Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2012 года N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации"

Комментарий к главе 1. Общие положения

Комментарий к статье 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона

1. Конституция РФ гарантирует право каждого на образование, формируя тем самым особую сферу правоотношений, требующих нормативного регулирования. Комментируемый закон является специальным актом правового регулирования, предмет которого и составляют правоотношения по реализации данного права. Данный нормативный акт не является первым в регулировании рассматриваемых отношений. В то же время он призван построить качественно новую систему образования, соответствующую современным тенденциям и требованиям международных норм.

Предмет комментируемого закона носит комплексный характер и охватывает собой различные правоотношения в области образования. При определении их совокупности следует, в частности, учитывать, что государство предоставляет специальные гарантии в части получения основного общего и среднего специального образования. Несмотря на то, что образование является правом каждого человека, оно очень тесно граничит с обязательностью основного общего образования. Если в отношении иных видов образования (высшего, среднего профессионального) субъект праве самостоятельно выбирать форму реализации конституционного права: получать или отказаться от получения того или иного вида образования, то в отношении общего образования действует принцип его обязательности. Таким образом, получение образования, с одной стороны, является правом любого человека, с другой стороны, его можно рассматривать в качестве обязанности - применительно к общему образованию. Введение подобного разграничения обусловлено необходимостью обеспечения минимального уровня общей грамотности населения, необходимого для обеспечения нормальной жизнедеятельности. Таким образом, можно говорить о том, что отношения по реализации права на общее образование не зависят от самого субъекта, а регламентируются государством. Право в данном случае реализуется применительно к выбору вида образовательной организации, учреждения, в рамках которого субъект будет получать такое образование.

Можно говорить о том, что основную категорию правоотношений, составляющих предмет регулирования комментируемого закона, составляют общественные отношения в сфере образования в связи с реализацией права на образование. Необходимо обратить внимание, что сама по себе реализация права на образование имеет две стороны: получение образования или отказ от его получения. В самом общем виде правовое регулирование комментируемого закона охватывает обе эти стороны, но в наибольшей степени оно проявляется при получении субъектом образования, поскольку именно в данном случае вступает в действие предусмотренный им механизм регулирования, применяются нормы, закрепляющие тот или иной вид образования. Отказ от получения образования фактически исключает субъекта из сферы действия закона, но в то же время на весь будущий период за ним сохраняется право на образование, а соответственно и возможность участия в отношениях по поводу реализации им данного права.

Немаловажное место в рамках современного образования занимают и отношения, связанные с обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования. Государственные гарантии представляют собой обязательства государства перед гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства, предполагающие предоставление материальных или нематериальных благ в соответствии с государственными стандартами и общепризнанными нормами международного права. В данном случае речь идет о совокупности материальных и нематериальных благ в части предоставления возможности получения соответствующего вида образования. В наибольшей степени указанные гарантии реализуются в России в части обязательного общего образования. В отношении иных видов образования государство также обеспечивает предоставление ряда государственных гарантий, например, сохранение бюджетных мест в организациях различного уровня образования. Отношения по поводу предоставления государственных гарантий в образовании обусловлены необходимостью соблюдения субъектом ряда нормативно установленных условий, например, степень успеваемости, выбор организации, в которой предоставляется данная гарантия, и т.п. Таким образом, отношения по предоставлению государственных гарантий в образовании обусловлены порядком и условиями реализации каждым отдельно взятым субъектом его конституционного права на образование.

Наряду с отношениями по предоставлению государственных гарантий, предмет регулирования комментируемого закона составляют и отношения по поводу создания условий для реализации права на образование. Данный круг отношений охватывает собой деятельность государства, направленную на стимулирование населения на получение образования различного уровня независимо от каких-либо условий. К числу наиболее востребованных условий получения образования относится сохранение бюджетных мест в образовательных организациях, участие государства в финансировании образовательной деятельности, в том числе посредством выплаты социальных стипендий и т.п. Немаловажное значение в создании условий для получения образования имеет и обеспечение образовательного процесса: размещение самой образовательной организации; предоставление ей определенных квот, субвенций, дотаций для приобретения необходимо инвентаря и учебной и методической литературы; решение иных экономических, правовых и т.п. вопросов деятельности образовательных учреждений и организаций различного уровня и получения населением в них образовательных услуг высокого качества.

2. Применение норм комментируемого закона сопряжено с реализацией целого комплекса мероприятий, направленных на достижение необходимого результата - реализации гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства конституционного права на образование и его получение в нормативно установленные сроки в соответствии с выбранной программой обучения.

Указанный комплекс мероприятий включает в себя:

- правовые основы - разработка, принятие и практическая реализация комплекса правовых норм, обеспечивающих регулирование всего комплекса отношений по поводу реализации субъектом права на образование. В первую очередь, правовые основы реализованы в рамках комментируемого закона, который также предполагает формирование ряда нормативных актов, конкретизирующих и дополняющий, разъясняющих порядок применения его отдельных норм. В большинстве своем указанные правовые основы в настоящее время сформированы, но развитие правоотношений, составляющих предмет регулирования, требует своевременной корректировки и отдельных предписаний;

- организационные основы предполагают создание всех необходимых условий функционирования образовательной организации и предоставления ею образовательных услуг в соответствии с требованиями действующего законодательства. Следует обратить внимание, что организационные основы включают в себя ряд самостоятельных аспектов: технические - обеспечение организации необходимым инвентарем, помещениями и оборудованием для эффективной реализации целей и задач ее образования; методические - утверждение перечня учебной и методической литературы, используемой в процессе образовательной деятельности, разработка методик реализации образовательных услуг, утверждение планов и программ учебной деятельности т.п.;

- экономические основы, как правило, составляют основу любой деятельности, поскольку именно от уровня экономического и финансового обеспечения зависит эффективность деятельности организации и в целом возможность осуществления ею деятельности. Экономические основы в отношении различных образовательных субъектов включают в себя бюджетное финансирование (частичное или полное), планирование, принятие мер по развитию образовательной сферы и т.п. Значительную роль в определении экономических основ играет и распределение бремени финансирования образовательной деятельности между государством, его субъектами, муниципальными образованиями и частными лицами.

В рамках рассматриваемой совокупности основ образования в РФ комментируемый закон призван определить и регламентировать наиболее важные и значимые аспекты осуществления образовательной деятельности, в частности:

- основные принципы государственной политики, т.е. общие, основные положения, на которых базируется политика государства в сфере образования. Наряду со всеобщими и межотраслевыми принципами государственной политики комментируемый закон формирует и собственные принципы, характерные исключительно для российского образования. Такие принципы являются предметом правового регулирования специальной нормы комментируемого закона;

- общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности - это основополагающие аспекты деятельности любой образовательной организации или учреждения, поскольку такими правилами они руководствуются в рамках повседневной деятельности по предоставлению образовательных услуг. Несоблюдение или нарушение установленных правил в большинстве случаев расценивается как основание для применения мер юридической ответственности к таким субъектам. При этом следует заметить, что общий характер комментируемого закона указывает на определение лишь общих основных правил, которые впоследствии конкретизируются и дополняются специальными правилами, утвержденными специально-уполномоченными органами государственной власти. Комплексный характер комментируемого закона в значительной степени расширяет его юрисдикцию, в связи с чем перечень утвержденных правил осуществления образовательной деятельности составляет предмет регулирования данного нормативного акта.

Существенное значение в процессе образовательной деятельности имеет и определение правового статуса участников данных отношений. В данном случае речь идет о правовом статусе каждого субъекта, в той или иной степени участвующего в образовательных отношениях. Понятие "правовой статус" включает в себя совокупность прав, обязанностей и ответственности таких субъектов. При вступлении в соответствующие отношения разграничение положения каждого из субъектов позволяет упорядочить их, установить определенную субординацию, характерную для данного вида отношений, регламентировать порядок поведения субъектов, в том числе и посредством применения к ним мер ответственности. Формирование порядка взаимодействия различных субъектов способствует соблюдению режима законности и иных правовых принципов в рамках реализации права на образование и образовательной деятельности.

Комментарий к статье 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

1. В целях формирования единого подхода к содержанию отдельных понятий, используемых в рамках нормативного акта, комментируемый закон формирует единый понятийный аппарат, включающий в себя термины, наиболее востребованные в рамках его правового регулирования. При этом следует учитывать, что применение указанных понятий адаптировано исключительно под содержание соответствующего нормативного акта и может в значительной степени отличаться от вкладываемого в него содержания в рамках иных правоотношений.

Практика формирования дефиниций в рамках конкретного нормативного акта до настоящего времени считается новеллой современного законодательства. Однако ее активное применение в рамках современного законодательства на протяжении нескольких десятков лет сделало подобный подход обыденным, традиционным для современного российского законодательства. В то же время сформированный в рамках комментируемого закона дефинитивный аппарат позволяет устранить разночтения в применении одного и того же термина, обеспечить единообразное применение норм права.

Использование указанных дефиниций предусмотрено лишь в части отношений, составляющих предмет правового регулирования комментируемого закона, в большинстве случаев речь идет об отношениях в сфере образования, т.е. совокупности общественных отношений по реализации субъектами права на образование. Рассматривая данную дефиницию, следует акцентировать внимание на том, что в данном случае нормы комментируемого закона противоречат Конституции РФ, поскольку определяют указанные отношения как отношения по реализации гражданами права на образование, в то время как право на образование носит всеобщий характер и не может быть поставлено в зависимость от наличия или отсутствия у лица гражданства РФ. В то же время следует учитывать и сферу применения норм федерального закона, которая охватывает собой правоотношения не только с участием граждан РФ, но также и с участием иных лиц, на законном основании пребывающих на территории Российской Федерации. Таким образом, под действие норм комментируемого закона подпадают и иностранные граждане, и лица без гражданства, реализующие в России право на образование.

Одновременно при определении комплекса отношений, составляющих предмет регулирования комментируемого закона, следует разграничивать образовательные отношения и отношения в сфере образования, которые соотносятся как общее и частное. Отношения в сфере образования представляют собой более широкое понятие, в состав которого входят и образовательные отношения. При этом комментируемый закон определяет в рамках дефинитивного аппарата лишь общее понятие, оставляя за рамками правовой нормы образовательные отношения - основную категорию правоотношений, составляющих его предмет.

Содержание комментируемого закона и предмет его правового регулирования неразрывно связаны с таким понятием, как образование. Следует заметить, что комментируемый закон является первым нормативным актом, давшим официальную трактовку указанного термина, тем самым он восполнил существовавший длительное время пробел правового регулирования. Образование рассматривается как целенаправленный процесс воспитания и обучения, т.е. связанный не только с получением необходимых знаний, навыков и умений, но также и с формированием личности, осуществляющей свою жизнедеятельность в соответствии с установленными государством правилами поведения. В самом общем виде образование представляет собой процесс усвоения знаний, обучение, просвещение. Однако, применительно к трактовке, данной комментируемым законом наиболее актуально использование более широкого смыслового значения данного термина, который включает в себя процесс "формирования ума, характера и физических способностей личности… это процесс, посредством которого общество через школы, колледжи, университеты и другие институты целенаправленно передаёт своё культурное наследие - накопленное знание, ценности и навыки - от одного поколения другому". Подобный подход определяет еще одну важную составляющую образования - формирование целей его реализации, которыми являются не только интересы одного человека, получение им знаний, но и интересы всего общества, государства и иных институтов.

George F.Kneller. Introduction to the Philosophy of Education. New York: John Wiley and Sons, 1971. P.20-21.


По смыслу комментируемого закона образование представляет собой совокупность знаний, умений, навыков и практического опыта. Таким образом, сам процесс образования представляет собой систематизированную непрерывную деятельность, в рамках которой на протяжении всей жизни человек, как элемент общества, развивается посредством получения знаний, навыков и опыта. Системный характер образования позволяет говорить о получении совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых знаний и навыков. Получение отдельных знаний и навыков не может быть рассмотрено в качестве образования, поскольку не позволяет достичь целей образовательной деятельности и соответственно не влечет необходимых и желаемых последствий. В то же время наибольшего результата в реализации образовательного процесса позволяет достичь сочетания теоретической и практической составляющей образования, поскольку именно на формирование практических навыков и направлена теоретическая составляющая образования.

Образование представляет собой комплексный процесс, который включает в себя обучение и воспитание. При этом следует обратить внимание на то, что воспитание выделено в качестве приоритетного направления образования по сравнению с иными составляющими данного института, поскольку воспитание в большей степени ориентировано на формирование социально-адаптированной личности. Адекватная реализация воспитательного процесса позволяет обучающемуся применять полученные практические навыки в рамках жизнедеятельности, определить свою роль и место в рамках жизненного процесса без переоценки своей значимости и места в обществе.

У человека, получившего образование, изменяется круг общения, интересов, принадлежность к общественному классу или группе. В этой связи важной составляющей воспитания является формирование навыков общения с другими субъектами, что позволяет обеспечить интересы человека, семьи, общества и государства. Осуществление воспитательных мероприятий зачастую связано с осуществлением присмотра и ухода за детьми. В большинстве случаев указанный комплекс по организации питания и комплексно-бытового обслуживания детей реализуется в рамках дошкольного и младшего школьного возраста. В отношении иных видов образования указанный комплекс мероприятий сужается до организации питания обучающихся. Вопросы личной гигиены и хозяйственно-бытового обслуживания детей составляют прерогативу их законных представителей. Однако формирование первичных навыков соблюдения режима дня, личной гигиены ребенка и культуры питания является неотъемлемой задачей воспитательной деятельности в рамках образовательного процесса любого уровня, поскольку в ряде случаев даже лица, получающие высшее образование, не знакомы с культурой питания.

Другой составляющей образования выступает обучение, т.е. процесс, непосредственно направленный на получение знаний и навыков в определенной сфере деятельности. Одной из его задач выступает формирование у обучающегося мотивации получения образования и его последующей практической реализации. Причем указанная мотивация должна носить постоянный характер, поскольку процесс обучения носит постоянный длящийся характер, т.е. в условиях современного государства и общества реализуется в течение всей жизни человека.

С понятием образования и его составляющими неразрывно связана и квалификация - свойство обучающегося, подтверждающее его готовность к осуществлению профессиональной деятельности по выбранной им специальности. При этом следует обратить внимание, что в отличие от самого образовательного процесса квалификация не ставится в зависимость от наличия или отсутствия документа о получении соответствующего уровня образования. Квалификацию следует рассматривать как качественный критерий образования, определяющий практическую готовность к выполнению трудовой функции.

2. Образовательный процесс реализуется каждым субъектом в соответствии с выбранными им уровнями образования. Перечень таких уровней регламентирован комментируемым законом. По смыслу правовой нормы уровень образования представляет собой завершенный цикл образования. Введение данного понятия в правовое регулирование фактически исключает из оборота такие понятия, как оконченное или неоконченное образование, формируя одновременно качественно новую классификацию структуры данного института. Сам факт цикличности образования свидетельствует о том, что оно может быть только полным по результатам завершения выбранного уровня.

Окончание каждого уровня подтверждается документом установленной формы. При отсутствии документа, подтверждающего завершение обучения по соответствующему уровню, такое образование признается у данного лица отсутствующим, и в рамках практической деятельности он может руководствоваться только нижестоящим уровнем образования, которое он получил ранее и подтвердил соответствующим документом установленного образца. Выдача иных документов, не установленных комментируемым законом в качестве документов об образовании, свидетельствует о незавершенности соответствующего уровня и невозможности прохождения обучения по более высокому уровню или подтверждению факта наличия образования данного уровня. Предоставление субъекту документа неустановленной формы позволяет ему лишь продолжить образование по тому же уровню, по которому он проходил его в момент получения указанного документа вплоть до его завершения и получения надлежащего документа.

3. Образование в РФ осуществляется в соответствии с образовательными стандартами и федеральными государственными требованиями. Необходимость применения федеральных государственных стандартов вытекает из существа предписаний ст.43 Конституции РФ и сводится к установлению государством общих требований к совокупности знаний, умений, навыков и компетенций, характеризующих определенный вид профессиональной деятельности, утвержденный Минобрнауки Российской Федерации. Федеральные государственные образовательные стандарты представляют собой совокупность требований, обязательных при реализации основных образовательных программ начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования образовательными организациями, имеющими государственную аккредитацию. Они призваны обеспечить единство образовательного пространства РФ, а также преемственность указанных образовательных программ.

Совокупность требований к высшему образованию устанавливает и образовательный стандарт. Именно в качестве совокупности требований комментируемый закон рассматривает данное понятие, несмотря на то, что в практике выработано множество иных подходов. Тем не менее, применительно к отношениям в сфере образования подлежит применению трактовка, определенная рассматриваемым законом. Отдельные авторы в качестве основного отличия образовательного стандарта от федерального выделяют его нормативно-правовую основу: образовательный стандарт утверждается непосредственно комментируемым законом или указом Президента РФ, т.е. комментируемый закон наделяет стандарт более низкого уровня более высоким статусом, нежели федеральный государственный образовательный стандарт. Однако детальный анализ правовых предписаний говорит о том, что утверждение образовательного стандарта осуществляется образовательными организациями высшего образования. Перечень таких организаций утверждается комментируемым законом или указом Президента РФ. Таким образом, речь идет не о порядке утверждения образовательного стандарта, а о формировании круга субъектов, уполномоченных на его утверждение.

Требования к образовательной деятельности и образовательному процессу наряду со стандартами устанавливаются федеральными государственными требованиями. Указанные требования носят вторичный характер и призваны установить совокупность обязательных требований к минимуму содержания, структуре программ, условиям реализации самих программ и срокам обучения по ним. Основной отличительной особенностью данных требований является ограниченность их применения, поскольку они реализуются лишь в части дополнительных предпрофессиональных программ. Иные образовательные программы реализуются в соответствии с федеральными или образовательными стандартами. Совокупность федеральных государственных требований устанавливается Минобрнауки РФ.

Непосредственным руководством к действию участников образовательного процесса является образовательная программа - комплекс основных характеристик и необходимых условий образования. Структура образовательной программы нормативно регламентирована и включает в себя такие элементы, как объём, содержание, планируемые результаты, формы аттестации, календарный учебный график, рабочие программы, а также иные компоненты. Следует заметить, что указанный перечень носит открытый характер и может дополняться иными необходимыми элементами с учетом особенностей вида и уровня образования, а также иных особенностей образовательного процесса.

При этом следует отметить, что, несмотря на критику со стороны ученых и практиков, в том числе специалистов Российской академии образования, комментируемый закон наряду с понятием "образовательная программа" предусматривает и понятие "примерная образовательная программа", рассматривая ее как комплекс учебно-методической документации. Введение указанной нормы устранило существовавшее длительный период времени восприятие примерной образовательной программы как комплекса образовательных услуг, которое противоречило положениям Конституции РФ. Определение программы как комплекса документации в большей степени соответствует ее сущности. Определение структуры и содержания примерной образовательной программы позволяет субъектам образовательных отношений сформировать надлежащим образом образовательную программу в отношении каждого отдельно взятого образовательного процесса. На практике основной целью разработки примерной образовательной программы является формирование руководящих начал для специалистов при разработке ими образовательной программы. Реализация образовательной программы осуществляется в рамках образовательной деятельности.

Особое место в совокупности образовательных программ занимает адаптированная образовательная программа, которая позволяет реализовать право на образование лицам с ограниченными возможностями здоровья с учетом их особенностей и возможностей, а также способствует развитию личности. В юридической литературе неоднократно выражалось негативное мнение по факту адаптированности образовательной программы для лиц с ограниченными возможностями. В данном случае приоритет необходимо отдавать развитию личности и коррекции нарушений развития в целях адаптации к обществу, в связи с чем целесообразно не адаптировать общую образовательную программу, а формировать специальную образовательную программу, направленную на решение указанных задач и достижение поставленных целей.

Независимо от выбранной образовательной программы, обучение и воспитание в рамках образовательного процесса строится в соответствии с учебным планом. Комментируемый закон рассматривает его в качестве документа, определяющего структуру образовательного процесса в разрезе на периоды такой деятельности и дисциплины. Учебный план определяет нагрузку по каждой дисциплине (аудиторная и самостоятельная работа), а также виды производимых по дисциплине работ (контрольные работы, практические занятия и т.п.). Учебный план ориентирован на такое распределение нагрузки, которое позволит в полной мере освоить образовательную программу и достичь целей обучения. Учебный план разрабатывается в соответствии с требованиями федерального государственного образовательного или образовательного стандарта.

В соответствии с учебным планом для отдельных категорий обучающихся разрабатывается индивидуальный учебный план. Основная цель его разработки и применения - учет особенностей и потребностей каждого обучающегося. Само понятие данного термина предполагает необходимость его формирования применительно к каждому обучающемуся. Однако на практике он, как правило, оформляется в отношении отдельных категорий обучающихся, что противоречит сущности данного понятия. В целом реализация индивидуальных учебных планов не нашла достойного отражения в современной системе образования, хотя и призвана повысить его качество и эффективность, поскольку учитывает личные особенности и интересы каждого обучающегося.

Реализация образовательного процесса осуществляется через применение средств обучения и воспитания. Следует обратить внимание на тот факт, что средства обучения и средства воспитания рассматриваются правовой нормой в качестве единого комплекса без учета их особенностей. Данное понятие охватывает собой приборы, оборудование, инструменты, пособия и иные ресурсы, необходимые для организации образовательной деятельности. Анализ составляющих данного понятия позволяет говорить о том, что в большинстве своем они носят материальный характер и ориентированы в основном на обучение, т.е. в полной мере могут рассматриваться в качестве средств обучения. Средства воспитания полноценной личности, адекватного члена современного общества представляют собой мероприятия или формы воспитательной работы (беседы, собрания, вечера, экскурсии и т.д.), виды деятельности учащихся (учебные занятия, предметные кружки, конкурсы, олимпиады), а также наглядные пособия (кинодемонстрации, картины и т.д.), которые используются в процессе обучения. В этой связи применительно к средствам воспитания целесообразно говорить о сочетании материальных и нематериальных способов воздействия на обучаемого. Соответственно, круг средств воспитания в значительной степени расширяется по сравнению с объектами, отнесенными к данной категории комментируемым законом.

4. Комментируемый закон выделяет несколько основных видов образования, содержание которых также регламентирует через понятийный аппарат. Основным видом образования можно назвать общее образование, поскольку именно оно в большей степени ориентировано на формирование личности, соединение процессов воспитания и обучения. При этом следует учитывать, что общее образование позиционируется российским законодательством в качестве обязательного, т.е. призвано формировать комплекс основных знаний, навыков и умений, необходимых для жизни в обществе.

Общее образование выступает в качестве первой ступени, основного толчка в выборе жизненного пути - профессии, специальности. Применительно к данному виду образования целесообразно говорить о формировании личности как члена общества, способного осуществлять нормальную жизнедеятельность и взаимодействовать с иными его членами.

В то же время простого взаимодействия между отдельными субъектами общей группы недостаточно, каждая личность ориентирована не только на существование в обществе, но и принесение ему пользы. Реализация указанной задачи обусловливает необходимость получения профессионального образования. Данный вид образования ориентирован на приобретение знаний, навыков и умений, необходимых для выполнения трудовой функции, т.е. предполагает реализацию избранного в рамках общего образования профессионального пути. Необходимо обратить внимание, что общее образование в большей степени нацелено на формирование личностных качеств и свойств, профессиональное - акцентирует внимание на формировании профессиональных компетенций, способствующих эффективному труду, активной социальной позиции личности.

По смыслу комментируемого закона образование представляет собой непрерывный процесс, сопровождающий весь процесс жизнедеятельности человека. В этой связи в качестве самостоятельного вида образования выделяется дополнительное образование. Причем, если иные виды образования в большей степени ориентированы на приобретение или расширение перечня полученных знаний, навыков и умений, то дополнительное образование способствует интеллектуальному, духовно-нравственному, физическому и профессиональному совершенствованию. Таким образом, дополнительное образование не изменяет общий уровень образования, полученного данным субъектом, оно призвано расширить и углубить имеющиеся знания, навыки, умения, повысить уровень квалификации или компетентности обучающегося.

Особое место в системе образования занимает инклюзивное образование, гарантирующее получение образования любому лицу независимо от его личных особенностей и возможностей. Нормативное закрепление данного вида образования представляет собой реализацию всеобщего права на образование, предусмотренного Конституцией РФ. Инклюзивное образование гарантирует равный доступ любого лица к образованию.

5. Одной из составляющих правоотношений в сфере образования выступают субъекты таких правоотношений или их участники. При этом следует учитывать, что комментируемый закон разграничивает таких субъектов на две основные категории: участники образовательных отношений и участники отношений в сфере образования. Указанная классификация основана на предмете правового регулирования комментируемого закона, который включает в себя как образовательные отношения, так и отношения в сфере образования, т.е. иные правоотношения, тесно связанные с образовательными и самим процессом реализации права на образование. Указанные понятия близки по своему значению и содержанию, но при этом не являются тождественными, поскольку имеют различный круг их практического применения.

Следует заметить, что данные понятия рассматриваются в широком смысле, охватывая собой не только непосредственных участников тех или иных отношений, но и иных лиц, тем или иным образом взаимодействующих в рамках указанных общественных отношений. Ни одна иная категория субъектов отношений, составляющих предмет регулирования комментируемого закона, не охватывает в полной мере указанный круг лиц, например, законных представителей обучающихся, а также уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления. Основными субъектами таких отношений выступают обучающийся и образовательная организация.

Под обучающимся комментируемый закон понимает физическое лицо, осваивающее образовательную программу. В отношении указанного субъекта не применяются в полной мере общие требования Гражданского кодекса РФ, установленные применительно к субъекту правоотношения, поскольку в части получения общего образования обучающийся не обладает полной дееспособностью, а его интересы представляют его законные представители. Тем самым, применительно к категории обучающихся как субъектов правоотношений целесообразно говорить о самих лицах, проходящих обучение по той или иной образовательной программе, а также об их законных представителях, реализующих функции в защиту прав и интересов недееспособного обучающегося, независимо от причин его недееспособности.

В качестве отдельной категории обучающихся комментируемый закон выделяет лиц с ограниченными возможностями здоровья. Определяющим признаком такого субъекта выступают отклонения в здоровье, которые не позволяют ему проходить обучение без создания специальных условий. Однако в рамках данной правовой нормы представляется нецелесообразным подобное разграничение указанной категории лиц, поскольку содержание правоотношений охватывает собой сам факт освоения образовательной программы, а не создание специальных условий для обучения. При этом следует учитывать, что отдельные особенности здоровья человека, несмотря на то, что они рассматриваются в качестве ограниченных, не являются препятствием для обучения, а соответственно нивелируют практическое значение данной градации субъектов образовательных правоотношений.

Вторым основным субъектом образовательных правоотношений выступает образовательная организация. При этом следует учитывать, что, во-первых, в данном качестве может выступать исключительно некоммерческая организация, т.е. организация, образованная в соответствии с действующим законодательством РФ для целей, не связанных с извлечением прибыли и получением дохода. Основной целью деятельности образовательной организации является предоставление образовательных услуг. Во-вторых, для участия в правоотношениях подобная организация должна обладать правосубъектностью, т.е. должна быть зарегистрирована в установленном порядке: сведения о ней вносятся не только в ЕГРЮЛ, но и в реестр некоммерческих организаций.

Одновременно комментируемый закон разграничивает понятия "образовательная организация" и "организация, осуществляющая обучение". Обучение наряду с воспитанием представляют собой составные части образования, исходя из чего указанные два вида организаций, являются тождественными. Применительно к образовательной организации основным требованием выступает ее правосубъектность. В отношении организации, осуществляющей обучение, помимо правосубъектности обязательным условием выступает и соблюдение иных нормативно установленных требований, в частности, получение лицензии на осуществление образовательной деятельности. При этом в отличие от образовательной организации, организация, осуществляющая обучение, наряду с данным видом деятельности осуществляет и иные. Для первой категории субъектов образовательная деятельность является основным видом деятельности; для организаций, осуществляющих обучение, - дополнительным.

Общим для указанных видов субъектов является понятие организация, осуществляющая образовательную деятельность. В данную категорию входят как образовательные, так и обучающие организации, а также индивидуальные предприниматели, которые наделены правом осуществления указанной деятельности в соответствии с требованиями комментируемого закона.

При этом следует учитывать, что, являясь юридическим лицом, организация предоставляет образовательные услуги посредством привлечения к их осуществлению педагогических работников. Под педагогическими работниками понимаются физические лица, состоящие с организацией в трудовых или служебных отношениях. При этом на практике нередко организации, осуществляющие образовательную деятельность, привлекают не только собственных работников, но и иных лиц, обладающих правом осуществления педагогической деятельности. Определяющим критерием при отнесении того или иного субъекта к числу педагогических работников является факт наличия у него права осуществления педагогической деятельности, т.е. обучения и воспитания в рамках образовательного процесса. Анализ действующего законодательства свидетельствует, что в настоящее время к числу педагогических работников может быть отнесено любое лицо, заключившее трудовой или иной договор с образовательной или обучающей организацией.

6. Образовательный процесс в настоящее время в большинстве своем теоретизирован. Формирование компетенций каждого обучающегося и развитие у него практических навыков и опыта требует активного использования практики реализации полученных знаний и навыков. Именно на формирование практических навыков ориентирован данный вид учебной деятельности, т.к. позволяет получить обучающемуся первичные профессиональные навыки, применить в рамках профессиональной деятельности полученные знания и умения в соответствии с выбранным профилем образования.

Профильность - это характеристика большинства видов и уровней образования за исключением общего, поскольку каждый их них ориентирован на конкретную специальность или направление деятельности, в рамках которых обучающийся на практике сможет реализовать полученные им теоретические знания и навыки. Направленность образования определяет его внутреннее содержание, а также требования к результатам освоения образовательной программы. Профильное образование выступает в качестве средства дифференциации и индивидуализации обучения и позволяет за счет корректировки структуры, содержания и организации образовательного процесса в большей степени учитывать интересы, потребности и способности обучающегося, создать условия для его обучения в соответствии с профессиональными интересами и выбранными направлениями профессиональной деятельности. Профильное образование ориентировано на реализацию личностного учебного процесса, при котором существенно расширяются возможности взаимодействия с обучающимся.

Разумное сочетание теории и практики способствует повышению качества образования, под которым понимается комплексная характеристика образовательной деятельности, выражающая степень их соответствия установленным требованиям. Фактически, качество призвано определить степень эффективности взаимодействия образовательной организации и ее педагогических работников с обучающимися, степень усвоения знаний, приобретения навыков и умений. При этом следует учитывать, что в рамках образовательного процесса качество образования, как правило, определяется по результатам промежуточной и итоговой аттестации. Однако наиболее актуальная оценка качества образования производится, на наш взгляд, не применительно к теоретическим знаниям и абстрактным навыкам, а применительно к практике их реализации, поскольку при достаточно высоких результатах проводимой аттестации обучающийся не всегда может реализовать полученные знания на практике, т.е. конечный результат образовательного процесса в таком случае достигнут не в полной мере.

7. Особое место в системе дефиниций занимает понятие "конфликт интересов педагогического работника", которое, фактически, означает конфликт между долгом, профессиональными обязанностями и личным интересом, т.е. ситуацию, при которой личный интерес педагогического работника противоречит основным целям его профессиональной деятельности.

К сожалению, вводя данное понятие, комментируемый закон не предусматривает жестких требований по его разрешению, например, по аналогии с государственными или муниципальными служащими. При применении рассматриваемого понятия следует учитывать, что речь идет только о появлении у педагогического работника личной заинтересованности "в получении материальной выгоды или иного преимущества" и о том, что у педагога появляются факторы, которые могут подтолкнуть его ненадлежащим образом исполнять свои профессиональные обязанности в целях получения этой самой выгоды и (или) преимущества. Речь в определении не идет о свершившемся факте недобросовестного исполнения педагогическим работником своих обязанностей и получения в результате этих недобросовестных действий (бездействий) материальной или иной выгоды. Педагогический работник практически всегда находится в ситуации, характеризующейся наличием конфликта интересов. У него всегда есть потенциальная возможность занизить оценку учащемуся и получить при этом материальную выгоду, например, посредством проведения платных репетиторских занятий. Помимо этого у каждого педагогического работника есть масса других возможностей не выполнить работу или выполнить ее в угоду собственным интересам и в ущерб интересам обучающихся и образовательной организации. Большинство педагогов не пользуются такими возможностями "обогатиться", но при этом комментируемый закон, вводя понятие "конфликт интересов педагогического работника", априори ставит под подозрение абсолютно всех педагогов, поскольку все они и всегда в соответствии с законодательным определением "конфликта интересов" потенциально могут ради собственной выгоды ненадлежащим образом выполнять свои профессиональные обязанности.

Е.Резонтова. Конфликт интересов педагогического работника. Новое понятие в законе "Об образовании в Российской Федерации". http://pedsovet.org/content/view/21157/253/.

Комментарий к статье 3. Основные принципы государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования

1. В самом общем виде принцип рассматривается как основное положение, начало, основополагающий закон, лежащий в основе какого-либо процесса. Применительно к рассматриваемой сфере правоотношений принцип выступает в качестве основополагающего начала, определяющего основы государственной политики и государственного регулирования в сфере образования. Его можно рассматривать и в качестве руководящего положения, основного правила деятельности в сфере образования.

Принципы призваны определить особенности государственной политики и правового регулирования отношений в сфере образования с учетом условий реальности и требований международного законодательства.

Принципы государственной политики в области образования выступают в качестве основных положений, на которых базируется деятельность государства в области образования. Автономность большинства образовательных учреждений, т.е. предоставление самостоятельности образовательным учреждениям в разработке и утверждении учебного плана, порядка и периодичности промежуточной аттестации, системы оценок воспитанников свидетельствует о том, что деятельность государства ориентирована в большинстве своем лишь на определение таких основных направлений.

1.1. Признание приоритетности образования ориентировано на сохранение общего уровня грамотности населения, развитие национальной культуры. В первую очередь, реализация данного принципа базируется на нормах Конституции РФ, которая, с одной стороны, позиционирует российское государство в качестве социального, политика которого направлена на интересы его граждан, а также иных лиц, пребывающих на территории РФ, с другой стороны, на конституционном праве каждого на образование. Закрепление указанных аспектов в рамках предписаний Основного закона государства свидетельствует об их приоритетном значении для государства. Следует заметить, что указанные нормы основаны на предписаниях международных актов, подчеркивающих, что образование относится к общечеловеческим ценностям, а его уровень должен поддерживаться и развиваться каждым государством мирового сообщества. В этой связи государство разрабатывает и реализует ряд специальных программ повышения уровня грамотности населения, расширения круга субъектов, получающих высшее образование, и т.п.

Регламентируя основные принципы государственной политики в сфере образования, комментируемый закон объединяет в рамках своих предписаний как всеобщие, так и отраслевые и межотраслевые принципы. Всеобщие принципы охватывают своим регулированием большинство правоотношений, возникающих в государстве. Межотраслевые принципы ориентированы на несколько смежных отраслей права и носят более ограниченный характер своего регулирования. Учитывая особенности образовательного процесса, межотраслевые принципы в данной сфере применяются в меньшей степени. Отраслевые принципы призваны отражать специфику отдельной отрасли правового регулирования и распространяют свое действие исключительно на общественные отношения, составляющие ее предмет.

1.2. В рамках регулирования комментируемой нормы наибольший интерес представляют собой отраслевые принципы, отражающие особенности реализации образовательной деятельности и получения образовательных услуг заинтересованными субъектами. Однако, наряду со специальными принципами, комментируемый закон уделяет значительное внимание и всеобщим, например, обеспечению права каждого человека на образование, недопустимость дискриминации в сфере образования. Указанное положение представляет собой ни что иное, как трансформацию общего конституционного положения, гарантирующего право на образование каждому человеку, независимо от наличия или отсутствия у него российского гражданства. При этом также следует учитывать, что Конституция РФ рассматривает человека, его права и свободы, а соответственно и право на образование, в качестве высшей ценности в государстве.

Таким образом, роль государства сводится к обеспечению возможности реализации предоставленного субъектам права, независимо от каких-либо личностных качеств и свойств человека. Реализация всеобщего права на образование исключает возможность дискриминации по признаку пола, расы, национальности и иным критериям. Единственным основанием отказа в предоставлении образовательной услуги может выступать несоответствие абитуриента требованиям образовательной организации, например, низкий результат вступительного испытания. Необоснованный отказ в предоставлении образовательных услуг недопустим и может быть предметом судебного разбирательства.

Следует отметить, что рассматриваемый принцип предполагает, в свою очередь, и необходимость обеспечения соответствующих условий для образовательного процесса.

Например, определением Приморского краевого суда от 13 мая 2014 года по делу N 33-4164 установлено, что иск о возложении обязанности выделить денежные средства на приобретение комплектов учебников и учебных пособий, учебно-методических материалов, средств обучения и воспитания, возложить на образовательное учреждение обязанность обеспечить учащихся комплектами учебников и учебных пособий удовлетворен правомерно, так как установлено, что в нарушение действующего законодательства необходимые материалы на бесплатной основе в рамках реализации основных общеобразовательных программ не выдаются в образовательном учреждении.

Еще одним критерием реализации права каждого на образование является наличие доступных образовательных организаций.

Так, апелляционным определением Верховного суда Республики Дагестан от 4 августа 2015 года N 33-3166/2015 удовлетворено требование о признании незаконным бездействия органов местного самоуправления. Согласно обстоятельствам дела и заявлению истца организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования в части создания и содержания дошкольных образовательных учреждений является обязанностью органов местного самоуправления. Решением суда заявленное требование удовлетворено, поскольку отсутствие дошкольных образовательных учреждений, достаточных для предоставления образования детям жителей города, и непринятие со стороны органов местного самоуправления мер к обеспечению конституционной гарантии общедоступности дошкольного образования, влечет нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц на получение дошкольного образования.

1.3. Одним из основополагающих принципов в сфере образования является всеобщий принцип гуманизма, т.е. человечности. Прежде всего, под ним следует понимать признание человека как личности, его прав и свобод, в том числе и права на образование. Гуманизм выступает в качестве нравственной стороны общества, признающего и уважающего человека как личность, его достоинство. Принцип гуманизма базируется на приоритете человеческой личности.

Применительно к сфере образования данный принцип следует рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле гуманизм представляет собой человечность, уважение прав и свобод личности. В узком смысле он трансформируется непосредственно в сферу образования и указывает на гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, таких как жизнь человека, воспитание ответственности, патриотизма и т.п. Указанная трактовка принципа продиктована непосредственно самой сущностью образовательного процесса, в рамках которого человек превращается в личность, в нем закладываются общие устои, общие правила жизнедеятельности, формируется член общества. В этой связи на всех стадиях и уровнях приоритетными, независимо от программы образования и иных критериев, в полной мере сохраняются общечеловеческие ценности, отсутствие которых нивелирует роль личности в обществе. Общечеловеческие ценности проходят красной нитью сквозь весь образовательный процесс, начиная с дошкольных образовательных организаций и вплоть до высших, а также организаций, осуществляющих повышение квалификации и переподготовку специалистов.

1.4. Территориальная целостность государства предполагает единство всех происходящих на данной территории процессов. Образовательный процесс не является исключением из этого правила. В этой связи общий принцип единства и целостности распространяется и на образование, трансформируясь в отраслевой, - единство образовательного пространства.

Единство образовательного пространства - это базовое условие существования равенства образовательных возможностей для всех обучающихся, вне зависимости от их языка, культуры, национальности и иных особенностей обучающегося. Территориальное единство фактически закрепляет полисубъектность образования и исключает монополизированный государственный социальный заказ школе. Реализация указанного принципа в значительной степени расширяет круг субъектов, наделенных правом и возможностью удовлетворять свои потребности и реализовывать свои интересы и цели в образовании. Таким образом, в рамках единства образовательного пространства проявляется разнообразие этнокультурных особенностей и традиций народов РФ в рамках многонационального государства. Общие признаки и свойства образовательного процесса не могут выступать в качестве ограничения реализации национальных особенностей отдельных российских народов. В этой связи в национально-территориальных субъектах преподавание в школах ведется на двух языках: государственном (русском) и национальном языке субъекта, например, татарском, башкирском и т.п.

1.5. Создание благоприятных условий для интеграции российской системы образования с системами образования других государств - качественно новый принцип, поскольку длительное время российское образование отличалось своеобразием, характеризовалось рядом особенностей. Однако в настоящее время всеобщая интеграция требует интеграции и от образования. В первую очередь, она проявляется в принятии и практическом внедрении требований международных норм в образовательный процесс государства.

Создание благоприятных условий интеграции предполагает установление связей между структурными компонентами образовательной системы различных государств. Интеграция направлена на преодоление фрагментарности получаемых учащимися знаний, овладение целостным знанием, комплектом универсальных человеческих ценностей. В условиях постоянного роста объёма информации возможность её восприятия и осмысления резко уменьшается, в связи с чем возникает потребность в международной интеграции, заимствовании различных способов и систем овладения знаниями. Интеграция в образовании ориентирована на:

- личностную направленность обучения;

- формирование обобщённых предметных структур и способов деятельности;

- приоритет смыслообразующих мотивов в обучении;

- системность в обучении;

- проблемность обучения;

- рефлексию деятельности.

Целью интегративного образования является формирование целостного видения мира.

1.6. Светский характер образования также представляет собой трансформацию конституционного принципа светского государства, согласно которому ни одна религия не может быть установлена в качестве обязательной или единственной. Каждый человек самостоятельно выбирает, какую религию ему исповедовать, или не исповедовать никакой.

Образование, как одно из направлений деятельности государства, должно охватывать максимальное количество населения, учитывая его многонациональный и поликонфессиональный характер. В этой связи образование не может носить религиозного характера, поскольку должно быть доступно различным категориям населения, исповедующего различные верования. Образование в данном случае выступает в качестве объединяющего процесса и не может быть предметом раздора среди населения.

Так, например, определением Верховного Суда РФ от 5 марта 2014 года N 78-АПГ14-2 удовлетворено требование о ликвидации некоммерческой местной религиозной организации, так как данная организация, не являясь образовательной организацией и не имея лицензии, в нарушение федерального законодательства, вопреки уставным целям осуществляла образовательную деятельность.

1.7. Свобода выбора образования является наиболее важным принципом рассматриваемой категории отношений, но в то же время его реализация сопровождается высокой долей вероятности в отношении общего образования. Данный принцип предполагает возможность самостоятельного выбора лицом того образования, которое в большей степени соответствует его способностям, интересам и потребностям. Однако в части общего (школьного) образования такой выбор в большинстве случаев производят родители, и не всегда с учетом потребностей и интересов ребенка. Поэтому в полной мере свобода выбора может быть реализована обучающими по программам среднего специального и высшего образования, а также программам повышения квалификации и переподготовки специалистов.

Учет способностей и интересов каждого человека при выборе обучающей программы способствует достижению более высоких результатов ее освоения. Указанное требование охватывает собой и выбор форм и способов обучения в соответствии со сложившимся распорядком дня и возможностями каждого человека. При этом следует учитывать интересы всех категорий обучающихся, в том числе и лиц с ограниченными возможностями. Отсутствие условий для прохождения ими обучения не может быть основанием для отказа в освоении соответствующей программы в рамках выбранного учреждения или организации.

Второй стороной данного принципа является отсутствие временных ограничений реализации права на образование: оно может быть реализовано в течение всей жизни человека, в любой период времени, в который лицо сочло необходимым и возможным освоить ту или иную образовательную программу. Следует заметить, что, несмотря на неразрывную связь указанных положений со свободой выбора образования, комментируемый закон выделяет его в качестве самостоятельного отраслевого принципа, подчеркивая, тем самым, значимость и актуальность данного требования для современного общества. Указанная норма не позволяет отказывать в обучении лицу в связи с достижением им определенного возраста. Наоборот, рассматриваемый принцип позиционирует постоянное развитие и совершенствование личности на протяжении всего жизненного периода.

1.8. Одной из тенденций современного образования становится автономия образовательных организаций, т.е. самоуправление, независимость в управлении, закрепляющая культурные и экономические особенности автономной единицы. Принцип автономии в образовании не допускает вмешательство органов центральной и местной власти в деятельность школы.

Автономия предполагает открытость сведений о деятельности образовательной организации, которая заключается не только в возможности получить сведения о ее деятельности, в том числе и на официальном сайте организации, но и сопряжено с обязанностью опубликовать годовую отчетность такой организации, что позволяет контролировать ее деятельность не только уполномоченным органам государственной власти, но также и иным заинтересованным субъектам в рамках общественного и иных форм контроля. Сочетание автономии, т.е. максимальной самостоятельности образовательной организации, с контролем за ее деятельностью позволяет достичь максимально эффективного результата такой деятельности и целевого использования полученных средств.

1.9. Демократический характер управления образованием предполагает участие народа в данном процессе. Однако, народ в этой ситуации - понятие достаточно широкое и не применимое к рассматриваемой сфере. Демократию в данном случае следует рассматривать с точки зрения участия трудового коллектива и обучающихся в управлении образовательной организацией. Это понимание "демократии" в узком смысле. Оно проявляется, например, посредством выборов должностных лиц образовательной организации, в рамках студенческого самоуправления и т.п.

В широком понимании "демократия" в образовании сводится к установленному порядку народовластия в государстве, когда при непосредственном участии населения формируются органы государственной власти и местного самоуправления, осуществляющие полномочия государства в сфере образования. В этом случае народовластие реализуется в рамках нормотворческой, организационной, экономической и иных функций государственного управления. Управление образованием не может основываться исключительно на деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления. Оно осуществляется в соответствии с принципами законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер. Следует обратить внимание, что образование является единственной сферой государственной деятельности, в которой комментируемым законом устанавливается государственно-общественное управление.

Демократический характер управления образованием проявляется в реализации конкретных прав и обязанностей обучающихся, педагогических работников, родителей, работодателей, общественных объединений по взаимодействию с органами государственной власти и органами местного самоуправления, по участию в принятии решений в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, например, в возможности применения таких процедур, как независимая оценка качества образования, общественная аккредитация образовательных организаций, профессионально-общественная аккредитация образовательных программ.

1.10. Общий характер носит и принцип недопустимости ограничения или устранения конкуренции в сфере образования. Получив автономию, образовательные организации стали полноправными участниками рынка образовательных услуг и вынуждены привлекать обучающихся в рамках конкурентной борьбы. Участие в рыночных отношениях не допускает возможности предоставления каких-либо льгот или преимуществ отдельным образовательным организациям. Каждая из них представляет свои услуги на рынке и посредством выделения их преимуществ привлекает дополнительных участников образовательного процесса. Исключением из общего правила конкурентной борьбы за потребителя является ограниченный круг поставщиков данного вида услуг. Однако большинство образовательных организаций предлагают аналогичные продукты, в связи с чем потребитель вправе выбирать наиболее интересные и необходимые ему, при условии соответствия качества и цены таких услуг.

Конкуренция представляет собой борьбу между образовательными организациями за максимально эффективное использование ресурсов обучающихся. В рамках комментируемого закона конкуренцию можно рассматривать и как деятельность образовательных организаций, каждая из которых своими действиями ограничивает возможность конкурента односторонне воздействовать на условия обращения образовательных услуг на рынке, то есть степень зависимости рыночных условий от поведения отдельных участников данного сегмента рынка.

1.11. Сочетание государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования является особенностью рассматриваемой категории правоотношений, поскольку образование - это единственная сфера, в которой сочетается государственное и общественное управление. Причем, роль государства в данном случае минимизирована: оно определяет основные направления деятельности образовательных организаций, конкретизирует блок обязательных знаний, которые должны быть предоставлены обучающимся. Все прочие вопросы решаются непосредственно в рамках самой образовательной организации, в том числе структура образовательной программы, учебный план и т.п.

В этой связи обучающиеся и их представители вправе самостоятельно корректировать совокупность знаний, которые они хотели бы получить. Например, нельзя отменить уроки математики в школе, но можно увеличить количество часов либо ввести дополнительные предметы. Оплата дополнительной деятельности осуществляется непосредственно за счет лица, пожелавшего получить дополнительные знания.

2. Контрольно-надзорная деятельность государства в сфере образования реализуется в рамках единой государственной политики посредством формирования доклада Правительства РФ о реализации государственной политики в сфере образования РФ. Указанный доклад носит открытый характер, в силу чего в императивном порядке подлежит обнародованию посредством размещения его текста на официальном сайте Правительства РФ в сети Интернет.

Доклад представляет собой основу для определения приоритетных направлений государственной политики в сфере образования, а также для разработки предложений по совершенствованию и развитию нормативно-правового регулирования и государственного управления в сфере образования. Он основывается на информации, полученной в рамках федерального статистического наблюдения, ведомственных мониторингов и результатов социологических исследований, включенных в мониторинг системы образования, и иных источников данных, данных мониторинга системы образования, проводимого в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2013 года N 662 "Об осуществлении мониторинга системы образования".

Доклад отражает анализ реализации государственной политики в сфере образования в учебном году, основные проблемы и предложения по их решению и действиям на последующий период.

Постановлением Правительства РФ от 29 июня 2015 года N 645 "О подготовке и представлении Федеральному Собранию Российской Федерации ежегодного доклада Правительства Российской Федерации о реализации государственной политики в сфере образования" утверждено Положение о подготовке и представлении Федеральному Собранию Российской Федерации ежегодного доклада Правительства Российской Федерации о реализации государственной политики в сфере образования.

В частности, данным Положением установлено, что доклад готовит Министерство образования и науки Российской Федерации с участием Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки и Федерального агентства по делам молодежи. Структура доклада включает разделы и подразделы, характеризующие особенности реализации государственной политики в сфере образования, и содержит в том числе информацию:

- об основных направлениях и инструментах реализации государственной политики в сфере образования;

- о количественных и качественных показателях, характеризующих результаты реализации государственной политики в сфере образования за отчетный год;

- о принятых в отчетном году нормативных правовых актах в сфере образования.

Комментарий к статье 4. Правовое регулирование отношений в сфере образования

1. Являясь Основным Законом государства, Конституция РФ осуществляет непосредственное регулирование отношений в сфере образования. Конституция устанавливает основы конституционного строя РФ, гарантируя, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью в государстве. Это одна из форм реализации принципа социального государства, которым презюмирует себя Россия.

Именно Конституция РФ гарантирует каждому человеку право на образование и свободный выбор того образовательного учреждения, которое в наибольшей степени соответствует его интересам и потребностям.

Наряду с правовым регулированием образования как права человека, Конституция РФ формирует систему органов государственной власти, которые в рамках своей компетенции реализуют функции государственного управления образованием. В данном случае речь идет об органах общей компетенции. Например, Основным законом государства определяется статус Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина, т.е. высшего должностного лица государства, в обязанности которого входит обеспечение и защита прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ.

Именно Конституция РФ формирует структуру правозащитных органов - судов, отправляющих правосудие на территории РФ и обеспечивающих реализацию права на образование. В целом, Конституцию РФ можно охарактеризовать как акт общего характера, поскольку ее нормы ориентированы на совокупность конституционных прав и свобод граждан, одним из которых является право на образование, т.е. отношения в сфере образования составляют лишь одну сторону ее правового регулирования.

В отличие от Конституции РФ, комментируемый закон является актом специального регулирования, его нормы направлены непосредственно на урегулирование отношений в сфере образования. Эти отношения и составляют собственно предмет его правового регулирования. Он призван построить качественно новую систему образования, соответствующую современным тенденциям развития общества и требованиям международных норм. В отличие от ранее действовавших законодательных актов в данной сфере, комментируемый закон в большей степени ориентирован на единую международную систему образования, адаптацию российского образования с иными мировыми системами. Однако, как и большинство законов, он регламентирует наиболее важные аспекты реализации отношений в сфере образования, которые в последующем дополняются и конкретизируются рядом подзаконных актов.

Несмотря на специальный характер комментируемого закона, он не является единственным законодательным актом в данной сфере, его нормы реализуются в совокупности с предписаниями иных актов, принятых и действующих в РФ. Ярким примером совместного регулирования является Гражданский кодекс РФ. Комментируемый закон предусматривает оказание образовательных услуг образовательными организациями в условиях сформированной автономии, Гражданский кодекс РФ, в свою очередь, определяет круг субъектов, которым такие услуги могут быть предоставлены: понятие и критерии физических и юридических лиц, возможность их участия в гражданском обороте. В качестве специальной нормы Гражданский кодекс РФ устанавливает порядок оказания образовательных услуг, регламентируя структуру и содержание договора оказания услуг, порядок его заключения и реализации. Именно Гражданский кодекс РФ формирует комплекс прав и обязанностей участников такого договора, а соответственно, общественных отношений в сфере образования.

К числу иных федеральных законов, регулирующих отношения в сфере образования, можно отнести и Уголовный кодекс РФ, Кодекс РФ об административной ответственности, которые наряду с Гражданским кодексом РФ предусматривают применение мер ответственности за нарушение требований действующего законодательства. Наряду с указанными нормами Гражданский кодекс РФ предусматривает и способы защиты нарушенных или оспариваемых прав, т.е. совокупность юридически значимых действий, позволяющих человеку достичь желаемых результатов в сфере реализации принадлежащего ему права на образование.

Правовое регулирование в сфере образования обеспечивается и иными нормативными актами, которые, как правило, являются актами общего регулирования, призванными упорядочить различные виды взаимоотношений в обществе, в том числе и отношения в сфере образования.

Регулирование отношений, составляющих предмет комментируемого закона, не является исключительной прерогативой федеральных органов государственной власти, оно обеспечивается и субъектами РФ, например, посредством принятия региональных законов об образовании. Примером реализации нормотворческой функции субъектов РФ может выступать Закон Оренбургской области от 6 сентября 2013 года N 1698/506-V-ОЗ "Об образовании в Оренбургской области".

2. Немаловажное значение в применении норм закона играют и цели обеспечения правового регулирования, поскольку они призваны определить, для чего принимается соответствующий нормативный акт в государстве. Цель правового регулирования заключается в обеспечении действенности правовых норм, т.е. в их практическом применении и удовлетворении правовых интересов субъектов правоотношений в сфере образования.

Комментируемый закон призван установить государственные гарантии и механизм реализации прав и свобод человека в сфере образования. Фактически указанные аспекты реализованы в рамках Основного закона государства. Однако комментируемый закон является актом специального регулирования и непосредственно ориентирован на обеспечение государственных гарантий и механизма реализации прав и свобод в конкретной сфере деятельности. В этой связи его нормы отличаются большей конкретностью по отношению к конституционным положениям, раскрывают и уточняют их смысл и содержание. В части предоставления государственных гарантий большинство норм являются трансформированными, регламентированными иными источниками права.

В механизме реализации прав и свобод личности необходимо выделять специальные гарантии, их обеспечение и гарантии их защиты в случаях правонарушений, которые и составляют специальный предмет правового регулирования комментируемого закона. Механизм гарантий с точки зрения практики представляет собой совокупность гарантий, в которых органы государственной власти рассматриваются как институты судебной и внесудебной защиты прав. В этой связи в качестве самостоятельной цели принятия комментируемого закона выделяется защита прав и интересов участников отношений в сфере образования. Следует обратить внимание, что реализация указанной цели осуществляется допустимыми законом методами и средствами в форме, установленной Гражданским кодексом РФ; т.е. наряду со специальными нормами, декларирующими порядок защиты и определяющими порядок ее реализации, действуют и общие предписания Гражданского кодекса РФ, определяющие формы реализации указанной цели.

3. Цели правового регулирования неразрывно связаны с его задачами, поскольку именно на основе целей формируются задачи соответствующего механизма, в данном случае регулирования отношений в сфере образования. Задачи формируются в соответствии с поставленными целями.

Правовое регулирование в области образования осуществляется для решения следующих задач:

- обеспечение и защита конституционного права граждан Российской Федерации на образование, т.е. формирование комплексного механизма, позволяющего субъектам таких правоотношений в полной мере реализовать принадлежащее им право. Предоставление государственных гарантий защиты конституционного права человека запрещает использование дискриминационных подходов в отношении отдельных субъектов и выступает средством достижения равенства прав таких лиц независимо от каких-либо субъективных обстоятельств. При этом следует обратить внимание, что комментируемый закон предусматривает обеспечение и защиту права граждан РФ, в то время как право на образование не имеет гражданской принадлежности и является всеобщим правом, принадлежащим любому человеку, независимо от наличия у него российского гражданства;

- создание правовых, экономических и финансовых условий для свободного функционирования и развития системы образования Российской Федерации - как и любой процесс современного мира, образование подвержено постоянным изменениям, которые не должны выходить за рамки правового поля. Соблюдение указанного требования обеспечивается посредством формирования комплекса условий реализации права на образование. Создание правовых условий обеспечивается не только посредством разработки и принятия комплекса правовых актов, регулирующих правоотношения в рассматриваемой сфере, но также и непосредственным применением в правовом государстве принципа законности, предполагающего неукоснительное и добровольное соблюдение установленных правовых требований всеми субъектами, осуществляющими взаимодействие в рамках общественных отношений, составляющих предмет регулирования комментируемого закона. Экономические условия достигаются посредством разумного сочетания автономии образовательных организаций и государственного регулирования рассматриваемых отношений, в том числе посредством предоставления финансового обеспечения деятельности участников правоотношений. Создание финансовых условий зачастую является краеугольным камнем в сфере образования в силу сокращения уровня государственного финансирования и расширения круга дополнительных источников финансирования образования. Указанные три блока условий являются взаимосвязанными и могут быть реализованы в полной мере только в их совокупности, поскольку в отсутствие правовой основы не решаются финансовые аспекты развития образовательного сегмента, а в отсутствие достаточного и необходимого финансирования не могут быть сформированы ни правовые, ни экономические условия;

- создание правовых гарантий для согласования интересов участников отношений в сфере образования является объективной необходимостью, поскольку формирование качественно новой системы образования повлекло за собой расширение круга субъектов правоотношений в данной сфере, а соответственно и расширение круга их интересов. Подобное расширение неукоснительно влечет за собой возникновение конфликтов при их реализации, локализовать которые позволит действенный механизм правового регулирования таких отношений. В общей массе интересов достаточно сложно выделить наиболее значимые интересы большинства, что также тормозит процесс их согласования при отсутствии должного правового регулирования. Интересы зависят от различных факторов, подвержены частым изменениям, контролировать которые возможно посредством применения эффективного механизма правового регулирования - основного источника воздействия на общественные отношения в правовом государстве;

- определение правового положения участников отношений в сфере образования - каждый субъект в рамках конкретных правоотношений наделяется совокупностью прав и обязанностей, сопряженных с мерой ответственности. Нередко реализация прав и исполнение обязанностей одним субъектом нарушает или ущемляет права других лиц. В этой связи определение правового статуса участников отношений сводится не только к определению комплекса прав и обязанностей, а также степени ответственности указанных лиц за совершенные ими деяния, но и к регламентации порядка реализации таких прав и обязанностей, исключая при этом нарушения правового статуса иных субъектов. При определении правового положения участников правоотношений следует учитывать наличие у субъекта правосубъектности (правоспособности, дееспособности и деликтоспособности). Эти элементы создают общие предпосылки для физического лица в обладании правами и обязанностями, непосредственно сам правовой статус, т.е. совокупность прав, свобод и обязанностей субъекта. Еще одной составной частью правового положения выступают гарантии правового положения (механизм реализации прав и свобод, а также механизм их защиты), законные интересы, ответственность. Они подчинены правовому статусу и зависят от него;

- создание условий для получения образования в Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства направлено на расширение круга субъектов, реализующих в РФ право на образование. Создание условий предполагает наличие факторов, побуждающих не только граждан РФ, но также и иностранных граждан и лиц без гражданства получить образование на территории РФ. В качестве такого условия может выступать установление низкой по сравнению с рядом европейских государств стоимости обучения, поскольку для данной категории лиц обучение в России осуществляется за их счет. Дополнительным условием реализации данного права может выступать высокое качество образования, которое длительное время привлекало в российские вузы иностранных граждан и лиц без гражданства, а также упрощенная процедура поступления и т.п. Наибольшего эффекта в решении указанной задачи позволит достичь комплексное создание условий, определяющих выбор рассматриваемой категории субъектов в пользу российских образовательных организаций;

- разграничение полномочий в сфере образования между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. В соответствии со ст.72 Конституции РФ вопросы образования являются предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, что предполагает разграничение компетенции органов каждого уровня во избежание дублирования правовых предписаний, а соответственно и их противоречий, а также нарушение установленных пределов юрисдикции уполномоченного органа. В отличие от большинства рассмотренных задач, в решении которых участвуют различные субъекты правоотношений в сфере образования, данная задача составляет исключительную юрисдикцию государства, поскольку ни один иной субъект не наделен правомочиями по установлению компетенции органа государственной власти.

4. Комментируемый закон расширительно трактует понятие источников правового регулирования отношений в сфере образования, определяя их как законы и иные нормативные акты федерального, регионального и местного уровней. При этом принципиальное значение в данном случае имеет не сам факт построения системы нормативных актов, положения которых применяются к данной категории правоотношений, а формирование беспробельной и согласованной системы, в которой нижестоящие нормативные акты не противоречат вышестоящим, а лишь дополняют, уточняют и конкретизируют их предписания. В российской правовой действительности распространены случаи противоречий отдельных правовых предписаний, в связи с чем отдельные нормы не могут быть реализованы, а субъекты испытывают затруднения в выборе той нормы, которая подлежит применению. При этом требование согласованности следует рассматривать в расширительной трактовке: не только в части соответствия норм иных актов комментируемому закону, но и иным нормативным актам, обладающим более высокой юридической силой.

В качестве специальной гарантии комментируемый закон предусматривает запрет ограничения или снижения уровня гарантий по сравнению с предоставленными комментируемым законом. Исходя из специального характера правового регулирования нормы комментируемого закона рассматриваются в качестве приоритетных и определяющих, которые могут быть только расширены. Указанное положение вытекает из требования согласованности правовых норм, регламентирующих отношения в сфере образования.

Выявление пробелов или противоречий отдельных правовых предписаний влечет за собой применение коллизионных правил. По общему правилу разрешения коллизий, в случае противоречия норм двух равнозначных нормативных актов применению подлежат положения специального акта. В случае противоречия норм актов разного уровня, применяются нормы акта более высокой юридической силы. Применение указанных правил свидетельствует о том, что приоритетными в данном случае являются положения комментируемого закона, и как федерального нормативного акта, и как специального закона. Во избежание разночтений в применении правил разрешения коллизий комментируемый закон императивным требованием закрепляет приоритет его норм над иными правовыми предписаниями, регулирующими отношения в сфере образования. Однако приоритет норм комментируемого закона носит относительный характер - он действует в отношении законодательных и подзаконных актов РФ, но прекращается при применении международных норм.

Неотъемлемым элементом правовой системы России являются международно-правовые нормы. В силу ч.4 ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Указанное конституционное предписание трансформировано в положения ч.6 комментируемой статьи и является непосредственно действующим в отношениях в сфере образования. Более того, следует учитывать, что нормы комментируемого закона базируются на международных требованиях в части реализации права на образование и открыты для согласованности российской образовательной системы с аналогичными системами иных государств.

Действие федерального закона характеризуется неопределенностью круга субъектов, который определяется применительно к его территориальной юрисдикции, т.е. по общему правилу его нормы распространяются на всех лиц, на законном основании пребывающих на территории РФ, поскольку именно территория государства выступает в качестве территории действия нормативных предписаний федерального закона. Комментируемый нормативный акт в полной мере подпадает под действие указанного правила.

При этом следует учитывать, что общественные отношения в сфере образования характеризуются специальным субъектом - образовательными организациями, которые представляют собой юридические лица, образованные в соответствии с действующим законодательством РФ с разрешенным видом деятельности "образовательные услуги". Равно как и все российские юридические лица, образовательные организации обязаны соблюдать действующее законодательство и исполнять предписания комментируемого закона. В этой связи рассматриваемый закон прямо предусматривает распространение его предписаний на все образовательные организации, действующие на территории РФ, независимо от их государственной принадлежности, т.е. охватывает и организации с долей иностранного участия, зарегистрированные в установленном порядке.

5. Определяя пределы действия комментируемого закона и иных нормативных актов об образовании, законодатель устанавливает ряд исключений из общего правила. Такие исключения ориентированы на специальные субъекты, непосредственно определенные в рамках правовых предписаний.

Реализация положений комментируемого закона обусловлена специальным правовым статусом самого субъекта, причем в данном случае нормы комментируемого закона становятся общими, отдавая статус специального предписания нормам Федерального закона от 10 ноября 2009 года N 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М.В.Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете", а также Федерального закона от 28 сентября 2010 года N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково". Указанные нормативные акты направлены на определение специального статуса указанных юридических лиц, в связи с чем положения комментируемого закона применяются к ним с учетом таких особенностей, а в случае их противоречия приоритетом наделяются специальные нормы.

Вторым исключением из общего правила являются государственные служащие, причем как обучающие, так и обучающиеся. Особенности их правового статуса регламентированы Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Федеральным законом от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе". Применение общих норм также осуществляется с учетом особенностей их правового статуса, регламентированного специальными законами. При этом следует заметить, что в большинстве случаев деятельность указанных субъектов регламентируется нормами комментируемого закона, применение специальных правовых предписаний носит ограниченный характер и возможно только в части регламентированных ими особенностей правового статуса таких субъектов.

Комментарий к статье 5. Право на образование. Государственные гарантии реализации права на образование в Российской Федерации

1. Статья 43 Конституции РФ гарантирует каждому человеку право на образование. Понятие "каждый" охватывает собой всех людей, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, убеждений, возраста, состояния здоровья и т.п.

Следует заметить, что указанное право гарантируется всем без исключения, но при этом не каждый его реализует. Государственная гарантия охватывает собой факт предоставления возможности на равных условиях получения образования. Возможность и необходимость реализации данной гарантии определяется непосредственно индивидуумом самостоятельно. Таким образом, отказ от получения того или иного вида или уровня образования не является основанием для признания отсутствия у данного субъекта права на образование.

Впервые запрет дискриминации был предусмотрен Всеобщей Декларацией прав и свобод человека от 10 декабря 1948 года, которая в рамках ст.2 наделила каждого человека правами и свободами, провозглашенными Декларацией, без какого-либо различия в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения, а также политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит, независимо от того, является ли эта территория независимой, подопечной, несамоуправляющейся или как-либо иначе ограниченной в своем суверенитете. Тем самым Декларация выделила наиболее значимые квалифицирующие признаки дискриминации, сформулированные на основе отличий отдельной личности от группы лиц, а также статуса государства и территории, к юрисдикции которых эти лица относятся.

Всеобщая декларация прав и свобод человека провозглашает основополагающие права и свободы, на которых базируется предусмотренный комментируемым законом запрет дискриминации в сфере образования: равенство перед законом и право, без всякого различия, на равную защиту закона; право на равную защиту от какой бы то ни было дискриминации и подстрекательства к такой дискриминации; право на свободу мысли, совести и религии; право на свободу убеждений и на свободное выражение их.

Образование должно быть ориентировано на полное развитие человеческой личности и увеличение уважения к правам человека и основным свободам. Оно должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами, а также деятельности Организации Объединенных Наций по поддержанию мира. Положения Всеобщей декларации прав и свобод человека направлены на обеспечение равенства и устранение необоснованной дискриминации в области прав и свобод человека, в том числе и в части реализации им права на образование. Первоначально Декларация не рассматривалась в качестве обязательного документа для государств-участников, однако в последующем ее положения стали рассматриваться в качестве моральной и нормативной основы системы международного и внутригосударственного права. В настоящее время запрет дискриминации инкорпорирован в законодательство большинства государств и воспринимается ими в качестве основы реализации правоотношений.

Положения комментируемой нормы по своей природе являются трансформацией общего конституционного права в нормы специального закона. Право на образование гарантировано Всеобщей декларацией прав человека, которая в ст.20 закрепила обязательность, общедоступность и бесплатность начального образования, обозначив общую цель реализации данного права - полное развитие человеческой личности и увеличение уважения к правам и основным свободам человека. В то же время следует заметить, что Декларация лишь закрепила право на образование в качестве обязательного принципа для всех государств-членов ООН, ратифицировавших Конвенцию о борьбе с дискриминацией в области образования (заключена в г.Париже 14 декабря 1960 года) и Международный пакт от 16 декабря 1966 года "Об экономических, социальных и культурных правах".

Развитие положений Всеобщей декларации прав человека обеспечивается Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах, который также утверждает право каждого человека на образование, обязательность и бесплатность начального образования, открытость среднего образования в различных формах его проявления. Наряду с декларированием всеобщего права на образование, Пакт конкретизировал и цели предоставления таких гарантий: полное развитие личности; сознание ее достоинства; уважение к правам и основным свободам, развитие взаимопонимания, терпимости и дружбы межу нациями и религиями.

Всеобщность права на образование декларируется и Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (заключена в г.Риме 4 ноября 1950 года), которая устанавливает запрет отказа в праве на образование. Формулировка Конвенции "Никому не может быть отказано в праве на образование" подчеркивает его всеобщий характер и исключает возможность предоставления указанного права по каким-либо критериям, она подтверждает право каждого человека на образование, не конкретизируя при этом уровень получения образования.

В Конституции РФ, а затем и в комментируемом законе нашли свое отражение наиболее распространенные основания дискриминации личности в современном мире: пол; раса; национальность; язык; происхождение и т.п. Именно с точки зрения распространенности указанных критериев, они получили нормативное закрепление. Однако не следует забывать, что всеобщий характер права на образование исключает возможность дискриминации как таковой, независимо от того, включен ли соответствующий критерий в конституционный запрет или нет.

2. Одной из специальных гарантий реализации права на образование является его общедоступность и бесплатность образования. Именно через указанные два принципа право на образование может быть реализовано любым субъектом. При этом необходимо обратить внимание на тот факт, что комментируемый закон рассматривает предоставление указанных гарантий в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

В самом общем виде принцип общедоступности образования сводится к предоставлению возможности каждому субъекту получать то образование, которое он считает для себя необходимым и возможным. При этом сам принцип общедоступности не определяет, в каком порядке реализуется право на образование: платно или бесплатно. В узком же смысле принципы общедоступности и бесплатности представляют собой единый комплекс, в рамках которого общедоступность рассматривается как возможность получения бесплатного образования. В этой связи государство гарантирует общедоступность образования сквозь призму принципа его бесплатности, которая охватывает собой наиболее востребованные, а в ряде случаев и обязательные образовательные программы: дошкольного; начального школьного; основного и среднего общего; среднего профессионального образования. Предоставление в качестве специальной гарантии бесплатного образования в значительной степени расширяет круг субъектов, реализующих предоставленное им право по соответствующей программе, а также способствует формированию специалистов отдельных отраслей хозяйства.

В отношении высшего образования нередко общедоступность рассматривается в широком смысле слова, не исключая при этом сочетания с его бесплатностью. Однако реализация права на бесплатное высшее образование поставлена в зависимость от ряда условий:

- конкурсная основа, т.к. правом бесплатного получения высшего образования могут воспользоваться лица, получившие наиболее высокий бал по результатам итоговой аттестации или по результатам вступительных испытаний, если комментируемым законом допускается их проведение. Конкурсная основа предполагает распределение бесплатных мест по пропорциональной системе: от наибольшего к наименьшему;

- получение высшего образования впервые, т.е. указанная гарантия носит разовый характер и может быть реализована субъектом только при формировании профессиональных навыков. При последующем расширении имеющихся профессиональных навыков или освоении иных компетенций, общедоступность высшего образования сохраняется, т.е. лицо обладает правом на получение образования по той программе, которую он выбрал, но принцип бесплатности в отношении такого лица не действует, т.е. реализация права на образование обеспечивается уже на платной основе.

Конституция РФ гарантирует право на образование каждого человека, что указывает на обязанность государства создать необходимые для его реализации условия, в том числе социально-экономические. Следует заметить, что реализация функций государства обеспечивается уполномоченными органами государственной власти. Однако, учитывая всеобщий характер права на образование, обязанность обеспечения условий реализации конституционного права возлагается не только на федеральные и региональные органы государственной власти, но и на органы местного самоуправления.

Реализация права на образование требует создания следующих социально-экономических условий:

- провозглашение нашего государства социальным, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, что предусмотрено ст.7 Конституции РФ;

- развивающаяся экономика, ориентированная на грамотных специалистов не только среди управляющего персонала, но, в первую очередь, в числе инженерно-технических работников. Чем выше уровень развития и образованности специалиста на любой ступени, тем выше эффективность и результативность его труда;

- материальная основа, отсутствие которой не позволяет должным образом реализовать право на образование. Зачастую именно материальная основа становится краеугольным камнем - препятствием на пути реализации субъектом права на образование.

Реализация права человека на образование непосредственно зависит и от сформированной государством и реализующейся им действующей системы гарантий защиты прав и свобод человека. Несмотря на то, что законодательно регламентирован достаточно широкий перечень способов защиты прав, зачастую в рамках реальных правоотношений они оказываются бездейственными или не влекут за собой наступление желаемого результата.

Создание социально-экономических гарантий реализации человеком права на образование включает в себя также и ряд иных положений:

- нормативное закрепление условий реализации права на образование, при которых человек реально обладает и может воспользоваться конституционными правами и гарантиями;

- установление гарантированного государством минимального размера стипендий и иных выплат обучающимся, обеспечивающего им достойный уровень жизни, в том числе и бесплатность образования;

- осуществление контроля за соблюдением законодательства в области реализации права на образование и государственных гарантий реализации данного права, обеспечивающего социально-экономические условия его реализации;

- создание правовых, политических, материальных, организационных условий реализации права на образование;

- эффективная защита права человека на образование в предусмотренных законом формах.

Наряду с созданием условий реализации права на образование, уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления призваны оказывать содействие обучающимся, проявившим выдающиеся способности и высокий уровень интеллектуального развития и творческих способностей.

Выдающимися способностями признается высокий уровень интеллектуального развития и творческих способностей учащихся, причем проявленный ими в определенной сфере. Следует заметить, что перечень сфер проявления выдающихся способностей носит ограниченный характер и в полном объеме определен комментируемой нормой. Подобный подход в правовом регулировании может быть рассмотрен в качестве нарушения (ущемления) прав отдельных субъектов, проявивших выдающиеся способности в тех сферах, которые не предусмотрены комментируемым законом. Исходя из всеобщего характера права на образование, таким лицам также не может быть отказано в государственной поддержке, наряду с обучающимися, показавшими высокий уровень интеллектуального развития и творческие способности в сферах, подпадающих под регулирование данной правовой нормы, а именно: учебной и научно-исследовательской деятельности; в техническом и художественном творчестве; в физической культуре и спорте.

Оказание поддержки таким лицам обеспечивается посредством их выявления и привлечения к различным видам образовательной деятельности, позволяющей в полном объеме выявить способности обучающегося и его возможности, например, посредством проведения различных предметных и межпредметных олимпиад, интеллектуальных и творческих конкурсов, а также физкультурных и спортивных мероприятий. Для обеспечения дальнейшего развития выявленных способностей обучающиеся могут переводиться в специализированные образовательные организации, например, спортивные школы и т.п. При этом следует учитывать, что государственная поддержка таких субъектов не может носить принудительный характер, поскольку участие в развивающих мероприятиях является добровольным, т.е. обучающийся самостоятельно и добровольно, а в ряде случаев с согласия родителей или иных законных представителей принимает участие в соответствующем мероприятии в той сфере деятельности, в которой он проявил свои способности и возможности.

В ряде случаев государственная поддержка обучающихся с высокими результатами, наряду с организационными мерами, дополняется и финансовым взаимодействием посредством выдачи обучающемуся именной стипендии, социальных выплат, грантов и т.п. Вид и размер материального стимулирования определяется уполномоченным органом государственной власти в рамках нормативно установленных лимитов расходования средств.

Поощрение и поддержка обучающихся, показавших высокие результаты и творческие способности, равно как и право на образование, которое его порождает, носят всеобщий характер, т.е. они не могут определяться видом образовательной организации, в которой проходит обучение данный субъект, а также образовательной программой и выбранным уровнем образования. Меры поддержки и поощрения действуют на всех уровнях в отношении всех обучающихся лиц. Определяющим в данном случае является не факт обучения, а наличие высоких результатов освоения образовательной программы, высокий уровень знаний, спортивных или творческих достижений. При их выявлении любое лицо, от школьника до студента (слушателя), вправе претендовать на получение соответствующей помощи или поддержки. При этом следует заметить, что государство непосредственно заинтересовано в поощрении и развитии таких талантов.

Наиболее важным аспектом развития и совершенствования талантов является финансовое обеспечение, т.е. предоставление обучающемуся возможности получения соответствующего вида образования не только в части платности/бесплатности такого образования, но также и создание совокупности финансовых мер, обеспечивающих возможность реализации конкретным субъектом образовательной программы. Совокупность финансовых мероприятий может формироваться применительно к каждому отдельному обучающемуся или группе обучающихся лиц с учетом их особенностей.

Однако в настоящее время решение финансовых вопросов поддержки лиц, проявивших высокие результаты в освоении образовательной программы, а также спортивные или творческие способности, сводится к предоставлению им возможности получения бесплатного образования, а также к предоставлению стипендий и иных выплат, позволяющих проходить соответствующее обучение. При этом следует учитывать, что в решении вопросов оказания финансовой помощи лицам, нуждающимся в социальной поддержке, нормы комментируемого закона применяются в совокупности с предписаниями иных нормативных актов, устанавливающих дополнительные льготы и гарантии для отдельных категорий таких обучающихся. Финансирование может носить полный или частичный характер и учитывать индивидуальные особенности каждого обучающегося.

Комментарий к статье 6. Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере образования

1. Общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта составляют предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Таким образом, государственное регулирование образования обеспечивается и на федеральном, и на региональном уровне. При этом региональное регулирование и деятельность региональных органов государственной власти не могут противоречить федеральному уровню.

Деятельность в сфере образования на федеральном уровне обеспечивается как органами общей, так и специальной компетенции. Так, Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, которая провозгласила право каждого на образование, а также гарантом прав и свобод человека и гражданина. В силу своего специального статуса Президент РФ реализует ряд полномочий в сфере образования, например, в установленном порядке назначает референдум по вопросам образования и образовательной деятельности; по этим же вопросам вносит законопроекты в Государственную Думу; подписывает и обнародует федеральные законы, в том числе и комментируемый нормативный акт.

Немаловажную роль играет и Федеральное Собрание РФ, основным направлением деятельности которого является разработка и принятие федеральных конституционных и федеральных законов, т.е. парламент страны обеспечивает нормативное регулирование отношений в сфере образования и их практическую реализацию.

Комментируемая статья не предусматривает разграничения полномочий применительно к органам общей и специальной компетенции. Она охватывает собой и общие, и специальные полномочия, которые разграничиваются между органами государственной власти в соответствии с их компетенцией.

Проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования обеспечивает Правительство РФ. Основу государственной политики в данной сфере составляет федеральная целевая программа развития образования. В настоящее время действующей является программа, утвержденная постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2011 года N 61 "О Федеральной целевой программе развития образования на 2011-2015 годы". Несмотря на то, что нормативный срок действия данной программы истек, не все предусмотренные ею мероприятия были надлежащим образом реализованы, в связи с чем ее действие сохраняется и по завершении календарного 2015 года. Ее целью является обеспечение доступности качественного образования. Программа направлена на приведение содержания и структуры профобразования в соответствие с потребностями рынка труда, развитие системы оценки качества и востребованности образовательных услуг, а также модернизацию образования.

В государственных и муниципальных образовательных организациях, органах, осуществляющих управление в сфере образования, создание и деятельность организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (объединений) не допускаются. Основу государственной политики в области образования в Российской Федерации составляет приоритет образования, а также ряд иных конституционных гарантий в данной сфере.

Проведение единой государственной политики в сфере образования - общее полномочие, реализация которого достигается посредством реализации иных предусмотренных данной нормой функций органов государственной власти федерального уровня, например, реализация принципа единства государственной политики достигается посредством утверждения федеральных программ в области образования, что выделено в качестве самостоятельного полномочия органов государственной власти. Разграничение указанных направлений проводится применительно к органам государственной власти, которые их обеспечивают. Так, проведение единой государственной политики, как отмечалось выше, обеспечивает Правительство РФ, а разработку, утверждение и реализацию программ в сфере образования обеспечивает Правительство РФ совместно со специально уполномоченными органами. Так, Федеральная целевая программа развития образования на 2011-2015 годы разрабатывалась при непосредственном участии Министерства образования и науки РФ, этот же орган обеспечивает и реализацию мероприятий программы, в то время как юридический статус программа приобрела благодаря Правительству РФ - именно его постановлением она утверждена.

Основным полномочием любого органа государственной власти является организация предоставления образования на различных уровнях. Поскольку отношения в сфере образования являются предметом совместного ведения, то необходимым условием реализации рассматриваемого полномочия является разграничение компетенции между федеральными органами и органами государственной власти субъекта РФ. В этой связи к юрисдикции федеральных органов комментируемый закон относит высшее и дополнительное профессиональное образование. Иные виды образования составляют предмет компетенции органов власти субъектов РФ, а в отношении отдельных видов - органов местного самоуправления.

Организация в самом общем виде подразумевает создание условий реализации образовательного процесса, реализации субъектами права на образование. При этом понятие "организация предоставления образования" является комплексным и охватывает собой мероприятия различной направленности, которые в своей совокупности позволяют одной стороне правоотношений получать образовательные услуги, а другой - их предоставлять.

Большинство действующих в настоящее время образовательных организаций высшего образования являются государственными, более того - федеральными. Учредителем таких организаций выступает государство, которое не только де-юре создает организацию, но и обеспечивает ее необходимыми материально-техническими условиями реализации образовательной деятельности: земельными участками, зданиями, оборудованием и т.п. Наиболее значимо то, что государство в лице его органов устанавливает квоты получения бесплатного образования по каждой из специальностей, предлагаемых созданной им образовательной организацией. Следует заметить, что в отношении негосударственных образовательных организаций также могут формироваться дотации и субвенции в целях обеспечения возможности получения образования бесплатно. Независимо от формы собственности и организационно-правовой формы образовательной организации в рамках организационного обеспечения уполномоченный орган власти осуществляет лицензирование образовательного процесса, т.е. выдает разрешение (лицензию), отражающую совокупность видов образовательных услуг, которые могут быть предоставлены организацией.

2. В рамках организации предоставления образования не менее важно и методическое обеспечение, т.е. разработка федеральных стандартов и правил предоставления образовательных услуг, утверждение типовых программ, планов и т.п. Именно федеральные органы государственной власти разрабатывают и утверждают новые формы предоставления образования, например, дистанционное, инклюзивное и т.п. Наряду с предоставлением методического обеспечения, уполномоченный орган осуществляет и контроль за реализацией образовательного процесса. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 июля 2013 года N 594 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки" контрольно-надзорная деятельность в сфере образования возложена на Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор). Деятельность службы носит широкий характер, охватывая собой не только надзор за деятельностью высших образовательных организаций и организаций дополнительного профессионального образования, но также и контроль за расходованием субвенций, за деятельностью органов опеки и попечительства в сфере образования, субъектов РФ за расходованием выделенных им средств из федерального бюджета.

Одной из форм контрольно-надзорной деятельности уполномоченных федеральных органов государственной власти является мониторинг в системе образования на федеральном уровне. Причем к компетенции указанных органов комментируемый закон относит обеспечение осуществления мониторинга, т.е. создание условий, необходимых для его проведения специальными субъектами. Однако в данном случае целесообразно говорить о расширительном трактовании данного полномочия, включая в него не только организацию осуществления, но и непосредственно осуществление самого мониторинга.

В соответствии с п.5.18 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июля 2013 года N 594, на Рособрнадзор возлагается ведение мониторинга в системе образования в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Одновременно на Рособрнадзор возложен и федеральный государственный контроль качества образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами.

В обязанности уполномоченных органов государства комментируемый закон вменяет лишь создание условий для организации проведения независимой оценки качества. Принцип независимости оценки предполагает формирование комиссии из числа лиц, которые не имеют заинтересованности в ее результатах, а также в продолжении, прекращении или изменении деятельности проверяемой организации. Следует заметить, что в данном случае речь идет о создании условий для организации оценки качества, а не для ее проведения. Таким образом, следует различать три основных категории субъектов, задействованных в процессе проверки качества: уполномоченный орган, обеспечивающий условия для организации проведения оценки; субъекты, наделенные полномочиями по организации проведения оценки, т.е. созданию необходимых условий для ее проведения, в том числе формирования комиссии, составления планов проверок и т.п.; субъекты, непосредственно производящие такую проверку. На практике в большинстве случаев две первых категории объединяются в рамках уполномоченного федерального органа государственной власти - Рособрнадзора, исключая из предмета его компетенции лишь непосредственное проведение проверки.

3. Самостоятельным полномочием Рособрнадзора является лицензирование деятельности образовательных организаций, причем перечень организаций, в которых реализуется такой надзор, в исчерпывающей форме определен комментируемым законом. В него включены все без исключения образовательные организации высшего образования. Исключительность федерального государственного контроля и надзора обусловлена в данном случаем юрисдикцией государства в отношении образовательных организаций, реализующих программы высшего образования.

Лицензирование деятельности организаций среднего профессионального образования носит ограниченный характер. Во-первых, лицензированию подлежит деятельность государственных образовательных организаций, т.е. таких юридических лиц, учредителем которых выступает Российская Федерация. Являясь собственником и учредителем образовательной организации, государство контролирует деятельность такой организации, в том числе и посредством выдачи или отзыва лицензии на право осуществления образовательной деятельности по программам среднего профессионального образования. Во-вторых, необходимость получения лицензии при предоставлении услуг среднего профессионального образования обусловлена особенностями сферы подготовки специалистов данной организацией. Требования по лицензированию распространяются только на организации, осуществляющие образовательную деятельность дипломатических представительств и консульских учреждений РФ, представительств РФ при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, обучающие в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, перечень которых утверждается Правительством РФ. Порядок выдачи лицензии в данном случае регламентируется постановлением Правительства РФ от 28 октября 2013 года N 966 "О лицензировании образовательной деятельности". Перечень образовательных организаций, реализующих программы среднего профессионального образования и подлежащих лицензированию, определен постановлением Правительства РФ от 24 мая 2013 года N 437 "Об утверждении перечня специальностей, по которым федеральными государственными профессиональными образовательными организациями реализуются образовательные программы среднего профессионального образования в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства".

Деятельность иностранных организаций на территории Российской Федерации требует получения такими организациями специального разрешения государства на осуществление деятельности. Образование в данном случае не является исключением, предоставление образовательных услуг иностранной образовательной организацией осуществляется только на основе выданной Рособрнадзором лицензии. Процедура лицензирования позволяет государству контролировать порядок осуществления деятельности соответствующей образовательной организации, в том числе и в рамках проведения экспертизы.

Процедура проведения экспертизы представляет собой проверку соблюдения учредителями установленных норм, в том числе санитарно-эпидемиологических, СНИПов и СанПин. В ходе работы экспертной комиссии выявляется соответствие условий помещения правилам, порядок соблюдения прав и интересов обучающихся. Аналогичное требование распространяется и на российские образовательные организации, расположенные за пределами территории РФ, и образовательные организации, созданные в соответствии с международным договором. Правовое положение данных организаций показательно тем, что свою деятельность они осуществляют вне территории Российской Федерации, и соответственно, должны подчиняться законам того государства, на территории которого они размещены. Таким образом, и лицензирование деятельности таких организаций должно производиться по законодательству государства, в котором она осуществляется, поскольку лицензирование ориентировано на установление соответствия деятельности установленным стандартам или иным требованиям. Однако в основу лицензирования деятельности указанной категории образовательных организаций положен исключительно "принцип почвы", т.е. обязательность получения разрешения на образовательную деятельность от государства, на территории которого образована данная организация. Экстерриториальный характер ее образовательной деятельности в данном случае не учитывается.

Государственная регистрация федеральных государственных образовательных организаций, их реорганизация и ликвидация также составляют компетенцию Минобрнауки РФ. Указанные процедуры выступают в качестве юридического факта, порождающего, изменяющего или прекращающего право осуществления образовательной деятельности конкретным юридическим лицом. Следует заметить, что, несмотря на государственный статус организации, государственная регистрация ее создания, реорганизации или ликвидации осуществляется в общем порядке, предусмотренном действующим законодательством для некоммерческих юридических лиц. Особенностью данной процедуры является субъектный состав ее учредителей, в качестве которого выступает государство.

Некоммерческая организация подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" с учетом порядка государственной регистрации некоммерческих организаций, установленного Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". Порядок совершения указанных юридических действий составляет компетенцию специальной правовой нормы комментируемого закона. Данная норма призвана установить связь между деятельностью уполномоченного федерального органа государственной власти, реализующего функции учредителя образовательной организации, и самой образовательной организации.

Деятельность образовательной организации основывается на федеральных государственных образовательных стандартах и федеральных государственных требованиях. Федеральный государственный образовательный стандарт представляет собой совокупность обязательных требований к высшему, а в отдельных случаях и среднему профессиональному образованию или к профессии, специальности и направлению подготовки, утвержденных Минобрнауки РФ. Стандарт призван нормативно установить и закрепить совокупность требований к структуре образовательных программ, в том числе требования к соотношению частей образовательной программы и их объёму, а также к соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательного процесса; к условиям реализации образовательных программ, в том числе кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям; к результатам освоения образовательных программ. Фактически стандарты формируют совокупность федеральных государственных требований, в соответствии с которыми образовательная организация осуществляет деятельность в сфере образования.

Государственная аккредитация представляет собой процедуру по установлению или подтверждению государственного аккредитационного статуса образовательной организации по типу, например, высшее учебное заведение, и по виду, например, институт или университет, а также соответствия содержания и качества подготовки выпускников федеральным государственным образовательным стандартам или федеральным государственным требованиям. При этом государственная аккредитационная деятельность носит ограниченный характер. Требование по государственной аккредитации комментируемый закон предусматривает лишь для тех организаций, для которых обязательным условием их деятельности является лицензирование, т.е. фактически аккредитацию и лицензирование можно рассматривать в качестве "двух сторон одной медали".

4. Информационная составляющая деятельности федеральных органов государственной власти в сфере образования, с одной стороны, играет самостоятельную роль, с другой стороны, призвана упорядочить систему федеральных образовательных организаций и сформировать управляемую систему, обеспечивающую порядок в сфере образования.

Информационная система представляет собой систему, предназначенную для хранения, поиска и обработки информации, и соответствующие организационные ресурсы. Применительно к сфере образования речь идет о формировании федеральной информационной системы, т.е. единой системы, создаваемой государством и вводимой на всей его территории. Федеральные информационные системы в образовании разграничиваются по их содержанию - предмету обработки и хранения. В качестве информационных систем в настоящее время сформированы такие ресурсы, как: реестр организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам; система государственного надзора в сфере образования; федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении; федеральный реестр апостилей, проставленных на документах об образовании и (или) о квалификации. Порядок ведения и содержание таких информационных систем определяются Правительством РФ в рамках соответствующего нормативного акта, например, постановления Правительства РФ от 24 мая 2013 года N 438 "О государственной информационной системе "Реестр организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам".

Федеральная база данных также представляет собой совокупность сведений, информации, т.е. выступает своего рода реестром, но если информационная система содержит сведения о юридических фактах, то база данных, как правило, отражает информацию об участниках правоотношений, например, в сфере образования сформирована федеральная база данных об участниках и о результатах ЕГЭ, ориентированная на получение информации, необходимой для организации и проведения экзаменов, оценки их результатов и контроля за проведением на территории России, а также в российских образовательных учреждениях, расположенных за пределами страны. Равно как и в отношении федеральной информационной системы, полномочия по формированию и ведению баз данных реализуются различными федеральными органами власти в пределах их компетенции, например, утверждение порядка формирования федеральной информационной системы составляет юрисдикцию Правительства РФ, а ее ведение обеспечивает Рособрнадзор.

Действующая система образования предусматривает совокупность поощрительных мер для работников данной сферы, достигших высоких результатов в профессиональной деятельности. В этой связи федеральные органы государственной власти наделены компетенцией по установлению и присвоению государственных и ведомственных наград, почетных званий и званий работникам образования. Реализация указанного полномочия представляет собой комплекс действий различных органов. В определении перечня государственных наград и званий, порядка их присвоения, вручения задействованы и органы общей компетенции, и специально-уполномоченные органы. Так, например, Президент РФ в рамках указа от 7 сентября 2010 года N 1099 "О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации" утвердил совокупность мер по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации. Наряду с Минобрнауки РФ свои ведомственные награды могут устанавливать и иные министерства, но применительно к сфере образования они вручаются достаточно редко.

5. Одним из важнейших направлений развития отношений в сфере образования и реализации полномочий федеральных органов государственной власти выступает обеспечение образовательного процесса необходимым кадровым составом, обладающим высоким уровнем знаний, навыков и умений. В этой связи уполномоченные органы разрабатывают прогноз подготовки кадров. Прогнозирование кадровой потребности базируется на анализе сложившихся тенденций и выявлении перспектив состояния рынка труда применительно к сфере образования, тенденций демографической ситуации.

Следует заметить, что реализация указанного полномочия не ограничивается видами образования, отнесенными к юрисдикции федеральных органов государственной власти. Оно охватывает собой необходимость своевременной подготовки кадров для всех видов образовательных организаций в целях надлежащей реализации образовательных программ различных уровней.

В рамках реализации данного полномочия Министерство образования и науки РФ формирует указанные прогнозы и требования, соблюдение которых обеспечивается им же, например, посредством проведения повышения квалификаций, конференций по наиболее востребованным аспектам деятельности в сфере образования и т.п. Указанные мероприятия позволяют обеспечить не только расширение кругозора имеющегося кадрового потенциала, получение им новых знаний, но и формирование будущего кадрового потенция для образовательных организаций различных видов. Формирование прогнозов должно учитывать общие тенденции изменения численности населения, в том числе по регионам, а также востребованность у работодателей специалистов отдельных профессий и специальностей. Именно потребность работодателей является определяющей при составлении прогноза развития отдельных направлений подготовки специалистов в той или иной отрасли, а соответственно, и прогнозирование потребности в обучающем персонале.

Перечень полномочий федеральных органов государственной власти носит открытый характер и может быть дополнен иными положениями, обусловленными практикой реализации образовательных услуг и юрисдикцией государства в сфере образования. Пределы деятельности каждого из указанных органов регламентируются предметом его компетенции, определенной соответствующим нормативным актом, утвердившим положение о нем.

6. В качестве специальной гарантии комментируемый закон предусматривает возможность реализации общедоступного и бесплатного общего и среднего профессионального образования. Реализуя полномочия учредителя образовательной организации, уполномоченный орган вправе определять возможность предоставления такой организации бюджетных субвенций и иных необходимых выплат. Однако решение вопроса общедоступности и бесплатности данных видов образования может быть произведено лишь по согласованию с распорядителем бюджетных средств и в пределах лимита бюджетных расходов на соответствующие нужды, определенных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Высший уровень реализации государственного управления предоставляет федеральным органам государственной власти широкий спектр полномочий в сфере образования. Единственным ограничением деятельности каждого отдельно взятого органа является нормативно установленный предмет его компетенции. В то же время анализ нормативных предписаний свидетельствует о том, что в большинстве своем полномочия федеральных органов носят общий характер и реализуются в части организации проведения того или иного процесса, т.е. на практике согласуются с деятельностью иных органов власти, в том числе и региональных.

Комментарий к статье 7. Полномочия Российской Федерации в сфере образования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации

1. В целях наиболее эффективного государственного управления в сфере образования государство делегирует часть принадлежащих ему полномочий органам государственной власти субъектов РФ. Территориальная юрисдикция таких органов гораздо уже юрисдикции федеральных органов, в связи с чем отдельные полномочия могут быть реализованы наиболее эффективно с высоким уровнем результативности.

Комментируемый закон прямо предусматривает, что территориальная юрисдикция деятельности органа государственной власти субъекта РФ в данном случае является определяющей, т.е. он осуществляет деятельность в отношении образовательных организаций, предоставляющих образовательные услуги на территории данного субъекта. Причем такому органу переданы разрешительные полномочия в области государственного контроля и надзора, лицензирования и аккредитации, т.е. в части соблюдения условий допуска организации к осуществлению образовательной деятельности. Поскольку любая образовательная организация осуществляет свою деятельность в рамках конкретного субъекта, то, если следовать логике комментируемого закона, федеральные органы власти не осуществляют лицензирование, аккредитацию и государственный контроль. Однако подобный подход неверен, поскольку к исключительной юрисдикции федеральных органов власти относится лицензирование, аккредитация и контрольно-надзорная деятельность в отношении образовательных организаций, которые в силу императивного требования комментируемого закона составляют исключительную компетенцию федеральных органов государственной власти. При этом следует заметить, что указанное императивное требование охватывает собой лишь процедуру лицензирования, в то время как комментируемая норма расширяет ее посредством включения в нее государственного контроля и надзора, а также государственной аккредитации.

Наряду с указанными полномочиями региональным органам государственной власти передано также и право подтверждения документов об образовании и (или) о квалификации. Тем самым, региональные органы власти уполномочены на признание образования, полученного за пределами РФ, соответствующим установленным российским законодательством требованиям и позволяющим осуществлять профессиональную деятельности на территории РФ.

Следует обратить внимание, что принцип территориальной юрисдикции в данном случае не действует. Подтверждая документы об образовании или квалификации, уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ фактически признает их действительность на всей территории РФ. Реализация указанного полномочия осуществляется уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 20 июля 2013 года N 611 "Об утверждении Правил подтверждения документов об образовании и (или) о квалификации". Поскольку указанное полномочие делегировано субъектам РФ, то одновременно с ним к регионам переходит и бремя несения финансовых расходов на исполнение указанной обязанности. Расходы по подтверждению документов об образовании или квалификации осуществляются за счет регионального бюджета в пределах лимитов, установленных комментируемым законом для исполнения делегированных полномочий в сфере образования. Причем по логике комментируемого закона размер указанных расходов в каждом регионе может составлять до 100% от выделенных бюджетом субъекта РФ ассигнований на исполнение соответствующих полномочий.

2. Делегирование полномочий органам государственной власти субъектов РФ не освобождает федеральные органы от исполнения ряда дополнительных обязанностей, обусловленных данными полномочиями. В первую очередь, речь идет о решении вопроса финансового обеспечения делегированных полномочий. Сам факт передачи полномочий свидетельствует о том, что и бремя расходов также должно переходить к органам государственной власти субъекта РФ. Однако правовая природа делегированных полномочий предполагает совместное участие в финансировании мероприятий как передающей, так и принимающей стороны. В этой связи комментируемый закон прямо предусматривает выделение субвенций из федерального бюджета в соответствии с нормативами, установленными бюджетным законодательством.

Субъект РФ в рамках определения уровня финансирования также обязан предусмотреть в законодательстве о региональном бюджете средства на реализацию делегированных полномочий. Однако степень его участия определяется размером полученных по осуществлению таких полномочий доходов бюджета в виде государственной пошлины. Исходя из ее размера, устанавливаются нормативы выделения средств на осуществление делегированных полномочий. Таким образом, собственные средства субъекта РФ не расходуются на исполнение переданных ему обязанностей. Соответствующие расходы планируются из средств, полученных региональным бюджетом в виде госпошлины за осуществление этих полномочий.

Более того, в качестве специальной гарантии комментируемый закон устанавливает минимальную норму регионального финансирования - не менее чем в размере планируемых поступлений в бюджет субъекта РФ от уплаты государственной пошлины. В оставшейся части, непокрытой средствами, полученными в виде госпошлины и федеральных ассигнований, финансирование расходов на исполнение делегированных полномочий обеспечивается за счет собственных средств региона в соответствии с его бюджетным законодательством. Применение указанного порядка свидетельствует о том, что фактически регион вправе самостоятельно определять объемы исполнения делегированных полномочий, а также объем финансового участия в их реализации.

В то же время субвенции федерального бюджета также не могут быть неограниченными и рассчитываются в нормативно установленном порядке. Расчет размера субвенций носит индивидуальный характер и производится в отношении каждого региона с учетом критериев определенных п.3 комментируемой статьи и постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2010 года N 1116 "О порядке предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации по государственному надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации в области образования, государственному контролю качества образования, лицензированию образовательной деятельности и государственной аккредитации образовательных учреждений".

Субвенции предоставляются бюджетам субъектов РФ в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке. Перечисление субвенций осуществляется в соответствии с заявками субъектов РФ по форме и в сроки, которые устанавливаются Рособрнадзором.

Равно как и любое финансирование за счет средств федерального бюджета, предоставление субвенций в сфере образования также носит целевой характер, причем полученные средства могут быть израсходованы только в части реализации делегированных полномочий в сфере образования, иные полномочия, в том числе и собственные полномочия субъектов РФ, осуществляются ими за счет собственных средств. В случае нецелевого использования средств федеральных субвенций должностное лицо, допустившее факт нецелевого использования, становится субъектом юридической ответственности.

Как свидетельствует практика деятельности правоохранительных органов, в большинстве случаев речь идет о применении мер уголовной ответственности, причем наряду с основным личным наказанием (например, лишением свободы) одновременно применяется и дополнительное - в виде обязанности возместить причиненный государству ущерб. В качестве специальной гарантии комментируемый закон предусматривает взыскание использованных на иные цели средств в порядке, установленном бюджетным законодательством РФ. Взыскание указанных средств производится в судебном порядке. Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы РФ, в размере средств, использованных не по целевому назначению, или в размере платы за пользование ими.

3. Делегирование полномочий федерального органа государственной власти органу субъекта РФ предполагает одновременное определение юрисдикции органов субъекта РФ, которым вменяется в обязанности исполнение таких полномочий. В этой связи в рамках специальных нормативных предписаний комментируемый закон не только определяет пределы федеральной и региональной юрисдикции, но и проводит разграничение компетенции отдельных органов государственной власти субъекта РФ в части исполнения делегированных полномочий. При этом следует учитывать, что в их реализации задействованы одновременно и органы общей компетенции, и специально уполномоченные органы.

В части делегированных полномочий неизменной прерогативой Минобрнауки РФ остается нормотворческая функция. Указанное полномочие не подлежит передаче регионам и реализуется исключительно уполномоченным федеральным органом. Указанный аспект вытекает из всеобщего характера принимаемых министерством нормативных актов, делегирование данного полномочия приведет к сужению пределов применения подобных правовых предписаний - лишь в пределах одного субъекта. Одновременно вместо единого комплекса правовых предписаний мы получим совокупность разнородных региональных требований, в рамках которых каждый субъект РФ устанавливает свои особенности.

Сам факт делегирования полномочий регионам порождает у Минобрнауки РФ ряд специальных полномочий в части контроля и надзора за исполнением субъектом РФ переданных ему федеральных полномочий. Контрольно-надзорная деятельность в данной сфере носит предварительный и последующий характер. Предварительный контроль реализуется в рамках назначения должностных лиц, ответственных за исполнение указанных полномочий, и согласования назначения руководителей региональных органов власти, которым переданы полномочия, т.е. контроль охватывает собой выбор наиболее ответственных субъектов, которые могут обеспечить надлежащее исполнение обязанностей.

Последующий контроль охватывает собой результаты исполнения делегированных полномочий: принятие решения о продолжении исполнения полномочий субъектов РФ либо их изъятии, а также ежегодный доклад уполномоченного органа субъекта РФ о результатах исполнения делегированных полномочий. Реализация последующего контроля носит комплексный характер, поскольку в должной мере он может быть реализован лишь посредством взаимодействия Минобрнауки РФ с Правительством РФ и Рособрнадзором. Правительство РФ является уполномоченным органом в части отзыва делегированных полномочий, ему же направляются сформированные Минобрнауки предложения по совершенствованию действующего в сфере образования законодательства. Деятельность Рособрнадзора является основанием для обращения в Правительство РФ по вопросу об отзыве полномочий и т.д.

Таким образом, деятельность специально-уполномоченного федерального органа государственной власти (Министерства образования и науки РФ) направлена на осуществление контроля и надзора за качественным и эффективным исполнением субъектами РФ делегированных им полномочий, обеспечение качественной реализации правоотношений в сфере образования.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 июля 2013 года N 594 Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования и науки, т.е. основной целью ее деятельности является контроль и надзор за органами государственной власти в сфере образования. Однако комментируемый закон в значительной сфере расширяет ее юрисдикцию, включая в нее не только контрольно-надзорную деятельность, но и ряд иных полномочий, в частности, согласование структуры органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих делегированные полномочия.

Наделив Рособрнадзор указанным полномочием, комментируемый закон фактически позволил ему определять круг органов, которым вменяется в обязанность исполнение делегированных полномочий. Однако субъекты РФ самостоятельны в формировании системы органов государственной власти региона. Полномочия в сфере образования не могут быть переданы любому органу государственной власти субъекта РФ, который согласован Рособрнадзором. Передача таких полномочий производится в соответствии с предметной компетенцией принимающей стороны. В этой связи реализация полномочий Рособрнадзора в части согласования органов государственной власти носит формальный характер, поскольку единственным последствием несогласования того или иного органа может быть изъятие делегированных полномочий. Иных последствий комментируемый закон не предусматривает.

Поскольку, несмотря на факт делегирования полномочий субъектам РФ, они остаются федеральными, Рособрнадзор в рамках своей контрольной деятельности наделен правом издания методических рекомендаций и обязательных для исполнения инструктивных материалов в части исполнения субъектами РФ делегированных им полномочий. Таким образом, Рособрнадзор осуществляет корректировку деятельности органов государственной власти субъектов РФ в части исполнения ими федеральных полномочий, направленную на надлежащее исполнение регионами обязанностей и достижение желаемого результата реализации указанных полномочий. Примером реализации указанной функции выступает письмо Рособрнадзора от 16 июля 2012 года N 05-2680 "О направлении методических рекомендаций", которым в рамках организационно-методического сопровождения реализации полномочий Российской Федерации в области образования, переданных для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ, Рособрнадзор направляет для использования в практической работе методические рекомендации по организации и проведению органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области образования, федерального государственного контроля качества образования в образовательных учреждениях, реализующих основные образовательные программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования.

Наряду с формированием методических рекомендаций, Рособрнадзор устанавливает требования к содержанию и формам отчетности, а также порядок представления отчетности об осуществлении переданных полномочий. Примером установления таких требований может служить письмо Рособрнадзора от 15 января 2014 года N 05-08 "О представлении в Рособрнадзор отчета об осуществлении переданных полномочий Российской Федерации в сфере образования в 2013 году".

Одним из документов, который ежегодно представляется органами исполнительной власти субъекта РФ в Рособрнадзор, является доклад об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий. В реализации указанного полномочия Рособрнадзор выступает в качестве связующего звена между субъектами РФ и Российской Федерацией. Регионы ежегодно представляют указанный доклад в Рособрнадзор, который, в свою очередь, представляет его в Минобрнауки РФ.

В рамках исполнения указанной функции Рособрнадзор осуществляет не только контрольно-надзорную деятельность, но и аналитическую, поскольку на основе анализа представленных регионами отчетов формируются основные направления государственной политики в части делегированных полномочий в сфере образования. По результатам проведенного анализа формируются предложения по изменению действующего законодательства в сфере образования, вносятся коррективы в порядок осуществления полномочий субъектами РФ и т.п. Одним из направлений аналитической деятельности Рособрнадзора является исследование причин выявленных нарушений при осуществлении переданных полномочий, разработка и реализация мер по их устранению. Указанное направление деятельности призвано обеспечить соблюдение режима законности не только в отношениях в сфере образования, но и во взаимоотношениях между федеральными и региональными органами государственной власти. Анализ причин совершения правонарушений позволяет исключить их повторное совершение в будущем, а также формировать структуру органов государственной власти региона с учетом правоохранительной деятельности в данном регионе, в том числе в части решения вопроса об изъятии делегированных полномочий или передаче их иному уполномоченному органу, который обеспечит добросовестное и надлежащее их исполнение.

4. Непосредственным участником правоотношений в области делегирования полномочий Российской Федерации субъектам РФ в сфере образования выступает субъект РФ в лице его уполномоченных органов, которому такие полномочия передаются. Реализация указанных полномочий обеспечивается специально-уполномоченным органом, например, министерством образования субъекта РФ и т.п. Однако комментируемый закон не регламентирует в этой части особенности деятельности такого органа, специфику его полномочий и иные аспекты.

В то же время обособленной группой полномочий наделяется высшее должностное лицо субъекта РФ. Анализ указанных полномочий свидетельствует о том, что в целом они сочетаются с общим перечнем полномочий, определенных правовым статусом данного должностного лица. Одновременно общие полномочия детализируются комментируемым законом применительно к сфере образования и взаимодействия региональных и федеральных органов государственной власти. В рамках общей юрисдикции высшее должностное лицо субъекта РФ формирует региональные органы государственной власти, в том числе назначает на должность руководителей органов, утверждает структуру органов исполнительной власти субъекта РФ, исполняющих делегированные полномочия. Особенностью реализации указанных полномочий в сфере образования является необходимость согласования принятого решения с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. Однако решающей роли процессу согласования комментируемый закон не предоставляет, что указывает на приоритет решения высшего должностного лица субъекта РФ.

Наряду с согласованием решений по субъектам исполнения делегированных полномочий, еще одной формой взаимодействия высшего должностного лица субъекта РФ с федеральными органами власти выступает предоставление документации по исполнению делегированных полномочий: ежеквартального отчета о расходовании субвенций; нормативных правовых актов, принятых в субъекте РФ по вопросам делегированных полномочий; информации для федеральных баз данных по вопросам контроля и надзора в сфере образования. Предоставление указанных информационных ресурсов позволяет федеральному органу государственной власти контролировать деятельность субъекта РФ в части делегированных полномочий в сфере образования, а также своевременно корректировать такие действия в случае их несоответствия и принимать необходимые меры для предотвращения правонарушений в указанной сфере. Данная форма взаимодействия продиктована первичной принадлежностью делегированных полномочий государству и осуществлением контроля за их реализацией. Сам факт передачи полномочий от государства регионам не освобождает государство от контроля за своевременностью и качеством их исполнения.

Неотъемлемым полномочием высшего должностного лица субъекта РФ является организация деятельности по осуществлению переданных полномочий. Указанное полномочие обусловлено правовым статусом должностного лица, который сводится к руководству деятельностью органов государственной власти субъекта РФ, в том числе и к организации их деятельности. Сам процесс организации может охватывать собой различные направления деятельности: от нормотворческой (разработка и принятие нормативных актов в области реализации делегированных полномочий в сфере образования) до финансовой (определение размера бюджетных ассигнований из средств регионального бюджета, предоставление указанных средств, контроль за их использованием). Организация деятельности уполномоченных органов охватывает собой и контроль за их деятельностью. Таким образом, можно говорить о том, что указанная функция высшего должностного лица субъекта РФ представляет собой квинтэссенцию всех вышеуказанных, а также полномочий, установленных нормативными актами субъекта РФ, определяющих правовой статус данного субъекта.

Наряду с регламентацией должностных обязанностей высшего должностного лица региона, комментируемый закон предоставляет ему и специальное право - утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, если данные регламенты не противоречат нормативным правовым актам Российской Федерации и разрабатываются с учетом требований к регламентам предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и исполнения государственных функций. Указанное право носит двоякую правовую природу: с одной стороны, это право должностного лица, возможность реализации которого определяется им самим в соответствии с нормативными актами субъекта РФ; с другой стороны, его можно рассматривать в качестве своеобразного полномочия данного субъекта, ориентированного на устранение правовых пробелов в нормативном регулировании. Реализация указанного права в меньшей степени зависит от воли и желания самого должностного лица, нежели от необходимости надлежащего исполнения делегированных полномочий, своевременного формирования нормативной базы, т.е. участия в формировании предусмотренного Конституцией РФ правового государства.

Поскольку комментируемый закон позиционирует указанные нормативные акты в качестве временных - действующих до момента принятия соответствующего документа на федеральном уровне, то они должны быть ориентированы на нормы федерального законодательства и согласованы в установленном порядке. Структура и сущность такого нормативного акта должны формироваться не столько на основе регионального законодательства, сколько в соответствии с федеральными нормативными актами.

5. Контроль за исполнением делегированных полномочий представляет собой широкий спектр направлений деятельности, который реализуется и федеральными, и региональными органами государственной власти. Однако следует заметить, что, регламентируя полномочия высшего должностного лица субъекта РФ, комментируемый закон ограничивает сферу его деятельности, в том числе и в части осуществления контрольных мероприятий. При этом перечень полномочий данного субъекта в отличие от федеральных органов власти рассматривается в качестве закрытого, т.е. он не может быть расширен в данном направлении в части указанной категории полномочий. В этой связи по направлениям деятельности, которые не отнесены к компетенции высшего должностного лица субъекта РФ, контроль за реализацией делегированных полномочий в сфере образования обеспечивают федеральные органы государственной власти.

Специально-уполномоченным органом в осуществлении такой деятельности выступает Рособрнадзор. В этой связи наряду с непосредственными полномочиями Службы, регламентированными комментируемым законом и положением о ней, рассматриваемый закон наделяет ее и функциями контроля за расходованием средств на осуществление переданных полномочий. Указанные функции реализуются в рамках предметной юрисдикции данного органа. Поскольку расходование бюджетных средств выступает в качестве межпредметной юрисдикции, то осуществление контроля в указанной сфере возлагается на совокупность органов в пределах компетенции каждого. Эффективность их деятельности зависит от комплексности и согласованности в реализации контрольных мероприятий.

В соответствии с Указом Президента РФ от 2 февраля 2016 года N 41 "О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере" функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере возложены на Федеральное казначейство. Таким образом, контроль за расходованием средств федерального бюджета, их целевым использованием составляет предметную компетенцию Федерального казначейства.

В соответствии с предписаниями Федерального закона от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), подотчетным Федеральному Собранию. В рамках задач, определенных законодательством Российской Федерации, Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Одной из основных задач Счетной палаты РФ является организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов. В рамках реализации данной задачи Счетная палата РФ указана в качестве органа государственного контроля в сфере соблюдения установленного порядка использования бюджетных субвенций в рамках делегированных субъектам РФ полномочий в сфере образования.

Комментарий к статье 8. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования

1. Органы государственной власти субъектов РФ также реализуют ряд полномочий в сфере образования, причем наряду с делегированными полномочиями они наделены и собственными, присущими исключительно им, которые они в определенной части вправе передавать органам местного самоуправления.

Комплекс собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ имеет территориальное ограничение и может быть реализован только в пределах данного субъекта РФ. Деятельность данных органов в большинстве своем ориентирована и направлена на обеспечение предоставления образовательных услуг региональными образовательными организациями, то есть, в первую очередь, теми субъектами, учредителем которых является субъект РФ в лице уполномоченного органа государственной власти. В этой связи указанные органы реализуют полномочия учредителя юридического лица, принимают решение о его создании, реорганизации или ликвидации.

Поскольку только собственник вправе распоряжаться принадлежащим ему имуществом, а юридическое лицо - это имущественный комплекс, то, реализуя государственно-властные полномочия, орган государственной власти субъекта РФ определяет дальнейшую юридическую судьбу организации. Более того, деятельность учредителя юридического лица носит активный характер на протяжении всего периода осуществления образовательной деятельности созданной им организацией, поскольку действующее законодательство предусматривает, что общее собрание учредителей (участников) юридического лица должно проводиться не реже чем один раз в год. Решение учредителя (учредителей) оформляется решением (протоколом) и хранится в документации юридического лица. Предоставление указанного полномочия органу государственной власти позволяет, наряду с контрольно-надзорной деятельностью уполномоченного органа, обеспечивать проведение контрольных мероприятий в процессе деятельности организации посредством получения от нее отчетов о работе, заслушивания иных материалов в рамках проводимых общих собраний учредителей. В данном случае правомерно говорить о текущем контроле учредителя за образованным им юридическим лицом.

Развитие образования в конкретном регионе основывается на региональных программах развития образования, которые также составляют юрисдикцию органов государственной власти субъекта РФ. Реализация указанного полномочия позволяет разработать совокупность мероприятий с учетом особенностей каждого региона и каждого образовательного учреждения. Однако на практике органы государственной власти при разработке региональных программ развития образования столкнулись с рядом проблем: большинство этих громоздких документов, на создание которых тратится немало сил и служебного времени, живет только на бумаге. Многие из программ похожи друг на друга, как близнецы: на каждой странице - стандартный набор целей и задач. Документы, как правило, прописаны "под Минфин", а оценка эффективности принятых мер подменяется сведениями о финансировании запланированных мероприятий.

С.Кириллова. "Программы развития: что они дают региональному образованию?" // Газета "Первое сентября". N 09, 15 мая 2010 года. http://ps.1september.ru/article.php?ID=201000907.


Региональная программа должна строиться в соответствии с установленными к ней требованиями: структурирование показателей оценки по всем мероприятиям, закрепление форматов отчетности, наличие ссылок на источники получения информации и т.п. Для грамотной реализации указанного полномочия и формирования эффективной "работающей" программы необходимы не только методические рекомендации, но и специальные обучающие мероприятия или курсы повышения квалификации для сотрудников уполномоченных органов, ответственных за разработку программы. В настоящее время значительное количество регионов самостоятельно совершенствуют свои региональные программы и систему отчетности по ним. В этой связи основной задачей при реализации рассматриваемого направления деятельности является обеспечение жизнеспособности разрабатываемых программ и развитие образования; переход от формальных программ к реально развивающим.

2. В качестве самостоятельной группы полномочий можно выделить организационно-распорядительные, включающие в себя, в первую очередь, обеспечение деятельности образовательных организаций и предоставления ими качественных образовательных услуг.

Деятельность региональных органов государственной власти охватывает собой уровни образования от дошкольного до среднего, в связи с чем в их юрисдикцию входит обеспечение деятельности широкого спектра образовательных организаций. В первую очередь, уполномоченные органы обязаны обеспечить предоставление государственных гарантий общедоступности и бесплатности указанных видов образования.

Таким образом, организационно-распорядительные полномочия неразрывно связаны с финансовыми полномочиями - финансированием расходов по содержанию образовательной организации, предоставлением бюджетных субвенций для обеспечения возможности реализации каждым права на образование. Финансирование образовательного процесса в данном случае носит двойственный характер. С одной стороны, являясь учредителем образовательной организации, субъект РФ несет бремя расходов по ее содержанию, в том числе и в части предоставления общего образования в региональных образовательных организациях. Причем комментируемый закон не предусматривает, в какой форме и на какой основе предоставляется общее образование, но, тем не менее, общедоступность образования в отношении указанных видов услуг действует в полной мере, а соответственно, реализация данного полномочия обеспечивается посредством предоставления общедоступного и бесплатного образования. В отдельных случаях оно может предоставляться на конкурсной основе, причем проведение конкурса является правом органа государственной власти, т.е. он сам оценивает допустимость и необходимость проведения конкурса.

С другой стороны, в его ведении находится и ряд муниципальных образовательных организаций, которые подпадают под его территориальную юрисдикцию. В отношении таких организаций комментируемый закон также предусматривает ряд финансовых мероприятий за счет средств регионального бюджета. В качестве основного мероприятия можно назвать предоставление субвенций местным бюджетам на образовательные расходы. Предоставление субвенций позволяет не только обеспечить бесплатное и общедоступное дошкольное и общее образование, но и обеспечить образовательный процесс необходимым инструментарием: пособиями; оборудованием; квалифицированными кадрами. Во многом эффективность образовательного процесса в данном случае зависит от взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.

В состав организационно-распорядительных полномочий органов государственной власти субъекта РФ входит организация предоставления среднего профессионального, дополнительного и дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов РФ. В целях реализации указанных полномочий органы государственной власти субъекта РФ разрабатывают стандарты качества бюджетных услуг в сфере образования, предоставляемых за счет средств регионального бюджета, которые ориентированы на повышение качества исполнения и доступности результата предоставления образовательных услуг.

По своей сути процедура организации предоставления образовательных услуг представляет собой процесс взаимодействия между органами государственной власти, образовательной организацией, обучающимися и их законными представителями по вопросу предоставления необходимых образовательных услуг. Задача уполномоченного органа в данном случае сводится к повышению уровня эффективности и результативности такого взаимодействия, обеспечению всех желающих необходимыми образовательными услугами на основе принципа общедоступности и бесплатности образования.

3. Одновременно с организацией предоставления образования органы государственной власти субъекта РФ реализуют и организационно-воспитательные функции, создавая условия для присмотра и ухода за детьми в период их содержания в государственных образовательных организациях субъектов РФ.

Следует обратить внимание, что в данном случае юрисдикция уполномоченного органа охватывает только образовательные организации субъекта РФ, реализация аналогичного полномочия в отношении муниципальных организаций составляет юрисдикцию органов местного самоуправления. В большинстве случаев полномочия региональных органов государственной власти охватывают собой как региональные, так и муниципальные образовательные организации.

Присмотр и уход за детьми предполагает организацию режима и питания детей в течение дня, их содержание и воспитание, направленные на социализацию и формирование у них практически ориентированных навыков, в том числе с учетом особенностей психофизического развития детей с ограниченными возможностями здоровья, детей-инвалидов. Задачей уполномоченного органа является не только решение указанных организационных, кадровых, материальных вопросов, но и обеспечение соблюдения санитарно - эпидемиологических требований к устройству, содержанию и организации режима работы образовательных организаций соответствующего уровня, соблюдения ими требований действующих нормативных актов.

В состав данной категории полномочий входит и организация обеспечения муниципальных и региональных образовательных организаций учебниками и учебными пособиями в соответствии с федеральным перечнем, рекомендованных к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ. Обеспечение учебниками и учебными пособиями является первоочередной мерой обеспечения качественного образовательного процесса. Утверждение федерального перечня в значительной степени ограничивает круг изданий, которые могут быть использованы в рамках образовательного процесса и требует не только предоставления необходимого уровня финансирования, но и возможности их приобретения образовательной организацией. В то же время следует заметить, что в соответствии с установленными нормативами образовательная организация признается укомплектованной учебниками и учебными пособиями, если они имеются в наличии в количестве не менее от количества обучающихся. Одновременно действующие нормативы позволяют и рекомендуют расширять круг используемых электронных учебников и учебных пособий. Однако риск причинения вреда здоровью обучающегося в данном случае в рамках обеспечения образовательного процесса не учитывается. Реализация подобного подхода позволит оценить соотношение пользы и вреда (для здоровья) электронных учебников лишь по прошествии определенного периода времени, поскольку их использование становится необходимым условием не только образовательного процесса в организации, но и при подготовке домашних заданий, и тем самым в значительной степени увеличивает нагрузку на здоровье обучающегося.

В подобной ситуации организационное обеспечение образовательного процесса должно сочетаться с организацией предоставления психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной адаптации. К категории детей, испытывающих трудности в обучении, относятся обучающиеся, проявляющие в силу различных причин затруднения в усвоении образовательных программ при отсутствии выраженных нарушений и отклонений в развитии. Психолого-педагогическая, медицинская и социальная помощь предоставляется в общеобразовательных организациях, в которых такие дети обучаются, консультативных пунктах, а также в центрах психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи. Роль уполномоченного органа государственной власти в данном случае сводится к формированию нормативных основ привлечения необходимых специалистов и их профессиональной деятельности в рамках образовательной организации, а также к решению организационных аспектов привлечения необходимых специалистов, например, создание консультативных пунктов и т.п.

4. Значительное место в системе полномочий органов государственной власти субъекта РФ занимает контрольно-надзорная деятельность в отношении образовательных организаций, в том числе мониторинг системы образования и независимая оценка качества образовательной деятельности организаций.

Однако, несмотря на наделение органов государственной власти контрольно-надзорными полномочиями, комментируемый закон вменяет им в обязанности обеспечение осуществления мониторинга и создание условий для организации проведения оценки. Подобные формулировки не только не позволяют надлежащим образом реализовывать контрольно-надзорную деятельность уполномоченного органа, но в достаточной степени формализуют сами полномочия.

В отношении указанных полномочий можно говорить о том, что сам орган государственной власти их не осуществляет, а лишь создает необходимые условия и предпосылки для их реализации третьими лицами. Таким образом, по логике комментируемого закона деятельность органа государственной власти субъекта РФ в данном случае сводится к созданию правовых и финансовых условий осуществления мониторинга и оценки качества образования.

В то же время комментируемый закон не детализирует, о каком мониторинге идет речь: внутреннем или внешнем. Представляется закономерным предположить, что в данном случае следует вести речь о внутреннем мониторинге, для реализации которого уполномоченный орган создает необходимые условия, а реализуется он уполномоченными должностными лицами самой образовательной организации. Внешний мониторинг предполагает привлечение уполномоченных органов для оценки деятельности образовательной организации, но возможность такого привлечения в рамках полномочий органа государственной власти субъекта РФ не предусмотрена.

Основу юрисдикции органов государственной власти субъекта РФ составляет обеспечение предоставления образовательных услуг в рамках реализации общедоступного образования. Краеугольным камнем реализации указанных полномочий является финансовое обеспечение. Всеобщий характер конституционного права на образование свидетельствует о том, что оно должно быть предоставлено любому субъекту по его желанию, в том числе без каких-либо финансовых препятствий. В этой связи комментируемый закон вменяет в обязанности органов государственной власти субъекта РФ финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам.

Указанная норма является новеллой законодательства об образовании, поскольку финансовые гарантии ранее распространялись лишь на государственные и муниципальные образовательные организации. Бремя финансовых расходов на образовательный процесс в частных организациях ложилось на плечи родителей обучающегося. Нормативное закрепление многообразия форм образовательных организаций логически повлекло за собой предоставление им равного правового статуса, в том числе и в решении финансовых вопросов. Финансирование образовательных услуг частных организаций обеспечивается посредством предоставления им субсидий на возмещение затрат, кроме расходов по содержанию зданий и оплаты коммунальных услуг. Указанные финансовые ресурсы носят целевой характер и ориентированы исключительно на компенсацию расходов на образовательный процесс, что является отличительной особенностью субсидирования денежных средств, т.к. они передаются безвозмездно, но носят целевой характер.

Субсидирование частных образовательных организаций производится за счет средств бюджета субъекта РФ в пределах установленных им лимитов. При этом следует учитывать, что бюджетное финансирование всегда носит целевой характер, а нецелевое использование средств влечет за собой применение мер ответственности. Следует обратить внимание, что комментируемый закон одновременно предоставляет органам государственной власти субъекта РФ право на дополнительное финансовое обеспечение образовательного процесса в части обеспечения питания обучающихся частных образовательных организаций и предоставление дополнительной государственной поддержки детей в муниципальных образовательных организациях. Предоставление подобного права обусловлено необходимостью развития образования, повышения его продуктивности и эффективности. Однако его реализация напрямую зависит от самого субъекта РФ и возможностей регионального бюджета.

Перечень собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ носит открытый характер и может быть расширен в рамках его практической деятельности посредством нормативного закрепления дополнительных полномочий в рамках специального нормативного акта или положения о данном органе власти.

Равно как и иным органам государственной власти, а также органам местного самоуправления, комментируемый закон предоставляет право предоставления на конкурсной основе высшего образования региональным образовательным организациям. Реализация указанного права представляет собой возможность расширения круга лиц, получающих высшее образование, за счет расширения перечня образовательных организаций, которые такие услуги предоставляют.

Комментарий к статье 9. Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования

1. При рассмотрении юрисдикции органов местного самоуправления в сфере образования следует обратить внимание, что условно можно выделить две категории муниципальных образований, в которых их правовой статус определяет ряд особенностей образовательного процесса и деятельности органов местного самоуправления.

В состав первой группы входят муниципальные образования и муниципальные районы, в которых полномочия местного самоуправления реализуются органами местного самоуправления в пределах предоставленной им компетенции.

Вторую категорию субъектов составляют города федерального значения - Москва, Санкт-Петербург и Севастополь, в которых в силу их правового статуса (и муниципальных образований, и субъектов РФ) функции местного самоуправления совмещены с функциями органов государственной власти субъектов РФ. Разграничение полномочий между местным самоуправлением и органами государственной власти данных субъектов РФ производится в рамках региональных законов. Например, разграничение полномочий указанных органов предусмотрено Законом г.Москвы от 20 июня 2001 года N 25 "О развитии образования в городе Москве", в соответствии со ст.10 которого к полномочиям органов местного самоуправления в сфере образования относятся:

- организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами);

- организация предоставления дополнительного образования детям в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами исполнительной власти города Москвы);

- создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;

- финансовое обеспечение получения детьми дошкольного образования в негосударственных дошкольных образовательных учреждениях в размере, необходимом для реализации основной общеобразовательной программы дошкольного образования в части финансирования расходов на оплату труда педагогических работников, расходов на учебно-наглядные пособия, технические средства обучения, игры, игрушки, расходные материалы в соответствии с нормативами, установленными для муниципальных образовательных учреждений;

- создание, реорганизация, изменение типа, ликвидация муниципальных образовательных организаций, назначение их руководителей по согласованию с уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы в области образования;

- обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий;

- учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями городского округа.

Аналогичные нормы предусмотрены и законами других городов федерального значения.

2. Компетенцию органов местного самоуправления иных субъектов РФ в сфере образования составляет дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее общее образование по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях. Определяющим в данном случае является статус образовательной организации, которой реализуется образовательная деятельность. Поскольку сама организация является муниципальной, то ее учредителем является муниципальное образование в лице уполномоченного органа, а статус учредителя влечет за собой и бремя обязанностей, предусмотренных комментируемой статьей.

Совокупность полномочий органов местного самоуправления можно разделить на следующие категории:

- организационные полномочия - направлены на обеспечение возможности осуществления каждой организацией образовательной деятельности, в том числе организацию предоставления различных видов образовательных услуг по основным и дополнительным программам. Львиную долю организационных полномочий составляет обеспечение условий для получения образования, в том числе бесплатного (предоставление зданий, участков, оборудования и т.п.);

- финансовые полномочия - полномочия по содержанию и финансированию деятельности образовательной организации, предоставление субвенций и иных выплат, гарантирующих предоставление бесплатного образования. Анализ уровней образовательной деятельности, подпадающих под юрисдикцию органов местного самоуправления, свидетельствует о том, что в большинстве своем речь идет именно о бесплатном образовании, более того оно является обязательным. Финансовые полномочия в данном случае обусловлены также и статусом муниципального образования в качестве учредителя образовательной организации, который несет бремя расходов по ее содержанию и эксплуатации. Создание образовательной организации налагает на ее учредителя бремя содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий;

- воспитательные полномочия - ориентированы на достижение основных целей образовательного процесса, создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в образовательных организациях;

- юридические полномочия - в большинстве случаев указанную категорию полномочий составляют полномочия учредителя. В частности, являясь учредителем муниципальной образовательной организации, муниципальное образование посредством своих органов принимает решение о создании, реорганизации или ликвидации образовательной организации, реализует иные функции по определению юридической судьбы такой организации.

Следует заметить, что, равно как и в отношении органов государственной власти, перечень полномочий органов местного самоуправления носит открытый характер и может быть расширен и дополнен по мере необходимости. Иные полномочия органов местного самоуправления обусловлены практикой реализации образовательной деятельности муниципальными образовательными организациями и необходимостью достижения конечной цели - предоставления образовательных услуг надлежащего качества. Формулировка "и иные полномочия" позволяет дополнять и конкретизировать общие нормативные предписания положениями нормативных актов, принимаемых субъектами РФ и органами местного самоуправления.

3. В большинстве случаев юрисдикцию органов местного самоуправления составляет дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее общее образование по основным общеобразовательным программам. Высшее образование, как правило, составляет предмет компетенции органов государственной власти соответствующего уровня.

Однако указанное разграничение введено комментируемым законом. До его вступления в силу высшее образование могло находиться и в юрисдикции органов местного самоуправления. В подобной ситуации необходимо формирование комплекса правовых предписаний, направленных на приведение юрисдикции каждой категории органов в соответствие с требованиями комментируемого закона. В этой связи данный закон ограничивает деятельность органов местного самоуправления в части высшего образования.

В соответствии с требованиями Гражданского кодекса РФ субъект не может быть лишен права собственности на тот или иной объект, кроме как по основаниям, предусмотренным законом. Соответственно, в императивном порядке не может быть прекращен статус органа местного самоуправления в качестве учредителя образовательной организации высшего образования, т.е. созданные до конца 2008 года муниципальные образовательные организации высшего образования сохраняют статус муниципальных. Но возможность последующего создания подобных организаций комментируемым законом исключена, т.е. органы местного самоуправления не вправе учреждать организации для обучения по программам высшего образования. Это прерогатива органов государственной власти соответствующего уровня, хотя прямого запрета регистрации такой организации комментируемый закон не предусматривает.

В то же время, в отношении муниципальных высших образовательных организаций действует общее требование об организации конкурсного отбора. Применение данного правила допускается в случае, если количество абитуриентов превысило количество выделенных мест учащихся. Следует также обратить внимание на тот факт, что проведение конкурсного отбора выступает в качестве права органа местного самоуправления, т.е. он самостоятельно принимает решение о необходимости и возможности его проведения в рамках муниципальной образовательной организации высшего образования.

Как правило, полномочия органов местного самоуправления формируются по остаточному принципу. К ним относятся полномочия, не входящие в комплекс полномочий федеральных и региональных органов государственной власти. Однако образование представляет собой некоторое исключение из общего правила, поскольку в данной сфере распределение полномочий производится применительно к образовательным организациям, учредителем которых выступает муниципальное образование. Создав образовательную организацию, ее учредитель обязан обеспечить возможность реализации ею образовательной деятельности.

Комментарий к главе 2. Система образования

Комментарий к статье 10. Структура системы образования

1. Часть 1 комментируемой статьи раскрывает основные элементы системы образования.

Одним из таких элементов являются нормативные документы, определяющие основные требования к порядку осуществления и содержанию образовательного процесса.

Комментируемой статьей предусмотрено, что к таким документам относятся:

- федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты (см. комментарий к ст.11);

- образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности (см. комментарий к ст.12).

Например, федеральные государственные образовательные стандарты общего образования утверждены следующими актами:

- приказом Минобрнауки России от 17 октября 2013 года N 1155 "Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования" (дошкольное образование);

- приказом Минобрнауки России от 6 октября 2009 года N 373 "Об утверждении и введении в действие федерального государственного образовательного стандарта начального общего образования" (начальное общее образование: 1-4 классы);

- приказом Минобрнауки России от 17 декабря 2010 года N 1897 "Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта основного общего образования" (основное общее образование: 5-9 классы);

- приказом Минобрнауки России от 17 мая 2012 года N 413 "Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта среднего общего образования" (среднее общее образование: 10-11 классы).

Вторым элементом системы образования являются субъекты образовательной деятельности, в числе которых:

- организации, осуществляющие образовательную деятельность, т.е. образовательные организации, а также организации, осуществляющие обучение, а также индивидуальные предприниматели, осуществляющие образовательную деятельность (см. главу 3 комментируемого закона);

- педагогические работники - физические лица, которые состоят в трудовых, служебных отношениях с организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и выполняют обязанности по обучению, воспитанию обучающихся и (или) организации образовательной деятельности (см. комментарий к ст.47);

- обучающиеся, т.е. физические лица, осваивающие образовательную программу (см. комментарий к ст.33);

- родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся (см. комментарий к ст.44). Законными представителями несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет помимо родителей являются усыновители и попечители (см. ст.26 Гражданского кодекса РФ, ст.64 Семейного кодекса РФ). В отношении несовершеннолетних, не достигших 14-ти лет (малолетних), законными представителями являются родители, усыновители и опекуны (см. ст.28 Гражданского кодекса РФ, ст.64 Семейного кодекса РФ). Законными представителями детей, оставшихся без попечения родителей, до передачи в семью на воспитание (усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную семью), а при отсутствии такой возможности в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, выступают органы опеки и попечительства (см. ст.123 Семейного кодекса РФ, ст.7 Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве"). Также в соответствии со ст.8 Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ органы опеки и попечительства являются законными представителями несовершеннолетних и недееспособных граждан, находящихся под опекой или попечительством, если действия опекунов или попечителей по представлению законных интересов подопечных противоречат законодательству Российской Федерации и (или) законодательству субъектов Российской Федерации или интересам подопечных либо если опекуны или попечители не осуществляют защиту законных интересов подопечных.

Еще одним элементом системы образования являются субъекты управления в сфере образования. К таким субъектам комментируемая статья относит федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы.

В Методических рекомендациях по развитию государственно-общественного управления образованием в субъектах Российской Федерации для специалистов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, изложенных в письме Минобрнауки России от 22 октября 2015 года N 08-1729 "О направлении методических рекомендаций", отмечается, что в комментируемом законе по сравнению с ранее действовавшим Законом РФ от 10 июля 1992 года N 3266-1 "Об образовании" (утратил силу с 1 сентября 2013 года в связи с принятием комментируемого закона) принцип государственно-общественного управления образованием перенесен из принципов государственной политики в сфере образования в перечень принципов организации управления системой образования в целом и во всех ее структурных элементах: "Управление системой образования осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер" (ч.1 ст.89 комментируемого закона). То есть все субъекты управления системой образования должны в той или иной мере включать принцип государственно-общественного управления в свои структуры управления.

На уровне государственного управления в сфере образования данная норма отражена в п.3 ч.1 комментируемой статьи - через включение консультативных, совещательных и иных органов, создаваемых федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органами местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, в структуру системы образования. Исчерпывающего перечня таких органов на федеральном уровне не предусмотрено.

Также элементом системы образования являются субъекты обеспечения образовательной деятельности, оценки качества образования, к которым относятся организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования. Так, например, согласно ч.1 ст.93 комментируемого закона государственный контроль (надзор) в сфере образования включает в себя федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования. Кроме того, ст.95 комментируемого закона предусмотрена независимая оценка качества образования, которая осуществляется юридическими лицами, выполняющими конкретные виды такой оценки (независимую оценку качества подготовки обучающихся; независимую оценку качества образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность).

Негосударственные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования, являются еще одним элементом системы образования. В п.5 ч.1 комментируемой статьи приведены возможные виды таких объединений: объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования.

Отметим, что согласно ст.5 Федерального закона от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.

2. В ч.2 комментируемой статьи приводится классификация образования, которая предусматривает следующие виды образования:

- общее образование - вид образования, который направлен на развитие личности и приобретение в процессе освоения основных общеобразовательных программ знаний, умений, навыков и формирование компетенции, необходимых для жизни человека в обществе, осознанного выбора профессии и получения профессионального образования. Общее образование может быть получено в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, а также вне организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в форме семейного образования (см. гл.7 комментируемого закона);

- профессиональное образование - вид образования, который направлен на приобретение обучающимися в процессе освоения основных профессиональных образовательных программ знаний, умений, навыков и формирование компетенции определенных уровня и объема, позволяющих вести профессиональную деятельность в определенной сфере и (или) выполнять работу по конкретным профессии или специальности. Профессиональное образование включает в себя среднее профессиональное образование и высшее образование (см. гл.8 комментируемого закона);

- дополнительное образование - вид образования, который направлен на всестороннее удовлетворение образовательных потребностей человека в интеллектуальном, духовно-нравственном, физическом и (или) профессиональном совершенствовании и не сопровождается повышением уровня образования. Дополнительное образование включает в себя дополнительное образование детей и взрослых и дополнительное профессиональное образование (см. гл.10 комментируемого закона);

- профессиональное обучение - вид образования, который направлен на приобретение обучающимися знаний, умений, навыков и формирование компетенции, необходимых для выполнения определенных трудовых, служебных функций (определенных видов трудовой, служебной деятельности, профессий) (см. гл.9 комментируемого закона).

3. В соответствии с ч.3 комментируемой статьи общее образование и профессиональное образование реализуются по уровням образования.

Уровень образования - это завершенный цикл образования, характеризующийся определенной единой совокупностью требований.

Обратим внимание, что в соответствии с п.1 ст.2 Федерального закона от 5 мая 2014 года N 84-ФЗ "Об особенностях правового регулирования отношений в сфере образования в связи с принятием в Российскую Федерацию Республики Крым и образованием в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя и о внесении изменений в Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" образовательные уровни, установленные в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе до дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым, приравниваются к уровням образования, установленным комментируемым законом, в следующем порядке:

- начальное общее образование - к начальному общему образованию;

- базовое общее среднее образование - к основному общему образованию;

- полное общее среднее образование - к среднему общему образованию;

- профессионально-техническое образование - к среднему профессиональному образованию, получаемому по программам подготовки квалифицированных рабочих, служащих;

- неполное высшее образование - к среднему профессиональному образованию, получаемому по программам подготовки специалистов среднего звена;

- базовое высшее образование - к высшему образованию - бакалавриату;

- полное высшее образование - к высшему образованию - специалитету или магистратуре.

Последипломное образование по образовательным программам клинической ординатуры и интернатуры, реализуемым в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе до дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым, приравнивается к высшему образованию - подготовке кадров высшей квалификации по программам ординатуры.

4. В Российской Федерации устанавливаются следующие уровни общего образования:

- дошкольное образование - направлено на формирование общей культуры, развитие физических, интеллектуальных, нравственных, эстетических и личностных качеств, формирование предпосылок учебной деятельности, сохранение и укрепление здоровья детей дошкольного возраста. Образовательные программы дошкольного образования направлены на разностороннее развитие детей дошкольного возраста с учетом их возрастных и индивидуальных особенностей, в том числе достижение детьми дошкольного возраста уровня развития, необходимого и достаточного для успешного освоения ими образовательных программ начального общего образования, на основе индивидуального подхода к детям дошкольного возраста и специфичных для детей дошкольного возраста видов деятельности. Освоение образовательных программ дошкольного образования не сопровождается проведением промежуточных аттестаций и итоговой аттестации обучающихся. Получение дошкольного образования в образовательных организациях может начинаться по достижении детьми возраста двух месяцев;

- начальное общее образование - направлено на формирование личности обучающегося, развитие его индивидуальных способностей, положительной мотивации и умений в учебной деятельности (овладение чтением, письмом, счетом, основными навыками учебной деятельности, элементами теоретического мышления, простейшими навыками самоконтроля, культурой поведения и речи, основами личной гигиены и здорового образа жизни). Получение начального общего образования в образовательных организациях начинается по достижении детьми возраста шести лет и шести месяцев при отсутствии противопоказаний по состоянию здоровья, но не позднее достижения ими возраста восьми лет;

- основное общее образование - направлено на становление и формирование личности обучающегося (формирование нравственных убеждений, эстетического вкуса и здорового образа жизни, высокой культуры межличностного и межэтнического общения, овладение основами наук, русским языком, навыками умственного и физического труда, развитие склонностей, интересов, способности к социальному самоопределению);

- среднее общее образование - направлено на дальнейшее становление и формирование личности обучающегося, развитие интереса к познанию и творческих способностей обучающегося, формирование навыков самостоятельной учебной деятельности на основе индивидуализации и профессиональной ориентации содержания среднего общего образования, подготовку обучающегося к жизни в обществе, самостоятельному жизненному выбору, продолжению образования и началу профессиональной деятельности.

Начальное общее образование, основное общее образование, среднее общее образование являются обязательными уровнями образования. Дети, не справившиеся с программами одного из данных уровней, не допускаются к обучению на следующих уровнях общего образования.

5. Профессиональное образование реализуется по следующим уровням:

- среднее профессиональное образование - направлено на решение задач интеллектуального, культурного и профессионального развития человека и имеет целью подготовку квалифицированных рабочих или служащих и специалистов среднего звена по всем основным направлениям общественно полезной деятельности в соответствии с потребностями общества и государства, а также удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования. К получению среднего профессионального образования допускаются лица, имеющие образование не ниже основного общего или среднего общего образования. Если обучающийся по программе среднего профессионального образования имеет только основное общее образование, то одновременно с профессией он в процессе обучения осваивает и программу среднего общего образования.

Приказом Минобрнауки России от 14 июня 2013 года N 464 утвержден Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам среднего профессионального образования, который является обязательным для образовательных организаций, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования (программы подготовки квалифицированных рабочих, служащих и программы подготовки специалистов среднего звена);

- высшее образование - бакалавриат - это уровень базового высшего образования, которое длится 4 года и имеет практико-ориентированный характер. По окончании данной программы выпускнику вуза выдается диплом о высшем профессиональном образовании с присвоением степени бакалавр. Соответственно, бакалавр - это выпускник вуза, получивший фундаментальную подготовку без какой-либо узкой специализации, он вправе занимать все те должности, для которых их квалификационными требованиями предусмотрено наличие высшего образования. В качестве квалификационных испытаний на получение степени бакалавра предусмотрены экзамены;

- высшее образование - специалитет, магистратура. Магистратура - это более высокий уровень высшего образования, которое приобретается за 2 дополнительных года после окончания бакалавриата и предполагает более глубокое освоение теоретических аспектов направления подготовки, ориентирует студента на научно-исследовательскую деятельность по данному направлению. По окончании такой программы выпускнику выдается диплом о высшем профессиональном образовании с присвоением степени магистр. Основная задача магистратуры - подготовить профессионалов для успешной карьеры в международных и российских компаниях, а также для аналитической, консультационной и научно-исследовательской деятельности. Для получения степени магистра по выбранной специальности не обязательно наличие степени бакалавра по той же специальности. В этом случае получение степени магистра рассматривается как второе высшее образование. В качестве квалификационных испытаний на получение степени магистра предусмотрены экзамены и защита выпускной квалификационной работы - магистерской диссертации.

Наряду с новыми уровнями высшего образования существует традиционный вид - специалитет, программа которого предусматривает 5-летнее обучение в вузе, по окончании которого выпускнику выдается диплом о высшем профессиональном образовании и присваивается степень дипломированный специалист;

- высшее образование - подготовка кадров высшей квалификации. К освоению программ подготовки кадров высшей квалификации (аспирантура (адъюнктура), программы ординатуры, программы ассистентуры-стажировки) допускаются лица, имеющие образование не ниже высшего образования (специалитет или магистратура). К освоению программ ординатуры допускаются лица, имеющие высшее медицинское образование или высшее фармацевтическое образование. К освоению программ ассистентуры-стажировки допускаются лица, имеющие высшее образование в области искусств.

6. Как уже отмечалось, дополнительное образование включает в себя такие подвиды, как дополнительное образование детей и взрослых и дополнительное профессиональное образование.

В письме Минобрнауки России от 9 октября 2013 года N 06-735 "О дополнительном профессиональном образовании" по вопросу о том, является ли дополнительное профессиональное образование дополнительным образованием взрослых, разъясняется, что дополнительное профессиональное образование является самостоятельным подвидом дополнительного образования.

Более подробно о дополнительном образовании и его подвидах см. комментарий к ст.75 и ст.76.

7. Назначением существующей в Российской Федерации системы образования является создание условий для непрерывного образования посредством реализации основных образовательных программ и различных дополнительных образовательных программ, предоставления возможности одновременного освоения нескольких образовательных программ, а также учета имеющихся образования, квалификации, опыта практической деятельности при получении образования.

В Методических рекомендациях по стимулированию и поддержке непрерывного образования в субъектах Российской Федерации, изложенных в письме Минобрнауки России от 26 декабря 2013 года N АК-3076/06, отмечается, что одной из главных задач развития системы непрерывного образования является обеспечение не только текущих, но и перспективных потребностей социально-экономического развития Российской Федерации. Поэтому современная программа развития непрерывного образования должна обеспечивать реализацию государственной политики развития человеческого капитала не только через традиционные институты, но и через всю среду образования и социализации человека, обеспечивающую в том числе развитие его общей культуры вне образовательных организаций (медиасфера, сеть Интернет, учреждения культуры, индустрия досуга и т.д.).

Кроме того, важно учитывать, что согласно ст.196 Трудового кодекса РФ необходимость профессиональной переподготовки кадров для собственных нужд определяет работодатель, который проводит профессиональную переподготовку и повышение квалификации работников на условиях и в порядке, которые определяются коллективным договором, соглашениями, трудовым договором.

Исходя из перечисленного, можно сделать вывод, что одним из ключевых факторов достижения поставленных целей социально-экономического развития страны в целом и субъектов Российской Федерации в частности является организация межведомственного взаимодействия соответствующих органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сферах труда и социальной защиты, экономического развития, образования, культуры.

Комментарий к статье 11. Федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования. Образовательные стандарты

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования обеспечивают реализацию следующих принципов:

- единства образовательного пространства Российской Федерации. Данный принцип закреплен в п.4 ч.1 ст.3 комментируемого закона как один из принципов, на котором основана государственная политика и правовое регулирование отношений в сфере образования (см. комментарий к ст.3);

- преемственности основных образовательных программ. Как отмечает Ю.Г.Татур, преемственность как общепедагогический принцип обеспечивает органическую связь как между отдельными этапами и ступенями образования, так и внутри них; расширяет и углубляет знания, приобретенные на предыдущих этапах обучения; преобразовывает отдельные представления и понятия учащихся в стройную систему знаний, умений и навыков. Образовательные программы считаются преемственными, если они способствуют формированию интеллектуальных, личностных, поведенческих качеств, знаний и умений учащихся, созданию потенциала дальнейшего развития личности. Тем самым преемственность в широком смысле является основой непрерывного образования, когда каждый предыдущий образовательный уровень рассматривается как исходный для всех последующих. В свою очередь, в ст.63 комментируемого закона обозначено, что образовательные программы дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования являются преемственными;

Татур Ю.Г. Образовательная система в России. Высшая школа. М.: Изд-во МГТУ им.Н.Э.Баумана, 1999.


- вариативности содержания образовательных программ соответствующего уровня образования, возможности формирования образовательных программ различных уровня сложности и направленности с учетом образовательных потребностей и способностей обучающихся. В сфере образования выделяют несколько показателей многоуровневой вариативности: существование различных типов образовательных организаций; наличие в каждом из них собственной образовательной среды, обеспечивающей не только федеральный (инвариантный), но также региональный и школьный (вариативный) компоненты учебного плана, создающей условия для развития обучающихся; возможность реализации различных дидактических подходов (знаниевый, культурологический, деятельностный, компетентностный и др.); неповторимость педагогических ситуаций взаимодействия стратегии педагога, индивидуальных особенностей обучающихся и изучаемого содержания. Базовым основанием совокупности этих показателей является вариативность самого содержания образования, которая позволяет учитывать социальные и личностные потребности субъектов образования, обеспечивает специфику образовательной среды образовательных организаций, в том числе и целостную реализацию образовательных подходов;

Т.В.Живокоренцева. Вариативность образования: проблемное поле современных интерпретаций. // Вестник Иркутского государственного лингвистического университета, N 4 (21) / 2012.


- гарантированности со стороны государства уровня и качества образования на основе единства обязательных требований к условиям реализации основных образовательных программ и результатам их освоения.

Кроме того в ч.2 комментируемой статьи законодатель устанавливает, что федеральные государственные образовательные стандарты и образовательные стандарты являются основой объективной оценки соответствия установленным требованиям образовательной деятельности и подготовки обучающихся. Каждый стандарт распространяется в отношении обучающихся, освоивших образовательные программы соответствующего уровня и соответствующей направленности. При этом форма получения образования и форма обучения не имеют значения.

Исключение составляет федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного образования, утвержденный приказом Минобрнауки России от 17 октября 2013 года N 1155. Данное исключение связано с тем, что согласно ч.2 ст.64 комментируемого закона освоение образовательных программ дошкольного образования не сопровождается проведением промежуточных аттестаций и итоговой аттестации обучающихся. Федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного образования разработан на основе Конституции РФ и законодательства Российской Федерации и с учетом Конвенции ООН о правах ребенка (заключена 20 ноября 1989 года), в основе которых заложены следующие основные принципы:

- поддержка разнообразия детства; сохранение уникальности и самоценности детства как важного этапа в общем развитии человека, самоценность детства - понимание (рассмотрение) детства как периода жизни значимого самого по себе, без всяких условий; значимого тем, что происходит с ребенком сейчас, а не тем, что этот период есть период подготовки к следующему периоду;

- личностно-развивающий и гуманистический характер взаимодействия взрослых (родителей (законных представителей), педагогических и иных работников организации) и детей;

- уважение личности ребенка;

- реализация программы дошкольного образования в формах, специфических для детей данной возрастной группы, прежде всего в форме игры, познавательной и исследовательской деятельности, в форме творческой активности, обеспечивающей художественно-эстетическое развитие ребенка.

2. В ч.3 комментируемой статьи перечислены требования, которые закрепляются в федеральных государственных образовательных стандартах.

Во-первых, к таким требованиям относятся требования к структуре основных образовательных программ (в том числе соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательных отношений) и их объему.

Например, требования к структуре основной образовательной программы среднего общего образования закреплены в разделе III Федерального государственного образовательного стандарта среднего общего образования, утвержденного приказом Минобрнауки России от 17 мая 2012 года N 413. В частности, установлено, что основная образовательная программа определяет цели, задачи, планируемые результаты, содержание и организацию образовательной деятельности при получении среднего общего образования и реализуется организацией, осуществляющей образовательную деятельность через урочную и внеурочную деятельность с соблюдением требований государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов. Внеурочная деятельность организуется по направлениям развития личности (спортивно-оздоровительное, духовно-нравственное, социальное, общеинтеллектуальное, общекультурное) в таких формах как художественные, культурологические, филологические, хоровые студии, сетевые сообщества, школьные спортивные клубы и секции, конференции, олимпиады, военно-патриотические объединения, экскурсии, соревнования, поисковые и научные исследования, общественно полезные практики и другие формы на добровольной основе в соответствии с выбором участников образовательных отношений. Формы организации образовательного процесса, чередование урочной и внеурочной деятельности в рамках реализации основной образовательной программы определяет образовательная организация.

Во-вторых, в федеральных государственных образовательных стандартах устанавливаются требования к кадровым, финансовым, материально-техническим и иным условиям реализации основных образовательных программ. Например, в Федеральном государственном образовательном стандарте высшего образования по направлению подготовки 01.04.01 Математика (уровень магистратуры), утвержденном приказом Минобрнауки России от 17 августа 2015 года N 827, установлены:

- общесистемные требования к реализации программы магистратуры, в том числе о том, что организация должна располагать материально-технической базой, соответствующей действующим противопожарным правилам и нормам и обеспечивающей проведение всех видов дисциплинарной и междисциплинарной подготовки, практической и научно-исследовательской работ обучающихся, предусмотренных учебным планом; о том, что каждый обучающийся в течение всего периода обучения должен быть обеспечен индивидуальным неограниченным доступом к одной или нескольким электронно-библиотечным системам (электронным библиотекам) и к электронной информационно-образовательной среде организации и др.;

- требования к кадровым условиям реализации программы магистратуры, в том числе о том, что доля научно-педагогических работников (в приведенных к целочисленным значениям ставок), имеющих образование, соответствующее профилю преподаваемой дисциплины (модуля), в общем числе научно-педагогических работников, реализующих программу магистратуры, должна составлять не менее 70 процентов;

- требования к материально-техническому и учебно-методическому обеспечению программ магистратуры. В частности, установлено, что специальные помещения должны представлять собой учебные аудитории для проведения занятий лекционного типа, занятий семинарского типа, курсового проектирования (выполнения курсовых работ), групповых и индивидуальных консультаций, текущего контроля и промежуточной аттестации, а также помещения для самостоятельной работы и помещения для хранения и профилактического обслуживания учебного оборудования. Специальные помещения должны быть укомплектованы специализированной мебелью и техническими средствами обучения, служащими для представления учебной информации большой аудитории;

- требования к финансовым условиям реализации программ магистратуры, предусматривающие, что финансовое обеспечение реализации программы магистратуры должно осуществляться в объеме не ниже установленных Министерством образования и науки Российской Федерации базовых нормативных затрат на оказание государственной услуги в сфере образования для данного уровня образования и направления подготовки с учетом корректирующих коэффициентов.

В-третьих, в федеральных государственных образовательных стандартах должны быть установлены требования к результатам освоения основных образовательных программ.

Например, Федеральный государственный образовательный стандарт основного общего образования, утвержденный приказом Минобрнауки России от 17 декабря 2010 года N 1897, устанавливает требования к результатам освоения обучающимися основной образовательной программы основного общего образования:

- личностным, включающим готовность и способность обучающихся к саморазвитию и личностному самоопределению, сформированность их мотивации к обучению и целенаправленной познавательной деятельности, системы значимых социальных и межличностных отношений, ценностно-смысловых установок, отражающих личностные и гражданские позиции в деятельности, социальные компетенции, правосознание, способность ставить цели и строить жизненные планы, способность к осознанию российской идентичности в поликультурном социуме;

- метапредметным, включающим освоенные обучающимися межпредметные понятия и универсальные учебные действия (регулятивные, познавательные, коммуникативные), способность их использования в учебной, познавательной и социальной практике, самостоятельность планирования и осуществления учебной деятельности и организации учебного сотрудничества с педагогами и сверстниками, построение индивидуальной образовательной траектории;

- предметным, включающим освоенные обучающимися в ходе изучения учебного предмета умения, специфические для данной предметной области, виды деятельности по получению нового знания в рамках учебного предмета, его преобразованию и применению в учебных, учебно-проектных и социально-проектных ситуациях, формирование научного типа мышления, научных представлений о ключевых теориях, типах и видах отношений, владение научной терминологией, ключевыми понятиями, методами и приемами.

3. Согласно ч.4 комментируемой статьи федеральными государственными образовательными стандартами устанавливаются сроки получения общего образования и профессионального образования с учетом различных форм обучения, образовательных технологий и особенностей отдельных категорий обучающихся.

Так, например, срок получения основного общего образования составляет пять лет, а для лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов при обучении по адаптированным основным образовательным программам основного общего образования, независимо от применяемых образовательных технологий, увеличивается не более чем на один год (см. п.2 Федерального государственного образовательного стандарта основного общего образования, утвержденного приказом Минобрнауки России от 17 декабря 2010 года N 1897).

В соответствии с приказом Минобрнауки России от 28 июля 2014 года N 850 "Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта среднего профессионального образования по специальности 07.02.01 Архитектура" сроки получения среднего профессионального образования по программе подготовки специалистов среднего звена базовой подготовки в очной форме обучения составляют:

- на базе среднего общего образования - 2 года 10 месяцев;

- на базе основного общего образования - 3 года 10 месяцев.

Сроки получения среднего профессионального образования по программе подготовки специалистов среднего звена углубленной подготовки превышают на один год срок получения среднего профессионального образования по программе подготовки специалистов среднего звена базовой подготовки. Указанные сроки независимо от применяемых образовательных технологий увеличиваются для инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья не более чем на 10 месяцев.

4. Законодатель в комментируемой статье уточняет, что федеральные государственные образовательные стандарты общего образования разрабатываются по уровням образования, в связи с чем в настоящее время действуют 4 стандарта, соответствующие уровням образования:

- Федеральный государственный образовательный стандарт дошкольного образования, утвержденный приказом Минобрнауки России от 17 октября 2013 года N 1155;

- Федеральный государственный образовательный стандарт начального общего образования, утвержденный приказом Минобрнауки России от 6 октября 2009 года N 373;

- Федеральный государственный образовательный стандарт основного общего образования, утвержденный приказом Минобрнауки России от 17 декабря 2010 года N 1897;

- Федеральный государственный образовательный стандарт среднего общего образования, утвержденный приказом Минобрнауки России от 17 мая 2012 года N 413.

Федеральные государственные образовательные стандарты профессионального образования могут разрабатываться также по профессиям, специальностям и направлениям подготовки по соответствующим уровням профессионального образования, что связано со специфичностью различных профессий и специальностей.

Так, например, в настоящее время разработаны федеральные государственные образовательные стандарты среднего профессионального образования на специальности и профессии в сфере математических и естественных наук, инженерного дела, технологий и технологических наук, здравоохранения и медицинских наук, сельского хозяйства и сельскохозяйственных наук, наук об обществе, гуманитарных наук, искусства и культуры.

Также по различным специальностям разработаны федеральные государственные образовательные стандарты высшего профессионального образования по направлениям подготовки бакалавриата, специалитета, магистров, высшего образования по направлениям подготовки кадров высшей квалификации в аспирантуре, по программам ординатуры, по программам ассистентуры-стажировки.

5. Положения ч.6 комментируемой статьи направлены на обеспечение реализации права на образование обучающихся с ограниченными возможностями здоровья.

В частности, специальные требования для указанной категории обучающихся включаются в федеральные государственные образовательные стандарты.

Как уже отмечалось выше, такие специальные требования могут касаться срока получения образования (см. п.3 комментария к рассматриваемой статье).

Также, например, в Федеральном государственном образовательном стандарте начального общего образования, утвержденном приказом Минобрнауки России от 6 октября 2009 года N 373, установлено, что для развития потенциала обучающихся, прежде всего одаренных детей и детей с ограниченными возможностями здоровья, могут разрабатываться с участием самих обучающихся и их родителей (законных представителей) индивидуальные учебные планы. Реализация индивидуальных учебных планов сопровождается поддержкой тьютора организации, осуществляющей образовательную деятельность. Возможны и другие специальные требования.

Кроме того для указанной категории обучающихся разработаны специальные стандарты, которые подлежат применению к правоотношениям, возникшим с 1 сентября 2016 года:

- Федеральный государственный образовательный стандарт образования обучающихся с умственной отсталостью (интеллектуальными нарушениями), утвержденный приказом Минобрнауки России от 19 декабря 2014 года N 1599, предметом регулирования которого являются отношения в сфере образования следующих групп обучающихся с умственной отсталостью (интеллектуальными нарушениями): легкой умственной отсталостью (интеллектуальными нарушениями); умеренной, тяжелой, глубокой умственной отсталостью (интеллектуальными нарушениями); тяжелыми и множественными нарушениями развития. Адаптированная основная общеобразовательная программа разрабатывается на основе данного стандарта с учетом особенностей указанных групп обучающихся с умственной отсталостью (интеллектуальными нарушениями), их психофизического развития, индивидуальных возможностей и обеспечивает коррекцию нарушений развития и их социальную адаптацию. Положения данного стандарта могут использоваться родителями (законными представителями) при получении обучающимися с умственной отсталостью (интеллектуальными нарушениями) образования в форме семейного образования, а также на дому или в медицинских организациях;

- Федеральный государственный образовательный стандарт начального общего образования обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, утвержденный приказом Минобрнауки России от 19 декабря 2014 года N 1598, предметом регулирования которого являются отношения в сфере образования следующих групп обучающихся с ограниченными возможностями здоровья: глухих; слабослышащих; позднооглохших; слепых; слабовидящих; с тяжелыми нарушениями речи; с нарушениями опорно-двигательного аппарата; с задержкой психического развития; с расстройствами аутистического спектра; со сложными дефектами. Адаптированная основная общеобразовательная программа начального общего образования данной категории обучающихся разрабатываются на основе указанного стандарта с учетом особенностей их психофизического развития, индивидуальных возможностей и обеспечивают коррекцию нарушений развития и их социальную адаптацию. Положения указанного стандарта также могут использоваться родителями (законными представителями) при получении обучающимися с ограниченными возможностями здоровья начального общего образования в форме семейного образования, а также на дому или в медицинских организациях.

6. Согласно положениям ч.7 комментируемой статьи при формировании федеральных государственных образовательных стандартов профессионального образования учитываются положения соответствующих профессиональных стандартов. Данное требование представляется вполне обоснованным, так как позволяет учитывать практические потребности в той или иной сфере деятельности, закрепленные в профессиональном стандарте, при подготовке соответствующих специалистов в образовательных организациях.

Понятие профессионального стандарта раскрывается в ст.195.1 Трудового кодекса РФ, согласно которой профессиональный стандарт - это характеристика квалификации, необходимой работнику для осуществления определенного вида профессиональной деятельности.

Постановлением Правительства РФ от 22 января 2013 года N 23 утверждены Правила разработки, утверждения и применения профессиональных стандартов. Разработка проектов профессиональных стандартов осуществляется в соответствии с Методическими рекомендациями по разработке профессионального стандарта, утвержденными приказом Минтруда России от 29 апреля 2013 года N 170н, Макетом профессионального стандарта, утвержденным приказом Минтруда России от 12 апреля 2013 года N 147н, и уровнями квалификации в целях разработки проектов профессиональных стандартов, утвержденными приказом Минтруда России от 12 апреля 2013 года N 148н.

Пунктом 25 указанных Правил разработки, утверждения и применения профессиональных стандартов установлено, что профессиональные стандарты применяются:

- работодателями при формировании кадровой политики и в управлении персоналом, при организации обучения и аттестации работников, разработке должностных инструкций, тарификации работ, присвоении тарифных разрядов работникам и установлении систем оплаты труда с учетом особенностей организации производства, труда и управления;

- образовательными организациями профессионального образования при разработке профессиональных образовательных программ;

- при разработке в установленном порядке федеральных государственных образовательных стандартов профессионального образования.

Следует обратить внимание, что в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2015 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статьи 11 и 73 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" с 1 июля 2016 года ч.7 комментируемой статьи будет изложена в новой редакции, согласно которой формирование требований федеральных государственных образовательных стандартов профессионального образования к результатам освоения основных образовательных программ профессионального образования в части профессиональной компетенции будет осуществляться на основе соответствующих профессиональных стандартов (при наличии). Таким образом, учет положений профессиональных стандартов при разработке федеральных государственных образовательных стандартов профессионального образования становится обязательным, но только в части профессиональной компетенции.

7. В соответствии с положениями ч.ч.9 и 10 комментируемой статьи Минобрнауки России и Правительством РФ принят ряд нормативных актов, в числе которых:

- приказ Минобрнауки России от 29 октября 2013 года N 1199 "Об утверждении перечней профессий и специальностей среднего профессионального образования", которым утверждены два соответствующих перечня;

- приказ Минобрнауки России от 12 сентября 2013 года N 1061 "Об утверждении перечней специальностей и направлений подготовки высшего образования", которым утверждены: перечень направлений подготовки высшего образования - бакалавриата; перечень направлений подготовки высшего образования - магистратуры; перечень специальностей высшего образования - специалитета; перечень направлений подготовки высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации по программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре; перечень направлений подготовки высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации по программам подготовки научно-педагогических кадров в адъюнктуре; перечень специальностей высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации по программам ординатуры; перечень специальностей высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации по программам ассистентуры-стажировки;

- приказ Минобрнауки России от 12 сентября 2013 года N 1060 "Об утверждении перечней специальностей и направлений подготовки высшего образования, применяемых при реализации образовательных программ высшего образования, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или служебную информацию ограниченного распространения", которым утверждены соответствующие перечни для магистратуры, специалитета, аспирантуры и адъюнктуры;

- приказ Минобрнауки России от 12 сентября 2013 года N 1059 "Об утверждении Порядка формирования перечней профессий, специальностей и направлений подготовки", которым установлено, что соответствующие перечни формируются и пересматриваются Министерством образования и науки Российской Федерации в соответствии с актуальными и перспективными потребностями в кадрах общества и государства, в том числе для обеспечения его обороны и безопасности, в соответствии с динамикой развития образования, науки, культуры, техники и технологий, экономики и социальной сферы с учетом международных тенденций развития и утверждаются приказами Минобрнауки России;

- приказ Минобрнауки России от 18 ноября 2013 года N 1245 "Об установлении соответствия направлений подготовки высшего образования - бакалавриата, направлений подготовки высшего образования - магистратуры, специальностей высшего образования - специалитета, перечни которых утверждены приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 12 сентября 2013 года N 1061, направлениям подготовки высшего профессионального образования, подтверждаемого присвоением лицам квалификаций (степеней) "бакалавр" и "магистр", перечни которых утверждены приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 17 сентября 2009 года N 337, направлениям подготовки (специальностей) высшего профессионального образования, подтверждаемого присвоением лицу квалификации (степени) "специалист", перечень которых утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2009 года N 1136";

- приказ Минобрнауки России от 2 сентября 2014 года N 1192 "Об установлении соответствия направлений подготовки высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации по программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре, применяемых при реализации образовательных программ высшего образования, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или служебную информацию ограниченного распространения, направлений подготовки высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации по программам подготовки научно-педагогических кадров в адъюнктуре, применяемых при реализации образовательных программ высшего образования, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или служебную информацию ограниченного распространения, перечни которых утверждены приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 12 сентября 2013 года N 1060, и направлений подготовки высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации по программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре, направлений подготовки высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации по программам подготовки научно-педагогических кадров в адъюнктуре, перечни которых утверждены приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 12 сентября 2013 года N 1061, научным специальностям, предусмотренным номенклатурой научных специальностей, утвержденной приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 25 февраля 2009 года N 59";

- приказ Минобрнауки России от 5 июня 2014 года N 632 "Об установлении соответствия профессий и специальностей среднего профессионального образования, перечни которых утверждены приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 29 октября 2013 года N 1199, профессиям начального профессионального образования, перечень которых утвержден приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 28 сентября 2009 года N 354, и специальностям среднего профессионального образования, перечень которых утвержден приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 28 сентября 2009 года N 355";

- приказ Минобрнауки России от 10 января 2014 года N 4 "Об установлении соответствия специальностей высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации по программам ординатуры и программам ассистентуры-стажировки, перечень которых утвержден приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 12 сентября 2013 года N 1061, специальностям специалистов с высшим и послевузовским медицинским и фармацевтическим образованием в сфере здравоохранения Российской Федерации, указанным в номенклатуре, утвержденной приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 23 апреля 2009 года N 210н, направлениям подготовки (специальностям) послевузовского профессионального образования для обучающихся в форме ассистентуры-стажировки, перечень которых утвержден приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 22 февраля 2012 года N 127";

- приказ Минобрнауки России от 28 декабря 2009 года N 835 "Об установлении соответствия специальностей среднего профессионального образования, перечень которых утвержден Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 28 сентября 2009 года N 355, специальностям среднего профессионального образования, указанным в Общероссийском классификаторе специальностей по образованию ОК 009-2003, принятом и введенном в действие Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 30 сентября 2003 года N 276-ст";

- постановление Правительства РФ от 5 августа 2013 года N 661 "Об утверждении Правил разработки, утверждения федеральных государственных образовательных стандартов и внесения в них изменений". Данными Правилами, в частности, предусмотрено, что Министерство образования и науки Российской Федерации обеспечивает разработку проектов стандартов и вносимых в стандарты изменений с привлечением учебно-методических объединений в системе образования, образовательных, научных и иных организаций, представителей работодателей, а также органов исполнительной власти и иных заинтересованных лиц, разработку по согласованию с Министерством культуры Российской Федерации проектов стандартов ассистентуры-стажировки и по согласованию с Министерством здравоохранения Российской Федерации проектов стандартов ординатуры.

8. Часть 10 комментируемой статьи предоставляет ряду образовательных организаций высшего образования разрабатывать и утверждать самостоятельно образовательные стандарты по всем уровням высшего образования.

Перечень таких организаций утвержден Указом Президента РФ от 9 сентября 2008 года N 1332 "Об утверждении перечня федеральных государственных образовательных организаций высшего образования, которые вправе разрабатывать и утверждать самостоятельно образовательные стандарты по всем уровням высшего образования". В данный перечень в настоящее время включены 12 образовательных организаций, в том числе Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Московский государственный технический университет имени Н.Э.Баумана", Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Санкт-Петербургский государственный морской технический университет", Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации" и др.

Комментарий к статье 12. Образовательные программы

1. Образовательные программы определяют содержание образования в образовательной организации.

Содержание образования - это система знаний, умений, навыков, отношений и творческой деятельности, которыми овладевает ученик в ходе процесса обучения.

В ч.1 комментируемой статьи установлены критерии, которым должно соответствовать содержание образования. В числе таких критериев названы:

- взаимопонимание и сотрудничество между людьми, народами независимо от расовой, национальной, этнической, религиозной и социальной принадлежности;

- учет разнообразия мировоззренческих подходов;

- способствование реализации права обучающихся на свободный выбор мнений и убеждений, обеспечение развития способностей каждого человека;

- формирование и развитие его личности в соответствии с принятыми в семье и обществе духовно-нравственными и социокультурными ценностями.

Содержание профессионального образования и профессионального обучения должно обеспечивать получение квалификации - уровня знаний, умений, навыков и компетенции, характеризующих подготовленность к выполнению определенного вида профессиональной деятельности.

2. В Российской Федерации по всем уровням общего и профессионального образования, по профессиональному обучению реализуются основные образовательные программы, по дополнительному образованию - дополнительные образовательные программы.

Основные образовательные программы определяют цели, задачи, планируемые результаты, содержание и организацию образовательного процесса на ступени основного общего образования и направлены на формирование общей культуры, духовно-нравственное, гражданское, социальное, личностное и интеллектуальное развитие обучающихся, их саморазвитие и самосовершенствование, обеспечивающие социальную успешность, развитие творческих, физических способностей, сохранение и укрепление здоровья обучающихся.

Дополнительные образовательные программы определяют задачи адаптации детей в обществе, профессиональной ориентации, выявления и поддержки способных и талантливых детей с учетом возрастных и индивидуальных особенностей детей.

В ч.3 комментируемой статьи приведен перечень видов основных общеобразовательных программ, основных профессиональных образовательных программ, основных программ профессионального обучения.

В свою очередь, ч.4 комментируемой статьи устанавливает виды дополнительных образовательных программ, включая дополнительные общеобразовательные программы, дополнительные профессиональные программы.

3. Организации, осуществляющие образовательную деятельность, наделены полномочием самостоятельно разрабатывать и утверждать образовательные программы.

Разработка и утверждение образовательных программ дошкольного образования производится с учетом соответствующих примерных образовательных программ дошкольного образования и требований приказа Минобрнауки России от 17 октября 2013 года N 1155 "Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта дошкольного образования".

В частности, данным приказом установлено, что образовательная программа дошкольного образования формируется как программа психолого-педагогической поддержки позитивной социализации и индивидуализации, развития личности детей дошкольного возраста и определяет комплекс основных характеристик дошкольного образования (объем, содержание и планируемые результаты в виде целевых ориентиров дошкольного образования). Программа разрабатывается и утверждается образовательной организацией самостоятельно в соответствии с установленными требованиями.

При разработке программы образовательная организация определяет продолжительность пребывания детей в данной организации, режим работы организации в соответствии с объемом решаемых задач образовательной деятельности, предельную наполняемость групп. Организация может разрабатывать и реализовывать в группах различные программы с разной продолжительностью пребывания детей в течение суток, в том числе групп кратковременного пребывания детей, групп полного и продленного дня, групп круглосуточного пребывания, групп детей разного возраста от двух месяцев до восьми лет, в том числе разновозрастных групп.

4. Образовательные программы разрабатываются по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами и с учетом соответствующих примерных основных образовательных программ.

Образовательные организации высшего образования, имеющие право самостоятельно разрабатывать и утверждать образовательные стандарты, разрабатывают соответствующие образовательные программы высшего образования на основе таких образовательных стандартов.

Приказом Минобрнауки России от 28 мая 2014 года N 594 утвержден Порядок разработки примерных основных образовательных программ, проведения их экспертизы и ведения реестра примерных основных образовательных программ.

В частности, данным Порядком установлено, что примерные программы разрабатываются по:

- основным общеобразовательным программам (образовательным программам дошкольного образования, образовательным программам начального общего образования, образовательным программам основного общего образования, образовательным программам среднего общего образования);

- основным профессиональным образовательным программам (образовательным программам среднего профессионального образования - программам подготовки квалифицированных рабочих, служащих, программам подготовки специалистов среднего звена; образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры, программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), программам ординатуры, программам ассистентуры-стажировки);

- основным образовательным программам в части учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей).

Примерные основные образовательные программы разрабатываются Минобрнауки России с учетом их уровня и направленности на основе федеральных государственных образовательных стандартов. Примерные основные образовательные программы начального и основного общего образования включаются в специальный государственный реестр примерных основных образовательных программ, являющийся государственной информационной системой. Информация, содержащаяся в реестре, общедоступна.

Примерные программы подготовки научно-педагогических кадров в адъюнктуре разрабатываются Министерством обороны РФ, Министерством внутренних дел РФ, Федеральной службой РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, примерных программ ассистентуры-стажировки - Министерством культуры РФ, примерных программ ординатуры - Министерством здравоохранения РФ.

Примерные программы включают в себя рекомендуемую учебно-методическую документацию (примерный учебный план, примерный календарный учебный график, примерные рабочие программы учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов), определяющую рекомендуемые объем и содержание образования определенного уровня и (или) определенной направленности, планируемые результаты освоения образовательной программы, примерные условия образовательной деятельности, включая примерные расчеты нормативных затрат оказания государственных услуг по реализации образовательной программы.

5. Включению примерной программы в государственный реестр примерных основных образовательных программ предшествует их экспертиза. Экспертиза примерных основных общеобразовательных программ с учетом их уровня и направленности (в части учета региональных, национальных и этнокультурных особенностей) осуществляется при участии уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ.

Порядок проведения экспертизы установлен приказом Минобрнауки России от 28 мая 2014 года N 594. В соответствии с данным Порядком проекты примерных программ направляются разработчиками для организации проведения экспертизы в федеральное учебно-методическое объединение по общему образованию, создаваемое Министерством образования и науки Российской Федерации, которое в течение 7 рабочих дней со дня получения проекта примерной программы направляет его в определяемую им для проведения экспертизы организацию и размещает на сайте fgosreestr.ru информационно-телекоммуникационной сети Интернет для информирования общественности.

Соответствующая организация в месячный срок после получения проекта примерной программы готовит экспертное заключение и направляет его в федеральное учебно-методическое объединение по общему образованию.

Проект примерной программы с прилагаемым экспертным заключением рассматривается на заседании федерального учебно-методического объединения по общему образованию федерального УМО по общему образованию в течение 30 рабочих дней со дня их получения. По результатам рассмотрения проекта может быть принято одно из следующих решений:

- одобрить примерную программу;

- одобрить примерную программу и перевести предыдущую примерную программу в раздел архива в реестре;

- отклонить проект примерной программы;

- направить проект примерной программы на доработку с последующим повторным рассмотрением на заседании федерального учебно-методического объединения по общему образованию.

6. В случаях, установленных комментируемым законом, разрабатываются и утверждаются Примерные дополнительные профессиональные программы или типовые дополнительные профессиональные программы. В соответствии с ними разрабатываются соответствующие дополнительные профессиональные программы.

Примерные программы профессионального обучения или типовые программы профессионального обучения, в соответствии с которыми организациями, осуществляющими образовательную деятельность, разрабатываются соответствующие программы профессионального обучения, разрабатываются и утверждаются уполномоченными федеральными государственными органами. Нормативно-методические основы разработки дополнительных профессиональных программ с учетом требований профессиональных стандартов представлены в таких документах, как Трудовой кодекс РФ, постановление Правительства Российской Федерации от 22 января 2013 года N 23 "О Правилах разработки, утверждения и применения профессиональных стандартов", распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 марта 2014 года N 487-р "Об утверждении комплексного плана мероприятий по разработке профессиональных стандартов, их независимой профессионально-общественной экспертизе и применению на 2014-2016 годы", приказ Минтруда России от 12 апреля 2013 года N 148н "Об утверждении уровней квалификаций в целях разработки проектов профессиональных стандартов", приказ Минтруда России от 29 апреля 2013 года N 170н "Об утверждении методических рекомендаций по разработке профессионального стандарта", приказ Минобрнауки России от 1 июля 2013 года N 499 "Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным профессиональным программам".

Комментарий к статье 13. Общие требования к реализации образовательных программ

1. Реализация образовательной программы - это практическое воплощение ее содержания в образовательном процессе. Образовательные программы реализуются организацией, осуществляющей образовательную деятельность, как самостоятельно, так и посредством сетевых форм их реализации.

Реализация образовательных программ возможна с использованием различных образовательных технологий, в том числе дистанционных образовательных технологий, электронного обучения.

Приказом Минобрнауки России от 9 января 2014 года N 2 утвержден Порядок применения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, электронного обучения, дистанционных образовательных технологий при реализации образовательных программ.

В частности, данным Порядком установлено, что образовательные организации доводят до участников образовательных отношений информацию о реализации образовательных программ или их частей с применением электронного обучения, дистанционных образовательных технологий, обеспечивающую возможность их правильного выбора. При этом в случае реализации образовательных программ с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий в организациях должны быть созданы условия для функционирования электронной информационно-образовательной среды, включающей в себя электронные информационные ресурсы, электронные образовательные ресурсы, совокупность информационных технологий, телекоммуникационных технологий, соответствующих технологических средств и обеспечивающей освоение обучающимися образовательных программ в полном объеме независимо от места нахождения обучающихся.

Особенностям реализации образовательных программ с применением электронного обучения и дистанционных образовательных технологий посвящена ст.16 комментируемого закона (см. комментарий к ст.16).

Отметим также, что согласно ч.10 комментируемой статьи органы государственной власти, осуществляющие управление в сфере образования, не вправе изменять учебный план и календарный учебный график организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

2. Комментируемая статья вводит понятия модуля и зачетной единицы.

Модуль - относительно самостоятельная, логически завершенная, структурированная часть образовательной программы по направлению подготовки (специальности), отвечающая за формирование одной компетенции или группы родственных компетенций, имеющая интегрированный проверяемый результат и отдельное методическое сопровождение, обеспечивающее целостность образовательного процесса.

Зачетная единица - это характеристика (мера) трудоемкости предмета обучения, отражающая условное время, необходимое учащемуся на его изучение, в том числе в аудитории, в библиотеке, при самостоятельной подготовке и т.д.

Зачетная единица не является прямым аналогом академической нагрузки, тем более оценкой знаний учащегося. В то же время зачетная единица засчитывается учащемуся для получения искомой степени или квалификации только в случае получения им по данному предмету зачетной оценки.

Также зачетную единицу можно охарактеризовать как унифицированную единицу измерения трудоемкости учебной нагрузки обучающегося, включающую в себя все виды его учебной деятельности, предусмотренные учебным планом (в том числе аудиторную и самостоятельную работу), практику.

Комментируемая статья определяет, что количество зачетных единиц по основной профессиональной образовательной программе по конкретным профессии, специальности или направлению подготовки устанавливается федеральным государственным образовательным стандартом, образовательным стандартом по указанным профессии, специальности или направлению подготовки. Организация, осуществляющая образовательную деятельность вправе самостоятельно устанавливать количество зачетных единиц по дополнительной профессиональной программе.

3. В образовательной программе обязательно должно быть предусмотрено проведение практики обучающихся.

Практика обучающихся, предусмотренная образовательной программой, может быть проведена как в организации, которая осуществляет деятельность.

Организация проведения практики, предусмотренной образовательной программой, осуществляется организациями, осуществляющими образовательную деятельность, на основе договоров с организациями, осуществляющими деятельность по образовательной программе соответствующего профиля. Практика может быть проведена непосредственно в организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Например, приказом Минобрнауки России от 27 ноября 2015 года N 1383 утверждено Положение о практике обучающихся, осваивающих основные профессиональные образовательные программы высшего образования, которое определяет порядок организации и проведения практики обучающихся (студентов (курсантов), аспирантов, адъюнктов, ординаторов, ассистентов-стажеров), осваивающих основные профессиональные образовательные программы высшего образования, формы и способы ее проведения, а также виды практики обучающихся.

Данное Положение устанавливает, что программа практики включает в себя:

- указание вида практики, способа и формы (форм) ее проведения;

- перечень планируемых результатов обучения при прохождении практики, соотнесенных с планируемыми результатами освоения образовательной программы;

- указание места практики в структуре образовательной программы;

- указание объема практики в зачетных единицах и ее продолжительности в неделях либо в академических или астрономических часах;

- содержание практики;

- указание форм отчетности по практике;

- фонд оценочных средств для проведения промежуточной аттестации обучающихся по практике;

- перечень учебной литературы и ресурсов сети "Интернет", необходимых для проведения практики;

- перечень информационных технологий, используемых при проведении практики, включая перечень программного обеспечения и информационных справочных систем (при необходимости);

- описание материально-технической базы, необходимой для проведения практики.

Кроме того образовательная организация может включить в состав программы практики также иные сведения и (или) материалы.

Отметим также, что приказом Минобрнауки России от 18 апреля 2013 года N 291 утверждено Положение о практике обучающихся, осваивающих основные профессиональные образовательные программы среднего профессионального образования.

4. Комментируемой статьей установлен запрет на использование при реализации образовательных программ методов и средств обучения и воспитания, образовательных технологий, наносящих вред физическому или психическому здоровью обучающихся. Нарушение данного требования влечет за собой ответственность, вплоть до уголовной.

Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по соответствующим образовательным программам различных уровня и (или) направленности или по соответствующему виду образования устанавливается Минобрнауки России, если иное не установлено комментируемым законом.

Так, например, приказом Минобрнауки России от 30 августа 2013 года N 1015 утвержден Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам - образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования; приказом Минобрнауки России от 18 апреля 2013 года N 292 утвержден Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по основным программам профессионального обучения; приказом Минобрнауки России от 19 декабря 2013 года N 1367 утвержден Порядок организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам высшего образования - программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры и т.д.

Комментарий к статье 14. Язык образования

1. Комментируемый закон в ч.2 ст.5, ч.ч.1, 3, 4 комментируемой статьи закрепляет гарантии получения образования на государственном языке Российской Федерации. Кроме того, сохраняется право граждан на выбор языка воспитания и обучения в той мере, в какой это допускает система образования.

В соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом от 1 июня 2005 года N 53-ФЗ "О государственном языке РФ" государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык. Соответственно образовательные программы различного уровня и направленности осуществляются в соответствии с государственными стандартами. Федеративное устройство страны предоставляет автономию национальным республикам в части решения вопроса об изучении и преподавании на территории республики государственного языка республики, т.е. национального языка. При этом должен соблюдаться баланс федеральных и национальных интересов. Поэтому изучение национального языка должно осуществляться не в ущерб государственному языку Российской Федерации, т.е. русскому языку.

Закон Российской Федерации "О языках народов Российской Федерации" от 25 октября 1991 года N 1807-1 гарантирует право на получение основного общего образования на родном языке и выбор языка обучения в пределах возможной системы образования, а также с учетом того, что право выбора образовательного учреждения с тем или иным языком воспитания и обучения принадлежит родителям или лицам, их заменяющим; язык, на котором ведется воспитание и обучение в образовательном учреждении, определяется учредителем и (или) уставом образовательного учреждения.

Таким образом, по общему правилу образовательная деятельность осуществляется на русском языке. Русский язык как государственный язык России изучается в обязательном порядке в соответствии с государственными образовательными стандартами.

2. Как уже было отмечено, в государственных и муниципальных образовательных организациях, расположенных на территории республики Российской Федерации, может вводиться преподавание и изучение государственных языков республик Российской Федерации в соответствии с законодательством республик Российской Федерации. Преподавание и изучение государственных языков республик Российской Федерации в рамках имеющих государственную аккредитацию образовательных программ осуществляются в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, образовательными стандартами.

Частью 4 комментируемой статьи закреплено право граждан РФ на получение дошкольного, начального общего и основного общего образования на родном языке из числа языков народов Российской Федерации, а также право на изучение родного языка из числа языков народов Российской Федерации в пределах возможностей, предоставляемых системой образования, в порядке, установленном законодательством об образовании.

Реализация указанных прав обеспечивается созданием необходимого числа соответствующих образовательных организаций, классов, групп, а также условий для их функционирования. Преподавание и изучение родного языка из числа языков народов Российской Федерации в рамках имеющих государственную аккредитацию образовательных программ осуществляются в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, образовательными стандартами.

3. Согласно положениям комментируемой статьи допускается получение образования и на иностранном языке. Образование может быть получено на иностранном языке в соответствии с образовательной программой и в порядке, установленном законодательством об образовании и локальными нормативными актами организации, осуществляющей образовательную деятельность.

В локальном нормативном акте организации, осуществляющей образовательную деятельность, по реализуемым ею образовательным программам должен быть определен язык или языки образования.

Отметим также, что Минобрнауки России в письме от 23 января 2015 года N ВК-74/05 "Об обучении иностранных граждан русскому языку как иностранному" обратило внимание на ряд возможностей для освоения иностранными студентами русского языка как иностранного, предусмотренных федеральными государственными образовательными стандартами высшего образования:

- во-первых, федеральные государственные образовательные стандарты содержат обязательную дисциплину (модуль) по иностранному языку. При этом указанные стандарты не содержат указания, какой именно язык для каких обучающихся является иностранным. Это означает, что русский язык как иностранный может изучаться в объеме указанных дисциплин (модулей);

- во-вторых, федеральные государственные образовательные стандарты содержат вариативную часть (от 30% для специалитета до 70% для магистратуры), содержание которой определяется образовательной организацией самостоятельно. По своему усмотрению для иностранных студентов образовательная организация вправе ввести в вариативную часть дисциплины (модули) по русскому языку как иностранному, в том числе как дисциплины (модули) по выбору обучающихся;

- в-третьих, федеральные государственные образовательные стандарты не содержат ограничения для самостоятельной разработки и реализации образовательными организациями факультативных и элективных дисциплин (модулей), которые осваиваются обучающимися за пределами основной образовательной программы;

- в-четвертых, образовательная организация вправе самостоятельно разработать и внедрить онлайн-курсы (дисциплины, модули) по русскому языку как иностранному, что позволит обучающимся иностранцам осваивать русский язык как дополнительную профессиональную программу до начала обучения в образовательной организации или в период освоения основной образовательной программы высшего образования с получением соответствующего документа об освоении указанного курса одновременно с дипломом о высшем образовании.

Комментарий к статье 15. Сетевая форма реализации образовательных программ

1. Сетевая форма реализации образовательных программ - это организация обучения с использованием ресурсов нескольких организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе иностранных, а также, при необходимости, с использованием ресурсов иных организаций.

Комментируемым законом не предусмотрено обязательного применения сетевой формы реализации образовательных программ. Сетевая форма применяется образовательной организацией только в тех случаях, когда это требуется для обеспечения необходимого уровня подготовки выпускников и является целесообразным.

В соответствии с письмом Министерства образования и науки Российской Федерации от 28 августа 2015 года N АК-2563/05 "О методических рекомендациях по организации образовательной деятельности с использованием сетевых форм реализации образовательных программ" преимуществами реализации образовательных программ с применением сетевой формы являются:

- повышение качества образования и возможность аккумулировать лучший опыт ведущих зарубежных и отечественных образовательных организаций, в том числе в области профессиональной подготовки кадров, а также актуализировать образовательные программы с учетом уровня и особенностей ресурсного обеспечения реальной профессиональной деятельности;

- развитие личностных качеств, компетенций устной и письменной коммуникации, в том числе и на иностранном языке, развитие способности адаптироваться к иной образовательной среде, традициям и педагогическим подходам, к профессиональной среде в результате освоения образовательной программы обучающимися в течение определенного времени за пределами своей образовательной организации;

- расширение границ информированности обучающихся об имеющихся образовательных и иных ресурсах, что позволяет им сделать осознанный выбор собственной образовательной траектории, повышает мотивацию к учебе, способствует осознанию ответственности за достижение результата;

- создание в перспективе образовательных программ, нацеленных на подготовку специалистов, способных к профессиональной деятельности на стыке различных направлений науки и техники (например, инженерная медицина). Такого рода образовательные программы в вариативной части чаще всего выходят за пределы предметной области одного образовательного стандарта и требуют привлечения ресурса научной или профессиональной организации;

- активизация обмена передовым опытом подготовки кадров между образовательными организациями, что создает условия для повышения уровня профессионально-педагогического мастерства преподавательских кадров, для использования в процессе обучения современной материально-технической и методологической базы.

Сетевая форма реализации образовательных программ может быть осуществлена посредством следующих способов:

- с использованием ресурсов нескольких организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе иностранных;

- с использованием ресурсов иных организаций.

Образовательные программы с использованием сетевой формы могут быть реализованы не только организациями, для которых образовательная деятельность является основной, но и научными организациями, медицинскими организациями, организациями культуры, физкультурно-спортивными и иными организациями, обладающими ресурсами, необходимыми для осуществления обучения, проведения учебной и производственной практики и осуществления иных видов учебной деятельности, предусмотренных соответствующей образовательной программой.

2. В целях использования сетевой формы реализации образовательных программ организации заключают договор, в котором закрепляются принципы взаимодействия, включающие в себя:

- требования к образовательному процессу;

- требования к материально-техническому обеспечению;

- требования к способу реализации сетевого взаимодействия.

Примерный договор о сетевой форме реализации образовательной программы (вариант интеграции образовательных программ) приведен в Приложении 1 к Методическим рекомендациям по организации образовательной деятельности с использованием сетевых форм реализации образовательных программ, изложенным в письме Минобрнауки России от 28 августа 2015 года N АК-2563/05.

Договор может быть оформлен уже на стадии разработки сетевой образовательной программы, что позволит более полно учесть ресурсный вклад каждой из партнерских организаций.

Содержание договора о сетевой форме реализации образовательных программ включает сведения:

- о виде, уровне и (или) направленности образовательной программы (о части образовательной программы определенных уровня, вида и направленности), реализуемой с использованием сетевой формы;

- о статусе обучающихся в организациях, указанных в ч.1 комментируемой статьи, о правилах приема на обучение по образовательной программе, реализуемой с использованием сетевой формы, порядок организации академической мобильности обучающихся (для обучающихся по основным профессиональным образовательным программам), осваивающих образовательную программу, реализуемую с использованием сетевой формы;

- об условиях и порядке осуществления образовательной деятельности по образовательной программе, реализуемой посредством сетевой формы, в том числе распределение обязанностей между организациями, указанными в ч.1 комментируемой статьи, о порядке реализации образовательной программы, о характере и объеме ресурсов, используемых каждой организацией, реализующей образовательные программы посредством сетевой формы;

- о выдаваемых документах или документах об образовании и (или) о квалификации, о документах или документах об обучении, а также об организациях, осуществляющих образовательную деятельность, которыми выдаются указанные документы;

- условие о сроке действия договора;

- условия о порядке изменения и прекращения договора о сетевой форме реализации образовательных программ.

Две и более организации, осуществляющие сотрудничество в области сетевой формы реализации образовательных программ, разрабатывают и утверждают соответствующие совместные образовательные программы.

Совместная образовательная программа - это единая программа двух образовательных организаций с полностью синхронизированными учебными планами и календарными учебными графиками и с четко прописанной ответственностью участников за предоставляемый ресурс на каждом из этапов ее реализации.

Утверждение совместных образовательных программ осуществляется уполномоченным должностным лицом либо коллегиальным органом управления каждой организации, осуществляющей образовательную деятельность, в соответствии с их уставами.

Допускается одновременное освоение обучающимся двух и более образовательных программ. В этом случае абитуриент должен выдержать конкурс и быть зачислен одновременно в две образовательные организации.

По результатам освоения интегрированной образовательной программы обучающемуся выдаются документы об образовании и (или) квалификации каждой организацией, осуществляющей образовательную деятельность и участвующей в сетевой форме реализации образовательных программ.

Обучающиеся не отчисляются на период пребывания в иной организации, поскольку указанное пребывание является частью образовательной программы, реализуемой в сетевой форме, на которую зачислены обучающиеся. Это предусматривает зачет организацией, осуществляющей образовательную деятельность, в установленном ею порядке результатов освоения обучающимися дисциплин (модулей), практики, дополнительных образовательных программ в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность.

Разработка и утверждение совместной образовательной программы требует выполнения следующих последовательных шагов:

- обоснованный выбор образовательных программ для совместной разработки, с учетом приоритетных направлений развития науки, техники технологий;

- формирование "команд программ": временных трудовых коллективов, в состав которых входят педагогические работники организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и представители предприятий и организаций - заказчиков программ, для разработки и последующей реализации планируемых совместных основных образовательных программ;

- в случае необходимости разработка и совместное принятие образовательных стандартов (для образовательных организаций, имеющих на это право), в соответствии с которыми может быть выполнено проектирование новых совместных образовательных программ;

- разработка двумя или несколькими образовательными организациями модульной структуры образовательной программы для совместной реализации;

- формирование в каждой организации, осуществляющей образовательную деятельность, - участнике проекта, современной образовательной среды для реализации совместных программ, включающей материально-техническое, учебно-методическое, информационное, кадровое и другие виды обеспечения образовательной деятельности;

- разработка образовательного контента, в том числе для реализации дистанционных образовательных технологий и электронного обучения;

- повышение квалификации участников команд разработчиков программ для эффективного использования лучших мировых и отечественных практик проектирования образовательных программ, освоения общих методологических подходов к выполнению задач проекта;

- разработка и апробация механизма реализации сетевых форм обучения с включенной академической мобильностью и использованием дистанционных образовательных технологий.

Наиболее простым в реализации является модуль, в соответствии с которым две образовательные организации выбирают имеющиеся в каждой из них подобные образовательные программы подобной направленности и на их основе проектируют новую образовательную программу для совместной реализации.

Для таких программ рекомендуется установить модульную структуру, выполненную с использованием европейской методики расчета трудоемкости освоения (ECTS). Именно на данном этапе от разработчиков сетевой программы потребуется совместная, командная работа, причем в состав команды должны входить представители обеих участвующих в проекте организаций. Модульная структура построения программы требует от разработчиков освоения общих подходов к этому процессу. Весьма перспективным является, в данном случае, применение методологии результатов обучения.

Проектирование начинается с формулирования результатов освоения образовательной программы с учетом установленных образовательной организацией (образовательными организациями) дополнительных компетенций вариативной части и с описания компетентностной модели будущего выпускника. В описании модели должны участвовать обе образовательные организации, а также к этому этапу работы должны быть привлечены потенциальные работодатели. Кроме того, рекомендуется ориентироваться на требования имеющихся в данной сфере профессиональных стандартов.

Далее должна быть проведена декомпозиция результатов освоения образовательной программы до результатов обучения. На этом этапе формируется структура образовательной программы (по составляющим программу модулям и их содержательному наполнению), выбираются необходимые образовательные технологии, включающие различные виды образовательной активности, и разрабатывается взаимопризнаваемый инструментарий оценки достижения заявленных результатов обучения, а также распределяется между образовательными организациями - партнерами ответственность за ресурс.

На следующем шаге рекомендуется провести объективную оценку требуемых от студента трудозатрат на освоение модуля, включающих не только контактную, но и самостоятельную работу. Для упрощения процедуры выбранные модули должны иметь равные трудоемкости и признаваемые результаты обучения.

Комментарий к статье 16. Реализация образовательных программ с применением электронного обучения и дистанционных образовательных технологий

1. Образовательные программы могут быть реализованы с применением электронного обучения и дистанционных образовательных технологий. В комментируемой статье раскрываются значения данных понятий.

Электронное обучение осуществляется посредством:

- применения информации, которая содержится в базах данных;

- использования информационных технологий, обеспечивающих обработку такой информации;

- использования технических средств и информационно-телекоммуникационных сетей, обеспечивающих передачу по линиям связи указанной информации и взаимодействие обучающихся и педагогических работников.

В соответствии с Правилами оказания телематических услуг связи, утвержденными постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2007 года N 575, информационно-телекоммуникационная сеть - это технологическая система, предназначенная для передачи по линиям связи информации, доступ к которой осуществляется с использованием средств вычислительной техники.

Дистанционные образовательные технологии реализуются при взаимодействии обучающихся и педагогических работников на расстоянии. Технически такое взаимодействие обеспечивается, в основном, применением информационно-телекоммуникационных сетей (Интернет), представляющих собой объединённые между собой компьютерные сети, которые позволяют передавать информацию с помощью информационно-вычислительных ресурсов.

2. Порядок применения организациями, осуществляющими образовательную деятельность, электронного обучения, дистанционных образовательных технологий при реализации образовательных программ утвержден приказом Минобрнауки России от 9 января 2014 года N 2.

В данном Порядке установлено, что организации, осуществляющие образовательную деятельность, реализуют образовательные программы или их части с применением электронного обучения, дистанционных образовательных технологий в предусмотренных комментируемым законом формах получения образования и формах обучения или при их сочетании, при проведении учебных занятий, практик, текущего контроля успеваемости, промежуточной, итоговой и (или) государственной итоговой аттестации обучающихся.

Перечень профессий, специальностей и направлений подготовки, реализация образовательных программ по которым не допускается с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий, утверждается Министерством образования и науки РФ.

Указанным Порядком устанавливается обязанность образовательной организации довести до участников образовательных отношений информацию о реализации образовательных программ или их частей с применением электронного обучения, дистанционных образовательных технологий, обеспечивающую возможность их правильного выбора.

При реализации образовательных программ или их частей с применением электронного обучения, дистанционных образовательных технологий:

- организации оказывают учебно-методическую помощь обучающимся, в том числе в форме индивидуальных консультаций, оказываемых дистанционно с использованием информационных и телекоммуникационных технологий;

- организации самостоятельно определяют объем аудиторной нагрузки и соотношение объема занятий, проводимых путем непосредственного взаимодействия педагогического работника с обучающимся, и учебных занятий с применением электронного обучения, дистанционных образовательных технологий;

- допускается отсутствие аудиторных занятий;

- местом осуществления образовательной деятельности является место нахождения организации или ее филиала независимо от места нахождения обучающихся (см. ч.4 ст.16 комментируемого закона);

- организации обеспечивают соответствующий применяемым технологиям уровень подготовки педагогических, научных, учебно-вспомогательных, административно-хозяйственных работников организации по дополнительным профессиональным программам.

При реализации образовательных программ с применением электронного обучения, дистанционных образовательных технологий организации ведут учет и осуществляют хранение результатов образовательного процесса и внутренний документооборот на бумажном носителе и/или в электронно-цифровой форме в соответствии с требованиями Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 года N 5485-1 "О государственной тайне", Федерального закона от 27 июля 2006 года N 152-ФЗ "О персональных данных", Федерального закона от 6 апреля 2011 года N 63-ФЗ "Об электронной подписи".

3. В соответствии с требованиями ч.3 комментируемой статьи перечни профессий, специальностей и направлений подготовки, реализация образовательных программ по которым не допускается с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий, утверждается Министерством образования и науки РФ.

Соответствующие перечни утверждены приказом Министерства образования и науки РФ от 20 января 2014 года N 22 "Об утверждении перечней профессий и специальностей среднего профессионального образования, реализация образовательных программ по которым не допускается с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий".

В число профессий, включенных в указанные перечни, входят: гидрометнаблюдатель; арматурщик; сварщик арматурных сеток и каркасов; монтажник трубопроводов; монтажник наружных трубопроводов; монтажник технологических трубопроводов; трубоклад промышленных железобетонных труб; трубоклад промышленных кирпичных труб; мастер столярно-плотничных и паркетных работ; столяр строительный; плотник; стекольщик; паркетчик; мастер общестроительных работ; каменщик; монтажник по монтажу стальных и железобетонных конструкций; печник; стропальщик; электросварщик ручной сварки и ряд других профессий.

4. В случае реализацией организацией образовательных программ с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий в организациях должны быть созданы условия для функционирования электронной информационно-образовательной среды.

Под информационной средой понимается специально созданная и определенным образом структурированная часть информационного пространства, включающая совокупность субъектов, создающих, перерабатывающих, использующих информацию, саму информацию и аппаратные средства, ее обслуживающие.

Информационно-образовательная среда - это информационная среда, целенаправленно создающаяся для осуществления образовательного процесса и освоения обучающимися образовательных программ в полном объеме независимо от места нахождения обучающихся.

Составляющими компонентами информационно-образовательной среды являются:

- электронные информационные ресурсы;

- электронные образовательные ресурсы;

- совокупность информационных технологий, телекоммуникационных технологий, соответствующих технологических средств, обеспечивающих освоение обучающимися образовательных программ в полном объеме независимо от места нахождения обучающихся.

Комментарий к статье 17. Формы получения образования и формы обучения

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает следующие формы получения образования в Российской Федерации:

- в организациях, осуществляющих образовательную деятельность;

- вне организаций, осуществляющих образовательную деятельность (в форме семейного образования и самообразования).

Следует отметить, что наиболее распространенной формой получения образования является, несомненно, получение образования в специализированных организациях. Отказ от данной формы и получение образования вне таких организаций, как правило, связан с какими-либо особенностями обучающегося, например, ограниченными физическими возможностями и т.д. Однако встречаются и другие причины отказа от получения образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность. Законодательно перечень таких причин не установлен, и выбор формы получения образования является правом обучающихся и их законных представителей.

Ранее в ряде субъектов РФ были установлены компенсации родителям (законным представителям) за обучение ребенка в семье. Однако в настоящее время такие меры отменены. Судебная практика, опираясь на нормы комментируемого закона, исходит из того, что родители (законные представители), выбирая получение образования в семейной форме, отказываются от получения образования в образовательных организациях и принимают обязательства по получению ребенком образования на себя.

Например, апелляционным определением Липецкого областного суда от 18 ноября 2015 года по делу N 33-3118/2015 отказано в удовлетворении требования о возложении обязанности, обязании выплатить компенсацию затрат за осуществление воспитания и обучения ребенка-инвалида на дому. Истица указала, что ее ребенок по состоянию здоровья нуждается в индивидуальном обучении, в связи с чем она имеет право на получение компенсации на основании п.8 Постановления Правительства РФ N 861 от 18 июля 1996 года (утратил силу) и ст.5 Закона Липецкой области N 152-ОЗ от 22 декабря 2004 года (утратил силу). Решением суда в удовлетворении требования отказано, так как со дня вступления в законную силу поправок к комментируемому закону истица как лицо, осваивающее общеобразовательные программы в форме семейного образования, не наделена правом на получение денежных компенсаций на образование детей.

Апелляционным определением Московского городского суда от 16 декабря 2014 года по делу N 33-40479 также отказано в удовлетворении требования о признании действий по уклонению от заключения договора о семейной форме образования незаконными, обязании ежемесячно выплачивать денежные средства, взыскании компенсаций за обучение по семейной форме образования, за питание, обязании заключить договор о семейной форме образования. Согласно обстоятельствам дела по семейной форме получения образования обучается сын истца - ребенок из многодетной семьи. Решение суда мотивировано тем, что лица, осваивающие общеобразовательные программы в форме семейного образования, не входят в контингент образовательных учреждений, и не имеют права на получение денежных средств в размере затрат на образование ребенка.

Формами обучения в образовательных организациях являются:

- очная;

- очно-заочная;

- заочная.

Выделение указанных форм получения образования основано на учете потребностей и возможностей личности. Основное различие между этими формами заключается в различном объеме обязательных занятий педагогического работника с обучающимися.

Комментируемый закон не устанавливает ограничений для получения образования одновременно в нескольких разных формах.

2. Обучение вне организации, осуществляющей образовательную деятельность, может быть реализовано в форме семейного образования и самообразования. При этом граждане, получающие образование в указанных формах наделены правом последующего прохождения промежуточной и государственной итоговой аттестации в организациях, осуществляющих образовательную деятельность.

Минобрнауки России в письме от 15 ноября 2013 года N НТ-1139/08 "Об организации получения образования в семейной форме" отмечает, что форма получения общего образования и форма обучения по конкретной основной общеобразовательной программе определяются родителями (законными представителями) несовершеннолетнего обучающегося. При выборе родителями (законными представителями) несовершеннолетнего обучающегося формы получения общего образования и формы обучения учитывается мнение ребенка (см. ч.4 ст.63 комментируемого закона). Учитывая, что ст.43 Конституции РФ гарантированы общедоступность и бесплатность основного общего образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, родители (законные представители), выбирая получение образования в семейной форме, отказываются от получения образования в образовательных организациях и принимают на себя, в том числе, обязательства, возникающие при семейной форме получения образования (вне образовательных организаций).

В частности, при выборе семейной формы образования у родителей (законных представителей) возникают обязательства по обеспечению обучения в семейной форме образования - целенаправленной организации деятельности обучающегося по овладению знаниями, умениями, навыками и компетенцией, приобретению опыта деятельности, развитию способностей, приобретению опыта применения знаний в повседневной жизни и формированию у обучающегося мотивации получения образования в течение всей жизни.

Вместе с тем в соответствии с ч.4 комментируемой статьи и п.2 ч.3 ст.44 комментируемого закона ребенок, получающий образование в семейной форме, по решению его родителей (законных представителей) с учетом его мнения на любом этапе обучения вправе продолжить его в любой иной форме, предусмотренной комментируемым законом, либо использовать право на сочетание форм получения образования и обучения.

3. Согласно ч.5 комментируемой статьи требования, обязательные при реализации основных образовательных программ по определенным форме получения образования и форме обучения по каждому уровню образования, профессии, специальности и направлению подготовки, определяются федеральными государственными образовательными стандартами, образовательными стандартами, если иное не установлено комментируемым законом.

Формы обучения по дополнительным образовательным программам и основным программам профессионального обучения организация, осуществляющая образовательную деятельность, определяет для себя самостоятельно, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Следует обратить внимание, что постановлением Правительства РФ от 22 ноября 1997 года N 1473 утвержден Перечень направлений подготовки специалистов и специальностей, по которым получение высшего профессионального образования в заочной форме или в форме экстерната не допускается. В данный Перечень включены, например, такие направления подготовки специалистов, как химия, биология, журналистика, ветеринария и др.

Комментарий к статье 18. Печатные и электронные образовательные и информационные ресурсы

1. Обязательным требованием к осуществлению организацией образовательной деятельности, реализации образовательных программ является наличие библиотечного фонда.

В связи с этим требованием каждая организация, осуществляющая образовательную деятельность, обязана формировать библиотеки, в том числе цифровые (электронные) библиотеки, обеспечивающие доступ к профессиональным базам данных, информационным справочным и поисковым системам, а также иным информационным ресурсам.

Библиотечный фонд организации должен включать печатные и (или) электронные учебники и учебные пособия, методические и периодические издания по всем входящим в реализуемые основные образовательные программы учебным предметам, курсам, дисциплинам (модулям).

Обратим внимание, что Минобрнауки России в письме от 9 октября 2013 года N 06-735 "О дополнительном профессиональном образовании", отвечая на вопрос, может ли библиотечный фонд образовательной организации дополнительного профессионального образования укомплектован только электронными учебными изданиями, привело следующие разъяснения. В соответствии с комментируемым законом в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, в целях обеспечения реализации образовательных программ формируются библиотеки, в том числе цифровые (электронные) библиотеки, обеспечивающие доступ к профессиональным базам данных, информационным справочным и поисковым системам, а также иным информационным ресурсам. В соответствии с ч.1 комментируемой статьи библиотечный фонд должен быть укомплектован печатными и (или) электронными учебными изданиями (включая учебники и учебные пособия). Т.о. можно сделать вывод, что наличие печатных изданий в библиотечном фонде является обязательным.

Нормы обеспеченности образовательной деятельности учебными изданиями в расчете на одного обучающегося по основной образовательной программе устанавливаются соответствующими федеральными государственными образовательными стандартами.

Так, в письме Рособрнадзора от 6 марта 2015 года N 01-50-89/05-1217 содержатся Методические рекомендации по организации и проведению органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими переданные полномочия РФ в сфере образования контрольно-надзорных мероприятий, в части обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов РФ. В данных Методических рекомендациях, в том числе, указаны нормативы обеспеченности учебниками, учебными пособиями в соответствии с требованиями действующего законодательства. Например, в части обеспеченности учебниками, учебно-методической литературой и материалами по всем учебным предметам основной образовательной программы общего образования установлено требование о наличии не менее одного учебника в печатной и (или) электронной форме, достаточного для освоения программы учебного предмета на каждого обучающегося по каждому учебному предмету, входящему в обязательную часть учебного плана основной образовательной программы. Основаниями для установления такого требования являются ч.2 ст.18, п.2 ч.3 ст.28 комментируемого закона, п.27 приказа Минобрнауки России от 6 октября 2009 года N 373 "Об утверждении и введении в действие Федерального государственного образовательного стандарта начального общего образования", приказ Минобрнауки России от 17 декабря 2010 N 1897 "Об утверждении федерального государственного образовательного стандарта основного общего образования".

2. При реализации образовательных программ дошкольного образования организация, осуществляющая образовательную деятельность, вправе самостоятельно определять направления формирования учебного библиотечного фонда и конкретные виды и наименования учебных изданий, однако при этом она обязана учитывать требования федеральных государственных образовательных стандартов и примерных образовательных программ дошкольного образования и примерных образовательных программ начального общего образования.

В отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам начального общего, основного общего, среднего общего образования, комментируемой статьей установлена обязанность выбирать для использования при реализации образовательных программ:

- учебники из числа входящих в федеральный перечень учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования;

- учебные пособия, выпущенные организациями, входящими в перечень организаций, осуществляющих выпуск учебных пособий, которые допускаются к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования.

Федеральный перечень учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования организациями, осуществляющими образовательную деятельность, включает в себя перечни учебников, рекомендуемых к использованию при реализации обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательных отношений, в том числе учебников, обеспечивающих учет региональных и этнокультурных особенностей субъектов Российской Федерации, реализацию прав граждан на получение образования на родном языке из числа языков народов Российской Федерации и изучение родного языка из числа языков народов Российской Федерации и литературы народов России на родном языке.

Основанием включения учебников в федеральный перечень учебников являются результаты экспертизы учебников, в которой участвуют уполномоченные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Участие региональных представителей при проведении экспертизы имеет целью обеспечение учета региональных и этнокультурных особенностей субъектов Российской Федерации, реализации прав граждан на получение образования на родном языке из числа языков народов Российской Федерации и изучение родного языка из числа языков народов Российской Федерации и литературы народов России на родном языке. Критерии и порядок проведения экспертизы, форма экспертного заключения, а также основания и порядок исключения учебников из указанного федерального перечня утверждены приказом Минобрнауки России от 5 сентября 2013 года N 1047 "Об утверждении Порядка формирования федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования".

Следует отметить, что в настоящее время действуют приказ Минобрнауки России от 31 марта 2014 года N 253 "Об утверждении федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования" и приказ Минобрнауки России от 19 декабря 2012 года N 1067 "Об утверждении федеральных перечней учебников, рекомендованных (допущенных) к использованию в образовательном процессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию, на 2013/14 учебный год".

3. Порядок отбора организаций, осуществляющих выпуск учебных пособий, которые допускаются к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, утвержден приказом Минобрнауки России от 29 апреля 2015 года N 450.

В частности, данным Порядком установлено, что отбор организаций осуществляется с целью обеспечения повышения качества выпускаемых учебных пособий и соответствия содержания учебных пособий требованиям федеральных государственных образовательных стандартов общего образования. Отбор организаций осуществляется Научно-методическим советом по учебникам, создаваемым Министерством образования и науки Российской Федерации в соответствии с пп.6.3 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июля 2013 года N 466.

Минобрнауки России также утверждает перечень таких организаций. Так, в настоящее время действует приказ Минобрнауки РФ от 14 декабря 2009 года N 729 "Об утверждении перечня организаций, осуществляющих издание учебных пособий, которые допускаются к использованию в образовательном процессе в имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования образовательных учреждениях".

В отборе организаций, осуществляющих выпуск учебных пособий по родному языку из числа языков народов Российской Федерации и литературе народов России на родном языке, участвуют уполномоченные органы государственной власти субъектов РФ.

При этом следует обратить внимание, что организация, осуществляющая образовательную деятельность, реализующая профессиональные образовательные программы, наделена правом самостоятельно определять, какие именно учебные издания, в том числе электронные, будут использованы в процессе реализации соответствующих образовательных программ.

Комментарий к статье 19. Научно-методическое и ресурсное обеспечение системы образования

Научно-методическое и ресурсное обеспечение системы образования осуществляется посредством деятельности научно-исследовательских организаций и проектных организаций, конструкторских бюро, учебно-опытных хозяйств, опытных станций, а также других организаций, осуществляющих научно-методическое, методическое, ресурсное и информационно-технологическое обеспечение образовательной деятельности и управления системой образования, оценку качества образования.

В системе образования создаются учебно-методические объединения. Целями их деятельности являются:

- участие педагогических, научных работников, представителей работодателей в разработке федеральных государственных образовательных стандартов, примерных образовательных программ;

- координация действий организаций, осуществляющих образовательную деятельность;

- обеспечение качества и развития содержания образования.

Учебно-методические объединения в системе образования создаются департаментами, министерствами, образованиями субъектов РФ и осуществляют свою деятельность в соответствии с положениями, утвержденными этими органами.

Типовые положения об учебно-методических объединениях в системе образования утверждаются Минобрнауки РФ. Так, в настоящее время действуют: приказ Минобрнауки России от 15 октября 2014 года N 1322 "Об утверждении Типового положения об учебно-методических объединениях в системе общего образования"; приказ Министерства образования и науки РФ от 18 мая 2015 года N 505 "Об утверждении Типового положения об учебно-методических объединениях в системе высшего образования"; приказ Минобрнауки России от 16 июля 2015 года N 726 "Об утверждении Типового положения об учебно-методических объединениях в системе среднего профессионального образования".

Например, приказом Минобрнауки России от 16 июля 2015 года N 726 установлено, что учебно-методическое объединение в целях обеспечения своей деятельности имеет право в соответствии с законодательством Российской Федерации:

- вносить в органы государственной власти предложения по вопросам государственной политики и нормативного правового регулирования в сфере среднего профессионального образования, содержания среднего профессионального образования, кадрового, учебно-методического и материально-технического обеспечения образовательного процесса;

- распространять информацию о своей деятельности;

- проводить конференции, семинары, совещания и иные мероприятия по вопросам совершенствования системы образования;

- оказывать информационные, консультационные и экспертные услуги в сфере своей деятельности.

Членство в учебно-методических объединений осуществляется на добровольных началах. В учебно-методические объединения входят педагогические работники, научные работники и другие работники организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и иных организаций, действующих в системе образования, в том числе представители работодателей.

Так, в соответствии с приказом Минобрнауки России от 16 июля 2015 года N 726 состав учебно-методического объединения формирует и утверждает председатель учебно-методического объединения. Срок полномочий председателя и членов учебно-методического объединения составляет 3 года. По истечении срока полномочий председателя и членов учебно-методического объединения состав обновляется не менее чем на 30 процентов. В работе учебно-методического объединения могут принимать участие приглашенные представители органов государственной власти, юридические и физические лица, а также иностранные юридические лица и иностранные граждане.

Комментарий к статье 20. Экспериментальная и инновационная деятельность в сфере образования

1. В сфере российского образования осуществляются экспериментальная и инновационная деятельность.

Целью осуществления данных видов деятельности является обеспечение модернизации и развития системы образования с учетом основных направлений социально-экономического развития Российской Федерации, реализации приоритетных направлений государственной политики Российской Федерации в сфере образования.

Экспериментальная деятельность предполагает разработку, апробацию и внедрение новых образовательных технологий, образовательных ресурсов. Формой ее осуществления являются эксперименты, порядок и условия проведения которых определяются Правительством Российской Федерации.

Так, например, постановлением Правительства РФ от 31 августа 2013 года N 756 утверждено Положение о проведении в 2013-2015 годах эксперимента по обучению молодых женщин в возрасте до 23 лет, имеющих одного и более детей, на подготовительных отделениях федеральных государственных образовательных организаций высшего образования. В эксперименте принимали участие образовательные организации, находящиеся в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, в соответствии с перечнями, утвержденными этими министерствами. В рамках эксперимента на подготовительные отделения принимались молодые женщины, которым по состоянию на 1 октября текущего года исполнилось не более 23 лет, являющиеся гражданами Российской Федерации, имеющие среднее общее образование, если они не имеют высшего образования и не обучаются по образовательным программам высшего образования, а также не проходили и не проходят обучение на подготовительных отделениях. Обучение молодых женщин в рамках эксперимента осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета по очной, очно-заочной и заочной формам обучения (в том числе с применением дистанционных образовательных технологий и электронного обучения).

Также в качестве примера можно привести постановление Правительства РФ от 21 мая 2012 года N 501 "О проведении в 2012-2014 годах эксперимента по обучению уволенных военнослужащих на основе предоставления государственных именных образовательных сертификатов".

Инновационная деятельность, в отличие от экспериментов, предполагает совершенствование научно-педагогического, учебно-методического, организационного, правового, финансово-экономического, кадрового, материально-технического обеспечения системы образования и осуществляется в форме реализации инновационных проектов и программ.

Инновационная деятельность осуществляется образовательными организациями и иными действующими в сфере образования организациями, а также их объединениями. Требованием к осуществлению инновационной деятельности является строгое соблюдение прав и законных интересов участников образовательных отношений, предоставление и получение образования, уровень и качество которого не могут быть ниже требований, установленных федеральным государственным образовательным стандартом.

2. Часть 4 комментируемой статьи предусматривает возможность получения образовательными организациями статуса федеральных и региональных инновационных площадок с целью поддержки реализации инновационных проектов и программ, имеющих существенное значение для обеспечения развития системы образования.

Однако указанная норма не исключает возможность осуществления инновационной деятельности на уровне общеобразовательных организаций вне статуса федеральной или региональной площадки при соблюдении общих требований законодательства. Кроме того, не исключается и поддержка инновационной деятельности на уровне муниципального образования при наличии соответствующих возможностей.

Комментируемой статьей установлена обязанность федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление в сфере образования создавать условия для реализации инновационных образовательных проектов, программ и внедрения их результатов в практику.

Приказом Минобрнауки России от 23 июля 2013 года N 611 утвержден Порядок формирования и функционирования инновационной инфраструктуры в системе образования, который определяет правила формирования и функционирования инновационной инфраструктуры, в том числе ее состав, основные направления инновационной деятельности, а также порядок признания организации федеральной инновационной площадкой.

В частности, данным Порядком установлено, что основными направлениями деятельности инновационных площадок являются разработка, апробация и (или) внедрение:

- новых элементов содержания образования и систем воспитания, новых педагогических технологий, учебно-методических и учебно-лабораторных комплексов, форм, методов и средств обучения в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе с использованием ресурсов негосударственного сектора;

- примерных основных образовательных программ, инновационных образовательных программ, программ развития образовательных организаций, работающих в сложных социальных условиях;

- новых профилей (специализаций) подготовки в сфере профессионального образования, обеспечивающих формирование кадрового и научного потенциала в соответствии с основными направлениями социально-экономического развития Российской Федерации;

- методик подготовки, профессиональной переподготовки и (или) повышения квалификации кадров, в том числе педагогических, научных и научно-педагогических работников и руководящих работников сферы образования, на основе применения современных образовательных технологий;

- новых механизмов, форм и методов управления образованием на разных уровнях, в том числе с использование современных технологий;

- новых институтов общественного участия в управлении образованием;

- новых механизмов саморегулирования деятельности объединений образовательных организаций и работников сферы образования, а также сетевого взаимодействия образовательных организаций.

Кроме того, в рамках деятельности инновационных площадок может осуществляться иная инновационная деятельность в сфере образования, направленная на совершенствование учебно-методического, научно-педагогического, организационного, правового, финансово-экономического, кадрового, материально-технического обеспечения системы образования.

Комментарий к главе 3. Лица, осуществляющие образовательную деятельность

Комментарий к статье 21. Образовательная деятельность

1. Конструкция рассматриваемой правовой нормы представляет собой определенный интерес, поскольку при ее анализе можно выделить некоторое несоответствие наименования правовой нормы и ее содержания.

В самом общем виде образовательная деятельность представляет собой совокупность последовательных действий, предпринимаемых образовательной или иной организацией, индивидуальным предпринимателем, педагогическими и иными работниками для достижения результатов, предусмотренных целями образования и его задачами.

Таким образом, рассматривая образовательную деятельность, можно говорить о том, что она представляет собой процесс передачи знаний, навыков и умений от обучающего к обучающемуся. Содержание рассматриваемой правовой нормы должно быть ориентировано на раскрытие сущности понятия "образовательная деятельность" с учетом ее особенностей применительно к отдельным видам и уровням образования. Однако в рамках комментируемого закона данная норма помещена в главу, посвященную лицам, осуществляющим образовательную деятельность, т.е. должна раскрывать, наряду с иными предписаниями данной главы, структуру и порядок осуществления образовательной деятельности отдельными видами субъектов. Таким образом, можно говорить о том, что смысловая нагрузка данной нормы определена исключительно ее расположением в рамках нормативного акта.

Перечень субъектов, наделенных правом осуществления образовательной деятельности, носит закрытый характер и не может быть расширен, кроме как в порядке внесения изменений в комментируемый законодательный акт. Право осуществления образовательной деятельности предоставлено:

- образовательным организациям, понятие, виды и порядок деятельности которых регламентируются Гражданским кодексом РФ и конкретизируются специальными нормами комментируемого закона;

- организациям, осуществляющим обучение в соответствии с требованиями комментируемого закона. К числу таких организаций относятся научные и иные организации, осуществляющие обучение в случаях, установленных комментируемым законом, получившие в установленном порядке лицензию на осуществление образовательной деятельности;

- индивидуальным предпринимателям, которым комментируемым законом предоставлено право осуществления образовательной деятельности, прошедшим государственную аккредитацию и получившим лицензию на данный вид деятельности. Индивидуальные предприниматели осуществляют образовательную деятельность наряду с образовательными организациями и организациями, осуществляющими обучение, и приравниваются к ним. Предприниматели наделены правом осуществлять образовательную деятельность по основным и дополнительным общеобразовательным программам, программам профессионального обучения. Таким образом, для индивидуальных предпринимателей не предусмотрена возможность реализации профессиональных программ, как основных, так и дополнительных.

Независимо от категории субъекта, осуществляющего образовательную деятельность, на него в полной мере распространяются общие требования гражданского законодательства о правосубъектности. Следует обратить внимание, что правоспособность и дееспособность у рассматриваемой категории субъектов возникает одновременно - с момента их государственной регистрации, т.е. внесения сведений об их создании (приобретении статуса предпринимателя) в Единый государственный реестр юридических лиц. Именно с этого момента организация или предприниматель становятся субъектом правоотношений, в том числе и по осуществлению образовательной деятельности, у них возникают права, обязанности, а также ответственность.

Некоммерческими корпоративными организациями признаются юридические лица, которые не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками. Образовательные организации создаются по решению учредителей, принятому на их общем (учредительном) собрании, конференции, съезде и т.п. Указанные органы утверждают устав образовательной организации и образуют ее органы. Организация является собственником своего имущества.

Анализ положений Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" позволяет говорить о том, что образовательные организации могут быть созданы практически в любой форме, установленной для некоммерческих организаций. Образовательные организации могут создаваться в форме учреждений или в иных формах, например, форме автономных некоммерческих организаций.

В настоящее время к числу наиболее востребованных организационно-правовых форм относятся учреждение (характерно для организаций высшего образования и ряда иных субъектов, учредителем которых выступает государство), а также автономная некоммерческая организация (статус, соответствующий как государственным, так и негосударственным учебным заведениям). Однако следует учитывать, что учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, и при их недостаточности по этим обязательствам несет субсидиарную ответственность собственник учреждения. Автономная некоммерческая организация и ее учредители взаимно не отвечают по обязательствам друг друга, т.е. исключается ответственность учредителей по обязательствам созданного ими юридического лица.

2. Часть 2 комментируемой статьи приравнивает по правовому статусу образовательные организации, а также организации, осуществляющие обучение и индивидуальных предпринимателей. Равенство их правового статуса предполагает единство комплекса прав и обязанностей, а также степень ответственности указанных субъектов.

Необходимо обратить внимание, что комментируемый закон уравнивает в правах и обязанностях не только организации и предпринимателей, но и их обучающихся и педагогических работников. Таким образом, законодатель исключает возможность применения каких-либо ограничений в зависимости от того, в какой организации или у предпринимателя проводится обучение. Подобное равенство обусловлено рядом положений.

Во-первых, гарантированное Конституцией РФ право на образование является всеобщим и должно быть предоставлено каждому лицу без какой-либо дискриминации, в том числе в объеме приобретаемых им прав и обязанностей. Аналогичное положение вытекает и из единства права на труд для всех работников независимо от организационно-правовой формы работодателя, что гарантирует общий комплекс прав и обязанностей для педагогического коллектива.

Во-вторых, любая образовательная программа реализуется в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом или государственными требованиями в области образования. Одновременно уполномоченные органы государственной власти разрабатывают и утверждают типовые программы и иные нормативные документы, в соответствии с которыми осуществляется образовательная деятельность. Таким образом, порядок ее осуществления зависит непосредственно от содержания программы и стандарта, а не от вида организации, в которой субъект проходит обучение.

Единство комплекса прав и обязанностей предполагает и общий комплекс мер ответственности за нарушение установленных и санкционированных государством требований в сфере образования. Таким образом, определяя круг субъектов, которым предоставлено право осуществления образовательной деятельности, комментируемый закон де-юре формирует единый для них правовой статус: единство прав, обязанностей и ответственности независимо от каких-либо особенностей такого субъекта.

Комментарий к статье 22. Создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций

1. Образовательная организация является юридическим лицом, поэтому осуществление ею образовательной деятельности становится возможным лишь с момента государственной регистрации, т.е. внесения сведений о ней в Единый государственный реестр юридических лиц. Поскольку данный вид организаций ориентирован на осуществление образовательной деятельности, а не на извлечение прибыли и распределение ее между участниками (учредителями), то они относятся к числу некоммерческих юридических лиц, для которых устанавливаются специальные организационно-правовые формы.

Анализ действующего законодательства позволяет говорить о том, что в настоящее время образовательная организация может быть создана практически в любой организационно-правовой форме, предусмотренной для некоммерческой организации. Пункт 3 ст.50 Гражданского кодекса РФ закрепляет, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в организационно-правовых формах:

- потребительских кооперативов, к которым относятся в том числе жилищные, жилищно-строительные и гаражные кооперативы, садоводческие, огороднические и дачные потребительские кооперативы, общества взаимного страхования, кредитные кооперативы, фонды проката, сельскохозяйственные потребительские кооперативы;

- общественных организаций, к которым относятся в том числе политические партии и созданные в качестве юридических лиц профессиональные союзы (профсоюзные организации), органы общественной самодеятельности, территориальные общественные самоуправления;

- общественных движений;

- ассоциаций (союзов), к которым относятся в том числе некоммерческие партнерства, саморегулируемые организации, объединения работодателей, объединения профессиональных союзов, кооперативов и общественных организаций, торгово-промышленные, нотариальные палаты;

- товариществ собственников недвижимости, к которым относятся в том числе товарищества собственников жилья;

- казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации;

- общин коренных малочисленных народов Российской Федерации;

- фондов, к которым относятся в том числе общественные и благотворительные фонды;

- учреждений, к которым относятся государственные учреждения (в том числе государственные академии наук), муниципальные учреждения и частные (в том числе общественные) учреждения;

- автономных некоммерческих организаций;

- религиозных организаций;

- публично-правовых компаний;

- адвокатских палат;

- адвокатских образований (являющихся юридическими лицами).

Отдельный порядок регистрации предусмотрен для духовных образовательных организаций, предназначенных для подготовки служителей и религиозного персонала религиозных организаций посредством реализации образовательных программ на основании лицензии на осуществление образовательной деятельности. Согласно п.2 ст.19 Федерального закона от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" духовные образовательные организации подлежат регистрации в качестве религиозных организаций.

Религиозной организацией признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица (п.1 ст.8 Федерального закона от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ). Религиозные организации подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" с учетом специального порядка государственной регистрации религиозных организаций, установленного Федеральным законом от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ.

2. Государственная регистрация юридических лиц при их создании осуществляется регистрирующими органами по месту нахождения постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа - по месту нахождения иного органа или лица, имеющих право действовать от имени юридического лица без доверенности. Регистрация некоммерческих юридических лиц осуществляется территориальными органами Министерства юстиции РФ в соответствующем субъекте РФ. Данный орган проводит экспертизу, а затем принимает решение о государственной регистрации или отказе в регистрации.

Внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти - межрайонной инспекцией ФНС России на территории соответствующего субъекта РФ на основании принимаемого региональным Управлением Минюста РФ решения о государственной регистрации. Формы документов, необходимых для соответствующей государственной регистрации, определяются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Государственная регистрация юридических лиц при их создании осуществляется в срок не более чем три рабочих дня со дня представления документов в регистрирующий орган. Указанный срок действуют в части внесения сведений в ЕГРЮЛ.

Приказом Минюста РФ от 30 декабря 2011 года N 455 "Об утверждении Административного регламента предоставления Министерством юстиции Российской Федерации государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих организаций" установлен специальный срок оказания государственной услуги по регистрации некоммерческих организаций, который не должен превышать 33 дней в отношении общественных объединений, 30 дней - политических партий, одного месяца и трех дней или шести месяцев и трех дней (при проведении государственной религиоведческой экспертизы) - религиозных организаций, 17 рабочих дней - иных некоммерческих организаций.

Наряду с особенностями регистрационного процесса, установленными действующим законодательством в отношении некоммерческих организаций, отдельные особенности нормативно предусмотрены и для образовательных организаций. Регистрация образовательной организации сопряжена с необходимостью уведомления Министерства образования и науки РФ или аналогичного органа власти субъекта РФ о государственной регистрации образовательной организации. Необходимость данного уведомления направлена на обеспечение соблюдения установленного порядка осуществления образовательной деятельности - только после получения соответствующего разрешения от уполномоченного органа (лицензии). При этом комментируемый закон возлагает обязанность уведомления на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Однако в учет не берется тот факт, что в процессе государственной регистрации образовательной организации задействованы два уполномоченных органа исполнительной власти: инспекция ФНС России и территориальное управление Минюста России, каждый из которых реализует функции по государственной регистрации юридических лиц. Дословное прочтение нормы комментируемого закона свидетельствует о том, что указанное уведомление должно направляться инспекцией ФНС России, т.к. именно на нее возложены функции по государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Однако в соответствии с нормами действующего законодательства указанные обязанности в отношении некоммерческих организаций возложены на территориальные органы Министерства юстиции РФ, налоговый орган в данном случае лишь вносит соответствующие сведения в ЕГРЮЛ. Таким образом, уведомление лицензирующего органа входит в обязанности территориального органа Министерства юстиции РФ. Порядок и сроки такого уведомления регламентированы приказом Минюста РФ от 30 декабря 2011 года N 455.

3. В дополнение к нормам Гражданского кодекса РФ, разграничивающим юридические лица на коммерческие и некоммерческие и определяющим виды некоммерческих организаций, комментируемый закон вводит классификацию образовательных организаций в зависимости от субъектного состава учредителей данной организации. Такую классификацию можно также считать общей, применимой в отношении всех юридических лиц. Однако в связи с формированием качественно новой системы образования и разгосударствлением данной сферы ее применение в отношении образовательных организаций наиболее актуально. В соответствии с данным основанием образовательные организации подразделяются на:

- государственные - учредителем выступает государство или субъект РФ. При этом комментируемый закон не конкретизирует статус данного учредителя - единственный он или нет. В этой связи любая организация, хотя бы одним из учредителей которой выступает Российская Федерация или субъект РФ, признается государственной, даже если помимо указанных учредителями выступают и иные категории субъектов. При этом следует учитывать, что комментируемый закон, предусматривая возможность любого лица в части создания образовательной организации, ограничивает виды образовательных программ, которые могут быть ими реализованы. Программы высшего образования в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка, а также обучение лиц с девиантным поведением могут осуществляться исключительно государственными образовательными организациями, причем, как правило, федерального уровня. Субъекты РФ в данном случае вправе создавать лишь организации открытого типа для лиц с девиантным поведением;

- муниципальные - как правило, это субъекты, образованные органами местного самоуправления. Однако данная формулировка не в полной мере соответствует действительности. Органы местного самоуправления формируются для реализации полномочий муниципального образования. В этой связи формулировка комментируемой нормы более корректна в определении муниципального образования в качестве учредителя муниципальной образовательной организации;

- частные - наиболее распространенная форма юридических лиц, но наименее востребованная до недавнего времени применительно к образовательным организациям. Учредителями таких организаций в равной мере могут выступать как юридические, так и физические лица, в том числе иностранные. Отсутствие запретов и ограничений в данном случае свидетельствует о том, что такие образовательные организации могут быть созданы практически любым субъектом независимо от каких-либо его свойств или качеств. Единственным исключением из общего правила являются иностранные религиозные организации. Данное исключение продиктовано духом времени и направлено на исключение возможности вовлечения обучающихся в деятельность религиозных сект и иных незаконных формирований. Учитывая многонациональный характер российского народа, на территории РФ сформированы и действуют представительства большинства официальных конфессий, которые в том числе ведут и образовательную деятельность. В этой связи применение данного запрета в большинстве случаев ориентировано на предотвращение противоправной деятельности незаконных или запрещенных в РФ организаций.

4. В части реорганизации и ликвидации образовательной организации нормы комментируемой статьи являются отсылочными, указывают на применение норм гражданского законодательства с учетом особенностей, установленных законодательством об образовании. При этом Гражданский кодекс РФ констатирует возможность реорганизации и ликвидации юридического лица.

Общий порядок реализации указанных процедур устанавливает Федеральный закон от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ. Предусмотренный им порядок в большей степени ориентирован на коммерческие юридические лица. В отношении некоммерческих организаций он подлежит применению только с учетом особенностей, установленных Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". При этом следует учитывать, что не для всех организационно-правовых форм некоммерческих организаций допускается реорганизация, а ликвидация для каждой из них характеризуется рядом особенностей. Указанные особенности детально регламентированы Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ, однако при определении правовых основ комментируемый закон отсылает к нормам законодательства об образовании, т.е. к своим собственным предписаниям и положениям подзаконных нормативных актов.

При этом следует отметить, что в большинстве случаев отраженные комментируемым законом особенности не связаны непосредственно с процедурой реорганизации или ликвидации образовательной организации, а носят предварительный характер, т.е. фактически их можно рассматривать в качестве условий принятия учредителем решения о реорганизации или ликвидации организации. Так, реорганизации и ликвидация государственной или муниципальной организации сопряжена с необходимостью получения положительного заключения комиссии по оценке последствий такого решения. До момента принятия учредителем решения о реорганизации или ликвидации образовательной организации комиссия оценивает возможность принятия такого решения, потребность в данной организации в данной местности и последствия его реализации: распределение лиц, уже проходящих обучение в данной организации; востребованность организации; предоставление образовательных услуг иными организациями в данной местности по программам обучения в реорганизуемой или ликвидируемой организации. Учету при принятии решения подлежат и иные факторы и обстоятельства.

Порядок проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации определен постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2014 года N 84 "Об утверждении Правил проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации и Правил создания комиссии по оценке последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации федеральной государственной образовательной организации и подготовки указанной комиссией заключений". Федеральные правила, несмотря на их общий характер, ориентированы исключительно на федеральную государственную образовательную организацию. В этой связи у субъекта РФ возникает необходимость и потребность разработки и принятия собственного нормативного акта, закрепляющего аналогичный порядок в отношении региональных образовательных организаций, а в ряде случаев - и муниципальных организаций.

В настоящее время еще не все субъекты РФ разработали указанные правила и порядок, но пробелы в правовом регулировании постепенно восполняются. В качестве примеров принятых нормативных актов можно привести постановление Правительства Орловской области от 31 декабря 2013 года N 476 "Об утверждении Порядка проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации государственной образовательной организации Орловской области, муниципальной образовательной организации, находящейся на территории Орловской области, включая критерии этой оценки (по типам данных образовательных организаций), в том числе порядка создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений", распоряжение Министерства образования Московской области от 15 ноября 2013 года N 11 "Об утверждении Порядка проведения оценки последствий принятия решения о реорганизации или ликвидации государственной образовательной организации Московской области, муниципальной образовательной организации в Московской области, включая критерии этой оценки и Порядка создания комиссии по оценке последствий такого решения и подготовки ею заключений".

Для муниципальной общеобразовательной организации необходимым условием является учет мнения жителей соответствующего поселения. Наиболее распространенным видом организаций, подпадающих под действие данной нормы, являются школы. На практике нередки случаи, когда для получения обязательного общего образования дети должны преодолевать большие расстояния между населенными пунктами, поскольку в месте их проживания общеобразовательная организация была ликвидирована либо реорганизована. Местное самоуправление основывается на мнении населения соответствующего муниципального образования и руководствуется им в своей деятельности. В этой связи учет мнения населения позволит учредителю образовательной организации принять объективное и адекватное решение в отношении такой организации. При этом комментируемый закон не регламентирует, в какой форме должно быть получено такое мнение и как оно должно учитываться: является ли мнение населения решающим или норма носит формальный характер. Представляется, что в данном случае закономерно вести речь о решающей роли населения в вопросе о сохранении или ликвидации общеобразовательной организации на селе.

В соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ составной частью правовой системы РФ являются ратифицированные ею международные договора. В этой связи правовое регулирование деятельности международных (межгосударственных) образовательных организаций обеспечивается таким договорами, в том числе и в части реорганизации или ликвидации образовательной организации. Положения ч.15 комментируемой статьи представляет собой инкорпорированное конституционное предписание, определяющее приоритет норм международного права над государственным.

Комментарий к статье 23. Типы образовательных организаций

1. Образовательные организации подразделяются на типы в зависимости от реализуемых ими образовательных программ, которые являются основной целью деятельности образовательных организаций.

Под образовательной программой согласно п.9 ст.2 комментируемого закона понимается комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно-педагогических условий и, в случаях, предусмотренных комментируемым законом, форм аттестации, который представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов. В соответствии с ч.1 ст.12 комментируемого закона образовательные программы определяют содержание образования. Перечень образовательных программ по типам (видам) содержится в ст.12 комментируемого закона (см. комментарий к ст.12).

Законодатель выделяет 6 типов образовательных организаций, 4 из которых реализуют основные образовательные программы, а оставшиеся 2 типа - дополнительные образовательные программы.

2. В ч.2 комментируемой статьи перечислены типы образовательных организаций в зависимости от реализуемых основных образовательных программ, а также указано, какие конкретно виды образовательных программ реализует каждый тип образовательной организации.

Всего выделяется 4 типа таких образовательных организаций, которые можно условно сгруппировать в две категории-вида:

- образовательные организации общеобразовательного направления (дошкольные и общеобразовательные образовательные организации);

- образовательные организации профессионально-научного направления (профессиональная образовательная организация и образовательная организация высшего образования).

Отметим, что с принятием комментируемого закона и введением в действие новых подзаконных нормативных актов, регламентирующих порядок реализации образовательных программ, утратили силу так называемые Типовые положения об образовательных организациях, например, Типовое положение об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации) специалистов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 года N 610 (утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 29 марта 2014 года N 245 "О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации"), и др. По сути, законодатель отказался от жесткого регулирования вопросов создания и наименования (подразделения на виды внутри типов) образовательных организаций. Все вопросы, которые ранее регламентировались Типовыми положениями, "переданы" в компетенцию комментируемого закона, Гражданского кодекса РФ, иных федеральных законов и подзаконных актов.

В ч.3 комментируемой статьи устанавливаются 2 типа образовательных организаций в зависимости от реализуемых ими дополнительных образовательных программ:

- организация дополнительного образования;

- организация дополнительного профессионального обучения.

3. В ч.4 комментируемой статьи указывается, какие дополнительные образовательные программы могут реализовывать образовательные организации помимо своих основных образовательных программ.

Обратим внимание, что образовательные организации конкретного типа могут реализовывать строго только те образовательные программы, которые указаны в ч.ч.2-4 комментируемого закона, если иное не установлено комментируемым законом, иными федеральными законами при условии "делегирования" такого права комментируемым законом.

4. В целях реализации гарантий прав потребителя на получения информации об образовательной организации, а также конституционных гарантий на получение гражданами образования в комментируемой статье закреплены требования к наименованию образовательной организации. В частности, установлено, что в наименовании образовательной организации в обязательном порядке должно содержаться указание на:

- организационно-правовую форму организации, например, бюджетное учреждение, частное учреждение и т.п.;

- тип образовательной организации.

Например, наименование образовательной организации может звучать так: "Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Средняя общеобразовательная школа N 1".

Если в ч.5 комментируемой статьи содержались требования к обязательным составляющим наименования образовательной организации, то в ч.6 комментируемой статьи говорится о дополнительных элементах наименования образовательной организации, а также указывается, какие дополнительные сведения об образовательной организации можно включить в наименование организации.

Комментарий к статье 24. Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова, Санкт-Петербургский государственный университет. Категории образовательных организаций высшего образования

1. Правовой статус образовательных организаций определяется типом образовательной организации и в целом одинаков для организаций одного типа (одной категории). Однако основная задача государства заключается не только в развитии доступного образования, но и в обеспечении качества образования, а также в развитии науки, создании таких образовательных организаций, которые давали бы классическое качественное образование и, в то же время, делали бы вклад в развитие науки. Поэтому для отдельных образовательных организаций, особенно тех, которые исторически доказали свою особую роль в системе образования, могут вводиться специальные режимы правового регулирования. На такие организации также распространяются положения комментируемого закона, но с особенностями, которые установлены для них.

В ч.1 комментируемой статьи законодатель провозглашает особое место в системе образования двух классических университетов - Московского государственного университета имени М.В.Ломоносова и Санкт-Петербургского государственного университета (МГУ и СПбГУ).

Особенности правового статуса названных образовательных организаций устанавливаются специальным законом - Федеральным законом от 10 ноября 2009 года N 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М.В.Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете", который включает в себя 6 статей. Согласно ст.2 данного Федерального закона МГУ и СПбГУ являются федеральными государственными бюджетными учреждениями, учредителями которых от имени Российской Федерации выступает Правительство РФ. Уставы университетов утверждаются Правительством РФ.

Ректоры МГУ и СПбГУ назначаются на должность Президентом РФ, который и определяет при назначении срок полномочий ректора. Данный срок не может превышать пять лет.

В МГУ и СПбГУ входят филиалы, представительства, факультеты и иные структурные подразделения без прав юридического лица. В научно-образовательный комплекс университетов в соответствии с их уставами могут входить юридические лица, в том числе институты. МГУ и СПбГУ реализуют образовательные программы высшего образования на основе самостоятельно устанавливаемых образовательных стандартов. Требования к условиям реализации и к результатам освоения основных образовательных программ, включаемые в самостоятельно устанавливаемые МГУ и СПбГУ образовательные стандарты, не могут быть ниже соответствующих требований федеральных государственных образовательных стандартов.

МГУ и СПбГУ вправе проводить дополнительные вступительные испытания профильной направленности при приеме для обучения по программам бакалавриата и программам подготовки специалиста по направлениям подготовки (специальностям), определяемым самими Университетами. Лицам, завершившим обучение по реализуемым ими образовательным программам и прошедшим итоговую аттестацию, выдаются документы об образовании и (или) о квалификации с официальной символикой Российской Федерации, которые заверяются печатью соответственно МГУ и СПбГУ, и формы которых утверждаются соответственно этими университетами. Такие документы об образовании дают их обладателям права, аналогичные правам, предусмотренным для обладателей документов об образовании и (или) о квалификации комментируемым законом.

2. В целях развития образования, отвечающего требованиям современного общества, могут устанавливаться особые категории - статусы для образовательных организаций высшего образования. Таких категорий в настоящее время установлено две:

- федеральный университет;

- национальный исследовательский университет

Данные категории устанавливаются по решению Правительства РФ, на основании такого решения в наименование образовательной организации включается указание на категорию образовательной организации, в устав организации вносятся соответствующие изменения.

Так, например, распоряжением Правительства РФ от 20 мая 2010 года N 812-р утвержден Перечень университетов, в отношении которых устанавливается категория "национальный исследовательский университет". В данный Перечень включены 15 образовательных организаций, в числе которых Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Белгородский государственный университет", Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Иркутский государственный технический университет", Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Казанский государственный технологический университет" и др.

3. Статус "федеральный университет" может иметь только образовательная организация, действующая в форме автономного учреждения.

Основная задача создания федерального университета - обеспечение подготовки кадров для комплексного социально-экономического развития субъектов РФ, поэтому такие университеты создаются с учетом предложений органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, подготовленных на основании программ социально-экономического развития субъектов РФ. При этом конструкция ч.3 комментируемой статьи подразумевает обязательный учет названных предложений от субъектов РФ.

Отметим также, что согласно Указу Президента РФ от 7 мая 2008 года N 716 "О федеральных университетах" формирование сети федеральных университетов - высших учебных заведений, обеспечивающих высокий уровень образовательного процесса, исследовательских и технологических разработок, признано необходимым в целях содействия системной модернизации высшего профессионального образования на основе интеграции науки, образования и производства, подготовки квалифицированных кадров для обеспечения долгосрочных потребностей инновационной экономики.

Программа развития федерального университета разрабатывается самим университетом, но утверждается Правительством РФ. В ч.4 комментируемой статьи устанавливаются критериальные требования к таким программам.

В качестве примера утвержденной программы развития федерального университета можно привести Распоряжение Правительства РФ от 27 апреля 2015 года N 745-р "Об утверждении Программы развития федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования "Крымский федеральный университет имени В.И.Вернадского" на 2015-2024 годы".

4. В отличие от федерального университета, категория "национальный исследовательский университет" устанавливается в несколько иных целях, а именно деятельность такой организации направлена на кадровое обеспечение отдельных приоритетных направлений развития науки, технологий, техники, отраслей экономики, социальной сферы, на развитие и внедрение в производство высоких технологий. Т.е. в отличие от федерального университета, обеспечивающего подготовку кадров для сбалансированного социально-экономического развития отдельных регионов РФ, национальный исследовательский университет - это, прежде всего, "двигатель" науки. Поэтому такая категория присваивается строго по результатам конкурсного отбора программ развития образовательных организаций высшего образования.

Правила конкурсного отбора программ развития образовательных организаций высшего образования, в отношении которых устанавливается категория "национальный исследовательский университет", утверждены постановлением Правительства РФ от 13 июля 2009 года N 550.

Согласно п.3 названных Правил конкурс является открытым. Участниками конкурса могут быть образовательные организации высшего образования, обеспечивающие подготовку кадров для приоритетных направлений развития науки, технологий, техники, отраслей экономики, социальной сферы, а также осуществляющие развитие и внедрение в производство высоких технологий. Образовательная организация высшего образования имеет право подать одну заявку на участие в конкурсе.

Конкурсная комиссия создается и утверждается Правительством РФ по предложению Минобрнауки РФ.

Минобрнауки РФ публикует объявление о проведении конкурса в общероссийских печатных изданиях, а также размещает его на своем официальном сайте в сети Интернет не позднее чем за 30 дней до дня окончания приема заявок.

Отбор программ развития осуществляется на основе анализа современного состояния и динамики развития образовательных организаций высшего образования за последние 3 года по критериям, указанным в п.4 вышеназванных Правил, а также на основе приказа Минобрнауки России от 22 сентября 2015 года N 1038 "О перечне показателей, критерии и периодичности оценки эффективности реализации программ развития образовательных организаций высшего образования, в отношении которых установлена категория "национальный исследовательский университет".

Информация об итогах конкурса публикуется Министерством образования и науки Российской Федерации в печатных изданиях, в которых было опубликовано объявление о его проведении, а также размещается на официальном сайте Министерства в сети Интернет не позднее 10 дней со дня утверждения конкурсной комиссией протокола о победителях конкурса.

5. Статус, установленный в соответствии с ч.5 комментируемой статьи, не является бессрочным. Если образовательная организация в ходе своего развития перестанет соответствовать требованиям, установленным к образовательным организациям соответствующей категории, то по результатам оценки эффективности реализации программ развития может быть лишена Правительством РФ категории "национальный исследовательский университет".

Таким образом, в ч.6 комментируемой статьи установлено правило об обязательном проведении повторной оценки деятельности образовательных организаций, которым присвоена вышеуказанная категория. Во исполнение требований ч.6 комментируемой статьи в п.п.3, 4 приказа Минобрнауки России от 22 сентября 2015 года N 1038 установлено, что оценка эффективности реализации программ развития национального исследовательского университета проводится Минобрнауки РФ один раз в год на основании выполнения критерия и отчетов национального исследовательского университета о ходе реализации программ развития, представляемых до 20 мая года, следующего за отчетным. Оценка эффективности реализации программ развития не проводится, если национальный исследовательский университет находится в процессе реорганизации, а также в течение 2 лет после завершения процедуры реорганизации.

Комментарий к статье 25. Устав образовательной организации

1. Образовательная организация является юридическим лицом, а соответственно, на нее в полной мере распространяются требования Гражданского кодекса РФ, установленные в отношении данной категории субъектов правоотношений.

В соответствии со ст.52 Гражданского кодекса РФ юридические лица действуют на основании уставов или (в случаях, предусмотренных законом) типовых уставов, которые утверждаются их учредителями (участниками). Устав является не только основным документом, на основании которого организация осуществляет свою деятельность, но и учредительным документом, т.е. он провозглашает, юридически оформляет юридическое лицо. Именно уставом руководствуется организация в процессе всей своей деятельности. В этой связи устав является обязательным документом для любой организационно-правовой формы юридических лиц, за исключением хозяйственных товариществ. Отсутствие устава исключает возможность государственной регистрации образовательной организации, а соответственно, и приобретения ею правового статуса.

В качестве обязательного требования в отношении любой организации комментируемый закон устанавливает соблюдение порядка утверждения устава. По общему правилу, он утверждается общим собранием учредителей данного юридического лица. В отдельных случаях закон допускает возможность отказа от формирования собственного устава организации и использование типового устава, утвержденного уполномоченным государственным органом. Сведения о том, что юридическое лицо действует на основании типового устава, утвержденного уполномоченным государственным органом, указываются в едином государственном реестре юридических лиц.

Типовой устав, утвержденный уполномоченным государственным органом, не содержит сведений о наименовании, фирменном наименовании, месте нахождения и размере уставного капитала юридического лица. Такие сведения указываются в едином государственном реестре юридических лиц. В отношении учреждений при наличии специального предписания закона также действует специальное правило - учреждение может действовать на основании единого типового устава, утвержденного его учредителем или уполномоченным им органом для учреждений, созданных для осуществления деятельности в определенных сферах.

Таким образом, наличие устава является обязательным требованием для всех образовательных организаций. Комментируемая норма в данном случае конкретизирует общее требование, действующее в отношении юридических лиц, применительно к их отдельной категории - образовательным организациям.

2. От правильности оформления устава зависит порядок реализации последующей деятельности, возможности образовательной организации в рамках отдельных правоотношений. В этой связи действующее законодательство уделяет значительное внимание содержанию устава.

Следует также заметить, что в большинстве случаев образовательные организации образуются в виде некоммерческого юридического лица, регистрация которого осуществляется через территориальные органы Министерства юстиции РФ. Участие в регистрационной процедуре уполномоченного органа налагает свои особенности на всю процедуру. В частности, представленный на государственную регистрацию устав юридического лица подлежит правовой экспертизе на соблюдение требований законодательства к его содержанию. В подобной ситуации, несмотря на то, что устав утвержден общим собранием учредителей, при выявлении фактов несоответствия правовым нормам он подлежит пересмотру. Отказ от пересмотра устава влечет за собой отказ в государственной регистрации.

Нормативно установленные требования к уставу образовательной организации можно условно разделить на две категории: общие и специальные.

Общие требования регламентированы Гражданским кодексом РФ и нормативными актами об отдельных видах юридических лиц. Например, п.4 ст.52 Гражданского кодекса РФ определяет, что устав юридического лица, утвержденный его учредителями (участниками), должен содержать сведения о наименовании юридического лица, его организационно-правовой форме, месте его нахождения, порядке управления деятельностью юридического лица, а также другие сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующих организационно-правовой формы и вида. В уставах некоммерческих организаций, уставах унитарных предприятий и в предусмотренных законом случаях в уставах других коммерческих организаций должны быть определены предмет и цели деятельности юридических лиц. Предмет и определенные цели деятельности коммерческой организации могут быть предусмотрены уставом также в случаях, если по закону это не является обязательным.

Специальные требования к содержанию устава образовательной организации определены нормами комментируемого закона и включают в себя совокупность положений, определяющих особенности правового статуса данного вида юридических лиц. К числу специальных положений устава образовательной организации относятся:

- тип образовательной организации - свойство юридического лица, определяющее сферу его деятельности. Перечень типов регламентирован специальной нормой ст.23 комментируемого закона и включает в себя градацию организаций применительно к уровню реализуемого ими образования, например, дошкольная организация, общеобразовательная организация и т.п.;

- учредитель или учредители образовательной организации - субъекты гражданских правоотношений, принявшие решение об образовании образовательной организации. Анализ положений комментируемого закона свидетельствует о том, что в настоящее время учредителем образовательной организации может выступать практически любой субъект, обладающий правосубъектностью - Российская Федерация или субъект РФ; муниципальное образование (муниципальный район или городской округ), физические лица или юридические лица, их объединения, за исключением иностранных религиозных организаций. Указанное правило носит общий характер и подлежит применению в отношении всех образовательных организаций, создаваемых на территории Российской Федерации, за исключением тех их видов, в отношении которых специальным предписанием комментируемого закона установлено ограничение круга субъектов, например, образовательные организации, реализующие образовательные программы высшего образования в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка, образовательные организации для обучающихся с девиантным поведением могут создаваться только Российской Федерацией, а в отдельных случаях субъектом РФ. В иных случаях круг субъектов не ограничивается;

- виды реализуемых образовательных программ с указанием уровня образования и (или) направленности - данное требование призвано отразить сущность образовательного процесса каждой образовательной организации, т.е. содержание ее деятельности. Перечень видов образовательных программ и уровни образования регламентируются специальной нормой комментируемого закона и детально рассмотрены в рамках комментария к ней;

- структура и компетенция органов управления образовательной организацией, порядок их формирования и сроки полномочий - данное требование является общим для всех категорий юридических лиц. Действующее законодательство требует не только определения перечня органов управления, но и детальной регламентации их полномочий, разграничения компетенции каждого из органов. Отнесение комментируемым законом данного требования к числу специальных продиктовано особенностями структуры управления и спецификой полномочий органов образовательной организации. Наряду с общими органами управления любым юридическим лицом - коллегиальным (общее собрание учредителей (участников)) и единоличным (руководитель - директор, ректор и т.п.), участие в управлении образовательной организацией принимают и иные уполномоченные субъекты - наблюдательный, ученый, педагогический советы и т.п.

3. Устав представляет собой совокупность основных сведений, регламентирующих деятельность образовательной организации, причем не только органов ее управления, но и всех лиц, задействованных в образовательном процессе. В этой связи в отношении устава действует принцип гласности, открытости содержащихся в нем сведений, их доступности для всех заинтересованных лиц.

В задачи органов управления образовательной организацией входит обеспечение доступности устава для любого субъекта. В настоящее время в большинстве случаев указанная задача разрешается посредством размещения текста устава на официальном сайте образовательной организации. Одновременно его копия размещается в самой образовательной организации в местах, доступных для ознакомления любым лицом (как правило, на информационных стендах). В то же время образовательные организации могут использовать и иные способы реализации принципа гласности и доступности информации, содержащейся в ее уставе. Комментируемый закон в данном случае обязывает организацию создать условия для общедоступности устава, т.е. исключить любые ограничения и запреты на получение соответствующей информации по различным причинам. Размещение информации на сайтах в сети Интернет и информационных стендах является не только традиционным, но и наиболее распространенным способом реализации указанной обязанности.

Комментарий к статье 26. Управление образовательной организацией

1. Основное правовое регулирование вопросов управления образовательной организацией осуществляется посредством норм Гражданского кодекса РФ, специальных законов, регулирующих деятельность юридических лиц определенных организационно-правовых форм (например, Федерального закона от 8 февраля 1998 года N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью"). Комментируемый закон лишь устанавливает некоторые особенности, связанные со спецификой образовательной организации.

Управление образовательной организацией осуществляется через специально созданные органы управления, поскольку согласно п.1 ст.53 Гражданского кодекса РФ юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительным документом. Порядок образования и компетенция органов юридического лица определяются законом и учредительным документом. В отношении образовательной организации комментируемым законом установлены специальные требования к структуре органов управления, а также принципы, на которых базируется управление образовательной организацией. Такие принципы закреплены в ч.2 комментируемой статьи.

Основная цель образовательной организации - осуществление образовательной деятельности, которое невозможно без учета потребностей, запросов и желаний лиц, участвующих в образовательном процессе, начиная от работников образовательной организации и заканчивая обучающимися в организации лицами. Поэтому законодатель устанавливает, что управление должно осуществляться на принципе коллегиальности, т.е. с учетом мнения всех участников образовательного процесса.

В то же время, разноплановость интересов и потребностей названных лиц требует создания в организации единого центра управления, который мог бы принимать решения единолично в пределах своей компетенции для осуществления текущего управления организации, в связи с чем вводится принцип единоначалия. Данный принцип не означает введение некой "диктатуры" одного лица, напротив, в управлении образовательной организацией должны органично сочетаться две формы управления - коллегиальная и единоличная. "Единоначальник" лишь выступает координатором общих интересов, осуществляет управление организаций, соблюдая баланс интересов участников образовательного процесса. Порядок сочетания принципов единоначалия и коллегиальности устанавливается уставом образовательной организации.

2. В образовательной организации создается единоличный исполнительный орган, которым является руководитель образовательной организации. В ч.3 комментируемой статьи приведен перечень возможных наименований должности руководителя образовательной организации. Руководитель осуществляет текущее руководство деятельностью организации в пределах полномочий и в порядке, установленных уставом организации. Наименование должности руководителя, порядок его назначения также устанавливаются уставом.

Правовой статус руководителя образовательной организации определен в ст.51 комментируемого закона (см. комментарий к ст.51). Отметим только, что руководитель образовательной организации является в то же время и работником, с которым заключается трудовой договор с учетом особенностей, установленных гл.43 Трудового кодекса РФ. При этом в отношении самого себя такой руководитель не может осуществлять функции работодателя.

В ч.4 комментируемой статьи установлено правило об обязательном формировании коллегиальных органов управления образовательной организацией, а также приводится перечень таких органов, обязательных для создания. К ним, прежде всего, относятся:

- общее собрание (конференция) работников образовательной организации (для профессиональной образовательной организации и образовательной организации высшего образования - общее собрание (конференция) работников и обучающихся образовательной организации). Предполагается, что общее собрание является высшим коллегиальным органом управления образовательной организацией, который уполномочен принимать решения по широкому спектру вопросов, в т.ч. по вопросам назначения руководителя образовательной организации, организации образовательного процесса и т.п. Однако в реальности полномочия таких органов являются "декоративными", тем более, что компетенция общего собрания определяется зачастую уставом образовательной организации, а реальное управление организацией осуществляют учредители, а также иные лица, обладающие корпоративными правами в отношении образовательной организации. Между тем, общее собрание (конференция) работников образовательной организации обладает также правами, предоставленными трудовым законодательством;

- педагогический совет (в образовательной организации высшего образования - ученый совет). Педагогический (ученый) совет - это, прежде всего, коллегиальный орган, в компетенцию которого входят вопросы реализации образовательного процесса (содержание образовательных программ, утверждение рабочих программ и планов, вопросы промежуточной и итоговой аттестации обучающихся и т.п.). В образовательной организации также могут создаваться и иные органы, предусмотренные уставом образовательной организации. Среди них законодатель называет попечительский, управляющий, наблюдательный советы, а также иные органы, указанные в уставе. Как правило, целью таких органов является не только управление образовательной организацией, но и оказание содействия в реализации образовательного процесса, осуществлении общественного контроля за деятельностью образовательной организации.

Минобрнауки РФ разработаны Методические рекомендации по развитию государственно-общественного управления образованием в субъектах РФ для специалистов органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования (письмо Минобрнауки России от 22 октября 2015 года N 08-1729 "О направлении методических рекомендаций"). Данные Методические рекомендации направлены на обеспечение развития общественного участия в управлении образованием и повышение эффективности работы органов государственно-общественного управления образованием в современных условиях.

3. В ч.5 комментируемой статьи закрепляется правило о том, что структура, срок полномочий и компетенция органов управления образовательной организацией, порядок принятия ими решений и выступления от имени образовательной организации устанавливаются уставом образовательной организации в соответствии с законодательством РФ. Это означает, что в уставе организации данные вопросы должны регулироваться в обязательном порядке. При этом должны учитываться положения не только комментируемого закона, но и Гражданского кодекса РФ, иных федеральных законов, законов субъектов РФ в зависимости от формы собственности и организационно-правовой формы образовательной организации.

Например, апелляционным определением Иркутского областного суда от 21 декабря 2015 года по делу N 33-12005/2015 отказано в удовлетворении требования о признании незаконным пункта регламента университета. Согласно обстоятельствам дела истец указывает на то, что оспариваемый пункт регламента противоречит действующему законодательству, в частности, ч.5 комментируемой статьи, ч.1 ст.8 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", согласно которым порядок принятия ученым советом ВУЗа решений устанавливаются уставом образовательной организации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Оспариваемый пункт регламента, по мнению истца, нарушает права первичной профсоюзной организации работников университета, предусмотренные Федеральным законом от 12 января 1996 года N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", Отраслевым соглашением по организациям, находящимся в введении Министерства образования и науки РФ на 2015-2017 годы, ограничивает деятельность профсоюза и препятствует функционированию его деятельности. Решением суда в удовлетворении требования отказано, поскольку при принятии регламента ответчиком не была нарушена процедура его принятия, предусмотренная пунктом устава ответчика, согласно которому локальные нормативные акты, затрагивающие права студентов, аспирантов и работников университета, принимаются с учетом мнения студенческого совета, а также в порядке и случаях, которые предусмотрены трудовым законодательством.

4. В качестве гарантий реализации управления образовательной организацией на принципе коллегиальности в ч.6 комментируемой статьи закрепляется право организовывать представительные органы в образовательной организации. Такие органы не осуществляют властно-распорядительные полномочия в отношении организации, но призваны представлять интересы определенных участников образовательного процесса, способствуют учету мнения участников образовательного процесса.

К лицам, уполномоченным комментируемым законом создавать такие органы, относятся:

- обучающиеся:

- родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся;

- педагогические работники.

Названные лица могут создавать:

- советы обучающихся (студенческие советы);

- советы родителей (родительские комитеты);

- профессиональные союзы обучающихся и (или) работников образовательной организации.

Основной целью таких органов законодатель называет учет мнения указанных выше лиц по вопросам управления образовательной организацией (но не собственно управление), прежде всего, при принятии в организации локальных нормативных актов, затрагивающих права и законные интересы названных лиц. Отметим, что в последнем случае учет мнения названных лиц обязателен согласно ч.3 ст.30 комментируемого закона.

Минобрнауки России разработаны Методические рекомендации о создании и деятельности советов обучающихся в образовательных организациях (письмо Минобрнауки России от 14 февраля 2014 года N ВК-262/09). В данных Методических рекомендациях, в частности, отмечается, что целями деятельности Совета обучающихся является формирование гражданской культуры, активной гражданской позиции обучающихся, содействие развитию их самостоятельности, способности к самоорганизации и саморазвитию, формирование у обучающихся умений и навыков самоуправления, подготовка их к компетентному и ответственному участию в жизни общества.

Комментарий к статье 27. Структура образовательной организации

1. В комментируемой статье устанавливаются требования к структуре образовательной организации, порядку формирования ее структурных подразделений.

В ч.1 комментируемой статьи закрепляется право образовательной организации самостоятельно определять свою структуру, исходя из целей образовательного процесса, типа образовательной организации. Но при этом законодатель делает оговорку, что право на определение структуры организации может быть ограничено федеральным законом, т.е. структура организации может быть либо прямо прописана в законе, либо в законе могут устанавливаться требования к структуре, порядок формирования структурных подразделений и т.п.

Под структурой при этом понимается внутренняя организация (состав) образовательной организации, включающий в себя отдельные (структурные) элементы-подразделения, каждый из которых осуществляют определенную функцию самостоятельно, но в согласии и координации с другими структурными единицами.

2. В ч.2 комментируемой статьи указывается, что при формировании структуры организации должна преследоваться цель осуществления образовательной деятельности, причем с учетом уровня, вида и направленности образовательных программ, форм обучения и режимов пребывания учащихся. Т.е. структура организации должна максимально эффективно обеспечивать получение обучающимися качественного образования по реализуемым образовательным программам и учитывать при этом социокультурные и бытовые потребности обучающихся, работников образовательной организации.

Законодатель также приводит примерный перечень структурных подразделений образовательной организации, который является открытым. Окончательная структура образовательной организации определяется в локальных нормативных актах организации, уставе.

3. В ч.3 комментируемой статьи закрепляется право создавать структурные подразделения, обеспечивающие практическую подготовку обучающихся. Такие подразделения создаются на базе иных организаций, осуществляющих деятельность по профилю соответствующей образовательной организации. Например, данное подразделение может быть создано на базе автомобилестроительного завода или аэропорта, поликлиники, научно-исследовательского института и т.п. Основная цель таких подразделений - наработка обучающимися практических навыков, опыта применения теоретических знаний в реальной жизни, выработка навыка научно-прикладной деятельности.

Порядок создания подразделений, обеспечивающих практическую подготовку обучающихся, утвержден приказом Минобрнауки России от 6 марта 2013 года N 159 "Об утверждении Порядка создания образовательными организациями, реализующими образовательные программы высшего образования, в научных организациях и иных организациях, осуществляющих научную (научно-исследовательскую) деятельность, кафедр, осуществляющих образовательную деятельность". Однако следует отметить, что, на наш взгляд, в данном Порядке положения комментируемой статьи трактуются недостаточно широко.

Согласно п.2 вышеназванного Порядка кафедры создаются в целях совершенствования качества образования путем использования в образовательной деятельности результатов научно-исследовательских работ, новых знаний и достижений науки и техники, расширения исследовательского принципа обучения и научной составляющей образовательной деятельности, в том числе привлечения обучающихся к проведению научных исследований под руководством научных работников, кадрового обеспечения научных исследований.

Кафедра создается при соблюдении следующих условий (п.4 указанного Порядка):

- соответствие реализуемой образовательной организацией образовательной программы направлениям деятельности организации;

- наличие имущества, необходимого для достижения целей деятельности кафедры;

- создание безопасных условий обучения и соблюдение специальных условий для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья.

Кафедра создается по решению ученого совета образовательной организации о создании кафедры и на основании договора о создании кафедры между образовательной организацией и организацией, на базе которой создается кафедра.

4. Структурные подразделения образовательной организации не приобретают статуса отдельного юридического лица. Порядок осуществления деятельности подразделений, их статус устанавливаются уставом организации, соответствующими локальными нормативными актами - положениями о структурном подразделении. При этом, исходя из смысла статьи, в образовательной организации должно быть утверждено положение о каждом типе структурных подразделений, в т.ч. путем создания единого сводного положения о структурных подразделениях.

В этом плане положения комментируемой статьи базируются на ст.55 Гражданского кодекса РФ, устанавливающей правовой статус представительств и филиалов юридического лица. Согласно п.3 ст.55 Гражданского кодекса РФ представительства и филиалы не являются юридическими лицами, они наделяются имуществом создавшим их юридическим лицом и действуют на основании утвержденных им положений. Руководители представительств и филиалов назначаются юридическим лицом и действуют на основании его доверенности. Представительства и филиалы должны быть указаны в едином государственном реестре юридических лиц.

Также в ч.4 комментируемой статьи устанавливается запрет на осуществление образовательной деятельности в представительстве образовательной организации. Связано это с ограниченным статусом представительства как структурного подразделения организации: согласно п.1 ст.55 Гражданского кодекса РФ представительством является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту. В то же время филиалом организации является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в том числе функции представительства (п.2 ст.55 Гражданского кодекса РФ).

5. В ч.ч.6-9 комментируемой статьи устанавливаются некоторые особенности создания и ликвидации структурных подразделений образовательной организации, прежде всего филиалов и представительств организации. Данные положения, по сути, направлены на ограничение свободы образовательной организации, ее учредителей, на установление права определения структуры образовательной организации.

Прежде всего, устанавливается один из механизмов обеспечения гарантий, закрепленных в Конституции РФ. Согласно ч.ч.1 и 2 ст.43 Конституции РФ каждый имеет право на образование; гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

В связи с этим при принятии решения о ликвидации филиала государственной и (или) муниципальной дошкольной образовательной организации либо общеобразовательной организации должны соблюдаться требования к порядку такой ликвидации, установленному ч.ч.11 и 12 ст.22 комментируемого закона. Т.е. должны быть просчитаны последствия ликвидации, учтено мнение населения, проживающего на территории ликвидируемого подразделения (организации) (см. комментарий к ст.22).

Принцип учета мнения применяется и в других ситуациях, таких как создание филиала образовательной организации на территории другого субъекта РФ или муниципального образования. В этом случае учитывается мнение соответствующего государственного или муниципального органа.

Учет мнения соответствующего федерального органа потребуется и при открытии филиала федеральной образовательной организации.

Лишь в отношении представительств образовательных организаций дается большая свобода самим образовательным организациям, которые самостоятельно принимают решение об открытии или закрытии такого представительства, что связано, в первую очередь, с ограниченностью функций представительства.

6. Комментируемая статья устанавливает приоритет иностранного законодательства в отношении вопросов создания или ликвидации филиала или представительства образовательной организации на территории иностранного государства.

В таких случаях порядок создания и ликвидации структурных подразделений, порядок осуществления финансово-хозяйственной деятельности образовательной организации устанавливается законодательством того государства, на территории которого создается или ликвидируется филиал (представительство) и осуществляется деятельность образовательной организации, если только иное правило не установлено международным договором между РФ и этим государством в отношении создания и ликвидации филиалов и представительств в РФ.

7. Согласно ст.14 Конституции РФ Россия - светское государство, и религиозные объединения отделены от государства, в связи с этим в ч.12 комментируемой статьи устанавливается правило о запрете создания в государственных и муниципальных образовательных организациях каких-либо структурных подразделений религиозного направления, религиозных организаций, а также политических партий.

Отметим, что согласно п.1 ст.8 Федерального закона от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" религиозной организацией признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированное в качестве юридического лица.

При этом речь не идет о полном запрете взаимодействия с религиозными организациями (объединениями), никто не запрещает организации осуществлять и координировать с религиозными организациями совместные проекты социально-образовательной направленности, особенно в рамках образовательной программы. Более того, отдельные формы сотрудничества религиозных и образовательных организаций закреплены законодательно.

Так, например, согласно п.3 ст.16 Федерального закона от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ религиозные обряды и церемонии могут проводиться в зданиях, строениях религиозного назначения, расположенных на территориях образовательных организаций, а также в помещениях образовательных организаций, исторически используемых для проведения религиозных обрядов.

В соответствии со ст.5 Федерального закона от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ по письменной просьбе родителей или лиц, их заменяющих, и с согласия детей, обучающихся в государственных или муниципальных образовательных организациях, указанные образовательные организации на основании решения коллегиального органа управления образовательной организации по согласованию с учредителями могут предоставлять религиозной организации возможность обучать детей религии вне рамок образовательной программы. При этом законодатель подчеркивает, что обучение религии и религиозное воспитание не являются образовательной деятельностью.

Важно также обратить внимание на право централизованных религиозных организаций создавать духовные образовательные организации для подготовки служителей и религиозного персонала религиозных организаций посредством реализации образовательных программ на основании лицензии на осуществление образовательной деятельности. Данное право также закреплено в Федеральном законе от 26 сентября 1997 года N 125-ФЗ. При этом согласно п.2 ст.19 указанного Федерального закона духовные образовательные организации подлежат регистрации в качестве религиозных организаций. Такие организации реализуют образовательные программы, направленные на подготовку служителей и религиозного персонала религиозных организаций, и вправе реализовывать образовательные программы среднего профессионального образования и высшего образования в соответствии с требованиями федеральных государственных образовательных стандартов.

Политическая партия представляет собой общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления (ст.3 Федерального закона от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ "О политических партиях").

Согласно п.5 ст.9 указанного Федерального закона любое вмешательство политических партий в учебный процесс образовательных организаций запрещено.

Однако пп."е" п.1 ст.26 Федерального закона от 11 июля 2001 года N 95-ФЗ политическим партиям предоставлено право учреждать образовательные организации дополнительного образования взрослых.

Комментарий к статье 28. Компетенция, права, обязанности и ответственность образовательной организации

1. В комментируемой статье устанавливается один из элементов правового статуса образовательной организации, а именно права и обязанности, компетенция образовательной организации, ответственность образовательной организации.

В ч.1 комментируемой статьи провозглашается один их ключевых принципов деятельности образовательной организации - автономность, при этом дается легальное определение понятия "автономность образовательной организации". В тексте статьи оно довольно понятно изложено, поэтому не будем его дублировать. Отметим лишь, что автономность образовательной организации обеспечивается через широкий перечень прав, дающих самостоятельность в определении внутренней жизни образовательной организации. Принцип автономности означает, что права образовательной организации могут быть ограничены только в соответствии с законодательством РФ в установленном законом порядке.

Автономность образовательной организации должна быть, прежде всего, выражена в осуществлении организацией образовательной деятельности, поэтому законодатель отдельно подчеркивает, что образовательные организации свободны в определении содержания образования, выборе учебно-методического обеспечения, образовательных технологий по реализуемым ими образовательным программам. Между тем, свобода эта не безграничная, образовательная организация обязана учитывать и соблюдать требования комментируемого закона, иных нормативных актов в сфере реализации образовательных программ, в т.ч. и требования федеральных государственных образовательных стандартов.

2. В ч.3 комментируемой статьи устанавливается перечень вопросов, относящихся к компетенции образовательной организации. Причем речь идет не только о правах, но и об обязанности образовательной организации реализовывать положения ч.3 комментируемой статьи. Обратим внимание на открытость перечня, т.е. перечень вопросов, относящихся к компетенции образовательной организации, может устанавливаться и уточняться как в других статьях комментируемого закона, так и в иных нормативных актах, в том числе на уровне субъектов РФ.

Все полномочия образовательной организации можно разделить на две категории:

- образовательные полномочия (права) - полномочия образовательной организации в сфере осуществления образовательного процесса. Например, к ним относится права, закрепленные в п.п.6, 8, 9, 10, 10.1, 12, 15.1, 20 ч.3 комментируемой статьи;

- технико-юридические полномочия - полномочия образовательной организации в сфере обеспечения деятельности организации, в т.ч. как юридического лица. К этой категории, в частности, относятся п.п.1-5, 11, 14, 15, 17, 19 ч.3 комментируемой статьи.

Остановимся более подробно на особенностях отдельных прав (компетенций):

- разработка и принятие правил внутреннего распорядка обучающихся, правил внутреннего трудового распорядка, иных локальных нормативных актов, установление штатного расписания, прием на работу работников (п.п.1, 4, 5 ч.3 комментируемой статьи). Образовательная организация пользуется всеми правами, установленными трудовым законодательством, гражданским законодательством в отношении других юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность, отличную от образовательной. В этой связи образовательная организация обладает такими же правами, как и иные юридические лица и индивидуальные предприниматели, с особенностями, установленными комментируемым законом, в частности, осуществляет полномочия работодателя, и в рамках этих полномочий принимает в соответствии с комментируемой статьей, ст.8 Трудового кодекса РФ локальные нормативные акты, утверждает штатное расписание, должностные инструкции и т.п. При этом права образовательной организации в этой сфере могут быть ограничены комментируемым законом, иными нормативными актами, статусом образовательной организации. Отметим, что формулировка п.5 смешанная и устанавливает не только права, но и обязанность образовательной организации в части создания условий и организации дополнительного профессионального образования работников. Это означает, что образовательная организация создает такие условия как на базе самой организации, так и путем поощрения работников к постоянному повышению профессионального уровня, в том числе через систему материального стимулирования;

- материально-техническое обеспечение, обеспечение в образовательной организации, имеющей интернат, необходимых условий содержания обучающихся; создание необходимых условий для охраны и укрепления здоровья, организации питания обучающихся и работников образовательной организации; создание условий для занятия обучающимися физической культурой и спортом (п.п.2, 14, 15, 16 ч.3 комментируемой статьи). Автономность образовательной организации предусматривает, что только она сама может определить, какая конкретная материально-техническая база необходима для реализации образовательных программ. Невозможно обеспечение качественной реализации образовательного процесса без предоставления организации права самостоятельно определять направления расходования средств на материально-техническое обеспечение. При этом материально-техническое обеспечение должно соответствовать требованиям законодательства, предъявляемым к такому обеспечению, например, санитарно-гигиеническим требованиям. Между тем, на сегодняшний день п.2 ч.3 комментируемой статьи, особенно в части государственных и муниципальных образовательных организаций, выглядит декларативным, поскольку такие организации ограничены в своих правах пределами бюджетного финансирования, требованиями законодательства о проведении закупок;

- предоставление учредителю и общественности ежегодного отчета, разработка и утверждение программы развития образовательной организации (п.п.3, 7 ч.3 комментируемой статьи). Образовательная организация не просто имеет права, но обязана разрабатывать документацию, связанную с осуществлением образовательной деятельности. Среди такой документации можно выделить в особую категорию и программы развития образовательной организации, в которых отражаются направления развития образовательных программ, материально-технической базы, кадрового состава и т.п. образовательной организации. Программы развития могут разрабатываться на различный срок.

Согласно ст.29 комментируемого закона образовательная организация действует на основе принципа информационной открытости, законом установлен перечень информации, подлежащий раскрытию для публичного открытого доступа. В данный перечень входят и сведения о результатах самообследования, и информация о расходовании финансовых и материальных средств. Предоставление таких отчетов учредителям организации призвано защитить их права по отношению к образовательной организации; раскрытие информации перед общественностью позволяет потребителям образовательных услуг осуществить выбор образовательной организации, участникам образовательного процесса контролировать качество образовательных услуг и деятельность образовательной организации;

- разработка и утверждение образовательных программ; определение списка учебников; осуществление текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся, установление их форм, периодичности и порядка проведения; использование и совершенствование методов обучения и воспитания, образовательных технологий, электронного обучения (п.п.6, 9, 10, 12 ч.3 комментируемой статьи). Образовательная организация обладает широкой автономией в вопросах реализации образовательного процесса, в т.ч. по вопросам разработки и утверждения образовательных программ, выбора учебников, методов и приемов обучения и воспитания, разработки методических рекомендаций для работников организации. При этом автономность ограничена требованиями комментируемого закона, иных нормативных актов, требованиями федеральных государственных образовательных стандартов. Так, компетенция, установленная в п.9 ч.3 комментируемой статьи (определение списка учебников), корреспондируется с п.4 ч.3 ст.47 комментируемого закона, в соответствии с которым педагогический работник имеет право на выбор учебников, учебных пособий, материалов и иных средств обучения. Т.е. компетенция образовательной организации ограничивается свободой педагогического работника в выборе учебника, между тем именно образовательная организация утверждает выбор педагога, закрепляет список учебников на уровне образовательной организации. В то же время, данная компетенция ограничена на федеральном уровне. Так, например, приказом Минобрнауки России от 31 марта 2014 года N 253 утвержден федеральный перечень учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования.

В образовательной организации в обязательном порядке должны быть разработаны и утверждены локальные акты, иная документация, в т.ч. методического характера, в пределах образовательных полномочий, закрепленных в комментируемой статье, иных статьях комментируемого закона. Отсутствие такой документации может расцениваться как нарушение лицензионных требований (см., например, Решение Свердловского областного суда от 27 марта 2014 года по делу N 71-97/2014);

- организация социально-психологического тестирования обучающихся в целях раннего выявления незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ (п.15.1 ч.3 комментируемой статьи). Порядок проведения социально-психологического тестирования лиц, обучающихся в общеобразовательных организациях и профессиональных образовательных организациях, а также в образовательных организациях высшего образования утвержден приказом Минобрнауки России от 16 июня 2014 года N 658. Данным Порядком установлено, что тестирование обучающихся, достигших возраста пятнадцати лет, проводится при наличии их информированных согласий в письменной форме об участии в тестировании, а тестирование обучающихся, не достигших возраста пятнадцати лет, - при наличии информированного согласия одного из родителей или иного законного представителя. Для проведения тестирования руководитель образовательной организации, проводящей тестирование: организует получение от обучающихся либо от их родителей или иных законных представителей информированных согласий; утверждает поименные списки обучающихся, составленные по итогам получения от обучающихся либо от их родителей или иных законных представителей информированных согласий; создает комиссию, обеспечивающую организационно-техническое сопровождение тестирования, и утверждает ее состав из числа работников образовательной организации; утверждает расписание тестирования по классам (группам) и кабинетам (аудиториям); обеспечивает соблюдение конфиденциальности при проведении тестирования и хранении результатов тестирования.

3. В ч.4 комментируемой статьи закреплено право образовательной организации вести научную и творческую деятельность, в т.ч. по подготовке научных кадров. Такое право предоставлено образовательным организациям высшего образования. Другие организации также вправе вести научную и творческую деятельность только при условии закрепления такого права (возможности) в их уставе.

При этом подготовку научных кадров в докторантуре могут осуществлять только образовательные организации высшего образования. В настоящее время Положение о докторантуре утверждено постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2014 года N 267. В частности, данным Положением установлено, что в докторантуру может быть направлен работник, осуществляющий педагогическую и (или) научную (научно-исследовательскую) деятельность в направляющей организации. При этом работник должен иметь:

- ученую степень кандидата наук или ученую степень, полученную в иностранном государстве, признаваемую в Российской Федерации, обладателю которой предоставлены те же академические и (или) профессиональные права, что и кандидату наук в Российской Федерации;

- стаж педагогической и (или) научной работы не менее 5 лет;

- трудовой стаж в направляющей организации не менее 1 года;

- научные достижения, подтвержденные списком работ, опубликованных в рецензируемых научных изданиях, и (или) патентов на изобретения, патентов (свидетельств) на полезную модель, патентов на промышленный образец, патентов на селекционные достижения, свидетельств о государственной регистрации программ для электронных вычислительных машин, баз данных, топологий интегральных микросхем, зарегистрированных в установленном порядке;

- план подготовки диссертации.

4. Образовательные организации имеют право осуществлять деятельность, смежную с образовательной, но при соблюдении условия, указанного в ч.5 комментируемой статьи, а именно: такая деятельность не должна противоречить целям создания образовательной организации. Перечень "смежной" деятельности является открытым.

При этом в ч.5 комментируемой статьи законодатель указывает возможные варианты такой деятельности: консультационная, просветительская деятельность; деятельность в сфере охраны здоровья граждан; организация отдыха и оздоровления обучающихся в каникулярное время (с круглосуточным или дневным пребыванием).

5. Обязанности образовательной организации корреспондируют с правами участников образовательного процесса - обучающихся, их законных представителей, педагогических работников. Образовательная организация в своей деятельности обязана руководствоваться не только положениями комментируемого закона, но и иных нормативных актов в сфере образования, на что прямо указывает формулировка ч.6 комментируемой статьи.

Ненадлежащие исполнение образовательной организацией возложенных на нее обязанностей может привести к привлечению к ответственности как самой организации, так и должностных лиц организации. Прежде всего, речь идет об административной ответственности.

Ярким примером оснований для привлечения к административной ответственности могут послужить нарушения в сфере материально-технического обеспечения образовательных организаций, особенно государственных и муниципальных (п.2 ч.3 комментируемой статьи). Выше говорилось об ограниченности финансирования и трудностях исполнения требований комментируемого закона. Но это не снимает с руководства такими образовательными организациями ответственности за недостаточное обеспечение материально-техническими средствами. Надзорные органы нередко привлекают к ответственности руководителей образовательных организаций за недостатки материально-технического обеспечения. В этом случае вопрос о возможном привлечении к административной ответственности будет решаться в зависимости от того, какие меры предпринимались руководителем для выполнения п.2 ч.3 комментируемой статьи.

Так, например, суд освободил муниципальную образовательную организацию от административной ответственности по ч.1 ст.6.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, поскольку организация неоднократно обращалась к учредителю с запросами об увеличении объемов финансирования для ремонта здания школы и соблюдения требований санитарно-эпидемиологического законодательства; устранила часть выявленных нарушений (постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2013 года по делу N А55-9656/2013).

Однако в другом деле суд отказался освободить организацию от административной ответственности, так как однократное обращение к учредителю не может свидетельствовать о принятии всех необходимых мер для соблюдения требований закона (см. решение Свердловского областного суда от 13 ноября 2014 года по делу N 71-542/2014).

Комментарий к статье 29. Информационная открытость образовательной организации

1. В комментируемой статье провозглашается один из ключевых принципов деятельности образовательных организаций - принцип информационной открытости.

Под информационной открытостью при этом понимается предоставление широкому кругу лиц доступа к информации о деятельности образовательной организации. С этой целью формируются специальные ресурсы - банки (базы) данных, отвечающие двум основным критериям:

- открытость;

- общедоступность.

Открытость и общедоступность означают, что информационные ресурсы размещаются, прежде всего, в информационно-телекоммуникационных сетях, в т.ч. в сети "Интернет" на официальном сайте образовательной организации. Информация должна быть доступна всем лицам без исключения, не допускается закрытие доступа к информации, установление требований к получателям информации, введение систем авторизации и идентификации пользователей для доступа к информации, за исключением информации, относящейся к персональной, являющейся коммерческой тайной, иной информации, доступ к которой в соответствии с законодательством РФ, международными нормами является ограниченным.

Доступ к информации должен быть обеспечен в круглосуточном режиме (за исключением случаев аварийного сбоя, проведения профилактических работ и т.п.).

Отметим, что законодатель прямо не ограничивает возможность размещения информации пределами официального сайта организации; информация может размещаться на любом ресурсе, например, региональном образовательном портале, тематических группах в социальных сетях и т.п. Однако сама конструкция ч.1 комментируемой статьи подразумевает обязательное наличие у образовательной организации официального сайта в сети "Интернет", на котором должна размещаться информация, указанная в комментируемой статье, в полном объеме.

Помимо размещения информации в сети "Интернет", иных сетях, должен быть обеспечен доступ к информации, указанной в комментируемом законе, иных нормативных актах, и иными способами, в т.ч. путем предоставления заинтересованным лицам возможности ознакомления с данной информацией, например, через обозрение и изучение локальных нормативных актов организации, иных документов, содержащих необходимую информацию.

За нарушение требований комментируемой статьи о размещении информации образовательная организация может быть привлечена к административной ответственности, например, по ч.1 ст.14.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях (см., например, постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 октября 2014 года по делу N А05-3280/2014).

2. В ч.2 комментируемой статьи изложен перечень информации, которая в обязательном порядке должна находиться в открытом доступе и размещаться в сети "Интернет" на официальном сайте организации, иных ресурсах.

В частности, образовательная организация должна предоставлять информацию о:

- самой образовательной организации и ее деятельности;

- локальных нормативных актах, принятых в организации, с возможностью ознакомления с ними.

В отношении отдельных видов информации законом могут устанавливаться конкретные требования по срокам и порядку размещения. Например, согласно п.3 ч.2 комментируемой статьи подлежат раскрытию отчеты о результатах самообследования. В соответствии с п.8 Порядка проведения самообследования образовательной организацией, утвержденного приказом Минобрнауки России от 14 июня 2013 года N 462, размещение отчетов образовательных организаций высшего образования, профессиональных образовательных организаций, организаций дополнительного профессионального образования, организаций дополнительного образования в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте организации в сети "Интернет", и направление его учредителю осуществляются не позднее 20 апреля текущего года, а для общеобразовательных организаций и дошкольных образовательных организаций - не позднее 1 сентября текущего года.

Следует также отметить, что приказом Минобрнауки России от 10 декабря 2013 года N 1324 утверждены показатели деятельности образовательной организации, подлежащей самообследованию.

Перечень информации, приведенный в ч.2 комментируемой статьи, является открытым, образовательным организациям предоставлено право дополнять его по своему усмотрению. Также подлежит размещению иная информация, которая обязательна к размещению в соответствии с законодательством РФ.

3. В ч.3 комментируемой статьи устанавливается общее правило о сроках размещения информации, указанной в ч.2 данной статьи. Такая информация, если иное не установлено законодательством РФ в отношении отдельных категорий информации, подлежит размещению на официальном сайте образовательной организации в сети "Интернет" и обновлению в течение десяти рабочих дней со дня ее создания, получения или внесения в нее соответствующих изменений. Порядок исчисления сроков при этом аналогичен установленному в гл.11 Гражданского кодекса РФ.

Также законодатель делегировал Правительству РФ полномочия по разработке и утверждению порядка размещения и обновления информации на официальном сайте образовательной организации, в связи с чем принято постановление Правительства РФ от 10 июля 2013 года N 582 "Об утверждении Правил размещения на официальном сайте образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и обновления информации об образовательной организации" (далее - Правила размещения).

В Правилах размещения дублируется и конкретизируется перечень информации, обязательной к размещению на официальном сайте, сроки и порядок размещения информации, а также устанавливаются требования к официальному сайту, его структуре и особенностям обеспечения доступа заинтересованных лиц.

Так, согласно п.п.7, 8, 11 Правил размещения информация предоставляется обязательно на русском языке, а также может предоставляться (дублироваться) на государственных языках республик, входящих в состав РФ, иных иностранных языках; пользователю официального сайта предоставляется наглядная информация о структуре официального сайта, включающая в себя ссылку на официальный сайт Минобрнауки в сети "Интернет". Информация, указанная в п.п.3-5 Правил размещения, в ч.2 комментируемой статьи, размещается в текстовой и (или) табличной формах, а также в форме копий документов в соответствии с требованиями к структуре официального сайта и формату представления информации, установленными Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки.

Такие требования на момент написания комментария установлены приказом Рособрнадзора от 29 мая 2014 года N 785 "Об утверждении требований к структуре официального сайта образовательной организации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и формату представления на нем информации". В данном документе указаны требования к структуре сайта, структурному порядку размещения обязательной информации.

Согласно п.10 Правил размещения технологические и программные средства, которые используются для функционирования официального сайта, должны обеспечивать:

- доступ к размещенной на официальном сайте информации без использования программного обеспечения, установка которого на технические средства пользователя информации требует заключения лицензионного или иного соглашения с правообладателем программного обеспечения, предусматривающего взимание с пользователя информации платы;

- защиту информации от уничтожения, модификации и блокирования доступа к ней, а также иных неправомерных действий в отношении нее;

- возможность копирования информации на резервный носитель, обеспечивающий ее восстановление;

- защиту от копирования авторских материалов.

В Требованиях к структуре сайта, утвержденных приказом Рособрнадзора от 29 мая 2014 года N 785, дополнительно указано, что доступ к специальному разделу с информацией должен осуществляться с главной (основной) страницы сайта, а также из основного навигационного меню сайта. Страницы специального раздела должны быть доступны в сети "Интернет" без дополнительной регистрации, содержать необходимую информацию, а также доступные для посетителей сайта ссылки на файлы, снабженные информацией, поясняющей назначение данных файлов.

Комментарий к статье 30. Локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения

1. Комментируемый закон предоставляет широкие полномочия образовательным организациям, сокращая полномочия соответствующих государственных и муниципальных органов, ранее осуществлявших управление, контроль и надзор в сфере образования. Подобная автономность выражается, в том числе, в праве принимать локальные нормативные акты, содержащие нормы, регулирующие образовательные отношения.

Локальный нормативный акт по своей природе схож с иными нормативными актами; он также принимается в специальном порядке и устанавливает нормы (правила поведения), регулирующие отношения в сфере образования.

Но при этом локальный нормативный акт обладает ограниченной сферой действия - пределами образовательной организации, и может регулировать (устанавливать нормы) только по вопросам, отнесенным законодательством к компетенции образовательной организации. Если локальный нормативный акт регулирует вопросы, выходящие за пределы компетенции образовательной организации, то нормы такого акта ничтожны.

Порядок принятия локальных нормативных актов, их система устанавливаются уставом образовательной организации. Комментируемым законом, иными нормативными актами в сфере образования могут устанавливаться прямо или косвенно требования к содержанию локальных нормативных актов, их перечню.

2. В части 2 комментируемой статьи содержится примерный перечень вопросов, по которым образовательная организация принимает локальные нормативные акты.

Между тем, данный перечень, по сути, является обязательным для организации, так как законодатель использует конструкцию "образовательная организация принимает…", а не "вправе принимать" или "может принимать", что указывает на обязательность наличия локальных нормативных актов по указанным в комментируемой статье вопросам.

Например, письмом Рособрнадзора от 6 марта 2015 года N 01-50-89/05-1217 "О направлении Методических рекомендаций по организации и проведению ОИВ субъектов РФ, осуществляющими переданные полномочия РФ в сфере образования контрольно-надзорных мероприятий, в части обеспечения государственных гарантий реализации прав на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования в муниципальных дошкольных образовательных организациях, общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в муниципальных общеобразовательных организациях, обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов РФ" в части организации предоставления дошкольного образования соответствующим образовательным организациям рекомендовано:

- обеспечить наличие локальных нормативных актов, в том числе правил внутреннего распорядка обучающихся, правил внутреннего трудового распорядка (в соответствии с положениями п.1 ч.3 ст.28 комментируемого закона);

- обеспечить наличие правил приема обучающихся, режима занятий обучающихся, порядок и основания перевода, отчисления и восстановления обучающихся, порядок оформления возникновения, приостановления и прекращения отношений между образовательной организацией и обучающимися и (или) родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся (в соответствии с положениями ч.2 ст.30 комментируемого закона);

- обеспечить наличие локального нормативного акта, регламентирующего порядок создания, организации работы, принятия решений комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений (в соответствии с положениями п.1 ч.3 ст.28 комментируемого закона).

3. Согласно ч.ч.2, 4, 6 ст.26 комментируемого закона управление образовательной организацией осуществляется на основе сочетания принципов единоначалия и коллегиальности, с учетом мнения обучающихся, их родителей (законных представителей), работников организации. В связи с этим в ч.3 комментируемой статьи устанавливается правила обязательного учета мнения соответствующих коллегиальных представительных органов обучающихся, родителей, работников организации.

Статьей 372 Трудового кодекса РФ установлен следующий порядок учета мнения выборного органа первичной профсоюзной организации работников при принятии локальных нормативных актов:

- работодатель перед принятием решения направляет проект локального нормативного акта и обоснование по нему в выборный орган первичной профсоюзной организации, представляющий интересы всех или большинства работников;

- выборный орган первичной профсоюзной организации не позднее пяти рабочих дней со дня получения проекта указанного локального нормативного акта направляет работодателю мотивированное мнение по проекту в письменной форме;

- в случае, если мотивированное мнение выборного органа первичной профсоюзной организации не содержит согласия с проектом локального нормативного акта либо содержит предложения по его совершенствованию, работодатель может согласиться с ним либо обязан в течение трех дней после получения мотивированного мнения провести дополнительные консультации с выборным органом первичной профсоюзной организации работников в целях достижения взаимоприемлемого решения;

- при недостижении согласия возникшие разногласия оформляются протоколом, после чего работодатель имеет право принять локальный нормативный акт, который может быть обжалован выборным органом первичной профсоюзной организации в соответствующую государственную инспекцию труда или в суд. Выборный орган первичной профсоюзной организации также имеет право начать процедуру коллективного трудового спора в порядке, установленном Трудовым кодексом РФ.

Порядок учета мнения иных органов, обучающихся, родителей устанавливается уставом организации, соответствующим локальным нормативным актом.

4. Комментируемой статьей устанавливаются требования к ЛНА, а также пределы действия ЛНА, а именно ЛНА должны:

- соответствовать нормам законодательства РФ;

- быть приняты в порядке, установленном законом и уставом организации;

- не могут содержать нормы, ухудшающие положение обучающихся или работников образовательной организации по сравнению с установленным законодательством об образовании, трудовым законодательством положением.

Так, например, Рособрнадзор в связи с поступлением многочисленных обращений граждан по вопросу резкого увеличения стоимости платы за проживание в студенческих общежитиях в своем письме от 10 октября 2013 года N 03-116 "По вопросу резкого увеличения стоимости платы за проживание в студенческих общежитиях" со ссылкой на требования ч.4 комментируемой статьи рекомендовал образовательным организациям незамедлительно привести локальные акты, регламентирующие размер платы за общежитие, в соответствие с требованиями комментируемого закона.

Локальные акты, не соответствующие указанным требованиям, не применяются и подлежат отмене образовательной организацией. По сути комментируемой нормы такие локальные нормативные акты ничтожны. Не требуется дополнительной процедуры признания таких актов недействительными (незаконными), поскольку они не применяются с момента их издания.

Между тем, на практике нередко встречаются обращения в прокуратуру либо в судебные органы за защитой прав и признанием локальных нормативных актов незаконными.

Так, например, был признан незаконным приказ, изданный на основе локального нормативного акта образовательной организации, поскольку локальный акт и приказ не соответствуют нормам комментируемого закона, ухудшают положение обучающегося по сравнению с установленным законом (см. Апелляционное определение Московского городского суда от 4 февраля 2015 года по делу N 33-3457/2015).

По другому делу апелляционным определением Московского городского суда от 26 ноября 2015 года по делу N 33-44446/2015 отказано в удовлетворении требования о признании локальных нормативных актов дискриминационными, взыскании неосновательного обогащения, процентов за пользование чужими денежными средствами, компенсации морального вреда. Истец указал, что при заключении договора и установлении в нем стоимости обучения ответчик нарушил нормы закона, провозглашающие, что высшее образование должно быть одинаково доступным для всех. Суд мотивировал принятое решение отсутствием оснований полагать, что при заключении между сторонами договора о возмездном оказании образовательных услуг и установлении в нем стоимости обучения ответчиком были нарушены права истца.

Образовательная организация обязана устранять нарушения, допущенные при принятии локального нормативного акта. Ответственность за это, равно как и за принятие локальных нормативных актов, соответствующих требованиями закона, возложена на орган образовательной организации, осуществляющий управление организацией в соответствии с уставом.

Комментарий к статье 31. Организации, осуществляющие обучение

1. В комментируемой статье устанавливается право организаций (юридических лиц), не относящихся к образовательным организациям, осуществлять образовательную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности. В этом их отличие от образовательных организаций, для которых образовательная деятельность относится к основному и, зачастую, единственному виду деятельности.

Согласно материалам судебной практики возможность организаций, не обладающих статусом образовательной организации, осуществлять образовательную деятельность зачастую не учитывается органами Пенсионного фонда РФ при рассмотрении заявлений о распоряжении средствами материнского капитала.

Например, апелляционным определением Оренбургского областного суда от 25 ноября 2014 года по делу N 33-7163/2014 удовлетворено требование о признании незаконным решения об отказе в распоряжении средствами материнского капитала, обязании производить выплаты. Согласно обстоятельствам дела решением пенсионного органа отказано в удовлетворении заявления о распоряжении средствами материнского капитала, поскольку к заявлению был приложен договор на оказание услуг по содержанию ребенка в учреждении, которое не является образовательным. Решением суда заявленное требование удовлетворено, поскольку установлено, что учреждению выдана лицензия о праве ведения образовательной деятельности.

Иными словами, в комментируемой статье законодатель наряду с понятием "образовательная организация" вводит понятие "организация, осуществляющая обучение".

Напомним, что образовательные организации и организации, осуществляющие обучение, составляют в совокупности организации, осуществляющие образовательную деятельность (см. комментарий к ст.2).

Законодатель ограничивает виды образовательных программ, которые могут реализовываться организациями, осуществляющими обучение. Требования по содержанию программ, установленные комментируемым законом, иными нормативными актами в сфере образования, обязательны для организаций, осуществляющих обучение.

На педагогических работников, обучающихся, иных участников образовательного процесса согласно ч.2 ст.21 комментируемого закона распространяются все права, гарантии, обязанности, установленные законом в отношении таких же лиц, работающих или обучающихся в образовательных организациях. Также организации, осуществляющие обучение, несут ответственность, права и обязанности, аналогичные таковым у образовательных организаций.

Организации, осуществляющие обучение, обязаны создать специализированное структурное образовательное подразделение, которое и будет осуществлять образовательную деятельность. Деятельность такого подразделения регулируется положением, которое разрабатывается и утверждается организацией, осуществляющей обучение. Положение должно соответствовать требованиям комментируемого закона, иных нормативных актов в сфере образования.

2. Остановимся более подробно на особенностях различных видов организаций, осуществляющих обучение, речь о которых идет в комментируемой статье.

2.1. Научными организациями согласно п.1 ст.5 Федерального закона от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" признаются юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, общественное объединение научных работников, осуществляющие в качестве основной деятельности научную и (или) научно-техническую деятельность. Такие организации вправе проводить обучение по программам магистратуры, программам подготовки научно-педагогических кадров, программам ординатуры, программам профессионального обучения и дополнительным профессиональным программам.

Согласно п.1.2 ст.5 Федерального закона от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ научная организация может осуществлять сотрудничество с образовательными организациями высшего образования и координацию своей деятельности и деятельности таких образовательных организаций, в том числе на основе договоров, путем создания объединений научных организаций и образовательных организаций высшего образования в форме ассоциаций или союзов. Следует отметить, что, в свою очередь, приказом Минобрнауки России от 6 марта 2013 года N 159 утвержден Порядок создания образовательными организациями, реализующими образовательные программы высшего образования, в научных организациях и иных организациях, осуществляющих научную (научно-исследовательскую) деятельность, кафедр, осуществляющих образовательную деятельность. В частности, п.2 указанного Порядка установлено, что кафедры, обеспечивающие осуществление образовательными организациями образовательной деятельности, создаются в целях совершенствования качества образования путем использования в образовательной деятельности результатов научно-исследовательских работ, новых знаний и достижений науки и техники, расширения исследовательского принципа обучения и научной составляющей образовательной деятельности, в том числе привлечения обучающихся к проведению научных исследований под руководством научных работников, кадрового обеспечения научных исследований.

2.2. Организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, представляют собой организации, осуществляющие надзор, воспитание, содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также осуществляющие в отношении названных детей функции, предусмотренные гл.22 Семейного кодекса РФ. В комментируемой статье не указано, какие именно образовательные программы могут реализовываться такими организациями. Связано это с различным профилем и категориями таких учреждений, что и определяет виды реализуемых программ.

Следует обратить внимание, что в п.1.3.3.2 Методических рекомендаций органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам опеки и попечительства по реструктуризации и реформированию организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и совершенствованию сети служб сопровождения замещающих семей, изложенных в письме Минобрнауки России от 1 сентября 2014 года N ВК-1850/07 "О реструктуризации и реформировании организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и совершенствованию сети служб сопровождения замещающих семей", отмечено, что получение общего образования детьми, оставшимися без попечения родителей, детьми, временно помещенными в организацию для детей-сирот по заявлению законных представителей, являющимися детьми с ограниченными возможностями здоровья и находящимися в организациях для детей-сирот, следует обеспечивать в общеобразовательных организациях по месту нахождения организаций для детей-сирот или, при отсутствии такой возможности, в образовательных организациях для детей-сирот, осуществляющих образовательную деятельность по адаптированным основным общеобразовательным программам (как в обычных, так и в отдельных классах). С учетом того, что детские дома обеспечивают, прежде всего, содержание, воспитание и защиту прав находящихся в них детей, и осуществление собственно образовательной деятельности не является для них основным видом деятельности, представляется необходимым рассмотреть вопрос о передаче указанных организаций в систему организаций социального обслуживания.

При этом, принимая во внимание приоритетность организации обучения детей, находящихся в организациях для детей-сирот, в целях содействия их социализации в близлежащих общеобразовательных организациях вместе с другими детьми, в названных Методических рекомендациях также указывается на целесообразность в перспективе рассмотреть вопрос о реорганизации школ-интернатов для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, за исключением случаев, когда организовать обучение находящихся в них детей в общеобразовательных организациях невозможно, а также в случае если школа-интернат имеет уникальный опыт обучения детей и подготовки их к поступлению в образовательные организации высшего образования (в этом случае целесообразно рассматривать возможность изменения контингента обучающихся школы-интерната, в частности, за счет приема для обучения в школу-интернат детей, имеющих родителей).

2.3. К организациям, осуществляющим лечение, оздоровление и (или) отдых, могут относиться медицинские организации, санаторно-курортные организации, организации отдыха детей и их оздоровления независимо от форм собственности. Обучение может осуществляться по основным и дополнительным общеобразовательным программам, основным программам профессионального обучения.

Следует отметить, что в письме Минобрнауки России от 1 апреля 2014 года N 09-613 "О направлении методических рекомендаций" изложены Рекомендации по примерному содержанию образовательных программ, реализуемых в организациях, осуществляющих отдых и оздоровление детей.

В частности, в данных Рекомендациях, указано, что образовательные программы, реализуемые в организациях, осуществляющих отдых и оздоровление детей, в соответствии с приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 29 августа 2013 года N 1008 "Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по дополнительным общеобразовательным программам" должны быть направлены на:

- формирование и развитие творческих способностей учащихся;

- удовлетворение индивидуальных потребностей учащихся в интеллектуальном, художественно-эстетическом, нравственном и интеллектуальном развитии, а также в занятиях физической культурой и спортом;

- формирование культуры здорового и безопасного образа жизни, укрепление здоровья учащихся;

- обеспечение духовно-нравственного, гражданско-патриотического, военно-патриотического, трудового воспитания учащихся;

- выявление, развитие и поддержку талантливых учащихся, а также лиц, проявивших выдающиеся способности;

- профессиональную ориентацию учащихся;

- создание и обеспечение необходимых условий для личностного развития, укрепления здоровья, профессионального самоопределения и творческого труда учащихся;

- подготовку спортивного резерва и спортсменов высокого класса в соответствии с федеральными стандартами спортивной подготовки, в том числе из числа учащихся с ограниченными возможностями здоровья, детей-инвалидов и инвалидов;

- социализацию и адаптацию учащихся к жизни в обществе, формирование общей культуры учащихся;

- удовлетворение иных образовательных потребностей и интересов учащихся, не противоречащих законодательству Российской Федерации, осуществляемых за пределами федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований.

2.4. К организациям, осуществляющим обучение, также относятся организации, осуществляющие социальное обслуживание.

Согласно ч.1 ст.23 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" организациями социального обслуживания являются организации, осуществляющие социальное обслуживание на дому, полустационарное социальное обслуживание, стационарное социальное обслуживание. Обучение такие организации осуществляют по основным и дополнительным общеобразовательным программам, основным программам профессионального обучения.

2.5. Иные юридические лица также могут являться организациями, осуществляющими обучение.

Любое юридическое лицо независимо от формы собственности и основного вида деятельности может осуществлять обучение по программам профессионального обучения, образовательным программам дошкольного образования и дополнительным образовательным программам.

Например, Рособрнадзор в письме от 4 февраля 2015 года N 02-28 "О лицензировании образовательной деятельности территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации" указал, что территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации (далее - территориальный орган) в дополнение к уже имеющимся у него полномочиям по организации кадрового обеспечения территориального органа и по подготовке кадров для органов внутренних дел, наделяется также полномочием по осуществлению профессионального обучения сотрудников территориального органа, что позволяет в соответствии с ч.1 ст.31 комментируемого закона отнести его к иным юридическим лицам, осуществляющим обучение, так как в соответствии с п.22 Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года N 249, территориальный орган является юридическим лицом.

2.6. К отдельной категории организаций, осуществляющих обучение, относятся дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, представительства РФ при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях. Они вправе осуществлять образовательную деятельность по основным и дополнительным общеобразовательным программам. Особенности реализации основных общеобразовательных программ загранучреждениями МИД РФ устанавливаются в ст.88 комментируемого закона (см. комментарий к ст.88).

Комментарий к статье 32. Индивидуальные предприниматели, осуществляющие образовательную деятельность

1. Согласно ч.1 ст.21 комментируемого закона образовательная деятельность может осуществляться не только специально созданными образовательными организациями, но и физическими лицами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей. В соответствии с п.20 ст.2 комментируемого закона индивидуальные предприниматели приравниваются к организациям, осуществляющим образовательную деятельность.

В комментируемой статье данное положение конкретизируется путем указания на способы осуществления индивидуальным предпринимателем образовательной деятельности:

- непосредственно, т.е. лично;

- с привлечением педагогических работников.

Отметим, что в соответствии с п.2 ст.23 Гражданского кодекса РФ к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила Гражданского кодекса РФ, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения.

Таким образом, индивидуальные предприниматели обладают правами и несут обязанности, аналогичные правам и обязанностям образовательных организаций - юридических лиц, с изъятиями, установленными комментируемым законом и иными нормативными актами.

2. Гражданин, желающий осуществлять образовательную деятельность в качестве индивидуального предпринимателя, обязан пройти соответствующую процедуру государственной регистрации, поскольку согласно п.1 ст.23 Гражданского кодекса РФ гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица в качестве индивидуального предпринимателя только с момента государственной регистрации. За осуществление предпринимательской деятельности без регистрации в качестве индивидуального предпринимателя физическое лицо может быть привлечено как к административной ответственности по ч.1 ст.14.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, так и к уголовной - по ст.171 Уголовного кодекса РФ.

Порядок государственной регистрации закреплен в гл.VII.1 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", сроки и место государственной регистрации - в ст.8 названного закона. В частности, согласно п.1 ст.8 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ государственная регистрация осуществляется, по общему правилу, в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления документов в регистрирующий орган. При этом государственная регистрация индивидуального предпринимателя осуществляется по месту его жительства (п.3 ст.8 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ).

В соответствии с п.1 Положения о Федеральной налоговой службе, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 года N 506, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, является Федеральная налоговая служба.

В комментируемой статье установлена обязанность ФНС России уведомлять орган исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющий переданные ему полномочия РФ в сфере образования, о государственной регистрации индивидуальных предпринимателей, одним из видов экономической деятельности которых является образовательная деятельность. При этом комментируемый закон не устанавливает порядок и сроки такого уведомления, поскольку это относится к компетенции специальных нормативных актов в сфере осуществления государственной регистрации.

Следует обратить внимание, что в письме Минобрнауки России от 9 октября 2013 года N 06-735 "О дополнительном профессиональном образовании" изложены разъяснения о законодательном и нормативном правовом обеспечении дополнительного профессионального образования. По вопросу необходимости получения лицензии индивидуальными предпринимателями, осуществляющими образовательную деятельность, в данном письме указано, что индивидуальные предприниматели могут осуществлять образовательную деятельность только по основным и дополнительным общеобразовательным программам и программам профессионального обучения (ч.3 ст.32 комментируемого закона). Реализация дополнительных профессиональных программ индивидуальными предпринимателями комментируемым законом не предусматривается. При этом индивидуальные предприниматели, осуществляющие образовательную деятельность непосредственно, то есть индивидуально, имеют право не проходить процедуру лицензирования образовательной деятельности.

3. В ч.3 комментируемой статьи содержится указание на случаи, исключающие возможность государственной регистрации лица в качестве индивидуального предпринимателя для осуществления образовательной деятельности, а именно, если в соответствии с трудовым законодательством РФ лицо не допускается к педагогической деятельности или отстраняется от работы, то оно не вправе осуществлять образовательную деятельность в качестве индивидуального предпринимателя.

Требования к педагогическим работниками, в частности, установлены в ст.331 Трудового кодекса РФ. Согласно ч.2 названной статьи к педагогической деятельности не допускаются лица:

- лишенные права заниматься педагогической деятельностью в соответствии с вступившим в законную силу приговором суда. Согласно п."б" ст.44, ч.2 ст.45, ст.47 Уголовного кодекса РФ в качестве уголовного наказания к лицу может применяться лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от одного года до пяти лет в качестве основного наказания, и от шести месяцев до трех лет - в качестве дополнительного. Следовательно, на период действия данного наказания, лицо не может быть зарегистрировано в качестве индивидуального предпринимателя для осуществления образовательной деятельности;

- имеющие или имевшие судимость, подвергавшиеся уголовному преследованию (за исключением лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по реабилитирующим основаниям) за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности (за исключением незаконной госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, и клеветы), половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, основ конституционного строя и безопасности государства, мира и безопасности человечества, а также против общественной безопасности; а также имеющие неснятую или непогашенную судимость за иные умышленные тяжкие и особо тяжкие преступления, не указанные выше. Данный запрет является одним из самых спорных запретов, вызывающих повышенное общественное внимание, по сути продлевающий наказание за уголовное преступление на пожизненный срок вне зависимости от факта погашения судимости. Для смягчения запрета в конце 2014 года в Трудовой кодекс РФ были внесены изменения, согласно которым вышеуказанные лица могут быть допущены к педагогической деятельности при наличии решения комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданной высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, о допуске их к педагогической деятельности в случаях, указанных в Трудовом кодексе РФ;

- признанные недееспособными в установленном законом порядке. В соответствии со ст.29 Гражданского кодекса РФ гражданин, который вследствие психического расстройства не может понимать значения своих действий или руководить ими, может быть признан судом недееспособным в порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством. Недееспособное лицо не может осуществлять образовательную деятельность;

- имеющие заболевания, предусмотренные перечнем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области здравоохранения. К сожалению, до сих пор указанный выше перечень заболеваний не установлен.

Для подтверждения отсутствия у лица ограничений, установленных законом для занятия педагогической деятельностью, при государственной регистрации в ФНС России наряду с документами, указанным в ст.22.1 Федерального закона от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ, предоставляются документы, подтверждающие отсутствие ограничений. В частности, согласно пп.пп."к" и "л" п.1 названной статьи предоставляется справка о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования по реабилитирующим основаниям, либо же решение комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав о допуске к соответствующей предпринимательской деятельности.

Отметим, что Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2011 года N 285 утвержден Перечень видов предпринимательской деятельности в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних, при осуществлении которых физическим лицом, регистрируемым в качестве индивидуального предпринимателя, представляется справка в регистрирующий орган о наличии (об отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо прекращении уголовного преследования по реабилитирующим основаниям.

4. В ч.3 комментируемой статьи также устанавливается правило о направлениях образовательной деятельности, которую осуществляют индивидуальные предприниматели: они могут осуществлять деятельность по основным и дополнительным общеобразовательным программам, а также программам профессионального обучения. Понятие образовательной программы, виды образовательных программ установлены в ст.12 комментируемого закона. Исходя из определений образовательных программ, данных в ч.3 названной статьи, индивидуальные предприниматели не могут осуществлять образовательную деятельность в сфере профессионального образования по программам среднего профессионального и высшего профессионального образования, но вправе реализовывать программы профессиональной подготовки по профессиям рабочих, должностям служащих, программы переподготовки рабочих, служащих, программы повышения квалификации рабочих, служащих.

5. В п.п.4 и 5 комментируемой статьи устанавливается перечень обязательной информации, которую индивидуальный предприниматель обязан предоставить указанным в комментируемой статье лицам, а также сроки предоставления данной информации. Отметим, что предусмотренное комментируемой статьей правило аналогично правилу ст.10 Закона РФ от 7 февраля 1992 года N 2300-1 "О защите прав потребителей". При этом индивидуальный предприниматель в соответствии со ст.12 названного закона несет ответственность за предоставление недостоверной информации, в т.ч. в виде обязанности возместить понесенные потребителем убытки.

За нарушение обязанности по предоставлению информации, указанной в п.п.4 и 5 комментируемой статьи, лицо может быть привлечено к административной ответственности, например, по ч.1 ст.14.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Так, например, индивидуальный предприниматель был привлечен к административной ответственности по ч.1 ст.14.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях за непредставление в месте оказания услуги информации, указанной в ч.4 комментируемой статьи (см. постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 1 июня 2015 года N 07АП-3777/2015 по делу N А45-1522/2015).

Комментарий к главе 4. Обучающиеся и их родители (законные представители)

Комментарий к статье 33. Обучающиеся

1. В комментируемой статье приведена классификация обучающихся в зависимости от уровня осваиваемой образовательной программы, формы обучения, режима пребывания в образовательной организации.

Содержание понятия "воспитанники" охватывает как лиц, осваивающих образовательную программу дошкольного образования, так и лиц, осваивающих основную общеобразовательную программу с одновременным проживанием (нахождением) в образовательной организации (например, в интернате) а также иных лиц, в случаях, установленных законодательством РФ. Комментируемая статья рассматривает воспитанников как одну из категорий обучающихся.

Учащимися признаются лица, осваивающие основные образовательные программы общего образования, дополнительные общеобразовательные программы. При этом обратим внимание, что общее образование согласно ч.2 ст.11 комментируемого закона включает в себя три уровня: начальное общее, основное общее и среднее общее образование.

К студентам комментируемая статья относит лиц, осваивающих образовательные программы среднего профессионального образования, программы бакалавриата (академического, прикладного), программы специалитета или программы магистратуры. В свою очередь, курсантами признаются лица, обучающиеся в военных образовательных организациях.

Аспирантами являются лица, обучающиеся в аспирантуре по программе подготовки научно-педагогических кадров.

Адъюнктами считаются лица, проходящие военную или иную приравненную к ней службу, службу в органах внутренних дел в адъюнктуре по программе подготовки научно-педагогических кадров.

Ординаторами признаются лица, обучающиеся по программам ординатуры.

Клиническая ординатура - часть структуры высшего медицинского образования; форма непрерывного профессионального образования врачей в медицинских вузах и научно - исследовательских учреждениях, на медицинских факультетах университетов, в институтах усовершенствования врачей, проводимого с целью подготовки или переподготовки специалистов отрасли, а также повышения квалификации.

Ассистентами-стажерами соответственно признаются лица, обучающиеся по программам ассистентуры-стажировки.

Комментируемая статья содержит также определения понятий "слушатель", "экстерн", "соискатель".

Обратим внимание, что экстерны согласно ч.1 комментируемой статьи, несмотря на то, что не проходят обучение непосредственно в образовательной организации, относятся к категории обучающихся и обладают всеми академическими правами, предоставленными обучающимся в соответствии со ст.34 комментируемого закона. В частности, экстерны наравне с другими обучающимися имеют право на развитие своих творческих способностей и интересов, включая участие в конкурсах, олимпиадах, в том числе, всероссийской олимпиаде школьников, выставках, смотрах, физкультурных мероприятиях, спортивных мероприятиях, в том числе в официальных спортивных соревнованиях, и других массовых мероприятиях. Кроме этого, экстерны могут рассчитывать на получение при необходимости социально-педагогической и психологической помощи, бесплатной психолого-медико-педагогической коррекции в соответствии с положениями ст.42 комментируемого закона (см. письмо Минобрнауки России от 15 ноября 2013 года N НТ-1139/08 "Об организации получения образования в семейной форме").

Помимо перечисленных категорий обучающихся общеобразовательными организациями, имеющими целью подготовку несовершеннолетних граждан к военной или иной государственной службе, могут быть установлены специальные названия обучающихся, осваивающих дополнительные общеобразовательные программы в этих образовательных организациях.

2. Студентам (курсантам) бесплатно предоставляется зачетная книжка и студенческий билет. Образцы зачетной книжки и студенческого билета утверждены приказами Минобрнауки России от 5 апреля 2013 года N 240 "Об утверждении образцов студенческого билета для студентов и зачетной книжки для студентов (курсантов), осваивающих образовательные программы среднего профессионального образования" и от 22 марта 2013 года N 203 "Об утверждении образцов студенческого билета для студентов и зачетной книжки для студентов (курсантов), осваивающих программы бакалавриата, программы специалитета, программы магистратуры".

Другим категориям обучающихся документы, подтверждающие их обучение в организации, осуществляющей образовательную деятельность, выдаются в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации или локальными нормативными актами организации.

Комментарий к статье 34. Основные права обучающихся и меры их социальной поддержки и стимулирования

1. В ч.1 комментируемой статьи перечислены академические права обучающихся, т.е. их права в учебном процессе.

Отдельные права могут быть реализованы обучающимися лично только после получения основного общего образования, в том числе:

- право на выбор организации, осуществляющей образовательную деятельность, формы получения образования и формы обучения. Данное право может быть также реализовано при условии достижения возраста восемнадцати лет;

- выбор факультативных (необязательных для данного уровня образования, профессии, специальности или направления подготовки) и элективных (избираемых в обязательном порядке) учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей) из перечня, предлагаемого организацией, осуществляющей образовательную деятельность.

Говоря о вышеперечисленных правах обучающихся, нельзя не упомянуть о ряде академических прав, реализация которых обеспечивает в некоторой степени принцип вариативности образовательного процесса и предоставляет обучающемуся возможность получения образования с учетом его личных потребностей, склонностей и индивидуальности. К таким правам следует отнести:

- право на обучение по индивидуальному учебному плану, в том числе ускоренное обучение, в пределах осваиваемой образовательной программы в порядке, установленном локальными нормативными актами. Напомним, что индивидуальный учебный план - это учебный план, обеспечивающий освоение образовательной программы на основе индивидуализации ее содержания с учетом особенностей и образовательных потребностей конкретного обучающегося;

- право на участие в формировании содержания своего профессионального образования при условии соблюдения федеральных государственных образовательных стандартов среднего профессионального и высшего образования, образовательных стандартов в порядке, установленном локальными нормативными актами. Однако необходимо учитывать, что указанное право может быть ограничено условиями договора о целевом обучении;

- право на освоение наряду с учебными предметами, курсами, дисциплинами (модулями) по осваиваемой образовательной программе любых других учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), преподаваемых в организации, осуществляющей образовательную деятельность, в установленном ею порядке, а также преподаваемых в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность, учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), одновременное освоение нескольких основных профессиональных образовательных программ. Следует отметить, что реализация данного права не должна приносить ущерб освоению основной образовательной программы, однако это остается на усмотрение самого обучающегося.

Академическими правами обучающихся являются также права на обеспечение необходимых условий для получения образования, в том числе:

- предоставление условий для обучения с учетом особенностей психофизического развития и состояния здоровья, в том числе получение социально-педагогической и психологической помощи, бесплатной психолого-медико-педагогической коррекции. Образование обучающихся с ограниченными возможностями здоровья может быть организовано как совместно с другими обучающимися, так и в отдельных классах, группах или в отдельных организациях, осуществляющих образовательную деятельность. Но в таких случаях обязательными условиями является согласие родителей (законных представителей) и соответствующие рекомендации психолого-медико-педагогической комиссии;

- бесплатное пользование библиотечно-информационными ресурсами, учебной, производственной, научной базой образовательной организации. Данное право корреспондирует с обязанностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность, формировать библиотеки, в том числе цифровые (электронные) библиотеки, обеспечивающие доступ к профессиональным базам данных, информационным справочным и поисковым системам, а также иным информационным ресурсам. Согласно ч.1 ст.18 комментируемого закона библиотечный фонд должен быть укомплектован печатными и (или) электронными учебными изданиями (включая учебники и учебные пособия), методическими и периодическими изданиями по всем входящим в реализуемые основные образовательные программы учебным предметам, курсам, дисциплинам (модулям);

- пользование в порядке, установленном локальными нормативными актами, лечебно-оздоровительной инфраструктурой, объектами культуры и объектами спорта образовательной организации. К таким объектам, как правило, относятся, спортивные залы, спортивные площадки, бассейны и т.п.

Еще одной важной категорией прав, предусмотренных ч.1 комментируемой статьи, являются права на смену образовательной организации, специальности, формы обучения и т.п. К данной категории можно отнести следующие академические права обучающихся:

- право на перевод для получения образования по другой профессии, специальности и (или) направлению подготовки, по другой форме обучения в порядке, установленном законодательством об образовании. При реализации данного права необходимо учитывать законодательно установленные ограничения. Так, Минобрнауки России в письме от 4 июня 2015 года N 06-656 "Законодательное и нормативно-правовое обеспечение среднего профессионального образования в части приема, перевода и отчисления обучающихся (ответы на вопросы)", отвечая на вопрос о возможности зачисления в порядке перевода на первый курс профессиональной образовательной организации для обучения по программе подготовки специалистов среднего звена студента первого курса вуза по программе бакалавриата, отметил, что согласно ч.5 ст.10 комментируемого закона среднее профессиональное образование и высшее образование - бакалавриат являются разными уровнями профессионального образования. Законодательство об образовании не предусматривает перевода студентов с образовательной программы одного уровня на образовательную программу другого уровня образования. Таким образом, перевод студента первого курса образовательной организации высшего образования по программе бакалавриата на первый курс профессиональной образовательной организации по образовательной программе среднего профессионального образования невозможен. Поступление для обучения по образовательной программе среднего профессионального образования лиц, ранее обучавшихся по программам высшего образования, но не завершивших обучение, осуществляется в общем порядке, с учетом результатов освоения образовательной программы среднего общего образования, если численность поступающих превышает количество контрольных цифр приема за счет средств бюджетных ассигнований;

- право на переход с платного обучения на бесплатное обучение в случаях и в порядке, которые предусмотрены приказом Минобрнауки России от 6 июня 2013 года N 443 "Об утверждении Порядка и случаев перехода лиц, обучающихся по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования, с платного обучения на бесплатное". В частности, данным приказом установлено, что право на переход с платного обучения на бесплатное имеет лицо, обучающееся в образовательной организации на основании договора об оказании платных образовательных услуг, не имеющее на момент подачи заявления академической задолженности, дисциплинарных взысканий, задолженности по оплате обучения, при наличии одного из следующих условий: сдачи экзаменов за два семестра обучения, предшествующих подаче заявления, на оценку "отлично"; утраты обучающимся в период обучения одного или обоих родителей (законных представителей) или единственного родителя (законного представителя); отнесения к следующим категориям граждан: детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; граждан в возрасте до двадцати лет, имеющих только одного родителя - инвалида I группы, если среднедушевой доход семьи ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации;

- право на перевод в другую образовательную организацию, реализующую образовательную программу соответствующего уровня, в порядке, предусмотренном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. Перевод может быть добровольным или вынужденным, но в любом случае производится с согласия обучающегося или его законного представителя;

- право на восстановление для получения образования в образовательной организации, реализующей основные профессиональные образовательные программы, в порядке, установленном законодательством об образовании. Данное право распространяется на лиц, отчисленных из организации, осуществляющей образовательную деятельность, и регламентировано ст.62 комментируемого закона (см. комментарий к ст.62);

- право на зачет организацией, осуществляющей образовательную деятельность, в установленном ею порядке результатов освоения обучающимися учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, дополнительных образовательных программ в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность. Данное право непосредственно связано с перечисленными выше и может быть реализовано в случае перевода, поступления в другую образовательную организацию, на другую специальность и т.д.

В числе академических прав обучающихся законодатель в ч.1 комментируемой статьи называет также такие конституционные гарантии, как уважение человеческого достоинства, защита от всех форм физического и психического насилия, оскорбления личности, охрана жизни и здоровья; свобода совести, информации, свободное выражение собственных взглядов и убеждений. Согласно ст.21 Конституции РФ достоинство личности охраняется государством; ничто не может быть основанием для его умаления. Никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Статья 41 Конституции РФ предусматривает, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Статьей 28 Конституции РФ каждому гарантирована свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними. Статьей 29 Конституции РФ гарантирована свобода мысли и слова, свобода массовой информации, установлен запрет на цензуру.

Отдельно можно выделить "информационные права" обучающихся:

- право на ознакомление со свидетельством о государственной регистрации, с уставом, с лицензией на осуществление образовательной деятельности, со свидетельством о государственной аккредитации, с учебной документацией, другими документами, регламентирующими организацию и осуществление образовательной деятельности в образовательной организации. С данным правом тесно связано право на участие в управлении образовательной организацией в порядке, установленном ее уставом, а также право на обжалование актов образовательной организации в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

- право на получение информации от образовательной организации о положении в сфере занятости населения Российской Федерации по осваиваемым ими профессиям, специальностям и направлениям подготовки. Реализация данного права позволяет обучающимся оценить ситуацию на рынке труда, степень востребованности получаемой ими специальности.

Одним из наиболее значимых прав, установленных п.8 ч.1 комментируемой статьи, является право обучающихся на отсрочку от призыва на военную службу, предоставляемую в соответствии с Федеральным законом от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе".

Согласно ч.2 ст.24 Федерального закона от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ право на отсрочку от призыва на военную службу имеют граждане, обучающиеся по очной форме обучения в:

- организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам среднего общего образования, - в период освоения указанных образовательных программ, но не свыше сроков получения среднего общего образования, установленных федеральными государственными образовательными стандартами;

- образовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам среднего профессионального образования, если они до поступления в указанные образовательные организации не получили среднее образование, - в период освоения указанных образовательных программ, но не свыше сроков получения среднего профессионального образования, установленных федеральными государственными образовательными стандартами, и до достижения указанными обучающимися возраста 20 лет;

- образовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам среднего профессионального образования, если они до поступления в указанные образовательные организации получили среднее общее образование и достигают призывного возраста в последний год обучения, - в период освоения указанных образовательных программ, но не свыше сроков получения среднего профессионального образования, установленных федеральными государственными образовательными стандартами;

- федеральных государственных образовательных организациях высшего образования, перечень которых установлен в соответствии с ч.8 ст.71 комментируемого закона, - на период обучения на подготовительных отделениях этих образовательных организаций за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, но не свыше одного года, и в случае принятия указанных обучающихся на обучение на подготовительные отделения этих образовательных организаций в год получения среднего общего образования;

- образовательных организациях и научных организациях по имеющим государственную аккредитацию: программам бакалавриата, если указанные обучающиеся не имеют диплома бакалавра, диплома специалиста или диплома магистра, - в период освоения указанных образовательных программ, но не свыше установленных федеральными государственными образовательными стандартами, образовательными стандартами сроков получения высшего образования по программам бакалавриата; программам специалитета, если указанные обучающиеся не имеют диплома бакалавра, диплома специалиста или диплома магистра, - в период освоения указанных образовательных программ, но не свыше установленных федеральными государственными образовательными стандартами, образовательными стандартами сроков получения высшего образования по программам специалитета; программам магистратуры, если указанные обучающиеся не имеют диплома специалиста или диплома магистра и поступили на обучение по программам магистратуры в год получения высшего образования по программам бакалавриата, - в период освоения указанных образовательных программ, но не свыше установленных федеральными государственными образовательными стандартами, образовательными стандартами сроков получения высшего образования по программам магистратуры.

Федеральным законом от 14 октября 2014 года N 302-ФЗ "О внесении изменений в статью 24 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" внесены изменения, согласно которым с 1 января 2017 года право на отсрочку будут иметь студенты очной формы обучения в образовательных организациях по имеющим государственную аккредитацию программам среднего профессионального образования - в период освоения указанных программ, но не свыше сроков получения среднего профессионального образования, установленных федеральными государственными образовательными стандартами. Таким образом, с 2017 года ограничения, связанные с возрастом студентов, отменяются. Указанным Федеральным законом также предусмотрено, что с 1 января 2017 года студенты, получившие отсрочку по указанным выше основаниям, пользуются этой отсрочкой в течение всего периода освоения указанных образовательных программ, но не свыше сроков получения среднего профессионального образования.

Кроме перечисленных категорий обучающихся, отсрочка предоставляется:

- обучающимся по очной форме обучения в образовательных организациях и научных организациях по имеющим государственную аккредитацию программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), программам ординатуры или программам ассистентуры-стажировки, - в период освоения указанных образовательных программ, но не свыше установленных федеральными государственными образовательными стандартами сроков получения высшего образования - подготовки кадров высшей квалификации, и на время защиты квалификационной работы (диссертации), но не более одного года после завершения обучения по соответствующей образовательной программе высшего образования;

- лицам, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию по образовательной программе среднего общего образования, - на период до 1 октября года прохождения указанной аттестации;

- лицам, получающим по очной форме обучения среднее профессиональное образование или высшее образование по образовательным программам, направленным на подготовку служителей и религиозного персонала религиозных организаций в духовных образовательных организациях, имеющих лицензию на осуществление образовательной деятельности, - в период обучения, но не свыше сроков получения соответствующего образования.

Ряд академических прав обучающихся, закрепленных в комментируемой статье, направлен на выявление, развитие и поощрение выдающихся способностей обучающихся. К таким правам следует отнести:

- право на развитие своих творческих способностей и интересов, включая участие в конкурсах, олимпиадах, выставках, смотрах, физкультурных мероприятиях, спортивных мероприятиях, в том числе в официальных спортивных соревнованиях, и других массовых мероприятиях (см. в том числе комментарий к ст.77);

- участие в соответствии с законодательством Российской Федерации в научно-исследовательской, научно-технической, экспериментальной и инновационной деятельности, осуществляемой образовательной организацией, под руководством научно-педагогических работников образовательных организаций высшего образования и (или) научных работников научных организаций. Согласно ст.2 Федерального закона от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" научная (научно-исследовательская) деятельность представляет собой деятельность, направленную на получение и применение новых знаний, и включает в себя: фундаментальные научные исследования - экспериментальная или теоретическая деятельность, направленная на получение новых знаний об основных закономерностях строения, функционирования и развития человека, общества, окружающей среды; прикладные научные исследования - исследования, направленные преимущественно на применение новых знаний для достижения практических целей и решения конкретных задач; поисковые научные исследования - исследования, направленные на получение новых знаний в целях их последующего практического применения (ориентированные научные исследования) и (или) на применение новых знаний (прикладные научные исследования) и проводимые путем выполнения научно-исследовательских работ. Интеграции образовательной и научной (научно-исследовательской) деятельности в высшем образовании посвящена ст.72 комментируемого закона (см. комментарий к ст.72);

- право на направление для обучения и проведения научных исследований по избранным темам, прохождения стажировок, в том числе в рамках академического обмена, в другие образовательные организации и научные организации, включая образовательные организации высшего образования и научные организации иностранных государств. Реализация данного права способствует развитию коммуникативных и адаптационных способностей обучающихся, развитию кругозора и мышления и т.п.;

- право на опубликование своих работ в изданиях образовательной организации на бесплатной основе. Следует отметить, что право на опубликование на бесплатной основе, предусмотренное комментируемой статьей, ограничено изданиями образовательной организации. Однако на практике обучающиеся нередко имеют возможность публиковать свои работы в общедоступных изданиях;

- право на поощрение за успехи в учебной, физкультурной, спортивной, общественной, научной, научно-технической, творческой, экспериментальной и инновационной деятельности. Данное право играет в основном мотивационную роль, однако его реализация бывает затруднена ограничением финансирования.

Отдельно следует отметить право на совмещение получения образования с работой без ущерба для освоения образовательной программы, выполнения индивидуального учебного плана. Для такой категории обучающихся главой 26 Трудового кодекса РФ предусмотрен ряд специальных гарантий и компенсаций. Так, например, согласно ст.173 Трудового кодекса РФ работникам, направленным на обучение работодателем или поступившим самостоятельно на обучение по имеющим государственную аккредитацию программам бакалавриата, программам специалитета или программам магистратуры по заочной и очно-заочной формам обучения и успешно осваивающим эти программы, работодатель предоставляет дополнительные отпуска с сохранением среднего заработка для:

- прохождения промежуточной аттестации на первом и втором курсах соответственно - по 40 календарных дней, на каждом из последующих курсов соответственно - по 50 календарных дней (при освоении образовательных программ высшего образования в сокращенные сроки на втором курсе - 50 календарных дней);

- прохождения государственной итоговой аттестации - до четырех месяцев в соответствии с учебным планом осваиваемой работником образовательной программы высшего образования.

Необходимо упомянуть и о правах обучающихся, связанных с перерывами в обучении, в том числе:

- право на каникулы - плановые перерывы при получении образования для отдыха и иных социальных целей в соответствии с законодательством об образовании и календарным учебным графиком;

- право на академический отпуск в порядке и по основаниям, которые установлены федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, а также отпуск по беременности и родам, отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет в порядке, установленном федеральными законами. Приказом Минобрнауки России от 13 июня 2013 года N 455 утвержден Порядок и основания предоставления академического отпуска обучающимся. Данным Приказом, в частности, установлено, что академический отпуск предоставляется обучающемуся в связи с невозможностью освоения образовательной программы среднего профессионального или высшего образования в организации, осуществляющей образовательную деятельность, по медицинским показаниям, семейным и иным обстоятельствам на период времени, не превышающий двух лет. При этом академический отпуск может быть предоставлен обучающемуся неограниченное количество раз.

Перечень академических прав обучающихся, изложенный в ч.1 комментируемой статьи, является открытым и может включать в себя иные академические права, предусмотренные комментируемым законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, локальными нормативными актами.

2. Часть 2 комментируемой статьи посвящена перечню мер социальной поддержки и стимулирования обучающихся.

В качестве первой такой меры ч.2 комментируемой статьи называет полное государственное обеспечение, в том числе обеспечение одеждой, обувью, жестким и мягким инвентарем, в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Так, например, п.5 ст.6 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" установлено, что детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обучающимся за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации по основным образовательным программам, наряду с полным государственным обеспечением выплачиваются стипендия в соответствии с комментируемым законом, ежегодное пособие на приобретение учебной литературы и письменных принадлежностей в размере трехмесячной стипендии, а также сто процентов заработной платы, начисленной в период производственного обучения и производственной практики.

Еще одной мерой социальной поддержки является обеспечение питанием в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Например, постановлением администрации городского округа Балашиха Московской области от 27 апреля 2015 года N 155/8-ПА утверждено Положение о порядке частичной компенсации стоимости питания отдельным категориям обучающихся в муниципальных образовательных учреждениях и негосударственных общеобразовательных учреждениях городского округа Балашиха, прошедших государственную аккредитацию; постановлением администрации Рузского муниципального района Московской области от 29 апреля 2014 года N 1115 "О предоставлении дотации на питание отдельным категориям воспитанников в муниципальных бюджетных и автономных дошкольных образовательных организациях Рузского муниципального района Московской области и об утверждении Порядка назначения и предоставления дотации на питание отдельным категориям воспитанников в муниципальных бюджетных и автономных дошкольных образовательных организациях Рузского муниципального района Московской области за счет средств бюджета Рузского муниципального района Московской области" утвержден Порядок назначения и предоставления дотации на питание отдельным категориям воспитанников в муниципальных бюджетных и автономных дошкольных образовательных организациях Рузского муниципального района Московской области за счет средств бюджета Рузского муниципального района Московской области.

Отметим также, что организации питания обучающихся посвящена ст.37 комментируемого закона (см. комментарий к ст.37).

Законодательством предусмотрены также меры социальной поддержки в жилищной сфере, в том числе обеспечение местами в интернатах, а также предоставление в соответствии с настоящим Федеральным законом и жилищным законодательством жилых помещений в общежитиях. В частности, ст.39 комментируемого закона предусмотрено, что организациями, осуществляющими образовательную деятельность, предоставляются жилые помещения в общежитиях нуждающимся в таких жилых помещениях обучающимся по основным образовательным программам среднего профессионального и высшего образования по очной форме обучения, а обучающимся по заочной форме обучения данным образовательным программам - на период прохождения промежуточной и итоговой аттестации. Обязательным условием при этом является наличие соответствующего жилищного фонда у организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

Особенности предоставления жилых помещений в общежитиях закреплены в ст.105 Жилищного кодекса РФ. В частности, данной статьей установлено, что такие жилые помещения предоставляются из расчета не менее шести квадратных метров жилой площади на одного человека. Договор найма жилого помещения в общежитии заключается на период трудовых отношений, прохождения службы или обучения. Прекращение трудовых отношений, обучения, а также увольнение со службы является основанием прекращения договора найма жилого помещения в общежитии.

Мерой социальной поддержки обучающихся является также транспортное обеспечение в соответствии со ст.40 комментируемого закона (см. комментарий к ст.40), которое включает в себя организацию бесплатной перевозки обучающихся до образовательных организаций и обратно в установленных случаях, а также предоставление в соответствии с законодательством Российской Федерации мер социальной поддержки при проезде на общественном транспорте.

Одной из наиболее важных мер социальной поддержки обучающихся является получение стипендий, материальной помощи и других денежных выплат, предусмотренных законодательством об образовании. Стипендиям и другим денежным выплатам посвящена ст.36 комментируемого закона (см. комментарий к ст.36). В рамках комментария к рассматриваемой статье отметим только, что, например, Указом Президента Российской Федерации от 7 декабря 2015 года N 607 "О мерах государственной поддержки лиц, проявивших выдающиеся способности" с 1 сентября 2015 года учреждены 5000 грантов Президента Российской Федерации для поддержки лиц, проявивших выдающиеся способности и поступивших на обучение в образовательные организации высшего образования по очной форме обучения по программам бакалавриата и программам специалитета за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Данные гранты предоставляются названным лицам в размере 20000 рублей каждый ежемесячно в течение установленного срока обучения по программам бакалавриата и программам специалитета при условии ежегодного подтверждения права на получение гранта.

В соответствии с п.6 ч.2 комментируемой статьи мерой социальной поддержки обучающихся является предоставление в установленном комментируемым законом и законодательством Российской Федерации порядке образовательного кредита. Особенностям образовательного кредитования посвящена ст.104 комментируемого закона (см. комментарий к ст.104). В частности, данной статьей установлено, что образовательные кредиты предоставляются банками и иными кредитными организациями гражданам, поступившим в организации, осуществляющие образовательную деятельность, для обучения по соответствующим образовательным программам, и являются целевыми.

Список мер социальной поддержки, установленный в ч.2 комментируемой статьи, является открытым и включает в себя иные меры социальной поддержки, предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления, локальными нормативными актами. Так, например, постановлением Правительства РФ от 20 июня 2014 года N 568 "О мерах по социальной поддержке граждан Российской Федерации, самостоятельно поступивших в ведущие иностранные образовательные организации и обучающихся в них по специальностям и направлениям подготовки, качество обучения по которым соответствует лучшим мировым стандартам, и по обеспечению их трудоустройства в организации, зарегистрированные на территории Российской Федерации, в соответствии с полученной квалификацией" утверждена Программа социальной поддержки граждан Российской Федерации, самостоятельно поступивших в ведущие иностранные образовательные организации и обучающихся в них по специальностям и направлениям подготовки, качество обучения по которым соответствует лучшим мировым стандартам, и обеспечения их трудоустройства в организации, зарегистрированные на территории Российской Федерации, в соответствии с полученной квалификацией.

Реализация перечисленных мер социальной поддержки возложена на организации, осуществляющие образовательную деятельность, финансовое обеспечение которой осуществляется за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов.

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает право пройти промежуточную и государственную итоговую аттестацию экстерном.

Согласно ст.33 комментируемого закона экстерны - это лица, зачисленные в организацию, осуществляющую образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам, для прохождения промежуточной и государственной итоговой аттестации. Экстерны относятся к категории обучающихся.

Право, закрепленное в ч.3 комментируемой статьи, предоставляется:

- лицам, осваивающим основную образовательную программу в форме самообразования или семейного образования;

- лицам, обучавшимся по не имеющей государственной аккредитации образовательной программе.

Данное право дублируется и в приказе Минобрнауки России от 26 декабря 2013 года N 1400 "Об утверждении Порядка проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам среднего общего образования". Согласно п.10 указанного Порядка обучающиеся, освоившие образовательную программу среднего общего образования в форме самообразования или семейного образования, либо обучавшиеся по не имеющей государственной аккредитации образовательной программе среднего общего образования, вправе пройти экстерном государственную итоговую аттестацию по образовательным программам среднего общего образования в организации, осуществляющей образовательную деятельность по имеющей государственную аккредитацию образовательной программе среднего общего образования, в формах, устанавливаемых указанным Порядком. Указанные обучающиеся допускаются к аттестации при условии получения ими отметок не ниже удовлетворительных на промежуточной аттестации, в том числе за итоговое сочинение (изложение).

4. В ч.ч.4, 5, 7 комментируемой статьи установлены некоторые дополнительные права обучающихся, в том числе:

- право на посещение по своему выбору мероприятий, которые проводятся в организации, осуществляющей образовательную деятельность, и не предусмотрены учебным планом, в порядке, установленном локальными нормативными актами. Такими мероприятиями могут быть встречи с ветеранами, творческими людьми, праздничные концерты и т.п. При этом законодатель отмечает, что привлечение обучающихся без их согласия и несовершеннолетних обучающихся без согласия их родителей (законных представителей) к труду, не предусмотренному образовательной программой, запрещается. Роспотребнадзор в письме от 24 июня 2013 года N 01/7100-13-32 "О выполнении перечня поручений по результатам работы мобильной приемной 31 мая 2013 года" отмечает, что важнейшим условием привлечения ребенка к труду в образовательном учреждении является наличие добровольного согласия его и его родителей (законных представителей). Данное согласие может быть оформлено в форме отдельного документа (заявления, соглашения, либо условие об этом должно содержаться в договоре между образовательным учреждением и родителями). В случае, если добровольное согласие от ребенка и его родителей (законных представителей) не получено, а ребенок, тем не менее, привлекается к труду, это является принудительным трудом, который, согласно ст.37 Конституции РФ и ст.4 Трудового кодекса РФ, запрещен. Таким образом, если ребенок и его законные представители не давали согласия на использование труда ребенка, его не могут принудить привлекать к труду, в т.ч. дежурить по школе, классу, или принимать участие в летней трудовой практике и др.

Если же добровольное согласие на труд у образовательного учреждения имеется, то важно следить за тем, чтобы этот труд осуществлялся с соблюдением санитарных норм, норм охраны труда, перечня разрешенных видов работ и нагрузок для несовершеннолетних. В частности, недопустимо в рамках дежурства привлекать детей к мытью окон, подъему тяжелых предметов (например, перетаскивание парт, досок и пр.), к работе в непосредственной близости от автомобильных и железных дорог и т.д. Занятия по трудовому обучению необходимо проводить согласно учебной программе (плану), а учащиеся должны быть аттестованы в установленном законом порядке. Если какие-то виды трудовой деятельности можно обосновать в рамках образовательной программы по труду, то все, что находится за пределами учебной программы, выполняется исключительно на добровольных началах, с соблюдением трудового законодательства и законодательства об охране труда детей. Не следует путать дежурство или летнюю трудовую практику, являющуюся, по сути, добровольным трудом на безвозмездной основе, с работой несовершеннолетнего по трудовому договору;

- право на участие в общественных объединениях, в том числе в профессиональных союзах, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также на создание общественных объединений обучающихся в установленном федеральным законом порядке. Согласно ст.2 Федерального закона от 12 января 1996 года N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" профсоюз представляет собой добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Создание общественных объединений регулируется нормами Гражданского кодекса РФ и положениями Федерального закона от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях". Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения;

- право создавать студенческие отряды, представляющие собой общественные объединения обучающихся, целью деятельности которых является организация временной занятости таких обучающихся, изъявивших желание в свободное от учебы время работать в различных отраслях экономики. Данное право предоставлено обучающимся, осваивающим основные образовательные программы среднего общего, среднего профессионального и высшего образования.

Следует также обратить внимание, что согласно ч.6 комментируемой статьи принуждение обучающихся, воспитанников к вступлению в общественные объединения, в том числе в политические партии, а также принудительное привлечение их к деятельности этих объединений и участию в агитационных кампаниях и политических акциях не допускается. В этой связи следует указать, что согласно ст.3 Федерального закона от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений.

5. Часть 9 комментируемой статьи предусматривает основания для перевода обучающихся в другие организации, осуществляющие образовательную деятельность по образовательным программам соответствующих уровня и направленности. Такой перевод осуществляется с согласия совершеннолетних обучающихся и с согласия родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся в следующих случаях:

- прекращение деятельности организации, осуществляющей образовательную деятельность;

- аннулирование соответствующей лицензии;

- лишение организации, осуществляющей образовательную деятельность, ее государственной аккредитации по соответствующей образовательной программе;

- истечение срока действия государственной аккредитации по соответствующей образовательной программе.

Перевод производится по заявлению совершеннолетних обучающихся, по заявлению родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся в следующих случаях:

- приостановление действия лицензии организации, осуществляющей образовательную деятельность;

- приостановление действия государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки.

Обязанность по организации перевода в указанных случаях возлагается на учредителя организации, осуществляющей образовательную деятельность, и (или) уполномоченного им орган управления указанной организацией.

Порядок и условия осуществления такого перевода регламентированы такими нормативными актами, как приказ Минобрнауки России от 28 декабря 2015 года N 1527 "Об утверждении Порядка и условий осуществления перевода обучающихся из одной организации, осуществляющей образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного образования, в другие организации, осуществляющие образовательную деятельность по образовательным программам соответствующих уровня и направленности", приказ Минобрнауки России от 12 марта 2014 года N 177 "Об утверждении Порядка и условий осуществления перевода обучающихся из одной организации, осуществляющей образовательную деятельность по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования, в другие организации, осуществляющие образовательную деятельность по образовательным программам соответствующих уровня и направленности", приказ Минобрнауки России от 7 октября 2013 года N 1122 "Об утверждении Порядка и условий осуществления перевода лиц, обучающихся по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования, в другие организации, осуществляющие образовательную деятельность по соответствующим образовательным программам, в случае приостановления действия лицензии, приостановления действия государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки", приказ Минобрнауки России от 14 августа 2013 года N 957 "Об утверждении Порядка и условий осуществления перевода лиц, обучающихся по образовательным программам среднего профессионального и высшего образования, в другие организации, осуществляющие образовательную деятельность по соответствующим образовательным программам, в случае прекращения деятельности организации, осуществляющей образовательную деятельность, аннулирования лицензии, лишения организации государственной аккредитации по соответствующей образовательной программе, истечения срока действия государственной аккредитации по соответствующей образовательной программе".

6. Часть 10 комментируемой статьи была введена Федеральным законом от 27 мая 2014 года N 135-ФЗ "О внесении изменений в статьи 28 и 34 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации" и предусматривает основания выдачи медали "За особые успехи в учении".

Данная награда выдается лицам, завершившим освоение образовательных программ среднего общего образования, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию и имеющим итоговые оценки успеваемости "отлично" по всем учебным предметам, изучавшимся в соответствии с учебным планом.

Приказом Минобрнауки России от 23 июня 2014 года N 684 утверждены образец и описание медали "За особые успехи в учении", а приказом Минобрнауки России от 23 июня 2014 года N 685 утвержден Порядок выдачи медали "За особые успехи в учении". Указанным Порядком, в частности, установлено, что медаль вручается выпускникам в торжественной обстановке одновременно с выдачей аттестата о среднем общем образовании с отличием. О выдаче медали делается соответствующая запись в книге регистрации выданных медалей, которая ведется в организации, осуществляющей образовательную деятельность. Медаль выдается выпускнику лично или другому лицу при предъявлении им документа, удостоверяющего личность, и оформленной в установленном порядке доверенности, выданной указанному лицу выпускником, или по заявлению выпускника направляется в его адрес через операторов почтовой связи общего пользования заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении. Доверенность и (или) заявление, по которым была выдана (направлена) медаль, хранятся в личном деле выпускника.

Комментарий к статье 35. Пользование учебниками, учебными пособиями, средствами обучения и воспитания

1. Учебники, учебные пособия, учебно-