Проблемы нормативно-правового обеспечения безопасности работ в нефтегазовой отрасли

Современное нефтегазовое хозяйство характеризуется сочетанием старых методов добычи, подготовки и транспортировки углеводородного сырья, и получивших распространение за последние десять - пятнадцать лет передовых технологий.

Внедрение современных технологических процессов в нефтяной и газовой промышленности сопровождается повышением тяжести возможных последствий аварий, причем их цена на новых объектах нефтегазового комплекса по сравнению со старыми возрастает в геометрической прогрессии. В частности, если кратно увеличиваются рабочие давления транспортировки продукции по трубопроводам, то соответственно возрастают площади поражения термическим воздействием при взрывах и пожарах, а также масштабы загрязнения окружающей природной среды.

Построены и еще будут создаваться сложнейшие нефтегазовые объекты, на которых потребуется обеспечение требований безопасности, соответствующих безопасности атомных станций. К таким объектам следует, в частности, отнести морские нефтегазодобывающие платформы, комплексы по переработке и сжижению газа, хранилища нефти и сжиженного газа на морских терминалах и др. Поэтому правомерен вопрос, а как достичь такого уровня безопасности нефтегазовых объектов, при котором вероятность аварии была практически нулевой?

Действующая нормативно-правовая база обеспечения безопасности нефтегазовых объектов в основном ориентирована на спроектированное ранее и работающее по традиционным технологиям оборудование для разведки, разработки месторождений, добычи и транспортировки нефти и газа. Поэтому безопасное применение современных нефтегазовых технологий в нашей стране представляется трудной задачей. Еще труднее обеспечивать безопасность на таких действующих объектах, если одновременно проводятся работы по их техническому обслуживанию, ремонту и диагностике.

Известны случаи, когда из-за недостаточной координации действий многочисленного и разнопланового персонала возникали сложнейшие аварии с человеческими жертвами. Так что создание нормативно-правовой базы обеспечения безопасности работ на современных нефтегазовых объектах продолжает оставаться весьма актуальным. А за время действия Федерального закона "О техническом регулировании" из-за его принципиальных пороков произошло даже значительное ослабление устаревшей нормативно-правовой базы.

Спрашивается в чем же принципиальные причины происходящего?

Сложившаяся система обеспечения безопасности основывается на реагировании соответствующих служб только по фактам аварий и производственного травмирования. Если возникает авария или кто-то получает производственную травму, организуется комиссия для детального расследования их причин и обстоятельств, после чего коллегиально вырабатываются профилактические меры. Реализация данных мер вроде бы должна способствовать предупреждению повторения аварий. Однако слабым местом такого подхода является недостаточная правовая мотивация к проведению расследования и анализу всех нежелательных событий с целью их последующего предупреждения. Ведь если на производственных объектах ничего нежелательного не происходит, то предприятие находится у всех на хорошем счету.

Обычно расследуются и анализируются только случаи, повлекшие серьезные последствия. Не способствует принятию эффективных профилактических мер и репрессивный характер реагирования по отношению к должностным лицам.

Сложившаяся практика требует обязательного их наказания, независимо от причин аварий. Поэтому чем тяжелее последствия аварии, тем длиннее список лиц, причастных к её возникновению. Понятно, что не всегда выводы комиссий по расследованию причин аварий бывают объективными. Недостаток объективной информации, стремление скрыть истинные причины, чтобы сократить список "репрессированных" должностных лиц, как правило, не помогает предупреждать аварии.

Причины любой аварии можно банально объяснить коррозией или старением металла, если объект давно эксплуатируется. Если же объект новый, то причинами чаще всего объявляют заводской брак в трубах и оборудования, или огрехи проектирования и строительства. Многие аварии списываются на так называемый "человеческий фактор".

При этом в тень уходят такие аспекты как плохая организация контроля за техническим состоянием трубопроводов, отсутствие контроля и надзора за качеством изготовления труб и оборудования, а также за ходом проектирования и строительства объектов.

К сожалению, крайне редко обращают внимание и на эффективность системы управления безопасностью на предприятии, от эффективности, функционирования которой зависит многое.

Опыт показывает, что стереотип "потемкинских деревень" или приукрашивания состояния безопасности зачастую используется крайне недалекими руководителями. К сожалению, некоторым предприятиям, используя этот подход, нередко удается добиваться передовых мест в соревнованиях по действующим показателям безопасности.

Как правило, следом нередко наступает расплата в виде аварии с тяжелыми последствиями, и благостная картина в одночасье окрашивается мрачными тонами. А впоследствии выясняется, что многие требования безопасности грубо и неоднократно нарушались. После этого бывшие передовики безопасности жестоко наказываются. Это и есть цена существующих показателей безопасности. Совершенно очевидно, если на любом нефтегазовом объекте в любое время может произойти крупная неприятность, то это совершенно неприемлемо.

Современное оборудование для бурения нефтегазовых скважин на большие глубины с отклонением от вертикали на 10 и более километров - уникально. Пластовые давления новых месторождений имеют аномально высокие давления. Температура добываемой продукции очень высока, а содержание сероводорода превышает ранее допускавшиеся концентрации на объектах, которые еще недавно считались особо опасными. Не легче обеспечивать безопасность и при освоении морских месторождений. Поэтому любая авария на таких объектах - катастрофа для компании и окружающей природной среды.

Чтобы свести к минимуму вероятность возникновение аварий необходимо срочно разработать соответствующую нормативно-правовую базу обеспечения безопасности нефтегазовых объектов, принципы которой уже были сформулированы ко времени принятия ФЗ "О техническом регулировании". Однако принятие закона из-за его принципиальных пороков привело к ухудшению ситуации.

Во-первых, с появлением закона пришлось срочно корректировать содержание общих документов правил безопасности, что привело к выхолащиванию из них обязательных требований, регламентировавшихся прежде стандартами. Как известно эти требования объявлены законом необязательными. Во-вторых, многие специальные правила, положения и инструкции, регулирующие отдельные объекты, виды и этапы работ были просто отменены. В третьих, компании были вынуждены самостоятельно разрабатывать собственные стандарты безопасности и вместо федеральных норм безопасности мы получили множество норм различных компаний.

Всем понятно, что в компаниях нецелесообразно содержать опытных разработчиков нормативных документов и поэтому неудивительно, что их качество оказалось весьма низким, а сами документы оказались опасным. К примеру, расширили возможности применения пневматических испытаний магистральных трубопроводов наравне с гидравлическими. Но трудно назвать инновацией замену гидравлических испытаний магистральных трубопроводов пневматическими. Опыт их массового проведения в прежние годы наглядно показал, что такой подход опасен для людей и неэффективен для подтверждения надежности объектов.

Парадокс состоит в том, что новое поколение инженерного корпуса пошло по легкому пути, предлагая проверить правильность решения об отказе от пневматических испытаний магистральных газопроводов, принятого еще Министерством газовой промышленности СССР в середине 1980-х.

Организация подготовки и проведение опасных работ на нефтегазовых производствах является ещё одним слабым звеном в цепи обеспечении их безопасности. Трудно назвать компанию, на объектах которой за последние три, четыре года не было бы аварий, возникших при проведении различных работ и повлекших смертельное травмирование людей.

Часто в качестве причины аварии при проведении работ называют ошибками персонала или человеческим фактором. Фокусирование внимания на ошибках персонала, как причинах аварии или трагедии, дает ответственным должностным лицам основание упрощать ситуацию до примитива и считать случай "несчастным". А раз случай признали "несчастным", то большинство выводов могут быть неадекватными. К примеру, пострадавший был пьян, закурил где нельзя и поэтому "рвануло".

Понятно, что такая модель реагирования выхолащивает содержание предупредительных мер, а недостатки системы управления и регулирования безопасностью по определению не подлежат обсуждению. И так все ясно! Жонглирование формулировкой "человеческий фактор" позволяет недобросовестным руководителям уходить от поиска необходимого решения или исправления системных недостатков управления. Ошибочное отношение государственных надзорных органов и нефтегазовых компаний к проблемам человеческого фактора в долгосрочной перспективе неизбежно приведет к серьезным последствиям для отрасли.

Итак, что имеем в "сухом остатке" современного состояния нормативно-правового обеспечения безопасности нефтяной и газовой промышленности после введения в действие федерального закона "О техническом регулирования":

- нет ни одного технического регламента нефтегазовой тематики;

- правила безопасности и технические стандарты устарели и не охватывают всего спектра видов деятельности, а также новейшего оборудования и применяемых инновационных технологий;

- вновь разработанные стандарты предприятий можно, мягко говоря, охарактеризовать как неэффективные и малополезные и одновременно значительно затруднено применение международных общепризнанных промышленных стандартов.

В результате законодательных нововведений нормативная база обеспечения безопасности работ в нефтегазовом комплексе превратилась в нарастающую бумажную лавину. Основным требованием безопасности стало теперь оформление и согласование различных бумаг и экспертиз, а не фактическое состояние дел на промышленных объектах.

Образовался гигантский калейдоскоп документов, необходимых для подтверждения безопасности. Это документы по аттестации, лицензированию, экспертизе, декларированию, допуску к работе или применению оборудования, а также множество различных видов отчетности. Поэтому неудивительно, что в качестве экспертов по безопасности сейчас чаще всего выступают непрофильные специалисты, но знающие как правильно оформлять документы, невзирая на их содержание. Тем не менее, по некоторым вопросам даже самый опытный "оформитель" не сможет ответить, сколько нужно согласований, где их надлежит получить и в какие конкретно сроки.

При ненормальной перегруженности эксплуатационного персонала предприятий различной отчетностью следует отметить недостаточный уровень применения современных информационных технологий. Многие отчеты составляются по устаревшим формулярам, что затрудняет анализ информации и одновременно заставляет инженерный персонал тратить много времени на заполнение журналов, паспортов и других документов, сохранившихся с 1950-1960 годов. Специалистам известно, что за этот срок не изменился, к примеру, даже формуляр наряда-допуска на проведение опасных работ.

Дальнейшее развитие нефтяной и газовой промышленности страны связано с освоением шельфа и других сложных территорий, а с таким багажом нормативно-правовой поддержки реализовать задуманное весьма проблематично. Кроме того, участие зарубежных компаний в российских нефтегазовых проектах требует как минимум согласования отечественной и зарубежной практики обеспечения безопасности. Иначе возможно возникновение аварийных ситуаций только лишь из-за различия подходов. Налицо откровенное отставание отечественной нормативной базы безопасности, особенно по работам на шельфе и новым технологиям разведки, а также разработки и транспортировки нефти и газа.

Что же нужно для обеспечения безопасности современных нефтегазовых производств? Основная цель - создание нового режима регулирования безопасности работ на нефтегазовых объектах, мотивирующего компании и надзорные органы на непрерывное улучшение безопасности. Для достижения этой цели должны быть решены следующие два вопроса.

Первый касается разработки комплексного законодательства, которое регулировало бы взаимоотношения государственных надзорных органов и компаний по вопросам обеспечения безопасности, регламентировав принципы регулирования. Законодательные акты должны ориентироваться на широкое применение общепризнанных международных норм и стандартов безопасности, особенно по разработке континентального шельфа.

Второй вопрос имеет отношение к созданию государственного органа регулирования безопасности, который мог бы эффективно применять комплексное законодательство. Для регулирования безопасности на шельфе критическим пунктом является наличие четких взаимосвязей между содержанием законодательства и организацией надзора за безопасностью.

Конечно, разработка законодательных актов является сложной и трудоемкой работой, но ее нужно было начать еще вчера. Иначе, если возникнут серьезные неприятности на одном из морских объектов нефтяной и газовой промышленности все придется делать в авральном режиме.

В международной практике уже имеется прецедент, когда в 1988 году серия аварий в Северном море на морских платформах "Пайпер Альфа", "Оушен Одесси" и примыкающих к ним морских нефте- и газопроводах заставили принципиально изменить философию государственного регулирования безопасности на шельфе многих стран. Одной из причин катастроф была несогласованность норм законодательства по безопасности с функциями государственного надзорного органа.

Принимая во внимание, что планы освоения российского шельфа с участием зарубежных партнеров никто не отменял, было бы целесообразным срочно гармонизировать отечественное законодательство по безопасности нефтяных и газовых объектов, размещаемых на шельфе, с международно-признанными нормами. Это позволит сэкономить время и средства на разработку соответствующих отечественных нормативно-правовых актов, а также максимально учесть успешный зарубежный опыт.