержать указание на характер деятельности юридического лица.

pravo.gov.ru, 2015, 23 мая.


Почтовый адрес согласно п.21 Правил оказания услуг почтовой связи, утв. Приказом Минкомсвязи России от 31 июля 2014 года N 234, включает описание места нахождения пользователя услугами почтовой связи с обязательным указанием почтового индекса и (или) обозначение с помощью символов адреса пользователя услугами почтовой связи в информационной системе организации федеральной почтовой связи.

РГ, 2014, 31 декабря, N 299.


Последствия несоблюдения требований ч.1 комментируемой статьи определены в ч.1 и 4 ст.11 комментируемого Закона: в случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается (ч.1); в случае, если текст письменного обращения не поддается прочтению, ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, о чем в течение семи дней со дня регистрации обращения сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению (ч.4). Однако о последствиях несоблюдения иных требований в ч.1 комментируемой статьи не говорится (см. комментарий к указанной статье).

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает возможность приложения гражданином к письменному обращению в подтверждение своих доводов документов и материалов либо их копий. В данной норме указано, что документы и материалы либо их копии прилагаются к письменному обращению "в случае необходимости". Как представляется, что речь идет о том, что гражданин по собственному усмотрению решает - прилагать к письменному обращению документы и материалы либо их копии или нет.

В соответствии с п.1 ст.5 комментируемого Закона гражданин при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом имеет право представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в т.ч. в электронной форме. Положение п.2 ч.1 ст.10 данного Закона предусматривает, что государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия. С учетом этих норм представляется очевидной возможность того, чтобы просьба об истребовании документов и материалов содержалась непосредственно в письменном обращении.

Статьей 7_1 Закона Московской области "О рассмотрении обращений граждан" (статья введена Законом Московской области от 7 марта 2011 года N 26/2011-ОЗ) в рамках дополнения гарантий, установленных комментируемым Законом (как это и предусмотрено нормой ч.2 ст.3 комментируемого Закона), указывается на право граждан на возврат документов, приложенных к обращению: документы, материалы и их копии, представленные гражданином при рассмотрении его обращения, подлежат возврату гражданину по его требованию; при этом государственный орган или орган местного самоуправления вправе изготовить и оставить в своем распоряжении копии возвращаемых документов и материалов.

"Ежедневные Новости. Подмосковье", 2011, 16 марта, N 42.


3. В части 3 комментируемой статьи предусмотрено, что обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, подлежит рассмотрению в порядке, установленном комментируемым Законом (о понятии электронного документа см. коммент. к ст.4 Закона). При этом установлены требования к содержанию такого обращения и к его приложению.

Данная часть изложена полностью в новой редакции Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 227-ФЗ, внесшим изменения в законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". В прежней (первоначальной) редакции части предусматривалось лишь то, что обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, подлежит рассмотрению в порядке, установленном комментируемым Законом.

Частью 3 комментируемой статьи соответственно положениям ч.1 данной статьи, устанавливающим требования к письменному обращению, предусмотрено, что в обращении в форме электронного документа гражданин в обязательном порядке указывает:

1) свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии);

2) адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме.

Как представляется, при несоблюдении этих требований, т.е. когда в обращении в форме электронного документа не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или адрес электронной почты и почтовый адрес, наступает упомянутое выше последствие, предусмотренное в ч.1 ст.11 комментируемого Закона: в этом случае ответ на обращение не дается.

Помимо прочего в ч.3 комментируемой статьи соответственно части 2 данной статьи предусмотрено, что гражданин вправе приложить к обращению в форме электронного документа необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме.

Комментарий к статье 8. Направление и регистрация письменного обращения

1. Комментируемая статья предусматривает и регламентирует процедуры направления и регистрации письменного обращения. Открывает данную статью норма, предписывающая направлять письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Последствия ситуации, когда письменное обращение направлено государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых не входит решение вопросов, содержащихся в обращении, определены в ч.3 данной статьи, а когда решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц - в ч.4 данной статьи (см. ниже).

Как отмечено в Определении КС России от 20 марта 2014 года N 521-О, из ч.1 комментируемой статьи не следует, что ответ на письменное обращение подписывается исключительно руководителем государственного органа, иным должностным лицом, которому было направлено обращение. В соответствии с ч.3 ст.10 комментируемого Закона ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом (см. комментарий к указанной статье).

СПС.


2. В соответствии с ч.2 комментируемой статьи письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Именно со дня регистрации обращения исчисляется большинство сроков, установленных комментируемым Законом, а именно: сроки рассмотрения письменного обращения (ч.1 и 1_1 ст.12); сроки возвращения письменного обращения (ч.2 и 4 ст.11); сроки переадресации письменного обращения (ч.3, 3_1 и 4 комментируемой статьи).

В КС России направлялась жалоба на часть 2 комментируемой статьи как на несоответствующую Конституции РФ, поскольку, по мнению заявительницы, позволяет органу местного самоуправления произвольно определять дату обращения гражданина в данный орган в случае, когда документы направляются гражданином по почте. Определением КС России от 23 апреля 2013 года N 511-О отказано в принятии к рассмотрении указанной жалобы и при этом указано следующее: оспариваемая заявительницей часть 2 комментируемой статьи, связывая регистрацию обращения гражданина с моментом его поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, устанавливает единый порядок регистрации для обращений, поданных гражданами лично и направляемых ими по почте; действуя во взаимосвязи с ч.1 ст.12 комментируемого Закона, согласно которой письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения, данное законоположение выступает гарантией реализации гражданами права на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления; следовательно, оспариваемое законоположение как само по себе, так и во взаимосвязи с иными положениями комментируемого Закона не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявительницы в указанном в жалобе аспекте.

СПС.


3. Часть 3 комментируемой статьи на случай, когда письменное обращение содержит вопросы, решение которых не входит в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, которым поступило обращение, предусматривает направление обращения в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Такая переадресация должна быть произведена в течение семи дней со дня регистрации обращения.

Гражданин, направивший обращение, в соответствии с ч.3 комментируемой статьи должен быть уведомлен о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в ч.4 ст.11 комментируемого Закона, т.е. когда фамилия и (или) почтовый адрес гражданина не поддаются прочтению. Право гражданина получать уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, предусмотрено в п.3 ст.5 данного Закона.

Как отмечено в Определениях КС России от 21 мая 2015 года N 1163-О и от 23 июня 2016 года N 1230-О, по смыслу пункта 4 ч.1 ст.10 комментируемого Закона во взаимосвязи с п.5 ч.1 той же статьи и частью 3 комментируемой статьи государственный орган обязан дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, если указанные вопросы входят в его компетенцию; если же поставленные вопросы в его компетенцию не входят, то он пересылает обращение гражданина по подведомственности и уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией; такое регулирование, будучи основанным на положениях Конституции РФ, в частности статьях 10, 11, 71, 72, 77, 78, 80-90 и 114, регулирующих организацию деятельности органов государственной власти и предполагающих, что для каждого государственного органа устанавливаются свои компетенция и полномочия и что государственные органы не могут подменять друг друга, не может расцениваться как нарушающее конституционные права заявителя.

СПС.


3_1. В части 3_1 комментируемой статьи определена судьба письменного обращения, содержащего информацию о фактах возможных нарушений законодательства РФ в сфере миграции:

такое обращение подлежит направлению в течение пяти дней со дня регистрации в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, и высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ);

гражданин, направивший такое обращение, должен быть уведомлен о переадресации его обращения, за исключением случая, указанного в ч.4 ст.11 комментируемого Закона, т.е. когда фамилия и (или) почтовый адрес гражданина не поддаются прочтению.

Часть 3_1 комментируемой статьи введена Федеральным законом от 24 ноября 2014 года N 357-ФЗ, которым внесены изменения в законодательство РФ, направленные на предоставление юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям права привлекать к трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Россию в порядке, не требующем получения визы, на основании приобретения патента. В связи с этим осуществлена замена механизма квотирования при привлечении к трудовой деятельности на территории России иностранных граждан, прибывших в порядке, не требующем получения визы, на разрешительный порядок осуществления трудовой деятельности по патенту. Тем же Федеральным законом от 24 ноября 2014 года N 357-ФЗ статья 12 комментируемого Закона дополнена частью 1_1, устанавливающей специальный (сокращенный) срок рассмотрения письменного сообщения, указанного в ч.3_1 комментируемой статьи (см. комментарий к ст.12 Закона).

pravo.gov.ru, 2014, 25 ноября.


Первоначальным вариантом законопроекта, принятого в качестве Федерального закона от 24 ноября 2014 года N 357-ФЗ, предусматривался специальный порядок рассмотрения обращения в форме электронного документа по фактам нелегальной миграции. Так, статью 8 Федерального закона от 18 июля 2006 года N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" предлагалось дополнить частью 6, содержащей следующие положения: в случае поступления в орган миграционного учета обращения в форме электронного документа, свидетельствующего о фактах незаконной миграции, его рассмотрение обеспечивается проведением проверочных мероприятий в течение десяти дней, результаты которых письменно сообщаются гражданину в течение 15 дней со дня регистрации такого обращения; порядок подачи обращения в форме электронного документа, свидетельствующего о фактах незаконной миграции, устанавливается федеральным органом исполнительной власти в сфере миграции. Однако, в принятый Федеральный закон от 24 ноября 2014 года N 357-ФЗ эти положения не вошли и изменения в Федеральный закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", соответственно, не внесены.

СЗ РФ, 2006, N 30, ст.3285.


Федеральным органом исполнительной власти, о котором идет речь в ч.3_1 комментируемой статьи, в соответствии с п.1 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 1 марта 2011 года N 248 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" (в ред. Указа Президента РФ от 5 апреля 2016 года N 156), является МВД России. До недавнего времени соответствующим федеральным органом исполнительной власти являлась Федеральная миграционная служба (ФМС России), но упомянутым Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 года N 156 данная Служба упразднена, а ее функции и полномочия переданы МВД России.

СЗ РФ, 2011, N 10, ст.1334; pravo.gov.ru, 2016, 5 апреля.


4. Часть 4 комментируемой статьи определяет порядок действий в ситуации, когда решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц: в этом случае копия обращения подлежит направлению в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам; копии обращения должны быть направлены в течение семи дней со дня регистрации обращения, т.е. в тот же срок, который установлен в ч.3 данной статьи для переадресации сообщения.

5. В части 5 комментируемой статьи для государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица предусмотрена возможность при направлении письменного обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу запрашивать в указанных органах или у должностного лица документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения. Как указано в данной норме, эта возможность реализуется "в случае необходимости", т.е. по усмотрению государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица в зависимости от обстоятельств.

6. Часть 6 комментируемой статьи устанавливает запрет направления жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Этот запрет введен аналогично норме п.5 ст.10 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (полностью изложен в новой редакции Федеральным законом от 17 ноября 1995 года N 168-ФЗ), в соответствии с которой запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются.

Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, N 8, ст.366; СЗ РФ, 1995, N 47, ст.4472.


В КС России направлялась жалоба на часть 6 комментируемой статьи, в которой указывалось, что оспариваемое законоположение, как допускающее возможность направления копии жалобы гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется, противоречит Конституции РФ. Определением КС России от 16 декабря 2010 года N 1623-О-О в принятии к рассмотрению указанной жалобы отказано и при этом отмечено следующее: из части 6 комментируемой статьи, запрещающей направлять жалобы для их рассмотрения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется, следует, что рассматривать такие жалобы, а значит, и принимать решения по ним эти органы и лица в любом случае не вправе; вместе с тем в целях обеспечения объективного и всестороннего рассмотрения жалоб у названных органов и лиц могут быть запрошены необходимые документы и материалы (п.1 и 2 ч.1 ст.10 комментируемого Закона), что не исключает ознакомления данных органов и лиц с содержанием поступивших жалоб.

СПС.


Со ссылкой на указанное Определение Определением КС России от 29 сентября 2015 года N 2234-О отказано в принятии к рассмотрению жалобы, податель которой считал, что часть 6 комментируемой статьи не соответствует Конституции РФ, поскольку позволяет одному и тому же должностному лицу повторно рассматривать обращение гражданина, в котором он выражает свое несогласие с ранее данным ответом. В этом Определении указано, что оспариваемое законоположение, как и упомянутое выше положение п.5 ст.10 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", будучи направленными на усиление гарантий реализации права граждан на обжалование действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, сами по себе не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права граждан.

СПС.


7. В части 7 комментируемой статьи определены последствия ситуации, когда в соответствии с запретом, предусмотренным частью 6 данной статьи (т.е. запретом направления жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется), невозможно направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов: в этом случае жалоба подлежит возвращению гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие) в установленном порядке в суд.

Право гражданина при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ указано в п.4 ст.5 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Комментарий к статье 9. Обязательность принятия обращения к рассмотрению

1. В части 1 комментируемой статьи установлено, что обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению (хотя в названии статьи говорится об обязательности лишь принятия обращения к рассмотрению).

В отношении данной нормы, прежде всего, следует подчеркнуть, что речь идет об обязательности рассмотрения письменного обращения теми государственным органом, органом местного самоуправления или должностного лица, в компетенцию которых входит решение вопросов, поставленных в письменном обращении. Согласно части 3 ст.8 комментируемого Закона письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в ч.4 ст.11 данного Закона.

Наряду с этим необходимо иметь в виду, что норма ч.1 комментируемой статьи не означает обязательности ответа по существу поставленных в нем вопросов. В соответствии с п.4 ч.1 ст.10 комментируемого Закона государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, но за исключением случаев, указанных в ст.11 данного Закона (см. коммент. к ст.10 Закона).

Реализация нормы ч.1 комментируемой статьи обеспечивается наряду с прочим положением п.4 ст.5 комментируемого Закона, предусматривающим право гражданина обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ, а также нормами об ответственности за нарушение данного Закона (см. комментарий к ст.5 и 15 Закона).

2. Часть 2 комментируемой статьи указывает на возможность рассмотрения обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом с выездом на место. Как указано в данной норме, эта возможность реализуется "в случае необходимости", т.е. по усмотрению государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица в зависимости от обстоятельств, подлежащих выяснению при рассмотрении обращения.

В качестве иллюстрации представляется целесообразным привести то, как предложена реализация нормы ч.2 комментируемой статьи в разделе "Рассмотрение жалобы с выездом в таможенный орган, решение, действие (бездействие) которого обжалуется" Методических рекомендаций по рассмотрению жалоб на решения, действия (бездействие) в области таможенного дела, направленных письмом ФТС России от 30 августа 2011 года N 01-11/41869:

СПС.


с целью повышения эффективности рассмотрения жалоб по наиболее важным и сложным вопросам, а также при наличии повторяющихся нарушений таможенным органом, рассматривающим жалобу, в соответствии с пунктом 2 комментируемой статьи может быть принято решение о рассмотрении жалобы с выездом в таможенный орган, решение, действие (бездействие) которого обжалуется (рассмотрение жалобы с выездом на место) (п.43);

рассмотрение жалобы с выездом на место проводится с целью выяснения обстоятельств, изложенных в жалобе, с привлечением должностных лиц таможенного органа, участвовавших в принятии обжалуемого решения, совершении обжалуемого действия (допущении бездействия), а также лиц из начальствующего и руководящего состава таможенного органа, ответственных за контроль и организацию работы по направлению деятельности, в рамках которой принято решение, совершено действие (допущено бездействие), являющееся предметом обжалования (п.44);

решение по существу жалобы может быть принято на месте рассмотрения жалобы. В этом случае подготавливается полный текст решения либо оглашается резолютивная часть решения по жалобе, а полный текст решения подготавливается после рассмотрения жалобы и направляется лицу и в таможенный орган в срок, установленный статьей 47 Федерального закона о таможенном регулировании. При этом вводная часть решения должна содержать сведения о том, что жалоба рассматривалась с выездом в таможенный орган, решение, действие (бездействие) которого обжалуется (п.45).

Поскольку норма о возможности рассмотрения обращения с выездом на место расположена в комментируемой статье, посвященной обязательности принятия обращения к рассмотрению, эта возможность представляется одной из гарантий, обеспечивающих рассмотрение обращения граждан. В этой связи уместно упомянуть, что эта гарантия обозначена в ст.6 Закона Московской области "О рассмотрении обращений граждан" как право государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц создавать комиссии для проверки фактов, изложенных в обращениях, с выездом на место.

Там же, в статье 6 Закона Московской области "О рассмотрении обращений граждан" в рамках дополнения гарантий, установленных комментируемым Законом (как это и предусмотрено нормой ч.2 ст.3 комментируемого Закона), помимо прочих названы следующие права государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц по рассмотрению обращений граждан:

приглашать обратившихся граждан для личной беседы;

привлекать в установленном порядке переводчиков и экспертов;

поручать рассмотрение обращения другим организациям, их должностным лицам в порядке ведомственной подчиненности и контролировать ход рассмотрения обращений, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Комментарий к статье 10. Рассмотрение обращения

1. Комментируемая статья регламентирует процедуры рассмотрения обращений государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Обязательность рассмотрения обращения, поступившего в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, установлена в ч.1 ст.9 комментируемого Закона.

В соответствии с ч.1 комментируемой статьи государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо:

1) обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения.

При этом непосредственно предусмотрена возможность рассмотрения обращения с участием гражданина, направившего обращение. Как указано, эта возможность реализуется "в случае необходимости", т.е. по усмотрению государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица в зависимости от обстоятельств, подлежащих выяснению при рассмотрении обращения. Согласно части 2 ст.9 комментируемого Закона в случае необходимости рассматривающие обращение государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо может обеспечить его рассмотрение с выездом на место (см. комментарий к указанной статье).

Своевременность рассмотрения обращения обеспечивается установленными в ст.12 комментируемого Закона сроками рассмотрения письменного обращения. По общему правилу, закрепленному в ч.1 указанной статьи, письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения (см. комментарий к указанной статье);

2) запрашивает, в т.ч. в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия.

Указание на возможность запроса указанных документов и материалов в электронной форме включено Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 227-ФЗ, внесшим изменения в законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". О понятии электронного документа см. коммент. к ст.4 Закона. Корреспондирующая рассматриваемому праву обязанность других государственных органов, органов местного самоуправления и иных должностных лиц предоставлять соответствующие документы и материалы закреплена в ч.2 комментируемой статьи (см. ниже).

Как отмечено в Определении КС России от 22 января 2014 года N 66-О, предусмотренное в п.2 ч.1 комментируемой статьи правовое регулирование призвано, в частности, исключить возникновение случаев, когда на гражданина, направившего обращение, для решения поставленного им вопроса возлагалось бы - при отсутствии на то достаточных оснований - бремя представления документов и материалов, уже имеющихся в распоряжении иных органов публичной власти, и, соответственно, является одним из существенных элементов механизма гарантирования указанного права; при этом данное законоположение по своему буквальному смыслу не регламентирует порядок информационного взаимодействия между органами публичной власти (их должностными лицами), с одной стороны, и гражданами - с другой; данное законоположение, вопреки утверждению заявительницы, не предполагает вмешательство должностных лиц в частную жизнь граждан и разглашение сведений личного характера;

СПС.


3) принимает меры, направленные на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина.

По аналогии с положениями п.1 ч.3 ст.227 КАС РФ, устанавливающими требования к содержанию решения суда по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями в случае удовлетворения административного иска, речь может идти о необходимости принятия каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов гражданина либо препятствий к их осуществлению;

4) дает письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

При этом непосредственно указано на исключения - случаи, предусмотренные в ст.11 комментируемого Закона, а именно: если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ (ч.1); если обжалуется судебное решение (ч.2); если в обращении содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи (ч.3); если текст письменного обращения не поддается прочтению (ч.4); если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства (ч.5); если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну (ч.6). О порядке действий в указанных случаях см. коммент. к ст.11 Закона;

5) уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией.

Такое уведомление гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, предусмотрено в ч.3 ст.8 комментируемого Закона, но за исключением случая, указанного в ч.4 ст.11 данного Закона, т.е. когда фамилия гражданина и (или) почтовый адрес не поддаются прочтению. Согласно указанной норме ч.3 ст.8 комментируемого Закона письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, в течение семи дней со дня регистрации обращения (см. коммент. к указанным статьям).

В качестве иллюстрации можно упомянуть, что статьей 5 Закона Московской области "О рассмотрении обращений граждан" (в ред. Закона Московской области от 7 марта 2011 года N 26/2011-ОЗ), воспроизводящей и детализирующей соответствующие положения комментируемого Закона, а также устанавливающей дополнения гарантий, установленных комментируемым Законом (как это и предусмотрено нормой ч.2 ст.3 комментируемого Закона), определен следующий перечень обязанностей должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления по рассмотрению обращений граждан:

обеспечивать необходимые условия для своевременного и эффективного рассмотрения обращений граждан должностными лицами, правомочными принимать решения от имени соответствующего органа;

принимать обоснованные решения по существу поставленных в каждом обращении вопросов, обеспечивать выполнение этих решений;

своевременно сообщать гражданам о решениях, принятых по обращениям, в случае их отклонения указывать мотивы отклонения, по просьбам граждан разъяснять порядок обжалования принятых решений;

уведомлять гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией;

систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, жалобы граждан, содержащиеся в них критические замечания;

проверять состояние работы с обращениями в подведомственных органах и организациях, принимать меры по устранению выявленных нарушений;

регулярно проводить личный прием граждан, информировать население о времени и порядке личного приема;

предоставлять информацию о характере обращений граждан по запросу Московской областной Думы и Правительства Московской области;

периодически публиковать в средствах массовой информации аналитические материалы о характере и результатах рассмотрения обращений граждан;

направлять ответ на обращение, поступившее в форме электронного документа, в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении.

2. В части 2 комментируемой статьи закреплена корреспондирующая предусмотренному в п.2 ч.1 данной статьи праву государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица запросить, в т.ч. в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы обязанность других государственных органов, органов местного самоуправления и иных должностных лиц предоставлять такие документы и материалы.

Указанная обязанность в соответствии с ч.2 комментируемой статьи подлежит исполнению в течение 15 дней со дня получения соответствующего запроса государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение. При этом указано на исключение - документы и материалы, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления. В отношении таких сведений необходимо отметить следующее.

Выше говорилось (см. коммент. к ст.6 Закона), что ограничение доступа к информации регламентировано положениями ст.9 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", в соответствии с ч.2 которой обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами. Согласно положениям ч.3 и 4 указанной статьи: защита информации, составляющей государственную тайну, осуществляется в соответствии с законодательством РФ о государственной тайне (ч.3); федеральными законами устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение (ч.4).

Отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности, регулирует Закон РФ от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне", что и определено в его преамбуле (в ред. Федерального закона от 6 октября 1997 года N 131-ФЗ). Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определен в ст.5 Закона РФ "О государственной тайне", в т.ч.: в военной области; в области экономики, науки и техники; в области внешней политики и экономики; в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности. Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 года N 1203 утвержден Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне.

РГ, 1993, 21 сентября, N 182.

СЗ РФ, 1997, N 41, ст.4673.

СЗ РФ, 1995, N 49, ст.4775.


Установленная в ч.2 комментируемой статьи обязанность по представлению документов и материалов не распространяется на суды, органы дознания и органы предварительного следствия, поскольку пункт 2 ч.1 данной статьи непосредственно указывает, что государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, рассматривающие обращение, не вправе запрашивать у них документы и материалы. Указанная обязанность не распространяется и на субъектов, не являющихся государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, на что указано, например, в Постановлении судьи ВС России от 11 марта 2014 года N 60-АД13-4 применительно к руководителю акционерного общества (разумеется, это не исключает возможность истребования документов и материалов у таких лиц, но основанием для такого истребования норма ч.2 комментируемой статьи быть не может).

СПС.


В соответствии с ч.2 ст.12 комментируемого Закона в случае направления запроса, предусмотренного частью 2 комментируемой статьи (хотя точнее было бы вести речь о запросе, предусмотренном пунктом 2 ч.1 данной статьи), руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение.

3. Часть 3 комментируемой статьи регламентирует подписание ответа на обращение - ответ подписывается руководителем государственного органа или органа местного самоуправления, должностным лицом либо уполномоченным на то лицом. Представляется, что данная норма применяется и в случаях направления иной корреспонденции государственным органом или органом местного самоуправления, должностным лицом гражданину, нежели ответ на обращение, в частности, при направлении уведомления о переадресации обращения.

Как отмечено в Определении КС России от 20 марта 2014 года N 521-О, часть 3 комментируемой статьи прямо предусматривает возможность подписания ответа на обращение граждан уполномоченным на то лицом; это обусловлено тем, что в органах публичной власти предусмотрено распределение должностных обязанностей для реализации возложенных на них полномочий; в частности, в структурах государственных органов и при должностных лицах для обеспечения работы с обращениями граждан могут создаваться подразделения, обязанные рассматривать подобные обращения и уполномоченные давать на них ответы; данное регулирование не предполагает произвольного рассмотрения обращений граждан, поскольку в любом случае должны быть обеспечены требования объективности, всесторонности и своевременности при осуществлении этой процедуры; таким образом, по своему содержанию оно не направлено на ограничение конституционных прав и свобод граждан.

4. В части 4 комментируемой статьи регламентировано направление ответа на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа (о понятии электронного документа см. коммент. к ст.4 Закона): ответ на такое обращение подлежит направлению в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, или в письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении. Необходимость указания в таком обращении адреса электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтового адреса, если ответ должен быть направлен в письменной форме, установлена в ч.3 ст.7 комментируемого Закона.

Часть 4 комментируемой статьи изложена полностью в новой редакции Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 227-ФЗ, внесшим изменения в законодательные акты РФ в связи с принятием Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг". В прежней (первоначальной) редакции данной части регламентировалось направление ответа на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу по информационным системам общего пользования, - устанавливалось, что ответ на такое обращение направляется по почтовому адресу, указанному в обращении.

В качестве примера можно упомянуть, что в связи с внесением Федеральным законом от 27 июля 2010 года N 227-ФЗ в ч.4 комментируемой статьи изменений в информации ФНС России "Новые возможности при направлении обращений в ФНС России" сообщено следующее:

СПС.


в ФНС России заявители могут обратиться в электронном виде с помощью Интернет-сервиса "Обратиться в ФНС России", заполнив необходимые данные о себе и вложив файл обращения в специальную форму. Теперь в заполняемой заявителем форме добавлено новое поле "Как направить Вам ответ", которое может принимать одно из следующих значений: "По почте (в бумажном виде)" или "По E-mail (в электронном виде)";

если в Интернет-обращении будет выбрано значение "По почте (в бумажном виде)", ответ заявителю будет направляться почтовой связью. Если будет выбрано значение "По E-mail (в электронном виде)", ответ заявителю будет направляться по электронной почте в виде сканированного файла ответа с подписью должностного лица, исходящим номером и датой регистрации. Возможность использования электронной почты повышает оперативность получения ответа заявителем и соответствует нормам законодательства РФ.

Комментарий к статье 11. Порядок рассмотрения отдельных обращений

1. В комментируемой статье определен порядок рассмотрения отдельных обращений (это следует из названия статьи, хотя можно было бы говорить и о порядке рассмотрения обращений в отдельных случаях). Как отмечено в Определении КС России от 24 октября 2013 года N 1711-О, которым отказано в принятии к рассмотрению жалобы на данную статью, содержащей утверждение о том, что статья позволяет суду произвольно отказывать в принятии к рассмотрению исковых заявлений граждан, данная статья, устанавливающая в развитие положений ст.45 Конституции РФ правила рассмотрения отдельных обращений, по своему буквальному смыслу направлена на обеспечение права гражданина на обращение и не может расцениваться как нарушающая права заявителя в указанном им аспекте.

СПС.


Часть 1 комментируемой статьи на случай, когда в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, предусматривает, что ответ на такое обращение не дается. Необходимость указания в письменном обращении фамилии (как и имени, а также отчества - при его наличии), почтового адреса, по которому должен быть направлен ответ (как уведомление о переадресации обращения), установлена положениями ч.1 ст.7 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

В прежней (первоначальной) редакции ч.1 комментируемой статьи указывалось на случай, когда в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, и почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ (а не фамилия гражданина или почтовый адрес). Соответствующее изменение внесено Федеральным законом от 2 июля 2013 года N 182-ФЗ, чем устранена следующая проблема, обозначенная разработчиками проекта указанного Закона: согласно редакции ч.1 комментируемой статьи в случае, когда почтовый адрес указан, но не указана фамилия либо наоборот указана фамилия, но не указан почтовый адрес, ответ должен быть направлен заявителю; однако в обоих указанных случаях доставление ответа адресату физически невозможно, поскольку отсутствуют указанные данные о нем.

pravo.gov.ru, 2013, 3 июля.


В части 1 комментируемой статьи также предусмотрен случай, когда в указанном в данной части обращении содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем: такое обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией.

Со ссылкой на данные положения Определением КС России от 19 ноября 2015 года N 2584-О отказано в принятии к рассмотрению жалобы на норму ч.1 ст.296 "Угроза или насильственные действия в связи с осуществлением правосудия или производством предварительного расследования" УК РФ, в которой утверждалось, эта норма не соответствует Конституции РФ в той мере, в какой она позволила привлечь его к уголовной ответственности в связи с угрозами жизни, здоровью рассматривавшего его дело мирового судьи, содержавшимися в обращениях заявителя в государственные органы, которые, как утверждает заявитель, согласно ч.3 комментируемой статьи должны были оставить обращения без ответа и сообщить заявителю о недопустимости злоупотребления правом.

СПС.


Как указано КС России при этом, направленное в государственные органы обращение, в котором содержатся угрозы убийством, причинением вреда здоровью, уничтожением или повреждением имущества в отношении судьи, присяжного заседателя или иного лица, участвующего в отправлении правосудия, а равно их близких в связи с рассмотрением дел или материалов в суде, не только свидетельствует о злоупотреблении правом на такое обращение, но и подлежит направлению в уполномоченные государственные органы для рассмотрения вопроса о применении мер безопасности (ст.14 Федерального закона "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов"), а также в орган предварительного расследования для рассмотрения вопроса о наличии основания для возбуждения уголовного дела и принятия соответствующего процессуального решения (ст.140, 143-145 УПК РФ).

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет судьбу обращения, в котором обжалуется судебное решение: такое обращение подлежит возврату гражданину, направившему обращение; при этом гражданину должен быть разъяснен порядок обжалования соответствующего судебного решения.

Обращение должно быть возвращено гражданину в течение семи дней со дня регистрации. Указание на данный срок введено Федеральным законом от 29 июня 2010 года N 126-ФЗ как на срок, сокращенный по сравнению с общим 30-дневным сроком рассмотрения обращений, установленным в п.1 ст.12 комментируемого Закона, причем по аналогии с установленным в п.3 ст.8 данного Закона 7-дневным сокращенным сроком для переадресации обращения в органы и лицам, когда обращение неподведомственно органу (лицу), к которому оно поступило.

СЗ РФ, 2010, N 27, ст.3410.


Как указывалось разработчиками законопроекта, принятого в качестве Федерального закона от 29 июня 2010 года N 126-ФЗ: обращение, в котором обжалуется судебное решение, не требует ответа государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц по существу, поскольку в соответствии с ч.1 ст.120 Конституции РФ судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону; если обращение поступило по предмету, по которому вынесено решение суда, это означает, что обращение подведомственно судам (ст.22 ГПК РФ), поэтому срок ответа с разъяснением порядка обжалования должен быть равен сроку решения вопроса о направлении обращения в другой орган по подведомственности; срок 7 дней, будучи менее 10 дней, также может позволить гражданину не пропустить срок обжалования судебных решений в апелляционном и кассационном порядке, воспользовавшись дополнительным (по отношению к разъяснению суда первой инстанции) разъяснением порядка обжалования со стороны органа, рассматривающего обращение.

Определением КС России от 25 февраля 2013 года N 155-О отказано в принятии к рассмотрению жалобы на часть 2 комментируемой статьи, в которой утверждалось, что оспариваемое положение препятствует ему получить от Президента РФ правовую оценку решений суда и тем самым не соответствует статье 33 Конституции РФ. При этом в данном определении отмечено следующее:

СПС.


как указал КС России, проверка законности и обоснованности судебных актов осуществляется лишь в специальных, установленных процессуальным законом процедурах - посредством рассмотрения дела судами апелляционной, кассационной и надзорной инстанций. Иная, не судебная процедура ревизии судебных актов принципиально недопустима, поскольку означала бы возможность - вопреки обусловленным природой правосудия и установленным процессуальным законом формам пересмотра судебных решений и проверки их правосудности исключительно вышестоящими судебными инстанциями - замещения актов органов правосудия административными актами, что является безусловным отступлением от необходимых гарантий самостоятельности, полноты и исключительности судебной власти (Постановление КС России от 17 марта 2009 года N 5-П);

правовая оценка решения суда, данная во внесудебной процедуре, не является основанием для изменения этого решения, соответственно, рассмотрение жалоб граждан на судебные решения государственными органами, не входящими в судебную систему, не обеспечивало бы защиту их прав и приводило бы к пропуску сроков обжалования судебных решений в судебном порядке;

таким образом, оспариваемое в жалобе законоположение, предписывающее уполномоченным лицам обязанность в кратчайшие сроки разъяснить гражданину порядок обжалования судебного решения, направлено на защиту прав граждан, а не на их ограничение, и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя.

3. В части 3 комментируемой статьи предусмотрено право государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.

Как отмечено в Определении КС России от 24 октября 2013 года N 1708-О, КС России неоднократно указывал, что часть 3 комментируемой статьи исходя из принципа свободной и добровольной реализации гражданами права на обращение, предполагающего недопустимость нарушения при этом прав и свобод других лиц (ч.2 ст.2 комментируемого Закона), направлена на защиту чести и достоинства личности, охрану общественных отношений в сфере рассмотрения обращений граждан; данная норма не допускает произвольного оставления обращения без ответа по существу поставленных в нем вопросов и не может рассматриваться как нарушающая конституционные права граждан (Определения от 13 октября 2009 года N 1264-О-О, 1342-О-О и от 29 мая 2012 года N 888-О); при этом во всяком случае решение государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица об оставлении письменного обращения гражданина, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, без ответа по существу поставленных в нем вопросов может быть обжаловано, в том числе в судебном порядке.

СПС.


4. Часть 4 комментируемой статьи определяет последствия ситуации, когда текст письменного обращения не поддается прочтению: в этом случае ответ на обращение не дается и оно не подлежит направлению на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией; об этом должно быть сообщено гражданину, направившему обращение, но при условии, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.

Сообщение гражданину должно быть сделано в течение семи дней со дня регистрации обращения. Аналогично сказанному выше следует отметить, что указание на данный срок введено Федеральным законом от 29 июня 2010 года N 126-ФЗ как на срок, сокращенный по сравнению с общим 30-тидневным сроком рассмотрения обращений, установленным в п.1 ст.12 комментируемого Закона, причем по аналогии с установленным в п.3 ст.8 данного Закона 7-мидневным сокращенным сроком для переадресации обращения в органы и лицам, когда обращение неподведомственно органу (лицу), к которому оно поступило.

Как указывалось разработчиками законопроекта, принятого в качестве Федерального закона от 29 июня 2010 года N 126-ФЗ: часть 4 комментируемой статьи устанавливает необходимость сообщить гражданину о том, что его обращение не поддается прочтению (в случае, если обращение поступило по почте); срок направления уведомления о невозможности прочтения не установлен, поэтому ответ на такое обращение может направляться гражданину в течение 30 дней в силу ст.12 комментируемого Закона; данный срок превышает даже срок переадресации обращения в соответствии с компетенцией (7 дней), хотя для направления обращения в соответствии с компетенцией требуется изучение содержания, которое исключено при невозможности прочтения.

5. В части 5 комментируемой статьи предусмотрено право руководителя государственного органа или органа местного самоуправления, должностного лица либо уполномоченного на то лица принять решение о безосновательности очередного письменного обращения гражданина и прекращении переписки с гражданином по соответствующему вопросу:

такое решение может быть принято в случае, когда в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства;

такое решение принимается при условии, что соответствующее обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу;

гражданин, направивший соответствующее обращение, должен быть уведомлен о таком решении. Следует обратить внимание на то, что специальный срок для направления такого уведомления не установлен (в отличие от ч.2 и 4 данной статьи). Соответственно, в данном случае подлежат применению общие положения ст.12 комментируемого Закона о сроках рассмотрения письменного обращения.

В прежней (первоначальной) редакции ч.5 комментируемой статьи говорилось о случаях, когда гражданину многократно (а не "неоднократно") давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями. Соответствующее изменение внесено Федеральным законом от 2 июля 2013 года N 182-ФЗ, разработчиками проекта которого указывалось, что использование в данном контексте носящего оценочный характер термина "многократно" на практике вызывает разночтения, а также предлагалось в этой связи в целях обеспечения юридической ясности нормы слово "многократно" заменить на используемый в законодательстве более конкретный термин "неоднократно", т.е. два и более раза.

Как отмечено в Определениях КС России от 19 октября 2010 года N 1268-О-О и от 24 сентября 2013 года N 1309-О, часть 5 комментируемой статьи направлена на предотвращение злоупотребления гражданами правом обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления путем многократного направления обращений, совпадающих по своему предмету и основаниям; при этом в случае, когда компетентный орган или должностное лицо приняли незаконное, по мнению гражданина, решение о прекращении с ним переписки, данное решение, а также последующее бездействие органа или лица при направлении гражданином аналогичных обращений могут быть обжалованы в суд в соответствии с законодательством РФ (п.4 ст.5 комментируемого Закона).

СПС.


В КС России направлялась жалоба на часть 5 комментируемой статьи, в которой указывалось, что содержащиеся в указанной норме такие понятия, как "многократно", "ответы по существу", "решение должностного лица", не разъяснены законодателем, являются неопределенными, что приводит к произвольному их толкованию правоприменительными органами. Определением КС России от 17 ноября 2009 года N 1469-О-О отказано в принятии к рассмотрении указанной жалобы и при этом указано следующее: используемые в оспариваемой норме понятия не имеют специфического правового содержания, которое отличалось бы от общепринятого, а потому не нуждаются в специальном разъяснении законодателем; оспариваемое законоположение, вопреки мнению заявительницы, не содержит неопределенности в указанном в жалобе аспекте и не может рассматриваться как нарушающее ее конституционные права.

СПС.


6. Часть 6 комментируемой статьи определяет последствия ситуации, когда ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну: в этом случае гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений. Следует обратить внимание на то, что специальный срок для направления такого сообщения не установлен (в отличие от ч.2 и 4 данной статьи). Соответственно, в данном случае подлежат применению общие положения ст.12 комментируемого Закона о сроках рассмотрения письменного обращения.

(О сведениях, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, см. комментарий к ст.10 Закона.)

7. В части 7 комментируемой статьи предусмотрено право гражданина в случае, когда причины, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан, в последующем были устранены, направить обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу.

В случае реализации указанного права соответствующее обращение подлежит рассмотрению в общем порядке, установленном статьей 10 комментируемого Закона, но, разумеется, при условии, если не возникнут другие причины, по которым не может быть дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Например: первоначально ответ на обращение не мог быть дан по причине того, что оно не поддается прочтению, т.е. по основанию, предусмотренному в ч.4 комментируемой статьи; гражданин направил новое, уже читаемое обращение, но не указал в нем свою фамилию или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ; на новое обращение также не может быть дан ответ, но уже по основанию, предусмотренному в ч.1 данной статьи.

Комментарий к статье 12. Сроки рассмотрения письменного обращения

1. Комментируемая статья определяет сроки рассмотрения письменного обращения. С учетом сказанного выше (см. комментарий к ст.4 и 7 Закона) речь идет об обращениях в письменной форме и в форме электронного документа. Как говорилось выше (см. введение), разработчиками законопроекта, принятого в качестве комментируемого Закона, отмечалось, что положения о сроках работы с обращениями граждан сформулированы таким образом, чтобы государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица имели возможность самостоятельно сократить срок рассмотрения обращений, однако произвольное его увеличение без внесения изменений в федеральный закон неправомерно.

В части 1 комментируемой статьи закреплено общее правило о том, что письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, должно быть рассмотрено в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. Регистрация же письменного обращения в соответствии с ч.2 ст.8 комментируемого Закона должна быть осуществлена в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу.

Исключением из правила ч.1 комментируемой статьи является случай, указанный в ч.1_1 данной статьи, что непосредственно и обозначено в ч.1 статьи (указание на исключение введено Федеральным законом от 24 ноября 2014 года N 357-ФЗ, которым статья и дополнена указанной частью 1_1). По сути, также об исключении из правила ч.1 комментируемой статьи речь идет и в п.2 данной статьи (см. ниже).

Следует подчеркнуть, что в части 1 комментируемой статьи говорится о сроке рассмотрения письменного обращения теми государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, в компетенцию которых входит решение вопросов, поставленных в письменном обращении. Согласно части 3 ст.8 комментируемого Закона письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в ч.4 ст.11 данного Закона.

В положениях комментируемой статьи не говорится о рабочих днях. Соответственно, в данных положениях идет речь о календарных днях. Как представляется, при применении положений комментируемой статьи должна учитываться норма ст.193 части первой ГК РФ, предусматривающая, что в случае, если последний день срока приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается ближайший следующий за ним рабочий день. В то же время прямому применению указанной гражданско-правовой нормы препятствует пункт 3 ст.2 данного Кодекса, согласно которому к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в т.ч. к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Статьей 3 Закона Московской области "О рассмотрении обращений граждан" (в ред. Закона Московской области от 7 марта 2011 года N 26/2011-ОЗ) в рамках дополнения гарантий, установленных комментируемым Законом (как это и предусмотрено нормой ч.2 ст.3 комментируемого Закона), указывается, что в случае, если окончание срока рассмотрения обращения приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается предшествующий ему рабочий день.

Там же, в статье 3 Закона Московской области "О рассмотрении обращений граждан" установлены также следующие гарантии, дополняющие установленные комментируемым Законом:

рассмотрение обращений граждан, содержащих вопросы защиты прав ребенка, предложения по предотвращению возможных аварий и иных чрезвычайных ситуаций, производится безотлагательно;

руководители государственных органов и органов местного самоуправления вправе устанавливать сокращенные сроки рассмотрения отдельных обращений граждан.

Однако, в приведенных положениях не уточняется, идет ли в них речь об обращениях в письменной форме и в форме электронного документа (как это сделано в других положениях указанной статьи), что может создать проблемы при применении этих положений.

1_1. В части 1_1 комментируемой статьи в качестве исключения из правила ч.1 данной статьи предусмотрен сокращенный срок рассмотрения письменного обращения, поступившего высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и содержащего информацию о фактах возможных нарушений законодательства РФ в сфере миграции, - такое обращение должно быть рассмотрено в течение 20 (а не 30, как это установлено в ч.1 статьи) дней со дня регистрации письменного обращения.

Часть 1_1 комментируемой статьи введена Федеральным законом от 24 ноября 2014 года N 357-ФЗ, которым одновременно статья 8 комментируемого Закона дополнена частью 3_1, устанавливающей, что письменное обращение, содержащее информацию о фактах возможных нарушений законодательства РФ в сфере миграции, направляется в течение пяти дней со дня регистрации в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, т.е. в территориальный орган МВД России и высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации его обращения, за исключением случая, указанного в ч.4 ст.11 комментируемого Закона (см. комментарий к ст.8 Закона).

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает право руководителя государственного органа или органа местного самоуправления, должностного лица, уполномоченного на то лица продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней. При этом установлено, что гражданин, направивший обращение, должен быть уведомлен о продлении срока рассмотрения обращения.

В качестве оснований для продления срока рассмотрения обращения данная часть называет, во-первых, наличие исключительного случая, и, во-вторых, случай направления запроса, предусмотренного частью 2 ст.10 комментируемого Закона (хотя точнее было бы вести речь о запросе, предусмотренном пунктом 2 ч.2 указанной статьи), т.е. случай, когда государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо запросили, в т.ч. в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц. Согласно упомянутой норме ч.2 ст.10 комментируемого Закона государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо по направленному в установленном порядке запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, рассматривающих обращение, обязаны в течение 15 дней предоставлять документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов, в которых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления.

В КС России направлялась жалоба на положения комментируемой статьи, в которой указывалось, что данная статья не отвечает требованиям определенности правовой нормы, поскольку не раскрывает понятия "исключительный случай" и не содержит законодательно установленных критериев для продления срока рассмотрения обращений граждан, а потому противоречит Конституции РФ. Определением КС России от 20 ноября 2014 года N 2633-О отказано в принятии к рассмотрению указанной жалобы. Как отмечено при этом, КС России неоднократно указывал, что использование в правовой норме оценочных понятий не свидетельствует о неопределенности ее содержания, поскольку разнообразие фактических обстоятельств делает невозможным установление их исчерпывающего перечня в законе, а использование законодателем оценочной характеристики преследует цель эффективного применения нормы к неограниченному числу конкретных правовых ситуаций.

СПС.

Комментарий к статье 13. Личный прием граждан

1. В комментируемой статье предусмотрено и регламентировано осуществление личного приема граждан. В соответствии с ч.1 данной статьи личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Предназначением личного приема граждан является, прежде всего, принятие и рассмотрение устных обращений граждан. В этом отношении показательно положение ст.4 Закона Московской области "О рассмотрении обращений граждан", указывающее, что устные обращения к руководителям государственных органов и органов местного самоуправления поступают от граждан во время личного приема. Причем там же в рамках дополнения гарантий, установленных комментируемым Законом (как это и предусмотрено нормой ч.2 ст.3 комментируемого Закона), указано, что устные обращения также могут поступать по специально организованным "телефонам доверия", "горячим линиям", во время "прямых эфиров" по радио и телевидению.

Частью 1 комментируемой статьи предусмотрено, что информация о месте личного приема граждан, а также об установленных для приема днях и часах должна быть доведена до сведения граждан. В связи с этим следует отметить, что Судебная коллегия по гражданским делам ВС России в Определении от 20 января 2010 года N 36-Г09-17 признала правильным вывод нижестоящего суда об отсутствии препятствий для гражданина, желающего обратиться лично к должностному лицу в соответствии с графиком приема, очередностью или по предварительной записи и реализовать свое право на личный прием. Как отмечено при этом, конкретный порядок осуществления приема граждан комментируемым Законом не установлен.

СПС.


В качестве иллюстрации следует отметить, что упомянутой статьей 4 Закона Московской области "О рассмотрении обращений граждан" (в ред. закона Московской области от 21 октября 2011 года N 171/2011-ОЗ) установлены следующие дополнительные гарантии: график личного приема граждан руководителями государственных органов, органов местного самоуправления и уполномоченными на то лицами (информация о месте приема, порядке записи на прием, а также об установленных для приема днях и часах) утверждается руководителями соответствующих органов; график личного приема заблаговременно доводится до сведения населения, в т.ч. размещается в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", на информационных стендах в зданиях, где проводятся приемы граждан, располагаются государственные органы, органы местного самоуправления.

"Ежедневные Новости. Подмосковье", 2011, 29 октября, N 202.


2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает необходимость предъявления гражданином при личном приеме документа, удостоверяющего его личность. В отношении видов таких документов необходимо отметить следующее.

Основным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ на территории РФ, в соответствии с Указом Президента РФ от 13 марта 1997 года N 232 "Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации" и Постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 года N 828 "Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации" является паспорт гражданина РФ.

СЗ РФ, 1997, N 11, ст.1301.

СЗ РФ, 1997, N 28, ст.3444.


Данные о личности несовершеннолетнего гражданина РФ, не достигшего 14 лет, устанавливаются по свидетельству о рождении, предъявляемому его законными представителями.

Личность военнослужащего устанавливается на основании паспорта гражданина РФ либо документов, удостоверяющих его личность и гражданство, или документов, удостоверяющих его личность и правовое положение, выдаваемых военнослужащим в соответствии с п.3 ст.1 Федерального закона от 27 мая 1998 года N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих". Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 2003 года N 91 "Об удостоверении личности военнослужащего Российской Федерации" утверждено Положение об удостоверении личности военнослужащего Российской Федерации.

СЗ РФ, 1998, N 22, ст.2331.

СЗ РФ, 2003, N 7, ст.654.


Документы, удостоверяющие личность иностранного гражданина и личность лица без гражданства в России, определены в ст.10 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Так, согласно пункту 1 указанной статьи документами, удостоверяющими личность иностранного гражданина в России, являются паспорт иностранного гражданина либо иной документ, установленный федеральным законом или признаваемый в соответствии с международным договором РФ в качестве документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина.

В соответствии с п.2 указанной статьи документами, удостоверяющими личность лица без гражданства в России, являются:

1) документ, выданный иностранным государством и признаваемый в соответствии с международным договором РФ в качестве документа, удостоверяющего личность лица без гражданства;

2) разрешение на временное проживание;

3) вид на жительство;

4) иные документы, предусмотренные федеральным законом или признаваемые в соответствии с международным договором РФ в качестве документов, удостоверяющих личность лица без гражданства.

3. В части 3 комментируемой статьи предусмотрено, что в случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема. Для остальных случаев данной частью установлено, что должен быть дан письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Речь идет как о случае, когда изложенные в устном обращении факты и обстоятельства требуют дополнительной проверки, так и о случае, когда гражданин против того, чтобы ответ на его обращение был дан устно в ходе личного приема.

Статьей 4 Закона Московской области "О рассмотрении обращений граждан" в рамках дополнения гарантий, установленных комментируемым Законом (как это и предусмотрено нормой ч.2 ст.3 комментируемого Закона), указано, что в случае, если обстоятельства, изложенные в устном обращении, требуют дополнительной проверки, устное обращение оформляется справкой должностного лица, к которому поступило обращение, и в дальнейшем рассматривается в порядке, предусмотренном законодательством для письменных обращений граждан.

В части 3 комментируемой статьи также предусмотрено заведение карточки личного приема гражданина, в которую согласно данной части заносится содержание устного обращения, а также запись о том, что ответ на обращение с согласия гражданина дан устно в ходе личного приема.

В качестве иллюстрации можно упомянуть, что, воспроизводя и детализируя указанные положения, пункты 7.5 и 7.6 Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Ленинградской области, должностных лиц Ленинградской области при рассмотрении обращений граждан, утв. Постановлением Губернатора Ленинградской области от 31 марта 2015 года N 18-пг, предусматривают следующее:

учет устных обращений и учет граждан, обратившихся на личный прием к членам Правительства Ленинградской области, ведется в системе электронного документооборота органов исполнительной власти Ленинградской области путем внесения соответствующих сведений в учетную карточку и в журнал учета обращений граждан. К каждому устному обращению составляется аннотация, которая заносится в учетную карточку (п.7.5);

информация об устном обращении гражданина и материалы, представленные гражданином в ходе предварительной записи на личный прием членами Правительства Ленинградской области, не позднее рабочего дня, следующего за днем осуществления предварительной записи гражданина на личный прием, передаются отделом по работе с обращениями граждан в приемную члена Правительства Ленинградской области, к которому гражданин записан на личный прием (п.7.6).

4. Часть 4 комментируемой статьи на случай, когда в ходе личного приема принято письменное обращение, предусматривает, что такое обращение подлежит регистрации и рассмотрению в порядке, установленном комментируемым Законом. С учетом нормы ч.2 ст.8 комментируемого Закона это значит, что такое обращение должно быть зарегистрировано в течение трех дней с момента его принятия. В случае, если такое обращение содержит вопросы, решение которых не входит в компетенцию государственного органа, органа местного самоуправления, в котором проводился личный прием, то в соответствии с ч.3 указанной статьи обращение подлежит направлению в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения.

5. В части 5 комментируемой статьи на случай, когда в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, предусмотрено, что гражданину должно быть дано разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться. Статьей 4 Закона Московской области "О рассмотрении обращений граждан" в рамках дополнения указанной гарантии предусмотрено, что такое разъяснение может быть дано не только в ходе личного приема, но и при записи на личный прием.

Следует подчеркнуть, что в отличие от упомянутой выше нормы ч.3 ст.8 комментируемого Закона в ч.5 комментируемой статьи не идет речь о перенаправлении обращения в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. Собственно, в ч.5 комментируемой статьи не говорится и о необходимости облечения обращения в письменную форму (в частности, справкой должностного лица), без чего невозможно и перенаправление обращения.

6. Часть 6 комментируемой статьи предусматривает возможность отказа в ходе личного приема гражданину в дальнейшем рассмотрении обращения в случае, когда ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Как видно, при этом не имеет значения, каким образом ранее гражданину давался ответ - письменно или устно. Содержание ранее данного устного ответа должно быть отражено в карточке личного приема гражданина.

Рассматриваемая норма закреплена по аналогии с нормой ч.5 ст.11 комментируемого Закона, предусматривающей возможность принятия решения о безосновательности очередного письменного обращения и прекращении переписки с гражданином по соответствующему вопросу. Однако, есть один существенный отличительный момент. В части 5 ст.11 Закона также идет о речь случае, когда в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему неоднократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, но при этом непосредственно указано дополнительное условие - в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства. Как представляется, это же условие должно учитываться и при личном приеме - то есть гражданину не может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения в случае, когда им приводятся новые доводы или обстоятельства.

7. В части 7 комментируемой статьи указано на право отдельных категорий граждан на личный прием в первоочередном порядке. При этом в отношении оснований возникновения такого права указано на случаи, предусмотренные законодательством РФ. В качестве примера соответствующей нормы можно упомянуть пункт 2 ст.1 Закона РФ от 15 января 1993 года N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы", устанавливающий, что Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации и полные кавалеры ордена Славы по вопросам, регулируемым данным Законом, принимаются в первоочередном порядке руководителями и иными должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Ведомости СНД и ВС РФ, 1993, N 7, ст.247.


Часть 7 комментируемой статьи введена Федеральным законом от 3 ноября 2015 года N 305-ФЗ, в первоначальном варианте проекта которого, внесенного в Государственную Думу, непосредственно обозначались льготные категории граждан, в целях социальной поддержки которых предлагалось внести соответствующие изменения: ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны, инвалиды I и II групп, ветераны и инвалиды боевых действий, родители (опекуны, попечители, приемные родители), на попечении которых находятся трое и более детей, а также дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей.

pravo.gov.ru, 2015, 4 ноября.


Региональные законодатели зачастую действовали с опережением федерального законодателя, реализуя норму ч.2 ст.3 комментируемого Закона, предоставляющую им возможность устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в т.ч. устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные данным Законом.

Так, Законом Московской области от 7 марта 2011 года N 26/2011-ОЗ Закон Московской области "О рассмотрении обращений граждан" был дополнен статьей 4_1 "Дополнительные гарантии прав граждан при организации личного приема", которой установлено, что правом на внеочередной личный прием в дни и часы, установленные для приема граждан, имеют:

"Ежедневные Новости. Подмосковье", 2011, 16 марта, N 42.


1) ветераны Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий;

2) инвалиды Великой Отечественной войны и инвалиды боевых действий;

3) инвалиды I и II групп и (или) их законные представители;

4) лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Комментарий к статье 14. Контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений

Комментируемая статья согласно ее названию посвящена контролю за соблюдением порядка рассмотрения обращений. В рамках такой регламентации данная статья вменяет в обязанности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, во-первых, собственно осуществление в пределах своей компетенции контроля за соблюдением порядка рассмотрения обращений, во-вторых, анализ содержания поступающих обращений, и, в-третьих, принятие мер по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Как форму контроля за соблюдением порядка рассмотрения обращений следует рассматривать также процедуры обжалования (оспаривания) в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ принятого по обращению решения или действий (бездействия) в связи с рассмотрением обращения. О праве на такое обжалование (оспаривание) говорится в п.4 ст.5 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Формой контроля за соблюдением порядка рассмотрения обращений также является осуществление органами прокуратуры надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в порядке, установленном Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". Именно прокурором возбуждаются дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5.59 "Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан" КоАП РФ (см. комментарий к ст.15 Закона).

Согласно положениям Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 22 декабря 2014 года N 427-ФЗ):

pravo.gov.ru, 2014, 23 декабря.


предметом надзора за исполнением законов являются: соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории России, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте (п.1 ст.21);

предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (п.1 ст.26).

В связи с произошедшими изменениями в законодательстве и структуре органов прокуратуры, в целях совершенствования надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, приведения его в соответствие с новыми правовыми и социально-экономическими реалиями издан единый Приказ Генпрокуратуры России от 7 декабря 2007 года N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина".

"Законность", 2008, N 3.


При работе над законопроектом, принятым в качестве комментируемого Закона, Общественной палатой РФ в качестве серьезных недостатков законопроекта отмечалось, что он не предусматривает осуществление общественного контроля за рассмотрением жалоб граждан, а также что понятие общественного контроля за рассмотрением обращений в законопроекте отсутствует как таковое (Экспертное заключение на проект Федерального закона N 263597-4 "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, направлено письмом Общественной палаты РФ от 14 апреля 2006 года N ОП-1/161).

СПС.


Соответственно, Общественной палатой РФ предлагалось статью о контроле за соблюдением законодательства о рассмотрении обращений граждан дополнить следующими положениями: общественные объединения и другие негосударственные некоммерческие организации вправе осуществлять контроль за соблюдением законодательства РФ об обращениях граждан; документы общественных объединений и других некоммерческих организаций о фактах нарушений законодательства об обращениях граждан подлежат обязательному рассмотрению государственными органами и органами местного самоуправления. Но, как видно, указанное предложение реализовано не было.

В отношении дополнения гарантий, установленных в комментируемой статье, можно привести следующие иллюстрации. Положения комментируемой статьи продублированы в статье 8 Закона Московской области "О рассмотрении обращений граждан", но при этом также предусмотрено, что должностное лицо одновременно с поручением о рассмотрении обращений вправе принять решение о взятии его на контроль, а также в процессе исполнения поручения и после его завершения запросить информацию о ходе и результатах рассмотрения обращения. Там же предусмотрено, что при направлении обращения, поставленного на контроль, может быть установлен сокращенный срок рассмотрения обращения.

Еще более детальную регламентацию содержит пункт 4 "Постановка письменных обращений граждан на контроль" Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Ленинградской области, должностных лиц Ленинградской области при рассмотрении обращений граждан, утв. Постановлением Губернатора Ленинградской области от 31 марта 2015 года N 18-пг:

1) на контроль ставятся жалобы граждан на действия (бездействие) органов исполнительной власти Ленинградской области и (или) должностных лиц Ленинградской области, коллективные обращения граждан, повторные письменные обращения граждан, а также письменные обращения граждан, поступившие по компетенции из других органов государственной власти, органов местного самоуправления и от должностных лиц, в случае если указанные органы и должностные лица запрашивают документы и материалы о результатах рассмотрения направленных ими письменных обращений граждан;

2) на особый контроль ставятся письменные обращения граждан, поступившие из Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, Общественной палаты РФ, аппарата полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе и иных федеральных государственных органов, а также органов прокуратуры, в случае если указанные органы запрашивают документы и материалы о результатах рассмотрения направленных ими письменных обращений граждан;

3) письменные обращения граждан, указанные в п.4.1 и 4.2 данного Порядка, ставятся на контроль службами делопроизводства (лицами, ответственными за делопроизводство) в обязательном порядке;

4) в соответствии с резолюциями Губернатора Ленинградской области, первого вице-губернатора Ленинградской области, вице-губернаторов Ленинградской области на контроль и особый контроль ставятся также письменные обращения граждан, не указанные в п.4.1 и 4.2 данного Порядка, зарегистрированные в отделе по работе с обращениями граждан;

5) в соответствии с резолюциями руководителей органов исполнительной власти Ленинградской области на контроль и особый контроль ставятся также письменные обращения граждан, не указанные в п.4.1 и 4.2 данного Порядка, зарегистрированные службами делопроизводства (лицами, ответственными за делопроизводство).

Комментарий к статье 15. Ответственность за нарушение настоящего Федерального закона

В комментируемой статье говорится об ответственности за нарушение комментируемого Закона, но в рамках данной регламентации указано лишь на то, что такая ответственность предусмотрена законодательством РФ. Данная статья также указывает, что ответственность несут лица, виновные в нарушении данного Закона, но это правило следует из общего принципа недопустимости объективного вменения, т.е. недопустимости привлечения к ответственности за невиновное причинение вреда.

Традиционно федеральный законодатель называет такие виды юридической ответственности, как дисциплинарная, административная, уголовная и гражданско-правовая ответственность. Непосредственно за нарушение комментируемого Закона установлена лишь административная ответственность. Так, в соответствии со ст.5.59 "Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан" КоАП РФ нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, должностными лицами государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций, за исключением случаев, предусмотренных статьями 5.39 "Отказ в предоставлении информации", 5.63 "Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" данного Кодекса, влечет наложение административного штрафа в размере от 5 тысяч до 10 тысяч рублей. Согласно положениям ч.1 и 3 ст.23.1, ч.1 ст.28.4 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных названной статьей 5.59 данного Кодекса, возбуждаются прокурором и рассматриваются мировыми судьями.

Названная статья 5.59 КоАП РФ изложена Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 80-ФЗ полностью в новой редакции, установившей ответственность должностных лиц государственных и муниципальных учреждений и других организаций, осуществляющих публично значимые функции. Эти изменения внесены соответственно изменениям, внесенным тем же Законом в комментируемый Закон (см. коммент. к ст.1 Закона). Введена же была названная статья, первоначально предусматривавшая ответственность только должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, Федеральным законом от 11 июля 2011 года N 199-ФЗ, принятым в рамках способствования реализации прав граждан, закрепленных статьей 33 Конституции РФ и комментируемым Законом.

СЗ РФ, 2011, N 29, ст.4290.


Нарушение комментируемого Закона, повлекшее существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, может явиться основанием для наступления уголовной ответственности по соответствующим статьям УК РФ. Это следует из положений п.15 Указа Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", а также из разъяснений, данных в Постановлении Пленума ВС СССР от 18 апреля 1986 года N 9 "О применении судами законодательства об ответственности должностных лиц за нарушение порядка рассмотрения предложений, заявлений, жалоб граждан и преследование за критику".

БВС СССР, 1986, N 3.


Речь идет, в частности, об уголовной ответственности, установленной статьями 293 "Халатность" и 285 "Злоупотребление должностными полномочиями" УК РФ:

согласно части 1 названной статьи 293 данного Кодекса (в ред. Федерального закона от 13 июля 2015 года N 265-ФЗ) халатность - это неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе либо обязанностей по должности. Ответственность по данной части наступает в случае, если указанное деяние повлекло причинение крупного ущерба или существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства;

pravo.gov.ru, 2015, 13 июля.


в части 1 названной статьи 285 УК РФ установлена ответственность за использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства.

Как говорилось выше (см. комментарий к ст.6 Закона), УК РСФСР содержал статью 139_1, предусматривавшую уголовную ответственность за преследование граждан за критику. Однако в УК РФ, заменивший данный Кодекс, соответствующая норма не вошла.

В отношении дисциплинарной ответственности необходимо отметить следующее. В соответствии с ч.1 ст.192 ТрК РФ за совершение дисциплинарного проступка, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) увольнение по соответствующим основаниям. Согласно части 2 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 года N 90-ФЗ) федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания. В приведенной части 2 ст.192 ТрК РФ речь идет о части 5 ст.189 данного Кодекса, в которой предусмотрено, что для отдельных категорий работников действуют уставы и положения о дисциплине, устанавливаемые федеральными законами. Применительно к комментируемой статье, прежде всего, имеют значение касающиеся дисциплинарной ответственности положения законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе.

СЗ РФ, 2006, N 27, ст.2878.


О гражданско-правовой ответственности за нарушение комментируемого Закона говорится в части 1 ст.16 комментируемого Закона, предусматривающей право гражданина на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда (см. комментарий к указанной статье).

Комментарий к статье 16. Возмещение причиненных убытков и взыскание понесенных расходов при рассмотрении обращений

1. Часть 1 комментируемой статьи предусматривает право гражданина на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения. В основе данной нормы лежит следующее.

В статье 52 Конституции РФ установлено, что права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом; государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. В соответствии со ст.53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

В развитие данных конституционных норм в ст.16 части первой ГК РФ закреплено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в т.ч. издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Россией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием.

Статьей 1069 гл.59 "Обязательства вследствие причинения вреда" части второй ГК РФ установлено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в т.ч. в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Там же предусмотрено, что вред возмещается за счет соответственно казны России, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.

Понятие убытков определено в ч.1 п.2 ст.15 части первой ГК РФ: под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Разъяснения о применении данных положений даны в п.12-14 Постановления Пленума ВС России от 23 июня 2015 года N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

РГ, 2015, 30 июня, N 140.


В отношении положения ч.1 комментируемой статьи в части права граждан на компенсацию морального вреда, причиненного незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, в Определении КС России от 27 января 2011 года N 27-О-О отмечено, что данное законоположение не устанавливает порядок реализации данного права. При этом указано, что правила компенсации морального вреда определяются гражданским законодательством (ст.151 и гл.59 ГК РФ). В этом отношении необходимо отметить следующее.

СПС.


Компенсации морального вреда посвящен § 4 гл.59 "Обязательства вследствие причинения вреда" части второй ГК РФ, статьей 1099 которого предусмотрены следующие общие положения: основания и размер компенсации гражданину морального вреда определяются правилами, предусмотренными названной главой и статьей 151 "Компенсация морального вреда" части первой данного Кодекса (п.1); моральный вред, причиненный действиями (бездействием), нарушающими имущественные права гражданина, подлежит компенсации в случаях, предусмотренных законом (п.2); компенсация морального вреда осуществляется независимо от подлежащего возмещению имущественного вреда (п.3).

Как предусмотрено названной статьей 151 ГК РФ (в ред. Федерального закона от 2 июля 2013 года N 142-ФЗ): в случае, если гражданину причинен моральный вред (физические или нравственные страдания) действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающими на принадлежащие гражданину нематериальные блага, а также в других случаях, предусмотренных законом, суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации указанного вреда (ч.1); при определении размеров компенсации морального вреда суд принимает во внимание степень вины нарушителя и иные заслуживающие внимания обстоятельства; суд должен также учитывать степень физических и нравственных страданий, связанных с индивидуальными особенностями гражданина, которому причинен вред (ч.1).

pravo.gov.ru, 2013, 3 июля.


В части 1 комментируемой статьи говорится о праве гражданина на возмещение убытков и компенсацию морального вреда по решению суда. В связи с этим необходимо иметь в виду следующие разъяснения, данные в п.15 названного выше Постановления Пленума ВС России от 23 июня 2015 года N 25:

в соответствии со ст.16 ГК РФ публично-правовое образование (Россия, субъект РФ или муниципальное образование) является ответчиком в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов. Такое требование подлежит рассмотрению в порядке искового производства;

предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему нарушение, или только к финансовому органу само по себе не может служить основанием к отказу в удовлетворении такого иска. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующее публично-правовое образование и одновременно определяет, какие органы будут представлять его интересы в процессе.

2. В части 2 комментируемой статьи предусмотрена возможность взыскания с гражданина, указавшего в обращении заведомо ложные сведения, тех расходов, которые понесены в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом.

В данной норме указано, что такие расходы взыскиваются с гражданина по решению суда, но каких-либо особенностей предъявления и рассмотрения соответствующих требований не установлено. Таким образом, в предусмотренном в ч.2 комментируемой статьи случае соответствующие требования подлежат предъявлению и рассмотрению в общем порядке, т.е. в порядке искового производства.

Представляется уместным упомянуть, что указание в обращении заведомо ложных сведений может повлечь ответственность, установленную законодательством РФ. Так, статьей 119 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за угрозу убийством или причинением тяжкого вреда здоровью, статьей 128_1 УК РФ данного Кодекса - за клевету, статьей 298_1 данного Кодекса - за клевету в отношении судьи, присяжного заседателя, прокурора, следователя, лица, производящего дознание, судебного пристава (две последние статьи введены Федеральным законом от 28 июля 2012 года N 141-ФЗ). Статьей 5.61 КоАП РФ (статья введена Федеральным законом от 7 декабря 2011 года N 420-ФЗ) предусмотрена административная ответственность за оскорбление, т.е. унижение чести и достоинства другого лица, выраженное в неприличной форме.

pravo.gov.ru, 2012, 30 июля.


Понятие клеветы определено в ч.1 указанной статьи 1281 УК РФ как распространение заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство другого лица или подрывающих его репутацию. Кстати говоря, в п.15 Указа Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" непосредственно указывалось, что подача гражданином заявления или жалобы в клеветнических целях влечет ответственность в соответствии с законодательством. Как следует из разъяснений, данных в п.6 Постановления Пленума ВС России от 24 февраля 2005 года N 3 "О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц": если действия лица, распространившего не соответствующие действительности порочащие сведения, содержат признаки преступления, предусмотренного указанными статьями УК РФ (клевета), потерпевший вправе обратиться в суд с заявлением о привлечении виновного к уголовной ответственности, а также предъявить иск о защите чести и достоинства или деловой репутации в порядке гражданского судопроизводства; отказ в возбуждении уголовного дела по указанным статьям, прекращение возбужденного уголовного дела, а также вынесение приговора не исключают возможности предъявления иска о защите чести и достоинства или деловой репутации в порядке гражданского судопроизводства.

Вместе с тем необходимо иметь в виду норму ч.1 ст.6 комментируемого Закона, запрещающую преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц. (О правовых позициях, сформированных судебной практикой в отношении указанной нормы, см. комментарий к ст.6 Закона.)

Комментарий к статье 17. Признание не действующими на территории Российской Федерации отдельных нормативных правовых актов Союза ССР

В соответствии с комментируемой статьей со дня вступления комментируемого Закона в силу, т.е. с 2 ноября 2006 года (см. коммент. к ст.18 Закона) признаны не действующими на территории России:

1) собственно Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан";

2) законодательный акт, которым утвержден названный Указ, т.е. Закон СССР от 26 июня 1968 года N 2830-VII "Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан";

Ведомости ВС СССР, 1968, N 27, ст.237.


3) акты, которыми вносились изменения в названный Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года N 2534-VII, а именно:

Указ Президиума Верховного Совета СССР от 4 марта 1980 года N 1662-X "О внесении изменений и дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" (данным Указом Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года N 2534-VII излагался полностью в новой редакции);

Ведомости ВС СССР, 1980, N 11, ст.192.


Указ Президиума Верховного Совета СССР от 2 февраля 1988 года N 8422-XI "О внесении дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан";

Ведомости ВС СССР, 1988, N 6, ст.94.


4) законодательные акты, которыми утверждены названные Указы, вносившие изменения в Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года N 2534-VII, а именно:

Закон СССР от 25 июня 1980 года N 2365-X "Об утверждении Указов Президиума Верховного Совета СССР о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты СССР" - в части, касающейся утверждения Указа Президиума Верховного Совета СССР "О внесении изменений и дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан";

Ведомости ВС СССР, 1980, N 27, ст.540.


Закон СССР от 26 мая 1988 года N 9004-XI "Об утверждении Указов Президиума Верховного Совета СССР о внесении изменений и дополнений в законодательные акты СССР" - в части, касающейся утверждения Указа Президиума Верховного Совета СССР "О внесении дополнений в Указ Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан".

Ведомости ВС СССР, 1988, N 22, ст.361.


Ранее, до вступления в силу комментируемого закона указанные акты как нормативные правовые акты СССР, официально не отмененные, действовали на территории России в части, не противоречащей Конституции РФ, законам и иным нормативным правовым актам РФ. Это правило следует из норм п.2 разд.II "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ и Закона РСФСР от 24 октября 1990 года N 263-1 "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР".

Ведомости СНД и ВС РСФСР, 1990, N 21, ст.237.

Комментарий к статье 18. Вступление в силу настоящего Федерального закона

Комментируемая статья определяет порядок вступления в силу комментируемого Закона. В основе данного регулирования лежит норма ч.3 ст.15 Конституции РФ, в соответствии с которой законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Там же установлено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов установлен Федеральным законом от 14 июня 1994 года N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", согласно ст.4 которого (в ред. Федерального закона от 21 октября 2011 года N 289-ФЗ) официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

СЗ РФ, 1994, N 8, ст.801.

СЗ РФ, 2011, N 43, ст.5977.


Полный текст комментируемого Закона опубликован в "Парламентской газете", N 70-71 от 11 мая 2006 года, "Российской газете", N 95 от 5 мая 2006 года и "Собрании законодательства Российской Федерации", выпуск N 19 от 8 мая 2006 года (статья 2060). Положение о том, что официальным опубликованием федерального закона также считается первое размещение (опубликование) его полного текста на официальном интернет-портале правовой информации, включено в ст.4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" после принятия комментируемого Закона. Таким образом, днем официального опубликования комментируемого Закона является 5 мая 2006 года.

Как предусмотрено в ст.6 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. Соответственно, в комментируемой статье и предусмотрен такой "другой" порядок вступления в силу комментируемого Закона, а именно по истечении 180 дней после дня его официального опубликования. Таким образом, днем вступления в силу комментируемого Закона является 2 ноября 2006 года.

Обязательность повторного опубликования в официальных изданиях полного текста федерального закона, в который внесены изменения, Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" не предусматривает (в ч.4 его ст.9 говорится лишь о возможности повторного официального опубликования в полном объеме федерального закона, в который были внесены изменения или дополнения). Достаточно лишь официального опубликования федерального закона, которым внесены изменения в ранее изданный федеральный закон. В этой связи уместно упомянуть об Определении КС России от 20 декабря 2005 года N 515-О, которым отказано в принятии к рассмотрению жалобы на ст.4 названного Закона, допускающую действие закона без повторного опубликования его полного текста в официальных изданиях после внесения в него изменений и дополнений. Соответственно, текст комментируемого Закона повторно, в связи с внесением в него изменений, официально не опубликовывался. Не опубликовывались официально повторно и те законодательные акты, в которые Законом 2014 года N 344-ФЗ внесены изменения в связи с принятием комментируемого Закона.

СПС.